Ingresos fiscales y protección ambiental en la explotación de recursos naturales no renovables
Juan C. Gómez Sabaíni
Encuentro Internacional ICEFI - RJFALC
“Política fiscal para el desarrollo. Tendencias mundiales”
Ciudad de Guatemala, 27-28 de agosto de 2015
CONTENIDO DE LA PRESENTACIÓN
1) Contexto internacional: boom, crisis, recuperación e incertidumbre hacia el futuro
2) Aspectos teóricos y prácticos de la tributación en industrias extractivas (instrumentos y objetivos)
3) Regímenes fiscales sobre RRNN no renovables en países de ALC: reformas recientes, impacto fiscal y principales características (hidrocarburos y minerales)
4) Asignación y distribución de los recursos fiscales provenientes de industrias extractivas en la región
5) Instrumentos fiscales con orientación ambiental aplicados en la explotación de los RRNN
6) Conclusiones y perspectivas para los países de la región2
CONSIDERACIONES PRELIMINARES
Datos y conclusiones del informe reciente elaborado para CEPAL G. Sabaíni, Jiménez y Morán (2015): “El impacto fiscal de la explotación de los recursos naturales no renovables en los países de América Latina y el Caribe”.
Para el sector de hidrocarburos, los países considerados son ARG, BOL, BRA, COL, ECU, MEX, PER, SUR, TyT y VEN.
Para el sector minero se analizaron los casos de ARG, BOL, BRA, CHI, COL, JAM, MEX, PER.
Sin embargo, existe potencial de explotación económica en varios países centroamericanos (Guatemala, Honduras) y en países con escasa tradición minera (Uruguay) o con reservas nuevas de hidrocarburos no convencionales (ARG, BRA).
3
1) CONTEXTO INTERNACIONAL
Uno de los factores fundamentales del crecimiento sostenido en la década pasada hasta la crisis de 2008 fue el ciclo alcista de precios internacionales de las commodities, que permitió obtener cuantiosos recursos fiscales y enfrentar con mayor holgura dicha crisis.
Recuperación de los precios (2010-2011), lenta declinación (2012-2013) y profunda caída durante el segundo semestre de 2014 (hidrocarburos).
Aumenta las presiones en aquellos países con elevada dependencia fiscal de RRNN no renovables y exige la búsqueda de fuentes complementarias de financiamiento.
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EL PERÍODO DE AUGE DE PRECIOS, LA CRISIS, LA
RECUPERACIÓN Y LA ESTABILIZACIÓN HASTA 2013
0,00
50,00
100,00
150,00
200,00
250,00
300,00
Minerales Combustibles fósiles (petróleo, gas y carbón)
2000-2002
Período
2012-2014
Estabilización/ Declinación
2010-11
Recupe-ración
2003-2008
Auge de precios productos primarios
2008-
2009CRISIS
5
EL PERÍODO RECIENTE, EL DESPLOME DEL
PETRÓLEO CRUDO Y LAS DUDAS SOBRE EL FUTURO
6
jul 25, 2014$ 105,23
ene 28, 2015$ 44,08
may 29, 2015$ 60,25
ago 03, 2015$ 45,25
0,00
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
120,00
en
e 0
2,
20
13
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02,
201
3
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02,
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3
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2, 2
013
may
02,
201
3
jun
02,
201
3
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2, 2
013
ago
02
, 2
01
3
sep
02,
201
3
oct
02,
201
3
no
v 0
2, 2
01
3
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02,
201
3
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4
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2, 2
014
may
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4
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201
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2, 2
014
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201
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2, 2
01
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5
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5
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201
5
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5
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2, 2
015
ago
02
, 2
01
5
Evolución del precio internacional del petróleo crudo (barril WTI, en dólares)
2) REGÍMENES FISCALES EN INDUSTRIAS
EXTRACTIVAS: ASPECTOS CONCEPTUALES
Características particulares de estas industrias:
Inexorable agotamiento físico de los recursos (propiedad distintiva)
Requieren grandes inversiones iniciales y de desarrollo (costos hundidos)
Sustanciales rentas económicas generadas (fuente de recursos fiscales)
Alta y variable incertidumbre (precios, reservas, costos, riesgo político)
Asimetrías de información entre inversores y gobiernos
Externalidades positivas (negocios en torno a la explotación básica) y negativas (daño ambiental)
Poder de mercado de los países con reservas y los operadores globales.
