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Grupo de Trabajo de Medición del Gasto Tributario (GTMGT)
Miguel PechoSeminario de Gastos Tributario BID/FMI, Washington D.C.
CENTRO INTERAMERICANO DE ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS
Dirección de Estudios y Capacitación
Gerencia de Estudios e Investigaciones Tributarias
Noviembre, 2010
CIAT
•
• Principal₋ Ayudar a los países miembros que aún no muestran mucha
experiencia en la medición de los gastos tributarios.
• Secundario₋ Apuntar hacia la uniformización de conceptos en la medición de los
gastos tributarios en los países miembros que muestran másexperiencia.
• Indirectos₋ Facilitar el trabajo de estimación de los nuevos Grupos de Trabajo
de Estimación de la Evasión Tributaria (CIAT) y Estimación de laMETR y AETR (CIAT-OECD);
₋ Facilitar la elaboración de estudios costo-beneficio de los gastostributarios; y
₋ Apoyar esfuerzos de reforma tributaria que persigan la eliminaciónde gastos tributarios poco efectivos.
Objetivos
• Receita Federal do Brasil (RFB) – Brasil• Servicios de Impuestos Internos (SII) – Chile• Servicio de Rentas Internas (SRI) – Ecuador• Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) – España• Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) –
Guatemala• Servicio de Administración Tributaria (SAT) – México• Secretaría Ejecutiva del CIAT
Miembros del GTMGT
• Plataforma virtual₋ Intercambio de bibliografía “no muy pública”₋ Consultas, chats, etc.
• Repaso de la legislación (muy importante)₋ Se complica cuando los gastos tributarios están contenidos en
legislaciones no tributarias.
• Bitácora de gastos tributarios: línea de base
• Productos₋ Comparativos 2010 de Impuestos sobre la Renta, Utilidades y Ganancias
de Capital (CIAT) y de Impuestos Generales sobre el Consumo (CIAT-OECD)
₋ Manual de Mejores Prácticas
Actividades del GTMGT
Bitácora de gastos tributarios
• Países considerados:₋ Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, España, Francia, México,
Guatemala, Perú, Rep. Dominicana, Uruguay
• Gobierno Central, Nacional o Federal
• Impuestos sobre la Renta, Utilidades y Ganancias de Capital eImpuestos Generales sobre el Consumo
• No incluye a no domiciliados. (Se complica para algunos por laterritorialidad de algunos impuestos)
• Ejercicios fiscales considerados (preferentemente 2010)
Cobertura
Experiencia en la medición
Año en que inició la actividad de
medición de manera continuada
Años de experiencia
Argentina 1999 12Brasil 1989 22Chile 2001 10Colombia 2004 7Ecuador 2008 3España 1996 15Francia 1980 31Guatemala 2002 9México 2002 9Perú 2002 9Rep. Dominicana 2008 3Uruguay 2008 3
Organismo encargado
Administración Tributaria
Ministerio/SecretaríaComisión
mixtaArgentina xBrasil xChile xColombia xEcuador xEspaña xFrancia xGuatemala xMéxico 1/ x xPerú xRep. Dominicana xUruguay x
1/ La SAT, a través de universidades, realiza también mediciones del gasto tributario, como parte de sus estimaciones de evasión.
Mediciones consideradas
Ejercicio fiscal de la medición
Anual Multianual
Argentina 2008-2010Brasil 2010Chile 2008-2010Colombia 2007-2008Ecuador 2008España 2010Francia 2008-2010Guatemala 2008México 1/ 2009-2010Perú 2010Rep. Dominicana 2010Uruguay 2005-2008
1/ Como parte de sus estimaciones de evasión, la última medición realizada por la SAT
a través de universidades corresponde al periodo 2000-2008.
