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Infraestructuras y crisis: prioridades de inversión
y movilidad sostenible
Isidro Barqueros Sánchez
Doctorando en Ciencia Política - Universidad Complutense de Madrid
e-Mail: [email protected]
Resumen
La “Gran Depresión” como en los círculos económicos se está conociendo el proceso
contractivo de la economía que estamos viviendo en el mundo, y con particular
intensidad en Europa, desde 2008 ha provocado una reducción presupuestaria
importante en aquellos entes dedicados a la inversión pública, en particular en el Grupo
Fomento. Esta reducción de su capacidad inversora ha derivado en una reprogramación
de muchas infraestructuras y en un cambio de prioridades de inversión. En la presente
ponencia estudiaremos el Presupuesto de Inversión Plurianual del Grupo Fomento entre
2010 y 2013 y analizaremos las prioridades de los dos gobiernos (PSOE 2008-2011 y
PP 2011-actualidad) que han tenido que trabajar con este negativo escenario económico.
Palabras clave
Inversión pública, infraestructuras, España, crisis económica, modelo de transporte
Nota biográfica del autor
Isidro Barqueros es Licenciado en Ciencias Políticas y Máster en Gobierno y Gestión
Pública, ambos por la UCM donde cursa estudios de doctorado con tesis sobre
infraestructuras y construcción europea. Fue Becario de Investigación durante el año
2011 en dicha institución. Sus áreas de especialización son las políticas públicas de
transporte y su relación con la construcción de sujetos políticos y el análisis electoral.
IV Congreso Internacional de Gobierno, Administración y Políticas Públicas. Madrid, 23 y 24 de Septiembre de 2013
Ponencia presentada al Grupo P.16 - Políticas públicas en América Latina: algunos estudios de caso
Introducción
Las políticas públicas de transporte son un elemento fundamental de cara procurar una
movilidad más justa y equitativa para todos los ciudadanos y para articular un modelo
de cohesión territorial que genere sinergias económicas positivas para el conjunto de la
nación: un mayor stock de infraestructuras deriva en incrementos de la productividad
(Alonso-Carrera y Freire-Serén, 2001:4). Esta premisa, clásica en los análisis
macroeconómicos del impacto de las infraestructuras de transporte (Aschauer, 1989) se
ve afectada por las prioridades políticas de inversión que los gestores públicos
impulsan, a través de los diferentes planes estratégicos de infraestructuras (PEIT 1,
PITVI 2...) que se han venido sucediendo a lo largo de los años.
Analizando el parque de infraestructuras en España podemos vislumbrar un escenario
de marcada descoordinación y de ausencia de una apuesta por una planificación a largo
plazo, elemento clave para obtener una distribución equitativa, sostenible y operativa de
los medios de transporte. Así, entre finales de los años cincuenta y principios de los
ochenta se apuesta decididamente por la aviación como medio que articulase los
desplazamientos en el interior de la península. La creación de la Junta Nacional de
Aeropuertos 3 y la encomienda a la misma, con cargo a los presupuestos del periodo
1958-1961, de la remodelación de los aeropuertos de Madrid, Barcelona, Málaga, Palma
de Mallorca, Las Palmas de Gran Canaria, Melilla y del Helipuerto de Ceuta abren la
puerta tanto al incipiente turismo internacional como a la creación de una red de
aeropuertos civiles homologable a la del resto de países europeos.
A partir de esta encomienda se suceden a lo largo de los años sesenta los planes
aeroportuarios. De este periodo son aeropuertos como el de La Coruña (1963), Alicante
(1967), Menorca (1969), Gerona (1967), Asturias (1968), Murcia-San Javier (1967), o
la remodelación de Valencia (1962). Todas estas actuaciones, sumadas a las ya
emprendidas en los años 30 y 40 (Sevilla, Bilbao, Lanzarote…) hacen que a principios
1 Plan Estratégico de Infraestructuras de Transporte. Presentado en 2005, a raíz del cambio de gobierno
de 2004, tenía vocación de perdurar en el tiempo con inversiones programadas entre 2005 y 2020
2 Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda 2012-2024. Impulsado en 2012, nace como una
reordenación de las prioridades de inversión del PEIT, integrando las políticas de vivienda que estaban
asignadas al extinto Ministerio de la Vivienda.
3 Véase Ley de 26 de diciembre de 1958 por la que se crea la Junta Nacional de Aeropuertos
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Ponencia presentada al Grupo P.16 - Políticas públicas en América Latina: algunos estudios de caso
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de los años setenta España cuente con una tupida red de aeropuertos que cubren la
totalidad de núcleos de población de más de 100.000 habitantes. Desde el punto de vista
técnico el impulso de un sistema aeroportuario cohesionado y coherente tiene una
importancia estratégica clave para cualquier estado, con el aliciente además en nuestro
país de una orografía altamente compleja que dificulta y encarece la realización de
infraestructuras de transporte terrestre. (Sánchez-Pavón, 2011)
En lo referido a la organización de la política aeroportuaria de nuestro país la
Constitución 4 establece que el Estado tiene competencia exclusiva en lo referido a los
aeropuertos de interés general. Esta definición, deliberadamente ambigua 5, ha
provocado disfuncionalidades en el marco de la política aeroportuaria que han dado
lugar a varios de los ejemplos de inversión profundamente errónea que han salido a la
luz con la crisis económica actual: Son los aeropuertos de Murcia Ciudad, Castellón,
Lleida y Ciudad Real. Estas terminales, todas ellas de iniciativa autonómica salvo la de
Ciudad Real que se edifica a través de un modelo de promoción privada, han resultado
un fracaso económico donde se han enterrado cientos de millones de euros que podrían
haberse dedicado a otro tipo de inversiones. A lo descrito cabe añadir que a pesar de que
los aeropuertos de interés general son de competencia exclusiva del Estado no lo es la
competencia en transporte aéreo (Muñoz Machado, 1982). Gracias a este resquicio
legal, las diferentes Comunidades Autónomas han entrado en una pugna de
subvenciones para captar el tráfico de bajo coste hacia los aeropuertos de su territorio
que ha generado una pérdida de coherencia en el conjunto del sistema aeroportuario:
Mientras Fomento invierte en ampliar Barcelona-El Prat la Generalitat incentiva
Ryanair a volar desde Gerona generándose capacidad excedentaria en El Prat y una falta
de adecuación de las infraestructuras en la terminal gerundense. Esta situación, que no
es ni mucho menos única en el sistema español, nace de la concepción constitucional de
una distribución de competencias de marcado carácter territorial en lugar de una
concepción más funcional (Artiño Ortiz, 1999)
4 Artículo 149.1.20 5 La definición de aeropuerto de interés general orbitó primero sobre la existencia o no de vuelos
internacionales operando sobre sus instalaciones (Real Decreto 2858/1981) para posteriormente adaptarse
al criterio UE (Directrices comunitarias sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de
puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales) basado en
número de pasajeros.
