ANTONIO MOLES CAUBET / GONZALO PEREZ LUCIANIJaSE GUILLERMO ANDUEZA / HILDEGARD RONDaN DE SANSO

ALLAN RANDOLPH BREWER-CARIAS

C

ASPECTOS PROCESALES DE LADECISION SOBRE LA ADMISIBILIDAD

O INADMISIBILIDAD EN LOS RECURSOSCONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS

DE ANULACION

ALLAN R. BREWER-CARIASProfesor de Derecho Administrativo

de la Universidad Central de Venezuela

Director del Institutode Derecho Público

SUMARIO

T. INTRODUCCION

11. LA DECISION SOBRE LA ADMISIBILIDAD O INADMISIBILIDAD y SUSMODALIDADES PROCESALES.

l. Introducción

2. La oportunidad del auto

3. La autoridad competente y los requisitos del auto

4. El contenido del auto de admisión

A. El contenido y efectos del auto en los juicios de nulidad de los actosadministrativos de efectos paprticulares,

a. Las notificaciones y el emplazamiento.b. La ausencia de "citación" a la Administración autora del acto y

sus consecuencias.c. La legitimación de los interesados que concurran al emplazamiento.d. La oportunidad de la comparecencia de los interesados coadyu-

vantes.

B. El contenido y efectos del auto en los juicios de nulidad de los actosadministrativos de efectos generales.

5. La apelación del auto

A. La apelación de los autos de inadmisibilidad.

B. El lapso de apelación y el Tribunal a quemo

e. La posibilidad de apelar los autos de admisión.6. Naturaleza y efectos del auto de admisión

A. Distinción con la admisión en el juicio ordinario.

B. Efectos de la admisión en relación a las excepciones de inadmisibilidad.

IlI. ALGUNOS ASPECTOS PROCESALES DE ALGUNOS DE LOSREQUISITOS DE ADMISIBILIDAD.

l. Algunos aspectos de la legitimación activa.

2. Algunos aspectos respecto del agotamiento de la via adrninisírativa.

A. La exigencia de que el acto cause estado.

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B. La excepción derivada del "silencio administrativo".

C. Naturaleza de la regulación del "silencio administrativo".

3' Algunos aspectos del lapso de caducidad.

A. El lapso en caso de silencio administrativo.B. La notificación efectiva como momento de iniciarse el lapso.C. El lapso respecto de los actos temporales.

IV. ALGUNOS ASPECTOS DE LOS DOCUMENTOS QUE DEBENACOMPAÑARSE AL RECURSO Y SU INCIDENCIARESPECTO DE LA ADMISIBILIDAD.

1. Los documentos que deben acompañarse al recurso como condición deadmisibilidad.

A. Los documentos que permitan verificar la admisibilidad.

B. Los documentos que permitan verificar el agotamiento de la vía ad-ministrativa.

C. Los documentos que acrediten el cumplimiento del requisito salve etrepete.

2. Los documentos que acrediten el carácter con el que actúa el recurrentey su relación con la admisibilidad.

A. Supuestos de aplicación de la exigencia.

B. La relación de esta exigencia eon alguna de las causales de inadmisi-bilidad.

3. La copia del acto administrativo impugnado y su relación con la admisi-bilidad.

4. Los otros documentos que deben acompañarse al libelo y su relación conla admisibilidad.

V. ALGUNOS EFECTOS DE LA ADMISION: LA POSIBILIDADDE SUSPENSION DE LOS EFECTOS DEL ACTO RECURRIDO.

l. El carácter no suspensivo de los recursos contencioso administrativos.

2. La creación [urisprudencial de la suspensión de los efectos.

3. El carácter de la decisión judicial de suspensión de efectos de un acto ad-ministrativo.

4. El fundamento de la decisión judicial de suspensión.

A. La garantía del recurrente.

B. Los intereses lesionados con la decisión judicial.

5 . La dificultad de reparación de los perjuicios causados.

6. Cuestiones procesales de la decisión.

A. La obligación del Juez de decidir.

B. La prueba de lo alegado en autos.

C. La oportunidad de la decisión y su apelabilidar'

D. Efectos de la decisión.

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1. INTRODUCCION

Dentro del procedimiento contencioso-administrativo reguladoen la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976,sin duda, los aspectos relativos a la admisión de los recursos y asus condiciones de admisibilidad ocupan una parte esencial, porsu importancia y efectos procesales. Puede decirse que, hastacierto punto, la fase de la admisibilidad se ha constituido en labase de todo el proceso que se desarrolla ante los órganos de lajurisdicción contencioso-administrativa, pues la decisión que enella se adopta va a condicionar todo el procedimiento ante estostribunales especiales.

La Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976,en efecto, ha regulado por primera vez, en el derecho positivo,los aspectos esenciales de la admisión y la admisibilidad; y paraello, sin duda, como buena parte de dicha ley, el legislador tomóen cuenta la amplia labor de la Jurisprudencia. Puede decirse,en efecto, que todo el proceso de admisión, tanto en relaciónal auto de admisibilidad como a las causales de inadmisibilidady a los efectos de la decisión en esta materia, son creación dela Corte Suprema de Justicia en las últimas décadas.

Para construir el sistema de admisibilidad de los recursos, par-ticularmente del recurso contencioso-administrativo de anulación,la Corte Suprema recurrió a varios criterios orientadores: "deprincipio y razón" (3-6-58); "de lógica jurídica" (11-8-71) y,en fin, "de economía procesal" (21-11-74) '.

Así, progresivamente, antes de que la Ley Orgánica de la CorteSuprema de Justicia se dictase, ya la Corte había establecidoen la Jurisprudencia las condiciones o requisitos de admisibilidadde los recursos contenciosos: la legitimación activa con diversasmodalidades, según se trate de la impugnación de actos de efec-tos generales o particulares; el agotamiento de la vía administra-tiva; el lapso de caducidad; la no prohibición legal del recurso;y la no existencia de un recurso paralelo 2. Así se han venido

1. Véase el texto de estas sentencias en Allan R. Brewer-Carías, Jurisprudencia dela Corte Suprema 1930-1974 y Estudios de Derecho Administrativo, Tomo V,Vol. 1, Caracas 1978, págs. 290 y 314.

2. En una sentencia de 11 de agosto de 1971 la Corte Suprema señaló con preci-sión lo siguiente: "La admisibilidad de dicho recurso según la jurisprudenciade la Corte, está subordinada a la concurrencia de los siguientes presupuestos:

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delineando los requisitos formales del recurso incluyendo entreestos, en algunos casos, el cumplimiento del principio salve etrepete, como requisito para intentarlo 3.

Esta construcción progresiva, desarrollada a partir de los años50, se concreta definitivamente en la Ley Orgánica de la CorteSuprema de Justicia, en el artículo 84 de la Ley. Allí se establecencondiciones de admisibilidad tanto para los recursos de anulacióncomo para los recursos de plena jurisdicción, o en la terminologíade la ley, tanto para "los juicios de nulidad de actos de efectosgenerales" y de "actos administrativos de efectos particulares"como para "las demandas contra la República" y demás entesde derecho público y estatales.

En este artículo 84 se indica que el recurso se debe declararinadmisible, cuando así lo disponga la ley; cuando la competenciala tenga otro tribunal; cuando el recurso haya caducado; cuandohaya acumulación de acciones que se excluyan mutuamente otengan procedimientos incompatibles; cuando no se acompañenlos documentos indispensables para verificar la admisibilidad delrecurso; cuando no se haya cumplido el procedimiento adminis-trativo previo exigido en las demandas contra la República;cuando el escrito del recurso contenga conceptos ofensivos o irres-petuosos, sea ininteligible o contradictorio; y cuando exista unamanifiesta falta de representación del actor.

Estos son los requisitos de admisibilidad comunes que prevéla ley; a ellos hay que agregar algunos otros requisitos o condi-ciones de admisibilidad o causales de inadmisibilidad según eltipo de recurso y de acto impugnado: cuando se trate de unrecurso de nulidad contra un acto de efectos generales la cosajuzgada es una causal de inadmisibilidad (art. 1] 5); en losrecursos contra los actos administrativos de efectos particulares,

a) que la ley no prohiba expresamente dicho recurso o los otros que ellaestablece ordinariamente; b) que el recurrente tenga un interés actual y Icgítimoen las resultas del juicio; e) que no haya vencido el lapso de caducidad es-tablecido en el ordinal 99 del artículo 79 de la Ley Orgánica de la CorteFederal; d) que el recurrente haya agotado los recursos administrativos legal-mente establecidos; y e) que el acto no pueda ser revisado por la Corte u otroTribunal mediante un recurso especialmente consagrado por la ley contra elacto impugnado". Véase en ABan R. Brewer-Carías, Jurisprudencia de la CorteSuprema ... , Tomo V, Vol. 1, cit., pág. 290.

3. Véase todas las sentencias de la Corte sobre la materia en la mísma obra deAllan R. Brewer-Carías, Jurisprudencia de la Corte Suprema ... , Tomo V, Vol.1, cit., págs. 289 a 385.

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el artículo 124 agrega como causales de inadmisibilidad la ma-nifiesta falta de cualidad e interés del actor, el no agotamientode la vía administrativa y que exista un recurso paralelo, y, segúnlos casos, el no cumplimiento del principio so/ve et repete (art.122); y en los recursos de plena jurisdicción, es decir, las de-mandas contra la República, se agrega, como causal de inadmi-sibilidad, la cosa juzgada (art. 105).

Esta construcción legal de los artículos 84, 105, 115 Y 124de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, insisto, esuna concreción legal de toda una doctrina jurisprudencial muyrica construida por la Corte Suprema.

Pero, paralelamente a la determinación de las condiciones deadmisibilidad o requisitos procesales del recurso o de las causalesde inadmisibilidad, la Corte Suprema fue fijando criterios enrelación a otros aspectos que giran en torno a la admisibilidad,y que ahora recoge la ley. Estos se refieren a los elementos quegiran en torno a la decisión que el juez debe dictar al iniciodel proceso al admitir o no el recurso; al alcance y modalidadesde algunas de las condiciones de admisibilidad; y a una de lasconsecuencias inmediatas de la admisibilidad, particularmente, laposibilidad de suspender los efectos de los actos administrativosimpugnados.

