Implementación de una Ley de Responsabilidad Fiscal en ... · Ministerio de Hacienda y Crédito...

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Implementación de una Ley de Responsabilidad

Fiscal en Nicaragua1

Noviembre, 2006 1 Este documento fue preparado por la Oficina de Asuntos Fiscales y Económicos (OAFE) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y contó con las recomendaciones de una Comisión integrada por delegados de instituciones del Gobierno, Comisión Económica de la Asamblea Nacional (CEAN), Consejo Nacional de Planificación Económica y Social (CONPES), así como de economistas y abogados privados. La Comisión estuvo conformada por: Néstor Avendaño, economista; Julio Francisco Báez, abogado; Róger Cerda, economista delegado (CEAN); Alberto Guevara, economista delegado (CEAN); Juan Carlos Gutiérrez, ingeniero (MHCP); José Luis Medal, economista; Armando Navarrete, economista Secretaría Técnica de la Presidencia (SETEC); Ovidio Reyes, (MHCP); José de Jesús Rojas, Gerente General del Banco Central de Nicaragua (BCN); y René Vallecillo, economista delegado (CONPES). La redacción del documento estuvo a cargo de los señores Roberto Campo y Ovidio Reyes.

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INDICE

Introducción…………………………………………………………………………….

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1.

Razones para implementar la LRF……………………………………………………. 4

2.

Experiencias de Leyes de Responsabilidad Fiscal…………………………………….. 7

3.

Elementos de responsabilidad fiscal contenidos en las leyes de Nicaragua…………... 11

4. Propuesta de LRF……………………………………………………………………... 12 4.1. Marco Conceptual……………………………………………………………. 12 4.2. Regla de balance cero………………………………………………………... 15 4.3. Instrumentalización de la regla………………………………………………. 17 4.4. Consideraciones cíclicas……………………………………………………... 20 4.5. Cobertura del Sector Público sujeto a la regla………………………………... 21 4.6. Cláusulas de escape…………………………………………………………... 23 4.7. Monitoreo y Acciones Correctivas…………………………………………... 24 4.8. Tratamiento de un cambio no esperado en los ingresos……………………… 25 4.9. Sanciones al rompimiento de la regla………………………………………... 25

4.10. Precondiciones para alcanzar una LRF efectiva……………………………... 26

5.

Cambios Sugeridos para Reforzar la Responsabilidad Fiscal………………………… 29

6. Plan de Implementación de la LRF…………………………………………………… 31 6.1. Elaboración del anteproyecto LRF y otras reformas………………………… 31 6.2. Presentación y Aprobación de la LRF y otras reformas……………………... 31 6.3. Incorporación de la Regla en el PGR…………………………………........... 32 6.4. Evaluación y Control………………………………………………………… 32 6.5. Comunicación y Divulgación………………………………………………… 33 6.6.

Cronograma de Actividades………………………………………………….. 34

7.

Principales Recomendaciones para la implementación de la LRF…………………….. 35

Bibliografía…………………………………………………………………………………... 39 Anexos

Anexo I Elementos de responsabilidad fiscal contenidos en las leyes nicaragüenses… 41 A.1 Ley de Administración Financiera y su reforma (Ley No. 550 y Ley

No. 565)……………………………………………………………………….

41 A.2 Ley Orgánica del Banco Central de Nicaragua (Ley No. 317)……………….. 42 A.3 Ley General de Deuda Pública (Ley No. 477)………………………………... 43 A.4 Ley de Municipios y su reforma (Ley No. 40 y Ley No. 261)……………….. 44 A.5 Ley de Régimen Presupuestario Municipal y su reforma (Ley No. 376 y Ley

No. 444)……………………………………………………………………….

45 A.6

Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios de Nicaragua (Ley No. 466)……………………………………………………………………….

46

Anexo II Derivación de la ecuación de comportamiento de la deuda pública con respecto al PIB………………………………………………………………...

48

Anexo III Análisis cuantitativo de implementación de la propuesta de LRF……………. 50

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GLOSARIO BCN: Banco Central de Nicaragua. BPI’s: Bonos de Pago por Indemnización. CDF: Crédito Doméstico al Sector Fiscal. CDP: Crédito Domestico al Sector Privado. CEAN: Comisión Económica de la Asamblea Nacional. CGR: Contraloría General de la República. CSJ: Corte Suprema de Justicia. FMI: Fondo Monetario Internacional. G: Gasto Público. HIPC: Iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados (por sus siglas en ingles). I: Inversión privada. INIFOM: Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal. LAFRP: Ley de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario. LGDP: Ley General de Deuda Pública. LRF: Ley de Responsabilidad Fiscal. M1: Oferta de Base Monetaria MDRI: Iniciativas de Alivio de Deuda Multilateral (por sus siglas en ingles). MHCP: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. MPI: Metodología de Proyección de Ingresos. MPMP: Marco Presupuestario de Mediano Plazo. OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. PGR: Presupuesto General de la República. PIB: Producto Interno Bruto. RIN: Reservas Internacionales Netas. S: Ahorro privado. SNIP: Sistema Nacional de Inversión Pública SIGFA: Sistema Integrado de Gestión Financiera y Administrativa. SPNF: Sector Público No Financiero. T: Ingresos del gobierno central. X: Exportaciones de bienes y servicios.

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Implementación de una Ley de Responsabilidad Fiscal en Nicaragua Introducción

Una Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) procura fortalecer las finanzas públicas mediante el establecimiento de reglas para el diseño y manejo de la política fiscal. El uso de reglas provee un mecanismo que fortalece la transparencia, predictibilidad y evaluación de la política fiscal, al someter a las autoridades al escrutinio público de las metas y prioridades de sus políticas. La principal ventaja conseguida por países que han adoptado una LRF, radica en que la reducción sustantiva de la discrecionalidad coadyuva a solucionar los problemas de elevados déficits públicos, sesgos de gasto e inconsistencia temporal. Consecuentemente, aumenta la credibilidad y reputación de los gobiernos, lo que redunda en una reducción del riesgo país. En este documento se presenta una propuesta de LRF para Nicaragua, así como un Plan de Acción para implementarla. Específicamente, se propone una regla de balance fiscal cero, ó presupuesto balanceado, que asegure alcanzar una razón saldo nominal de la deuda pública a Producto Interno Bruto (PIB) baja y estable (40%). Antecedentes El principal problema en el manejo de la política fiscal en Nicaragua han sido los profundos y recurrentes desequilibrios fiscales que han generado episodios de elevada inestabilidad macroeconómica. La experiencia de los años 80 muestra claramente las consecuencias de mantener elevados déficits fiscales. En esos años el déficit fiscal alcanzó un 27.7% del PIB que condujo a una acumulación de deuda externa equivalente a 10 veces la actividad económica, así como a una hiperinflación de aproximadamente 33,500% en el año 1988. Como resultado, el país experimentó una profunda recesión y la producción real por habitante se redujo a un 40% del prevaleciente en 1978. A partir de la década de los noventa, con el apoyo de los organismos multilaterales y la comunidad donante, se han implementado una serie de programas de estabilización y ajuste estructural. Estos programas han tenido como esencia limitar el gasto público a niveles financiables y acumular un saldo de reservas internacionales que aseguren la estabilidad del tipo de cambio y preserven la estabilidad macroeconómica. Sin embargo, estos programas de ajuste fiscal no se han constituido en una garantía para mantener la responsabilidad fiscal ininterrumpidamente. Se han observado períodos de abandono de estos compromisos, que son incumplidos sobre todo en los años electorales, restándole credibilidad a esta herramienta como medio efectivo para mantener las finanzas públicas en orden. Para superar estas inconsistencias, en septiembre de 2004, una misión de asistencia técnica del Fondo Monetario Internacional (FMI) recomendó al Gobierno de Nicaragua la adopción de una Ley de Responsabilidad Fiscal. El FMI sugirió una regla objetivo para reducir anualmente la razón deuda pública a PIB hasta alcanzar 40%, y otra regla instrumento de superávit primario del Gobierno Central. El superávit primario no iba a

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ser prefijado por Ley, pero iba a ser de obligatorio cumplimiento una vez establecido éste en el Presupuesto General de la República (PGR). La propuesta también incluía cláusulas de escape por motivos de fuerza mayor y delimitaba la responsabilidad del cumplimiento de las reglas en el Ministro de Hacienda y Crédito Público. La propuesta de LRF del FMI fue postergada por las autoridades económicas principalmente por la falta de condiciones para alcanzar un consenso político, y porque no estaba garantizado el mecanismo para el cumplimiento de las reglas. La mayor limitación técnica radicó en que el estricto régimen de sanciones, combinado con la falta de flexibilidad al observarse desvíos en las reglas, inducía a un alto costo en reputación para el Ministro de Hacienda, en caso de incumplimiento. Por otra parte, se corría el riesgo que al no existir ningún parámetro de referencia anual para la reducción de la deuda pública ni para el superávit primario, la responsabilidad fiscal no quedase asegurada. Por ejemplo, en el caso extremo, una reducción por año de un Córdoba de la deuda pública y un superávit primario también de un Córdoba satisfacían las reglas. Claramente, ambos resultados no garantizan la sostenibilidad fiscal en el largo plazo. Con el reestablecimiento del programa económico con el FMI, en noviembre de 2005, la adopción de una LRF ha sido nuevamente retomada por las autoridades, y ha quedado establecida como criterio de desempeño de la agenda estructural. La razón que motivó a retomar esta acción estructural, se debió a la necesidad de alcanzar un consenso sobre los principios básicos para garantizar la sanidad y sostenibilidad de las finanzas públicas, en un escenario en que Nicaragua aspira a graduarse como país HIPC, reducir la dependencia externa y alcanzar la soberanía de su política económica. No cabe duda que en algún momento el país estará en la capacidad de finalizar la suscripción de programas de ajuste estructural con los organismos financieros internacionales. La estructura de este documento es la siguiente. La primera sección presenta las razones para implementar una LRF. La segunda sección narra algunas experiencias de LRF en otros países. A continuación, se realiza una descripción de los elementos de responsabilidad fiscal contenidos en las Leyes vigentes. En la cuarta sección se presenta una propuesta específica de LRF para Nicaragua. Luego, la quinta sección plantea los cambios sugeridos en las leyes vigentes para reforzar la responsabilidad fiscal. En la sexta sección se presenta el Plan de Acción para implementar la LRF. Finalmente, la séptima sección realiza un resumen de las principales recomendaciones. Adicionalmente, se presentan tres Anexos. En el primero se detallan los elementos de responsabilidad fiscal contenido en las leyes de Nicaragua. En el segundo se deriva la ecuación de comportamiento de la deuda pública con respecto al PIB. En el tercero se realiza un análisis cuantitativo de la implementación de la LRF. 1. Razones para implementar una LRF2 En las últimas décadas se ha producido una pérdida de confianza por parte de los agentes económicos en cuanto a la capacidad de la política económica como

2 Esta sección está basada en el trabajo de Agustín García Serrador (2004).

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instrumento estabilizador de la economía, lo que ha motivado a que muchos países o áreas económicas hayan adoptado reglas fiscales y monetarias para la formulación de sus políticas. En esta sección se analizan los argumentos que justifican la adopción de reglas fiscales y se exponen las fortalezas y debilidades de las mismas. Kopits (2001) señala que la política fiscal discrecional ha seguido un comportamiento pro cíclico y ha contribuido al incremento de los déficits públicos. Por este motivo, muchos países decidieron establecer programas de consolidación fiscal a mediano plazo para conseguir la estabilidad macroeconómica y adoptar reglas para asegurar la sostenibilidad de la disciplina fiscal. En sentido amplio, las reglas fiscales se pueden definir como el conjunto de normas y regulaciones con las que se elabora, aprueba e implementa el presupuesto (Alesina, A.; Perotti, R., 1999). En un sentido más estricto, sin embargo, y delimitando el concepto que mejor se relaciona con la experiencia internacional, las reglas fiscales se definen como el conjunto de restricciones constitucionales o legislativas en las que se especifican ciertos límites en las variables fiscales, tales como el saldo presupuestario, deuda pública, nivel de gastos, impuestos, salarios, composición entre gasto corriente y capital, por mencionar las principales. Estas reglas se aprueban normalmente junto a una regulación del procedimiento para la formulación, discusión, aprobación, ejecución, control y evaluación del presupuesto (Kennedy, S; Robbins, J. and Delorme, F., 2001). Las reglas fiscales se establecen principalmente para reducir el grado de discrecionalidad de los gobiernos. La adopción de reglas pretende eliminar los sesgos de gastos y los elevados déficits públicos, que a la larga afectan la sostenibilidad de las finanzas públicas. El sometimiento de los gobiernos a una regla fiscal influye en las expectativas de los agentes económicos, de forma que éstos puedan predecir de manera más acertada la evolución de la política económica gubernamental y adoptar, en consecuencia, sus propias decisiones de ahorro, inversión o empleo, redundando en un mayor crecimiento económico, mayor empleo y estabilidad económica. Como las reglas pueden ordenar los procedimientos presupuestarios y aumentar la transparencia —incrementando la responsabilidad de las instituciones presupuestarias— la mayor predictibilidad y evaluación de la política fiscal somete a las autoridades al escrutinio público de las metas y prioridades de sus políticas. Consecuentemente, la obligación de las autoridades fiscales de cumplir las reglas indudablemente que aumentará la disciplina fiscal. La consecuencia final de un sistema de gestión de la política fiscal mediante reglas es el aumento de la credibilidad y reputación de los gobiernos y la reducción del riesgo país.

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La adopción de reglas fiscales resulta más eficiente en los siguientes casos:

1. las autoridades fiscales carecen de reputación en cuanto a disciplina fiscal3, 2. se observan comportamientos oportunistas y problemas de inconsistencia

temporal4, 3. los responsables de la política fiscal se encuentran influidos por grupos de

presión, 4. las decisiones fiscales pueden alterarse por motivos electoreros.

Otro argumento que justifica la adopción de reglas fiscales se relaciona con el denominado “riesgo moral,” el que tiene lugar cuando —frente a cualquier evento adverso— un agente espera recibir cobertura de otro agente, por ejemplo del gobierno, y no establece las suficientes provisiones asumiendo decisiones de alto riesgo. El agente espera que a fin de cuentas un organismo superior acuda a su rescate, lo que ocurre cuando el compromiso de los gobernantes de alcanzar ciertos objetivos, como el de mantener un balance fiscal sostenible, tiene para ellos un mayor costo que el beneficio de desviarse del mismo. Similarmente, los gobiernos también podrían actuar incurriendo en elevados déficits si es que perciben que la deuda pública resultante será a la larga asumida no por el país, sino que por algún grupo de países del cual forman parte, o por la comunidad financiera internacional. En este caso, la adopción de reglas ayuda a eliminar el riesgo moral e induce a las autoridades adoptar una disciplina fiscal sostenida. Por otro lado, también se utiliza el argumento de equidad intergeneracional para el establecimiento de reglas fiscales. Dicho argumento establece que las generaciones presentes deben contener los desequilibrios y generar ahorros. En caso contrario, el endeudamiento derivado del mayor gasto público significará una carga para las generaciones futuras, comprometiendo sus niveles de vida.