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En los países de AL los acervos de minerales e hidrocarburos que yacen en el subsuelo (así como el resto de RRNN) pertenecen a los Estados soberanos e integran el dominio público de sus ciudadanos. No así en USA, Canadá y la UE.
Para traducir la soberanía del Estado sobre estos recursos hacia políticas concretas de explotación existen múltiples caminos. Se puede optar entre:
Hacerlo por cuenta propia (a través de una empresa estatal) Permitir la libre operación de empresas privadas (contratos de
concesión) Establecer marco regulatorio de cooperación entre compañías
internacionales y la empresa nacional con control directo de las autoridades del país productor.
8
2) REGÍMENES FISCALES EN INDUSTRIAS
EXTRACTIVAS: OPCIONES INICIALES
INSTRUMENTOS FISCALES DISPONIBLES
Regalías (fijas y ad valorem)
Bonos de signatura, de exploración y de producción
Cargos, derechos, licencias e imp. sobre la tierra (Severance Tax)
Impuestos sobre los ingresos (ISR empresas; sobretasas locales)
Instrumentos contingentes (regalías escalonadas e impuestos sobre precios extraordinarios “windfall taxes” )
Impuestos sobre renta económica (flujo de caja con deducciones por capital invertido: “resource rent taxes”)
Contratos de producción compartida / contratos de servicios
Participación del Estado en las utilidades de las empresas
Otros instrumentos de carácter general (impuestos sobre comercio internacional, IVA, selectivos, etc.)
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Cargos y Cuotas Fijas Participación
Accionaria del Estado
Contratos Producción Compartida
Bonos de Producción
Imp. Consumo (IVA) e Importación
Impuesto s/ Renta de Sociedades
Regalías Fijas(Ad valorem)
Regalías Contingentes
(Precios)
Bonos de Signatura
Impuestos Basados en
Rentabilidad
Regalías Fijas(Producción)
Ne
utr
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o
Progresividad / Flexibilidad / Equidad
Costos administrativos / Cumplimiento
Impuestos s/ Comercio
Internacional
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TENDENCIAS OBSERVADAS A NIVEL REGIONAL
Mayor diversificación en los últimos años de la gama de los instrumentos aplicados en el sector de hidrocarburos, no así en la minería donde predominan el ISR de empresas y las regalías.
La relación entre ingresos tributarios / no tributarios aumentó en varios países productores de hidrocarburos y se redujo en la mayoría de los países mineros (fortalecimiento de las regalías)
La existencia de empresas de bandera nacional es común en hidrocarburos, no así en minería (excepto CODELCO en Chile)
Márgenes de apropiación estatal de la renta económica (government take) es mayor en hidrocarburos (30%-80%) que en minería (hasta 25% en 2010-13).
Alta dependencia/vulnerabilidad fiscal de varios países respecto de estas fuentes de recursos (BOL, CHI, ECU, MEX, PER, TYT, VEN)
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INGRESOS FISCALES GENERADOS POR LA PRODUCCIÓN DE
HIDROCARBUROS, 2000-2013 (EN PORCENTAJES)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información oficial de los países, Banco Mundial (World Development Indicators) y CEPAL División de Desarrollo Económico, Santiago de Chile).
12
En proporción al PIB total del país
En proporción a los ingresos fiscalesPaíses
2000/03 2010/13 2000/03 2010/13
Argentina 0,8 1,0 4,5 3,9
Bolivia 2,7 10,2 11,0 29,9
Brasil 0,8 0,9 2,7 3,1
Colombia 1,6 3,3 5,3 11,5
Ecuador 5,7 13,4 29,3 40,3
México 3,0 5,5 21,2 34,4
Perú 0,5 1,4 3,2 7,1
Surinam 3,6 6,0 … 25,3
Trinidad y Tobago 7,6 13,4 23,1 40,8
Venezuela 10,5 10,5 48,2 44,7
INGRESOS FISCALES GENERADOS POR LA PRODUCCIÓN DE
MINERALES, 2000-2013 (EN PORCENTAJES)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información oficial de los países, Banco Mundial (World Development Indicators) y CEPAL División de Desarrollo Económico, Santiago de Chile).