En las líneas que siguen quisiera referirme, al hablar de losaspectos procesales de la admisibilidad de los recursos conten-cioso-administrativos de anulación, en primer lugar, a las peculia-ridades del auto de admisibilidad, su naturaleza y sus consecuen-cias; en segundo lugar, a algunos elementos particulares respectoa algunas de las condiciones de admisibilidad; en tercer lugar,a algunos de los documentos que deben acompañarse al recurso,algunos de los cuales inciden en la admisibilidad; y en cuartolugar, a las consecuencias de la admisibilidad, en particular, a laposibilidad de la suspensión de los efectos de los actos adminis-trativos individuales en vía contencioso-administrativa.

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JI. LA DECISION SOBRE LA ADMISIBILIDADO INADMISIBILIDAD y SUS MODALIDADESPROCESALES

1 . 1ntroduccián

La situación tradicional en nuestro procedimiento contencioso-administrativo era que la decisión sobre la admisibilidad o in-admisibilidad de los recursos contencioso-administrativos, que hoyse pronuncia al iniciarse el proceso, se adoptaba cuando se decidíael fondo del asunto, de manera que, por más excepciones yplanteamientos que se hiciesen en el curso del procedimientosobre las condiciones de admisibilidad, el juez no los decidíade inmediato, y esperaba que transcurrieran todas las etapas delprocedimiento para, al final, si era el caso, declarar inadmisibleel recurso, por ejemplo, porque no había la legitimación sufi-ciente o el recurso había caducado.

Puede deducirse que por primera vez, al menos en el cono-cimiento que tengo de la jurisprudencia, es en el año 1974 cuan-do la Corte Suprema asume la función de decidir sobre la admi-sibilidad de los recursos, al intentarse el recurso e iniciarse elprocedimiento. En efecto, en una sentencia del 11 de noviembrede 1974, dictada con motivo de un recurso intentado por elColegio de Ingenieros de Venezuela contra un acto administra-tivo municipal de cambio de zonificación de un inmueble depropiedad particular, recurso al cual se opuso el particular pro-pietario del inmueble alegando la falta de legitimación del Co-legio, ya que carecía de interés personal, legitimo y directo enla impugnación, la Corte señaló lo siguiente: "Antes de procedera sustanciar el presente recurso, considera necesario, en atencióna razones de estricta economía procesal, examinar la cuestiónprevia planteada en autos relacionada con la legitimación delrecurrente", y así, la Corte por primera vez, antes de sustanciarel recurso, lo declaró inadmisible por falta de legitimación delrecurrente 4. Puede decirse que esta decisión originó la situaciónactual prevista en la ley, es decir, la necesidad de que el juezjuzgue sobre la admisibilidad del recurso, al iniciarse el proce-dimiento.

4. Idem, pág. 314 Y sigts,

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Ahora bien, este auto de admisibilidad que prevé la ley plan-tea, en materia de contencioso-administrativo, diversos aspectosrelativos a la oportunidad de la decisión; a la autoridad que debedictarla; a los requisitos formales del auto; a su contenido; a laposibilidad de apelar o no de este auto; y a la naturaleza y efectode la admisibilidad. Veamos separadamente estos aspectos.

2 . La oportunidad del auto

En primer lugar, el aspecto relativo a la oportunidad de estadecisión, la cual como señalara la Corte en la citada sentenciade 1974, debe adoptarse antes de sustanciar el procedimiento;por tanto, en forma inmediata, en principio, al recibirse el re-curso. Por ello, la ley otorga un lapso de tres audiencias paraadoptar esta decisión de admisibilidad o no del recurso, conformelo establecen los artículos 105, 115 y 123.

Sin embargo, en el caso de los recursos de nulidad contra losactos administrativos de efectos particulares, la ley establece unamodalidad particular, pues permite al juez la posibilidad de deci-dir solicitar o no el expediente administrativo, es decir, los an-tecedentes administrativos del caso, a la autoridad respectiva.En este supuesto, si el juez, al recibir el recurso, decide pedirel expediente administrativo, en principio estas tres audiencias secontarán a partir de la recepción del mismo por la autoridadjudicial (art. 123). Al contrario, si no decide pedir el expedienteadministrativo, habría que aplicar allí el mismo lapso que estáprevisto en general, de tres audiencias después de recibido elrecurso.

Sin embargo, aun en los casos en los cuales el juez decidasolicitar los antecedentes administrativos correspondientes, lo cualocurrirá generalmente, el juez contencioso-administrativo podríaadmitir el recurso sin recibir tales antecedentes, en los casos enlos cuales se haya jurado la urgencia y los documentos que seacompañen al libelo sean suficientes o demostrativos de la situa-ción jurídico administrativa que se discute. En estos supuestos, siel juez tiene suficientes elementos documentales para apreciar lasituación planteada, puede admitir el recurso de inmediato e in-clusive tomar la decisión de suspender los efectos del acto recurri-

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do, sin recibir el expediente respectivo e inclusive sin que se hayaaún emplazado a los interesados "".

3 . La autoridad competente y los requisitos del auto

La autoridad a quien compete la decisión de admisibilidad enlos tribunales colegiados es al Juez de Sustanciación. Así lo es-tablece la ley cuando regula el funcionamiento de la Corte Su-prema de Justicia (arts. 105, 115 Y 123), Y así se prevé en elcaso de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo.

En cuanto a los requisitos procesales de carácter formal res-pecto del auto de admisibilidad del recurso, la ley no trae mayo-res regulaciones, solamente en forma expresa (arts. 105, 115 Y123) exige la motivación precisa para el caso de que se declarela inadmisibilidad del recurso.

4. Contenido del auto de admisión

La Ley Orgánica establece una serie de requisitos sobre elcontenido del auto de admisión, según se trate del recurso contralos actos administrativos de efectos particulares; de los recursosde nulidad contra los actos estatales de efectos generales; y delas denominadas demandas contra la República.

A. El contenido y efectos del auto en los juicios denulidad de los actos administrativos de efectosparticulares

a. Las notificaciones y el emplazamiento

En los casos de autos de admisión de los recursos contraactos administrativos de efectos particulares, la Ley (art. 125)establece como contenido del auto, en primer lugar, el acordarla notificación al Fiscal General de la República. La fórmula dela Leyes compulsiva: siempre habrá que notificar al Fiscal Ge-neral. Sin embargo, no siempre sucede así, pues en los casos enlos cuales conforme al artículo 121, sea el propio Fiscal Generalquien haya intentado el recurso cuando pueda estar comprome-

4 bis. Así lo decidió la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa enrecientes sentencias de 9 de diciembre de 1980. Véase el texto en la Revistade Derecho Público, N

tido el interés público, por supuesto que no puede el auto deadmisibilidad ordenar notificar al propio Fiscal recurrente.

En segundo lugar, este auto de admisión puede contener unanotificación al Procurador General de la República, lo cual nosiempre es necesario: la ley lo exige en caso de que la interven-ción del Procurador en el procedimiento fuese requerida teniendoen cuenta la naturaleza del acto impugnado. Aquí la ley le daun amplio poder de apreciación al juez, por 10 que no necesa-riamente debe notificarse al Procurador, sino sólo cuando el juezestime que la presencia de éste fuese requerida, teniendo en cuen-ta la naturaleza del acto impugnado.

En tercer lugar, y cuando el juez lo juzgue procedente, el autode admisión debe contener el emplazamiento a los interesados.Aquí también se trata de una facultad potestativa, donde el juezpodrá, cuando lo juzgue conveniente, emplazar a los interesadosmediante cartel. En este caso, sin embargo, se plantean algunosproblemas.

b. La ausencia de "citación" a la Administraciónautora del acto y sus consecuencias

En primer lugar, en los casos de impugnación de actos admi-nistrativos emanados de autoridades públicas distintas a la Re-pública, cuyo procedimiento se desarrolla ante la Corte Primeraen lo Contencioso o ante el Tribunal Superior competente en locontencioso-administrativo, sin duda, el juez podría, aun cuandoel acto impugnado no sea un acto dictado por el Ejecutivo Na-cional, notificar al Procurador General de la República, si estimaque los intereses patrimoniales de la República pueden estarenvueltos.

Pero aparte de estos supuestos es necesario señalar que la LeyOrgánica no exige expresamente al juez que notifique formal-mente del recurso intentado a la Administración autora del actorecurrido. En el recurso contencioso-administrativo de anulación,por tanto, no hay citación ni el juez tiene que formular notifi-cación ni comunicación alguna a la autoridad administrativade quien emanó el acto. Por ello, podría darse el supuesto deque intentado un recurso contra un acto administrativo de efectosparticulares de origen municipal, el juez decida no notificar al

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Procurador porque entiende que en el proceso no hay envueltoningún interés patrimonial de la República y que, además, decidaque no es necesario que se haga el emplazamiento de los inte-resados, dada la naturaleza del problema planteado, y decidaademás que no es necesario requerir de la autoridad administra-tiva los antecedentes del caso, pues dispone de ellos en el recurso.En estos casos de recursos de anulación hay una falla legislativa,pues podría colocarse en indefensión a la autoridad administra-tiva autora del acto recurrido.

En estos supuestos, en todo caso, se podría plantear la dudasobre la posibilidad de que a las pretensiones de anulación, o lasacciones de impugnación de actos administrativos, puedan acumu-larse pretensiones de condena. La situación antes descrita podríallevar a que pudiera haber condena sin citación, 10 cual no esadmisible. Toda pretensión procesal de condena tendría que pro-vocar la citación del demandado de acuerdo a las normas delproceso ordinario.

Sin embargo, no debe olvidarse que la Ley Orgánica de laCorte Suprema de Justicia establece expresamente la posibilidadde que en los recursos contencioso-administrativos de anulación,se acumulen pretensiones de condena.

En efecto, conforme al artículo 131 de la ley, el juez conten-cioso-administrativo, en los juicios de nulidad de los actos admi-nistrativos de efectos particulares, "podrá de acuerdo a los tér-minos de la respectiva solicitud, condenar al pago de sumas dedinero y a la reparación de daños y perjuicios originados enresponsabilidad de la Administración, así como disponer 10 nece-sario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjeti-vas lesionadas por la actividad administrativa".

En estos casos, si se trata de un acto administrativo nacional,el juez tendría que notificar al Procurador General de la Repúbli-ca conforme a 10 establecido en el artículo 125 de la Ley Orgánicade la Corte Suprema de Justicia y en los términos del artículo 38de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.Esta notificación, que no citación, al procurador General de laRepública, se hace necesaria, en todo caso, en virtud de esasdisposiciones legales expresas.

