Presupuesto CiudadanoInstItuto de estudIos estratégIcos y PolítIcas PúblIcas

Presupuesto Ciudadanoboletín. año2. número3. InstItuto de estudIos estratégIcos y PolítIcas PúblIcas

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Programa Productivo Alimentario “Hambre Cero”El documento que a continuación se pre-

senta tiene como objetivo aportar a la demanda de información ciudadana sobre programas sociales claves de la nueva ges-

tión gubernamental. Este reporte, desde un enfo-que de análisis de presupuestos, trata de brindar evidencia que contribuya a poner en contexto uno de los programas emblemáticos del nuevo gobier-no: Hambre Cero. En este sentido, se analiza las asignaciones presupuestarias a Hambre Cero para los años 2007 y 2008.

También se consideran aspectos como los crite-rios de selección, la eficacia de la entrega del Bono Productivo Alimentario (componente principal del programa), la capacitación y asistencia técnica a las beneficiarias. Finalmente, se desarrollan algunas conclusiones y recomendaciones en relación a: los criterios de selección utilizados, la transparencia y la rendición de cuentas, y mecanismos de evalua-ción de impacto que podrían mejorar la ejecución de este programa.

Algunas conclusiones a las que llega este infor-me están relacionadas a los siguientes aspectos:

1. La ejecución presupuestaria del principal componente del programa – Bono Productivo Alimentario- al 31 de mayo de 2008 era ape-nas 8.8 %.

2. El Programa Hambre Cero -que busca redu-cir la pobreza y la extrema pobreza en las zonas rurales del país- representó en el 2007 apenas el 1.3% del gasto en pobreza y en el 2008 el 2.2%.

3. Para que el Programa Productivo Alimentario o Hambre Cero en Nicaragua tome las dimen-siones de estrategia y política pública como Fome Zero en Brasil, tendría que integrar y articular la gestión pública alrededor de este esfuerzo.

4. Si bien en esencia el programa está dirigido a sectores pobres y en extrema pobreza, los criterios de selección podrían excluir a aque-llos que se encuentran en extrema pobreza.

INTRODUCCIÓN MARCO CONCEPTUAL DEL PROGRAMAAntecedentes del Programa Hambre CeroObjetivos del Programa Hambre CeroPoblación Objetivo del Programa Hambre CeroImplementación del Programa Hambre Cero

ANÁLISIS PRESUPUESTARIO DEL PROGRAMA HAMBRE CERORecursos Presupuestados para el Programa Hambre CeroEjecución del Programa Hambre Cero en el 2008

ANÁLISIS EJECUCIÓN DEL PROGRAMAGestión del Bono Productivo AlimentarioCriterios de Selección de las Beneficiarias con el Bono Productivo Alimentario y la Participación de los Consejos de Poder CiudadanoCapacitación y asistencia técnica

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONESConclusiones La articulación y coordinación de la gestión pública en torno a erradicar el hambre La participación de los CPC Una meta ambiciosa Recomendaciones Criterios de selección (Focalización) Monitoreo del Programa y evaluación de impacto (Mecanismos de evaluación)Transparencia y rendición de cuentas

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5. Los criterios para seleccionar a las benefi-ciarias no están estrictamente apegados a los ejes de Hambre Cero: nutrición materno infantil, alimentación a niños en edad escolar y la reactivación del sector productivo.

6. Existe un presupuesto adicional financian-do con fondos venezolanos, que asciende aproximadamente a 310 millones de córdo-bas para Hambre Cero, que no está sujeto a ningún tipo de fiscalización legislativa o ciudadana, porque no hay instrumentos que permitan hacerlo.

Este trabajo forma parte de la iniciativa de “Presupuesto Ciudadano” desarrollada por el Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP) en el marco del proyecto “Reforzando capacidades ciudadanas de moni-toreo, análisis e incidencia presupuestaria” con recursos del Fondo Semilla para Centroamérica del International Budget Partnership (IBP).

IntroduccIónEn el año 2007 el gobierno del presidente Daniel

Ortega anunció dos programas considerados por su administración como una nueva generación de programas dirigidos a reducir la pobreza y la pobre-za extrema en Nicaragua: “Hambre Cero” y “Usura Cero”. Ambos programas son catalogados como

programas que superan el enfoque asistencialista que caracterizó a otros programas en el pasado. La diferencia- argumenta el ideólogo de Hambre Cero- “es que están articulados con un objetivo básico, como es el desarrollo económico del país y parte de una estrategia de desarrollo económico”1.

Hay quienes consideran que Hambre Cero, es una replica de Fome Zero en Brasil. Pero la verdad, es que existe una diferencia fundamental: Hambre Cero en Nicaragua hasta hoy se ha presentado como un programa más dentro de la política públi-ca de Seguridad y Soberanía Alimentaria, política que no cuenta con un plan de acción –al menos no público- que permita conocer y entender cómo se articulan los diferentes programas y proyectos que la componen en función de erradicar la pobreza y la extrema pobreza en Nicaragua.

En cambio, “Fome Zero” en Brasil es la estrate-gia y la política pública de seguridad alimentaria del país. Es la estrategia del gobierno brasileño para asegurar el derecho a la alimentación en personas con grandes dificultades para acceder a alimentos en ese país. La particularidad de Hambre Cero en Brasil2, se centra en la articulación y la integración de la gestión pública para la seguridad alimentaria, que ha permitido la implementación de políticas públicas fuertemente vinculadas a las directrices de la estrategia alimenticia y la acción planificada

1 “Los programas sociales que ejecuta el gobierno del Poder Ciudadano van articulados para el desarrollo económico del país y principalmente para la erradi-cación de la pobreza.” Entrevista exclusiva de elpueblopresidente.com a Orlando Núñez. http://elpuebopresidente.com

