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Universidad de Salamanca

Instituto de Iberoamérica y Portugal

Gobierno local y Estado de bienestar:

Regímenes y resultados de la política

social en Brasil

Diseño de investigación presentado al programa de Doctorado en Estudios

Latinoamericanos del Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamérica y Portugal de la Universidad

de Salamanca.

Alumno: Rodrigo Rodrigues

Salamanca, 2009.

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The wel far e sta te i s a t once one o f the

grea t st ru ctura l un i for mi t i es o f mode rn society ,

and , paradoxi ca l ly , one o f i t s mo st st rik ing

d iver si t ie s. Scho lar s imp re ss ed by the

converg ence o f urban -indust ria l soci et ie s toward

some co mmon "po st -indust ria l" condi t ion can see

in ever y rich countr y se ven or eigh t hea l th and

wel fare prog ra ms wi th si mi lar con ten t and

expanded fund ing - even so me conve rgenc e in

method s o f financing and ad min i stra t ion .

S tuden ts i mp re ssed wi th th e va st variet y o f

"urban -indu stria l" o r "a f flu en t" societ i es can

ci te large d i f fer ence s in na t iona l ef for t and

organiza t ion , in ad min i st ra t ive s tyle and r ela ted

rhetori c, no t to ment i on apparen t con tra sts in

rea l wel fa re ou tpu ts . Ha ro ld W ilens ky , The Wel fa re S ta te and Equal i ty .

1. Planteamie nto de l proble ma de invest igac ión

¿Has ta qué punto e l Es tado- nac ión const ituye la mejor un idad de

aná l is is para dete rminar e l fo rmato y e l impac to de lo s fenómenos

soc ia les y po lít ico s sobre e l b ienes ta r de sus c iudadanos? ¿P ueden exis t ir

d ist intos regímenes de b ienesta r dentro de un mis mo pa ís? C uando se

cons ide ra e l Es tado de b ienes ta r desde la pe rspec t iva subnac iona l, ¿ se

observan regu la r idades que puedan reve la r d ife renc ias ins t ituc iona les y

re sultados d is t into s? ¿Dichas regu la r idades p resentan a lguna lógica

regiona l o te rr ito r ia l? ¿C uá les se r ían lo s fac to res re sponsab les de d icha

var iac ión?

Aunque e l pa rad igma de aná l is is que predomina en lo s e s tud io s de

lo s Es tados de b ienes tar se centre en e l nive l nac iona l, a lgunos trabajos

apuntan una d imens ión que só lo en lo s últ imos años ha adquir ido mayor

atenc ión de lo s ana lis ta s sobre e l tema: la he terogene idad i ns t ituc iona l

que la s po lít icas soc ia les pueden presenta r a l inte r io r de un mis mo pa ís

(Powell y Boyne , 2001; Se l le rs y L ids trom, 2007 ).

Este fenómeno de nac iona lizac ión de l aná lis is soc ia l y po lít ico se

atr ibuye a l nac iona lismo metodo lógico, dominante en la s c ienc ias

soc ia les . As í, puede ser de f in ido como la natura lizac ión de l Estado -

nac ión como unidad de aná l is is y su pr inc ipa l consecuenc ia re sulta que

2

se de jan de lado importantes d inámicas exis tentes a nive l sub o

sup ranac iona l (C hernilo, 2007 : 9 ) 1.

La c r ít ica a l nac iona lis mo metodo lóg ico ha adquir ido su mayor

re levanc ia a través de la b ib l iogra fía generada po r e l concepto de

globa lizac ión. Se centra en e l hecho de que e l uso de l Es tado- nac ión

como unidad de aná lis is cons t ituye una opc ión metodo lóg icamente

inadecuada para obse rva r los fenómenos sup ranac iona les que han surg ido

en la s últ imas décadas , ta le s como lo s flujo s f inanc ie ro s o p roduc tivos y

lo s p rocesos migra to r io s inte rnac iona les (Beck, 2007 ).

Este a rgumento tamb ién resulta aprop iado pa ra desc r ib ir e l luga r

secundar io a tr ibuido a los nive les subnac iona les en e l aná l is is soc ia l.

Inves t igac iones en es ta d irecc ión, en pa r t icula r las desarro l ladas po r la

geogra fía po lít ica (Agnew y Corb r idge, 2003 [1995 ; Agnew, 1997; C ox,

1998 ; Harvey, 2005 ), han enfa t izado la importanc ia de la ut i l izac ión de

un acercamiento ana l ít ico mu lt inive l pa ra dar cuenta de la comple j idad

que marca la re lac ión entre soc iedad , po lít ica y terr ito r io. S egún estos

cr ít ico s, la opc ión por e l nac iona lismo metodo lógico bo rra la s

d ife renc ias inte rnas a l t ra ta r la s como aspec tos no s ign if ica t ivos

(res iduos) o como va lo res med ianos , fo rzando a rt i f ic ia lmente su

homogene idad 2.