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El problema se plantea, sin embargo, en relación a la impug-nación de actos administrativos estadalcs o municipales, cuandose plantee, además de la pretensión de anulación, una pretensiónde condena, casos en los cuales no se establece regulación ex-presa. Sin embargo, necesariamente el juez tendría que notificaral representante judicial de los intereses patrimoniales del Estadoo del municipio, el recurso interpuesto, a los efectos de asegurarla adecuada defensa de los derechos e intereses de la entidad,y evitar la indefensión.

c. La legitimación de los interesadosque concurran al emplazamiento

Pero, en segundo lugar, con respecto al contenido del auto eleadmisión en los juicios contra actos administrativos de efectosparticulares se plantea otro problema conexo, respecto de quie-nes pueden concurrir o atender el emplazamiento y participar enel juicio.

En efecto, el juez puede ordenar el emplazamiento de los in-teresados, y pueden concurrir a este emplazamiento tanto la Ad-ministración autora del acto como los particulares; y aquí seplantea un problema procesal de interés. ¿Quiénes pueden serlos que comparecen y quiénes pueden constituirse en coadyuvan-tes en el contencioso-administrativo? Si se trata de una acciónde nulidad contra un acto administrativa que intenta alguien quedebe tener un interés personal, legítimo y directo, es evidenteque quienes puedan hacerse parte en el juicio, es decir, quienespuedan coadyuvar a la posición de la Administración o a la delpropio recurrente, tienen también que tener un interés personal,legítimo y directo en su pretensión.

Por tanto, quien pretenda intervenir en el procedimiento con-tencioso-administrativo como defensor o coadyuvante en la de-fensa del acto administrativo, tiene que tener, también, unalegitimación especial, derivada de la titularidad de un interéspersonal, legítimo y directo en el sostenimiento del acto impug-nado, y que se vería lesionado por la declaratoria de nulidad delmismo. Así lo establece expresamente la Ley Orgánica de la CorteSuprema en su artículo 137.

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En tal sentido, la antigua Corte Federal y de Casación en SalaFederal, en una sentencia del 20-06-50, en relación con el coad-yuvante en la defensa de un acto administrativo impugnado,estableció lo siguiente: " ... es una práctica constante en el ad-jetivo jurisdiccional administrativo, que concurran diferentes par-tes en un juicio de esta naturaleza, amparados por un interéscoincidente u opuesto a la Administración, a ventilar en juiciosus derechos. Basta que entre esos intereses y la Administración,existan creadas situaciones jurídicas anteriores que pongan alparticular en directa relación con el acto para que sea legítimay procedente su intervención en el proceso. Así ordinariamentees admitido el tercero opositor, que es el interesado sobre el cualha de incidir la decisión, en el caso, por ejemplo, de recursosdirigidos contra decretos de concesión de mina, para lo cual sedebe citar al concesionario; y los llamados terceros coadyuvantes,que no siendo partes, propiamente dichas son todos aquellos quese hallan favorecidos por la resolución administrativa que motivael recurso";'.

Por tanto, para ser legitimado activo o pasivo, como coadyu-vante en la impugnación del acto administrativo, es necesariotener cualidad derivada de la existencia de un interés personal,legítimo y directo en el mantenimiento o la impugnación del actoadministrativo.

Esto ha sido expresamente resuelto por la Corte Suprema deJusticia, en reciente sentencia de 24 de abril de 1980, en la cualasentó lo siguiente:

"que sólo podrán hacerse parte en los procedimientos a que se re-fieren las Secciones Segunda y Tercera, las personas que reúnanlas mismas condiciones exigidas para el accionante o recurrente(Art. 137), esto es que el coadyuvante en el recurso contencioso-administrativo de anulación debe ostentar también un interés per-sonal, legítimo y directo en la impugnación del acto" ",

Por otra parte, quien pretenda constituirse en parte en el pro-cedimiento, es evidente que debe probar su interés prsonal, legí-timo y directo en el mantenimiento del acto administrativo im-

5. Véase en Gaceta Forense, N° 5, Caracas 1950, pág. 59.6. Véase en Mary Ramos Fernández, "Jurisprudencia Administrativa y Constitu-

cional: Segundo Trimestre 1980", en Revista de Derecho Público, EJV, N9 2,Caracas, abril-junio 1980, pág. 134,

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pugnado o en su anulación. Y tal como lo ha señalado la CorteSuprema de Justicia en Sala Político-Administrativa en sentenciadel 06-02-64: " ... en el proceso contencioso-administrativo nobasta la existencia de un interesado que alegue legitimación; sinoque es preciso que acredite tener esa cualidad precisamente en elproceso administrativo de que se trate; es decir, tiene que ser lapersona concreta, con facultad de poder reclamar o imponer unadecisión administrativa. En resumen, puede estimarse la legitima-ción como la consideración especial en que tiene la Ley, dentrode cada proceso, a las personas que se hallan, en una determinadarelación con el objeto de litigio" '. La Corte Suprema de Justicia,en Sala Político-Administrativa, en sentencia del 18-02-71 ha agre-gado, además, que "esta relación determina precisamente el inte-rés que vincula a los particulares con el proceso a través del nexojurídico que se establece, por efecto del acto administrativo, entrela Administración y los administrados. Por consiguiente, la per-sona que resulta lesionada a causa de la decisión administrativadebe estar procesalmente asistida de su derecho o su interés legí-timo". En estos casos, concluye la Corte, "sólo pueden actuar lossujetos que resulten directamente afectados por el acto adminis-trativo" 8.

Pero frente a la comparecencia de supuestos interesados tam-bién se plantean problemas procesales de interés. Pienso que eljuez tiene que decidir en relación a la legitimación de las per-sonas que se hagan parte en un procedimiento, y así como eljuez debe calificar la legitimación del recurrente al admitir elrecurso, ya que puede declararlo inadmisible porque estime queno hay interés personal, legítimo y directo del mismo, asimismoel juez también tiene que calificar esta legitimación, es decir,ese interés personal, legítimo y directo, en relación a quienespretendan hacerse parte en el expediente, coadyuvando al man-tenimiento de la legalidad del acto o coadyuvando a la preten-sión del propio recurrente.

Por ello, estimo que el juez debe, necesariamente, calificar lalegitimación de los comparecientes, y decidir al respecto, al pro-ducirse la comparecencia, sea de oficio o a instancia de parte,y no puede, simplemente, como ha sucedido en algunos casos,

7. Véase en Gacela Oficial N'? 27373 del 21-2-64, pág. 203590.8. Véase en Gacela Oficial N9 1472 Extr. de 11-6-71, pág. 70.

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darle participación en un procedimiento a un particular quecoadyuve con una posición cuando el recurrente alega y estimaque no tiene legitimación. En estos casos, si el juez no decidesobre la legitimación, podría llegar a admitir pruebas y realizaractividades procesales diversas en relación a particulares que noson parte, procesalmente hablando.

Insisto, así como hay un auto de admisión donde el juezcalifica la legitimación del recurrente, tiene que haber tambiénuna decisión expresa donde el juez acepte o no la legitimaciónde los coadyuvantes, para que el procedimiento pueda seguir "",

d. La oportunidad de la comparecenciade los interesados coadyuvantes

En tercer lugar, puede mencionarse otro punto de interés, enrelación a la oportunidad en que los interesados puedan concu-rrir. La ley habla de que el juez puede emplazar a los particula-res, cuando lo juzgue procedente, para que concurran a "darsepor citados" dentro de las diez audiencias siguientes a la fechade publicación del cartel. Sin embargo, es evidente, y ello ha sidotradicional en el procedimiento contencioso administrativo, quelos particulares no necesitan esperar la publicación del cartel deemplazamiento para concurrir al Tribunal, cuando tengan interéspersonal, legítimo y directo. En estos casos, pueden comparecerante el Tribunal cuando tengan conocimiento del recurso, sin ne-cesidad de esperar una oportunidad precisa, ni esperar la publica-ción del cartel, y formular ante el juez todos los alegatos queestimen necesarios.

B. El contenido y efectos del auto en los juicios denulidad de los actos administrativos de efectosgenerales

En el caso de los juicios contra los actos administrativos deefectos generales, el auto de admisión está regulado en otranorma, el artículo 116, el cual establece su contenido.

8 bis. La Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, sin embargo, en recientesentencia de 2-12-80 ha sostenido que es potestativo del Tribunal adoptar estadecisión al resolver el fondo del asunto, lo cual, sin duda podría provocarinconvenientes procesales. Véase el texto en Revista de Derecho Público, EJV,N9 5, enero-marzo 1981 (en prensa).

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En primer lugar, exige notificar, por oficio, al Presidente delcuerpo o funcionario que haya dictado el acto. Pienso que unanorma de este tipo debería haber estado expresamente consagra-da en los juicios de nulidad de los actos de efectos particulares;y no sólo exigirse notificar al Procurador cuando lo juzgue con-veniente el juez. Necesariamente debió haberse exigido una no-tificación a la autoridad cuyo auto se impugna, como sucede eneste caso.

En segundo lugar, se exige solicitar un dictamen al FiscalGeneral de la República. La ley establece una modalidad dis-tinta en este caso: no habla de notificar al Fiscal General sinosolicitar su dictamen, pues se trata de una impugnación de unacto que normalmente tiene contenido normativo, que afecta atodos. En todo caso, el Fiscal tiene la posibilidad de consignareste dictamen en cualquier momento, antes de la sentencia.

En tercer lugar, la ley establece que el juez, en estos recursoscontra actos administrativos de efectos generales, podrá ordenarla citación de los interesados por medio de carteles. Aquí puedeobservarse lo siguiente: por una parte, se trata de una potestadatribuida al juez, y éste puede acordarla o no; y por la otra,la ley habla de citación y no de emplazamiento. Sin embargo,por la naturaleza del acto impugnado, de carácter normativo,pienso que, realmente, aquí se trata de un emplazamiento y node una verdadera citación.

En contraste con lo antes mencionado debe señalarse que enel caso de las demandas contra la República, el artículo 106determina un solo contenido: la citación a la República en lostérminos procesales que regula el procedimiento civil y la LeyOrgánica de la Procuraduría General de la República.

5 . La apelación del auto

Otro aspecto de interés a destacar al analizar el auto de ad-misión o de inadmisión es el relativo a la apelación, la cual,ciertamente, en la ley está mal regulada. .

