I N T O S A I Directrices sobre las mejores prácticas para ...Auditoría de la Privatización tuvo...

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Directrices sobre las mejores prácticaspara la auditoría del riesgo en los partenariados público/privado (PPP)

I N T O S A I

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Directrices sobre las mejores prácticaspara la auditoría del riesgo en los partenariados público/privado(PPP)

Prólogo

de Sir John BournContralor y Auditor General del Reino UnidoPresidente del Grupo de Trabajo sobre la Auditoría de la Privatización

Hace ya 10 años desde que el Grupo de Trabajo de INTOSAI sobre laAuditoría de la Privatización tuvo su primera reunión. Desde la misma,hemos sido testigo de una ampliación significativa de la esfera de laauditoría de la privatización. Los miembros realizan ahora la auditoría nosólo de la venta de activo estatal sino también de la reglamentacióneconómica de servicios públicos recién privatizados. En tiempos másrecientes, las EFS han comenzado a evaluar cuestiones de precio y calidadde servicios asociadas con los Partenariados Público-Privados (PPP),acuerdos cooperativos de diversas clases entre el sector estatal y el sectorprivado a fin de proporcionar servicios públicos.

Estas directrices identifican riesgos clave a los que hacen frente tanto elEstado como la EFS al realizar auditorías de los PPP y cuál es la mejorgestión de los mismos. Las directrices son respaldadas por una serie deejemplos del trabajo de EFS miembros que han dado muestras deverdadero compromiso al contribuir al desarrollo de estas directrices,reconociendo el impacto tangible y útil que series anteriores de directriceshan ejercido sobre sus auditorías.

Dado el entorno de cambio constante en el que realizamos las auditorías -siendo uno de los motivos importantes de ello los numerosos tipos nuevosde PPP que están surgiendo - no cabe esperar que las directrices haganfrente a cada riesgo que pueda surgir. Sin embargo, estoy seguro de que lasdirectrices serán de beneficio práctico para las EFS a medida que continúenenfrentando los desafíos del futuro.

John BournBudapest

Octubre de 2004

Contents

Introducción 1

Los riesgos clave y su gestión

Primera parte: riesgos a los que hace frente el Estado 8A: Claridad acerca de los objetivos de los partenariados 9B: Negociar un partenariado apropiado 12C: Proteger los intereses del Estado como accionista 17

minoritarioD: Seguir de cerca los intereses del Estado en un 19

partenariadoE: La exposición del Estado en caso de dificultades 22

Segunda parte: riesgos a los que hacen frente las EFS 23F: Examen del proceso y de los resultados 24G: Identificar lecciones que merezcan la pena 26H: Seguimiento de su trabajo 29

Anexo: A Claridad de los objetivos de los partenariados 30B Negociar un partenariado apropiado 32C Proteger los intereses del Estado como accionista 35

minoritarioD Seguir de cerca los intereses del Estado en un 37

partenariadoE La exposición del Estado en caso de dificultades 38F Examen del proceso y de los resultados 40G Identificar lecciones que merezcan la pena 41

Fuentes 42

1

Introducción

Introducción

1 Los Estados trabajan crecientemente con el sector privado a fin desuministrar servicios a sus ciudadanos. Esto se debe a una variedad derazones. El sector privado puede, en ciertas circunstancias, realizaractividades de modo más eficiente que el sector público, permitiendoque el mismo servicio se proporcione a un costo inferior.Alternativamente, la competencia puede mejorar la calidad del servicioa través del uso innovador de la tecnología y de un mayor énfasis en lasnecesidades del cliente. El Estado también puede estar realizandograndes inversiones en infraestructura y puede recurrir al sector privadopara que corra con el gasto de capital de esta inversión. En aquelloscasos en que la demanda del servicio es incierta, el Estado tal vez deseecompartir este riesgo con un asociado del sector privado. Además, lospartenariados público / privado (PPP) pueden formar parte de unprograma de reestructuración económica cuya finalidad sea alentarempresas privadas o proporcionar puestos de trabajo en zonas de altonivel de desempleo. También se pueden utilizar para obtener ingresosaprovechando activo de propiedad estatal (como propiedad intelectual einmuebles) de modo más efectivo.

2 La cooperación entre los sectores público y privado puede revestirmuchas formas, como se indica en la Figura 1. Las EFS tienenopiniones diversas en cuanto a lo que constituye una PPP en lugar deuna privatización. En muchos países, estos acuerdos de partenariadorepresentan una evolución reciente. La Figura 2 muestra los elementoscomunes de las diversas definiciones de "PPP".

Ejemplo

En el Reino Unido, la Radiocommunications Agency haconcertado un partenariado con CMG plc a fin desuministrar infraestructura de informática y comercializarlas especialidades de la Agency en la gestión de radioondaspara posibles clientes de servicios inalámbricos.

En Argentina, el derecho de proporcionar serviciospúblicos al público fue otorgado a titulares de licenciasprivadas en 1989. Los titulares de licencias operan envirtud de la reglamentación de los Entes de Control deEmpresas de Servicios Públicos.

En Hungría, un consorcio internacional construyó,desarrolló y financió la carretera de peaje M1/M15, entreViena y Budapest.

En el Reino Unido, O², una empresa privada, firmó unacuerdo marco para suministrar un nuevo servicio deradiocomunicaciones para todas las fuerzas policiales deInglaterra, Escocia y Gales. O² financiará, desarrollará yconstruirá el activo fijo necesario para transmitirradioseñales. Luego operará el sistema durante 19 años.

En Albania, la red comercial mayorista y minorista fueprivatizada a principios de la década de 1990. La redcomprendía tiendas, restaurantes, depósitos y pequeñasinstalaciones manufactureras.

En Hungría, la Herend China Manufacture Company(empresa de fabricación de loza) fue privatizada a travésde la adquisición de la empresa por parte de susejecutivos, conservando el Estado una participaciónaccionaria del 25%.

2

Introducción

Figura 1: tipos de partenariado público privado

Tipo de partenariado públicoprivadoEmpresas conjuntas. Los sectorespúblico y privado establecen unaempresa de propiedad conjuntapara completar un proyecto queaporta beneficios a ambas partes.

Franquicias. Se le permite alsector privado proporcionar alpúblico, y cobrarle, servicios queserían normalmenteproporcionados por el Estado, acambio de una tarifa.

Concesiones. Similares a losacuerdos de franquicia, salvo queel sector privado sueleproporcionar los fondos paraconstruir la infraestructuranecesaria, como un puente o una carretera.

Proyectos de inversión confinanciación privada. Unaempresa privada obtiene losfondos para diseñar, construir /renovar y operar/mantener unactivo público como un hospital.Una vez que el activo estéoperando, el sector público pagaun arancel regular durante unperíodo determinado(generalmente 20-35 años). Alfinal de este período, el activo esnuevamente de propiedad pública.

Privatización. Empresas depropiedad pública son vendidas ainversores privados.

Conservación de participacionesminoritarias en empresasprivatizadas. El Estado conservaun porcentaje convenido de lasacciones, a fin de mantener ciertogrado de control sobre elsuministro de servicios al público.

3

Introducción

Tipo de partenariado públicoprivadoPruebas de mercado. Se invita aempresas privadas a presentarse alicitación para un contrato desuministro de servicios públicos,en competencia con el proveedorexistente del sector público.

Uso de métodos del sectorprivado en entidades públicas,como medición del desempeño,programas de incentivos para elpersonal y racionalización derecursos.

Ejemplo

En el Reino Unido, se han realizado concursos para lagestión de 5 cárceles. Las ofertas se evaluaron según elcosto, la seguridad y la calidad de los regímenesproporcionados para los presos. Dos de las cinco songestionadas ahora por empresas privadas. Los otros tresconcursos fueron ganados por equipos del sector público.Los contratos de gestión se ofrecerán nuevamente despuésde 10 años.

En Dinamarca, la división de autobuses de losferrocarriles estatales (una corporación pública) fueseparada del resto de la empresa, a fin de asegurarse deque la empresa compitiera en igualdad de condicionescon empresas privadas de transporte, mejorando así lacalidad del servicio ofrecido al público.