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En proporción al PIB total del país
En proporción a los ingresos fiscalesPaíses
2000/03 2010/13 2000/03 2010/13
Argentina 0,0 0,1 0,0 0,5
Bolivia 0,1 1,1 0,3 3,2
Brasil 0,0 0,2 0,1 0,7
Chile 0,8 3,4 4,0 15,3CODELCO 0,6 1,8 3,2 8,4
Minería privada (GMP-10) 0,2 1,6 0,8 6,9
Colombia 0,2 0,4 0,6 1,3
Jamaica 0,5 0,1 2,1 0,4
México 0,0 0,2 0,3 1,0
Perú 0,2 1,5 1,0 7,4
INGRESOS POR HIDROCARBUROS 2013-2015(EN PORCENTAJES DEL PIB)
Países 2013 2014 2015 (est.)
Bolivia 13,5 12,3 7,2
Brasil 2,0 1,9 1,4
Colombia 4,8 4,4 3,1
Ecuador 12,1 10,8 6,4
México 7,8 7,1 4,5
Perú 1,8 1,6 1,0
Venezuela 12,2 9,6 3,9
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4) ASIGNACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS
FISCALES DE RRNN NO RENOV. EN LA REGIÓN
Complejidades específicas:
Gran concentración geográfica de los yacimientos (base imponible).Frecuentemente son zonas escasamente pobladas, lo que amplifica los
desequilibrios horizontales.Las zonas escasamente pobladas tienen habitualmente un peso político
menor.
En la literatura especializada (Ahmad y Mottu, 2003; McLure, 2003; McKenzie, 2006) pueden encontrarse argumentos técnicos a favor de la centralización de potestades tributarias (eficiencia y correspondencia fiscal, equidad distributiva y estabilización macro).
Sin embargo, ciertos aspectos políticos y legales hacen que el control exclusivo del gobierno central pueda no ser completamente deseable brindando algún rol a los gobiernos subnacionales en el manejo fiscal de los recursos naturales.
15
TENDENCIAS OBSERVADAS (CONT.)
También pueden observarse regulaciones en cuanto a la utilización de los recursos distribuidos a los gobiernos subnacionales:
Restricción en el uso de los ingresos distribuidos a los gobiernos subnacionales con fines de gasto de capital y no de gasto corriente (BRA, COL, ECU y PER).
Creciente interés en la asignación directa de una parte de los ingresos distribuidos a sectores vulnerables (pobres, indígenas, adultos mayores y escolares) a través de programas de transferencias directas en efectivo, condicionadas o no condicionadas (BOL, ECU).
Inexistencia de legislación sobre la evaluación de los impactos que genera la distribución de los recursos provenientes de la renta extractiva.
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5) TRIBUTACIÓN AMBIENTAL EN RRNN
Importancia de la coordinación de políticas entre regiones y países (efectos de derrames y conflicto de intereses)
Instrumentos ambientales (tasas, cargos, impuestos) y mecanismos alternativos con asignación específica para protección ambiental.
Dentro de los impuestos relacionados con el medio ambiente, la OCDE y la UE incluyen a los instrumentos fiscales que recaen sobre los recursos naturales (renovables y no renovables)
Casi exclusivamente enfocados en el “downstream”; poco énfasis en el “upstream”:
Generan escasa recaudación, incidencia difusa sobre el agente contaminante
Se enfrentan a múltiples obstáculos en la práctica: economía política, disponibilidad de información, especificidad territorial, superposición legal-institucional, impacto distributivo y competitividad internacional.
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EJEMPLOS EN LOS PAÍSES DESARROLLADOS
EEUU, Canadá y Australia: Impuestos sobre la extracción de recursos con asignación exclusiva a los Estados (aplican impuestos adicionales sobre el uso de agua para producción)
Severance taxes en la mayoría de los estados (EEUU) Contamination tax (Minnesota) Oil-field cleanup regulatory fee on oil & gas (Texas)
Barrel Tax para financiar Oil Spill Liability Trust Fund(remediación de desastres naturales como sucedió con el Exxon Valdez y el Prestige)
Países nórdicos: Impuestos sobre materias primas (DIN, FIN)
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6) CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS PARA LOS
PAÍSES PRODUCTORES DE LA REGIÓN
Auge de precios puso en evidencia debilidades de regímenes fiscales para captar adecuada proporción de las rentas generadas.