Definición de gasto tributario
Genera pérdida de
recaudación
Supone una desviación de
una norma tributaria
Persigue objetivos de
política económica o
social
Aumenta la disponibilidad económica del contribuyente
Argentina x xBrasil x x x xChile x x xColombia xEcuador x xEspaña x xFrancia x xGuatemala x xMéxico x xPerú x x x xRep. Dominicana x x xUruguay x x
Sistema tributario base
Legislación ConceptualArgentina xBrasil xChile x xColombia xEcuador x xEspaña xFrancia xGuatemala xMéxico xPerú xRep. Dominicana x xUruguay x
• Exención y hecho no gravado (cuando disfraza una exención)₋ Perú: Inafectación, Exoneración₋ Uruguay: Exoneración₋ Brasil: Imunidade, Isenção₋ España: Operaciones no sujetas, Exención limitada₋ Ecuador: Tasa Cero (en IVA)
• Deducción (reducción de la base imponible adicional a laprevista por la técnica propia del impuesto)₋ Brasil: Dedução da base de cálculo₋ España: Reducción (IRPF)
• Alícuota (tasa, tarifa o tipo) reducida
Gastos tributarios medidos
• Crédito (reducción del impuesto determinado)₋ España: Deducción de la cuota₋ Brasil: Dedução do imposto devido, Crédito ou crédito presumido
• Régimen Simplificado, Especial o Promocional
• Devolución o Reintegro₋ Uruguay: Crédito₋ México: Subsidio
• Diferimiento
Gastos tributarios medidos
Gastos tributarios medidos(Costo fiscal)
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Argentina (2010)
Uruguay (2008) 1/
Ecuador (2008)
Brasil (2010)
España (2010)
Guatemala (2008)
Chile (2010)
Imp. Grales. sobre Consumo Imp. Renta, Util. y Gan. de Cap.
Fuente: CIAT
1/ No incluye IRPF.
En Imp. Grales. sobre el Consumo(Costo fiscal)
Hecho no gravado y Exención
Deducción CréditoAlícuotas reducidas
Reg. Simpl., Esp. o Prom.
Devol./Reinteg. Diferimiento
Argentina (2010) 39% 37% 12% 12% No es gasto
Brasil (2010) 15% 6% 28% 51% No es gasto
Chile (2010) 48% 48% - 4%
Ecuador (2008) 100% - 0%
España (2010) 46% 54%
Guatemala (2008) 91% - 9% No es gasto
Uruguay (2008) 64% 1% 34% 1% No es gasto
Fuente: CIAT
En Imp. Renta, Util. y Gan. de Cap. (Costo fiscal)
Hecho no gravado y Exención
Deducción CréditoAlícuotas reducidas
Reg. Simpl., Esp. o Prom.
Devol./Reinteg. Diferimiento
Argentina (2010) 86% 1% 2% 3% 8% No es gasto
Brasil (2010) 28% 26% 18% 28% No es gasto
Chile (2010) 4% 6% 6% 2% 83%
Ecuador (2008) 73% 20% 5% 2%
España (2010) 11% 43% 41% 4% 2%
Guatemala (2008) 18% 63% 9% 10% No es gasto
Uruguay (2008) 27% 37% 35% No es gasto
Fuente: CIAT
• Declaraciones o registros de los contribuyentes
• Declaraciones informativas gestionadas por laAdministración Tributaria
• Datos Estadísticos no gestionados por la AdministraciónTributaria (Cuentas Nacionales, Encuestas de Hogares,Ministerios y Bancos Centrales, etc.)
• Combinaciones
• Otros (incluye estimaciones realizadas por terceros)
Fuentes más usadas
Fuentes más usadas 1/(Costo fiscal)
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Brasil (2010)
Chile (2010)
España (2010)
Uruguay (2008)
Argentina (2010)
Ecuador (2008)
Guatemala (2008)
DJ y DJ de Terceros Estadísticas no tributarias
F Fuente: CIAT
1/ No incluye combinaciones de fuentes.
• Microsimulación o similares (cálculos contribuyente porcontribuyente)
• Simulación agregada usando información tributaria
• Cálculos indirectos usando información no tributaria
• Combinaciones
Métodos más usados
Métodos más usados 1/(Costo fiscal)
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Guatemala (2008)
Ecuador (2008)
Argentina (2010)
Uruguay (2008)
España (2010)
Chile (2010)
Brasil (2010)
Microsimulación con inform. trib. Simulación agregada con inform. trib.Cálculos indirectos con inform. no trib.