Figura 1: tipos de partenariado público privado continued

4

Introducción

Figura 2: gama de partenariados público privado

Iniciativa más amplia de mercado

Venta de capacidadexcedentaria de activo

del sector público amercados comerciales,

frecuentemente enpartenariado con elsector privado, porejemplo, la empresa

conjunta entre laRadiocommunications

Agency y CMG (Reino Unido)

Mejora de serviciosSeparación de la división

de autobuses de lacorporación de ferrocarriles

estatales (Dinamarca)

Prueba de mercadode contratos de

gestión de cárcelesen el Reino Unido

Suministro estatal

Suministro de mercado

Propiedad privada de activo Propiedad estatal

de activo

Conservación departicipaciónminoritaria

en la empresaprivatizada

Herend ChinaManufacturing

Company(Hungría)

Franquiciasa fin de

proporcionarservicios

públicos alpúblico

(Argentina)

Privatizaciónde red

comercialminorista(Albania)

Concesión de la

carretera depeaje Viena-

Budapest

Proyecto definanciaciónprivada de

suministro debienes de capital,apoyo logístico e

informática alDepartamento de

Defensa deAustralia

3 El factor común en todos estos modelos es que el Estado delega unelemento del control cotidiano del suministro del servicio a una entidaddel sector privado. Esta delegación entraña riesgos, tanto para la calidaddel servicio como para la inversión del Estado. Si estos riesgos no semanejan cuidadosamente, pueden contrarrestar los beneficios de laparticipación del sector privado.

4 Las EFS tienen una función importante en examinar si los riesgosinvolucrados en los PPP se manejan de modo efectivo. Los informes dela EFS al Parlamento pueden mantener al público informado de losservicios que recibe y también difundir las mejores prácticas. Sinembargo, la propia EFS puede hacer frente a riesgos al auditar nuevasformas de partenariado ya que tal vez no cuente con las especialidadesnecesarias. Por otra parte, el mero hecho de los exámenes exhaustivos dela EFS puede impedir que se corran riesgos bien pensados en elsuministro de servicios públicos.

5 En respuesta al desarrollo de una mayor interacción entre los sectorespúblico y privado, INTOSAI estableció un Grupo de Trabajo sobre laAuditoría de la Privatización. El Grupo de Trabajo consta derepresentantes de las EFS de 39 países:

Albania Egipto ParaguayAntigua y Barbuda El Salvador PerúArgentina Estonia PoloniaAustralia Alemania RumaniaAustria Hungría Federación de RusiaBahamas India Arabia SauditaBangladesh Israel EslovaquiaBrasil Letonia EsloveniaBulgaria Lituania TurquíaChile Nueva Zelandia Reino Unido (Presidencia)República Checa Noruega UruguayDinamarca Omán YemenEcuador Papúa Nueva Guinea Zambia

5

Introducción

6 El Grupo tiene la misión de examinar el impacto de la privatizaciónsobre la auditoría y rendición de cuentas del sector público. Desde1993, el Grupo de Trabajo ha presentado tres series de directricesrelativas a los aspectos principales del proceso de privatización:

� directrices sobre las mejores prácticas de auditoría de lasprivatizaciones (adoptadas por la INCOSAI XVI en 1998)

� directrices sobre las mejores prácticas de auditoría de lareglamentación económica (adoptadas por la INCOSAI XVII en 2001) y

� directrices sobre las mejores prácticas de auditoría de concesiones yfinanciación público / privado (adoptadas asimismo por laINCOSAI XVII en 2001).

7 Las directrices anteriores del Grupo de Trabajo se centraban en elenfoque adoptado por la EFS respecto de la auditoría de transaccionesgubernamentales, como privatizaciones, y actividades gubernamentalescomo la reglamentación. La INCOSAI XVII solicitó al Grupo deTrabajo que examinara si sería útil tener una mayor orientación relativaa las nuevas formas de partenariado, incluidas cuestiones que surgencuando el Estado es un accionista minoritario en empresas privadas. Enconsecuencia, el Grupo de Trabajo desarrolló esta orientación que, envez de fijar una metodología de auditoría, se centra más bien en losriesgos inherentes a tales partenariados, tanto para el Estado como parala EFS. El Estado tal vez no pueda lograr los beneficios que busca paralos servicios públicos sin correr riesgos. Sin embargo, la EFS tiene unafunción importante a desempeñar en asegurarse de que los ministerios ydepartamentos gubernamentales consideren minuciosamente estosriesgos. Por consiguiente, las directrices adoptan un enfoque práctico,esbozando cómo se pueden manejar los riesgos, con ilustracionesextraídas de las experiencias de miembros del Grupo. Se alienta a lasEFS a compartir estas directrices con los sujetos de sus auditorías a finde promover un enfoque conjunto de la gestión de riesgos.

8 Las esferas clave de riesgos a las que hace frente el Estado son las siguientes:A claridad acerca de los objetivos de los partenariadosB negociar un partenariado apropiadoC proteger los intereses del Estado como accionista minoritarioD seguir de cerca los intereses del Estado en el partenariadoE la exposición del Estado en caso de dificultades

6

Introducción

9 La EFS hace frente a riesgos relativos a lo siguiente: F examinar el proceso y los resultadosG identificar lecciones que merezcan la penaH hacer el seguimiento de su trabajo

10 Las secciones siguientes presentan subriesgos para cada categoría, juntocon sugerencias sobre cómo se podrían manejar. Los riesgos estánordenados cronológicamente, desde la etapa en que el Estado identificaprimero la necesidad de un partenariado, hasta la selección del asociado yla operación del proyecto. El riesgo 7 examina específicamente elpotencial de corrupción cuando se seleccionan asociados. Sin embargo, lasEFS deben mantenerse alertas en cuanto a la posibilidad de corrupción yblanqueo de dinero en el curso íntegro de la duración del partenariado.

11 Al auditar cómo se manejan los riesgos en el curso del establecimientode un PPP, y asegurarse de que se hayan adoptado buenosprocedimientos de manejo del riesgo para el propio PPP, la EFS debetener en cuenta las buenas prácticas corrientes en la gestión del riesgo yevaluar si ello está previsto en la dirección corporativa de las entidadesinvolucradas. El buen control interno de las entidades públicas queconciertan un PPP contribuirá a despertar un nivel razonable deconfianza en el sentido de que los recursos públicos están protegidos yque los objetivos institucionales se satisfacen. Ese control tambiénayudará a crear las condiciones necesarias para un mejor controlexterno, e incluye lo siguiente:

� buenos sistemas de información y de comunicaciones;

� adhesión a ciertas normas legales y técnicas específicas (porejemplo, para contabilidad, presupuestos, elaboración de datos,deuda pública, recursos humanos y gestión de activo);

� mecanismos para identificar, evaluar, analizar y tratar riesgos denegocios;

� evaluaciones de impactos ambientales;

� pruebas de auditoría para evaluar actividades operativas, financierasy de procesos administrativos, e

� indicadores del desempeño de la gestión que guarden conformidadcon la misión, la visión y los objetivos de la organización.

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Introducción

Los riesgos clave y su gestión

Primera parte: riesgos a losque hace frente el Estado

A: Claridad acerca de los objetivos de los partenariados

B: Negociar un partenariado apropiado

C: Proteger los intereses del Estado como accionista minoritario

D: Seguir de cerca los intereses del Estado en un partenariado

E: La exposición del Estado en caso de dificultades

8

Primera parte: riesgos a los que hace frente el Estado

A: Claridad acerca de los objetivos de los partenariados

Riesgo Gestión del riesgo

1 Es probable que el Estado tengauna gama de objetivos deservicio público, algunos de loscuales tal vez compitan. Si nologra identificar y priorizarobjetivos para satisfacer esosintereses, quizá no identifiquetodas las alternativas realistasantes de decidir concertar unpartenariado, y es probable queesté en desventaja al negociarcon posibles asociados.Ejemplo: el hecho de asegurarsede un servicio universal en todoun país (incluidas zonas remotas)puede requerir inversiones eninfraestructura, lo cual podríaaumentar el precio de losservicios a los consumidores.