Alta dependencia fiscal hace que los países hayan priorizado el objetivo recaudatorio por encima de otros (eficiencia, equidad).
Necesidad creciente de inversión privada y tendencia declinante en precios internacionales agudizan la situación y requiere encontrar un balance entre aprovechamiento óptimo y apropiación estatal de rentas para movilización de recursos.
Necesidad de coordinar tareas de distintas agencias vinculadas a la explotación de RRNNRR, especialmente la administración tributaria por posibilidades de planificación fiscal por parte de empresas extranjeras. 19
CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS PARA LOS
PAÍSES DE LA REGIÓN (CONT.)
La asignación y distribución de renta entre niveles de gobierno debiera estar relacionada con la asignación de responsabilidades y servicios efectivamente prestados.
Un aumento en la recaudación de los impuestos subnacionales tradicionales (no relacionados con RRNN) permite atenuar las desigualdades resultantes en términos de recursos fiscales.
Existe un fuerte potencial en los impuestos aplicados sobre explotación de recursos naturales como instrumentos para el desarrollo sostenible.
Necesidad de coordinación de políticas fiscales y ambientales en torno a los sectores de hidrocarburos y minerales, tanto entre niveles de gobierno como entre los países de la región. 20
PARTICIPACIÓN RELATIVA DEL ISR DE SOCIEDADES EN
INGRESOS FISCALES POR RRNN NO RENOVABLES (EN %)PROMEDIO 2010-2013
23,9
5,2
21,9
29,0
0,3
26,1
47,5
81,6
11,0
65,1
48,6
79,9
73,1
33,4
17,4
87,3
81,3
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
100,0Hidrocarburos Minerales
22
3) REFORMAS RECIENTES EN PAÍSES DE AL Nacionalización y re-estatización de empresas y yacimientos en concesión (ARG, BOL, ECU, VEN)
Reformas a sistemas de regalías (BOL, ECU, COL, PER)
Nuevos instrumentos tributarios
ARG: Derechos de exportación
BOL: Impuesto Directo sobre Hidrocarburos (IDH)
CHI: Impuesto Específico a la Minería (sobre margen operacional)
PER: Impuesto Especial a la Minería y Gravamen Especial a la Minería
VEN: Aumento tasas de ISR y nuevos impuestos.
Conflictos por cláusulas de estabilidad tributaria (CHI y PER)
Últimas reformas apuntan a favorecer la inversión privada
MEX: Reforma Energética y apertura a inversión privada (2013)
URU: Ley de Minería de Gran Porte (2013) extracción de hierro
ECU: Reforma minera (2013) nuevos términos fiscales
BRA y ARG: reformas para inversión en yacimientos no convencionales
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TENDENCIAS OBSERVADAS EN LA REGIÓN
Prevalencia de regalías sobre los impuestos como forma de asignación de una parte de la renta extractiva a los gobiernos subnacionales.
Los casos del IDH en Bolivia y del “canon minero y gasífero” en Perú constituyen excepciones a nivel regional.
Asignación de recursos fiscales a regiones productoras con escasez de mecanismos de compensación hacia regiones no productoras.
Propensión a gastar los recursos en el presente, si bien algunos países han creado fondos de ahorro o estabilización en época reciente para mejorar su gestión financiera en el tiempo.
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ALGUNOS EJEMPLOS EN LA REGIÓN
América Latina: impuestos, cargos y regalías con asignación específica
Brasil CFEM (regalías mineras) 2% se asigna a programas ambientales
Perú Aporte por Regulación, para financiar políticas de fiscalización y control ambiental de la explotación minera
México Nuevos derechos sobre minería (2014): especial (7,5%), extraordinario (0,5%) y adicional (50-100% a concesiones mineras ociosas por 2 años); parte de recaudación se destina a Fondo para Desarrollo Regional Sustentable de Municipios Mineros.
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