3 Se pueden destacar tres causas principales de ineficiencia en los procesos presupuestarios que se materializan en la escasa disciplina y en unos niveles de gasto excesivos. En primer lugar, la existencia de metas personales o políticas de algunos participantes en el proceso que promueven el uso de los fondos públicos para estos fines y no se dedican al cumplimiento del interés colectivo. En segundo lugar, la denominada “ilusión fiscal”, que representa la posibilidad de poder alcanzar un nivel de gasto elevado cuando el agente decidor no tiene en cuenta el costo que supone financiarlo, ya que dicho costo se desplaza a otros agentes, o bien queda diluido en el conjunto de los contribuyentes. Y en tercer lugar, la propensión al déficit, que se produce cuando los intereses de los futuros contribuyentes no están adecuadamente representados en las decisiones de gasto adoptadas en el presente. Véase González -Páramo, J.M. (1995). 4 El problema de la inconsistencia temporal, planteado inicialmente por Kydland & Prescott (1977), ocurre cuando en algún momento del tiempo el decidor político anuncia los programas de política económica que considera óptimos, adquiriendo compromisos públicos con dichos programas. Sin embargo, una vez que los agentes económicos creen el anuncio y toman sus mejores decisiones con base al mismo, el decidor político tiene un incentivo para desviarse del compromiso inicial e instrumentar una política diferente. En consecuencia, si no hay costos asociados al incumplimiento del programa anunciado, la política económica será inconsistente desde una perspectiva temporal. La adopción de reglas fiscales ayuda a eliminar el problema de inconsistencia temporal, de manera que éstas incrementen la credibilidad.

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Aún cuando las reglas fiscales reducen la discrecionalidad de los gobiernos al anclar sus actuaciones de política, la adopción de un esquema de reglas también presenta ciertas desventajas que es necesario tomar en cuenta para minimizar sus efectos en la implementación de la política económica. Es de sobra reconocido el poder estabilizador de la política fiscal y monetaria sobre el ciclo económico5. No obstante, cuando se establece una regla fiscal se reducen enormemente los márgenes de acción para contrarrestar aquellas perturbaciones tanto de naturaleza externa como interna. La falta de flexibilidad podría inclusive generar una política pro cíclica, cuya consecuencia inmediata sería la de profundización de los ciclos que, por el contrario, deberían ser contrarrestados. Para dotar a la regla de cierto grado de política anti cíclica, se puede considerar la inclusión de reglas estructurales, o reglas ajustadas por el ciclo económico, o bien —como se recomienda más adelante— considerar la introducción de estabilizadores automáticos a través de ajustadores y cláusulas de escape a las reglas, estas últimas identificadas como eventos excepcionales. Tampoco queda asegurado el objetivo de aumentar la disciplina fiscal cuando los gobiernos desarrollan mecanismos para evitar la estricta aplicación de las normas. Uno de los más utilizados ha sido la denominada “contabilidad creativa,” que consiste en el registro deliberado de partidas presupuestarias que no se corresponden con los estándares, reduciendo la transparencia del presupuesto. Las reglas tampoco constituyen una garantía de éxito en un escenario en el que no se ha desarrollado el suficiente consenso político y social para implementarlas. Sólo un sistema de reglas aceptado política y socialmente, generará un mecanismo de cumplimiento para garantizar su implementación efectiva. 2. Experiencias de Leyes de Responsabilidad Fiscal Las diferentes experiencias de Leyes de Responsabilidad Fiscal destacan el uso de dos tipos de reglas: las reglas numéricas y las reglas de procedimiento. Las reglas numéricas se refieren a aquellas que especifican algún límite cuantitativo a un indicador fiscal elegido; como, por ejemplo, el balance fiscal o el saldo de la deuda pública. Por su parte, las reglas de procedimientos son aquellas que establecen cómo llevar a cabo determinados procesos, por ejemplo, aquellas referidas a los procedimientos a seguir en el ciclo presupuestario que refuerzan la transparencia, o las que regulan la aplicación de la política presupuestaria. Este último tipo de reglas se enfocan en el fortalecimiento de los sistemas de administración financiera. 5 En los países latinoamericanos, no obstante, la política anti cíclica ha estado seriamente limitada por los altos niveles de endeudamiento y por la estructura económica misma. En estos países, se trata de casos de economías pequeñas y abiertas en los que predominan esquemas, sino de fijación, al menos de observancia a los tipos de cambio.

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Existen numerosos estudios en los que se abordan las experiencias de aplicación de Leyes de Responsabilidad Fiscal6. Estos estudios sugieren que la fortaleza de las instituciones fiscales es un factor clave para el desempeño de la política fiscal. Asimismo, encuentran una relación negativa significativa entre la existencia de reglas presupuestarias y el tamaño del déficit fiscal, y una relación también negativa significativa entre la fortaleza de las instituciones fiscales y el costo del endeudamiento. La adopción de buenas instituciones presupuestarias también puede ser el reflejo de un consenso de la sociedad por tener una política fiscal prudente7. A pesar de lo anterior, existen algunos patrones comunes en el desempeño de las LRF de las cuales se pueden extraer algunas lecciones. En países industrializados como Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido, el desempeño fiscal, medido por el balance fiscal primario, el balance fiscal y la deuda pública, se ha fortalecido a partir de la adopción de sus respectivas LRF. Las LRF en todos esos países tienen un fuerte énfasis en reglas de procedimiento y transparencia, aplicadas a todos los niveles relevantes del gobierno, y en su implementación se destaca una desarrollada administración del gasto público y sistemas contables. Por otra parte, en países de América Latina la implementación de este tipo de leyes ha tenido resultados mixtos, desde experiencias exitosas como la de Brasil, hasta resultados insatisfactorios como fue en Argentina. Sin embargo, todas las LRF en esta región se han caracterizado por el uso de reglas numéricas como medio de hacer frente a los problemas de sostenibilidad de las finanzas públicas, y para recuperar la credibilidad del gobierno en su función de administrar la política económica. A continuación se detallan algunos ejemplos de implementación de LRF en estos últimos países8. Argentina Argentina adoptó por primera vez una LRF en 1999 para ayudar a mantener la confianza en la caja de conversión monetaria en un ambiente de presiones fiscales significativas y pobres perspectivas de crecimiento económico. La Ley era aplicable al Gobierno Central y contenía reglas numéricas y de procedimientos. Adoptaba un marco presupuestario de tres años, limitaba el crecimiento real del gasto y requería de reportes fiscales transparentes. Además, creaba un fondo de estabilización para suavizar la política fiscal sobre el ciclo económico. En julio de 2001, el Congreso aprobó una ley de déficit fiscal cero.

6 Entre los estudios sobre los efectos de las reglas en el manejo de la política fiscal véase Poterba (1994), Ald and Lowry (1994), Lowry and Ald (2001) Poterba y Rueben (1999), todos ellos para los Estados Unidos, Von Hagen and Harden (1995) para los países OCDE, y Gleich (2003) para países de Europa oriental. 7 Esta posibilidad dificulta establecer causalidad, ya que los estudios empíricos presentaron problemas de simultaneidad. 8 Para un análisis más detallado de experiencias de implementación de Leyes de Responsabilidad Fiscal véase Martner (2003) y Fiscal Affaire Departament, Internacional Monetary Fund (2005).

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Sin embargo, debido a un problema de cobertura, la LRF falló en proveer un marco comprensivo de la política fiscal. Las provincias más grandes y la ciudad de Buenos Aires, que representan más de la mitad del PIB de Argentina, no adoptaron la LRF. Esto condujo a una fuerte acumulación de pasivos y la regla numérica establecida en la LRF nunca fue respetada. A finales de 2001, Argentina enfrentó la más profunda crisis en su historia, mientras que la LRF se volvió completamente inoperacional. Brasil La introducción de una LRF en Brasil en mayo de 2000 fue precedida por un largo proceso de construcción de consenso social, sobre todo entre los principales actores políticos. La LRF de Brasil puso fuerte énfasis en reglas de procedimientos y transparencia y además introdujo techos numéricos sobre ciertos indicadores fiscales. La LRF estableció un marco para la ejecución, reporte y planeación presupuestaria aplicable a todos los niveles del gobierno. La Ley procura la sostenibilidad del ajuste estructural de las finanzas públicas y restringe el endeudamiento público. Además, busca transparencia fiscal al requerir la preparación de un reporte que detalla la ejecución y preparación presupuestaria, la formulación de un plan de gobierno con metas fiscales multi anuales, y contiene pocas cláusulas de escape que sólo pueden ser invocadas con la aprobación del Congreso. El desempeño fiscal en Brasil se mantiene fuerte después de la adopción de la LRF. De hecho ya había empezado a mejorar antes de la implementación de la Ley. El balance primario consolidado mejoró de un déficit fiscal de 1% del PIB en 1997 a un superávit de 4.5% del PIB en 2004. Aunque la mejora en el desempeño fiscal en Brasil no puede ser atribuido solamente a la adopción de la LRF, la LRF ciertamente ha contribuido a la sostenibilidad de la prudencia fiscal. Chile Chile adoptó en el año 2000 la regla de superávit estructural del 1% del PIB. A diferencia de otras experiencias latinoamericanas, esta regla no formó parte de ninguna ley, sino que simplemente expresa un compromiso de Estado de alcanzar un superávit fiscal en el mediano plazo, el cual proporcionaría los recursos necesarios para afrontar pasivos contingentes en el futuro, tales como las garantías de pensiones mínimas. La regla de superávit estructural ha permitido la plena operación de los estabilizadores fiscales automáticos, dotando de un importante rol anti cíclico a la política fiscal. Cabe resaltar que ello fue posible gracias a la política sistemática de reducción de la deuda pública que prevaleció durante la década de los noventa, en un contexto de brecha positiva del PIB. La implementación de la regla de superávit estructural del 1% del PIB en Chile ha sido exitosa, fortaleciendo la credibilidad en el manejo de la política fiscal y mejorando los indicadores de desempeño fiscal. Además ha moderado el ciclo económico y reducido el riesgo país.

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Perú La ley fue primeramente aprobada en 1999, luego de muchos años de pobre desempeño fiscal, con el objetivo de establecer una guía para mejorar la administración de las finanzas públicas y contribuir a la estabilidad económica. La ley contenía reglas numéricas y de procedimientos y consideraba la preparación de un marco fiscal multi anual. Establecía metas numéricas en el déficit global y limitaba el crecimiento del gasto nominal. Además, creaba un fondo de estabilización para limitar la pro ciclicidad de la política fiscal. La LRF original establecía un límite al déficit del Sector Público no Financiero (SPNF) del 1% del PIB. No obstante, la falta de sanciones claras, la poca credibilidad y la existencia de muchas y ambiguas cláusulas de escape, resultaron en una ley inefectiva para alcanzar el ajuste fiscal. Algunas lecciones preliminares de las experiencias de LRF

• Las LRF requieren de un amplio consenso político para lograr éxito. En países donde las LRF han tenido más éxito, por ejemplo: Nueva Zelanda, Australia, Brasil y Chile, el desempeño fiscal había empezado a mejorar muchos años antes de la implementación de la ley, sugiriendo que una cierta cantidad de consenso es necesaria para que la prudencia fiscal prevalezca. En países donde el desempeño fiscal se deterioró, era evidente la falta de un consenso mínimo para la consolidación fiscal.

• El marco institucional de la política fiscal, en particular de los sistemas de

administración financiera del Sector Público, debe de estar suficientemente desarrollado para apoyar la LRF. Una institucionalidad débil y pobre capacidad de implementación pueden socavar la credibilidad de la LRF. Los procedimientos presupuestarios deben ser lo suficientemente avanzados para ayudar a implementar las reglas numéricas y de procedimientos incluidas en una LRF de manera eficaz y creíble.

• Otros elementos críticos para el éxito de una LRF son las buenas prácticas de

transparencia y registro financiero. Asimismo, son altamente deseables una formulación presupuestaria y procedimientos de ejecución claros y abiertos, así como mecanismos de auditoría independientes.

• Una LRF debe cubrir todas las operaciones fiscales y cuasi fiscales del Sector

Público. Las reglas fiscales que tienen como meta indicadores fiscales estrechos, corren el riego de ser esquivadas moviendo el gasto a entidades fuera del presupuesto como, por ejemplo, a fondos extra presupuestarios en empresas públicas o gobiernos locales, como fue el caso de Argentina.

• Las reglas numéricas incluidas en las LRF deben ser: (i) bien definidas y

especificar el indicador fiscal objetivo, la cobertura institucional y las cláusulas de escape; (ii) simples y transparentes, para servir como un instrumento efectivo

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de comunicación para los objetivos de política; y (iii) monitoreables, esto es que un desvío sea fácil de detectar y manejar.

• Las sanciones reputacionales en un país con larga historia de incumplimiento de

las metas presupuestarias pueden resultar inefectivas, por lo tanto es necesario desarrollar incentivos adicionales para promover la disciplina fiscal. Estas pueden incluir sanciones institucionales o personales a ciertos funcionarios públicos claves para el cumplimiento de las reglas.

3. Elementos de responsabilidad fiscal contenidos en las leyes de Nicaragua La prevalecencia de programas de reforma estructural implementados por Nicaragua durante más de una década ha generado cambios institucionales a favor de una mayor disciplina fiscal y transparencia de los fondos públicos. Se han desarrollado capacidades en el MHCP y el BCN para diseñar, ejecutar y monitorear la política económica a través de programas económicos y financieros similares a los estándares del FMI. El Sistema de Administración Financiera se ha consolidado y extendido de forma sustantiva. Mediante este sistema, se vinculan los subsistemas de presupuesto, tesorería, contabilidad y crédito público y los sistemas conexos de administración y contrataciones del estado, servicio civil, administración de bienes del Sector Público e inversiones públicas. La base informática que regulariza todos estos sistemas es el Sistema Integrado de Gestión Financiera y Administrativa (SIGFA). En la actualidad se están unificando las estadísticas y reportes presupuestarios para toda la administración pública, que por extensión incluye a las municipalidades. Asimismo, se han presentado importantes avances en el marco legal y regulatorio del sistema de administración financiera y presupuestario, y de otras leyes, que refuerzan la responsabilidad fiscal. Los elementos de responsabilidad fiscal se encuentran establecidos en un conjunto de leyes que hacen énfasis en regulaciones relacionadas a reglas de procedimientos. Claramente, estos elementos son una condición indispensable para la adopción de reglas del tipo numérico, como las comprendidas en la propuesta de responsabilidad fiscal presentada más adelante. Las Leyes relacionadas con la responsabilidad fiscal son las siguientes:

1. Ley de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario y su reforma (Ley No. 550 y Ley No. 565).

2. Ley Orgánica del Banco Central de Nicaragua (Ley No. 317).

3. Ley General de Deuda Pública (Ley No. 477).

4. Ley de Municipios y su reforma (Ley No. 40 y Ley No. 261).

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5. Ley de Régimen Presupuestario Municipal y su reforma (Ley No. 376 y Ley

No. 444).

6. Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios de Nicaragua (Ley No. 466).

En el Anexo I se presenta un resumen de los principales elementos de responsabilidad fiscal contenidos en estas leyes. Del marco de responsabilidad fiscal comprendido en las leyes vigentes, se puede concluir que las reglas de procedimientos ya establecidas al nivel de Gobierno Central y Municipalidades constituyen un buen punto de partida para avanzar en la implementación de reglas cuantitativas. La extensión de las reglas de procedimientos reduce los riesgos de incumplimiento de las reglas numéricas, tal como ha ocurrido en diversas experiencias de países latinoamericanos que adolecían de problemas de cobertura. 4. Propuesta de Ley de Responsabilidad Fiscal

4.1. Marco Conceptual Los marcos de responsabilidad fiscal procuran garantizar dos resultados fundamentales. En primer lugar, controlar el uso de los recursos del erario público, para lo cual se establecen reglas de procedimiento que garantizan la transparencia y el buen manejo. En segundo lugar, adecuar el nivel de gasto a la restricción presupuestaria intertemporal, la cual se expresa a través de dos identidades equivalentes: a) que la deuda pública equivalga al valor actualizado de los excedentes primarios futuros anticipados; y b) que el valor actualizado de la deuda pública para un horizonte que tiende a infinito sea cero9. En la práctica, esta última condición no significa que el saldo de la deuda pública deba reducirse hasta llegar a ser cero, sino que puede mantenerse un saldo de deuda pública con respecto al PIB sostenible; es decir, alcanzar un saldo de deuda cuyo servicio pueda ser cubierto sin necesidad de realizar contracciones excesivas en el gasto público. Para formular la política que facilite alcanzar y garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas, se requiere identificar los factores que inciden en la dinámica de la deuda. Estos factores se resumen en la siguiente ecuación de comportamiento de la deuda pública como porcentaje del PIB para el caso de una economía representativa, cuya derivación se demuestra en el Anexo II de este documento. 1t t t td d bpβ −= − (1)

9 Esta última identidad es conocida como condición no Ponzi de la deuda, la cual establece que no se puede repagar la deuda de manera indefinida utilizando nuevo endeudamiento.