Este hecho con lleva a la incapac idad de obse rvar a spec to s muchas

veces dec is ivos pa ra entender los or ígenes y pr inc ipa les mo tivos de l

camb io o de ins t ituc iona lizac ión de de te rminadas prác t icas po lít icas o

soc ia les . La superac ión de ese obstáculo –no só lo me todo lógico, s ino

tamb ién ep is temo lógico, ya que se fundamenta en la na tura l izac ión o

fe t ic hizac ión de l Es tado como fo rma t íp ica de o rganizac ión soc ia l-

depende de la d ispos ic ión de l inves t igado r a enfrenta r con nuevos

1 Algunos estudios destacados sobre el tema pueden encontrarse en Beck (2007), Chernilo (2004)

Wimmer y Schiller (2002), y Resina (2003).

2 La utilización de medias nacionales y, de modo más general, la agregación de casos puede presentar

algunos problemas metodológicos con consecuencias significativas para el análisis. Una descripción más

detallada de los posibles problemas de agregación puede encontrarse en la sección 5.4.d. de este mis mo

proyecto de investigación.

3

ins trumentos concep tua les e l d ilema de la d is tanc ia s iempre ina lcanzab le

entre e l conoc imiento de la rea l idad y la rea l idad mis ma 3.

Tampoco se t ra ta de saca r e l foco de l concep to Es tado- nac ión y

poner lo en un sus t ituto, como e l de región o loca l idad. Es to só lo

desp lazar ía e l p rob lema de un nive l de aná lis is a o tro. Además de e je rcer

un e fecto e spec íf ico sob re lo s fenómenos soc ia les , la s e sca las o nive les

se inf lu yen mutuamente . Es te o rden de cosas exige la adopc ión de un

marco ana lít ico que inco rpore a la vez e l e fec to de cada uno y sus

víncu lo s mutuos .

La p resente inves t igac ión p ropone, po r tanto, e se camb io de

perspec t iva a na lít ica. Se p retende pasa r de l es tud io de la s regula r idades

a nive l nac iona l a la s is tematizac ión de la s var iac io nes en su inte r io r. El

todo se recons truye, pe ro de modo abso lutamente d is t into, desde aba jo

hac ia a rr iba. N uestro p ropós ito es pe rmit ir que aspec to s c omo la

fragmentac ión, espec ia l izac ión o jera rquizac ión de dete rminadas

rea lidades soc ia les puedan se r invest igadas de modo comprens ivo y

s inté t ico .

Las po lít icas soc ia les s irven aquí como ob je to pa ra la ap licac ión

de es te pr inc ip io. Como menc iona la c ita d e Haro ld Wilensky a l in ic io

de l texto, const ituyen una de las carac ter ís t icas d is t int ivas de l Es tado

moderno a l mis mo t iempo que reve lan la eno rme va r iac ión exis tente en

e l formato y re sultados de su acc ión sobre lo s c iudadanos. Esas tens iones

entre unidad y d ive rs idad , entre o rden y cambio, entre equidad y

3 El desafío consiste en ser capaz de dar una respuesta conceptual adecuada para los principales cambios

sociales percibidos en las últimas décadas. En su ensayo sobre la ―objetividad‖ cognoscitiva en las

ciencias sociales, Max Weber (1990 [1917]) rechaza el princip io (fuertemente presente en el positivismo)

de que las ciencias sociales sean capaces de construir juicios objetivos sobre la realidad y, a partir de

ellos, extraer normas e ideales obligatorios a partir de los cuales puedan derivarse preceptos para la

práctica. Más que ―conexiones entre cosas o hechos‖ sociales (Durkheim), su objeto se encuentra

constituido por las ―conexiones conceptuales entre problemas‖. Para el autor, el conocimiento extraído de

la realidad empírica no se debe confundir con la realidad misma, pues se revela como representación,

mímesis o simulacro de la mis ma. El conocimiento de la realidad no puede separarse de los valores de

aquél que lo formula . En ese sentido, el objetivo de la ciencia es organizar conceptualmente el

conocimiento empírico de la realidad de un modo tal que individuos con valores distintos puedan

reconocer dicha organización como válida, inteligib le, lógica, aunque no verdadera. Citando a otro

idealista, Jorge Luis Borges: ―Notoriamente no hay clasificación del universo que no sea arbitraria y

conjetural […] La imposibilidad de penetrar el esquema divino del universo no puede, sin embargo,

disuadirnos de plantear esquemas humanos, aunque nos conste de que éstos son provisorios‖ (Borges,

1989 [1952]: 86).