A. La apelación de los autos de inadmisibilidad

En la ley sólo está prevista la apelación respecto de los autosque declaren la inadmisibilidad del recurso, y esto se repite en

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cuatro normas de la Ley Orgánica, contenidas en los artículos84, 105, 115 Y 124. Por supuesto, esta apelación correspondeal recurrente a quien se le niega el recurso, o a los coadyuvantescon legitimación suficiente.

B. El lapso de apelación y el Tribunal a quem

El lapso que establece la leyes de 5 audiencias, constituyendoeste un lapso especial respecto del lapso general de 3 audienciasque se establece en forma general y supletoria para todos losdemás recursos en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la CorteSuprema de Justicia, particularmente para las decisiones adoptadaspor el Juzgado de Sustanciación para ante la Corte en pleno.

Como se dijo, la ley sólo regula la apelación, respecto a las de-cisiones en las cuales se declara la inadmisibilidad. Esta decisión,en los tribunales colegiados corresponde al Juez Sustanciador, co-rrespondiendo decidir la apelación al Tribunal en pleno, sea laSala Político-Administrativa de la Corte Suprema, sea la CortePrimera en pleno. Si se trata de una decisión de inadmisibilidadde los Tribunales Superiores con competencia en lo contenciosoadministrativo, la apelación se interpondría ante la Corte Primeraen lo Contencioso-Administrativo.

C. La posibilidad de apelar los autos de admisión

Derivado del silencio de la ley, se plantea el problema de laposibilidad de apelación respecto de los autos de admisión delos recursos: como se dijo, la ley regula sólo la apelación respectode la inadmisión, pero no dice nada respecto del auto de admisión.Sin embargo, resulta que el auto de admisión es el de mayor impor-tancia en todo el procedimiento, ya que es el que va a permitir ono que el procedimiento contencioso-administrativo se desarrolle.Por ello, pienso que también aquí, contra el auto de admisión, de-bería admitirse la apelación, y esta correspondería plantearla a laAdministración cuyo acto se recurre, o también, a los coadyu-vantes del contencioso, quienes alegando y probando su interéslegítimo ante el juez, pueden oponerse a la decisión de admisibi-

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lidad. Esta es una decisión interlocutoria, la cual, sin duda, tienefuerza de definitiva y debe admitir apelación ".

6. Naturaleza y efectos del auto de admisión

Otro aspecto de importancia en relación de esta decisión deinadmisibilidad o de admisión de los recursos se relaciona consu naturaleza y efectos.

A. Distinción con la admisión en el juicio ordinario

Realmente este auto de admisión, previsto en la Ley Orgánicade la Corte Suprema de Justicia, no tiene similitud alguna conlas normas tradicionales del proceso reguladas en el Código deProcedimiento Civil, tal como lo ha apuntado Leopoldo MárquezAñez 10.

La admisión de la demanda en el Código de ProcedimientoCivil es una mera formalidad. Las cuestiones de inadmisibilidadson excepciones que se oponen en el procedimiento a instanciade parte y deben resolverse, por el juez, sólo a instancia de parte.

Por ello, este auto de admisibilidad o inadmisibilidad en elcontencioso-administrativo no tiene nada que ver con ese formalauto de admisibilidad que regula el Código de ProcedimientoCivil. En este caso, no hay materialmente instancia de parte parala decisión, sino que el auto de admisión o de inadmisión es unacarga para el juez, en lo cual se manifiestan esos poderes inqui-sitorios de éste en el contencioso-administrativo que tiene desdeel mismo momento en que se inicia el procedimiento.

Sobre dichos poderes, en una sentencia del 20 de junio de 1950la Corte Suprema señaló con bastante precisión que: "El juezdesempeña, en el procedimiento ordinario, un papel puramentepasivo, debiendo atenerse en lo alegado y probado en autos sinpermitir ni permitirse extralimitaciones. En el procedimiento con-

9. Cfr. Leopoldo Márquez Añez, "Aspectos procedimentales en la Ley Orgánicade la Corte Suprema de Justicia" en Instituto de Derecho Público, El ControlJurisdiccional de los Poderes Públicos en Venezuela, Caracas 1979, p. 217.

JO. Idem, pp. 215 y sigts.

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tencioso-administrativo la actividad del juez es diferente: inter-viene y colabora con las partes para poner en claro las cuestionesque se susciten en nombre del interés público; pudiendo el juezinquirir, y hasta suplir la prueba de oficio y estimar con ampliomargen de apreciación, los hechos".".

Precisamente, una de las cuestiones que el juez contenciosoadministrativo debe poner en claro son estas condiciones de ad-misibilidad que él tiene que juzgar como una carga que le imponela ley al iniciarse el procedimiento, es decir, al intentarse el recurso.

B. Efectos de la admisibilidad en relacióna las excepciones de inadmisibilidad

Ahora bien, ¿qué efectos tiene esta apreciación sobre la admi-sibilidad de un recurso en la secuela del procedimiento y la de-fensa de los intereses de las partes? ¿Pueden luego oponerse, porparte de los interesados, las excepciones de inadmisibilidad queestablece el Código de Procedimiento Civil?

Siendo el Código de Procedimiento Civil supletorio de lasnormas de la Ley Orgánica de la Corte Suprema tal como ex-presamente lo establecen los artículos 81, 88 y 103 de la ley,si se admite el recurso y aun no habiendo apelación contra elauto de admisión sea porque no ha aparecido ningún coadyuvan-te o porque la Administración cuyo auto se recurre no ha com-parecido, estimo que pueden oponerse excepciones de inadmisi-bilidad posteriormente, por los comparecientes y por Adminis-tración. Por tanto problemas similares a los de falta de cualidad,interés, caducidad de la acción, cosa juzgada, o prohibición porla ley de admitir la acción, todos previstos en el artículo 257 delCódigo de Procedimiento Civil, podrían plantearse por los inte-resados y la Administración.

Sin embargo, para protestar contra este auto de admisión,como 10 señala Leopoldo Márquez Añez, habría que optar poruna de estas dos vías: o se apela contra el auto de admisiónalegándose estas causales de inadmisibilidad o, si no hubo ape-

11. Véase en Allan R. Brewer-Carías, Jurisprudencia de la Corte ... , Tomo V, Vol.1, cit., pág. 215.

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1ación se pueden, posteriormente, en el momento de la compa-recencia, oponer las excepciones previstas en el Código del Pro-cedimiento Civil "" .

En todo caso, conforme 10 indica el artículo 130 de la Ley Or-gánica de la Corte Suprema de Justicia, estas excepciones de inad-misibilidad serán decididas en la sentencia definitiva, a menos queel Juzgado de Sustanciación o el Juez competente considere quedebe resolverse alguna de ellas previamente, en cuyo caso, si fuesenecesario, abrirá una articulación con arreglo a lo dispuesto enel artículo 386 del Código de Procedimiento Civil.

IIl. ALGUNOS ASPECTOS PROCESALES DE ALGUNOSDE LOS REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD

Además de los problemas procesales que giran en torno al autode admisión ya mencionados, hay otros que giran en tornoa los requisitos de admisibilidad. Quiero referirme en esta opor-tunidad, a algunos aspectos específicos respecto de cuatro deestas condiciones de admisibilidad '''. Así, trataré algunos proble-mas en cuanto a la legitimación activa; un problema específicoen cuanto al agotamiento a la vía administrativa, particularmenteen 10 que se refiere al silencio administrativo; y algún problemaen relación al lapso de caducidad.

l. Algunos aspectos de la legitimación activa

En cuanto a la legitimación activa, es claro que esta va adepender de la clasificación de los actos administrativos que serecurren. Hemos insistido en que la distinción de procedimientosy requisitos que la Ley Orgánica establece, respecto de los "jui-cios de nulidad de los actos de efectos generales" y de los "juiciosde nulidad de los actos administrativos de efectos particulares"previstos en los artículos 112 a 129, aplicado a la impugnación

12. Véase Leopoldo Márquez Añez, loco cit., pág. 217.13. Sobre las condiciones de admisibilidad del recurso contencioso-administrativo de

anulación véase Allan R. Brewer-Carías, Las instituciones fundamentales delDerecho Administrativo y la Jurisprudencia Venezolana, Caracas 1964, págs. 346a 370; y Allan R. Brewer-Carías, El Control de la Constitucionalidad de losActos Estatales, Caracas 1977, págs. 153 a 159.

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de los actos administrativos, se basa en la distinción de los actosadministrativos según su contenido normativo o no normativo 14.Sólo en la impugnación de los actos administrativos de contenidonormativo, que establecen normas que integran el ordenamientojurídico y que, por tanto, tienen como destinatarios a todos enforma indeterminada e indeterminable, y que la ley identifica conlos de efectos generales, se justifica la ausencia de lapso de cadu-cidad para la impugnación, el simple interés y la innecesariedadde agotar la vía dministrativa previstos en los artículos 112 a 120de la ley; y asimismo, es en la impugnación de los actos admi-nistrativos de contenido no normativo, y que por tanto tienenunos destinatarios determinados o determinables, y que la leyidentifica con los de efectos particulares, que se justifican las exi-gencias procesales de admisibilidad del interés personal, legítimoy directo, lapso de caducidad y agotamiento de la vía adminis-trativa previstas en los artículos 121 a 129 de la ley. Precisa-mente, por esta distinción, es que los actos administrativos gene-rales de contenido no normativo y que se destinan a una plurali-dad de sujetos determinados o determinables, como el acto dezonificación de un área urbana o la convocatoria a un concurso,se rigen por el procedimiento de impugnación de los actos admi-nistrativos de efectos particulares.

Pero aparte de ello, es necesario destacar la restricción quetrae la Ley Orgánica en cuanto a la legitimación activa paraimpugnar un acto administrativo de efectos generales conformea lo previsto en su artículo 112. Se exige, ahora, que el actoimpugnado lesione en alguna forma los derechos e intereses delrecurrente, por lo que la popularidad de la acción contra losreglamentos, por ejemplo, ahora está limitada. Es necesario queel acto normativo que se impugna, lesione los derechos e intere-ses del recurrente, aun cuando, por supuesto, no se trate de uninterés legítimo el que pueda ser lesionado. Puede tratarse, tam-bién, de un simple interés pero condicionado por diversas situa-ciones como la residencia, el sexo, el credo, la condición socialo el domicilio. Muchas veces un acto de efectos generales, re-

14. Véase al respecto 10 que hemos señalado en Allan R. Brewer-Carías, El controlde la constitucionalidad de los actos estatales, Caracas 1977, "Presentación",pág. 8 Y sigts.; y en AlIan R. Brewer-Carías, "El recurso contencioso-adminis-trativo contra los actos de efectos individuales", Instituto de Derecho Público,El Control Jurisdiccional de los Poderes Públicos en Ven emela, cit., pág. 172Y sigts,

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glamentario, sólo afectaría a quienes residen en un área del terri-torio, por 10 que sólo estos residentes podrían impugnarlo. Entodo caso, la amplitud o restricción del interés simple condicio-nado para recurrir dependerá de la actitud que asuma la CorteSuprema de Justicia.