2 La necesidad del Estado desatisfacer una variedad deobjetivos de política pública talvez entre en conflicto con elinterés del sector privado decentrarse en los elementos másrentables del servicio.

9

� Preparar un plan estratégicoque establezca los objetivosdel sector público para elpartenariado, y las posiblesopciones para equilibrarprioridades en competencia.

� Considerar cómo los interesescomerciales del sector privadopodrían protegerserazonablementeEjemplo: incentivar a cadaparte para que ayude a la otraa satisfacer sus objetivos.


10

A: Claridad acerca de los objetivos de los partenariados, continuación


3 Las variaciones entre losintereses y objetivos del sectorpúblico y los de posiblesasociados del sector privadopueden poner en peligro eltrabajo conjunto efectivo.

4 Los procesos deficientes deadopción de decisiones puedenhacer que se seleccione alasociado incorrecto, o que seutilice un vehículo de partenariadoinapropiado para el proyecto.Puede ocurrir que el PPP se utilicea fin de rendir cuentas delproyecto fuera del balance, y noporque sea el que mejor logre losobjetivos del Estado de proveermejores servicios.

� Identificar el probable interésdel proyecto para diversostipos de asociados del sectorprivado, y considerar cuálesson los intereses del asociadoque tengan las mayoresprobabilidades de guardarconformidad con los del Estado.

� Considerar una gama devehículos para el partenariadopropuesto y seleccionar laestructura que mejor sea paralos objetivos del sector públicoy que también sea atractivapara asociados privados. Elvehículo debe seleccionarseúnicamente después de quetodas las opciones hayan sidoevaluadas según criterios deevaluación rigurosos, queincluyen examinar los flujosde fondos reales así como lasganancias contables previstas.Las EFS y los ministerios ydepartamentosgubernamentales puedenconvenir un marco contableapropiado para la evaluaciónfinanciera, que incluirá reglasrelativas al tratamiento delactivo y pasivo en el balance.


11

A: Claridad acerca de los objetivos de los partenariados, continuación


5 El sector público tal vez nosuministre a sus directivosliderazgo e incentivos suficientesque los alienten a asumir riesgosbien gestionados a fin de lograrpartenariados viables. Además, esposible que los directivospúblicos no actúen siempre segúnlos mejores intereses del Estado(debido a conflictos de intereses opresión de grupos de promociónde determinados intereses).

6 Tal vez no haya competenciasuficiente para el proyecto. Si hayun solo asociado potencial, esdifícil que el Estado consiga unacuerdo que represente una buenarelación calidad-precio.

� Las recompensas basadas en eldesempeño vinculadas a lasatisfacción de los usuariospueden servir de incentivo aempleados del sector público afin de que asuman riesgos biengestionados y actúen en prodel interés público.

� Recoger opiniones delmercado en la etapa defactibilidad a fin de evaluar elnivel de interés del sectorprivado por el proyecto.


12

B: Negociar un partenariado apropiadoRiesgo Gestión del riesgo

7 Tal vez sea necesario contar conasesores financieros y legales,pero el sector público puedellegar a depender excesivamentedel asesoramiento externo ypagar a consultores más de lonormal en el mercado. Tambiénhay un riesgo de corrupción. Sepodría sobornar a asesores yempleados públicos a fin de quefavorezcan a una empresadeterminada en el proceso deadquisición, o que convengan enun acuerdo de partenariado queno sea en el mejor interés delsector público.

� Designar a asesores despuésde un concurso que se centreen las aptitudes necesarias y lacalidad así como el costo.

� Considerar cómo los asesorespueden transferirconocimientos y aptitudes apersonal del sector público.

� Fijar presupuestos claros de entrada.

� Considerar la posibilidad devincular la remuneración delos asesores al logro de losobjetivos del asociado delsector público.

� Identificar posibles conflictosde intereses y cómo se podríanresolver, por ejemplo, a travésdel uso de "murallas chinas"(barreras infranqueables).

� Asegurarse de que un terceroexamine el proceso deselección y los términos ycondiciones convenidos antesde ultimarse el partenariado.


B: Negociar un partenariado apropiado, continuación


8 Negociar y establecer unpartenariado comprendefrecuentemente gastos públicosadicionales iniciales que puedenrecuperarse si el partenariadotiene éxito. Si no se prevén estosgastos iniciales, la empresapodría correr peligro.

9 Si el sector público hace grandespagos contractuales de entrada,puede estar financiando en realidadal asociado, lo cual tal vezcontravenga reglas internacionalessobre ayuda estatal. Si unporcentaje grande del precio delcontrato se paga inicialmente, elasociado podría tener un menorincentivo de cumplir rápidamente osegún un nivel alto. El Estadotambién podría perder su dinero sisus necesidades cambiaranposteriormente.

10 El sector público podría estarsujeto a presión política deconcertar únicamentepartenariados con compañíaslocales, en violación de losrequisitos de adquisiciones deinstituciones internacionales.

13

� Calcular los costos probablesasí como los beneficios para elpartenariado y determinar silos costos que deberá sufragarel sector público sonasequibles.

� Vincular los pagoscontractuales al logro de hitosy al nivel de serviciossuministrados.

� Obtener asesoramiento legalsobre los requisitosinternacionales deadquisiciones a los que estésujeto el partenariado.


B: Negociar un partenariado apropiado, continuación


11 La necesidad de cumplir conrequisitos de adquisiciones del sector público (que involucran elgasto y la incertidumbre de laslicitaciones en competencia) pueden disuadir la competencia.

12 El sector público puede elegir aun asociado poco fiable y deantecedentes deficientes en ellogro de una buena relacióncalidad-precio en el tipo deservicios requeridos, o a unasociado que pueda haber estadoinvolucrado en corrupción.

13 El asociado del sector público talvez carezca de autoridad legalsuficiente para concertar la formadeseada de partenariado o paratransferir activo a una entidad delsector privado.

14 El gobierno tal vez no obtengaderechos adecuados a gananciasno previstas que surjan de laexplotación del activo (incluidosderechos de propiedadintelectual) que el gobierno hayaaportado al partenariado.

14

� Asegurarse de que hayabuenas comunicaciones conposibles asociados desde lasprimeras etapas de lapreparación de unpartenariado. Debe haberclaridad acerca de lo que seespera que aporte el asociadodel sector privado y esnecesario centrarse en losresultados deseados delpartenariado.

� Diseñar procesos rigurosos deadquisición y evaluación queevalúen la fiabilidad yprobidad de los posiblesasociados.

� Determinar antes de asumir uncompromiso de que la basejurídica y otras autorizacioneslegales necesarias se hayanadoptado.

� Obtener una tasación delactivo realizada por un peritoindependiente.


15

B: Negociar un partenariado apropiado,continuación


14 (continuación) � Asegurarse de que losproblemas relativos acompartir ganancias (incluidasposibles futuras ganancias dela venta de propiedades o de larefinanciación) sean previstoslo más claramente posible enel acuerdo de partenariado.

� Asegurarse de que losintereses del Estado esténprotegidos si el activoaportado es enajenado por elpartenariado (por ejemplo,garantizando al Estado unaparticipación en el producto).


B: Negociar un partenariado apropiado,continuación


15 Una vez que el activo se hayatransferido al sector privado, elsector público perderá el controldel mismo, pero hay ciertaspartidas de activo (por ejemplo,infraestructura de transporte)cuyo fracaso el Estado no puede permitir.

16 Las garantías e indemnidadesdadas al asociado del sectorprivado tal vez no sean objeto deun precio completo en el acuerdo.

16

� Considerar si se puede dar enalquiler activo de importancianacional al sector privado envez de transferirlodirectamente. El acuerdo departenariado podría dar alsector público derechos deintervención [step-in rights]en caso de un fracaso graveen el suministro de servicioso de la quiebra del asociado.Sin embargo, los mismosdeben definirse de formadetallada sólo cuando seaestrictamente necesario, yaque pueden garantizar lainversión del asociado. Si elsector privado sabe que elsector público se hará cargoen caso de haber problemas,se reducen los incentivos paraque el asociado privado logreun buen desempeño.