4

des igua ldad, ocupan e l centro de la s p reocupac iones que compart imos

muchos de lo s invest igadores soc ia les ; y, de e s te modo , la s po lít icas

soc ia les se manif ie stan como un fenómeno soc ia l e spec ia lmente p roc live

a rep roduc ir d ichos antagonismos .

Fac to res como la e s truc tura de l Es tado (e l federa lis mo f isca l, e l

grado de descentra l izac ión po lít ico -admin is tra t iva o e l número de puntos

de ve to ), la d ive rs idad é tnico-cultura l, demográ f ica, y los d is t intos

perf i le s de ac t iv idad económica en e l inter io r de un mis mo pa ís han s ido

menc ionados como los p r inc ipa les cond ic ionantes de l surgimiento de

var iac iones subnac iona les en la es tructura de l Es tado de b ienes tar

(McEwen y Moreno, 2005 ; Moreno , 2008; Armingeon et al ., 2004 ). En

ese sentido, como a fir man Ob inger et al . (2005a : 20 ), las ins t ituc iones

generan d is t intos incentivos y e struc turas de opo r tunidad pa ra la

fo rmu lac ión de la po lít ica soc ia l. Es to s e stud io s des tacan la s reg iones o

lo s e s tados subnac iona les como rea lidades soc ia les y po lít icas que

merecen mayor a tenc ión y es fue rzo teó r ico, pues inc iden de modo

s ign if ica t ivo y autónomo en e l b ienes ta r de sus pob lac iones .

Además , contr ibuyen pa ra d icha d ive r s idad ins t ituc iona l la s

d inámicas exis tentes entre los d is t into s nive les de gob ie rno. Es t i lo s de

re lac iones inte rgubernamenta les (compe tenc ia, cooperac ión, regu lac ión,

contro l o supervis ión) o de gobernanza mu lt in ive l 4, a s í como a lgunos

mecanis mos de d is tr ibuc ión y ecua lizac ión de recursos f isca les,

const ituyen fac to res po tenc ia lmente inc identes en e l sumin is tro de

b ienes ta r. En ese contexto , gob ie rnos a ltamente centra lizados

(admin is trat iva , po lít ica y f isca lmente ) tendr ían menor probab il idad de

4 Las relaciones intergubernamentales constituyen un tema extensamente tratado por la bibliografía sobre

los países federales. Sin embargo, recientemente, algunos análisis, en particular los relacionados al caso

español, han lanzado luz sobre la relevancia teórica de dichas relaciones también para los Estados

unitarios (Gallego et al., 2005; Subirats, 2006). El concepto de gobernanza multin ivel, a su vez, descubre

la importancia de los análisis de las relaciones establecidas en el interior de la estructura del Estado y la

interacción de cada nivel de gobierno con los demás actores no-estatales involucrados y, por tanto, añade

la relación entre público y privado al corpus teórico sobre las relaciones intergubernamentales (Swenden,

2006: 18).

5

presenta r una a lta va r iab i l idad ins t ituc iona l en comparac ión a aque llo s

que fue ran más descentra l izados y con mayor autonomía subnac iona l.

Por o tro lado , es ta re lac ión reve la un dob le sentido causa l. No só lo

la s carac te r ís t icas económicas , demográ f icas y po lít ico - ins t ituc iona les

a fec tan a la es tructura de la s po lít icas soc ia les rea l izadas a nive l loca l,

s ino que es tas últ imas tamb ién inf luyen sob re e l te j ido soc ia l. P ie rson

(2000 : 791 ), a l revisa r e l es tado de l ar te de la b ib l iogra f ía sob re e l

Estado de b ienes ta r, seña la e l hecho de que las va r iac iones en e l

sumin is tro púb lico de b ienesta r y en e l d iseño de la s po lít icas in fluyen, a

su vez, en la vida soc ia l y en la e s truc tura de opo rtun idades económicas

y po lít icas de de te rminada comun idad.