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Esta fuerte apuesta por la aviación que se vivió en los años sesenta contrasta con la
escasa inversión en el resto de modos de transporte, en particular en la carretera y el
ferrocarril. A pesar de que a finales de esa década se desarrolló el Programa de la Red
de Itinerarios Asfálticos 6 su inversión era escasa en comparación con el papel que la
carretera ya tenía en aquel periodo. Los 20.000 millones de pesetas invertidos entre
1967 y 1971 se concentraron sobre 5.000 kilómetros de red donde, a grandes rasgos, se
completó el asfaltado y la instalación de la señalización horizontal y vertical. El hecho
más reseñable de este plan fue la creación de 370 kilómetros de nuevas autovías como
son el arco este de la M-30 de Madrid, el eje Palma-Son San Joan o los enlaces de
Valencia con la AP-7. Esta falta de inversión estatal en materia de autopistas y autovías
propició el crecimiento de un boyante sector de concesionarias de peajes con dos hitos
fundamentales a lo largo de su historia: El Túnel de Guadarrama (AP-6) y la Autopista
Francia-Alicante (AP-7). Para regular este sector en 1972 se aprueba la ley de autopistas
7 que aún rige hoy en día.
Gráfico 1: Distribución por kilometraje y tipo de vía en la red perteneciente a la Dirección General
de Carreteras en 1985
Elaboración propia a partir de Borrajo J. y Rubio, J. (1987)
El desinterés de la administración por la carretera de iniciativa pública queda claramente
expuesto en el devenir normativo. En 1974 se aprueba la Ley de Carreteras, que
sustituye a la de 1877, y que como principal apuesta recoge, en su disposición final
6 Véase Orden de 18 de enero de 1967 por la que se aprueba el programa de actuación «Red de Itinerarios
Asfálticos (REDIA)» de la red estatal de carreteras
7 Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de
concesión.
Peajes 9%
Autopistas 1%
Autovías 3%
Carreteras Convencionales
87%
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segunda, la encomienda al Ministerio de Obras Públicas de definir un Plan Nacional de
Carreteras en el plazo de dos años. Llegó 1976 y no hubo plan. No fue hasta el cambio
de gobierno de 1982 cuando la inversión en carreteras pasa a ser el centro de la acción
inversora convirtiéndose el plan previsto en la Ley de 1974 en una medida “de
realización prioritaria” (Borrajo J. y Rubio, J. 1987:97).
En 1984 cuando se aprueba el Plan Nacional de Carreteras 1984-1991 la situación es
alarmante como podemos apreciar en el Gráfico 1. La mayor parte del sector viario de
gran capacidad se encuentra en manos del capital privado a través de concesiones
administrativas al amparo de la Ley de 1972. Dicha situación se revierte a través del
Programa de Autovías que creó 3.250 kilómetros de nuevas vías de gran capacidad
libres de peaje, la mayor parte desdoblamientos de las carreteras radiales. También se
realizaron actuaciones de mejora sobre 6.635 kilómetros de carreteras convencionales
incluyéndose la supresión de 200 travesías peligrosas en municipios de población
inferior a 50.000 habitantes. Junto a este Plan se suceden dieciséis planes autonómicos
de carreteras (Baleares no lo desarrolló) que convierten al vehículo privado en el centro
de la estrategia de transporte española, con una inversión global superior a 1,8 billones
de pesetas hasta 1995.
Las inversiones en ferrocarril merecen un mayor detenimiento ya que van a ser el centro
de la presente ponencia. Hacia mediados de los años ochenta el ferrocarril vivía la
misma situación que la carretera a principios de los setenta. Décadas de inversiones
reducidas mantenían la red congelada en el tiempo: trenes modernos como el Talgo
Pendular, con velocidades punta de hasta 180 km/h, circulaban por vías sembradas de
limitaciones de velocidad con una demanda de viajeros en caída libre. La situación llega
a un punto de inflexión con el Contrato Programa de 1984: más de 1.800 kilómetros de
líneas perdían el servicio de viajeros: 914 kilómetros se clausuraban y 933 se dejaban
para uso exclusivo de mercancías.
En Noviembre de 1986 se presenta el Plan de Transporte Ferroviario 1987-2000 (PTF)
con un objetivo claro, poner al tren en el centro de la agenda inversora con la inyección
de 2,1 billones de pesetas a distribuir a lo largo del Plan. Si analizamos detenidamente
su contenido cabe destacar que, de haberse ejecutado completamente, el panorama del
transporte de viajeros y mercancías por ferrocarril en España sería sustancialmente
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distinto. La medida estrella se concretaba en el aumento de velocidad a 200 km/h en los
principales corredores ferroviarios (Sevilla-Madrid-Zaragoza, Valencia-Madrid-
Valladolid-León/Vitoria, Tarragona-Zaragoza-Bilbao y Valencia-Barcelona-Francia) lo
que aumentaría la demanda de viajeros un 76% en el año 2000 y de mercancías un
59,9%.8
Todos estos proyectos se estrellan contra la realidad: la prioridad política es la Expo del
92 y la línea Madrid-Sevilla tenía que estar finalizada para la inauguración. Problemas
con los proveedores del material motor hacen que esa fecha peligre si la línea sigue
planteada en ancho ibérico como estaba prevista en el PTF. Ante esto el gobierno
cambia el modelo del ferrocarril en España para las próximas décadas: Todas las líneas
nuevas se construirían en ancho UIC 9 y con parámetros de velocidad de entre 250 y 300
km/h10
. Ha nacido el mito: el AVE 11
.