En cuanto a la legitimación activa en el recurso contra actosadministrativos de efectos particulares, como ha quedado dicho,la Ley exige un interés personal, legítimo y directo lesionado porel acto recurrido. Este interés no es vago, impreciso o etéreo, sinoactual, personal y concreto. Por ello, la Corte Suprema de Justiciaen Sala Político-Administrativa ha sostenido que "por muy amplioque sea el sentido que quiera darse al concepto de interés para losefectos de la legitimación activa en materia contencioso-adminis-trativa, resulta indudable que no puede entenderse que exista tallegitimación por el hecho de que cualquier ciudadano quiera quela Administración Pública obre con arreglo a la Ley ... ", por loque concluye la Corte señalando que sólo podrían hacerse parteen un juicio contencioso-administrativo de anulación contra unadecisión administrativa "las personas directamente afectadas porella, vale decir, las que tuvieren un interés legítimo en su anula-ción o mantenimiento" "', En este mismo orden de ideas la CorteSuprema ha señalado que "este interés es el que en el recurso con-tencioso de anulación ostentan las partes, entendiéndose por taleslas que han establecido una relación jurídica con la Administra-ción Pública, o todo aquel a quien la decisión administrativa per-judica en su derecho o en su interés legítimo" 13 b 1'.

2. Algunos aspectos respecto del agotamientode la vía administrativa

A. La exigencia de que el acto cause estado

Otro requisito procesal de admisibilidad de los recursos deanulación previstos expresamente en la ley, es la necesidad deagotamiento de la vía administrativa.

15. Véase sentencia del 18 de febrero de 1971 en Gaceta Oficial N9 1472 Extr.de 11-6-71, pág. 7.

15 bis. Véase sentencia de la Sala Político-Administrativa de 21-11-74 en Gaceta Ofi-cial, N° 30.594 de 1-1-75, pág. 229.719.

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Aquí se trata de una auténtica creación de tipo jurisprudencialrespecto de los actos administrativos de efectos particulares. Enla impugnación por vía de acción de nulidad de los actos ad-ministrativos individuales, la Corte fue estableciendo progresiva-mente la exigencia de que el acto administrativo causara estado,es decir, agotara la vía administrativa '". Antes de la promulga-ción de la Ley Orgánica sólo se había establecido expresamenteel requisito del agotamiento de la vía administrativa en las deman-das contra la República mediante el procedimiento administrativoprevio regulado en la Ley Orgánica de la Procuraduría Generalde la República.

B. La excepción derivada del "silencio administrativo"

Ahora bien, este requisito del agotamiento de la vía adminis-trativa, particularmente en relación a la impugnación de los actosadministrativos de efectos particulares, ahora ha sido legalmenteconsagrado y a la vez matizado, al establecerse en la ley unaexcepción del principio de que los actos causen estado para poderser impugnados.

En efecto, la exigencia general es que hay que agotar la víaadministrativa en el caso de impugnación de actos administrativosde efectos particulares, y agotar la vía administrativa quiere decirobtener un acto que cause estado, es decir, que diga la últimapalabra a la Administración. Sin embargo, la ley trae una excep-ción: permite, en ciertos casos, que se intente el recurso contraun acto administrativo que no cause estado, cuando ha habidoun silencio o inacción de la Administración. Y así, una innova-ción de la ley, de enorme importancia, es la contenida en elartículo 134, que establece el supuesto de impugnación de unacto administrativo que no cause estado, cuando intentado unrecurso administrativo contra ese acto, para agotar la vía admi-nistrativa, la Administración no la decide. Si transcurren noventadías sin decidirse el recurso jerárquico o el recurso administrativorespectivo, puede el particular, en los seis meses siguientes a

16 . Véase, al respecto, Al1an R. Brewer-Carías, "Las condiciones de recurribilidadde los actos administrativos en la vía contencioso-administrativa en el sistemavenezolano" en Perspectivas del Derecho Público en la segunda mitad del sigloXX. Homenaje al Profesor Enrique Sayagués Laso. lEAL, Madrid 1969, Tomo Y,pp. 760 a 764.

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estos noventa días, intentar el recurso pero contra el acto origi-nal, es decir, contra el acto que no cause estado 1{] '".

Se trata aquí de un remedio legal contra la inacción de laAdministración y contra la situación de indefensión de los ad-ministrados, derivada de la inacción de la Administración; setrata, por tanto, de una garantía que se establece a favor de losparticulares sin la cual no tendrían acceso a otra garantía, quees la del contencioso-administrativo. Por ello, siendo el objetivode la norma del artículo 134, posibilitar el acceso al contencioso-administrativo, por vía de excepción, contra un acto que no causeestado, la interpretación de esta garantía procesal debe hacersea favor del particular. La Corte Suprema, sin embargo, en unasentencia de noviembre de 1978, declaró inadmisible un recursoporque se intentó después de vencidos los lapsos de beneficiootorgados al particular contra la decisión expresa tardía de laAdministración, criterio que, afortunadamente, la Corte y los tri-bunales contenciosos han variado 17.

16 bis. Así lo ha decidido la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administra-tiva en auto de 2 de marzo de 1978, en los términos siguientes: "el artículo 134impuso a la autoridad administrativa el deber de decidir el recurso jerárquico enel término de noventa días consecutivos a contar de la fecha que el mismo seainterpuesto, a fin de que los interesados queden en libertad de impugnar el actocuestionado en sede jurisdiccional en el lapso de los seis meses siguientes, de noproducirse la decisión administrativa correspondiente dentro del citado término.Esto significa que, a los fines previstos en el artículo 124 de la misma ley, debeentenderse agotada la vía administrativa no sólo cuando el Ministro decida elrecurso jerárquico, sino también cuando no lo haga dentro de los tres meses si-guientes a la fecha en que haya sido interpuesto. Véase en Gaceta Oficial N'! 2279Extr. de 28-6-78, pág. 7.

17. En particular, el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político-Administrativa dela Corte Suprema de Justicia, en auto de 1° de noviembre de 1979. decidió losiguiente: "El segundo aparte del artículo 134 de la Ley Orgánica de la CorteSuprema de Justicia, ha establecido una facultad en beneficio de los administra-dos, a fin de que éstos no se perjudiquen por el silencio o el retardo de la Admi-nistración en decidir los recursos ante ella interpuestos. No puede convertirse unafacultad en un deber de cumplimiento obligatorio para el administrado y trans-formarla en una pena para el mismo, que haría nugatorio su derecho a recurrircontra los actos de la Administración. Por otra parte, la caducidad es de derechoestricto, y es sólo en el primer aparte del artículo 134 ejusdem donde se establecela aplicable a los recursos dirigidos a anular los actos de efectos particulares dela Administración y la oportunidad en que empieza a correr el término respec-tivo. En consecuencia, considera este Juzgado que el segundo aparte del artículo134 no puede interpretarse como un término de caducidad, y así se declara".(Consultado en original). Este auto fue apelado ante la Sala en Pleno, y enenero de 1981 aún no se había decidido la apelación.

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legalmente *. La previsión legal sólo existe, como se dijo, cuandoha habido un acto administrativo de un inferior, por ejemplo,que se recurre en vía administrativa, jerárquica, y ante el silenciodel superior en decidir es que se puede, por vía de excepción,recurrir contra ese acto administrativo que no causa estado antelos tribunales del contencioso-administrativo.

3 . Algunos aspectos del lapso de caducidad

Otro problema respecto al cual quiero hacer una breve referen-cia, es el relativo al lapso de caducidad, en los casos de impugna-ción de actos administrativos de efectos particulares. La Ley reco-gió la tradición del lapso de 6 meses que establecía la antigua LeyOrgánica de la Corte Federal, pero su interpretación plantea almenos dos aspectos nuevos que deben comentarse en relación alas regulaciones tradicionales de la Ley: el lapso en caso de silen-cio administrativo y en caso de actos administrativos temporales.Además, un aspecto relativo a la notificación formal para que eselapso comience a correr.

A. El lapso en caso de silencio administrativo

Ya se ha comentado el supuesto del silencio administrativo yla posibilidad de ejercer el recurso contencioso-administrativo deanulación. Este beneficio no sólo es una excepción al principio delagotamiento de la vía administrativa, como se vio, sino tambiénrespecto a la oportunidad en la cual se inicia el lapso de caduci-dad. Ahora el lapso no sólo comienza a partir de la publicacióno notificación del acto administrativo que causa estado, sino tam-bién, a partir de vencimiento del lapso de 90 días después deintentado un recurso administrativo para agotar la vía adminis-trativa, sin que se obtenga decisión o respuesta.

Tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia en autode la Sala Político Administrativa de 1-3-78:

" ... el interesado ha ejercido recurso contencioso-administrati-vo de anulación cuyo lapso de caducidad es de seis meses compu-

* La recientemente sancionada Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, denoviembre de 1980, aún no promulgada por devolución de la Ley por el Pre-sidente de la República al Congreso, sin embargo, ha establecido el principiogeneral del silencio administrativo negativo que permite el recurso contencioso-administrativo (art. 49 ) en los casos de peticiones no resueltas.

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tados a partir de la fecha de publicación o notificación del actoimpugnado o del vencimiento del lapso que tiene para decidir elsuperior jerárquico cuando éste no lo haya hecho dentro de dichotérmino o cuando, habiendo decidido, no lo hubiese comunicadoal agraviado antes del vencimiento del mismo. En estos dos últi-mos casos el efecto del silencio administrativo es idéntico, pues lavía jurisdiccional queda expedita para el recurrente -sin necesi-dad de publicación o notificación alguna- desde el mismo mo-mento en que expira el término que tiene la Administración paradecidir.