El e jemp lo pa rad igmático de esa perspec t iva es e l te rcer cap ítu lo

de Los T res Mundos de l Capit al ismo de Bienest ar de Gos ta Esp ing-

Andersen (1990) , en e l que e l auto r demues tra cómo cada régimen de

b ienes ta r inc ide en la es tra t if icac ión soc ia l 5. En la misma línea, Walte r

Korp i (1983) a f irma que la ins taurac ión de c ie rtas po lít icas soc ia les (en

par t icu la r aque lla s d ir ig idas a l mercado de traba jo ) aumenta lo s recursos

de poder d isponib les a lo s t raba jado res y a lo s pa r t idos ob re ros y, por

cons igu iente, magn ifica su in f luenc ia a la hora de de f in ir las reglas de l

juego en un s is tema po lít ico democrá t ico 6.

Ana liza r la s d ife renc ias en la e struc tura de suminis tro de b ienes y

se rvic io s en e l inte r io r de l Es tado- nac ión, po r tanto, pos ib i l ita saca r a la

5 En el trabajo mencionado, Esping-Andersen demuestra que cada tipo de política social presenta un

efecto específico sobre la estratificación social. En un sistema corporativista, se reproduce y acentúa la

división entre estratos sociales por medio de una política de pensiones que distingu e a los beneficiarios

conforme categorías ocupacionales. Por otro lado, un régimen liberal div ide la sociedad en aquellos que

pueden adquirir el bienestar a través del mercado y aquellos que, por no poseer medios económicos,

dependen de la asistencia del Estado, generando fuerte estigmatización de los más pobres. Finalmente, el

sistema socialdemócrata busca reducir las desigualdades sociales entre las clases por medio de pensiones

flat-rate financiadas predominantemente por los impuestos.

6 La idea es sencilla y se constituirá luego en la base para el concepto de desmercantilización utilizado por

Esping-Andersen: cuanto menos depende un trabajador del mercado para garantizar su subsistencia, más

poder de resistencia y negociación tendrá para conseguir mejores sueldos y condiciones de trabajo. Por

esa vía, los beneficios de la seguridad social a los trabajadores facilitan su organización y el

fortalecimiento de los sindicatos, lo que posteriormente se puede convertir en poder político de la clase

trabajadora.

6

luz a s ime tr ía s de poder en la soc iedad y la exis tenc ia de fac tores

endógenos (o ―a finidades e lec t ivas‖) que pe rpe túan des igua ldades no

observadas desde una perspec t iva más agregada. Es te fenómeno seña la la

espec ia l importanc ia de inves t iga r cómo se e jecutan la s po lít icas soc ia les

desde una pe rspec t iva mult in ive l, toda vez que busca s inte t iza r los

es fue rzos conjunto s de tod as la s es fe ras de gob ie rno , y descubr ir la

na tura leza de sus vínculo s , los proced imiento s que ut i lizan pa ra d ir imir

lo s conf l ic to s, a s í como e l t ipo de re lac ión entre todos lo s ac tores

invo luc rados. En ese sentido, una es trategia de aná l is is unila tera l , o que

pr iv i legie un so lo n ive l de aná l is is , puede comete r e l er ro r de mira r só lo

a un aspec to re str ingido de lo s proce sos que inc iden sob re la po lít ica

soc ia l.

No obs tante , ¿cómo med ir y s is tematiza r conceptua lmente la

var iac ión subnac iona l de la s po lít icas soc ia les , cons ide rando lo s d ive rsos

nive les de gob ie rno y su re lac ión mutua? La es tra tegia adop tada en la

presente inves t igac ión cons is te en c las if ica r la va r iac ión en e l fo rmato

de la s po lít icas soc ia les en d is t into s regímenes subnac iona les de

b ienes ta r.

El uso de t ipo log ías con la fina l idad de ―mapear‖ la

he te rogene idad ins t ituc iona l de la s po lít icas soc ia les se ha demo strado

bas tante e fic iente y d iseminado en e l campo de la po lít ica comparada . Un

número s ign if ica t ivo de inves t igac iones se ha desa rro llado a pa r t ir de e sa

es tra tegia ana l ít ica dando lugar a va r ia s p ropuestas a lte rna t ivas , que van

desde e l número más ap rop iado de t ipos 7 a cuá les se r ían la s d imens iones

re levantes po r incorpo ra r 8. S u p r inc ipa l venta ja es pe rmit ir la

s is tematizac ión de una rea l idad aparentemente caó tica , separando y

c las ificando los casos según sus ca rac te r ís t icas más des tacadas .

7 Una discusión amplia de las diversas tipologías de los regímenes de Estado de bienestar puede ser

encontrada en Arts y Gelissen (2002).

8 Un ejemplo bastante importante por su valiosa contribución para entender los procesos de cambio social

recientes viene de los análisis del papel de la mujer o de la familia en el sistema (Orloff, 1996, 1993;

O´Connor et al., 1999).