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1(1 )(1 )(1 )(1 )

t tt

t t

r devg

βπ

−+ +=

+ + (2)

Donde: t = tiempo td = deuda pública en moneda nacional como porcentaje del PIB

1tr − = costo ponderado de la deuda pública en 1t − tdev = tasa de devaluación

tg = crecimiento real del PIB tπ = tasa de inflación tbp = balance primario del Sector Público como porcentaje del PIB

La variación del endeudamiento, td∆ , se expresa como: 1( 1)t t t td d bpβ −∆ = − − (3)

1(1 )(1 ) (1 )(1 )

1(1 )(1 )

t t t tt

t t

r dev g

g

πβ

π−+ + − + +

− =+ +

(4)

En la ecuación anterior queda claro que, para mantener una relación deuda a PIB constante, 0td∆ = , el balance primario del Sector Público, tbp , debe ser igual al producto 1( 1)t tdβ −− . Cuando el coeficiente β , es menor que uno, el balance primario puede resultar en un déficit y el ratio deuda pública a PIB puede mantenerse constante. No obstante, si β fuera mayor que uno, se requeriría de superávits en el balance primario en todo momento del tiempo. Para que el parámetro β sea menor que uno, el costo de la deuda y de la tasa de devaluación deben ser menores que el crecimiento nominal del PIB, o sea,

1(1 )(1 ) (1 )(1 )t t t tr dev g π−+ + < + + 10. Con base en lo anterior, con un coeficiente β menor que uno, mantener un déficit del Sector Público como porcentaje del PIB igual a cero es una condición suficiente para garantizar la reducción gradual de la deuda pública como porcentaje del PIB, habida cuenta que se obtendría un superávit en el balance primario del Sector Público equivalente al servicio de intereses de la deuda pública. Adicionalmente, resulta relevante alcanzar un saldo de la deuda pública bajo y estable, de modo tal que el servicio de la deuda absorba la menor cantidad de recursos derivados de la actividad económica. Un parámetro que ha llegado a ser internacionalmente 10 En Nicaragua esta condición se satisface con alta probabilidad. Primero, porque toda contratación de endeudamiento externo ocurre en términos altamente concesionales, por lo que 1(1 ) (1 )t tr g−+ < + ; y segundo, porque durante los últimos años ha ocurrido que la inflación ha resultado ligeramente superior a la devaluación (1 ) (1 )t tdev π+ < + . Ambas condiciones garantizan que 1β < .

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aceptable, es que la relación deuda a PIB se ubique entre un 40% y 60%, en dependencia de las características estructurales de cada país11. Ahora bien, economías con elevados niveles de endeudamiento requieren del diseño de políticas eficaces y consistentes para lograr una reducción de la deuda pública a niveles sostenibles. Un esquema ampliamente utilizado en la conducción de la política económica es el propuesto por Jan Tinbergen (1952), el cual establece que para alcanzar “n” objetivos independientes de política económica se precisan de “n” instrumentos independientes. Según este esquema, se debe especificar la controlabilidad y observabilidad de las variables, y el mismo puede ser extendido a variables con objetivos finales e intermedios.

Esquema Básico de Política Económica

La regla fiscal con que se pretende alcanzar la sostenibilidad fiscal y controlar los problemas de inconsistencia temporal, entre otros, debe ser diseñada utilizando este esquema. Una vez identificados el objetivo y el instrumento, debe definirse cuál de los dos quedará prefijado, bien sea el objetivo o el instrumento, pero no ambos a la vez. La selección del objetivo o instrumento como regla, conlleva a la simplificación y flexibilidad para el manejo de la política económica. Las características que deben tomarse en cuenta en el diseño de la regla son las siguientes: • Definir el indicador objetivo a lograr y el indicador instrumento a controlar, así

como el alcance institucional y las cláusulas de escape específicas para evitar ambigüedades que se materialicen en la inaplicabilidad de la regla.

• La regla fiscal debe ser sencilla, flexible e implementable, de modo tal que sea

comprendida por parte de los agentes económicos para que resulte más fácil evaluar sus resultados.

• La regla también debe adaptarse frente a perturbaciones exógenas que no están bajo

el control de las autoridades económicas. • La regla debe adecuar el objetivo de política económica especificado por las

autoridades, es decir, debe encauzar la consecución de dicho objetivo. 11 Patillo C.H. (2002) destaca que en el caso de economías emergentes el parámetro máximo podrían ser alrededor del 30% al 40%.

Instrumento(s) Objetivo(s)

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• La regla debe ser consistente, tanto internamente como con otras políticas y reglas macroeconómicas.

• El cálculo y la operatoria de la regla deben ser transparentes, incluyendo aspectos

relativos a la contabilidad y las proyecciones. 4.2 Regla de balance fiscal cero La decisión relevante para instrumentalizar el esquema de política económica reseñado previamente consiste en la selección del objetivo, instrumento y la variable que se constituirá como regla. Por ejemplo, en la experiencia internacional se han adoptado reglas relativas al saldo presupuestario, tales como: déficit público, evolución del gasto, déficit corriente, déficit ajustado por el ciclo económico, evolución de los sueldos y salarios; y reglas relativas al endeudamiento público, tales como: límites a la deuda como porcentaje del PIB, inversión sostenible a lo largo del ciclo económico y límites anuales de endeudamiento12. La selección de la regla depende a fin de cuentas de los objetivos fundamentales que persiguen las políticas económicas de cada país y de las características estructurales predominantes. En el caso de Nicaragua, el problema fundamental que adolece las finanzas públicas es una elevada deuda pública y un alto servicio de la misma, los que han surgido como resultado de los significativos y recurrentes déficits públicos. Por tal razón, se recomienda un esquema de reglas cuantitativas en el que el saldo de la deuda pública como porcentaje del PIB se constituye en el objetivo de política fiscal, y el balance fiscal del Sector Público se utilice como regla instrumento para reducir la deuda en el tiempo. Operativamente, la regla instrumento quedaría prefijada cada año, de manera tal que ésta sea consecuente con alcanzar el objetivo de reducción de la deuda pública en el largo plazo. Esto conlleva a que en el PGR quede establecido como meta un balance fiscal al cual deberán ceñirse todas las instituciones del Sector Público, el que será consistente con la estrategia de reducción de la deuda pública. Concretamente, se propone alcanzar una razón saldo nominal de la deuda pública a Producto Interno Bruto (PIB) baja y estable (40%) mediante la adopción de una regla cuantitativa de balance fiscal cero del Sector Público. La principal ventaja de la regla de balance fiscal cero es que facilita un anclaje fiscal que refuerza la solvencia de los balances macroeconómicos. Como consecuencia, la regla es compatible con cualquier opción de régimen cambiario y de política anti inflacionaria. Así mismo, el balance fiscal cero resulta neutral con respecto al tamaño del Estado, ya que el nivel del gasto no queda prefijado ex-ante, y estará en dependencia de los recursos disponibles en la economía. Por último, la regla de balance fiscal cero equivale a una regla de superávit primario igual al servicio de interés de la deuda pública, lo que, por la ecuación (3), garantiza la reducción de la deuda en el tiempo.

12 Al respecto, véase Serrador (2004).

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Por el contrario, una aparente desventaja de mantener un balance fiscal cero es que no facilita la realización de un mayor gasto público para cubrir la elevada demanda de proyectos sociales. Este argumento no es correcto por las razones siguientes. Primero, se señaló en el párrafo anterior que el tamaño del Estado no se encuentra limitado con esta regla. Lo único que esta regla dicta es que no se pueden realizar gastos que no se encuentren financiados con las disponibilidades de recursos de la economía. Segundo, ya el nivel del gasto público en Nicaragua es el más alto de Centroamérica, llegando a representar el 24.3% del PIB en el año 2006. Con este nivel de gasto, la preocupación de política fiscal debería centrarse en reasignar las partidas presupuestarias para priorizar el gasto social y el combate a la pobreza. Tercero, la regla no impide la continuidad en las contrataciones de endeudamiento externo ni la realización de recolocaciones de deuda interna, por lo que se continúa preservando un espacio para el financiamiento externo e interno a programas de inversión pública. Por último, los estudios empíricos han demostrado que elevar el gasto público generando déficits fiscales no conduce necesariamente a un mayor crecimiento económico y reducción de la pobreza 13. En principio, como en el pasado se han generado déficits fiscales recurrentes, la regla debería haberse formulado en términos de acumulación de superávits fiscales para preservar la restricción presupuestaria intertemporal. No obstante, los alivios de deuda externa que Nicaragua obtuvo por medio de la iniciativa para países pobres altamente endeudados (HIPC, por sus siglas en ingles) y los alivios adicionales obtenidos por la iniciativa de reducción de deuda de los organismos multilaterales (MDRI, por sus siglas en ingles), permiten obviar la acumulación de estos superávits y, en consecuencia, una regla de balance fiscal cero es consistente con una reducción gradual del ratio deuda pública a PIB, como lo indican las simulaciones presentadas en el Anexo III de este documento. Una vez que se haya alcanzado la sostenibilidad fiscal bajo la regla de balance fiscal cero, se recomienda rediseñar la regla para incorporar la posibilidad de incurrir en déficits fiscales, siempre y cuando se mantenga el nivel de deuda pública como porcentaje del PIB en alrededor del 40%14. Además, podría modificarse la instrumentalización para incorporar ajustes contracíclicos; no obstante, la modificación dependerá, en última instancia, de la coyuntura económica en ese momento a fin de mantener la correspondencia con la estabilidad macroeconómica. Alternativamente, pudo haberse sugerido una regla que prefijara la evolución del saldo de la deuda pública con respecto al PIB, dejando “libre el balance fiscal”. No obstante, con esta última recomendación la política fiscal se volvería más volátil y errática, introduciendo incertidumbre en los mercados acerca del desempeño de la misma. Lo anterior se debe a que las series de PIB, precios y tasas de interés podrían resultar muy volátiles entre períodos y afectarían de manera directa la razón deuda pública a PIB. A como se explica en la siguiente sección, el mayor control relativo que tiene la autoridad 13 Véase el estudio de R. Barro y X. Sala i Martin (1992). 14 Por la ecuación (3), la economía puede administrar déficits públicos sostenibles siempre que β < 1.

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económica sobre el balance fiscal por sobre la deuda pública, también incide en no recomendar una regla que prefije la evolución de esta última variable. Adicionalmente, con una regla de deuda pública la política fiscal se tornaría más pro-cíclica de lo que actualmente es, debido a que en la parte baja del ciclo, donde la economía se desacelera y las condiciones para adquirir endeudamiento son más restrictivas, se requeriría de un mayor ajuste fiscal; mientras que en períodos en que la economía pasa por un buen momento económico, la política fiscal sería bastante laxa, pudiendo llegar a deteriorarse la razón deuda pública a PIB. Estos últimos argumentos justifican por qué no se recomienda prefijar directamente una meta de endeudamiento. En el Anexo III, se presenta un análisis cuantitativo de las reglas numéricas propuestas. En esta simulación se demuestra que, bajo determinados supuestos de crecimiento de la economía, inflación, alivios HIPC y MDRI, financiamiento externo y colocaciones de títulos públicos en el mercado interno, al mantenerse un balance fiscal cero a lo largo del tiempo el saldo de la deuda pública con respecto al PIB se reduce desde un 135.8% en diciembre del 2005 a un 40.6% en el año 2023. Es decir, se requiere de un período de alrededor de 15 años para alcanzar la sostenibilidad fiscal, medida ésta como un indicador de deuda pública con respecto al PIB del 40%. Adicionalmente, se realizan análisis de sensibilidad para evaluar el impacto en la sostenibilidad fiscal frente a cambios en los principales supuestos, como el relacionado con el crecimiento de la actividad económica real. 4.3 Instrumentalización de la regla Esquemáticamente, la instrumentalización de la regla de política fiscal sugerida para el caso de Nicaragua es como sigue:

Este mecanismo extiende el esquema básico de política económica presentado en la página 14 para incorporar instrumentos operacionales que facilitan administrar la regla instrumento. Asimismo, diferencia entre el objetivo inmediato de reducción de la deuda pública y el objetivo final de sostenibilidad final. Es importante destacar que la selección de la regla se encuentra determinada, sobre manera, por el grado de control relativo que tiene la autoridad económica sobre ella. En particular, los gobiernos tienen un mayor control relativo sobre el balance fiscal —a través del control sobre el gasto público— que sobre la deuda pública. Como se señaló

Presupuesto, MPMP, reformas

presupuestarias, etc.

Balance Fiscal

Deuda Pública

Instrumentos Operacionales

Regla Instrumento

Objetivo Final

Sostenibilidad Fiscal

Objetivo

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en la sección previa, alternativamente la regla cuantitativa pudo haberse establecido sobre el saldo de la deuda pública. No obstante, la adopción de una regla cuantitativa en el objetivo está relacionada con sistemas de evaluación por resultado, los que además de requerir de un elevado grado de credibilidad en las políticas públicas, demandan de herramientas y capacidades que en la economía nicaragüense recién están comenzando a desarrollarse. A continuación se definen cada uno de los elementos que componen el esquema de política económica propuesto. Objetivo Final de Política Económica. Consiste en garantizar la sostenibilidad fiscal, la que se expresa en la capacidad del Estado de financiar sus gastos y de honrar todas las obligaciones asumidas, condición indispensable para mantener un clima de estabilidad macroeconómica y reducir el riesgo país, que incentiven la inversión y el crecimiento económico. Regla Objetivo. Definida como el saldo nominal de la deuda pública con respecto al PIB del Sector Público. Para esta variable se propone una reducción gradual, sin establecer un monto prefijado por Ley. La meta sugerida de largo plazo es del 40% del PIB.

Regla Instrumento. Está constituido por el balance fiscal del Sector Público después de donaciones. La regla de balance fiscal cero deberá ser de estricto cumplimiento para cada año, y será ajustada por el monto presupuestario para el gasto electoral —cuando ocurra— y por aquellas inversiones de impacto autorizadas por la Asamblea Nacional cuyos proyectos demuestren rentabilidad financiera y representen un monto total a invertir superior al 0.5% del PIB. Instrumentos Operacionales. Corresponden a aquellas herramientas que se encuentra bajo el control directo de la autoridad económica y que permiten implementar la regla instrumento. Estas herramientas son: la Metodología de Proyección de Ingresos (MPI), Disposiciones Ministeriales, Presupuesto General de la República, Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP) y Modificaciones Presupuestarias. La MPI deberá constituirse en una herramienta concensuada que proporcione proyecciones de ingresos de manera transparente, elemento esencial en toda regla. El PGR establecerá el límite de gasto consistente con la regla. El MPMP presentará la programación tri-anual de la regla, la cual deberá incluir los ajustes a las desviaciones de la misma. A continuación se detalla el procedimiento específico a seguir para implementar la regla de balance fiscal cero: • Primeramente, se realiza una proyección de ingresos, utilizando una metodología

acordada entre el MHCP y la CEAN de la Asamblea Nacional. • Una vez realizada la proyección de ingresos y dado que el balance fiscal es cero, el

nivel de gasto también queda prefijado, el que deberá ser igual al nivel de ingresos. Operativamente, la regla de balance fiscal cero se convierte en una regla de gasto.