� Al examinar el acuerdo, laEFS debe considerar si elprecio del contrato reflejaequitativamente los riesgosasumidos por ambas partes(en particular, cualquiergarantía o indemnidad dadapor una parte a la otra).


C: Proteger los intereses del Estado como accionista minoritario


17 Si el sector público acepta uninterés minoritario en elpartenariado, corre el riesgo deque sus intereses sean dejadosde lado por su asociado. Elsector público puede aceptar uninterés minoritario porque elasociado del sector privadoinsiste en tener un interésmayoritario, o para evitar queel partenariado sea clasificadocomo empresa pública con lasrestricciones que ello puedesuponer para la libertadcomercial, o para limitar laexposición del partenariado a laauditoría por la EFS.

18 No evaluar las repercusiones de diferentes niveles departicipación minoritaria (porejemplo, la tenencia de un 25% o más de acciones puededar más protección en virtud dela ley general de sociedades) ono realizar inversionessuficientes para obtener elcontrol del partenariado.

17

� Al negociar el acuerdo,considerar el valor que supone para el sector privadoejercer control.

� Asegurarse de que el acuerdode partenariado incluyaprotección para el asociado delsector público en cuanto aestructura, dirección y gestión.Sin embargo, los miembros dela Unión Europea debenadvertir que las "accionesdoradas" contravienen undictamen reciente del TribunalEuropeo de Justicia.

� Aclarar en el acuerdo departenariado o en los estatutosde la compañía lasresponsabilidades de os directores.

� Considerar minuciosamentelos derechos que conllevandiferentes niveles departicipación minoritaria antesde asumir un compromiso conrelación al partenariado.


C: Proteger los intereses del Estado como accionista minoritario, continuación


19 El Estado puede perder el valorde su inversión.

18

� Obtener información regularacerca del desempeño y de si elpartenariado está cumpliendocon sus obligaciones respectodel asociado del sector públicolo antes posible, a fin depermitir al asociado del sectorpúblico considerar cómoproteger sus intereses del mejormodo posible.


D: Seguir de cerca los intereses del Estadoen un partenariado


20 El asociado del sector público talvez no obtenga suficiente periciafinanciera, legal, técnica o deotra índole que le permitagestionar su relación con elasociado del sector privado. Enconsecuencia, quizá no ejerza losderechos que conllevan susacciones en el partenariado.

21 Incluso cuando el sector públicosea accionista mayoritario, lafalta de claridad en la dirección yen la resolución de conflictospuede llevar a que se otorguenprivilegios excepcionales alaccionista minoritario. Estopuede hacer que el sector públicopierda el control del partenariado.

22 El asociado del sector público talvez no pida informaciónsuficiente para tener seguridad encuanto al desempeño que registrael partenariado. La compañíaasociada tal vez establezcafiliales para que desempeñenalgunas de sus funciones,dificultando al sector público latarea de seguir de cerca eldesempeño general.

19

� Identificar la gama deaptitudes necesarias paraseguir de cerca y gestionar la relación, y considerar cómo retener o tener acceso atales aptitudes.

� Disponer estos arreglos en lascondiciones del partenariado.

� Las fuentes de informacióncomprenden la estrategia delpartenariado en cuanto ainversiones y operaciones, lascuentas y los detalles deldesempeño del contrato encomparación con los planes denegocios. La EFS debeasegurarse de que el activo, elpasivo y los resultados de lasfiliales se consoliden en lascuentas de la sociedad matrizcon suficiente informaciónsobre segmentos del negociopara presentar un panoramaverdadero y equitativo deldesempeño del partenariado.


D: Seguir de cerca los intereses del Estadoen un partenariado, continuación


23 Tal vez se impida al asociado delsector público obtener suficienteinformación acerca deldesempeño del partenariadoporque el estatuto delpartenariado o la legislacióngeneral no permiten proporcionarinformación a un asociado que lasolicite cuando esa informaciónno se proporciona a todos los asociados.

24 Los objetivos de medición deldesempeño utilizados por elasociado del sector públicopueden tener incentivos perversos.Ejemplo: inducir a los gerentes acentrarse en el tratamientocontable del activo a fin desatisfacer los objetivos, en vezdel verdadero desempeño delpartenariado.

20

� Asegurarse de que el estatutopermita que la informaciónsobre el desempeño sesuministre, al ser solicitada, alasociado del sector público, enla medida en que lo permita lalegislación. Cuando el Estadoactúa de prestamista o garante,tiene derecho a informaciónadicional suministrada por elpartenariado a fin de tenercerteza en cuanto a laseguridad de su préstamo.

� Utilizar una serie de medidasdel desempeño para evaluar elpartenariado, incluidasmedidas tanto financierascomo cualitativas (como lasatisfacción de los clientes).Seguir de cerca el flujo defondos del partenariado,además de las medidasfinancieras que pueden verse distorsionadas porpolíticas contables.


D: Seguir de cerca los intereses del Estadoen un partenariado continuación


25 A medida que se desarrolla elpartenariado, los desacuerdosrelativos a la estrategia o aldesempeño pueden pasar a serconflictos contractuales.

21

� Disposiciones apropiadas dedirección y reseña (porejemplo, representación en lajunta directiva delpartenariado, supervisiónconjunta de riesgos para elpartenariado y contabilidad delibro abierto).

� Disposiciones apropiadas deresolución de conflictos.


E: La exposición del Estado en caso dedificultades


26 El Estado puede pasar a ser unasociado en, o administrador/propietario de, una empresaprivada involuntariamente, porejemplo, porque la empresa correel riesgo de una quiebrainminente y suministra unservicio público esencial. Entales casos, el Estado corre elriesgo de perder su buen nombre.

27 Es posible que el partenariado llegue a estar en quiebra o que elEstado desee retirarse delacuerdo. Si el Estado no haidentificado tales escenariosantes de concertar el acuerdo,hay peligro de que se encuentreimposibilitado de salir, salvo aun costo punitivo.

22


� El Estado tiene que conseguirel mejor análisis yasesoramiento posible parapreparar una resolución viablede estas dificultades.

� En su análisis del riesgo antesde concertar el partenariado, elEstado debe considerarminuciosamente estasposibilidades y preverlas, yasea en los términos delacuerdo (por ejemplo, lafacultad de retirarse en caso demal desempeño sin unapérdida financiera irrazonable)o por medio de planes paratales eventualidades (porejemplo, venta de acciones).

Segunda parte: riesgos a losque hacen frente las EFS

F: Examen del proceso y de los resultados

G: Identificar lecciones que merezcan la pena

H: Seguimiento de su trabajo

23

Segunda parte: riesgos a los que hacen frente las EFS

F: Examen del proceso y de los resultadosRiesgo Gestión del riesgo

7 Es posible que la EFS carezca dela pericia comercial necesariapara evaluar ya sea hasta quépunto el asociado del sectorpúblico está protegiendo losintereses del Estado o si el sectorpúblico ha adoptado riesgosirrazonables.

29 En muchos casos la EFS tal vezno tenga derechos de acceso alpropio partenariado. Inclusocuando la EFS tenga talesderechos, el sector privadopodría mostrarse poco dispuestoa proporcionar informacióndebido a temores relativos a laconfidencialidad comercial.

24

� La EFS debe identificar susresponsabilidades de auditoríay el mejor modo de aplicarlas,incluido conseguir acceso acualquier especialidadnecesaria.

� Sin embargo, la EFS tendráacceso al asociado del sectorpúblico y podrá examinar einformar públicamente dehasta qué punto el Estado haejercido sus responsabilidades.

� La EFS puede informar alParlamento de restricciones asus derechos de acceso. Estopuede alentar al sector públicoa hacer que los derechos deacceso de la EFS sean una delas condiciones de futurospartenariados.

� La EFS puede contactar aasociados del sector privado afin de destacar laimparcialidad de la EFS yexplicar que le interesa lasbuenas prácticas así como quées lo que no funcionó bien.