Los 2,1 billones de Pesetas del PTF se invirtieron, pero concentrándose mucho más la
inversión. Se adaptó parcialmente la línea Alcázar de San Juan- Valencia a 200 km/h y
la línea Barcelona-Valencia a 220 km/h. La primera en la actualidad es usada casi
únicamente por mercancías que difícilmente superan los 90 km/h después de la
construcción en paralelo de una Línea de Alta Velocidad que recorta 30 minutos sobre
el tiempo previsto en el PTF y la segunda, 26 años después de su aprobación, aún
cuenta con tramos pendientes de ejecutar. En cambio, hubo que hacer nuevas líneas
entre Madrid y Brazatortas (Ciudad Real) y entre Alcolea (Córdoba) y Sevilla para
poder conectar el tramo en UIC que definía el Acuerdo anteriormente descrito.
En el capítulo referido a las cercanías urbanas, tanto el PTF como los planes siguientes
hacen grandes principios declarativos pero la realidad es que nunca se acaban de
concretar sus medidas. Ejemplo de ello es el Plan Ferroviario para el Área
8 Ver editorial del diario El País de fecha 20 de Julio de 1987
http://elpais.com/diario/1987/07/20/opinion/553730406_850215.html 9 También conocido como ancho estándar o europeo
10 Véase Acuerdo del Consejo de Ministros del 09/12/1988 sobre ferrocarriles de alta velocidad y ancho internacional. 11 AVE en su origen es el acrónimo de Alta Velocidad Española, un servicio ferroviario comercial de Renfe-Operadora. De cara a facilitar el entendimiento de los conceptos se usará este acrónimo al mismo nivel que el de LAV (Línea de Alta Velocidad) haciéndose referencia con ambos, por tanto, a la infraestructura y no al servicio.
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Metropolitana de Madrid, presentado en 1973, actualizado en 1977, rubricado en 1983 y
cuyas inversiones nunca se completaron en su totalidad. Finales de la década de los
ochenta fue el momento de las Rodalies de Barcelona, donde el Gobierno concentró la
inversión en este medio de transportes a través de HOLSA12
.
Una constante en los años 80 que llama poderosamente la atención es la inexistencia de
Planes Estratégicos de infraestructuras. La política desarrollada se basa en la
yuxtaposición de planes sectoriales sin la articulación de unas políticas de movilidad
coherentes. Sirva como ejemplo la fuerte inversión realizada en el Nuevo Acceso
Ferroviario a Andalucía 13
a la vez que se desdoblaba el Puerto de Despeñaperros en la
A-4 y se empezaba a plantear una nueva autopista A-66. No es hasta 1990, a través del
Plan de Transporte en las Grandes Ciudades, cuando se realiza la primera aproximación
a un plan integral que aborde, desde una óptica conjunta, el papel de los diferentes
medios de transporte (De Justo, 1994:96). Esa perspectiva integrada es la que preside
los siguientes planes de inversión: el Plan Director de Infraestructuras 1993-2007 (PDI),
el Plan de Infraestructuras 2000-2007 (PI) y los ya tratados PEIT y PITVI.
El PDI mantiene su apuesta por el ferrocarril de larga distancia en contraposición con
las cercanías. De los 3,2 billones de Pesetas previstos para este medio de transporte
“aproximadamente el 50% de dedican a completar de modo gradual una red de alta
velocidad apoyada en el eje estructurante Sevilla-Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera
Francesa” (Iglesias, 1994:10). El coste real final se encuentra muy alejado de los 9.600
millones de euros previstos en 1994: finalmente la inversión en la LAV Madrid-
Barcelona-Frontera (sin contar penalizaciones y actuaciones complementarias) ha
superado de lejos los 11.500 millones de euros.
Por su parte el PI eleva la apuesta y aparece el concepto AVE para todos: “una red
ferroviaria de alta velocidad que, en diez años, situará a todas las capitales de provincias
12
Holding Olímpico, S.A. Sociedad parte del sector público empresarial a través de la que se canalizaron las inversiones, incluidas infraestructuras, relacionadas con los Juegos Olímpicos de Barcelona 1992 13 El Nuevo Acceso Ferroviario a Andalucía (NAFA) se concibió, a mediados de los años 80, como una nueva línea ferroviaria de alta capacidad y tráfico mixto viajeros-mercancías que descongestionase embudo que se producía en el Paso de Despeñaperros. Al optarse en 1988 por su construcción en ancho de vía UIC se eliminó el uso mixto y se transformó en una Línea de Alta Velocidad. A día de hoy Andalucía cuenta con las mismas infraestructuras ferroviarias para el transporte de mercancías, en la relación Meseta-Andalucía, que a principios del siglo XX no habiéndose realizado ninguna inversión sustitutoria para mitigar la pérdida de uso del NAFA
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a menos de cuatro horas del centro de la península” (Aznar, 2000). De los 4,7 billones
de pesetas previstos en el PI para el ferrocarril sólo 7.000 millones (el 14,9% del total)
se destinan al Programa de Cercanías, básicamente al Túnel de Sol de Madrid y a los
accesos ferroviarios a Madrid-Barajas. (López y Sánchez., 2000)
El PEIT 2005-2020 insiste en la lógica expuesta en el PI si bien, al menos
nominalmente, matiza la apuesta al presentar junto al mismo los Planes de
Infraestructuras de Cercanías de Madrid y Barcelona. La síntesis de esta continuación
de políticas en materia de inversión en alta velocidad la podemos observar claramente
en una entrevista concedida por Magdalena Álvarez, la ministra del ramo entre 2004 y
2010: “Estamos cosiendo España con hilos de acero. Esa es la verdadera forma de hacer
país, de defender la unidad de España: coserla con hilos de acero” (Gómez, 2008)
La práctica totalidad de las prioridades de inversión en materia de transportes terrestres
desde los noventa se pliegan por tanto a ese objetivo nacional: mientras en la coyuntura
actual de crisis se recortan partidas en educación y sanidad la apuesta en materia de alta
velocidad se mantiene aunque sea difícilmente justificable desde la perspectiva de la
demanda (Bel, 2011)
El Grupo Fomento antes de la crisis
El Ministerio de Fomento en 2010 podemos decir que era un ministerio al que no había
llegado la crisis económica. Las empresas forman el Grupo Fomento14
disponían de un
presupuesto que superaba los 30.000 millones de euros lo que permitía acometer
proyectos intensivos en inversión como son las líneas de alta velocidad, las grandes
terminales aeroportuarias (NAT´s 15
de Barajas y de El Prat…) o la compra de material
móvil de alta velocidad realizada por Renfe mediada la década pasada.