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• El balance fiscal cero es ajustado por el gato electoral —cuando ocurra— y por el gasto de inversión de impacto. El ajuste será equivalente a la magnitud del gasto anual proyectada por estos conceptos.

• El balance fiscal cero debe cumplirse en el agregado del Sector Público. Sin

embargo, algunas instituciones podrían presentar déficits, siempre y cuando sean compensados con superávits de otras instituciones. Por lo tanto, el Gobierno Central cargará con la mayor parte del ajuste, en caso de ser requerido, una vez establecidos los balances del resto de instituciones públicas cubiertas por la regla.

• Se propone que las desviaciones de la regla que surjan como resultado de errores en

la estimación de los ingresos no sean sancionadas. Las sanciones se ejecutarán únicamente cuando el desvío esté motivado por incumplimiento en los límites de gastos, o cuando las autoridades no hayan tomando las acciones correctivas aún conociendo de una disminución de los ingresos inicialmente previstos.

• Cuando exista una desviación de la regla por error de pronóstico menor al 0.2% del

PIB, no se tomarán medidas correctivas. • Cuado la desviación sea mayor a 0.2% del PIB, y si el resultado es un déficit, se

permitirá un período de ajuste no mayor al considerado en el MPMP (3 años). Cuando la desviación sea un superávit, y sólo si éste es originado por mayores ingresos que los presupuestados, el monto resultante podrá ser incorporado en el PGR del siguiente año. Esta disposición desincentivaría la realización de sobre-estimaciones recurrentes de los ingresos para inducir a un mayor nivel de gasto15.

• Esta regla no excluye la posibilidad de acumular superávits fiscales, con los cuales

pueda acelerarse la reducción del endeudamiento y/o constituir fondos para respaldar pasivos contingentes.

• Los aumentos en la deuda pública que resulten de las emisiones de Bonos de Pagos

de Indemnización (BPI’s) ya autorizadas por la Asamblea Nacional pero que no aparecen reflejadas como gasto, no serán tomadas en cuenta en el cálculo del balance fiscal, puesto que el análisis de sostenibilidad que se presenta más adelante ya incluye estas emisiones en el saldo de la deuda pública total. Sin embargo, sí serán incorporadas en dicho cálculo las nuevas emisiones de cualquier tipo de obligación que no tengan como contrapartida un gasto.

• Como procedimiento periódico, se realizará una reforma presupuestaria a mediados

de cada año. En esa reforma se realizarán los ajustes necesarios en el gasto a partir de la revisión en las estimaciones de ingresos para hacerlos consistentes con el cumplimiento anual de la regla. No obstante, se establecerá la posibilidad de realizar ajustes presupuestarios más seguidos, si es que en los reportes de ejecución presupuestaria trimestrales se llegase a detectar una tendencia en los ingresos y/o gastos que ameriten una corrección.

15 Cabe destacar, no obstante, que la experiencia en la proyección de ingresos de los últimos años más bien ha arrojado proyecciones hacia la sub-estimación en lugar de la sobre-estimación de los mismos.

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4.4 Consideraciones cíclicas16 Incorporar ajustes cíclicos en las reglas fiscales pretende flexibilizar el manejo de la política fiscal y atenuar las fluctuaciones económicas. Se sostiene que la política fiscal discrecional tiene un carácter procíclico, es decir, los gobiernos tienden a gastar más en períodos de auge, y contraen el gasto público, particularmente los gastos de capital, en períodos recesivos. Se supone que una política fiscal discrecional debería ser todo lo contrario, en los períodos de auge lograr superávits fiscales para disminuir la deuda pública, y expandir el gasto público en períodos recesivos, aumentando el endeudamiento. Para el uso de políticas fiscales anticíclicas, es necesario contar con una situación fiscal sostenible para poder implementarlas17. Si existe un importante déficit fiscal o elevados niveles de deuda pública, muy difícilmente se encontrará espacio para políticas fiscales expansivas en situaciones recesivas. Los países que presentan elevados niveles de deuda pública deben priorizar primero la reducción de las mismas a niveles prudentes, antes de considerar la posibilidad de aplicar políticas anticíclicas. Este es el caso de Nicaragua, por lo que en la presente propuesta se sugiere priorizar la reducción de la deuda pública a un nivel sostenible. No sólo la elevada deuda pública limita en Nicaragua la posibilidad de utilizar políticas fiscales anticíclicas. Existe una restricción estructural permanente que se deriva de la naturaleza de una economía pequeña altamente abierta, en la que existen limitaciones para utilizar políticas monetarias y fiscales expansivas en situaciones recesivas. Nicaragua tiene un grave déficit estructural en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Conforme el enfoque monetario-fiscal de la balanza de pagos, este déficit se explica en parte por el excesivo gasto público. El enfoque fiscal de la balanza de pagos se resume en la ecuación (X-M)=(G-T)+(I-S)18. El déficit en cuenta corriente (X-M), se explica por el déficit fiscal (G-T) y el déficit de ahorro privado (I-S). Es obvio que en Nicaragua el elevado déficit antes de donaciones del Sector Público explica en parte el gran déficit en la cuenta corriente. Sólo las donaciones y los préstamos externos permiten sostener un déficit de esa magnitud. Conforme el enfoque monetario fiscal de la balanza de pagos, los aumentos excesivos en la oferta de dinero —a través del financiamiento vía emisión del gasto público no demandados por el público— se traducen en pérdidas de reservas internacionales. Conforme la conocida ecuación: RIN: M1-CDF-CDP, aumentos en el crédito doméstico al sector fiscal (CDF) o al sector privado (CDP) que no sean neutralizados por incrementos en la demanda de dinero del público, en equilibrio igual a la oferta por

16 Esta sección se basó en los argumentos presentados en Medal (2006). 17 No todas las corrientes económicas son partidarias de políticas fiscales estabilizadoras. La posición neoclásica es que la política fiscal debe ser neutral a lo largo del ciclo económico. 18 X: exportaciones de bienes y servicios y otros créditos en la cuenta corriente de la balanza de pagos, M: Importaciones de bienes y servicios y otros débitos en la cuenta corriente, I: Inversión privada, S: Ahorro privado, G: Gasto Público, y T: ingresos del Sector Público.

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Base Monetaria M1, se traducen en pérdidas de reservas internacionales netas (RIN)19. Por esa razón, los programas del FMI se focalizan en reducir la expansión de los Activos Internos Netos del BCN y en la reducción del déficit fiscal. En pequeñas economías altamente abiertas, tanto el multiplicador del gasto público como el multiplicador de los impuestos son reducidos, lo que limita la posibilidad de cualquier política anticíclica. En una economía abierta, en el denominador de la formula del multiplicador del gasto se incluye la propensión marginal a importar, la que es muy elevada en Nicaragua y disminuye significativamente el efecto del multiplicador. Cualquier expansión del gasto público y/o de reducción de impuestos, si bien tendría algún efecto temporal en la demanda agregada y el ingreso, incidiría más fuertemente en el déficit de cuenta corriente de la balanza de pagos. En todo caso, para la adopción de cualquier política fiscal anticíclica deberían darse las siguientes precondiciones: elevados niveles de reservas internacionales, un déficit en cuenta corriente sostenible, una reducida deuda pública, un mercado de capitales desarrollado para colocar los títulos gubernamentales y la posibilidad de contar con fondos de estabilización. Ninguna de esas precondiciones existe en Nicaragua. Para que la función estabilizadora de las reglas sea efectiva, es necesario conocer con bastante certeza el nivel de actividad económica potencial, así como la magnitud y los rezagos con que la política fiscal incide en la actividad económica. Estas consideraciones tienen el inconveniente de ser extremadamente técnicas y de difícil lectura, lo que reduce la simplicidad y la sencillez con que deberían operar las reglas de cara a la opinión pública. Además, dada la naturaleza estructural de la economía, y las presiones por realizar mayor gasto, el costo de no realizar ajustes cíclicos podría más que compensarse por el beneficio de ceñirse a la limitación presupuestaria prevaleciente. Lo anterior no descarta la posibilidad de incorporar otros estabilizadores automáticos cuando la solvencia del país así lo permita y las herramientas de cálculo económico se hayan fortalecido. No se recomienda por tanto adoptar una regla ajustada por ciclo económico como elemento central de la LRF. Sin embargo, no se descarta que a futuro, cuando se tenga una mayor comprensión de la dinámica del ciclo económico y de los mecanismos de transmisión de la política fiscal, se puedan introducir algunos ajustadores automáticos que den mayor flexibilidad a la regla. 4.5 Cobertura del Sector Público sujeto a la regla Para garantizar el éxito de la implementación de las reglas numéricas, es fundamental definir la cobertura del Sector Público a que se está haciendo referencia y tener cuidado en los mecanismos que aseguren que tales instituciones se ceñirán a estas reglas. 19 Obviamente que, si el aumento en el gasto público es financiado a través de recaudaciones o venta de bonos, y no vía emisión monetaria, no se produce el resultado señalado anteriormente.

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La práctica internacional favorece la cobertura más amplia posible, habida cuenta que todas las instituciones del Sector Público pueden generar pasivos para el Estado u operaciones cuasi fiscales. La regla también debe de incorporar a los gobiernos locales a fin de evitar que estos se endeuden desmedidamente, esperanzados en que el Gobierno Central asumirá sus compromisos (riesgo moral). Para establecer la cobertura de la regla en el caso de Nicaragua, se utilizan las definiciones de la estructura del Sector Público definida en la LAFRP y que comprende las siguientes instituciones: a) Poderes de Estado, Ministerio de Estados y Órganos Desconcentrados creados

por la Constitución Política. b) Entes Gubernamentales creados por la Constitución Política. c) Entidades Descentralizadas por Función. d) Otros Órganos Autónomos del Estado. e) Entidades Descentralizadas Territoriales. f) Empresas del Estado. g) Instituciones Financieras del Estado, entre las que se incluye al BCN. Por definición, el Gobierno Central está compuesto por las instituciones comprendidas en los incisos “a” al “d”. El Gobierno General abarca, además del Gobierno Central, a las entidades territoriales comprendidas en el inciso “e”. Finalmente, el Sector Público no Financiero (SPNF) incorpora, además del Gobierno General, a las empresas públicas comprendidas en el inciso “f”. Según lo dispuesto por la LAFRP, la cobertura actual del PGR está limitada a la Administración Central del Estado, que incluye a las instituciones y organismos comprendidos en los incisos “a” y “b”. No forman parte de la actual cobertura presupuestaria las entidades descentralizadas por función, otros órganos autónomos del Estado y entidades descentralizadas territoriales. En la actual cobertura se excluye del PGR a las Universidades, el Seguro Social, las Administradoras de Rentas y los municipios. Una recomendación inmediata para reforzar la transparencia y el control de los fondos públicos, consiste en incorporar al PGR a todas las entidades e instituciones abarcadas por la definición de Gobierno General y a las Empresas del Estado, es decir, a las instituciones comprendidas en los incisos “a” al “f”. No obstante, esto supone como precondición la realización de cambios en la Constitución Política y en las Leyes que conceden autonomía administrativa y financiera a las Universidades, Seguro Social, Municipalidades y resto de instituciones autónomas y descentralizadas por función, que hasta ahora remiten sus presupuestos al PGR únicamente para información de la Asamblea Nacional. La cobertura presupuestaria es relevante a fin de alcanzar un mayor control sobre las reglas cuantitativas que se proponen establecer. Aún cuando se debe procurar una correspondencia entre la cobertura presupuestaria y la cobertura de las reglas cuantitativas, en esta propuesta no necesariamente coinciden. La propuesta establece

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una cobertura de la regla más amplia que la presupuestaria. Específicamente, se propone que las instituciones que formarán parte de la propuesta de cobertura para las reglas cuantitativas incluyan, además de las instituciones comprendidas en la cobertura del PGR, a las instituciones financieras del Estado; es decir, a todas las instituciones del Sector Público comprendidas en los incisos “a” al “g”. En resumen, la cobertura de las definiciones que forman parte de la propuesta presupuestaria y reglas de la LRF son las siguientes:

a) Presupuesto General de la República. Compuesto por los presupuestos de las entidades e instituciones comprendidas en el Gobierno General y Empresas del Estado, incisos “a” al “f”.

b) Balance Fiscal del Sector Público. Compuesto por los balances de las entidades

e instituciones que conforman el Gobierno General, Empresas del Estado e Instituciones Financieras del Estado, incisos “a” al “g”.

c) Saldo de Deuda Pública. Compuesto por los saldos de deudas de las

instituciones que consolidan el Balance Fiscal del Sector Público, incisos “a” al “g”.

La inclusión de la mayor cantidad de instituciones públicas en las reglas numéricas permite la realización de los ajustes correspondientes para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas. No obstante, la mayor carga del ajuste, en caso de ser requerido, ocurrirá en las instituciones que forman parte de la Administración Central del Estado, puesto que sobre ellas se ejerce control directo presupuestario y porque las variaciones de política impositiva necesarias para corregir los desequilibrios son de competencia de los Poderes Ejecutivos y Legislativos. 4.6 Cláusulas de escape Las experiencias de leyes de responsabilidad fiscal toman en cuenta cláusulas de escape que permiten suspender transitoriamente las restricciones cuantitativas en casos extraordinarios de emergencia nacional como terremotos, inundaciones y catástrofes nacionales. Cabe señalar, igualmente, que la LAFRP en sus artos. 39 y 56, establece la creación de una partida de imprevistos que puede alcanzar el 1% de los ingresos tributarios para financiar gastos urgentes e indispensables no esperados, tales como desastres naturales y otros casos fortuitos o de fuerza mayor. Se regula inclusive que el Poder Ejecutivo podría, en tales casos, autorizar la partida de imprevistos, y si ésta no fuera suficiente, enviar con carácter de urgencia un proyecto de reforma a la Ley Anual de PGR. Para la LRF, se sugiere que las circunstancias de emergencias sean aquellas de carácter imprevisto o insuperable y que ya se encuentran regulados por las leyes de la materia. Similar a lo dispuesto en la LAFRP, las reglas cuantitativas podrán ser suspendidas

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transitoriamente en los casos fortuitos o fuerza mayor tales como desastres naturales, guerras, conflictos internos generalizados o epidemias, que motiven a la realización de erogaciones extraordinarias superiores a 0.2% del PIB, por año. La suspensión de la regla ocurrirá durante el año en que acontezca el caso fortuito o fuerza mayor, y el Poder Ejecutivo propondrá a la Asamblea Nacional para su aprobación —dependiendo de la magnitud del caso— los plazos de suspensión de las reglas. 4.7 Monitoreo y Acciones Correctivas En lo que concierne a las cláusulas de monitoreo, ya existen importantes disposiciones en la legislación vigente. El Artículo 78 de la Ley 550, señala que las entidades descentralizadas por funciones, las empresas del Estado y las instituciones financieras del mismo —exceptuando al BCN— deben de remitir al MHCP informes trimestrales de ejecución financiera y física de sus respectivos presupuestos ejecutados, a más tardar treinta días de finalizado el trimestre, con copia a la CEAN. Igual informe deben de enviar los municipios, correspondiéndole al MHCP la consolidación y remisión de éstos a la CEAN a través de la Dirección General de Análisis y Seguimiento del Gasto Público. Le corresponde también al MHCP hacer una consolidación presupuestaria tanto de los presupuestos de las entidades descentralizadas por funciones, de las empresas del Estado, de los municipios y de las Universidades y Centros de Educación Técnica Superior, por lo que deben elaborar un informe de ejecución consolidado del Sector Público. (Véanse los Artos. 77, 82 y 87, de la Ley 550). Aunque esta consolidación jurídicamente tiene un propósito exclusivamente “informativo” y no constituye una aprobación de sus presupuestos, es evidente la capacidad de monitoreo que estas disposiciones confieren al MHCP. A partir de esta consolidación, se propone que el MHCP preste seguimiento a las reglas cuantitativas de forma trimestral, incluyendo dentro del reporte de ejecución presupuestaria una evaluación sobre el estado de cumplimiento de las mismas, pudiendo recomendar acciones correctivas en caso que se vislumbren desviaciones con respecto a la meta anual. En relación al monitoreo de la deuda pública, como se señaló anteriormente, la Ley 477 otorga al MHCP la función de formular y controlar el cumplimiento de la Política de Endeudamiento Público y evaluar trimestralmente sus resultados. Adicionalmente, el MHCP debe autorizar cualquier gestión y contrato de endeudamiento público de mediano y largo plazo y asegurar el registro de las deudas de corto plazo de las entidades públicas no incluidas en el PGR. A lo anterior, habrá que incorporar en la LRF, o en su lugar en la LGDP, una disposición para que todas las instituciones del Sector Público reporten las operaciones de desembolsos y amortizaciones de deudas en el momento en que estas ocurran. El MHCP elaboraría un reporte trimestral de la evolución de la deuda pública el que será incorporado en el reporte trimestral de ejecución presupuestaria.