2 Hambre Cero en Brasil tiene cuatro ejes: 1) acceso a alimentación; 2); fortalecimiento de la agricultura familiar 3) generación de ingreso y 4) articulación, movilización y control social. El primer eje “acceso a la alimentación” contiene 15 programas y acciones de transferencia de ingreso, alimentación y nutrición. Además de acceso a información y educación. Por ejemplo, el programa Bolsa Familia es un programa de transferencia de efectivo destinado a las familias en situación de pobreza, por un monto per capita de aproximadamente U$ 72 mensuales. Dinero dirigido a garantizar el acceso a los derechos sociales básicos: salud, alimentación, educación y asistencia social. Otro programa dentro de este eje, es el de alimentación escolar que ofrece al menos una merienda al día, buscando atender las necesidades de nutrición de estudiantes durante su permanencia en la escuela. El segundo eje “fortalecimiento de la agricultura fami-liar” contiene cuatro programas que buscan el desarrollo de acciones específicas para la agricultura, promoviendo la generación de ingreso en el campo y la producción de alimentos para el consumo. Uno de ellos es el programa “garantía-zafra” que tiene como objetivo la tranquilidad y la seguridad de la actividad agrícola en la región semi-árida, posibilitando que el agricultor reciba un beneficio en el período de sequía y garantice el sustento de la familia por seis meses. Por otro lado, a través del Programan Nacional de Fortalecimiento a la Agricultura Nacional se divulga y promueve la agricultura familiar como la actividad económica fundamental para el desarrollo socioeconómico sustentable en las zonas rurales. El tercer eje “generación de ingreso” incentiva la economía solidaria y desarrolla acciones de calificación de la población de bajo ingreso para su inserción en el mercado de trabajo. Cuenta con seis programas, uno de estos –“consorcio de seguridad alimenticia y desarrollo local”- en una iniciativa de promoción del desarrollo territorial, en áreas periféricas del país, con énfasis en la seguridad alimenticia y nutricional, y la generación de trabajo y renta como estrategia principal para la emancipación socio económica de las familias que se encuentran bajo la línea de la pobreza. El cuarto y último eje “articulación, movilización y control social”, por una parte facilita centros de referencia social localizados estratégicamente en áreas con mayor índice de vulnerabilidad y riesgo social. Por otro, capacita y reproduce material didáctico para la formación ciudadana que contribuya a monitorear y evaluar las políticas de desarrollo social y combate al hambre, al mejoramiento de la gestión de esas políticas a la luz de los resultados obtenidos y el aumento de la transparencia de la acción gubernamental.

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entre ministerios para garantizar el acceso a ali-mentos a través de diferentes programas relaciona-dos a la expansión de la producción y consumo de alimentos saludables, a la generación de ocupación e ingreso, condiciones de salud, acceso y abasteci-miento de agua, entre otros.

Por otro lado, desde la iniciativa “Fome Zero” en Brasil se han promovido innovadores canales de participación ciudadana y de control social que retoman las ricas experiencias impulsadas desde organizaciones civiles de diferentes regio-nes de ese país. Experiencia intentó replicarse en Nicaragua y que finalmente terminó involucrando a los Consejos de Poder Ciudadano (CPC) creados desde la presidencia y con fuerte sesgo partidario.

En Nicaragua la articulación y la integración de la gestión pública, y la acción planificada de los ministerios en torno a la política de seguridad y soberanía alimentaria – de la que se despren-de Hambre Cero- no existe. O al menos no está visibilizada públicamente. La política de seguri-dad y soberanía alimentaria, apenas se esboza en el recién difundido Plan Nacional de Desarrollo Humano Borrador 0. Pero en la práctica todo se asemeja a un nuevo laboratorio que experimenta con una buena idea, pero que en el camino van armando las piezas que faltan para concretizarla.

Son muchas las preguntas que faltan por res-ponder en relación a tan importante programa. Importante porque busca captar fondos consi-derables para reducir la pobreza y porque sienta precedente al estar dirigido a la mujer rural quien en teoría toma un papel relevante en la gestión de políticas públicas del actual gobierno.

Una de las primeras interrogantes que se plan-tean sobre Hambre Cero, tiene que ver con el hecho de si efectivamente es parte de una estra-tegia que busca reducir el número de pobres en

Nicaragua, o es más bien de una estrategia que enfatiza en aumentar la base social de partido de gobierno. Otra interrogante se relaciona con tratar de dilucidar qué tan importante es para este pro-grama el peso de los fondos ALBA. En este sentido, es necesario esclarecer si esos fondos en la práctica resultan en un presupuesto paralelo que fomenta patrones de no transparencia y rendición de cuen-tas en la ejecución de Hambre Cero.

Otros asuntos a los que debe de darse segui-miento tiene que ver con los elementos técnicos y metodológicos con que se gerencia el programa Hambre Cero. Puntualmente no está claro si como programa dispone de un sistema de pla-neación y monitoreo que esté en capacidad de evaluar el impacto que tendrá en la reducción de la pobreza después de cinco años de imple-mentación. Y hay aspectos a los que debe pres-tarse más atención como es la verificación de los criterios de selección, si estos están apegados al propósito del programa y son aplicados de forma estricta.

Este trabajo precisamente intenta abordar algunas de esas interrogantes, pero desafortu-nadamente otras quedan todavía sin responder porque la evidencia o la información existente aún no da los elementos necesarios para con-clusiones o respuestas contundentes sobre los planteamientos arriba indicados. No obstan-te, desde el Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP) hemos planteado este trabajo de investigación como un aporte a la demanda de información ciudadana sobre programas sociales claves de la nueva gestión gubernamental. Este reporte, desde un enfoque de análisis de presupuestos, trata de brindar evi-dencia, que contribuya a poner en contexto esa iniciativa. En este sentido, se analiza las asigna-ciones presupuestarias a Hambre Cero para los años 2007 y 2008.

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También se consideran aspectos como los crite-rios de selección, la eficacia de la entrega del Bono Productivo Alimentario (componente principal del programa), la capacitación y asistencia técnica a las beneficiarias. Finalmente, se desarrollan algunas conclusiones y recomendaciones en relación a: los criterios de selección utilizados, la transparencia y la rendición de cuentas, y mecanismos de evalua-ción de impacto que podrían mejorar la ejecución de este programa.

Marco conceptual del prograMa

1. Antecedentes del ProgrAmA HAmbre cero

El Programa Hambre Cero deriva de la Política Social delineada por el gobierno para el periodo 2007-2010. El objetivo de la Política Social “es garantizar a los más pobres la prestación de bienes y servicios de salud, educación, agua, saneamiento, alimentación, protección social, vivienda, forma-ción y capacitación”3.

3 “Programa Económico Financiero 2007-2010”. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Managua, agosto 2007. Pág. 9 http://www.hacienda.gob.ni/hacien-da/PDF/PEF2007-2010_final.pdf

4 Íbidem.

POLITICA SOCIAL

POLITICAEDUCACIÓN

POLITICASALUD

POLITICA DESEGURIDADALIMENTARIA

ERRADICAR EL HAMBRE

PRIORIZAR A LA NIÑEZ

POLITICA DE ABASTECIMIENTO

DE AGUA YSANEAMIENTO

GRATUIDADALFABETIZACIÓN

CALIDADUNIVERSAL

GRATUIDAD

MAYOR COBERTURA DE SERVICIOS

COBERTURA EFECTIVA

CALIDAD DE LOS SERVICIOS

USO RACIONAL DEL AGUA

PROGRAMAHAMBRE 0

BONO PRODUCTIVOALIMENTARIO

Fuente: Elaboración propia con información del Programa Económico Financiero 2007-2010 (PEF). Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP).