14
El Grupo Fomento lo componen en la actualidad ADIF (Infraestructura ferroviaria), AENA (Aeropuertos y navegación aérea), AESA (Seguridad aérea), CEDEX (Investigación), CNIG (Cartografía), CNSP (Sector postal), INECO (Ingeniería), Puertos del Estado, Renfe Operadora, SASEMAR (Salvamento Marítimo), SECEGSA (Telecomunicaciones), SEITTSA (Infraestructuras de transporte), SENASA (Formación aérea) y SEPES (Suelo) 15
NAT: Nueva Área Terminal. En el caso de Madrid-Barajas con NAT se hace referencia a la T-4, inaugurada en 2006, e instalaciones anexas previstas tanto en el PD como en el Plan Barajas. En el caso de El Prat la NAT hace referencia a la Terminal 1, inaugurada en 2009.
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Ponencia presentada al Grupo P.16 - Políticas públicas en América Latina: algunos estudios de caso
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En lo relativo a infraestructuras ferroviarias el PEIT se encontraba en un importante
grado de desarrollo para la fecha con obras tanto de alta velocidad como de ferrocarriles
de cercanías en las principales ciudades españolas. Sirva como ejemplo del grado de
avance del Plan la llegada del AVE a Tarragona (2006), Málaga (2007), Barcelona
(2008), Valladolid, Segovia, Cuenca, Albacete y Valencia (2009). En el plano de las
cercanías urbanas cabe reseñar la apertura del segundo túnel Atocha-Chamartín (2008)
o la inauguración de la estación de Sol (2009), ambas obras incluidas en el PI pero cuya
ejecución comenzó con el PEIT. Todo ello es causa directa de la prioridad inversora que
consigna a este modo de transporte, más de 10.000 millones de euros, lo que supone el
54% del presupuesto de inversión (Ministerio de Fomento, 2009:8)
Mapa 1: Estado de ejecución del PEIT a 1 de enero de 2010
Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Fomento (2005:95)
Como podemos apreciar en el mapa 1, la red exclusiva para viajeros prevista en el PEIT
para 2020 en el año 2010 (rojo) se encontraba con un estado de ejecución (verde)
cercano al 80% quedando únicamente pendiente la LAV a Galicia y el eje transversal
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andaluz (Sevilla-Granada) así como pequeños tramos en la Costa del Sol. No ocurre lo
mismo con la red mixta (azul) donde si bien hay bastantes tramos en obras (naranja) el
kilometraje de todos ellos no supera el 30% de lo planeado. Algunos de estos tramos a
pesar de la coyuntura de crisis económica se han finalizado en los últimos 4 años: las
travesías urbanas de Barcelona (Túnel de Menorca, 2013) y Madrid (Túnel de Serrano,
2013), la LAV Albacete-Alicante (2013) y las LAP´s 16
A Coruña-Santiago-Ourense
(2011) y Barcelona-Frontera Francesa (2013) son las últimas infraestructuras
ferroviarias de larga distancia inauguradas por Fomento.
Dentro del capítulo de previsiones merece la pena poner el foco en los Plan de
Infraestructuras Ferroviarias de Cercanías para Madrid y Barcelona. El primero tenía un
objetivo muy ambicioso: hacer llegar este medio de transporte al 90% de la población
de la Comunidad de Madrid. Para ello invertiría más de 5.000 millones de euros en la
construcción de 115 kilómetros de nuevas líneas y 25 estaciones. En Barcelona la
inversión se preveía también elevada, 4.000 millones de euros, para remodelar todas las
estaciones de la red con particular relevancia en la actuación prevista en Passeig de
Gràcia, con la reconstrucción completa de la estación. Otras mejoras previstas basculan
sobre la dotación de catenaria rígida en los túneles urbanos de Barcelona y la puesta en
servicio de la línea orbital.
En lo referido a material móvil las compras también son de importante calado: se pasa
de los 962 automotores disponibles en total en 2007 a 1079 en 2010: 39 nuevos trenes
de pasajeros al año a repartir entre unidades de alta velocidad, media distancia y
cercanías. El parque de locomotoras eléctricas se reduce en 10 unidades si bien su edad
media baja el efectuarse la compra de 50 nuevas locomotoras 17
entre 2009 y 2010
destinadas al transporte de mercancías (Ministerio de Fomento, 2012:64) Todo ello
16
LAP: Línea de Altas Prestaciones. No existe una definición unificada. Atendiendo a los criterios del PEIT las LAP son aquellas líneas de ancho UIC y tráfico mixto. Pero si usamos como referencia los criterios UIC podemos considerar LAP cualquier línea de tráfico mixto cuya velocidad para trenes de viajeros supere los 200 km/h quedando, en consecuencia, englobadas en este tipo de línea tanto la actual línea Vandellós-Castellón (Vmax 220km/h) como la Alcázar de San Juan-Albacete (Vmax 200 km/h). Más dudoso sería introducir en este concepto la línea Santiago de Compostela-La Coruña ya que hasta que no se finalice completamente la construcción de variantes en la misma aún conserva tramos con velocidades inferiores a 160 km/h 17
Nueva serie 253. Entre 2008 y 2010 entregadas 50 unidades. El resto, hasta completar las 100 del pedido cerrado en 2006, se recibieron a lo largo de 2011.