F
Fuente: CIAT
1/ No incluye combinaciones de métodos.
• Ninguno mide costos administrativos.
• La mayoría calcula la pérdida de recaudación.
• Sólo Uruguay mide devengado.
Otros
Mejores prácticas en las mediciones
• Exigir que las operaciones exentas (y los hechos no gravadosque en realidad son exenciones) sean declaradas, con lamisma rigurosidad que las operaciones gravadas₋ Brasil
• Confiabilidad de las declaraciones: procedimientoinstitucionalizado de limpieza de la información₋ España
• Ampliación de la declaración electrónica y por Internet₋ Chile (Declaraciones Juradas de Sueldos y Remuneraciones)
• Formularios o modelos más completos₋ Ver bitácora en la Plataforma Virtual
Fuentes de información
• Revisión de las estimaciones pasadas₋ Chile, Francia y España
• Ajustes por existencia del incumplimiento tributario en IVA₋ Perú, Uruguay y Chile
• Cálculo de la pérdida de recaudación neta de efectospositivos activados al eliminar los beneficios₋ Chile, Perú y Uruguay
• Superposición de beneficios₋ Chile y Perú
• Fiabilidad de la medición: Muy bueno, Bueno, Regular, Malo₋ Francia
Métodos
• Recursos humanos₋ Por lo menos 1 informático, 1 estadístico y 1 tributario
• Convenios de intercambio de información o de Cooperacióninterinstitucional con otras entidades estatales
• Mantener una bitácora actualizada de los cambiostributarios que afectan la lista de gastos tributarios
• Obligación de presentar las mediciones por Ley
• Leyes de Transparencia y Acceso a la Información
• Secreto Bursátil, Secreto Estadístico y Secreto Bancario
Aspectos Institucionales
Problemas conceptuales en la identificación de gastos
tributarios y propuesta de uniformización
• Antigüedad de la medida
• ¿Es de aplicación general o una excepción?
• Apego a la técnica del impuesto (doctrina)
• ¿Disminuye la recaudación?
• ¿Busca alcanzar objetivo económicos o sociales?
• ¿Aumenta la disponibilidad económica de los beneficiados?
Algunas preguntas que ayudan
• Crédito contra el IRPF de los trabajadores dependientes porel IVA pagado en sus compras
• Mínimo no imponible (tramos exento) en el IRPF, a través dela cual se implementa la equidad del impuesto₋ Caso 1: general₋ Caso 2: orientado a un grupo objetivo (trabajadores dependientes)
• Diferimientos₋ Caso: IVA Diferido (ventas a plazo: devengado vs. cobrado)₋ Utilidades no distribuidas
• Alícuotas incrementadas
Algunos casos discutidos
• Transferencias socioeconómicas “pagadas” a través de IRPF
• Deducciones por carga de familia en el IRPF
• Regímenes simplificados
• Regímenes de consolidación de pérdidas
Algunos casos discutidos
Definición de gasto tributario
El GTMGT propone definir el gasto tributariocomo los recursos dejados de percibir por elEstado, por la existencia de incentivos quereducen la carga tributaria directa o indirectade determinados contribuyentes en relación aun sistema base, con el fin de alcanzar ciertosobjetivos sociales, económicos,medioambientales, entre otros.
Sistema tributario base
El GTMGT propone que el sistema tributariobase a considerar debería surgir de la lecturade las normas legales, de forma tal que lamenor carga tributaria se verificaríacontrastando la carga tributaria efectivamentesoportada por el contribuyente con la quehubiera tenido que soportar de haberseaplicado la legislación general.
Sistema tributario base
• En general₋ Diferimientos₋ Devoluciones y reintegros (proxy de gasto explícito)₋ Las facilidades de pago otorgadas a solicitud del
contribuyente o de manera general por el Estado.
• En IVA₋ En el caso de IVA bajo el principio de destino, el régimen
de tasa cero para los exportadores₋ La alícuota general del impuesto.
Sistema tributario base
• En Impuesto a la Renta₋ Las alícuotas progresivas acumulativas fijadas según
tramos de renta personal, así como aquellas alícuotasreducidas fijadas en el marco de esquemas deimposición cedular o dual de las rentas.