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La evaluación del cumplimiento de las reglas se realizará en forma anual, para que ésta forme parte del informe de liquidación del PGR. En este informe se deben explicar las acciones emprendidas para garantizar el cumplimiento de la regla o, en su defecto, exponer las causas que dieron origen a su incumplimiento, así como recomendar las acciones correctivas necesarias en presupuestos futuros. La CGR, como órgano responsable de auditar la ejecución del PGR, será la institución encargada de controlar y evaluar el cumplimiento de las reglas. Con el fin de asegurar las capacidades institucionales, se deberán garantizar los recursos presupuestarios suficientes para la conformación de una oficina especial encargada de auditar en forma anual al PGR. 4.8 Tratamiento de un cambio no esperado en los ingresos Durante los últimos años, y como resultado de la implementación de diversas reformas tributarias, la recaudación observada ha excedido a la recaudación proyectada en el PGR. Los excedentes de recaudación han sido técnicamente difíciles de predecir, por lo que se hace necesario regular este tema dentro del esquema de responsabilidad fiscal propuesto. Dada la regla del balance fiscal cero, la proyección de los ingresos fiscales es crucial para la determinación del nivel de gasto. De ahí la importancia de revisar la proyección de ingresos al menos una vez durante el año, recomendándose que esto ocurra en el mes de julio utilizando los resultados observados al mes de junio. Esto conllevaría a la necesidad de realizar una reforma presupuestaria en ese mes para ajustar la proyección de ingresos y gastos. Si aún después de realizadas estas correcciones, la ejecución presupuestaria de fin de año manifiesta una recaudación superior en 0.2% del PIB a la proyección original y, consecuentemente, se genere un superávit fiscal, el monto resultante podrá ser incorporado en el PGR del siguiente año destinando el 50% de este monto a una mayor reducción de la deuda pública y el restante 50% a gastos de inversión. Adicionalmente, para minimizar los errores de proyección en los ingresos y reforzar su credibilidad, se recomienda mejorar las capacidades y herramientas de proyección de la recaudación. Con tal fin, se deberá establecer una Metodología para la Proyección de Ingresos (MPI) que será concensuada por una comisión inter-institucional conformada por el MHCP y la CEAN. 4.9 Sanciones al rompimiento de la regla Como se mencionó anteriormente, las desviaciones a la regla de balance fiscal cero que resulten de errores de proyección en los ingresos, no deben ser sancionadas. Las sanciones por incumplimiento de la regla se ejecutarán únicamente cuando la fuente de desvío provenga de gastos excesivos que surjan por violación a las reglas de

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procedimientos, y cuando el desvío resulte de no haber adoptado las medidas correctivas a tiempo, a pesar de conocerse previamente los potenciales desvíos en las proyecciones de ingresos o gastos. Se harán responsables directos por violación de las reglas de procedimientos los funcionarios públicos responsables que incurrieren en esa falta. En caso de faltas a las reglas de procedimientos, se aplicará una multa equivalente, por la primera infracción, a un mes de sueldo del funcionario o empleado responsable. En caso de reincidencia, la multa sería equivalente a tres meses de sueldo y motivaría a la destitución del cargo del funcionario. Se considerarán faltas muy graves aquellas que induzcan a un desvío en la regla del balance fiscal. En adición, se consideraran faltas muy graves, y serán responsables de las mismas, los funcionarios públicos que incurrieren en las siguientes violaciones: a) la clasificación de gastos en registros indebidos para esquivar las reglas; b) ejecutar gastos que no cuenten con los créditos presupuestarios debidamente autorizados por la autoridad competente; c) postergar el registro de gastos entre períodos presupuestarios mediante la asunción de adeudos; d) la iniciación de gestiones para efectuar una operación de crédito público de mediano o largo plazo, sin solicitar previamente la autorización del MHCP; e) el incumplimiento de los límite máximos de endeudamiento anual contenido en la Política de Endeudamiento por parte de los municipios, de las Empresas del Estado, o del Gobierno Central. Así mismo, el Ministro de Hacienda y Crédito Público incurrirá en falta muy grave cuando no se incorpore en el MPMP las compensaciones requeridas frente a un desvío en la regla de balance fiscal, o cuando no recomiende las medidas correctivas previo conocimiento de la existencia de potenciales desvíos en las proyecciones de ingresos o gastos. En los casos de faltas muy graves se procederá a aplicar una multa equivalente a seis meses de sueldo y la destitución del cargo del funcionario público responsable, con la prohibición de no ejercer ningún cargo público por los siguientes cinco años. 4.10 Precondiciones para alcanzar una LRF efectiva Consenso Político y Social. El consenso entre los distintos agentes políticos y sociales referido a la conveniencia de mantener las finanzas públicas en orden es la principal precondición para lograr una exitosa implementación de la LRF. Sin este consenso, la utilización de una regla numérica para conducir la política fiscal no tendría éxito, pues las presiones por incrementar los gastos y el déficit público se impondrían. Éste ha sido el caso de muchos países latinoamericanos que implementaron reglas en la legislación pero sin contar con el apoyo suficiente. Por otra parte, se ha demostrado que cuando existe consenso, no se necesita de legislación para implementar reglas cuantitativas en el manejo de la política fiscal. Concientes de la necesidad de este prerrequisito, el plan de implementación de la presente LRF contempla un proceso de discusión con el fin de ganar apoyo para esta iniciativa. Como parte de este proceso, la presente propuesta ha sido formulada en consenso con las instituciones y personas representadas en la Comisión de LRF.

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Consolidación de los Balances Macroeconómicos. La solvencia de los diferentes balances macroeconómicos es una precondición para implementar de manera exitosa la LRF. No es posible implementar un ajuste fiscal efectivo mientras no exista una coordinación institucional de la política económica que garantice el reestablecimiento de los principales balances macroeconómicos. De ahí la importancia que los lineamientos de la política económica en general se establezcan en correspondencia a la meta de alcanzar la sostenibilidad de las finanzas públicas. En este particular destaca la necesidad de establecer una coordinación de los objetivos y usos de instrumentos entre la política fiscal, la política monetaria y la política de reformas estructurales a fin de que el Gabinete Económico tome también parte en el proceso de diseño y establecimiento de las metas anuales. Mejorar el sistema de Administración Financiera y Presupuestaria. El desarrollo de los sistemas de administración financiera en las distintas entidades del Sector Público son esenciales para garantizar el cumplimento de la LRF. Ello se debe a que una institucionalidad débil con pobre capacidad de implementación puede socavar la credibilidad de la LRF. Al no estar instituidos o desarrollados los procedimientos presupuestarios, se facilita el uso de contabilidad creativa y proliferarían las operaciones cuasifiscales con el fin de expandir el gasto, esquivando de esta manera la regla. Con base en la anterior problemática, se recomienda la adopción de un Manual de Clasificador Presupuestario único para todo el Sector Público, para homogenizar los reportes de formulación y ejecución presupuestaria. Esta homogenización es necesaria no sólo para el cálculo de los instrumentos y objetivos de la regla, sino que también para extender las prácticas y procedimientos contables a todas las instituciones del Estado. Mejorar el Proceso de Formulación del Presupuesto. Otra precondición para garantizar el éxito de la implementación de la LRF, consiste en mejorar el proceso de formulación presupuestario. En este campo hay que desarrollar dos mecanismos. El primero, consiste en la discusión amplia a nivel institucional, político y social de la etapa de formulación del PGR. Actualmente no existe una participación efectiva de parte de la sociedad en la determinación de las políticas y prioridades presupuestarias. Esta limitante dificulta que los presupuestos gocen del consenso requerido y, por lo tanto, mientras no se haga más participativa esta etapa, el apoyo a la LRF será bastante limitado. El segundo mecanismo, se relaciona con la superación de las dificultades de coordinación entre las distintas entidades del Sector Público involucradas en el proceso de formulación presupuestaria. Este problema se hace evidente al momento de mantener la consistencia entre el gasto corriente, de capital y el gasto de mantenimiento de la infraestructura del Estado. En general, ocurre el problema que las instituciones encargadas de planificar los programas de inversión pública no presupuestan el componente de gastos recurrentes que estos generan. Es por ello que se recomienda como una prioridad, que el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) sea trasladado al MHCP. Con ello se lograrían ganancias de coordinación que mejorarían las capacidades de planificación y presupuesto de las principales partidas de gasto. Reformas Constitucionales. Un problema que limita la priorización del gasto público e introduce rigideces a la formulación del PGR es la existencia de disposiciones legales y constitucionales que asignan partidas presupuestarias a las Universidades, la Corte

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Suprema de Justicia (CSJ) y las municipalidades. Dichas asignaciones restringen la flexibilidad requerida en la formulación presupuestaria para asignar los recursos con base en los objetivos y prioridades nacionales, coartando de esta manera la credibilidad de la LRF. Otra razón para eliminar las asignaciones constitucionales es que mientras éstas se mantengan, no sería recomendable ampliar la cobertura del PGR, puesto que su ampliación conllevaría a utilizar como base de cálculo de las asignaciones a un espectro más amplio de instituciones públicas, incrementando significativamente las transferencias a las instituciones beneficiarias, en detrimento del resto de instituciones del Estado, o aumentando el déficit fiscal. No obstante, no ampliar la cobertura presupuestaria tampoco significa que la regla no podrá aplicarse a todas las instituciones comprendidas en el Sector Público. Lo que sí sería una realidad, es que mientras esta reforma no ocurra y se implemente la LRF, la capacidad de control y seguimiento de la regla sería más difícil. Por las razones antes expuestas, se alcanzó un consenso entre el Gobierno y la Comisión que recomendó sobre la propuesta de la LRF, acerca de la necesidad de eliminar las asignaciones presupuestarias que mandata la Carta Magna. Por otra parte, establecer como precondición la eliminación de las asignaciones constitucionales podría postergar por varios años la aprobación de la LRF, ya que aún no existe el consenso social para suprimirlas. Se recomienda que la LRF sea implementada al tiempo que se alcanza dicho consenso. Cabe mencionar que como en el año 2007 se prevé un déficit fiscal muy cercano al balance fiscal cero (0.2 % del PIB). La LRF podrá implementarse aún con la vigencia de las partidas presupuestarias constitucionales. Asimismo, la eliminación de las asignaciones constitucionales podría ser viable, siempre y cuando se presente un esquema alternativo para el financiamiento de sus presupuestos, que goce de consenso. En lo que respecta a los tiempos de implementación, se considera que para el año 2008 dichas reformas sean ratificadas y adoptadas en el PGR del año 2009. Un último elemento que podría requerir de reformas a la Constitución Política, se relaciona con las actuales facultades que tiene la Asamblea Nacional para modificar el techo de gastos y partidas presupuestarias referidas a sueldos y salarios y servicio de la deuda pública. Sin embargo, esta última recomendación podría entrar en contradicción con el objetivo de hacer un proceso presupuestario más participativo. Además, dotar al Ejecutivo de la facultad exclusiva de fijar los límites de gastos, techos salariales y del servicio de la deuda pública, podría facilitar el incumplimiento de la LRF, puesto que desaparecerían los contrapesos entre los poderes que actualmente rigen el proceso presupuestario. Este tema necesita de una mayor discusión y consenso, y se propone mantenerlo abierto para la ronda de consultas de la LRF. Fortalecimiento de Capacidades. Finalmente, un prerrequisito fundamental para lograr la implementación efectiva de la LRF es fortalecer las capacidades institucionales en las distintas etapas del proceso presupuestario, específicamente en la etapa de formulación, control y evaluación. En cuanto a la etapa de formulación, se considera de vital importancia mejorar las capacidades de proyección de ingresos. Para tal fin, como se propuso en el acápite 4.8, se recomienda establecer una MPI que haga uso de las mejores herramientas de pronóstico disponibles y que goce del consenso entre las diferentes instancias involucradas en el proceso presupuestario, el MHCP y la CEAN.

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En cuanto a la etapa de evaluación y control, se recomienda fortalecer las capacidades de la oficina de auditoría al presupuesto de la CGR, de tal manera que ésta juegue un rol central en la evaluación y control de la LRF. Esta recomendación responde a la necesidad que la entidad encargada de evaluar y controlar sea independiente de la autoridad responsable de formular las reglas, en este caso el MHCP.

5. Cambios Sugeridos para Reforzar la Responsabilidad Fiscal Reglas Complementarias Para reforzar el marco de responsabilidad fiscal contenido en la regla de balance fiscal cero, se sugiere la adopción de reglas complementarias que podrían quedar contenidas en otras leyes relacionadas, pero que mejorarían sustantivamente la conducción de la política fiscal, minimizando los riesgos de desvío de la regla. Entre las reglas complementarias se proponen las siguientes:

1) Limitar el gasto tributario al 1% del PIB. Uno de los mayores problemas que adolece las finanzas públicas de Nicaragua es la amplia gama de exenciones y exoneraciones establecidas en el marco legal vigente. Resulta una práctica común que la promulgación de leyes y reformas atinentes a la producción de bienes y servicios contengan cláusulas especiales en la que se les otorga beneficios fiscales a determinados grupos económicos, bajo el argumento de ser todas ellas actividades estratégicas. Las exenciones y exoneraciones han llegado a representar hasta el equivalente al 5% del PIB. Limitar el gasto tributario al 1% del PIB obligará a redefinir las prioridades del Estado y garantizará la consecución de mayores ingresos fiscales.

2) Prohibir el uso de endeudamiento externo para financiar gasto corriente.

Ha resultado una práctica en las finanzas públicas de Nicaragua que los fondos externos destinados a programas y proyectos de inversión contengan un elevado componente de gasto corriente, fundamentalmente para gasto en remuneraciones. Mediante la disposición de prohibir el uso de endeudamiento externo para financiar gasto corriente, se limitaría el destino de los fondos externos exclusivamente a la realización de programas y proyectos de inversión que incrementen la capacidad productiva nacional. Quedaría exceptuada de esta disposición el endeudamiento para financiar gasto corriente operativo en salud, educación e infraestructura, que no conlleve a aumentos en la masa salarial. Para evitar el uso de “contabilidad creativa” que debilite esta normativa a través del registro de gasto corriente en el gasto de capital, se deberán reforzar las Normas de Ejecución Presupuestaria y Contables para la aplicación estricta del Manual de Clasificación Presupuestaria. Asimismo, en las auditorías al PGR que realice la CGR, debe hacerse especial énfasis en el cumplimiento de esta disposición.