Figura 1Política de Seguridad Alimentaria 2007-2010

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La nueva política social se basa en seis princi-pios: “1) capitalización de los pobres como poten-ciales productores, superando el enfoque asis-tencial previo; 2) implementación de políticas de gratuidad y subsidios directos de los principales servicios que brinda el gobierno a los sectores más vulnerables; 3) promoción de los mecanis-mos e instrumentos financieros que favorezcan a los pequeños productores de las áreas rurales; 4) alineación de la cooperación externa hacia los sectores prioritarios, reduciendo su atomización; 5) formulación de una nueva generación de progra-mas y proyectos que aseguren alcanzar los ODM; y 6) participación activa de los pobres en la solución de los problemas4.

De la política social se derivan también la

Política de Educación, la Política de Salud, la Política de Seguridad y Soberanía Alimentaria, y la Política de Abastecimiento de Agua y Saneamiento. Ver Figura 1. La tercera de estas políticas tiene como “objetivo la erradicación del hambre de la población más pobre, priorizando a la niñez”5. Según el Plan de Desarrollo Humano (PNDH- Borrador 0) la soberanía alimentaria se entiende como la capacidad de los pobladores de alimentarse con su propio esfuerzo y con el “apoyo solidario” de otros países, pero sin condi-cionamiento alguno6. La Política de Seguridad y Soberanía Alimentaria- según el PNHD Borrador 0- busca garantizar que “todos los nicaragüenses, los pobres y los en extrema pobreza tengan acce-so a la alimentación segura, nutritiva y a precios justos…”7.

5 Ibidem. Pág. 11.

6 Plan de Nacional de Desarrollo Humano (PNHD) 2008-2012, Borrador 0. Pág. 27

7 Ídem.

Fuente: Elaboración propia a partir de la información sobre el PPA en el PGR 2008. Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP).

Los Ejes del Programa Hambre Cero

Figura 2

PPA

ALIMENTACIÓNDE NIÑOS EN EDAD

ESCOLAR

NUTRICIÓNMATERNO INFANTIL

REACTIVACIÓNDEL SECTOR PRODUCTIVO

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2. objetivos del ProgrAmA HAmbre cero

El Programa Productivo Alimentario (PPA) o Programa Hambre Cero se inserta en la política de seguridad y soberanía alimentaria. Y, es el primero de la nueva generación de programas desarrollados por el gobierno concebido con el objetivo de erra-dicar la pobreza extrema y el hambre. Para erradi-car el hambre y priorizar a la niñez la política de seguridad alimentaria y por consiguiente el progra-ma Hambre Cero – según el Programa Económico Financiero 2007-2010- “implementará un enfoque productivo, agro ecológico, agroindustrial, parti-cipativo y de género que promueva la generación capacidades y capitalice a las familias productoras empobrecidas”8.

El PPA contempla tres ejes de trabajo: la nutri-ción materno infantil, la alimentación a niños en edad escolar y la reactivación del sector producti-vo. Ver Figura 2 (Pág 5).

recuadro 2 Recuadro 2: Objetivos Específicos

1. Producir alimentos de forma diversificada y autosostenida.

Consiste en capitalizar las actuales par-celas campesinas, para que a un año de plazo la familia produzca alimentos de origen animal y vegetal que nece-sita para su alimentación, productos para forraje, siembra, medicinales y de ornamentación, que garanticen la dieta familiar y evite el monocultivo.

Es decir, dispondrán leche, carne, hue-vos, frutas, verduras, cereales (maíz, frijol, arroz y sorgo) producidos en su patio y en su parcela; colocando el excedente de estos en el mercado local, nacional o regional, para obtener ingre-sos y poder adquirir otros bienes que ellos no producen.

2. Garantizar la seguridad y la soberanía alimentaria.

Lograr la seguridad alimentaria pro-duciendo al menos el 80% de aquellos bienes que permitan las condiciones agroeconómicas, partiendo de la capa-cidad actual que tiene el campesino en cuanto a producción de alimentos.

Fuente: Sitio Web del Programa Productivo Alimentario (PPA). http://www.magfor.gob.ni/webppa/objetivos.html

8 Ibidem.

recuadro 1Objetivos Generales del PPA

1) Reproducir de forma ampliada la economía campesina.

2) Dinamizar el mercado interno.

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El programa Hambre Cero busca fortalecer la producción de “alimentos para el autoconsumo en una primera etapa y excedentes para el mercado interno y de exportación, en una segunda”9.

Para lo cual el MAGFOR pretende10:

a. Convertir las parcelas familiares en gran-jas integrales campesinas, capitalizán-dolas con bienes pecuarios, agrícolas y equipos, con un enfoque agroforestal y silvopastoril.

b. Llevar a cabo un proceso de integración horizontal de la economía local campesi-na, combinando la propiedad y el control familiar de las parcelas productivas con la propiedad y el control cooperativo y comunitario.

c. Conformar redes comunitarias, que per-mitan escalar la organización social y económica desde la familia parcelera hasta llegar a conformar Consejos de Desarrollo y Bienestar Comunitarios.

Este esquema permitirá- según el director del programa- que los excedentes producidos por las parcelas familiares puedan dirigirse a la granja comunitaria y sirvan, por ejemplo en el caso de la producción porcina, para elaborar embutidos para la venta local y nacional, y en otra etapa para la exportación. Lo mismo estima que suceda con los excedentes originados por la producción de leche y huevos11.

3. PoblAción objetivo del ProgrAmA HAmbre cero

Este programa contempla atender y capitalizar en cinco años a 75 mil familias campesinas a nivel nacional, para producir alimentos para el abas-tecimiento y comercialización, para lo cual serán favorecidas con un bono productivo alimentario valorado en 1, 000.00 dólares12 aproximadamen-te y consistente en una vaca preñada, una cerda cubierta, aves de corral, semilla, material vegetati-vo, plantas frutales, forestales y materiales para la construcción de porqueriza y gallinero. El gobier-no espera invertir en cinco años 150 millones de dólares13.

4. imPlementAción del ProgrAmA HAmbre cero

El Bono Productivo Alimentario es el principal componente del Programa Productivo Alimentario o Hambre Cero y consiste en un conjunto de bie-nes14. Para las autoridades del MAGFOR el bono productivo alimentario, más que una serie de bienes, es una propuesta de capitalización y apoyo agro tecnológico de carácter agro ecológico a fami-lias campesinas empobrecidas. Además, es una propuesta de acompañamiento a la organización, integración y participación de la población rural y contribuye por otro lado, a construir un nuevo modelo de desarrollo rural que permita superar la pobreza15.

9 “Proyecto de Presupuesto General de la República 2008”. Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP). Managua, Nicaragua. Pág. 202 http://www.hacien-da.gob.ni/hacienda/ppresupuesto2008/D_14_01_MAGFOR.pdf

10 “Los programas sociales que ejecuta el gobierno del Poder Ciudadano van articulados para el desarrollo económico del país y principalmente para la erradi-cación de la pobreza.” Entrevista exclusiva de Orlando Núñez en http://www.elpuebopresidente.com

11 Conferencia de Prensa brindada por Gustavo Moreno, Director del Programa Productivo Alimentario (PPA), Managua, 9 de abril de 2008.