Caso diferente era el que tenía lugar cuando aún no había en-trado en vigor la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justiciay la Administración no era compelida a decidir por alguna dispo-sición legal, en un lapso determinado, pues, en tal supuesto, nopodía ocurrirse ante el órgano jurisdiccional mientras no se ago-tara la vía administrativa" 19.

B. La notificación efectiva como momento deiniciarse el lapso

La Ley Orgánica de la Corte Suprema, en su artículo 134 haestablecido que el lapso de caducidad se cuenta a partir del mo-mento de la notificación o de la publicación formal del acto alinteresado. Interesa destacar algunos problemas sobre la notifica-ción de los actos administrativos, cuya forma defectuosa puedeincidir sobre la apertura del lapso.

En principio la notificación debe ser formalmente hecha al re-currente. Sin embargo, cuando no ha habido tal notificación for-mal, pero consta fehacientemente que el interesado ha tenido co-nocimiento de la decisión, no podría luego alegar la falta de noti-ficación para eventualmente reabrir un lapso de caducidad quehubiese transcurrido. Esto se plantea, de nuevo, en relación albeneficio del silencio administrativo. Por ejemplo, si intentado unrecurso administrativo para agotar la vía administrativa, tal re-curso fue decidido y conocida esa decisión por el interesado, perosin habérsele notificado formalmente, no podría éste, si dejó ven-cer los lapsos de beneficio para intentar el recurso, pretender pos-teriormente una confirmación formal de tal decisión de su recurso

19. Véase en Gaceta Oficial N9 2512 Extr. de 30-10-79.

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administrativo, a los efectos de reabrir el lapso de beneficio paraintentar el recurso. La Corte, en este sentido, ha sido cuidadosaen no permitir la prórroga de los lapsos de caducidad, cuandoconsta la intención del recurrente 19 b".

C. El lapso respecto de los actos temporales

Por último, debe señalarse que la Ley Orgánica de la CorteSuprema de Justicia, estableció una novedad en cuanto al lapsode caducidad. Hasta 1976, éste era único y uniforme de seismeses, salvo las excepciones de lapsos más breves previstos enleyes especiales. A partir de la nueva ley, se agregó un elemento

19 bis. En este sentido, la Corte Suprema de Justicia, en auto de la Sala Político-Administrativa, decidió lo siguiente con fecha 2-3-78:No siendo presumible la ignorancia de la ley, de ser cierto 10 afirmado por elactor, su solicitud para el Ministro a fin de pedir que decidiera la apelacióninterpuesta por él en septiembre de 1975, carecería de objeto, a menos que suintención fuera, como en efecto parece haber sido dadas todas las circunstanciasanotadas, lograr que dicho funcionario le informara nuevamente que el recursohabía sido decidido y poder aducir que sólo en la fecha en que le fue sumi-nistrada tal información tuvo conocimiento de que la apelación había sido negada.En relación con esa práctica, la Corte se ha pronunciado en otras oportunida-des, cuando ha resultado manifiesto el propósito de provocar una contestaciónde la Administración mediante solicitud formal relacionada con un recurso ad-ministrativo interpuesto y resuelto muchos meses antes, para luego intentar unrecurso contencioso de anulación que realmente ya había caducado.Es cierto que la Administración propicia esta práctica viciosa al no adoptar unsistema efectivo y uniforme para notificar sus actos a quienes interesan demanera especial, pero ello no justifica que los órganos jurisdiccionales la fo-menten también al admitir que los particulares prorroguen los lapsos de cadu-cidad aprovechándose de esa circunstancia y del respeto que debe siempre me-rccer a los jueces el derecho de defensa.Independientemente de estas últimas consideraciones, es pertinente observar quepara el agraviado por un acto administrativo pueda ocurrir a la vía jurisdiccionales indispensable antes que todo tenga conocimiento del mismo o que habiendointerpuesto el correspondiente recurso jerárquico, éste no haya sido decidido enel término de ley.A este último caso lógicamente debe equipararse el que tiene lugar cuando elsuperior jerárquico, después de decidir el recurso, no ha participado su decisiónal agraviado dentro de dicho término.La Ley de Ejercicio de la Contaduría Pública f'iia al Ministro de Educación untérmino de noventa días para decidir las apelaciones de las personas a quienesel respectivo Colegio de Contadores niegue el derecho de inscripción, lapso quecoincide con el establecido en el artículo 134 de la Ley Orgánica de la CorteSuprema de Justicia.Por tal motivo, en casos como este, poca significación tiene a los efectos dedecidir sobre la caducidad del recurso jurisdiccional que la negativa del recursojerárquico no le hubiese sido notificado oportunamente al interesado, puesto quesi por tal circunstancia éste estaba convencido de que su apelación no habíasido todavía resuelta, debía acudir sin más trámites, a la vía judicial, dentro delos seis meses siguientes a la fecha límite entre ese lapso y el que tiene laAdministración para decidir". Véase en Gacela Oficial NI' 2279 Extr. de 28-6-78.

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adicional: para los actos de efectos temporales, el lapso es de 30días.

Sin duda, esto plantea el problema de la temporalidad. Unpermiso o autorización de uso de un bien del dominio público,por ejemplo, de 20 años, ¿es un acto de efectos temporales de'acuerdo a lo establecido en el artículo 134 de la ley? ¿Cuál esel lapso de duración de los efectos de un acto administrativo,para que comience a considerárselo como un acto de efectostemporales?

Por ejemplo: un acto de elección de una directiva de uncolegio de abogados, cuya duración en el cargo es de dos años,¿es un acto de efectos temporales o no? Pienso que la ley, alestablecer este breve lapso, se refiere a aquellos actos cuya du-ración está muy limitada en el tiempo y no a todo acto sometidoa término. En todo caso, será la jurisprudencia la que irá de-lineando la aplicación de esta norma.

IV. ALGUNOS ASPECTOS DE LOS DOCUMENTOS QUEDEBEN ACOMPAÑARSE AL RECURSO Y SUINCIDENCIA RESPECTO DE LA ADMISIBILIDAD

l. Los documentos que deben acompañar al recursocomo condición de admisibilidad

Dentro de las causales de inadmisibilidad del recurso conten-cioso-administrativo de anulación de los actos administrativosde efectos particulares, conforme al artículo 84 de la ley, estáel que no se acompañen al recurso los documentos indispensablespara verificar la admisibilidad de la acción.

A. Los documentos que permitan verificarla admisibilidad

En efecto, el ordinal 59 del artículo 84 de la Ley estableceque no se admitirá el recurso "cuando no se acompañen los do-cumentos indispensables para verificar si la acción es admisible;o no se haya cumplido el procedimiento administrativo previoa las demandas contra la República". El artículo 124 de la Ley,sin embargo, dispone que sólo la primera parte de este ordinal

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es causal de inadmisibilidad en los juicios de nulidad de los actosadministrativos de efectos particulares, y ello es lógico, pues lasegunda parte sólo se refiere a los recursos de plena jurisdicción,es decir, a las demandas contra la República en las cuales debeagotarse la vía administrativa mediante el cumplimiento del de-nominado "procedimiento administrativo previo en las demandascontra la República", previsto en la Ley Orgánica de la Procu-raduría General de la República.

Precisamente por ello, a la primera parte del ordinal debe dár-sele una interpretación sistemática, dentro del concepto generaldel propio artículo 84 y de las normas de los artículos 122 y 124de la Ley Orgánica.

¿Cuáles son, así, los "documentos indispensables para verificarsi la acción es admisible", y que no dupliquen los destinados averificar el cumplimiento de los otros requisitos procesales deadmisibilidad previstos en los artículos 124 y 84?

Si se analizan las diversas condiciones de admisibilidad quedeben verificarse con documentos, en realidad, resulta que éstos,en definitiva, son el documento donde conste la notificación delacto, o su publicación, a los efectos de verificar el lapso de ca-ducidad; los documentos que demuestren que se ejercieron losrecursos administrativos y hubo silencio, en el caso del beneficioprocesal de recurso mencionado, previsto en el artículo 134 dela Ley, o la decisión del superior cuando se tiene el acto que causaestado, para acreditar el agotamiento de la vía administrativa;los documentos en los cuales conste que se cumplió el proce-dimiento administrativo previo, regulado en la Ley de la Procu-raduría General de la República, en los recursos de plena juris-dicción; y los demás documentos que acrediten que se cumpliócon el previo pago o afianzamiento de la cantidad a que serefiere el acto objeto del recurso, es decir, el cumplimiento delprincipio salve et repete, en sus casos.

B. Los documentos que permitan verificarel agotamiento de la vía administrativa

En particular debe insistirse en que, conforme a la interpreta-ción sistemática del ordinal 59 del artículo 84, los documentos que,en general, en el contencioso de anulación de los actos adminis-

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trativos de efectos particulares, deben acompañarse al libelo sonlos que comprueben el agotamiento de la vía administrativa porel ejercicio de los recursos administrativos internos o que com-prueben que el acto administrativo causó estado, o que com-prueben que se intentaron los recursos administrativos necesariosy ha habido silencio de la Administración. .

En efecto, conforme al espíritu de la Ley Orgánica y a latradición jurisprudencial en el procedimiento contencioso admi-nistrativo, para que un recurso sea admisible debe agotarse pre-viamente la vía administrativa: si se trata de un recurso de plenajurisdicción, deben acompañarse al libelo del recurso los docu-mentos que acrediten el cumplimiento del procedimiento admi-nistrativo previo en las demandas contra la República (segundaparte del ordinal 59 del artículo 84); y si se trata de un recursode anulación contra actos administrativos de efectos particulares,deben acompañarse al libelo del recurso los documentos queacrediten el agotamiento de la vía administrativa mediante elejercicio de los recursos administrativos internos (el jerárquicoo el de reconsideración según los casos), o que se intentarondichos recursos sin haberse obtenido respuesta o de que el actoimpugnado cause estado (2(3. parte del ordinal 59). Por ello elordinal 59 del artículo 84 está redactado en esa forma global,teniendo que interpretarse su primera parte en el sentido decomprender aquellos documentos que en los recursos de anula-ción impliquen el agotamiento de la vía administrativa, tal comose prevén en su segunda parte los documentos que compruebenel cumplimiento del procedimiento administrativo previo en lasdemandas contra la República.