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3) Promulgar una Ley de regulación de sueldos y salarios de los funcionarios públicos principales. Dicha Ley ayudaría a reducir las distorsiones prevalecientes en las remuneraciones del Estado, las que no se rigen por una escala salarial única. Debido a esta falta de regulación, los sueldos de algunos funcionarios públicos llegan a distanciarse significativamente de las remuneraciones percibidas por otros empleados del Estado con funciones similares y dentro de la misma categoría de complejidad.

4) Mejorar la programación del servicio de la deuda pública para evitar su

acumulación en determinados periodos. Esto puede lograrse modificando la estrategia de manejo de pasivos, o estableciendo límites al servicio de la deuda pública, por ejemplo, a un 20% de los ingresos tributarios. La propuesta anterior no significa que todo servicio de deuda que exceda este límite deba dejar de pagarse, sino que tiene la finalidad de mejorar la planificación y programación del servicio de la deuda al momento de su contratación, para evitar acumulaciones excesivas en determinados momentos.

5) Establecer la obligatoriedad del pago en tiempo y forma del servicio de la

deuda del Sector Público. Con ello se minimizaría el riesgo de una situación de moratoria o repudio de la deuda pública por parte del Gobierno, y que motivaría a la paralización del mercado de títulos de deuda pública.

6) Eliminar las asignaciones presupuestarias constitucionales y de Ley. En la

actualidad existen asignaciones presupuestarias constitucionales para las Universidades, Corte Suprema de Justicia y Municipalidades, que imponen rigideces al PGR. Estas partidas dificultan la implementación del esquema fiscal de regla propuesto, puesto que, además de absorber un porcentaje significativo del PGR, impiden la realización de ajustes proporcionales al momento de corregir desequilibrios durante un año. Por último, estas asignaciones aumentan el costo presupuestario de incorporar mayores instituciones en la cobertura del PGR, lo que limita la recomendación de alcanzar la mayor cobertura posible20.

7) Prohibición de todo tipo de préstamo del BCN al Sector Público. Se

propone una reforma a la ley orgánica del BCN para eliminar la cláusula con la que el BCN puede subsanar necesidades temporales de caja del Gobierno Central descontando Bonos del Tesoro. Con esta reforma se eliminaría totalmente la posibilidad de realizar emisiones inorgánicas para la financiación de déficits fiscales.

20 Esta será, quizá, la recomendación más difícil de implementar. Durante las discusiones de la Comisión de LRF se destacó la necesidad de lograr un consenso político firme y de realizar propuestas alternativas de financiación presupuestaria. Probablemente, la revisión de la base de cálculo de estas asignaciones podría representar una opción para reducir los riesgos de implementación de los cambios sugeridos en esta propuesta de LRF.

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6. Plan de Acción para implementar la LRF Este Plan de Acción establece las actividades necesarias, los participantes involucrados y el tiempo de ejecución de las tareas requeridas para lograr la implementación de la Ley de Responsabilidad Fiscal. Para la implementación exitosa de la LRF resulta indispensable alcanzar el consenso político y social que permita que la regla se convierta en la directriz de política fiscal que asegure la sostenibilidad de las finanzas públicas. Etapas del Plan de Acción 6.1. Elaboración del anteproyecto de LRF y otras reformas. Esta es la primera etapa del proceso de implementación de la Ley de Responsabilidad Fiscal, y tiene como único responsable al MHCP. El objeto de esta etapa es redactar un proyecto de Ley concensuado con los distintos actores involucrados en el manejo de la política fiscal, incluyendo a los organismos multilaterales y especialistas nacionales. Otro resultado esperado de esta etapa es identificar los cambios requeridos a Leyes vigentes para fortalecer el manejo de la política fiscal y asegurar que el anteproyecto de Ley no entrará en contradicción con el marco legal existente. Las actividades de consulta, negociación y estudio del marco legal deben de realizarse durante el primer semestre del 2007. Actividades Claves:

• Consultar con especialistas. • Difundir y discutir la ley a nivel político y social. • Negociar con los organismos multilaterales y la comunidad donante. • Redactar el proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal. • Identificar las modificaciones necesarias en la Constitución y otras Leyes.

6.2. Presentación y Aprobación de la LRF y otras reformas. Esta es una etapa esencialmente legislativa en la cual solamente la primera actividad (presentación del proyecto de Ley) será responsabilidad del ejecutivo. En esta etapa el proyecto de Ley es abierto a un nuevo proceso de consultas dirigido por la Comisión de Asuntos Económicos de la Asamblea Nacional. En particular, el plenario de la Asamblea Nacional debe debatir y aprobar la Ley, así como realizar los cambios requeridos en otras leyes para asegurar la adecuada implementación de la LRF. Esta etapa deberá concluir a más tardar a mediados del 2008, con excepción de aquellas reformas constitucionales que necesitan de una segunda legislatura que los ratifique. Para esta actividad específica se tendría un plazo adicional de un año, es decir, deberá estar cumplida a mediados del 2009.

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Actividades Claves:

• Presentación del proyecto de LRF, de las reformas a la Constitución y a otras Leyes.

• Proceso de dictamen por la comisión parlamentaria (nuevas consultas). • Discusión y aprobación del proyecto de LRF, de las Reformas Constitucionales

y de Reformas requeridas a otras Leyes. • Sanción, promulgación y publicación de la LRF y las reformas requeridas a otras

Leyes. • Ratificación de las reformas constitucionales por una segunda legislatura.

6.3. Incorporación de la Regla en el PGR. Esta es una etapa de competencia del MHCP y en particular de la Dirección General de Presupuesto (DGP). Esta dirección debe adoptar las directrices planteadas por la Ley en la formulación del PGR del año siguiente a la aprobación de la misma. Asimismo, en la formulación del PGR la DGP debe considerar los resultados financieros de las empresas y entes autónomos que forman parte del Programa Económico Financiero, de tal manera que se garantice el cumplimiento de la regla a nivel del Sector Público consolidado. Eventualmente se tendrán que incluir todas las operaciones del Sector Público consolidado en el espectro de entidades sujetas a la Ley. Finalmente, un punto importante a considerar en esta etapa de implementación, es que dado que la aprobación de la LRF se prevé a mediados del 2008, el primer presupuesto a formularse regido por la ley será el que se ejecute en 2009. Por otra parte, en vista que se tiene previsto un déficit del Sector Público consolidado de 0.2% del PIB para el 2007, se espera que para el 2009, año en que entraría en vigencia la Ley, se le de cumplimiento estricto a la regla de balance fiscal cero sin necesidad de recurrir a un período de ajuste. Actividades Claves:

• Elaborar el PGR del año 2009 implementando la regla de balance fiscal cero. • Reducción gradual del déficit del Sector Público consolidado hasta alcanzar la

meta de balance fiscal cero en el año 2009.

6.4. Evaluación y Control Mediante la evaluación y el control, se pretende asegurar la adecuada implementación de la LRF y el logro del objetivo final de política, que consiste en la sostenibilidad de las finanzas públicas. Esta etapa es una responsabilidad compartida por el MHCP, la Asamblea Nacional y la CGR, y deberá de realizarse de manera periódica,a partir del momento en que se obtengan los primeros reportes de ejecución presupuestaria que faciliten evaluar los resultados de la implementación de la Ley. Esta etapa deberá contemplar la aplicación de las acciones correctivas y/o sanciones en caso de ser necesario.

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Actividades Claves:

• Medición del balance fiscal en el año 2009. • En caso de ser necesario, ejecutar las acciones correctivas consideradas en la

Ley. • Presentar en el MPMP del 2010 una evaluación del cumplimiento de la ley.

6.5. Comunicación y Divulgación Esta es una etapa clave para lograr el consenso político necesario para aprobar la Ley, y es responsabilidad del ejecutivo (Presidencia y MHCP) realizar las actividades de comunicación y divulgación necesarias para lograr este consenso. El período de implementación va desde el proceso de consulta y negociación dirigido por el MHCP, hasta la aprobación y publicación de la Ley. Actividades Claves:

• Dar a conocer la LRF a especialistas nacionales y a la sociedad civil. • Dar a conocer la ley a los organismos multilaterales y a la comunidad donante. • Poner a disposición los estudios técnicos realizados. • Realizar cabildeo con las diferentes bancadas de la Asamblea Nacional.

Finalmente, se presenta el cronograma de las actividades descritas.

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I TrimII Trim

III TrimIV Trim

I TrimII Trim

III TrimIV Trim

I TrimII Trim

III TrimIV Trim

I TrimII Trim

1. Elaboración del anteproyecto de Ley y Otras Reformas Consultar a los sectores involucrados Identificar modificaciones necesarias en la Constitución y otras Leyes Negociar con los organismos multilaterales y la comunidad donante Redactar el anteproyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal y Reformas Requeridas2. Presentación y Aprobación de la LRF y otras reformas Presentación del anteproyecto de Ley, y de reformas a la Constitución y otras Leyes Proceso de dictamen por la comisión parlamentaria (nuevas consultas) Debate, votación y apobación del Proyecto de Ley de RF Sanción, promulgación y publicación de la LRF y reformas a otras leyes incluida la Cn. Ratificación de las reformas constitucionales por una segunda legislatura3. Incorporación de la Regla en el Presupuesto General de la República Reducción Gradual de déficit del sector público consolidado a cero en el 2009 Elaborar el presupuesto del 2009 respetando la regla de balance fiscal cero4. Evaluación y Control Medición del balance fiscal efectivo del año 2009 En caso de desvío, considerar la validez de las clausulas de escape. En caso de ser necesario aplicar penalidades Presentar en el MPMP del 2010, una evaluacion del cumplimeito de la Ley5. Comunicación y Divulgación Poner a dispocición los estudios técnicos realizados Dar a conocer la Ley a la sociedad civil Dar a conocer la Ley a los orgnismos multilaterales y la comunidad donante Hacer lobby con las diferentes bancadas de la Asamblea Nacional

Plan de implementación de la Ley de Responsabilidad FiscalCRONOGRAMA DE ACTIVIDADES

20102007

20082009

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7. Principales recomendaciones para la implementación de una LRF En el siguiente cuadro se presenta un resumen de las principales recomendaciones para la implementación de la propuesta de LRF. En el mismo se destacan los elementos claves que deberán considerarse al momento de la formulación o reforma de las leyes.

Principales recomendaciones para la LRF Consenso Asegurar el consenso político y social para implementar el Plan de Acción, la LRF y las reformas constitucionales y legales.

Promulgar la LRF Reglas

Adoptar como regla instrumento de política fiscal un balance fiscal del Sector Público después de donaciones igual a cero, la que deberá cumplirse para cada período presupuestario.

Adoptar como objetivo de política fiscal alcanzar una razón de saldo de deuda pública a Producto Interno Bruto (PIB) del 40%, la que deberá irse logrando de forma gradual, sin establecer un monto prefijado por Ley. Ajustes a la regla La regla de balance fiscal cero será ajustada por el monto presupuestario para el gasto electoral —cuando éste ocurra— y por el gasto de inversión de impacto en proyectos aprobados por la Asamblea Nacional que demuestren rentabilidad financiera y que representen un monto a invertir superior al 0.5% del PIB. Un error de pronóstico aceptable, y por el cual no se tomarán acciones correctivas, será aquel que equivalga al 0.2% del PIB y que resulte de desviaciones en la proyección de ingresos. No obstante, cuado la desviación sea mayor a 0.2% del PIB, y si el resultado es un déficit, se permitirá un período de ajuste no mayor al considerado en el MPMP (3 años). Por otra parte, cuando la desviación sea un superávit, el monto resultante podrá ser incorporado en el PGR del siguiente año, destinando el 50% de este monto a una mayor reducción de la deuda y el restante 50% a gastos de inversión. Se podrán suspender transitoriamente las reglas cuantitativas en casos extraordinarios de emergencia nacional como terremotos, inundaciones y catástrofes nacionales. La suspensión de la regla ocurrirá sí y solo sí las erogaciones generadas por dichos acontecimientos superen el 0.2% del PIB, por año.

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Principales recomendaciones para la LRF

Los aumentos en la deuda pública que resulten de las emisiones de Bonos de Pagos de Indemnización (BPI’s) ya autorizadas por la Asamblea Nacional no serán tomadas en cuenta en el cálculo del balance fiscal. Sin embargo, sí serán incorporadas en dicho cálculo las nuevas emisiones de cualquier tipo de obligación y que por lo tanto tengan que ser registradas como un gasto. No se recomiendan ajustes por ciclo económico a la regla de balance fiscal cero. Cobertura La cobertura de las instituciones públicas sujetas a la regla de balance fiscal cero y saldo de la deuda pública como porcentaje del PIB, comprenderá a los balances y saldos de deuda de las entidades e instituciones que conforman al Sector Público: Gobierno General, Empresas del Estado e Instituciones Financieras del Estado. Sanciones Las sanciones por incumplimiento de la regla se ejecutarán únicamente cuando la fuente del desvío provenga de excesos de gasto que surjan por violación a las reglas de procedimientos; o cuando la razón del desvío resulte de no haber recomendado las medidas correctivas a tiempo, a pesar de conocerse previamente los potenciales desvíos en las proyecciones de ingresos o gastos. Se debe establecer la obligatoriedad del Ejecutivo de proponer modificaciones al PGR para realizar los ajustes pertinentes en caso de llegarse a detectar una tendencia en los ingresos y/o gastos que sugieran potenciales desviaciones en las metas. Control y Seguimiento La evaluación y el control de las reglas estarán a cargo de la CGR. Con el fin de asegurar las capacidades institucionales, se deberán garantizar los recursos presupuestarios suficientes para la conformación de una oficina especial encargada de auditar el PGR y evaluar el cumplimiento de la LRF.

Reforma a la LAFRP Cobertura presupuestaria Incorporar al PGR, para aprobación de la Asamblea Nacional, los presupuestos de todas las entidades e instituciones públicas comprendidas en el Sector Público no Financiero, lo que incluye al Gobierno Central, Entidades Descentralizadas por Funciones, Entidades Descentralizadas Territoriales, Otros Órganos Autónomos del Estado y Empresas del Estado.

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Formulación del PGR Prohibir el uso de endeudamiento externo para financiar gasto corriente, excepto aquel endeudamiento para financiar gasto corriente operativo en salud, educación e infraestructura, que no conlleve a aumentos en la masa salarial. Adoptar una Metodología de Proyección de Ingresos (MPI) que deberá ser concensuada entre el MHCP y la CEAN. Establecer como procedimiento periódico una reforma presupuestaria a mediados de cada año. El MHCP será responsable directo de la formulación presupuestaria de las inversiones públicas. Establecer la obligatoriedad del proceso de consulta ciudadana del PGR y la aprobación formal por parte del Gabinete Económico. Establecer la obligatoriedad de que todas las instituciones del Estado adopten el Manual de Clasificador Presupuestario del Sector Público que preparará el MHCP.

Reforma a la LGDP Establecer la obligatoriedad del pago en tiempo y forma del servicio de la deuda del Sector Público. Todas las instituciones del Sector Público deberán reportar las operaciones de desembolsos y amortizaciones de deudas en el momento en que estas ocurran. Mejorar la programación del servicio de la deuda pública para evitar su acumulación en determinados períodos. Esto se puede realizar limitando el servicio de la deuda pública a un determinado porcentaje de los ingresos tributarios, por el ejemplo el 20%.

Reforma a la Ley Orgánica del BCN Prohibir todo tipo de crédito del BCN al Sector Público, incluyendo aquellos para satisfacer necesidades transitorias de liquidez.