12 En el PEF se menciona que el Bono Productivo tiene un valor de 2,000 dólares.

13 Página del PPA: www,magfor.gob.ni/ppa/documentación.html

14 Este paquete de bienes está compuesto por 1 vaca preñada, 1 cerda cubierta, 1 gallo y 5 gallinas, materiales de construcción para acondicionar corrales y por-queriza. Además de 5 plantas frutales, 5 plantas forestales, tubérculos y hortalizas e insumos para el cuido y alimentación de los animales (por beneficiaria).

15 Página web del PPA en: http://www.magfor.gob.ni/webppa/que_hacemos.html

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Según la propuesta original, este programa iba a ejecutarse con el apoyo de distintas organiza-ciones no gubernamentales quienes canalizarían el Bono Productivo Alimentario. Sin embargo, esta propuesta no se concretizó y finalmente el Programa desde mediados del 2007, es ejecutado por el Estado a través del Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR).

La propuesta de canalizar el bono productivo a través de organizaciones de la sociedad civil – según Gustavo Moreno, Director del PPA- tenía un inconveniente, bajo esta modalidad el bono productivo costaría alrededor de 2,000 mil dólares, pero más por los costos operativos. Al modificar la propuesta y designar al MAGFOR como admi-nistrador se aprovecha la capacidad instalada del Estado y se amplía la cobertura. Se invierte más en bienes de capital y no en gastos operativos16.

I. análIsIs presupuestarIo del prograMa HaMbre cero

1. recursos PresuPuestAdos PArA el ProgrAmA HAmbre cero

En el 2007 para Hambre Cero se presupuestó 185 millones de córdobas para atender a 5,000 familias. El fondo provino en su totalidad de Rentas del Tesoro Alivio BID17 y representó el 18.7 % del gasto total del MAGFOR y apenas el 1.3 % del gasto total en pobreza. Según el informe de liquidación presupuestaria 2007 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el programa se ejecutó en un 99.2%18.

En febrero del 2008 se asignó al Programa

Productivo Alimentario C$377,989,000.00 (tres-cientos setenta y siete millones, novecientos ochen-ta y nueve mil córdobas) para atender a 14,000 familias. Cantidad que representa el 33.7% del gasto total del presupuesto del MAGFOR y equi-vale a un aumento del 15% en relación al año 2007. Ver Gráfico 3.

El crecimiento porcentual real del PPA para el año 2008 fue de 104.3%, es decir, el presupuesto para “Hambre Cero” aumentó un poco más del doble en relación al año pasado. Sin embargo, como porcentaje del gasto total del gobierno Hambre Cero apenas representa el 1.2%. Es un programa con un monto poco significativo para el propósito final: la reducción de la población en pobreza y pobreza extrema. Por otra parte, representa apenas el 2.2% del gasto total en pobreza para el año 2008. Ver gráfico 3.

Si existiera una articulación de diferentes pro-gramas en función de la política de seguridad y soberanía alimentaria, posiblemente podríamos dimensionar mejor el esfuerzo estatal en función de lograr la reducción de la pobreza en el país.

Es importante señalar que el incremento en los recursos destinados a Hambre Cero en el 2008 es sustancial, debido a los préstamos y donaciones ges-tionados con el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y la Unión Europea. A estos se suman los fondos donados por el Programa Mundial de Alimentos (PMA) para dos proyectos que en años anteriores se ejecutaron bajo el componente de Proyectos Centrales del MAGFOR y este año pasaron al PPA. Estos son el proyecto de Asistencia Alimentaria para Personas Afectadas por Desastres y el proyecto de Apoyo a Familias Afectadas por Sequías e Inundaciones. Ver gráfico 4. Ambos repre-sentan el 25% del gasto total del PPA.

16 Entrevista con Gustavo Moreno, Director del Programa Productivo Alimentario (PPA). Managua, 9 de abril de 2008.

17 Las rentas del tesoro alivio BID, son los fondos del tesoro producto de la condonación de la deuda con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

18 “Informe de Ejecución Presupuestaria 2007”. Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP).

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18.7

33.7

1.3 2.2

COMPORTAMIENTO DEL PPA

Fuente: Elaboración propia a partir del Presupuesto General de la República 2007 y 2008. Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP).

Comportamiento del PPA en relación al presupuesto totaldel MAGFOR y al Gasto en Pobreza 2007-2008

Gráfico 3

Del MAGFOR Del Gasto en Pobreza0

10%

20%

30%

40%2007 2008

PRESTAMOS

DONACIONES

RENTAS DELTESORO/ALIVIO BCIE

RENTAS DEL TESORO

Fuente: Elaboración propia a partir del Presupuesto General de la República 2008. Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP).

Fuentes de financiamiento al PPA (2008)Gráfico 4

FUENTE DE FINANCIAMIENTO AL PPA

42.8

32.1

12.4

12.7

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Fondo en gestión PArA HAmbre cero

En el Presupuesto General de la República 2008 – aprobado en febrero- se reflejó un préstamo para Hambre Cero cuya fuente de financiamiento apareció detallada como “préstamo en gestión”. Esta asignación llamó la atención porque el pre-supuesto debe mostrar sus distintas fuentes de financiamiento, distinguiéndose los tributarios, no tributarios y los préstamos y donaciones. Si bien se especificó la calidad del financiamiento (préstamo), no se detalló el organismo financiador. Ver Tabla No. 1. Finalmente, en la Reforma a la Ley Anual de Presupuesto General de la República de junio pasado, dicho fondo es eliminado del presu-puesto del MAGFOR.

Fondos del AlbA PArA HAmbre cero

La presidencia ha declarado que parte de los fondos provenientes de Venezuela (Fondos ALBA) financian programas sociales importan-tes como “Hambre Cero” y “Usura Cero”. Durante el acto de conmemoración del 29 aniversario de la Revolución Popular Sandinista, el presidente

Ortega afirmó, que el gobierno recibió 16 millo-nes de dólares de la cooperación venezolana para Hambre Cero.

En otras palabras, existe un presupuesto adicio-nal, que asciende aproximadamente a 310 millones de córdobas para Hambre Cero, que no está sujeto a ningún tipo de fiscalización legislativa o ciuda-dana, porque no hay instrumentos que permitan hacerlo. Si se han dirigido fondos provenientes de la cooperación venezolana a Hambre Cero, no hay forma de constatarlo, ni de darle seguimiento a su ejecución, tampoco se puede conocer cuantas familias adicionales se han beneficiado, porque estos recursos no son reflejados vía Presupuesto General de la República, ni a través del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)19. El SNIP permite además de conocer los objetivos y metas alcanzadas por los programas, los fondos ejecuta-dos y las fuentes de financiamiento. Es una herra-mienta importante de transparencia y eficacia de la gestión pública.

El Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR) en abril de este año creó un espacio en su página web para el PPA, que aunque no brinda todavía información sobre las fuentes de financia-miento y los fondos ejecutados, si lo hace sobre las

19 El Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP) es el organismo administrativo, coordinador interinstitucional que norma y rige el proceso de inversión pública de la República de Nicaragua. Integra todos los principios, metodologías, normas y procedimientos que orientan la formulación, ejecución y evalua-ción de los programas y proyectos de inversión realizados con fondos públicos, con el objeto de que respondan a las estrategias y políticas de crecimiento y desarrollo económico y social de la nación.

20 http://www.magfor.gob.ni/webppa/index.html

FUENTE DE FINANCIAMIENTO CORDOBAS

FIDA (PRESTAMO) 34,250,927.00

UNION EUROPEA (DONACIÓN) 32,147,556.00

PMA (DONACIÓN) 89,141,000.00

ORGANISMO EN GESTIÓN (PRESTAMO) 12,701,517.00

RENTA DEL TESORO 47,977,000.00

RENTAS DEL TESORO/ALIVIO BCIE 161,771,000.00

TOTAL 377,989,000.00

Tabla 1Presupuesto del PPA por fuente de financiamiento 2008

Fuente: Elaboración propia a partir de Presupuesto General de la República 2008.Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP).

PROGRAMA PRODUCTIVO ALIMENTARIO 2008

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zonas atendidas y el número de beneficiarias del bono productivo por zona geográfica20.Sin embar-go no es suficiente y la información en la página no puede reemplazar la que brinda el SNIP.

el bono AlimentArio en el PresuPuesto 2007 y 2008

En el presupuesto del MAGFOR para el año 2007 se programó atender con el bono produc-tivo alimentario a 5,000 mil familias con los 185 millones de córdobas presupuestados ese año. Se estimó que cada familia recibiera un bono (bienes) valorado en 37,000 mil córdobas ($ 2,010.87). Ver tabla 2. Según el director del PPA, de esta canti-dad, 27,750 córdobas correspondían a los bienes a entregar ($1,508.15) y 9,250.00 córdobas ($502) estaban dirigidos a pagar los gastos operativos de las ONG a través de las que se canalizaría en bono productivo inicialmente21.

Al decidir que fuera el MAGFOR quien canaliza-ra los fondos, se pudo destinar- según el MAGFOR- el monto destinado a gastos operativos de ONG para beneficiar a 3,945 familias más. Es decir, en el 2007 se benefició en total a 8,945 familias con bonos valorados en C$ 20,681.95 ($1,124.02).Ver tabla 2.

En otras palabras, el monto que se destinaría a cubrir los gastos operativos de las organizaciones no gubernamentales fue usado para ampliar la cantidad de beneficiarias del Bono Productivo. Sin embargo, se atendieron más familias, reduciendo el bono casi en 1,000 dólares.

Para el año el 2008, 263. 4 millones de córdobas fueron presupuestados para el Bono Productivo Alimentario. Esta cifra representa el 69.7% del total de 377.9 millones de córdobas dirigidos a Hambre Cero. Con ese monto de más de 13 millones de dólares22 se programó atender a 14,000 familias. Cada familia recibe aproximada-mente un bono valorado en 18,819.93 córdobas ($970.10).

2. ejecución del ProgrAmA HAmbre cero en el 2008

Al 31 de mayo de 2008, el grado de ejecución del PPA era de 20.7 % en relación al monto total aprobado para este año. Ver tabla 3. Si comparamos con el grado de ejecución del mismo trimestre en el 2007 – a pesar del bajo grado de ejecución en el 2008- es superior la ejecución en el 2007. Sin embargo, el Bono Productivo Alementario- prin-cipal componente de Hambre Cero- apenas había sido ejecutado en un 8.8%.

21 Presentación realizada por el Director del Programa Productivo Alimentario a los Diputados de la Comisión de Producción, Economía y Presupuesto de la Asamblea Nacional.

22 El tipo de cambio promedio utilizado para el 2008 es de 19.4 córdobas por un dólar. La cantidad exacta es U$ 13,581,389.18

Programa productivo alimentario 2007 2008

BONO PRODUCTIVO 185,000,000.00 263,478,950.00

FAMILIAS ATENDIDAS 8,945.00* 14,000.00

GASTO POR FAMILIA (Córdobas) 20,681.95 18,819.93

GASTO POR FAMILIA (Dólares) 1,124.02 970.10

Fuente: Elaboración propia a partir del Presupuesto General de la República 2007 y 2008.* La cantidad de familia para el 2007 corresponde a los datos suministrados por MAGFOR.

Tabla 2

Bono Productivo Alimentario

GASTO POR FAMILIA 2007-2008

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ZONA BENEFICIADAS BIENES (%)

CON VACAS 941.00 46.7

CON AVES 1,781.00 88.3

CON CERDAS 566.00 28.1

CON MATERIALES 1,046.00 51.9

CON PLANTAS

PACIFICO 2,016.00

490.00 24.3

ZONA BENEFICIADAS BIENES (%)

CON VACAS 5,129.00 68.3

CON AVES 7,139.00 95.1

CON CERDAS 2,929.00 39.0

CON MATERIALES 4,120.00 54.9

CON PLANTAS

CENTRO 7,505.00

4,058.00 54.1

ZONA BENEFICIADAS BIENES (%)

CON VACAS 3,322.00 75.6

CON AVES 2,358.00 53.7

CON CERDAS 278.00 6.3

CON MATERIALES 1,162.00 26.5

CON PLANTAS

ATLANTICO 4,393.00

515.00 11.7

Porcentaje de Beneficiadas con los distintos bienes que componenel Bono Productivo Alimentario 2007 - mayo 2008

Tabla 5

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de los informes por departamento en la página web del PPA23.

PROGRAMA PRODUCTIVO ALIMENTARIO TOTAL 378.0 78.3 20.7

Bono Productivo Alimentario 263.5 23.4 8.8

Asistencia Alimentaria para personas afectadas pordesastres (PMA) 58.1 37.1 63.8

Apoyo a familias rurales en zonas afectadas por sequíae inundaciones (PMA) 43.4 12.6 29.0

Dirección y Coordinación Bono Productivo Alimentario 13.0 5.2 40.0

Tabla 3

GRADO DE EJECUCIÓN DEL PPA Y POR COMPONENTE 2008MILLLONES DE CORDOBAS

Fuente: Informe de Ejecución Presupuestaria al Mes de mayo de la Dirección deAnálisis y Seguimiento al Gasto Público de la Asamblea Nacional.