C. Los documentos que acrediten el cumplimientodel requisito solve et repete

Además de estos documentos que acrediten el agotamiento dela vía administrativa, en general, deben acompañarse al libelodel recurso los documentos que acrediten el cumplimiento de lasotras condiciones de admisibilidad expresamente establecidas enotras disposiciones de la Ley: Por ejemplo, los documentos queacrediten el cumplimiento del principio salve el repete, cuandosea legalmente exigido. En efecto, el artículo 122 de la LeyOrgánica expresamente señala que "cuando la Ley exija como

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condición para admitir algún recurso contra el acto, que el inte-resado pague o afiance el pago de una cantidad líquida, deberápresentarse también constancia de que se ha dado cumplimientoa dicho requisito a menos que la misma ya haya sido agregadaal expediente administrativo, en cuyo caso así se hará constaren la solicitud".

En estos casos, si la Ley expresamente exige como condiciónde admisibilidad de un recurso el cumplimiento del requisito salveet repete, deberán acompañarse al libelo los documentos queacrediten su cumplimiento, siendo inadmisible el recurso, con-forme al ordinal 59 del artículo 84 de la Ley, si ello no se hace.Pero esto es así, porque la Ley expresamente estima que esta esuna condición de admisibilidad y, por tanto, los documentos res-pectivos sirven para verificar si la acción es admisible. Esta "ley",en todo caso, debe ser una ley nacional, pues sólo el Poder Na-cional puede regular los procedimientos judiciales.

Salvo estos documentos no creo que hayan otros documentosque deban acompañarse como condición de admisibilidad; sinembargo, la Ley, en el artículo 113, en relación a los recursoscontra los actos administrativos de efectos particulares habla deotros documentos que pueden y deben adjuntarse al recurso: unejemplar o copia del acto impugnado, y el instrumento que acre-dite el carácter con el que actúa la persona, si no es en nombrepropio. Creo que en estos casos no se trata de una condiciónde admisibilidad. El texto de la ley, sin embargo, no es diáfana-mente claro, por lo que esto amerita algunos comentarios.

2. Los documentos que acrediten el carácter con el queactúa el recurrente y su relación con la admisibilidad

A. Supuestos de aplicación de la exigencia

Conforme a lo establecido en el artículo 122 de la Ley Orgá-nica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con loprevisto en el artículo 113 ejusdem, junto con el escrito del recur-so, el solicitante debe acompañar "el instrumento que acrediteel carácter con que actúe, si no lo hace en nombre propio". Sinla menor duda, y esta es la interpretación constante y pacíficade todos los tribunales, tanto de la jurisdicción ordinaria como

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de la jurisdicción contencioso-administrativa, la exigencia de losreferidos artículos se refiere a los instrumentos de poder, cuandoquien actúe no lo haga en nombre propio sino en representaciónde otros. Cuando se actúe como apoderado, por tanto, tiene queacompañarse al escrito del recurso el respectivo instrumento depoder.

Pero cuando quien solicita la nulidad de un acto administrativoes una persona moral, si actúa a través de sus órganos legales,su titular no tiene que acompañar instrumento alguno. En efecto,la persona moral, como recurrente, puede optar por intentar elrecurso directamente, en nombre propio, a través de su repre-sentante legal estatutariamente consagrado, o mediante apodera-do designado al efecto. Si es este último el caso, el apoderadoque actúa en nombre de la persona moral debe presentar conel escrito del recurso el instrumento de poder que acredite elcarácter con que actúa. Pero si quien intenta el recurso en nom-bre de la persona moral es, por ejemplo, su Presidente, queconforme a los estatutos tiene la representación legal de la em-presa, éste no necesita acompañar ningún instrumento, pues eneste caso la persona moral está actuando en nombre propio,naturalmente, a través del titular de su órgano legal.

En este sentido, el Código de Procedimiento Civil es claro aldisponer en su artículo 47 que las personas jurídicas moralesserán representadas en juicio por los socios, administradores opor las personas autorizadas al efecto por el contrato de sociedado por la ley. Por ello, en ningún caso, los Tribunales de la Re-pública han exigido que cuando el representante legal de unacompañía anónima intente un recurso en nombre de la mismaacompañe al escrito del recurso la copia certificada de los esta-tutos de la empresa y del Acta de la Asamblea respectiva en lacual se le nombró. Esto sólo se produciría si la otra parte en eljuicio impugna el carácter del Presidente de quien se lo atribuye,en cuyo caso deben aportarse las pruebas documentales paracomprobar la representación.

B. La relación de esta exigencia con algunas de lascausales de inadmisibitidad

En materia contencioso-administrativa, en todo caso, la exi-gencia de que se acompañe al escrito del recurso el instrumento

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que acredite el carácter con que actúa una persona, cuando nolo hace en nombre propio, previsto en los artículos 122 y 113de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no es unrequisito procesal de admisibilidad del recurso; por 10 que aúnen el supuesto de que se interpretara el contenido de la segundaparte del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Supremade Justicia, en el sentido de que el representante legal de unacompañía debe, al intentar el recurso, acompañar copia de losEstatutos y del Acta de la Asamblea en la cual se lo designó,si ello no se hizo al intentarse el mismo, no podría considerarsecomo causal de inadmisibilidad del recurso. Es decir, el juez delcontencioso-administrativo no podría declarar inadmisible un re-curso contencioso-administrativo de anulación fundándose en elsolo hecho de que el recurrente, cuando actuó en nombre deotro, no acompañó al escrito del recurso el instrumento queacreditara el carácter con el cual actuó, si, en todo caso, constaen autos al momento en que se decida la admisibilidad, en formaauténtica y manifiesta, la aludida representación o el caráctercon el cual actúa.

En efecto, tal como 10 señala expresamente el artículo 124 dela Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el juez con-tencioso-administrativo, en los juicios de nulidad de los actosadministrativos de efectos particulares, puede declarar inadmisi-ble el recurso de nulidad, entre otros casos: "cuando sea mani-fiesta la falta de cualidad o interés del recurrente" (ord. 1) Y"cuando sea manifiesta la falta de representación que se atribuyeal acto" (art. 84, letra g).

De lo anterior se deduce claramente que no podría ser causalde inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo deanulación de un acto administrativo de efectos particulares, elsolo hecho de que el solicitante no acompañe al escrito del re-curso el instrumento que acredite el carácter con que actúa, sino lo hace a nombre de otro, si, en todo caso, consta en autossu cualidad y representación. Por ello, en estos supuestos paraque se pueda llegar a configurar una causal de in admisibilidaddel recurso, como expresamente lo indica la ley, es necesarioque "sea manifiesta la falta de cualidad" del recurrente (artículo124, ordinal 19 ) , o que "sea manifiesta la falta de representaciónque se atribuya el autor" (artículo 84, ordinal 79).

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Por tanto, el hecho de que no se hubiere acompañado a lasolicitud del recurso, si así se interpretase la exigencia de la se-gunda parte del artículo 113, las copias certificadas de los Esta-tutos y Acta de Asamblea de la persona moral recurrente enla cual consten las facultades del representante legal y de sudesignación como tal, no podría ello considerarse, conforme a laLey Orgánica, como una causal de inadmisibilidad del recurso.

En efecto, insistimos, la Ley no indica expresamente en nin-guno de sus artículos, como se dijo, como condición de admisi-bilidad del recurso, que se acompañe al libelo del mismo "elinstrumento que acredite el carácter con que actúa, si no lo haceen nombre propio". En efecto, este es un requisito para com-probar la "representación que se atribuye al actor", tal como loexige el artículo 84, ordinal 79, de la Ley Orgánica. La condiciónde admisibilidad es que dicha representación hubiese sido realy formalmente establecida antes de que se intente el recurso,y sería una causal de inadmisibilidad la "manifiesta falta derepresentación que se atribuya el actor". Pero, por supuesto,el hecho de que no se acompañe al libelo del recurso el instru-mento que acredite el carácter con que actúa, si no lo hace ennombre propio, por sí solo no es una causal de inadmisibilidad.Puede así un apoderado intentar el recurso y consignar el ins-trumento de poder con posterioridad, siempre que se haya con-signado antes de la decisión de admisibilidad y siempre que seacredite que para el momento en el cual se intentó el recursotenía la representación que se atribuyó. Hemos sostenido queesta exigencia de la segunda parte del artículo 113 no se aplicaa los representantes legales de compañías, quienes en virtud delartículo 47 del Código de Procedimiento Civil pueden represen-tar a las empresas. Sólo si su representación es cuestionada,tendría que probarla documentalmente. Sin embargo, para elsupuesto de que se interpretara esta exigencia en el sentido deque los directores de compañías anónimas deben presentar conel libelo del recurso copia de los estatutos y del Acta de Asam-blea en la cual se les nombró, el hecho de que no lo hagan conel libelo del recurso, no puede tampoco dar lugar a la inadmisi-bilidad del recurso, por no establecerlo la Ley como condiciónde inadmisibilidad.

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En estos casos, el director de una empresa podría intentar elrecurso sin acompañar al libelo las copias certificadas de los es-tatutos y Acta de Asamblea donde consten sus facultades y sudesignación, y sólo podría declararse inadmisible el recurso side autos resulta que "sea manifiesta la falta de representaciónque se atribuye el actor". Pero si de autos consta, en forma autén-tica, antes de que se decida sobre la admisibilidad del recurso,que el representante legal de la empresa tiene efectivamente esarepresentación y la tenía para el momento en el cual se intentóel recurso, no podría, en ninguna forma, declarárselo inadmisible.

3 . La copia del acto administrativo impugnado y surelación con la admisibilidad

Tal como se dijo, la segunda parte del artículo 113, en sutotalidad, si bien exige que se acompañen al libelo del recursodeterminados documentos, ello no lo establece como condiciónde admisibilidad del recurso. El texto de esa segunda parte delartículo 113 es el siguiente: "Junto con dicho escrito el solicitanteacompañará un ejemplar o copia del acto impugnado, el instru-mento que acredite el carácter con que actúe, si no 10 hace ennombre propio, y los documentos que quiera hacer valer enapoyo de su solicitud".