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lleva a invertir en 2010, año del que parte nuestro análisis, 1.296 millones de euros en
material rodante.
Si sumamos todo lo descrito nos encontraremos con un escenario acorde al objetivo
político definido en el proyecto de presupuesto de 2010: Invertir “cuando más se
necesita” (Ministerio de Fomento, 2009:2)
Evolución diacrónica de la inversión y el presupuesto
El Grupo Fomento, como parte de la Administración General del Estado, no ha sido
ajeno a la etapa de contracción presupuestaria iniciada en Mayo de 2010. De cara a
obtener una visión completa del escenario pre-crisis y el escenario de reducción de
partidas actual realizaremos una serie analítica que abarcará los Presupuestos de
Inversión Plurianual de 2010 a 2013 18
.
Gráfico 2: Evolución del presupuesto del Grupo Fomento 2010-2013
Elaboración propia a partir de los PGE 2010-2013
18 Analizar ejercicios anteriores no nos aportaría demasiado de cara a comprender el fenómeno estudiado ya que, a diferencia de otros ministerios, Fomento no sólo no sufrió recortes sino que en los presupuestos del periodo 2008-2010 recibió inyecciones extra. Vale la pena reseñar que los datos estudiados, para el año 2010, son los del presupuesto aprobado por el Congreso de los Diputados el 22 de diciembre de 2009, es decir, son los últimos expansivos con respecto al gasto al no tener en cuenta las reprogramaciones realizadas en verano de dicho año para cumplir los objetivos de déficit.
30018
22000 20104
18405
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
2010 2011 2012 2013
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Como podemos ver en el gráfico 2 la evolución del presupuesto del Grupo Fomento es
decreciente, pasando de los 30.018 millones de euros disponibles en el año 2010 a los
18.405 millones presupuestados para 2013. Podemos hablar, en consecuencia de una
reducción importantísima: un 38,61%. La contracción más abrupta se produce entre
2010 y 2011 coincidiendo con el plan de ajuste de mayo de 2010 el cual propició un
recorte de 8.018 millones de euros en la asignación disponible con respecto a la del
ejercicio previo. En cambio, entre 2011 y 2013 la reducción es intensa pero mucho más
progresiva minorando el presupuesto en unos 3.500 millones a lo largo de tres
ejercicios. Esto propicia una mejor planificación de las políticas de inversión y del gasto
en mantenimiento evitándose situaciones como las vividas en verano de 2010 19
donde
en Julio había agotado ya el presupuesto de todo el ejercicio económico.
Gráfico 3: Evolución del presupuesto de inversión en ferrocarriles 2010-2013
Elaboración propia a partir de los PGE 2010-2013
Si analizamos el presupuesto destinado a inversión en materia de ferrocarril (Gráfico 3)
en el mismo periodo asistimos a una reducción similar (-35,6%) lo que, en términos
absolutos, no debería resultar significativo. En cambio, si ponemos el foco en el PEIT y
sus prioridades de inversión vemos una contradicción manifiesta: en lugar de apoyar la
inversión en ferrocarriles, que genera redes con capacidad de estructurar el territorio y
19
Véase http://www.abc.es/20100716/economia/fomento-agota-presupuesto-todo-20100716.html
5094
4515
4290
3281
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
2010 2011 2012 2013
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que es altamente intensiva en mano de obra, en el global del presupuesto se reduce
como una partida más.
Dicho contradicción más que un cambio de prioridad ministerial parece obedecer a los
problemas de planificación de un gobierno que gastó 13.000 millones de euros en dos
fondos estatales de inversión local, a través del Ministerio de Política Territorial en
lugar de Fomento, con discreto resultado. Dicha inversión, fundamentalmente en obras
menores de alumbrado y vías públicas, podría haberse destinado a la creación de
infraestructuras productivas como el impulso de la red ferroviaria de mercancías
(Anchuelo y García, 2009:106). Estos problemas de planificación se vincularían a la
anulación de centenares de contratos de inversión en el año 2010 lo que provoca un
efecto cascada en los años siguientes haciendo altamente difícil la planificación de la
inversión plurianual.
Aun así, escudriñando el gráfico, vemos como en esta partida presenta su reducción más
abultada en el último ejercicio. Entre 2010 y 2012 se pierden poco más de 800 millones
de euros en el capítulo de inversión ferroviaria del ministerio mientras que sólo en 2013
desaparecen más de 1000 millones. Esto contrasta profundamente con lo que podemos
apreciar en el gráfico 4 que nos muestra la evolución del presupuesto de inversión en
ferrocarril analizado porcentualmente.
Gráfico 3: Peso relativo de la inversión en ferrocarriles en el conjunto del Presupuesto
Elaboración propia a partir de los PGE Fomento 2010-2013
16,96
20,52 21,33
17,82
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
2010 2011 2012 2013
IV Congreso Internacional de Gobierno, Administración y Políticas Públicas. Madrid, 23 y 24 de Septiembre de 2013
Ponencia presentada al Grupo P.16 - Políticas públicas en América Latina: algunos estudios de caso
LAV´s y LAP´s 36%
Cercanías 15%
Carreteras 49%
LAV´s y LAP´s 22% Cercanías
4%
Carreteras 74%
Mientras que en términos absolutos el presupuesto baja entre 2010 y 2012 en términos
relativos aumenta un 4,3% sobre el peso total del presupuesto lo cual es un incremento
nada desdeñable. En cambio en 2013 su peso relativo cae 3,5 puntos ¿Por qué?