PRESUPUESTADO EJECUTADO A MAYO EJECUTADO %

23 http://www.magfor.gob.ni/webppa/informes.aspx

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La baja ejecución durante los primeros 5 meses del año 2008 ha sido asociada por fuentes oficiales de gobierno, a las dificultades de entregar el bono productivo en verano. El bono productivo alimen-tario no fue entregado en verano- según las auto-ridades del MAGFOR- porque realizar la entrega de los bienes en esta época del año conllevaba dos inconvenientes: las familias beneficiarias no podían sembrar y cosechar alimentos para los animales proveídos por el MAGFOR, por las condiciones climáticas propias de la época veraniega y como consecuencia de esto la salud de los animales se podría poner en peligro.

Tener que esperar al invierno – que presenta mejores condiciones climáticas para la siem-bra- causó una baja ejecución presupuestaria durante los primeros 5 meses del 200824. En otras palabras, el argumento esgrimido fue “para que entregar los animales en verano si las familias no podrán sembrar alimentos con que alimen-tarlos”.

El detalle de la ejecución presupuestaria del PPA muestra que los componentes del Programa Productivo Alimentario que mayor ejecución han mostrado son el programa Asistencia Alimentaria para personas afectadas por desastres (63.8%) financiado por el PMA y antes ejecutado por Proyectos Centrales del MAGFOR y la Dirección y Coordinación del Bono Productivo Alimentario (40%). Ver tabla 3.

Si el Bono Productivo Alimentario sigue pre-sentado una baja ejecución presupuestaria, puede conllevar a que las metas previstas para el año (14 mil familias más beneficiadas con el bono alimen-tario completo) no se cumplan. La idoneidad de entregar el bono en la época del año que garantice la siembra de alimentos, no puede detener la entrega de otros bienes como materiales de construcción por ejemplo. Además, las capacitaciones tanto

para nuevas como antiguas beneficiarias deberían estar en proceso. Principalmente, aquellos talleres dirigidos a diseminar entre las beneficiadas cono-cimientos de alimentación para el ganado bovino durante la época de verano. La baja ejecución puede convertirse en un argumento de peso de la comuni-dad cooperante para reducir o no desembolsar los fondos- sean préstamo o donación- al programa.

II. análIsIs ejecucIón del prograMa

1. gestión del bono Productivo AlimentArio

Luego de haber realizado un análisis de la ejecu-ción del Programa Hambre Cero, debe destacarse que el Bono Productivo Alimentario se entrega segmentado. Hay beneficiarias a quienes ya se les ha completado el bono, pero existe un porcentaje grande de ellas a quienes les falta por recibir de dos a tres rubros. Por ejemplo, en la zona del Pacifico de las 2,016 beneficiadas con el bono, el 46.7% recibieron la vaca, al 88.3% le entregaron las aves, apenas un 28.1% recibió la cerda y un 51.9% obtuvo los materiales de construcción para los corrales. Ver tabla No. 5.

Que los bienes no sean entregados oportuna-mente y en su totalidad probablemente impedirá que en un plazo de un año- como lo contemplan los objetivos específicos del PPA- las familias bene-ficiadas puedan disponer de leche, carne, huevos, frutas, verduras, cereales (maíz, frijol, arroz y sorgo) producidos en su parcela; colocando el exce-dente de estos en el mercado local, para obtener ingresos y poder adquirir otros bienes que ellos no producen.

24 Comparecencia del Asesor Económico de la presidencia, Bayardo Arce, en el Programa “El 2 en la Nación”. Canal 2, Managua, 23 de mayo de 2008.

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2. criterios de selección de lAs beneFiciAriAs con el bono Productivo AlimentArio y lA PArticiPAción de los consejos de Poder ciudAdAno.

criterios de selección

Las beneficiarias del bono productivo alimenta-rio son seleccionados bajo tres criterios: 1) necesi-dad; 2) capacidad y 3) compromiso.

El criterio de “necesidad” fundamentalmente se refiere a que la familia seleccionada sea dentro de su comunidad una de las más pobres. De identifi-carla se encargan los líderes comarcales que parti-cipan de la organización territorial del PPA.

La organización territorial del Programa Hambre Cero está compuesta por una coordinación depar-tamental, llamada Instancia de Coordinación Departamental (ICD), una municipal y otra comar-cal. Más adelante se describirá en detalle el funcio-namiento de estas instancias encargadas de escoger a las familias candidatas a recibir el bono.

El segundo criterio -capacidad- se refiere a que la familia seleccionada disponga de un terreno donde tener a los animales y sembrar, y que pueda acceder a agua. Aunque no se especifica si tener acceso a agua significa tener acceso en la casa o cerca de la casa. Se sabe que en las zonas rurales hay quienes sólo tienen acceso a pozos comunitarios o a aguas superficiales (ríos) y deben caminar alrededor de media hora o más para obtenerla.

Finalmente el tercer criterio- compromiso- se refiere a la voluntad que demuestra la beneficiada

de acatar las orientaciones de los técnicos sobre el cuido de los animales y asistir regularmente a las capacitaciones que el MAGFOR imparte. Además de trabajar y aportar la mano de obra –la familia - para la construcción de infraestructura que aloje los bienes que el Estado entrega.

PArticiPAción de los consejos del Poder ciudAdAno

Como se mencionó en las líneas precedentes, la organización territorial del PPA comprende tres instancias: una departamental, otra municipal y una comarcal. Las Instancia de Coordinación Departamental se conforma en la cabecera depar-tamental a través de una asamblea donde se eligen las autoridades, está compuesta por el represen-tante del Poder Ciudadano en el departamento, un representante de la alcaldía, un secretario técnico – tarea que es desempeñada por un delegado del MAGFOR-. De la misma forma están organizadas las estructuras municipales y comarcales.

El delegado del Poder Ciudadano, el delegado de la alcaldía en conjunto con los líderes comar-cales de cada municipio son los encargados de escoger las comunidades a beneficiar. Una vez elegida la comunidad, se selecciona a las mujeres a ser beneficiadas bajo los criterios arriba descri-tos. Finalmente se conforman núcleos compues-tos por aproximadamente 45 socias cada uno. Cada núcleo debe elegir juntas directivas de 5 miembros.

La participación en este esquema de los Consejos de Poder Ciudadano (CPC) ha sido cuestionada por amplios sectores de la sociedad civil y partidos políticos de oposición. Básicamente porque los

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CPC son estructuras estrechamente vinculadas e impulsadas por el partido de gobierno y en el territorio coordinadas por los secretarios políti-cos del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN). Se estima que esta relación podría pro-piciar relaciones clientelistas para beneficiar el fortalecimiento de las estructuras del partido en el gobierno. Esto implicaría dos situaciones concretas que no benefician en nada al sector público. Primero, que “Hambre Cero” pudiera ser más una plataforma de acción partidaria que una estrategia para la reducción de la pobreza rural, y segundo que las relaciones clientelistas engendren patrones de poca transparencia y desvirtúen la naturaleza del PPA.