Ahora bien, es evidente que si se trata de un acto adminis-trativo publicado en la Gaceta Oficial de la República o de unEstado o de una municipalidad, basta que el solicitante identifi-que claramente el acto impugnado con indicación del númeroy fecha de la Gaceta, la cual puede luego consignarse en cual:quier momento por ser un documento oficial, o ser consultadapor el juez. El hecho de que el solicitante no acompañe copiade dicha Gaceta no podría implicar, nunca, que el recurso sedeclare inadmisible. Pero tratándose de actos administrativos deefectos particulares no publicados en Gaceta Oficial, por ejem-plo, de un acto adoptado por un Concejo Municipal, el particularpuede haber solicitado copia certificada de dicho acto al Concejoy puede no habérsele dado, como es frecuente, por las dilacionesadministrativas. Ante el vencimiento del lapso, el particular po-dría impugnar el acto, identificándolo precisamente, consignandoposteriormente la copia certificada solicitada o esperando queésta sea enviada en el respectivo expediente administrativo. En

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estos casos, el hecho de que no se acompañe al libelo del recursocopia del acto impugnado, tampoco podría considerarse, por sísolo, como causal de inadmisibilidad.

4. Los otros documentos que deben acompañarse al libeloy su relación con la admisibilidad

Por último, el artículo 113 establece que también deben acom-pañarse al escrito del recurso "los documentos que quiera hacervaler en apoyo de su solicitud". En este caso, tampoco estamosen presencia de una condición de admisibilidad, pues muchos delos documentos mencionados, en los procedimientos contencioso-administrativos, son emanados de la Administración y no siempreestá garantizado, realmente, el derecho de que se le expidan alparticular las copias que pueda solicitar. En todo caso, estosdocumentos forman parte del expediente administrativo que cursaante las dependencias de la Administración cuyo acto se recurrey los cuales, en general, son enviados en forma certificada por laautoridad cuyo acto se impugna. Por tanto, el hecho de que enel libelo del recurso no se presenten en original o copia certifi-cada todos los documentos a los cuales se hace referencia en elrecurso, o se presenten dichos documentos en copias simples,no hace inadmisible el recurso ni impide que se puedan presentarposteriormente, tal como expresamente lo señala el Código deProcedimiento Civil, en su artículo 315, al disponer que ademásde los documentos en que se funde la acción y que se acompañanal libelo del recurso, posteriormente pueden consignarse en autoscuando se hayan designado en el libelo la oficina o el lugar dondese encuentran, consignación que se produce luego, al remitirse alTribunal el expediente administrativo del caso.

V. ALGUNOS EFECTOS DE LA ADMISION:LA POSIBILIDAD DE SUSPENSION DE LOS EFECTOSDEL ACTO RECURRIDO

1. El carácter no suspensivo de los recursoscontencioso-administrativos

Por último, el otro aspecto al cual quería referirme se relacionacon los efectos de esta admisión de los recursos y, en particular,

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a la posibilidad de suspensión de los efectos de los actos admi-nistrativos impugnados por el juez.

Puede decirse que es principio general del Derecho Adminis-trativo venezolano que los actos administrativos tienen carácterejecutivo y ejecutorio 20, lo cual implica que los mismos se ejecu-tan aun cuando se impugnen, por lo cual en el ámbito del con-tencioso administrativo se estima que los recursos contenciosos notienen efectos suspensivos respecto a los efectos de los actos 20 ""~o

Este principio tiene sus matices y modalidades.

En efecto, muchas veces es la ley indirectamente la que sus-pende la ejecución y eso sucede siempre que la ley exija la firmezadel acto para su ejecución. Por ejemplo, en materia de demoli-ciones de inmuebles que amenazan ruina previstas en las orde-nanzas municipales, normalmente se señala que podría procedersea ejecutar la demolición, inclusive directamente por la Adminis-tración, cuando esté firme el acto. Por tanto, si el acto no estáfirme porque se intentaron los recursos administrativos y luegoel recurso contencioso, la no firmeza del acto implica la imposibi-lidad de la demolición, es decir, una suspensión automática delos efectos del acto desde el momento en el cual se lo impugna.

Ahora bien, si la ley no exige expresamente la firmeza delacto para su ejecución, éste tiene carácter ejecutorio y su im-pugnación no suspende sus efectos. De allí el principio del ca-rácter no suspensivo de los recursos contencioso-administrativos.

2 . La creación iurisprudencial de la suspensión de efectos

Este principio, por supuesto, podía provocar daños innecesa-rios e irreparables a los particulares recurrentes por lo que aunsin autorización legal expresa, la Corte Suprema de Justicia co-menzó a decidir, en algunos supuestos, la suspensión de los efec-tos del acto recurrido. Lo que hoy está establecido expresamente

20. Sobre esto véase Allan R. Brcwer-Carías, "Aspectos de la ejecutivídad y de laejecutoriedad de los actos administrativos fiscales y la aplicación del principiosolve et repete" en Revista del Ministerio de Justicia, N9 53, Caracas 1965, págs.67 a 86, y en Jurisprudencia de la Corte Suprema ... , Tomo Ir, Vol. 1, Cara-cas 1976, págs. 97 a 115.

20 bis. Sobre esto véase Allan R. Brewer-Carías, "Los efectos no suspensivos del re-curso contencioso-administrativo de anulación y sus excepciones" en Revista dela Facultad de Derecho, N9 57-58, Caracas 1968, págs. 293 a 302.

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en el artículo 136 de la Ley Orgánica en forma expresa, enrealidad, ha sido también una creación jurisprudencial.

La primera decisión que se adoptó en esta materia la tomó laCorte Suprema de Justicia, el 4 de diciembre de 1967, con motivode la impugnación de un acto administrativo del Gobernador delDistrito Federal mediante el cual canceló una patente de indus-tria y comercio a una empresa fabricante de jabón situada enCaracas, la cual debía en consecuencia ser trasladada fuera dela ciudad. Paralelamente, por vía judicial ordinaria, unos par-ticulares habían demandado a la misma empresa por daños yperjuicios y exigido el traslado de la misma, y la sentencia habíasido declarada sin lugar. El recurrente planteó la contradicciónentre la decisión judicial y la decisión administrativa y la Corteacordó suspender los efectos del acto impugnado en base al si-guiente razonamiento: "Observa la Corte que tal situación con-figura un conflicto entre una decisión judicial y una administra-tiva, el cual exige la decisión de la cuestión previa planteadapor la demandante, pues de no hacerse así en esta oportunidad,la ejecución de la Resolución impugnada podría acarrear ungravamen irreparable para el caso de que la decisión que dicteeste Supremo Tribunal, al resolver sobre el fondo del asunto, seafavorable a las pretensiones de la actora" 21.

Esta sentencia puede decirse que fue el inicio de un procesode construcción jurisprudencial de enorme importancia que lle-varia a la Corte, posteriormente, a partir de 1970 a suspenderlos efectos de los actos recurridos en vía contencioso-adminis-trativa cuando su ejecución pudiese ocasionar perjuicios irrepa-rables o de difícil reparación por la definitiva 22.

Posteriormente, la jurisprudencia de la Corte fue perfeccionan-do las modalidades de su decisión de suspensión de efectos delos actos impugnados. A partir de 1972 comenzó normalmentea exigir fianza para suspender los efectos de actos administrativosde liquidación de impuestos 23; Y a partir de 1973 exigió que

21. Véase el texto en Allan R. Brewer-Carías, Jurisprudencia de la Corte Supre-ma ... , Tomo V, Vol. 2, Caracas 1978, págs. 562 a 565. A esta sentenciaestuvo destinado el comentario citado en la nota precedente.

22. Véase la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 27-7-70 en ABan R.Brewer-Carías, Jurisprudencia de la Corte Suprema ... , Tomo V, Vol. 2, cit.,pág. 565 Y las sucesivas en págs. 566 y sigts.

23. Idem, pág. 572.

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después de acordada la suspension, los interesados instaran regu-larmente el procedimiento"' a los efectos de evitar que se aban-donase el proceso, con la sola decisión de suspensión provisional.A partir de 1974 esta exigencia fue precisada, señalando la Corteque la suspensión de los efectos del acto recurrido se acordaba"hasta que se revoque esta providencia por falta de instancia delos interesados en el procedimiento, o se decida definitivamenteel recurso" 23.

Sobre los motivos para la suspensión, la Corte no sólo se basóen el concepto de que la ejecución pudiese causar un gravamenirreparable al recurrente 2G, sino en la dificultad de la reparabi-lidad del daño, 10 cual se aplica a los actos de liquidación deimpuestos 27.

En otros casos, la Corte exigió que el recurrente demostraseque el acto recurrido no era de urgente ejecución para acordarla suspensión 28, o acordó la suspensión cuando la ejecución nofuese de manifiesta conveniencia pública 2".

En todo caso, a partir de la Ley Orgánica de la Corte Supremade Justicia de 1976, en su Art. 136, se ha atribuido expresamentea la Corte la facultad de "suspender los efectos de un acto admi-nistrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solici-tada, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensablepara evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por ladefinitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso" 2!1bi,.

3 . El carácter de la decisión judicial de suspensión de losefectos de un acto administrativo

La suspensión de efectos de los actos administrativos que pue-den pronunciar los tribunales de lo contencioso-administrativo,conforme a 10 previsto en el citado artículo 136 de la Ley Or-gánica de la Corte Suprema de Justicia, es una decisión de ca-

24. Ibidem, pág. 582.25. Véase sentencia de 10-1-74 en ldem, pág. 583.26. Véase, por ejemplo, sentencia del 15-2-73, Idem, pág. 575.27. Véase, por ejemplo, sentencia del 31-10-72, Idem, pág. 574.28. Véase, por ejemplo, sentencias del 9-4-73 y del 19-2-74, Idem, págs. 577 y 584.29. Véase, por ejemplo, sentencia del 9-4-73, Idem, pág. 578.29 bis. Véase, en general, ABan R, Brewer-Carías, "Comentarios en torno a la sus-

pensión de los efectos de los actos administrativos en vía contencioso-adminis-trativa" en Revista de Derecho Público, EJV, N9 4, Caracas octubre-diciembre1980, Sección "Comentarios Jurisprudenciales",

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rácter provisional y temporal y, por supuesto, no es definitiva, puesesto corresponde a la sentencia definitiva. Por ello, la suspensiónde los efectos de los actos administrativos en vía jurisdiccional, enprincipio, no prejuzga nunca sobre la definitiva :;0. En otras pa-labras, "es una mera detención de la actividad administrativa,que nada prejuzga el resultado final del proceso jurisdiccionalque tramita el Tribunal Contencioso-Administrativo" 31.

Es más, si de principios jurisprudenciales se trata, resulta quela Corte Suprema de Justicia ha señalado que cuando el actoadministrativo recurrido sea uno que haya revocado una autori-zación o permiso, procede la suspensión de los efectos del actoimpugnado, sin que ello implique que se toq