F: Examen del proceso y de los resultados,continuación


30 Ya sea debido a una falta de periciao al deseo de no obstaculizar lalibertad comercial del partenariado,es posible que el sector públicoresista a los esfuerzos de la EFS dedeterminar hasta qué punto elasociado del sector público protegede modo efectivo los intereses delEstado (por ejemplo, sosteniendoque la EFS se muestra desfavorablea correr riesgos comerciales).

31 Las metodologías existentes talvez no permitan al auditorevaluar el desempeño de nuevasclases de PPP. Hacer elbenchmarking (indicador dereferencia) de la calidad de losservicios resulta difícil cuandohay pocos proyectos comparablesy cuando el sector público no haaclarado los objetivos delpartenariado. Esto también haceque sea difícil juzgar qué seríaun rendimiento razonable de lainversión para el asociado delsector privado.

25

� La EFS debe demostrar queapoya la asunción biengestionada de riesgos por partedel Estado emitiendo uncomunicado de prensa en talsentido. Debe centrar susexámenes en la identificaciónde las buenas prácticas ycontribuir al desarrollo dedirectrices constructivas paralos encargados de adoptardecisiones.

� Considerar nuevos exámenesde proyectos a largo plazo aintervalos regulares. Estasreseñas deben tener en cuentai) si los objetivos del Estadocontinúan siendo satisfechos yii) si todos los asociados estánrecibiendo un rendimientorazonable por los riesgos que corren.

� La información para hacer elbenchmarking del desempeñodel partenariado podríarecogerse de los licitantes noadjudicatarios o de proyectoscomparables de otros Estados.


G: Identificar lecciones que merezcan la penaRiesgo Gestión del riesgo

32 El examen de la transacciónrealizado por la EFS tal veztenga un foco demasiadorestringido, por ejemplo:

� quizá se sienta tentado acentrarse sólo en lo que nofuncionó bien.

� tal vez no tenga en cuenta otros exámenes o experienciapertinentes: esto puede ocasionar una carga excesiva a la compañía del partenariado si es auditada por diferentes entidadesfiscalizadoras públicas.

26


� Pueden extraerse lecciones delfracaso, y no sólo del éxito,pero la EFS debe tenercuidado en encuadrar todofracaso o deficiencia dentro deun contexto, reconociendo enparticular que, por bien que seidentifiquen y por bien que segestionen, los riesgos de lasformas novedosas departenariado puedenconcretarse.

� La EFS debe difundir todas lasbuenas prácticas que descubraa través de conferencias, hojasinformativas y contactosextraoficiales con otrasentidades del sector público.

� La EFS debe determinar quéotros trabajos de indagación einvestigación se han realizadocon relación a disposicionessimilares en el ámbitonacional y en el extranjero, afin de que esos trabajospuedan informar a sus propiasindagaciones y ayudar asometer a prueba susresultados. Ejemplo:indagaciones de otras oficinasde auditoría y entidadesacadémicas.

G: Identificar lecciones que merezcan la pena,continuación


33 En aquellos casos en que elnegocio se preste al desarrollo deun enfoque de cartera, hayriesgos opuestos para la EFS: porun lado, tal vez no reconozca quela esencia del enfoque de carteraes que es probable que algunosproyectos fracasen y que otrostengan éxito; por el otro, quizáno evalúe los motivos del fracasode proyectos determinados.

34 Es posible que la EFS construyaun modelo de buenas prácticas enmateria de adquisición ysupervisión de partenariados. Alaplicarlo a los arreglos que estáexaminando, es posible que lalínea entre las funciones degestión y auditoría se desdibuje,poniendo en peligro laindependencia de la EFS.

27

� Al mismo tiempo quereconoce que la esencia delenfoque de cartera es que esprobable que algunos de losproyectos fracasen, la EFSdebe determinar si el asociadodel sector público se asegurade que el partenariado sometacada uno de los proyectos desu cartera a una evaluaciónrigurosa en etapas clave deldesarrollo, a fin de minimizarlos costos del fracaso.

� La EFS y la entidad públicadeben acordar sus respectivospapeles al principio de laauditoría; específicamente, sibien la EFS tal vez formulerecomendaciones, laresponsabilidad de laaplicación debe continuarcorrespondiendo a la entidadauditada.


G: Identificar lecciones que merezcan la pena,continuación


35 La EFS puede centrarse encuestiones técnicas deadquisiciones y hacer caso omisode los efectos sociales yeconómicos más amplios de losPPP, tales como el riesgo dereemplazar un monopolio estatalcon un monopolio privado.

28


� La EFS debe considerarexaminar si el partenariadosatisfizo sus objetivoseconómicos y sociales. Sinembargo, la EFS debeasegurarse de que talesestudios no cuestionen losméritos de una política del Gobierno. Ejemplo: centrarse en laaplicación de objetivos másbien que en lo que los propiosobjetivos deberían ser.

H: Seguimiento de su trabajoRiesgo Gestión del riesgo

36 El Estado puede incurrir, a travésde un PPP, en obligaciones que noestén plenamente reveladas en suscuentas.

37 El Estado quizá no aplique lasrecomendaciones de la EFS, locual haría que los mismosproblemas recurriesen en arreglosposteriores.

29


� El Estado podría incluir unregistro de riesgos en suscuentas, que incluya unaevaluación de lasprobabilidades de que hayauna intervención y el valorcalculado de la deuda. Aldesarrollar ese registro, elEstado tendrá que tenerconciencia de la necesidad deequilibrar la posibilidad deintervención con la necesidadde incentivar al sector privado(véase Riesgo 15). El registrosería auditado por la EFS, quetendría que evaluar lorazonable que fueran lassuposiciones del Estado.

� Realizar estudios deseguimiento de proyectosrespecto de los cuales habíapresentado informesanteriormente, o informarsobre nuevos partenariados afin de evaluar la respuesta delEstado a los resultados de laEFS. Luego puede informar alParlamento respecto de si elEstado ha mejorado susoperaciones.

Anexo

Ilustraciones de riesgo y buenas prácticasen la gestión de riesgos

A: Claridad de los objetivos de los partenariados� Los Estados suelen tener más de un objetivo al concertar partenariados;

éstos comprenden lograr metas económicas, proteger las inversiones delos contribuyentes, salvaguardar servicios y niveles de servicio/calidad,y obtener el suministro protegiendo al mismo tiempo los intereses delos consumidores (informe de mayo de 2001 sobre un estudio demiembros del Grupo de Trabajo).

� La Radiocommunications Agency del Reino Unido buscaba un asociadocomercial para satisfacer sus necesidades de informática ycomercializar las especialidades del organismo en la gestión deradioondas para posibles clientes de servicios inalámbricos.Experimentaba dificultades en conseguir un asociado que pudiera lograrambos objetivos pero finalmente lo logró y, según las primerasindicaciones, su partenariado con CMG plc está logrando ambosobjetivos (Informe de la NAO (Oficina Nacional de Auditoria - ONA):"The Radiocommunications Agency's Joint Venture with CMG": HC 21Session 2000-2001, 8 de diciembre de 2000).

� En Australia se reconoce crecientemente que las organizaciones deexternalización de más éxito son las que tienen una idea clara de losresultados que desean (Auditing in an Outsourced Environment, juniode 2001).

30

Anexo

� En el Reino Unido hay pruebas de que importantes proyectos deconstrucción realizados por el sector privado ya sea para clientes delsector privado o público, basados en principios de partenariado(centrándose en la coordinación y colaboración, en vez de dependerexclusivamente de un marco contractual legal) están logrando proyectosconsiderablemente mejores (Informes de la ONA: "ModernisingConstruction": HC 87 Session 2000-2001, 11 de enero de 2001 y "PFI:Construction Performance": HC 371 Session 2002-2003, 5 de febrerode 2003).

� Las directrices recientemente difundidas por la EFS de Australiadestacan la importancia de no sólo hacer frente de modo efectivo a losriesgos de los contratos sino también de desarrollar y mantener unarelación con el contratista que apoye los objetivos de las dos partes y secentre en los resultados a lograr que se han acordado (Auditing in anOutsourced Environment, junio de 2001).