Para el gobierno del Presidente Ortega, los CPC son una instancia que facilita la participación directa del pueblo en la solución de los problemas de su comunidad, en interrelación con las estruc-turas gubernamentales. Los Consejos del Poder Ciudadano25 son considerados por el gobierno como estructuras cívicas que contribuyen a la descentralización de la función pública y que per-miten aprovechar las iniciativas, capacidades y talentos locales en la formulación de programas de desarrollo, que coordinan los esfuerzos de las comunidades con las posibilidades de los órganos centrales de Gobierno. Sin embargo, lo que se logró constatar en el territorio- durante un grupo focal con beneficiarias de Hambre Cero de Matagalpa y Jinotega-, es que existe una influyente participa-ción de los secretarios políticos en los CPC y en el proceso de selección de las beneficiarias para Hambre Cero.

Algunas beneficiarias comentaron - al pregun-tarles cómo había sido el proceso en el que las escogieron para recibir el bono- que consideraban

que fueron elegidas por su histórica participación y liderazgo dentro de la estructura del partido en su comunidad. Una representante del Consejo de Poder Ciudadano en Terrabona, Matagalpa men-cionó que existía una orientación del secretario político de elegir de manera equitativa a mujeres sandinistas y del Partido Liberal Constitucionalista (PLC). Y que de esta manera no habría sesgo par-tidario. No toman en cuenta al resto de partidos (ALN, MRS y PC)- según sus argumentos- porque su representación en el nivel municipal o comarcal es insignificante o nula.

3. cAPAcitAción y AsistenciA técnicA

Existen dos niveles de capacitaciones, el primer nivel corresponde a capacitaciones para técnicos. Estas, son dirigidas a los técnicos del MAGFOR e INTA que reproducen los talleres a las mujeres beneficiadas con el bono productivo alimentario. Las capacitaciones a las beneficiarias son el segun-do nivel de capacitación.

Los talleres para el primer nivel son impartidos por técnicos del Instituto Nacional Tecnológico (INATEC), entidad que cuenta con una oficina de coordinación de capacitaciones para el Programa Hambre Cero y que tiene el mandato de capacitar a todos los técnicos del sector agropecuario que tienen la responsabilidad de dar asistencia técnica a las mujeres seleccionadas.

En el año 2007- según INATEC- se capacitaron 450 técnicos y técnicas del sector agropecuario y a 2,400 socias26 o beneficiarias del bono producti-vo, que representaría el 26.8% de las mujeres con bono para ese año. Para el año 2008 se planteó

25 Para mayor información sobre los Consejos de Poder Ciudadano se puede consultar: Prado Ortiz, Silvio (2008). “Entre los CDM y los CPC. Modelos de Participación Ciudadana y Presupuestos Municipales”. Ed. Centro de Estudios y Análisis Político (CEAP), Managua, Nicaragua.

26 http://www.inatec.edu.ni/hambre_cero.html

27 Apoyo crediticio a pequeños productores rurales.

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como meta capacitar a 350 técnicos del sector agropecuario y a 2,500 familias adicionales.

Dentro del programa de capacitación para el PPA, está el Programa de Educación Financiera que es impulsado a través del Fondo de Crédito Rural27. Este programa contempla cuatro módu-los sobre 1) presupuesto; 2) Ahorros; 3) manejo de crédito y 4) asociatividad. Módulos que les permitirán a las beneficiarias del bono producti-vo el manejo sostenible de sus bienes y de fondos generados por los excedentes de producción.

Otros temas incluidos en la serie de talleres de capacitación son, la alimentación de los animales durante la época de verano o sequía, principa-les plagas, la higiene antes y durante el ordeño. También se les proporciona conocimiento básico para construir porqueriza, gallinero y el corral para la vaca. Además los talleres comprenden módulos sobre participación ciudadana y género.

No obstante lo integral del esquema de capacita-ciones, algunas beneficiadas entrevistadas afirma-ron que seis meses después de haber sido seleccio-nadas sólo han recibido una capacitación sobre el PPA y no sobre el manejo y cuido de los animales que les entregaron. Por otro lado, hay quienes se quejaron por la falta de constancia del seguimiento y asistencia de los técnicos del MAGFOR. Estas, son situaciones que en la práctica podrían poner de manifiesto la debilidad de la gestión institucional de los procesos de capacitación y seguimiento a las familias beneficiadas por el programa Hambre Cero.

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III. conclusIones y recoMendacIones

1. conclusiones

lA ArticulAción y coordinAción de lA gestión PúblicA en torno A errAdicAr el HAmbre

Quienes han sugerido que el Programa Productivo Alimentario (PPA) o Hambre Cero, es una replica de “Fome Zero” en Brasil no están equivocados si se considera que la experiencia brasileña nace de la necesidad de implementar una estrategia y política pública de seguridad ali-mentaria apoyada en la amplia participación de la sociedad brasileña.

Sin embargo, para que el Programa Productivo Alimentario o Hambre Cero en Nicaragua tome las dimensiones de estrategia y política pública como Fome Zero en Brasil, tendría que integrar y articu-lar la gestión pública alrededor de este esfuerzo. Así el PPA debiera dejar de ser un programa entre varios otros, y pasar a constituirse en la estrategia que articula una serie de esfuerzos estatales para reducir la pobreza en el sector rural de Nicaragua.

Hambre Cero, debiera por ejemplo, articular todos aquellos programas- no sólo dentro del MAGFOR- dirigidos a mejorar las condiciones pobreza y pobreza extrema de la población rural del país. Existen programas con estas características dentro del MINED (Programa Integral de Nutrición Escolar PINE y Programa de Alimentación PAE) y del MINSA (Acciones Comunitarias de Salud y Nutrición) por ejemplo.

Si por el contrario, Hambre Cero continúa sólo como un programa más que se inserta en la Política de Seguridad y Soberanía Alimentaria

- como aparece ubicada en el Plan Nacional de Desarrollo Humano Borrador 0- persistirán debili-dades relativas a la articulación y coordinación de la gestión estatal en función de erradicar la pobreza. Sin dudas, la adecuada articulación en el diseño y ejecución de políticas públicas que buscan superar la pobreza del campo en Nicaragua, permitiría que los diferentes programas se dirigieran a sus benefi-ciaras de forma más eficiente, y que los fondos que se gestionen con los organismos internacionales, sean préstamos o donaciones tuvieran más y mejor impacto en la vida de la gente.

lA PArticiPAción de los cPc

Otro aspecto que debe revisarse, es que mien-tras los Consejos de Poder Ciudadano (CPC) ten-gan un marcado sesgo partidario no podrán actuar como comunicadores de las demandas ciudadanas. Si la justificación de su participación en la estruc-tura territorial del Programa Hambre Cero, es que son una estructura que permite la participación directa del pueblo en la solución de los problemas de su comunidad, en interrelación con las enti-dades gubernamentales, deben ser imparciales y apartidistas, características necesarias para propo-ner soluciones o exponer demandas sin sesgos de índole alguna.

unA metA AmbiciosA

La meta del PPA de atender a 75 mil familias en 5 años y lograr que estas generen alimentos no sólo para el consumo del hogar, sino que también para la comunidad, el departamento, el país y para exportar, parece bastante ambiciosa pero hasta hoy poco realista.