La respuesta la tenemos analizando los presupuestos del único ente público empresarial
que tiene un perfil inversor mixto en el marco de los transportes terrestres, la SEITTSA.
Dicha entidad realiza inversiones tanto en el marco del transporte ferroviario como en el
marco del transporte por carretera con lo que podemos considerarla un buen indicador
de la prioridad política asignada a la distribución presupuestaria del Ministerio por
modos de transporte. Si analizamos el presupuesto de esta empresa en el último
presupuesto socialista con el PEIT en marcha (2011) y en el presupuesto popular con el
nuevo PITVI en rigiendo las prioridades de inversión (2013) podemos ver claramente
como, con el pretexto de la exigua disponibilidad presupuestaria, se están modificando
las prioridades de inversión modal del Ministerio.
Gráfico 4: Porcentaje de proyectos por modo de transporte en la SEITTSA (2011 vs. 2013)
Elaboración propia a partir de los PGE Fomento 2010-2013
Analizando el gráfico de la izquierda (2011) podemos ver como el peso inversor se
encontraba prácticamente equilibrado entre la inversión orientada a los modos
motorizados y la vinculada a los proyectos de naturaleza ferroviaria. Especialmente
relevante es el 15% de inversión en Cercanías, distribuido a lo largo de todo el territorio
IV Congreso Internacional de Gobierno, Administración y Políticas Públicas. Madrid, 23 y 24 de Septiembre de 2013
Ponencia presentada al Grupo P.16 - Políticas públicas en América Latina: algunos estudios de caso
15
nacional. Si comparamos con el gráfico de la derecha (2013) podemos observar como la
carretera absorbe el 74% del total de la inversión en este organismo aumentando su
posición un 25% respecto al porcentaje inversor tipo PEIT. Semejante cambio de
prioridad inversora choca con los principios inspiradores del PITVI y con las
declaraciones públicas de la propia Ministra de Fomento en las que se considera que una
“de las grandes apuestas del departamento es potenciar el transporte de mercancías por
ferrocarril” (Pastor, 2012:7). En el presupuesto de la SEITTSA las partidas dedicadas a
mercancías son marginales al igual que las dedicadas en el del ADIF donde se vinculan
a inversiones de mejora de carácter genérico como son renovaciones de vía y
subestaciones de tracción.
Por supuesto, ni hablar de Cercanías que suponen el 4% del presupuesto de la SEITTSA
y el 1,37% del presupuesto global inversor del Grupo Fomento. Para el ejercicio actual
las inversiones en este modo de transporte urbano se limitan al núcleo de Barcelona a
través de los convenios suscritos a finales de la década pasada.
¿Es la movilidad sostenible una prioridad ante la crisis?
La respuesta a la pregunta es como mínimo compleja. Desde luego si con movilidad
sostenible nos referimos a la urbana la respuesta es un rotundo no. No cabe otra
explicación a la distribución de la inversión entre el transporte de cercanías y el de
mediana y larga distancia.
Según podemos apreciar en el gráfico 5 el presupuesto en materia de Cercanías en el
año de mayor apuesta inversora de la serie (2010) es del 3,43% del presupuesto total
destinado inversión en ferrocarril ese ejercicio. Los dos años siguientes son la nada:
0,90% y un 0,28% en 2012. En 2013 aumenta muy ligeramente pero seguimos ante una
distribución completamente desigual en el que la prioridad inversora única de Fomento
en materia de ferrocarriles es la alta velocidad. Ni que decir tiene que los Planes de
Infraestructuras Ferroviarias de Cercanías para Madrid y Barcelona duermen el sueño
de los justos en algún cajón del Ministerio. En el caso de Madrid el avance del mismo
es de entorno al 10% gracias a que se incluyó en el acceso ferroviario a la NAT de
Barajas cuyas obras se encontraban al 60% de ejecución en el momento de presentación
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del plan. Pero incluso con un grado de ejecución tan elevado se necesitaron más de dos
años para inaugurar esta prolongación (2011) de menos de 10 kilómetros. El resto de
inversiones previstas se encuentran paralizadas, como los estudios informativos de las
nuevas ampliaciones y la duplicación de vías San Cristóbal de los Ángeles-Pinto que se
encontraba al 25% de ejecución en 2009, o presentan presupuestos exiguos que
dificultan su correcto desarrollo. Sirva como ejemplo de este último extremo el
presupuesto destinado al intercambiador de Costa Brava: 1 millón de euros.
Gráfico 5: Distribución de la inversión Cercanías vs. LAV´s/LAP´s 2010-2013
Elaboración propia a partir de los PGE Fomento 2010-2013
En el caso de Barcelona se han realizado las inversiones de modernización de catenaria
en los túneles urbanos, la estación de La Sagrera-Meridiana y se encuentran en marcha
las obras de remodelación del intercambiador de Passeig de Gràcia. En cualquier caso
muy lejos del grado de ejecución de un plan que, al igual que el madrileño, tendría que
estar finalizado en 18 meses.