� Las empresas conjuntas suelen establecerse porque las partes hanidentificado objetivos complementarios y cada parte tiene unaaportación a efectuar al logro de una empresa de éxito, que tendríadificultades en lograr de forma independiente. British Waterwaysdecidió pedir a un asociado que estudiara la posibilidad de utilizar lared de canales del Reino Unido como red de telecomunicaciones,instalando una red de fibras ópticas de alta capacidad junto al canal. Laempresa conjunta resultante es ahora una compañía de éxito (UKTreasury Guidance, borrador de agosto de 2001).

� En Polonia, la entidad pública Rybnicka Spólka W glowa invirtióactivo valorado en €30 millones en un partenariado sin calcular losefectos del acuerdo. Después de iniciadas las operaciones, la entidadpública permitió cambios perjudiciales en la estructura de capital de unpartenariado subsidiario. Como resultado de ello, la entidad públicaperdió su influencia sobre decisiones relativas a la distribución de ganancias.

31

Anexo

� En el Reino Unido, varias empresas conjuntas de éxito entreestablecimientos de investigaciones estatales y asociados comercialessugieren que los científicos son las personas que más probablementeidentifiquen el potencial comercial de sus propias investigaciones.Los partenariados han florecido en aquellos casos en que se hapodido alinear los intereses de este personal con los de la entidadinvestigadora así como con los del asociado del sector privado. ElGobierno del Reino Unido ha enmendado el código de laadministración pública a fin de permitir que los científicos puedanrecibir participaciones accionarias dentro de sus condiciones detrabajo y tengan una participación financiera en el éxito de la empresa.

B: Negociar un partenariado apropiado� El Ministerio de Hacienda ha aconsejado a entidades del sector público

del Reino Unido que los riesgos bien gestionados son aquéllos en losque el personal de la entidad pública dedicado a negociar la empresaconjunta tiene las aptitudes necesarias, o acceso a esas aptitudes através de asesores (UK Treasury Guidance, borrador de agosto de2001). La EFS ha apoyado este mensaje (Informe de la ONA:"Supporting Innovation: Managing Risks in Government Departments":HC 864 Session 1999-2000, 17 de agosto de 2000).

� En Hungría, los ejecutivos y trabajadores de compañías anteriormentede propiedad estatal con considerables mercados nacionales einternacionales han logrado la adquisición de sociedades por parte desus ejecutivos (por ejemplo, la Herend China Manufacture Company, en la que el Estado tiene una participación del 25%, y la RábaHungarian Wagon and Machinery Company, ahora plenamente depropiedad privada).

� En el Reino Unido se han facilitado algunos fondos públicosadicionales para ayudar a construir capacidad comercial enestablecimientos de investigaciones estatales y proporcionar apoyoinicial para lanzar determinados proyectos. La demanda relativa a losfondos disponibles ha excedido considerablemente la disponibilidad.

32


� En Polonia, la Gmina Office subestimó el valor de los terrenosaportados a un partenariado con una empresa privada. Esta contribuciónen especie se hizo sin una tasación independiente, y fue subestimada en€500.000.

� En el Reino Unido, las directrices del Ministerio de Hacienda einformes de la EFS han destacado la importancia de seguir un procesode concurso de ofertas. Si esto no es posible, los Ministerios debenaplicar mecanismos (por ejemplo, benchmarks) para hacer frente alriesgo de que, ante la falta de tensión competitiva, el contrato tal vez norepresente una buena relación calidad-precio. Las entidades públicaspueden ayudar a minimizar el costo que representa para los licitantespresentar ofertas elaborando minuciosamente los requisitos del proyectoe indicándolos claramente, a tiempo. Un estudio de la ONA relativo aentidades públicas y contratistas a cargo de la gestión de 121 contratospúblico-privados indicó que el 71% de las entidades públicas habíanevaluado las actitudes de los licitantes respecto del trabajo enpartenariado al adjudicar el contrato. La EFS ha instado a todas lasentidades públicas a considerar esto al evaluar a licitantes (Informe dela ONA: "Managing the Relationships to Secure a SuccessfulPartnership en PFI Projects": HC 375 Session 2001-2002, 29 denoviembre de 2001).

� En Polonia, la auditoría de un proyecto financiado por el BancoMundial para realizar obras de reconstrucción después de unainundación indicó que el 10% de la facilidad de $200 millones se gastóen servicios de consultoría. El acuerdo de la facilidad requería ladesignación de consultores de alta remuneración, que suministraronservicios simples que no requerían pericia.

� El logro de una buena relación calidad-precio es una cuestión clave entodo el proceso de adquisición. Por ejemplo, en Australia lasCommonwealth Procurement Guidelines (Directrices de Adquisicionesde la Commonwealth) manifiestan que la buena relación calidad-precioes el principio esencial que rige las adquisiciones de la Commonwealth.Es apoyado por los principios sustentadores de: eficiencia y efectividad;rendición de cuentas y transparencia; ética y desarrollo industrial. Losempleados públicos deben estar seguros de que se ha logrado el mejorresultado posible teniendo en cuenta todos los costos y beneficiospertinentes durante la totalidad del ciclo de adquisiciones.

33


� La United Kingdom Highways Agency (Organismo de Carreteras delReino Unido) asigna diferentes ponderaciones a la calidad y al preciocuando evalúa licitaciones, según la complejidad del proyecto. Porejemplo, para proyectos innovadores se asigna un 40% a la calidad y un60% al precio, en tanto que para proyectos que se renuevan o cuando sepuede utilizar un diseño normalizado, se asigna un 20% a la calidad yun 80% al precio. Además, el Ministerio de Defensa destaca laselección de contratistas principales de capacidad demostrada en cuantoa la gestión tanto del diseño como de la construcción y que hayandemostrado la capacidad de gestionar su propia cadena de suministro(Informe de la ONA: "Modernising Construction": HC 87 Session2000-2001, 11 de enero de 2001).

� En Polonia, la junta directiva de un pueblo concertó un acuerdopreliminar relativo a la venta de propiedades que incluían 100viviendas. El pago anticipado hecho por la junta fue de €1 millón, apesar del hecho de que el contratista no tuviera en su poder lasviviendas ni fuera propietario de la tierra.

� Una alternativa o un aspecto del proceso público de adquisicionespodría ser que los presuntos asociados pasaran por un proceso deprecalificación a través de un grupo de expertos establecido por elParlamento y que rindiera cuentas al mismo (Hungría).

� En Australia, la mayor involucración del sector privado en proporcionaruna amplia gama de servicios públicos ha destacado la lección de que laidentificación y articulación claras de los requisitos del contrato alprincipio puede ahorrar considerable tiempo, costo y esfuerzosposteriormente en la gestión del contrato (Auditing in an OutsourcedEnvironment, junio de 2001).

� En su actual estudio de los partenariados comerciales formados porestablecimientos de investigaciones estatales, la EFS del Reino Unidodescubrió que hubo poca determinación formal por parte del Estado delvalor de la propiedad intelectual involucrada. La EFS estárecomendando que los establecimientos consideren la utilización de unacategorización sistemática (por ejemplo, tema, potencial de mercado,competencia, costo de fabricación, complejidad y escala de tiempo),recurriendo a pericia externa en caso necesario.

34


� En lo relativo a hacer frente a cuestiones de ganancias compartidas(incluidas posibles futuras ganancias de las ventas de propiedades orefinanciación) al negociar el acuerdo de partenariado, la experiencia enAustralia indica que ha resultado muy difícil para los organismos de laCommonwealth aplicar disposiciones de ganancias compartidascontenidas en contratos. Los organismos destacan frecuentemente lasganancias que, según se prevé, rendirán esas disposiciones de gananciascompartidas (incluida el clawback (derecho a una proporción de lasganancias recibidas por el comprador después de la venta de un activo).Sin embargo, en el caso de algunos contratos importantes que la EFS haexaminado, las mismas resultaron ser ilusorias o demasiado difícilesposteriormente para determinar lo que se logró.