En efecto, si se considera que para finales del año 2008, Hambre Cero espera atender a 14, 000 familias adicionales a las 9 mil familias beneficia-

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das en el año 2007, esto representaría solo el 30.6 % de la meta final propuesta en cinco años. Si el número de beneficiadas adicionales para cada año se mantiene en 14,000 para los años subsiguientes, hasta el 2011 no se logrará cubrir a las 75 mil fami-lias programadas. Para alcanzar la meta de 75 mil familias beneficiadas se tendría que integrar cada año al programa Hambre Cero alrededor de 17,000 mujeres.

La dificultad de completar el conjunto de bienes que componen el bono productivo alimentario de forma oportuna, también podría convertirse en un obstáculo para lograr la meta de las 75 mil familias favorecidas. Esto se agrava si considera-mos la lenta ejecución que el Bono Productivo Alimentario presentó en los primeros 5 meses de este año. Habrá que esperar a septiembre para tener conclusiones – sobre el grado de ejecución- más certeras.

2. recomendAciones

Este estudio ha identificado algunos aspectos que podrían mejorarse o rectificarse para que se generen más y mejores condiciones que pudieran permitir alcanzar la meta de atender 75, 000 fami-lias en cinco años y que logren además la produc-ción de alimentos para el hogar, producir para la granja comunitaria:

A. CriteriOs de seleCCión (FOCAlizACión)

n Si bien la esencia del programa está dirigido a sectores pobres y en extrema pobreza, los criterios de selección podrían excluir a aquellos que se encuentran en extrema pobreza. El criterio capacidad implica que las familias posean tierra (parcela y lugar

donde acondicionar corrales) y contar con fuentes superficiales de agua cerca. Estas dos condiciones generalmente son privacio-nes en los sectores en condiciones severas de pobreza.

n Los criterios para seleccionar a las benefi-ciarias no están estrictamente apegados a los ejes de Hambre Cero: nutrición materno infantil, alimentación a niños en edad escolar y la reactivación del sector productivo. En departamentos como Matagalpa y Jinotega por ejemplo, se benefició a mujeres que pasan de los sesenta años y sin hijos en edad esco-lar, en otras palabras no están priorizando a mujeres con niños. Si la selección se apegara a los tres ejes el PPA sería más coherente con su naturaleza y con la política de seguridad y soberanía alimentaria que prioriza a la niñez. Esto se debe a que los criterios de selección (necesidad, capacidad y compromiso) son bastante generales y no reflejan la prioridad que el programa dice darle los ejes arriba descritos.

n En otros casos la selección de las mujeres a beneficiar obedece criterios políticos par-tidarios. Por ejemplo, son líderes con una destacada participación dentro de las filas del partido y durante la entrevista dijeron que fueron seleccionadas por ese criterio. A esto coadyuva que existe demasiada intervención de los secretarios políticos del FSLN.

n El estudio “Herramientas para fortalecer pro-gramas de protección social” realizado en el 2007 por FUNIDES reseña los riesgos de politización que tuvo en México el progra-ma “Oportunidades”. “A través del Programa Oportunidades, el PRI trató de captar el voto marginado. La lógica del PRI, fue que con tal de que el número mayor de hogares tuviera la impresión de que habían recibido algún beneficio de Oportunidades, sin importar la cantidad, el programa podía preservar o ganar aliados múltiples para el partido”28.

28 “Herramientas para fortalecer programas de protección social” (2007). Fundación Nicaragüense para el Desarrollo Económico y Social (FUNIDES). Managua. Pág. 36

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n En Nicaragua, el riesgo de que Hambre Cero sea manipulado para crear relaciones clien-telistas y fotalecer la base social del FSLN de cara a las próximas elecciones no se puede obviar. Máxime cuando existe evidencia de la influencia que ejercen los Secretarios Políticos del FSLN dentro de los CPC y por tanto en la selección de candidatas para ser beneficiadas.

b. MOnitOreO del PrOGrAMA y evAluACión de iMPACtO (MeCAnisMOs de evAluACión)

n La evaluación de impacto permite medir los cambios en el bienestar de los individuos que pueden ser atribuidos a un programa o una política pública especifica. Su objetivo es proveer información que contribuya a mejorar la eficacia del programa. En el caso de Hambre Cero, existe evidencia que indica que el programa todavía no construye una línea de base con indicadores verificables que permita la evaluación ex ante, durante y ex post. Todos estos, elementos que permiti-rían evaluar el impacto de este programa. La línea de base podría dar cuenta de la situa-ción inicial del un grupo de beneficiadas y compararla con su situación años después o con un grupo de control o de comparación que permita constatar los cambios- si los hay- entre un grupo donde intervino el pro-grama y otro donde no. Esto contribuiría a las rectificaciones necesarias que hicieran mas efectivo, eficiente y transparente la gestión del programa Hambre Cero. Sobre la base de esto, pudieran cimentarse las decisiones referidas a la ampliación y modificación de la estrategia de implementación del programa.

n No han considerado la evaluación indepen-diente y externa.

C. trAnsPArenCiA y rendiCión de CuentAs

n La rendición de cuentas es más que una simple transparencia de resultados admi-nistrativos y financieros. Significa la demos-tración explícita del cumplimiento de los fines sociales a los que estás comprometido el programa. Al no aparecer el Programa Hambre Cero en el Sistema de Inversión Pública (SNIP) en el año 2007, ni para el 2008, se dificulta darle seguimiento tanto al gasto, como a la situación o avances de tan importante programa. Esta situación desde luego bloquea las oportunidades de auditoría social e independiente de este programa, y disminuye la percepción de transparencia que tienen los ciudadanos hacia la gestión de este tipo de programas.

n Otro desaf ío en términos de transparencia en la gestión del programa Hambre Cero, tiene que ver con los supuestos aportes del fondo ALBA. Fondo que se maneja de mane-ra discrecional y sin ningún tipo de control. La existencia de un presupuesto paralelo que financia parte de este programa y otros pro-gramas sociales abre ventanas de no trans-parencia y fomenta un patrón que podría contribuir al fracaso de un programa emble-mático y necesario, en cuanto está dirigido a beneficiar a mujeres rurales como estrategia para reducir la pobreza.

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Edición y revisión: Javier Meléndez QuiñonezSimeón Rizo Briceño

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