₋ Las rentas mínimas no imponibles (tramos exentos) paralas personas físicas.
₋ Las indexaciones a la inflación.₋ Las deducciones fijas o por ítems establecidas para las
personas físicas, excepto cuando es identificable algúnobjetivo social, económico, medioambiental, entre otrosque se busca incentivar.
₋ Las deducciones asociadas a la generación de la renta, amenos que sea identificable un incentivo específico.
₋ El arrastre de pérdidas y saldos a favor.
¿Qué si sería gasto tributario?
• En IVA₋ Las exenciones y hechos no gravados (exenciones
disfrazadas) de bienes o servicios.₋ Las alícuotas reducidas. Sin embargo, no son gasto
tributario negativo las alícuotas incrementadas.₋ Cualquier crédito adicional al crédito fiscal propio de la
mecánica del IVA.₋ Los regímenes simplificados
¿Qué si sería gasto tributario?
• En Impuesto a la Renta₋ Las exenciones o hechos no gravados (exenciones
disfrazadas).₋ las alícuotas reducidas por sector económico o área
geográfica. Sin embargo, no son gasto tributario negativolas alícuotas incrementadas.
₋ las deducciones por gastos no asociados a la generaciónde la renta.
₋ los créditos por reinversión de utilidades₋ la no afectación a organismos privados sin fines de lucro,
universidades públicas cuando desarrollan actividadesde carácter empresarial, organismos internacionales ygobiernos extranjeros, y organismos del Sector Público.
₋ Los regímenes simplificados.
Oficial vs. GTMGT(Costo fiscal en % del PIB)
1.5%
2.6%
5.3%5.5%
3.9%
7.9%
4.0%
1.3%
2.6%
1.6%
4.2% 3.9%
5.0%
4.0%
0.0%
2.5%
5.0%
7.5%
10.0%
Arg Bra Chi Ecu Esp Gua Uru
Oficial GTMGT
Fuente: CIAT
Fuente: CIAT
Facilitando las evaluaciones costo-beneficio
Sectores involucrados
• Aparato Estatal, Seguridad Interna y Defensa Nacional• Comercio Exterior (incluye Maquilas y Zonas Francas o similares) y Turismo (incluye
juegos de azar y similares)• Seguridad Social y Servicios Sociales (incluye AFP y adopciones)• Empleo• Vivienda y Desarrollo Urbano (incluye Construcción e Infraestructura)• Salud y Sanidad (incluye alimentación y maternidad) y Deportes• Educación, Cultura (incluye actividades artísticas) e Investigación, Desarrollo e
Innovación (incluye Ciencia y Tecnología)• Agricultura (incluye Agropecuario), Pesca y Forestal• Industria (incluye PYMES), Agroindustria y similares• Energía y Minería• Transporte y Telecomunicaciones (incluye correos)• Sector Financiero (incluye mercado de capitales, de seguros, leasing)• Inversión, Descentralización y Desarrollo Regional• Políticos, Religiosos, Justicia y Relaciones Exteriores• Todos los sectores (incluye Comercio, Servicios, Medioambiente y Actividades
Filantrópicas)• Otros (incluye superposición de beneficios)
Sectores más beneficiados(Costo fiscal)
Sectores más beneficiados(Costo fiscal)
Arg Bra Chi Ecu Esp Gua UruAparato Estatal 1% 0% 0% 0% 2% 0%Com. Ext. y Turismo 0% 5% 1% 0% 0% 10% 18%Segur. y Serv. Sociales 8% 11% 19% 3% 16% 5% 1%Empleo 5% 3% 3% 20% 58% 0%Vivienda y Des. Urbano 6% 3% 10% 4% 22% 1% 9%Salud y Sanidad 27% 12% 5% 21% 6% 10% 25%Educación, Cultura e I&D 8% 10% 3% 16% 8% 3% 9%Agr., Pesca y Forestal 0% 11% 1% 3% 7% 3%Industria y similares 7% 31% 0% 0% 2% 2%Energía y Minería 0% 1% 0% 1% 9%Transp. y Telecom. 6% 1% 1% 10% 4% 5%Sector financiero 22% 1% 2% 4% 0% 3% 0%Inversión y Desarrollo Reg. 8% 4% 51% 3% 5% 2% 13%Polític., Relig., Justic. y RREE 1% 1% 0% 0% 2%Todos 5% 4% 1% 32% 8% 4% 6%Otros 2% 3%
¿Desarrollo regional?(Costo fiscal)
75% 80% 85% 90% 95% 100%
Chile (2010)
España (2010)
Guatemala (2008)
Argentina (2010)
Ecuador (2008)
Brasil (2010)
Uruguay (2008)
Todo el país Una región o regiones
F Fuente: CIAT
¿Beneficiarios finales?