� En el Reino Unido, al Servicio Carcelario le preocupaba la seguridad delos presos en una institución de menores dirigida por el sector privado.Reemplazó al director de la cárcel por un equipo directivo del sectorpúblico utilizando facultades de las que disponía según una Ley delParlamento para intervenir en una cárcel externalizada a fin de protegerla seguridad de la gente en la cárcel. El contrato salvaguardaba elderecho del sector público de utilizar estas facultades otorgadas por leysin rescindir el contrato.

C: Proteger los intereses del Estado comoaccionista minoritario

� Nueve de las once EFS que respondieron a la encuesta del Grupo deTrabajo (informe de mayo de 2001) dijeron que en sus países el Estadoera accionista minoritario en empresas privadas. Casi todas estas EFSmanifestaron que accionistas minoritarios importantes pueden vetardecisiones, solicitar asambleas de accionistas y requerir que lacompañía sea liquidada. En el Reino Unido, en casos en los que elasociado del sector público es accionista minoritario, las directrices delMinisterio de Hacienda detallan el modo en que la entidad del sectorpúblico debe considerar la decisión del grado de dirección que deseatener en el vehículo de empresa conjunta. Es necesario lograr un puntode equilibrio entre proteger los intereses de los accionistas yproporcionar el nivel máximo posible de autonomía para los encargadosde dirigir la empresa conjunta (UK Treasury Guidance, borrador deagosto de 2001).

35


� Todos salvo uno de los encuestados en la encuesta de Miembros delGrupo de Trabajo dijeron que el Estado tenía los mismos derechos parasu participación accionaria minoritaria que el accionista minoritariogeneral. En Polonia, el Estado tenía los mismos derechos o incluso más,según el tipo y/o clase de acciones (por ejemplo, acciones doradas). Enel Reino Unido, las directrices del Ministerio de Hacienda señalan quela entidad del sector público puede incorporar protecciones adecuadas através de sus derechos de voto a nivel de la junta y de accionista. Laprotección legal también puede reforzarse a través de la definición, porejemplo, en reglamentos amparados por normas legales, los derechosminoritarios a incorporar en el acuerdo de partenariado y cualquiermodificación posterior (Hungría).

� En Polonia, una entidad pública suscribió menos del 50% de accionesen el partenariado. Esto debilitó su posición y ocurrió porque noconocía el valor de la aportación de la entidad privada.

� También hay varias cuestiones a las que hacen frente los gobiernos conparticipaciones accionarias mayoritarias en entidades, en particular enempresas cotizadas en la bolsa, que también tienen inversores privados.Por ejemplo, en tales circunstancias, el gobierno como accionista sueleocupar una posición privilegiada en comparación con los inversoresprivados. Se requieren frecuentemente esfuerzos significativos paragestionar con éxito el logro de una relación directiva con el gradonecesario de independencia entre el gobierno y las juntas de talesentidades (Australia).

� En Noruega, los Ministerios deben administrar las inversiones delEstado en empresas privadas de conformidad con requisitos dispuestospor el Parlamento, que pueden variar del requisito general de que lagestión financiera de la empresa debe tener cimientos sólidos, arequisitos específicos relativos a aspectos tan variados comooperaciones, ubicación geográfica, producción, resultados financieros ypresentación de información (The Role of the State as a MinorityShareholder in Privatised Businesses; trabajo de la Oficina del AuditorGeneral de Noruega, junio de 2000). En Hungría, el acuerdo departenariado permite a accionistas minoritarios obtener datostrimestralmente.

36


D: Seguir de cerca los intereses del Estado en unpartenariado

� Una de las características de las actividades de comercializaciónrealizadas con éxito por establecimientos estatales de investigación enel Reino Unido es contratar a personal comercial profesional quecomplementa las especialidades de los científicos aportandoconocimientos de negocios y de gestión de la propiedad intelectual, asícomo experiencia comercial, a fin de evaluar oportunidades de formarealista y contribuir al éxito del partenariado.

� La buena gestión de contratos exige una comprensión integral de lasetapas y los riesgos clave asociados en el manejo de los mismos,supervisión regular y comunicaciones efectivas entre todas las partesdel contrato. En el Reino Unido, el Kingston Hospital y su contratista,Terrapin, tuvieron el respaldo de la buena gestión del proyecto a fin deasegurarse de que un bloque quirúrgico quedase completado en veintesemanas. Esto comprendió la asignación clara de responsabilidadespero con la resolución conjunta de problemas en caso necesario(Informe de la ONA: "Modernising Construction: HC 87 Session 2000-2001, 11 de enero de 2001).

� En un partenariado en Polonia (gestión de un aeropuerto), la entidadpública tiene el 95% de las acciones. Sin embargo, las decisionesrelativas a cuestiones estratégicas son adoptadas en pie de igualdad portodos los accionistas, a pesar del hecho de que los dos accionistasrestantes tengan sólo el 5% de las acciones.

37


� En su informe de 1999 sobre la adquisición de German Parcel por partede la empresa estatal Consignia (anteriormente Post Office - Direcciónde Correos), la EFS del Reino Unido llamó la atención respecto delreglamento de la Bolsa, desarrollado para proteger a los inversores ylograr el buen funcionamiento del mercado, que requiere que lasempresas privadas (incluidos los competidores del sector privado deConsignia) revelen datos clave cuando hagan adquisicionesimportantes. Los datos comprenden información sobre el precio pagado,las ganancias atribuibles al activo neto que se compra y el efecto de latransacción sobre la cuenta de pérdidas y ganancias y el balance delcomprador. El propietario de Consignia (el Ministerio de Comercio eIndustria) aceptó que había motivos por los cuales Consignia yentidades similares de propiedad pública debían aceptar un reglamentoanálogo (Informe de la ONA: "The Acquisition of German Parcel": HC858 Session 1999-2000, 24 de agosto de 2000).

� Durante la reestructuración de los Ferrocarriles Estatales de Polonia secrearon numerosas filiales. Como resultado de ello, el Estado perdió elcontrol del suministro de transporte ferroviario para pasajeros, a pesardel hecho de que es cofinanciado mediante fondos públicos.

� Varias EFS que respondieron a la encuesta del Grupo de Trabajomanifestaron que la entidad del sector público tenía representación enalgunas de las compañías, o la totalidad de ellas, en las que el Estadotenía una participación minoritaria. No es necesario que estosrepresentantes sean empleados de la entidad pública.

E: La exposición del Estado en caso dedificultades

� En el Reino Unido, las directrices del Ministerio de Haciendarelativas a proyectos de comercialización requieren que se prepare alprincipio un amplio plan de negocios con aportaciones de ambaspartes. El plan suele actualizarse anualmente por acuerdo de losdirectores de la compañía y puede, si se desea, estar sujeto a laaprobación de los accionistas.

38


� Seis de las EFS que respondieron a la encuesta del Grupo de Trabajodijeron que el Estado había introducido algunas medidas con relación asu exposición, a fin de reducir el riesgo moral al que hace frente. Porejemplo, en Turquía y Austria el Estado ejerce sus derechos a través deuna sociedad de cartera. Y en el Reino Unido, el Ministerio deHacienda insta a los asociados del sector público a evitar adoptarcualquier medida que pudiera originar posibles obligacionesinnecesarias, y a asegurarse de que el vehículo de empresa conjunta searesponsable de contratar un seguro apropiado para cubrir susactividades.

� En Polonia, la gestión de zonas de estacionamiento de pago y de larecaudación de los pagos por estacionamiento fue transferida a unaempresa privada por una entidad pública. Después de cierto tiempo, laentidad pública decidió que el desempeño de la empresa privada erainsatisfactorio. Sin embargo, el contrato a largo plazo no podíaterminarse prematuramente sin que el sector público sufriera unapérdida financiera considerable. El motivo de ello era que el contratono permitía a ninguna de las partes terminar el acuerdo en caso dedeclinación en los servicios públicos.

� En octubre de 2001, el Gobierno británico decidió poner a la compañíaferroviaria privatizada Railtrack bajo un procedimiento deadministración y enajenación. El Gobierno está intentando formar unanueva compañía que se haga cargo del negocio de Railtrack. La EFS haanunciado que examinará cómo los organismos reguladores hancumplido con sus responsabilidades, cuáles serán los costos probablespara el contribuyente y cuáles son las lecciones a extraer para la futuragestión de la infraestructura ferroviaria.