Reforma a la Constitución Política Eliminar la remisión para información de la Asamblea Nacional de los presupuestos de los entes autónomos y gubernamentales y de las empresas del Estado, para que en su lugar éstos sean incorporados y aprobados en el PGR. Eliminar las asignaciones presupuestarias a las Universidades, CSJ y Municipios.

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El techo de gasto presupuestario, la partida de sueldos y salarios y el servicio de la deuda pública presentado en el proyecto de PGR por el Ejecutivo, no podrán ser modificados en la Asamblea Nacional (tema abierto).

Promulgación de nuevas Leyes y otras reformas Promulgar la Ley de Regulación de Sueldos y Salarios de los funcionarios públicos. Reforma a la Ley de Equidad Fiscal para limitar el gasto tributario al 1% del PIB. Reforma a la Ley de Organización y Competencias del Poder Ejecutivo para trasladar el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) al MHCP.

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40

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ANEXO I

Elementos de responsabilidad fiscal contenidos en las leyes de Nicaragua

En este anexo se presenta un resumen de los principales elementos que refuerzan la responsabilidad fiscal en las leyes vigentes. A.1. Ley de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario y su reforma

(Ley No. 550 y Ley No. 565) La Ley de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario (LAFRP) fue aprobada en el mes de agosto de 2005 y reformada en el mes de noviembre del mismo año. Dicha Ley incorpora una serie de regulaciones procedimentales que mejoran la transparencia y la responsabilidad de la gestión pública, proporcionando elementos indispensables para la implementación exitosa de una regla numérica. Específicamente, la LAFRP tiene por objeto establecer el Sistema de Administración Financiera del Sector Público, así como fortalecer su control interno, para contribuir a la eficiencia, eficacia y transparencia en el uso de los ingresos públicos. Asimismo, regula los procedimientos relativos a la formulación, aprobación, ejecución, control, evaluación y liquidación del Presupuesto General de la República (PGR). Los principales elementos de responsabilidad fiscal contenidos en la LAFRP son los siguientes: • Implantación y extensión a todo el Sector Público del sistema de administración

financiera, metodologías presupuestarias, sistemas contables y sistemas informáticos. (artos. 3, 10, 17, 18, 19, 22 y del 183 al 186).

• Registro de los ingresos y gastos de la administración pública sobre una base de

devengado. Comentario. Esta disposición se irá implementando gradualmente en la medida en que se vayan actualizando los manuales de clasificación presupuestaria y contable, y se incorporen estos cambios en el sistema informático. La contabilización base devengado pretende registrar el gasto en el momento en que se incurre en la obligación, en lugar de los registros base caja que, entre otras limitantes, facilitan la acumulación de atrasos como medio de financiamiento para diferir gastos corrientes a períodos presupuestarios futuros. (artos. 20 y 21).

• Adopción de un Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP) constituido por

proyecciones de al menos los dos ejercicios presupuestarios subsiguientes al ejercicio presupuestario anual del PGR. Comentario. El MPMP incorpora, entre otros elementos, Marcos de Gasto Sectoriales de Mediano Plazo (MGSMP) en los que se especifican los objetivos y políticas de mediano plazo, así como los egresos con incidencia en ejercicios presupuestarios futuros. También presenta un ejercicio de programación financiera con proyecciones de las principales variables macroeconómicas y fiscales. (arto. 37 y 40).

• La Asamblea Nacional no podrá introducir en el proyecto de Ley del PGR aumentos

al total de egresos, sin señalar la fuente de ingresos para atenderlos. Se conforma un Comité Técnico integrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP)

42

y la Comisión Económica de la Asamblea Nacional para dictaminar sobre las nuevas fuentes de ingresos que se recomienden incorporar en el PGR. (arto. 38 reformado).

• Los créditos presupuestarios aprobados a las instituciones u organismos constituyen

un límite máximo para gastar. Ninguna institución ó funcionario público está autorizado a exceder los límites de gasto o a ejecutar gastos distintos a los presupuestados. (arto. 45).

• Los ingresos adicionales a los proyectados en el presupuesto provenientes de

operaciones de crédito y donaciones internacionales, sólo pueden incorporarse al PGR mediante una modificación presupuestaria. Comentario. Esta disposición impuso un control sobre el gasto y déficits públicos, ya que previo a la ley los límites de gastos institucionales podían ser excedidos si se identificaban ingresos adicionales provenientes de la cooperación externa. (arto. 54).

• Las instituciones presupuestadas se encuentran autorizadas a realizar traslados de

partidas presupuestarias entre la misma entidad u organismo, excepto los siguientes casos: gasto de capital al corriente, proyectos de inversión que no cuenten con el aval técnico del Comité Técnico de Inversiones ni con la debida aprobación previa de la Asamblea Nacional, e incrementos en los créditos presupuestarios de la partida de sueldos y salarios. (arto. 55).

• Se regulariza la Cuenta Única del Tesoro (CUT), la que estará abierta en el Banco

Central de Nicaragua. En la misma se centralizan todos los ingresos y gastos con cargo al PGR. (arto. 100).

• Ningún organismo podrá iniciar proyecto alguno que no esté considerado en el

Programa de Inversiones Públicas (PIP) y aprobado en el PGR o en los presupuestos municipales y regionales. (arto. 170).

• Se establece la rendición de cuentas de los presupuestos y sobre el uso de los fondos

públicos, delimitando la responsabilidad a los funcionarios públicos principales (artos. 23, del 65 al 70, 78, 79, 83, 84, 88, 89, 137, 138 y 191).

• Los órganos y entidades del Sector Público están obligados a informar a la Tesorería

General de la República sobre las cuentas bancarias existentes, así como solicitar autorización para abrir nuevas cuentas. (arto. 186).

A.2. Ley Orgánica del Banco Central de Nicaragua (Ley No. 317) Muchas experiencias de inestabilidad macroeconómica han tenido como común denominador los recurrentes déficits fiscales financiados mediante emisiones monetarias. Por esa razón, la posibilidad de que el Gobierno Central sea financiado por el Banco Central mediante la emisión de moneda, constituye uno de los principales obstáculos para lograr un manejo responsable de las finanzas públicas. Esta práctica ha sido contrarrestada otorgándole mayor independencia a los bancos centrales y estableciendo prohibiciones, muchas de carácter constitucional, al financiamiento de las operaciones financieras con el Gobierno.

43

En el caso de Nicaragua, la Ley Orgánica del BCN, aprobada en octubre de 1999, prohíbe, en su arto. 51, conceder crédito directo o indirecto al Gobierno de la República para suplir deficiencias de sus ingresos presupuestarios. También el BCN se encuentra impedido de concederle avales o donaciones a las instituciones del Sector Público no financiero.

No obstante, existe una cláusula en el arto. 49 de la Ley, mediante la cual el BCN puede subsanar necesidades temporales de caja del Gobierno Central descontando Bonos del Tesoro. Esta excepción a la regla constituye un elemento que le resta eficacia a la prohibición de crédito directo e indirecto para suplir deficiencias presupuestarias, ya que podría ocurrir que una mayor demanda presupuestaria sea intencionalmente tipificada como necesidad temporal de caja, por lo que se recomienda eliminarla. A.3. Ley General de Deuda Pública (Ley No. 477) La Ley General de Deuda Pública (LDGP) fue aprobada en diciembre de 2003, y tiene como objetivo regular el proceso de endeudamiento público para asegurar que las necesidades financieras del Gobierno y sus obligaciones de pago se satisfagan al menor costo posible, en forma consistente con la adopción de un grado de riesgo prudente, determinando y asegurando la capacidad de pago del país de acuerdo con el comportamiento de las variables macroeconómicas relevantes. Los principales elementos de responsabilidad fiscal contenidos en la LGDP son los siguientes: • Se encuentran sujetas a esta Ley todas las instituciones del Sector Público que

realicen operaciones de crédito interno y externo, así como también cuando requieran del aval o garantía del Estado, exceptuando al BCN. (Arto. 2).

• El MHCP debe formular y rectorar la Estrategia Nacional de Deuda Pública

(ENDP), la cual debe establecer un límite al endeudamiento global. De igual manera debe formular anualmente una política de endeudamiento que regirá para todas la instituciones del Sector Público. En dicha política se determinará, entre los aspectos principales, el grado de concesionalidad mínimo aceptable para contratar préstamos, límites máximos de endeudamiento de cada institución del Sector Público en función de su capacidad de pago y el monto máximo de pasivos contingentes que puedan suscribir las instituciones autorizadas. (arto 10, 11 y 12).

• Las instituciones del Sector Público podrán endeudarse en el corto plazo sólo si el

pago de esta deuda está previsto en el PGR, exceptuando a los entes gubernamentales descentralizados, empresas del Estado, bancos e instituciones financieras del Estado y alcaldías, las que deben notificar al MHCP la contratación de dichas deudas. El MHCP podrá emitir deuda para cumplir con sentencias judiciales definitivas que no hayan sido incluidas en el PGR. (artos. 19, 20 y 48).

• Las instituciones autorizadas para la emisión de títulos valores son el MHCP,

empresas del Estado, alcaldías municipales y los bancos e instituciones financieras del Estado. Una vez llenado los requisitos legales, las instituciones del Sector Público deberán notificar previamente por escrito al MHCP la emisión de esos títulos. No obstante, las alcaldías podrán emitir deuda bajo la supervisión y autorización del MHCP y del BCN. (arto. 21).

44

• La constitución de deuda pública interna mediante la emisión de títulos valores deberá ser autorizado por la Asamblea Nacional, exceptuando los títulos valores destinados al fortalecimiento del flujo de caja del Gobierno Central. Toda emisión de títulos valores deberá ser registrada y controlada por la Contraloría General de la República. (artos. 31 y 32).

• Todas las instituciones del Sector Público deben contar con la autorización del

MHCP para el inicio de gestiones para efectuar operaciones de crédito de mediano y largo plazo. Las instituciones autorizadas para contratar deuda pública de mediano y largo plazo son: el MHCP, los entes gubernamentales descentralizados, empresas del Estado, alcaldías municipales y los bancos e instituciones financieras del Estado. (arto. 34 y 38).

• Todo financiamiento externo o interno de entidades del Sector Público que

constituyan un pasivo contingente deberá ser previamente solicitado al MHCP para su autorización, y este último solamente reconocerá aquellos pasivos contingentes autorizados mediante Acuerdo Presidencial y ratificados por la Asamblea Nacional. (Arto 79 y 81).

Responsabilidad Fiscal en las Municipalidades Muchas de las experiencias fallidas de Ley de Responsabilidad Fiscal tuvieron su origen en sectores públicos descentralizados donde la cobertura de las reglas fiscales se limitaba al Gobierno Central, mientras que los gobiernos autónomos y entidades descentralizadas carecían de reglas y procedimientos para el manejo adecuado de sus finanzas. En el caso de Nicaragua, las Municipalidades cuentan con un marco regulatorio que refuerza la responsabilidad fiscal, y que en ciertas disposiciones, especialmente en las de endeudamiento, llegan inclusivamente a ser más estrictas que las establecidas para el Gobierno Central. El marco legal conteniendo elementos de responsabilidad fiscal para los municipios se encuentra establecido en la Ley de Municipios, Ley de Régimen Presupuestario Municipal y Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios. A.4. Ley de Municipios y su reforma (Ley No. 40 y Ley No. 261) La Ley de Municipios regula fundamentalmente las competencias municipales, gobierno municipal, economía municipal y empresas municipales. Los elementos de responsabilidad fiscal contenidos en esta ley son los siguientes: • Los Consejos Municipales, a solicitud del Alcalde, son los responsables de conocer

discutir y aprobar el presupuesto municipal y los de las empresas municipales. (artos. 12 y 28).

• Cada Consejo Municipal determina el monto de las remuneraciones del Alcalde,

Vice-Alcalde y el Secretario, así como las dietas de los Concejales. (arto. 29). • El Consejo Municipal no puede acordar exenciones, exoneraciones o rebajas de

impuestos, tasas o contribuciones especiales, salvo los contenidos en la legislación tributaria municipal. (arto. 50).

45

• El Municipio podrá garantizar los créditos que solicite a la banca pública o privada para la realización de obras o prestación de los servicios públicos municipales hasta con el 50% de sus gastos presupuestados para inversión, y con sus bienes e inmuebles de carácter particular. (arto. 51).

• No se podrán realizar egresos superiores a los consignados en el presupuesto

municipal ni efectuar egresos en conceptos no presupuestados, sin la previa reforma al mismo por el Consejo Municipal.

A.5. Ley de Régimen Presupuestario Municipal y su reforma (Ley No. 376 y Ley No. 444) La Ley tiene por objeto establecer las normas y principios generales para la elaboración, aprobación, modificación, seguimiento, cierre y evaluación de los presupuestos municipales. • El presupuesto municipal es único para toda la administración municipal, y no habrá

ingresos, egresos ni gastos ordinarios o extraordinarios que no estén debidamente incluidos y aprobados en el presupuesto. Además, todo presupuesto municipal debe aprobarse sin déficit inicial. (artos. 5 y 6).

• Los créditos para gastos o egresos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la cual hayan sido autorizados en el Presupuesto Municipal. Adicionalmente, no podrán adquirirse compromisos de gastos o egresos superiores al importe de los créditos autorizados, a excepción de traslados menores que no excedan el 5% del monto total de la partida anual a ser ampliada y que no se modifique el techo presupuestario (artos. 7, 8 y 39).

• Todo ingreso superior al presupuestado requiere para su ejecución de una

ampliación presupuestaria y se destinará preferiblemente, si no tiene destino específico, a gastos de inversión. (arto. 11, No. 2).

• Los bienes y fondos provenientes de algunas donaciones y transferencias para fines

específicos, no podrán ser utilizados para alguna finalidad diferente. (arto. 11, No. 3).

• Los egresos corrientes solamente podrán financiarse con los ingresos corrientes de

las municipalidades y con el porcentaje de las transferencias o asignaciones del PGR o de Entes Descentralizados destinados a gastos corrientes. (arto. 11. No 5).

• Durante los últimos seis meses del período de Gobierno Municipal no se podrá:

aprobar compromisos que afecten los gastos corrientes del período siguiente, modificar la ordenanza del presupuesto anual para incrementar los gastos corrientes, cobrar impuestos, tasas y contribuciones especiales correspondientes a los años subsiguientes. (arto. 11. No. 6).

• Se establecen los porcentajes mínimos y máximos respecto a los ingresos corrientes

anuales que aplicarán para determinar los salarios y prestaciones sociales del alcalde, vice alcalde, secretario, concejales y dietas de los concejales. Los porcentajes dependen de las categorías de Municipios, y van desde el 1.5% a 2% de los ingresos corrientes anuales para los Municipios de Categoría A, hasta el 32% a

46

40% de los ingresos corrientes anuales para los Municipios de Categoría H. (arto. 17 reformado).

• Se determinan los porcentajes máximos del monto destinado para el salario y dietas

entre autoridades electas. El salario del vice alcalde deberá corresponder al 60% del salario del alcalde y el del Secretario del Consejo al 40%, las dietas de los Concejales deberán ser menores al 20% del salario del alcalde. Asimismo, se definen los salarios mínimos para los alcaldes comprendidos entre las categorías E hasta la H. Comentario. Una debilidad de esta disposición es que indexa los salarios al tipo de cambio del dólar. (arto. 18 reformado).

• La Ley establece los porcentajes mínimos que, respecto a los ingresos corrientes

anuales, deben destinarse a inversiones y reparaciones de la infraestructura y equipo. Estos porcentajes quedan definidos en función de la categoría del municipio, los que van desde el 40% para los Municipios de Categoría A, hasta el 10% para los Municipios de Categoría H. (arto. 19).

• Las Municipalidades sólo pueden adquirir créditos que excedan al período de

Gobierno Municipal luego de someterse a consulta pública, siempre y cuando, el servicio máximo de deuda no supere el 20% de los ingresos corrientes anuales del municipio. (arto. 21).