La prioridad inversora definida a lo largo de los años colisiona con la lógica que
cualquier planificador tendría en la cabeza al ver la distribución de los usuarios
transportados. En el caso del ferrocarril español, para el año 2011, último del que
tenemos registros, el 95% de los viajeros transportados por Renfe (412,48 millones) son
3,43 0,90 0,28 1,37
96,57 99,10 99,72 98,63
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2010 2011 2012 2013
Cercanias
LAV´s / LAP´s
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Ponencia presentada al Grupo P.16 - Políticas públicas en América Latina: algunos estudios de caso
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de Cercanías y media distancia frente a un exiguo 5% (23.250.000 viajeros) que usan
los servicios de larga distancia y alta velocidad (Gráfico 6). En cambio como hemos
visto en el gráfico 5 el 99% de las obras se concentra en este 5% de usuarios. Desde una
perspectiva diacrónica, la demanda de las cercanías urbanas ha aumentado un 36% entre
1993 y 2012 sin apenas inversión mientras que con una inversión fortísima la demanda
de AVE y largo recorrido sólo ha aumentado un 55% (Fundación de los Ferrocarriles
Españoles, 2013) muy lejos del 75% de incremento definido en 1987 en el PTF
Gráfico 6: Demanda de transporte de viajeros en Renfe por tipo de desplazamientos (2011)
Elaboración propia a partir de Fundación de los Ferrocarriles Españoles (2013)
En lo relativo a la política de prestación de servicios cabe reseñar que durante la crisis
Renfe ha modificado en dos ocasiones (2011 y 2012) su política tarifaria pasado de un
modelo de precio cerrado a un modelo de tarifas por ocupación similar al del transporte
aéreo. Dichas medidas, si bien han tenido un efecto positivo sobre la ocupación de los
trenes de larga distancia, no han venido acompañadas de mejoras en el marco de los
servicios de media y corta distancia. Para Cercanías, el precio del billete tipo (Bonotren
10 viajes) ha pasado de 7,20 euros en 2010 a 9,70 euros, un incremento de tarifas del
34,72% que no solo no ha venido acompañado de una mejora en los servicios sino que
se han reducido las frecuencias de paso y se han cerrado líneas como la C-3a.
Alta Velocidad y Larga
Distancia 5%
Cercanías y Media
Distancia 95%
IV Congreso Internacional de Gobierno, Administración y Políticas Públicas. Madrid, 23 y 24 de Septiembre de 2013
Ponencia presentada al Grupo P.16 - Políticas públicas en América Latina: algunos estudios de caso
Peor si cabe es la situación en los servicios de media distancia donde Renfe plantea
suprimir 48 relaciones que dan servicio a 1,6 millones de viajeros y que suponen el 32%
de la oferta de este tipo de ferrocarril de marcado contenido social (INECO, 2012). La
solución de continuidad que se ofrece a estos viajeros es la creación de nuevas líneas de
autobús interurbano e interregional, un medio de transporte menos eficiente
energéticamente y más limitado en cuanto a la conectividad que proporciona.
Gráfico 7: Consumo de energía por medio de transporte (Expresado en kWh-pkm20
)
Elaboración propia a partir de Monzón, Pérez y Di Ciommo (2009:32)
Esta situación de contracción de la oferta y aumento de las tarifas en los servicios donde
más se puede impulsar una movilidad sostenible y segura, cercanías, media distancia y
mercancías, contrasta con el constante apoyo de las administraciones públicas españolas
al sector del automóvil no sólo a través de una mayor inversión en infraestructuras
viarias de gran capacidad como ya hemos visto sino a través de planes de incentivación
de la demanda de vehículos como el Plan Prever, el Plan 2000E, el Plan PIVE que ya va
por su tercera edición. Subvenciones directas, de hasta dos mil euros, para los
compradores de vehículos que los diferentes gobiernos han vinculado al mantenimiento
20
kiloWatios hora por plaza y kilómetro
0,03 0,05 0,09
0,19
0,99
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
RegionalExpress
Tren AltaVelodidad
Autobús Coche Avión
IV Congreso Internacional de Gobierno, Administración y Políticas Públicas. Madrid, 23 y 24 de Septiembre de 2013
Ponencia presentada al Grupo P.16 - Políticas públicas en América Latina: algunos estudios de caso
19
del empleo 21
algo que no deja de ser refutable en un sector como es el automovilístico
donde el 87% de los vehículos fabricados en España y el 65% de los componentes se
exportan a otros países (Pwc, 2013:37)
En el marco económico, el usuario el vehículo privado no compensa las externalidades
que su medio de locomoción produce. Mientras que las infraestructuras de transporte
aéreo, marítimo o ferroviario son financiadas, generalmente, a costa de los presupuestos
de inversión del ministerio y se exige a cada usuario que las utiliza un canon 22
por su
disfrute no ocurre lo mismo con aquellas destinadas al vehículo motorizado. En España
no existe un mecanismo por el cual los propietarios de un coche tengan que compensar
el kilometraje que recorren por la red de carreteras de manera similar a como se realiza
en el resto de medios de transporte. El único impuesto específico para vehículos con
motor a combustión interna es el IVTM 23
que, en raras ocasiones, supera los 150 euros
al año para un coche medio, fácilmente diluíble en el uso habitual es un coche. El
transporte de mercancías por ferrocarril también cuenta con una política de cánones
similar a la descrita anteriormente, algo de lo que se encuentra exonerado el transporte
de mercancías por camión (CICCP, 2010)
Como podemos apreciar, a nivel fiscal existe una apuesta clara por el vehículo privado y
el transporte de mercancías y pasajeros por carretera gracias a la asunción de las
externalidades que producen este tipo de modos de transporte por parte de las
administraciones públicas en contraposición con lo que sucede en otros modos de
transporte.
21 Véase, como ejemplo, la exposición de motivos del Real Decreto 575/2013, de 26 de julio, por el que se regula la concesión directa de subvenciones del Programa de Incentivos al Vehículo Eficiente (PIVE-3) o de cualquiera de sus versiones anteriores impulsadas por los dos gobiernos analizados en el documento 22
En el caso de la compra de un billete de tren, además de los costes repercutidos por la operadora como es su margen de beneficio, sus costes de personal, la amortización del material, canon de acceso y el consumo de energía, hay que añadir un canon por utilización de la infraestructura, otro por reserva de capacidad (surcos), un tercero por circulación (hacer efectivo dicho surco), otro más por tráfico y finalmente quinto por uso de estaciones. También hay que incluir una tasa de seguridad. La sumatoria de dichos cánones puede encarecer un viaje medio (300 km) en tren de alta velocidad, a una hora considerada como punta y entre capitales de comunidad autónoma una media de 15,70 € en función de la ocupación de la unidad. 23 Impuesto a Vehículos de Tracción Mecánica
IV Congreso Internacional de Gobierno, Administración y Políticas Públicas. Madrid, 23 y 24 de Septiembre de 2013
Ponencia presentada al Grupo P.16 - Políticas públicas en América Latina: algunos estudios de caso
Conclusiones
En nuestro país no ha existido un modelo de infraestructuras de transporte claro y
coherente. Entre los años cincuenta y setenta del siglo pasado existió una apuesta clara
por el transporte aéreo, con instalaciones que prácticamente han durado hasta nuestros
días (Terminales 1 y 2 de Madrid-Barajas, Aeropuerto de Málaga…), en los años
ochenta se apostó por el vehículo privado con las autopistas de primera generación y,
desde los noventa, existe en materia de transporte ferroviario una apuesta casi única por
el tren de alta velocidad como elemento vehicular de la red de transporte ferroviario a
media y larga distancia.