� En Polonia, un aeropuerto de propiedad pública concertó unarrendamiento de diez años con una empresa privada. Estearrendamiento se utilizó como garantía de un préstamo tomado por laempresa privada para construir la instalación. El posterior retiro delcontrato por parte del aeropuerto estuvo sujeto a una multa de€25 millones, a pesar del hecho de que la instalación no satisficiera losrequisitos del aeropuerto y fuera inadecuada para su negocio cotidiano.

39


� En el Reino Unido, las directrices del Ministerio de Hacienda conrelación a proyectos de comercialización destaca que se necesitandisposiciones de salida para que el asociado del sector público puedaliberar su inversión en el partenariado (extrayendo así valor) yproteger su inversión. Se necesitan esas disposiciones para cubrir tantoel final previsto del partenariado (por ejemplo, la conclusión de uncontrato público/privado) e imprevistos, por ejemplo, si el desempeñodel partenariado u otros accionistas no guarda conformidad con losobjetivos convenidos, o si el partenariado quiebra o es liquidado deotro modo. Es importante prever tales posibilidades en el acuerdo departenariado. Una posibilidad, en aquellos casos en que el Estadodecide retirarse de su participación minoritaria, es que el Estadointente vender sus acciones, ya sea como paquete o como carterasindividuales, por ejemplo, en una subasta (Hungría).

F:Examen del proceso y de los resultados� En Australia, la EFS ha llamado la atención, a través de sus auditorías,

respecto de la necesidad de que los organismos gubernamentales tratenla gestión del riesgo como parte de la buena dirección empresarial,advirtiendo que la gestión de riesgos de negocios clave adaptada a unentorno contractual asegurará que la contratación logre beneficios comouna mayor flexibilidad en cuanto al suministro del servicio y una mayorconcentración en productos y resultados (Auditing in an OutsourceEnvironment, junio de 2001).

� En el Reino Unido, un informe encargado por el Gobierno advirtió enalgunos organismos estatales de investigación el temor de ser criticadospor la EFS si invertían fondos en proyectos cuyos resultados eraninciertos. El informe no presentó ninguna prueba que corroborase estaafirmación. La EFS y el Parlamento demostraron posteriormente apoyoa la innovación y a una adopción de riesgos bien considerada ygestionada, reconociendo que los partenariados podían obtenerbeneficios económicos adicionales sin desviarse de los objetivos de política.

40


� Ocho de las nueve EFS que respondieron a la encuesta del Grupo deTrabajo informaron de que tenían derechos de acceso a la entidadpública responsable de la tenencia accionaria del Estado y que estosderechos se habían ejercido anualmente o bien ocasionalmente. Sólocuatro de estas EFS tenían derechos de acceso a la empresa privada enla que el Estado tenía una participación minoritaria, tenida directa oindirectamente. Las otras cuatro manifestaron que, sin embargo, habíanintentado determinar en qué medida el Estado podía proteger ypromover sus intereses accionarios; los métodos comprendían elexamen de ficheros y cuentas y la auditoría del desempeño de lasentidades públicas responsables de la tenencia accionaria del Estado.

G: Identificar lecciones que merezcan la pena� Las directrices del Grupo de Trabajo respecto de las mejores prácticas de

auditoría de las privatizaciones, contratos público-privados yconcesiones, y la reglamentación económica establecen la necesidad deque la EFS haga frente a sus necesidades de aptitudes y una variedad deformas de conseguir estas aptitudes.

� Los informes recientes de la ONA del Reino Unido sobre la gestión dela relación para lograr éxito en el partenariado de proyectos PFI(noviembre de 2001), sobre la modernización de la construcción (enerode 2001) y sobre la gestión del riesgo en ministerios (agosto de 2000)comprenden estudios para identificar el grado en que las entidadespúblicas están haciendo frente a los riesgos involucrados en estas nuevasrelaciones con el sector privado, y su experiencia en una variedad departenariados. Estos informes presentan lecciones y aspectos a aprender.

� El Grupo de Trabajo de INTOSAI es un vehículo singular para que laslecciones de buenas prácticas de auditoría se identifiquen, traten ycompartan con otras EFS y con encargados de adoptar decisiones en elmundo entero, tanto a través de su sitio Web como de directricespublicadas.

� En el Reino Unido se reconoce que el desarrollo de una cartera ayudaráa establecimientos estatales de investigaciones a diversificarse ybeneficiarse de proyectos de éxito, contrarrestando fracasos. La gestiónde la cartera requiere, sin embargo, cierto nivel de actividad y muchasde estas entidades no tienen aún un flujo de proyectos suficiente parafacilitar la gestión de la cartera.

41


Fuentes

Disponibles en el sitio Web del Grupo de Trabajo(www.nao.org.uk/intosai/wgap/home.htm)

1 Directrices sobre las mejores prácticas para la auditoría de

� Privatizaciones

� Finanzas y concesiones público-privadas

� Reglamentación económica

2 Trabajos relativos a la 6ª reunión del Grupo de Trabajo(octubre de 1999)

� External audit on the course of public property privatisation,octubre de 1999 (EFS, Albania)

3 Trabajos relativos a la 7ª reunión del Grupo de Trabajo (septiembre de 2000)

� The role of the state as minority shareholder in privatisedbusinesses, June 2000 (EFS, Noruega)

� Users, septiembre de 2000 (EFS, Argentina)

� Actas de la 7ª reunión

4 Trabajos relativos a la 8ª reunión del Grupo de Trabajo (junio de 2001)

� The role of the state as a minority shareholder in privatebusinesses - report on the survey of Working Group Members,mayo de 2001

� Auditing in an outsourced environment, June 2001 (EFS,Australia)

� Commercialisation projects in the United Kingdom and their audit(EFS, Reino Unido)

42


� Auditing concession contracts, junio de 2001 (EFS, Hungría)

� Privatisation in Hungary 1990-2000, junio de 2001(EFS, Hungría)


� Informe del Grupo de Trabajo de INCOSAI XVII (junio de 2001)


� Report on some accounting and financial transactions of Combusa/s, June 2002 (EFS, Dinamarca)




Disponibles en el sitio Web de la EFS, Australia (www.anao.gov.au)

7 Commonwealth Policy:

� Principles for the use of private Financing (Ministerio de Finanzasy Administración, octubre de 2001)

� New South Wales: guidelines for Privately Financed Projects(noviembre de 2001)

� Victoria: Partnerships Victoria (junio de 2000)

� Governance arrangements for Commonwealth GovernmentBusiness Enterprises (June 1997)

� The Compatibility of Risk Management and the Survival ofAccountability in the Public Sector Environment (noviembre de 2000)

Disponsibles en el sitio Web de la EFS, Reino Unido (www.nao.org.uk)

8 Informes de la Oficina Nacional de Auditoría:

� Supporting Innovation: Managing Risks in Government Departments(HC 864 Session 1999-2000, 17 de agosto de 2000)

43


� The Acquisition of German Parcel(HC 858 Session 1999-2000, 24 de agosto de 2000)

� The Radiocommunications Agency's Joint Venture with CMG(HC 21 Session 2000-2001, 8 de diciembre de 2000)

� Modernising Construction(HC 87 Session 2000-2001, 11 de enero de 2001)

� Managing the Relationships to Secure a Successful Partnership in PFI Projects(HC 375 Session 2001-2002, 29 de noviembre de 2001)

� Public-Private Partnerships: Airwave(HC 730 Session 2001-2002, 11 de abril de 2002)

� PFI: Construction Performance (HC 371 Session 2002-2003, 5 de febrero de 2003)

� The Operational Performance of PFI Prisons (HC 700, Session 2002-2003, 18 de junio de 2003)

Disponibles en el sitio Web de Partnerships UK (www.partnershipsuk.org.uk/wider_markets)

9 Proyecto de directrices

� Treasury guidance proposed by Partnerships UK (Proyecto de consulta, 21 de agosto de 2001)

44


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