• El Proyecto de Presupuesto Municipal Anual deberá ser consultado por los

Concejales entre la población mediante audiencias y cabildos, para ser aprobados por el Consejo Municipal. (arto. 25).

• Sólo podrán realizarse ampliaciones presupuestarias cuando los gastos tengan

identificada la fuente de financiamiento. (arto. 34). • Los gastos fijos como remuneraciones, pagos de intereses y amortizaciones,

obligaciones derivadas de convenios, contratos y fallos judiciales son partidas presupuestarias no ampliables. (arto. 35).

• A más tardar 20 días después de aprobado el informe final del cierre del Presupuesto

por el Consejo, el Alcalde deberá remitir copia de dicho informe, así como los Estados Financieros y Cuentas Anuales, a la CGR y al Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM),(arto. 51).

A.6 Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios de Nicaragua (Ley No.

466). Esta Ley crea el Sistema de Transferencias Presupuestarias a los Municipios, el cual establece la obligatoriedad del Estado de destinar un porcentaje suficiente del PGR a los municipios del país, el que será distribuido priorizando a los municipios con menor capacidad de ingreso. La gran debilidad que tiene esta Ley, es que no vincula la transferencia de presupuesto con el debido traspaso de responsabilidades de la Administración Central del Estado hacia los municipios. Consecuentemente, la Ley, en la medida en que va incrementando anualmente la transferencia hasta alcanzar un 10% de los ingresos tributarios, origina un

47

problema de incremento del déficit público al no identificar la fuente de financiamiento de la transferencia incremental. No obstante, la Ley contiene elementos regulatorios de responsabilidad fiscal que es importante destacar: • Cada municipio debe cumplir y remitir al MHCP una serie de requisitos y

documentos para obtener los desembolsos en concepto de transferencia municipal, entre los que se encuentran: el presupuesto municipal aprobado por el concejo municipal, la liquidación del presupuesto del año anterior, el informe de ejecución física y financiera anual del Plan de Inversión Municipal y la programación del uso de las transferencias, entre otros. (arto. 10).

• La Ley establece los porcentajes de distribución de las transferencias entre gasto

corriente y de capital, los que se encuentran en dependencia de la categoría del municipio. Los porcentajes van desde una relación porcentual gasto corriente y capital 10/90 para los municipios de categoría A, hasta 40/60 para los municipios de categoría H, siendo estos últimos los más pobres. (arto. 12).

• Se instaura el Subsistema Nacional de Información de las Finanzas Municipales, el

cual tiene la finalidad de disponer de una base de datos que permita el cálculo anual de la distribución de las transferencias municipales y el monitoreo de la ejecución de las finanzas municipales (arto. 15).

• Se exige la realización de auditorias a los recursos recibidos por transferencias, la

cual debe ser enviada a la CGR. Además, se faculta a los organismos internacionales que financian la partida presupuestaria a coordinarse con la CGR para realizar auditorias externas. (arto. 22).

48

ANEXO II

Derivación de la ecuación de comportamiento de la deuda pública con respecto al PIB

Por identidad, el balance fiscal del Sector Público en el período t ( tBF ) es igual al cambio en el saldo de la deuda pública en dólares ( tD ) expresado en moneda nacional en el período t ( t tE D ), siendo tE el tipo de cambio nominal del Córdoba con respecto al dólar de los Estados Unidos en el período t, con la deuda en moneda nacional en el período 1t − ajustada por la tasa de devaluación en t ( 1

1

t tt

t

E Edev

E−

−

−= ):

[ ]1 1(1 )t t t t t tBF E D dev E D− −= − − +

El signo negativo del lado derecho de la ecuación ocurre porque el balance fiscal se presenta como superávit. Asimismo, por la indexación de la deuda pública interna al tipo de cambio, tD representa tanto el saldo de deuda externa más el saldo de la deuda interna expresadas en dólares. Por su parte, el balance fiscal del Sector Público es igual al balance primario ( tBP ) menos el servicio de intereses de la deuda pública adquirida en el período 1t − 1 1 1t t tr E D− − − a un costo promedio ponderado de 1tr − , con el ajuste por devaluación en t:

1 1 1(1 )t t t t t tBF BP r dev E D− − −= − +

Igualando las dos últimas ecuaciones se tiene que:

[ ]1 1 1 1 1(1 ) (1 )t t t t t t t t t tE D dev E D BP r dev E D− − − − −− − + = − + Que al reagrupar términos resulta en:

1 1 1 1 1(1 ) (1 )t t t t t t t t t tE D dev E D r dev E D BP− − − − −= + + + −

1 1 1(1 )(1 )t t t t t t tE D r dev E D BP− − −= + + − Al expresarlo en términos del Producto Interno Bruto nominal en t, se tiene:

1 1 1 1

1

(1 )(1 )t t t t t t t t

t t t t

E D r dev E D PIB BPPIB PIB PIB PIB

− − − −

−

+ += −

Definiendo:

t tt

t

E Dd

PIB= deuda pública expresa en moneda nacional con respecto al PIB en t

tt

t

BPbp

PIB= balance primario con respecto al PIB en t

1

(1 )(1 )tt t

t

PIBg

PIBπ

−

= + + crecimiento nominal del PIB en t

49

tg es el crecimiento del PIB real en t tπ es la tasa de inflación del deflator del PIB en t

Sustituyendo estas definiciones en la última ecuación, se llega a la ecuación de comportamiento con respecto al PIB:

11

(1 )(1 )

(1 )(1 )t t

t t tt t

r devd d bp

g π−

−

+ += −

+ +

1(1 )(1 )

(1 )(1 )t t

tt t

r dev

gβ

π−+ +

=+ +

1t t t td d bpβ −= −

.

50

ANEXO III

Análisis cuantitativo de implementación de la propuesta de LRF En esta sección se presenta un análisis numérico de la implementación de la regla sugerida en la LRF, tomando como punto de partida las condiciones de déficit y endeudamiento actuales. Como se mostrará a continuación, el establecimiento de la regla de balance fiscal cero garantiza una reducción gradual en la relación deuda pública a PIB, alcanzado la sostenibilidad de largo plazo. A diciembre de 2005, la deuda pública contractual ascendía a 135.8% del Producto Interno Bruto (PIB). Luego, después de considerar los alivios HIPC y MDRI recibidos durante el 2006, los nuevos desembolsos y amortizaciones y los alivios pendientes de negociar, se estima un saldo efectivo de la deuda a diciembre de 2006 del 69.6% del PIB, el cual es mucho mayor al propuesto en la regla objetivo. En la tabla 1 se presenta el desglose de la deuda pública interna y externa, así como los alivios que constituyen la diferencia entre la deuda externa contractual y la efectiva. Tabla 1.

Deuda Externa Saldo Contractual de la deuda externa al 31 de diciembre de 2005 5,347.5 109%

Más Desembolsos de deuda externa en 2006 300.0 6% Menos Amortizaciones de deuda externa en 2006 51.1 1% Menos Alivio de FMI, BM/IDA 1,182.0 22%

Saldo Contractual de la deuda externa al 31 de diciembre de 2006 4,414.5 82%

Menos Alivio Pendiente de Renegociación 1,883.0 35%

HIPC Multilateral 412.0 8% HIPC Bilateral 1,471.0 27% del cual: Banca Comercial y Proveedores 196.6 4% Países No mienbros del club de parís 1,274.4 24%

Saldo Efectivo de Deuda Externa estimado al 31 de diciembre de 2006 2,531.4 47%

Deuda Interna

Saldo de Deuda Interna estimado al 31 de diciembre de 2006 1,206.2 22%

Saldo de Deuda Total estimado al 31 de diciembre de 2006 3,737.6 70%Nota: El PIB nominal en dólares para 2005 y 2006 se estima en US$4,910 y US$5,371 millones, respectivamente. Fuente: MHCP y BCN

Estimación del Saldo Efectivo de la Deuda Pública Total de Nicaragua

Concepto Monto (mm US$) % del PIB

Cabe señalar que una condición para garantizar una reducción gradual de la relación deuda pública con respecto al PIB, es que el numerador (saldo nominal de la deuda) crezca a una menor tasa que el denominador (PIB nominal). La regla de un balance fiscal cero, ajustada únicamente por gastos electorales, permite efectivamente la disminución paulatina de la relación deuda a PIB, siempre y cuando el

51

crecimiento real de la economía no sea menor del 1%21. Ello se debe a que el crecimiento nominal de la deuda en dólares, para satisfacer los gastos electorales y la acumulación de reservas, tanto internacionales como en el sistema financiero, sería aproximadamente del 2.5%. De igual manera, si el crecimiento del PIB real es del 1%, y suponiendo que la inflación es mayor a la devaluación en 1.5%, el crecimiento del PIB nominal en dólares sería de 2.5%, y por lo tanto en un escenario de crecimiento como éste la razón deuda a PIB se mantendría constante al implementar la regla propuesta en la LRF. En la tabla 3 y en el gráfico 1, se presenta una simulación del impacto que tendría la LRF en la evolución de la razón deuda contractual a PIB considerando un escenario base de crecimiento del PIB real en el mediano plazo del 5.0%. Los supuestos son los presentados en la tabla 2. Se asume que los alivios HIPC pendientes de negociación (US$1,883 millones) se obtendrían en un plazo de 5 años a partir del año 2007. Tabla 2.

Concepto 2007 2008 2009 2010 2011 2012-2024 2025

Crecimiento del PIB real 4.2% 4.5% 4.8% 5.0% 5.0% 5.0% 5.0%Inflación Promedio Anual 6.6% 6.6% 6.6% 6.6% 6.6% 6.6% 6.6%Tipo de Cambio Nominal 1/ 18.4 19.4 20.3 21.4 22.4 - 44.4PIB nominal en C$ 1/ 105,206.9 117,714.2 131,982.6 147,693.5 165,274.6 - 798,051.8PIB nominal en US$ 1/ 5,702.6 6,076.6 6,489.0 6,915.6 7,370.3 - 17,974.7Servicio de la Deuda Pública en US$ 1/ 379.9 394.9 354.6 313.7 392.7 - 947.4Servicio de la Deuda Pública en US$ 2/ 6.7% 6.5% 5.5% 4.5% 5.3% - 5.3%Intereses de la Deuda Pública 2/ 2.4% 2.2% 2.0% 1.7% 1.6% - 1.28%Alivios HIPC en US$ 1/ 376.6 376.6 376.6 376.6 376.6 0 0Emisiones de BPI en US$ 1/ 50 50 50 50 50 0 01/: Cifras en millones2/: Como porcentaje del PIB

Supuestos Macroeconómicos Utilizados para evaluar la implementación de la LRF

Adicionalmente, se establecieron supuestos sobre la evolución de otras fuentes y usos de recursos del Sector Público consolidado, como son: la acumulación de reservas internacionales, acumulación de recursos en el sistema financiero nacional, crecimiento del numerario, entre otros. El ejercicio de simulación, incluye además un análisis de sensibilidad para escenarios alternativos de crecimiento del PIB real en el mediano plazo del 3% y del 7%, a partir del año 2010. 21 La regla también permite el ajuste al déficit por gasto de inversión de impacto. Sin embargo, en la medida en que esta inversión se realizará sólo si el proyecto presenta rentabilidad financiera, el repago de este nuevo endeudamiento futuro queda garantizado, justificándose su no inclusión en estas estimaciones.

52

Tabla 3.

Escenario Escenario Escenario7% 5% 3%

2005 1.5% 135.8% 135.8% 135.8%2006 1.9% 104.7% 104.7% 104.7%2007 0.6% 95.6% 95.6% 95.6%2008 0.8% 86.9% 86.9% 86.9%2009 0.0% 78.2% 78.2% 78.2%2010 0.0% 69.1% 70.5% 71.8%2011 1.0% 61.9% 64.3% 66.8%2012 0.5% 58.7% 62.1% 65.8%2013 0.0% 55.1% 59.5% 64.2%2014 0.0% 51.8% 56.9% 62.6%2015 0.0% 48.6% 54.4% 61.0%2016 1.5% 47.1% 53.7% 61.5%2017 0.0% 44.2% 51.4% 60.0%2018 0.0% 41.5% 49.2% 58.5%2019 0.0% 39.0% 47.0% 57.0%2020 0.5% 37.1% 45.6% 56.3%2021 1.0% 35.7% 44.8% 56.4%2022 0.0% 33.4% 42.7% 54.8%2023 0.0% 31.2% 40.6% 53.1%2024 0.5% 29.5% 39.2% 52.3%2025 0.0% 27.4% 37.1% 50.5%

Nota: Todas las variables están expresadas como porcentaje del PIB.1\: Incluye emisiones de BPI y alivios HIPC y MDRI. Los escenarios se refieren a cambios en los supuestos del crecimiento del PIB real.Fuente: BCN; MHCP y Estimaciones Propias.

Saldo de Deuda Pública / PIB 1/Simulación del valor de la deuda pública como porcentaje del PIB

Año Balance Fiscal d/d

53

Gráfico 1.

Fuente: BCN; MHCP y Estimaciones Propias

Evolución de la Deuda como porcentaje del PIB

20%

40%

60%

80%

100%

120%

140%

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

2019

2021

2023

2025

porcentaje

Escenario Base PIB al 7% PIB al 3%

Como se aprecia en la tabla y el gráfico anterior, la deuda pública contractual como porcentaje del PIB (en el escenario base) se reduce gradualmente, alcanzando el nivel de 40% del PIB en el año 2023. Adicionalmente, el análisis de sensibilidad muestra que la deuda pública como porcentaje del PIB es sensible al supuesto de crecimiento de la actividad económica, al punto que con un crecimiento real de la economía del 7% se alcanza una relación deuda/PIB del 40% cinco años antes, mientras que con un crecimiento del 3%, apenas se alcanza una relación del 50% en el período objeto de estudio (año 2025). Otro análisis de sensibilidad es presentado en la tabla 4, el cual se construyó con base al comportamiento histórico de las principales variables macroeconómicas en el periodo 1995-2006. Tabla 4.

Concepto Promedio /1: Desv. Est. /1: Escenario /2:

Inflación Promedio 9.3 2.7 12.0Crecimiento real del PIB 4.2 1.7 2.5Devaluación 8.1 3.2 11.3Año en que se alcanza el ratio 40% deuda a PIB 2024 2030

1:\ Corresponde al período 1995-20062:\ Promedio +/- Desviación Estandar

Análisis de Sensibilidad En base a la información Histórica 1995-2006

54

Como se observa en la tabla anterior, si se repitiera el comportamiento histórico de la economía en el período 1995-2006, la regla del 40% en la relación deuda/PIB se alcanzaría en el año 2024, mientras que en un escenario donde el crecimiento es menor en una desviación estándar y la inflación y devaluación son mayores igualmente en una desviación estándar, la meta de endeudamiento se alcanzaría 6 años después. De estos escenarios, se observa que la regla propuesta garantiza la sostenibilidad de las finanzas públicas; primero, porque la regla de balance fiscal cero es una regla implícita de superávit primario; y segundo, porque al ser la deuda externa altamente concesional (1.5% anual), se produce que t tr g< , y al ser t tdev π< se garantiza que el parámetro β de la ecuación de comportamiento de la deuda pública con respecto al PIB sea menor que uno. Un elemento adicional extraído de la simulación, es que el requerimiento anual de endeudamiento oscilaría entre 4.0% y 6.5% del PIB. Gráfico 2.

Fuente: Estimaciones Propias

Requerimiento de Colocaciones Efectivas

3%

4%

5%

6%

7%

2007

2008

2009

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porcentaje

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millones de US$

Total Emisiones como % del PIB Total emisiones de Deuda

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