• Enfermos• Estudiantes (de todo nivel)• Alquilan o Adquieren una casa-habitación• Deudos• Discapacitados e Inválidos (incluye personas con habilidades especiales)• Trabajadores• Tercera Edad (y los que lo vayan a serlo en el futuro)• Los más desprotegidos• Menores de Edad• Militares, Policías o Ex-militares o Ex-policías• Deportistas• Turistas• Ahorristas/Inversionistas• Exportadores• Agricultores (incluye Agropecuario)• Pequeños empresarios• Empresarios en general (incluye asociaciones y emprendimiento)
• Regulación para limitar el otorgamiento de beneficiostributarios₋ Normativa que obligue a presentar una evaluación beneficio-costo
junto con cualquier propuesta legislativa de beneficio tributario.Esta evaluación deberá contar con un informe previo del Ministeriode Finanzas.
₋ Normativa que obligue a los titulares de pliego (Poder Ejecutivo),que estuviera vinculado con el beneficio tributario, a presentaranualmente una evaluación beneficio-costo de los gastos tributariosvigentes.
₋ Fijar plazo máximo de vigencia de un beneficio tributario(renovación sujeta a la evaluación señalada anteriormente)
• Rango de las norma: Igual o mayor que una ley.
Obligación de evaluar
Grupo de Trabajo de Medición del Gasto Tributario
Miguel Pecho
CENTRO INTERAMERICANO DE ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS
Dirección de Estudios y Capacitación
Gerencia de Estudios e Investigaciones Tributarias
Noviembre, 2010
• Ejercicio fiscal considerado: 2010
• Impuestos sobre la renta, utilidades y ganancias de capital
– Impuesto a las Ganancias, contenido en la Ley de Impuesto a las Ganancias, textoordenado en 1997, aprobado por el Decreto 649-97 (publicado en el Boletín OficialN° 28703 el 06.08.1997) y normas modificatorias.
– Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta, contenido en la Ley N° 25063 (publicada enel Boletín Oficial el 30.12.98) y normas modificatorias.
– Impuesto sobre los Premios de Juegos de Sorteos y Concursos de ApuestasDeportivas, contenido en la Ley N° 20630 (publicada en el Boletín Oficial el 22.01.74)y normas modificatorias.
• Impuestos generales sobre el consumo
– Impuesto al Valor Agregado, contenido en la Ley de impuesto al Valor Agregado, textoordenado en 1997, aprobado por el Decreto 280-97 (publicado en el Boletín Oficial el15.04.1997) y normas modificatorias.
Argentina
• Ejercicio fiscal considerado: 2010
• Impuestos sobre la renta, utilidades y ganancias de capital
– Impuesto sobre la Renta (Imposto sobre a Renda)
– CSLL – Contribución Social sobre la Ganancia Neta de las Personas Jurídicas(Contribuição Social sobre o Lucro Líquido)
• Impuestos generales sobre el consumo
– COFINS – Contribución para el Financiamiento de la Seguridad Social (Contribuiçãopara Financiamento da Seguridade Social)
– PIS y PASEP – Contribución para el Programa de Integración Social y Contribuciónpara el Programa de Formación del Patrimonio del Servidor Público (Contribuiçãopara o Programa de Integração Social y Contribuição para o Programa de Formaçãodo Patrimônio do Servido Público)
Brasil
• Ejercicio fiscal considerado: 2010
• Impuestos sobre la renta, utilidades y ganancias de capital
– Impuesto a la Renta, contenido en el Artículo N° 1 del Decreto Ley N° 824 (publicadoen el Diario Oficial el 31.12.74) y normas modificatorias.