Los diferentes planes de infraestructuras redactados, desde los años ochenta a esta parte,
nunca se han completado en su totalidad y, un importante porcentaje de ellos, han
sufrido cambios en sus primeros años de vida que han reorientado completamente el
modelo definido en los mismos. Ejemplo de esto es el Plan de Transporte Ferroviario de
1987 o el Plan Estratégico de Infraestructuras de Transporte 2005-2020. Esto deriva en
la imposibilidad de juzgar el modelo por sus resultados a medio plazo. “Si el
cuestionamiento se produce apenas iniciada su andadura, se corre el riesgo de una
realización parcial e incompleta que no será muestra válida de su aptitud para satisfacer
el interés general” (Sánchez-Pavón, 2011:76)
El Grupo Fomento ha pasado de una política altamente expansiva en lo que se refiere a
inversión en nuevas infraestructuras productivas (Líneas férreas, terminales
aeroportuarias, autovías…) a una situación de alta contracción, con un recorte en el
presupuesto global de más del 38% respecto a los Presupuestos Generales de 2010, en la
que se crean problemas tanto de financiación de las obras en curso como de
mantenimiento de la red existente.
Desde 2010 el presupuesto de inversión en nuevas obras de ferrocarril se ha visto
mermado en un porcentaje similar (35%) a la merma global del Ministerio. Sin
embargo, esta reducción a efectos absolutos no ha traído consigo una reducción del peso
de las partidas destinadas a esta materia que, a efectos relativos, crecieron entre 2010 y
2013.
El nuevo Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda trae consigo una reorientación
de las prioridades inversoras del Grupo Fomento como hemos podido analizar a través
IV Congreso Internacional de Gobierno, Administración y Políticas Públicas. Madrid, 23 y 24 de Septiembre de 2013
Ponencia presentada al Grupo P.16 - Políticas públicas en América Latina: algunos estudios de caso
21
de los dos últimos presupuestos de la SEITTSA. Esta reorientación hacia el transporte
motorizado choca con los principios inspiradores del Plan y con las declaraciones de los
responsables de su desarrollo y ejecución.
Las cercanías urbanas nunca han sido la apuesta de los diferentes gabinetes que han
tenido la capacidad de dirección política en la materia. Así, el Plan de Transporte
Ferroviario para el Área Metropolitana de Madrid (1973) nunca se concluyó, el Plan de
Transporte en las Grandes Ciudades limitó su actuación a mejoras puntuales y los
actuales Planes de Infraestructuras de Cercanías para Madrid y Barcelona se encuentras
en un estado incipiente cuando, a poco más de un año y medio de su finalización,
deberían estar con obras muy avanzadas.
Esta escasa apuesta por la movilidad urbana sostenible choca con los aforos de demanda
que anualmente realiza Renfe Operadora los cuales, sistemáticamente, muestran un
importante crecimiento de la demanda de transporte de cercanías a pesar de que sus
infraestructuras crecen a un ritmo muy inferior a las destinadas a Líneas de Alta
Velocidad o a líneas de Altas Prestaciones. En la actualidad este tipo de líneas mueven
poco más de 23 millones de viajeros en el conjunto de las relaciones ferroviarias de todo
el país, exactamente la misma cantidad de usuarios que en Francia mueve sólo la línea
Paris-Lyon (Toribio, 2005:66)
La política tarifaria disuade al usuario habitual de usar medios de transporte sostenibles
como el ferrocarril urbano y de media distancia. En el periodo estudiado la tarifa media
de Cercanías, en el núcleo de Madrid, se ha incrementado un 34,72%. En los trenes
regionales existe una decidida política de cierre de líneas y de traslado de sus usuarios a
la carretera mediante servicios de autobús. Esto contrasta con la agresiva política de
precios implantada por Renfe en los servicios de larga distancia en los que, en muchos
casos, se ofertan plazas con márgenes tendentes a cero después de descontar cánones,
gastos de amortización, personal y combustibles.
Desde las administraciones públicas se ha mantenido la apuesta por la subvención
directa al vehículo privado a través de los sucesivos planes Renove, 2000E y PIVE.
Esgrimiendo el mantenimiento del empleo se impulsa el mantenimiento la motorización
de la población cuando, en términos reales, menos del 15% de los vehículos fabricados
en España tienen como destino el mercado interior de nuestro país. A esto cabe añadir
IV Congreso Internacional de Gobierno, Administración y Políticas Públicas. Madrid, 23 y 24 de Septiembre de 2013
Ponencia presentada al Grupo P.16 - Políticas públicas en América Latina: algunos estudios de caso
una atractiva política fiscal por la cual el usuario del vehículo privado no cubre las
externalidades que su medio de transporte genera al no existir cánones por el uso de las
infraestructuras como si existen en medios como el aéreo, el marítimo o el ferroviario
aunque cabe reconocer que el transporte por ferrocarril puede generar externalidades en
función del tipo de fuente primaria energética usada para producir la electricidad de
tracción que alimenta a las unidades (Barrón, Campos y De Rus, 2009:25)
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