• Impuestos generales sobre el consumo
– Impuesto a las Ventas y Servicios, contenido en el Decreto Ley N° 825 –reemplazadopor el Decreto Ley N° 1606 (publicado en el Diario Oficial el 03.12.76) conservando sumismo número– y normas modificatorias.
Chile
• Ejercicio fiscal considerado: 2008
• Impuestos sobre la renta, utilidades y ganancias de capital
– Impuesto a la Renta, contenido en el Título Primero de la Ley de Régimen TributarioInterno, cuya Codificación fue aprobada por la Resolución N° 26 (publicada en elSuplemento del Registro Oficial N° 463 del 17.11.04) y normas modificatorias.
– Impuesto a los Ingresos Extraordinarios.
– Gravamen a la Actividad Petrolera.
• Impuestos generales sobre el consumo
– IVA – Impuesto al Valor Agregado, contenido en el Título Segundo de la Ley deRégimen Tributario Interno, cuya Codificación fue aprobada por la Resolución N° 26(publicada en el Suplemento del Registro Oficial N° 463 del 17.11.04) y normasmodificatorias.
Ecuador
• Ejercicio fiscal considerado: 2010
• Impuestos sobre la renta, utilidades y ganancias de capital
– Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
– Impuesto sobre Sociedades
– Impuesto sobre la Renta de No Residentes
• Impuestos generales sobre el consumo
– Impuesto sobre el Valor Añadido
España
• Ejercicio fiscal considerado: 2008
• Impuestos sobre la renta, utilidades y ganancias de capital
– Impuesto sobre la Renta, contenido en el Decreto N° 26-92 y normas modificatorias.
– Impuesto sobre Productos Financieros, contenido en el Decreto N° 26-95 y normasmodificatorias.
– Impuesto Sobre Herencias, Legados y Donaciones, contenido en el Decreto N° 431 de1947 y normas modificatorias.
– Impuesto de Solidaridad Extraordinario y Temporal de Apoyo a los Acuerdos de Paz(IETAAP) .
– Impuesto de Solidaridad, contenido en el Decreto N° 73-08 y normas modificatorias.
• Impuestos generales sobre el consumo
– Impuesto al Valor Agregado, contenido en el Decreto N° 27-92 y normasmodificatorias.
Guatemala
• Ejercicio fiscal considerado: 2008
• Impuestos sobre la renta, utilidades y ganancias de capital
– IRIC – Impuesto a las Rentas de Industria y Comercio (vigente hasta Junio de 2007pero con implicancias en 2008 ya que en Uruguay se permiten diferentes fechas decierre de ejercicio).
– IRAE – Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas, contenido en el Título 4del Texto Ordenado de las Normas de Competencia de la Dirección GeneralImpositiva (DGI), aprobado por Decreto 338/996 y normas modificatorias.
– IRPF – Impuesto a la Renta de las Personas Físicas, contenido en el Título 7 del TextoOrdenado de las Normas de Competencia de la Dirección General Impositiva (DGI),aprobado por Decreto 338/996 y normas modificatorias.
– IRNR – Impuesto a las Rentas de los No Residentes, contenido en el Título 8 del TextoOrdenado de las Normas de Competencia de la Dirección General Impositiva (DGI),aprobado por Decreto 338/996 y normas modificatorias.
– IMEBA – Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios , contenido en el Título9 del Texto Ordenado de las Normas de Competencia de la Dirección GeneralImpositiva (DGI), aprobado por Decreto 338/996 y normas modificatorias.
Uruguay
– IASS – Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social, contenido en la Ley N° 18314 ynormas modificatorias.
– Impuesto a los Ingresos de las Compañías de Seguros .
• Impuestos generales sobre el consumo
– IVA – Impuesto al Valor Agregado, contenido en el Título 10 del Texto Ordenado delas Normas de Competencia de la Dirección General Impositiva (DGI), aprobado porDecreto 338/996 y normas modificatorias.
Uruguay