7

Aunque e xis tan tantas d ife renc ias y c r ít icas en las fo rmu lac iones

de t ipo log ías de s is temas de p ro tecc ión soc ia l, en su mayor pa rte d ichas

inves t igac iones hacen uso de tres d imens iones : e l gas to (cuánto ) ; la

cober tura , de la cua l hacen pa r te lo s c r iter io s de e leg ib i lidad y se lecc ión

(cómo); y la pa r t ic ipac ión p r ivada en e l sumin is tro (por quién) .

La pr imera t iene como propós ito med ir y compara r los casos según

e l vo lumen de gas to rea lizado po r todos lo s nive les de gob ie rno en una

de te rminada po lít ica. P or tanto, se desea saber qué régimen gasta más y

en cuá les po lít icas. La segunda p re tende de finir lo s c r iter io s de se lecc ión

y pago de benefic ios y su impac to sob re los benefic ia r io s. Presenta una

par te cua l ita t iva , que corresponde a l aná l is is de la evo luc ió n h is tó r ico-

ins t ituc iona l de cada po l ít ica 9; y otra cuantita t iva, que mide la

propo rc ión de lo s po tenc ia les ―c lientes‖ que e fec t ivamente rec iben

ayuda. F ina lmente , la te rce ra d imens ión busca dete rminar e l grado de

par t ic ipac ión de l sec to r pr ivado en e l sumin is tro de b ienesta r a la

pob lac ión.

Tras des taca r es to s e lementos, ser ía ap rop iado rea liza r un b reve

es fue rzo de l imita ndo e l concep to, pa ra evita r futuras amb igüedades y

contrad icc iones . Po r tanto, un régimen subnac iona l de b ienes tar se

ca rac ter iza po r la exis tenc ia de un conjunto de comun idades que

presentan una combinac ión –única y s ingu la r- entre gas to, cober tura y

par t ic ipac ión pr ivada pa ra e l conjunto de po lít icas soc ia les suminis tradas

en su te rr ito r io. En es te sentido, cada r égimen subnac iona l de b ienes tar

(y no e l mun ic ip io ) 10 const ituye una s ingu la r idad his tó r ico - ins t ituc iona l

que se antepone a otras igua lmente ún icas y mutua mente exc lu yentes .

El hecho de no inco rpo ra r en esta de fin ic ión aque llo s a spec to s que

pod r ían exp licar su surgimiento y desarro l lo ha s ido intenc ionad a. Esa

separac ión –de ca rác ter exc lus ivamente ana l ít ico - pe rmit irá ap l icar

9 Este es el objetivo específico del segundo capítulo de la tesis. La estructura actual de capítulos se

encuentra en el apartado 6, al final del texto.

10 Sobre la discusión del papel de los municip ios en el análisis, ver el apartado 5.3. ―Unidad de

observación y niveles de análisis‖.

8

modelos formales a la inves t igac ión de la s pos ib les causas, as í como

es tud ia r de modo más deta llado e l e fec to eje rc ido po r cada una de e lla s

en e l sumin is tro de la s po lít icas soc ia les a nive l subnac iona l 11.

2. Obje t ivos

El propós ito de la p resente inves t igac ión cons is te , po r tanto , en

crea r un esquema ana lít ico que pe rmita desc r ib ir los p r inc ipa les ra sgos

ins t ituc iona les y ac la ra r lo s cond ic ionantes de la s var iac iones de los

s is temas de p ro tecc ión soc ia l a nive l subnac iona l, ut il izando Bras i l como

caso de es tud io. De ese modo, se desea da r los p r imeros pasos en e l

sentido de es tab lecer bases ana l ít icas mínimas para futuros es tud ios

compara t ivos con o tro s pa íses /regiones / loca lidades .

Este ob je t ivo más genera l se d iv ide en cua tro apa r tados más

espec íficos :

El p r imero abo rda e l p rob lema de s is tematiza r -en un todo lógico

coherente y cons is tente- la s d ive rsas co rr ientes teór icas que hacen

pos ib le e l aná l is is de la va r iac ión de la s po lít icas soc ia les a nive l

subnac iona l.

La segunda p re tende recons tru ir e l p roceso de desa rro llo his tó r ico -

ins t ituc iona l espec íf ico de l s is tema de p ro tecc ión soc ia l b ras ileño desde

e l in ic io de l s ig lo XX, intentando (a ) identifica r lo s p r inc ipa les pe r íodos

de desa rro l lo de cada una de la s po lít icas y lo s momentos c lave de

cambio o rees truc turac ión ins t ituc iona l; (b ) ra s trea r e l e fec to de d icha

evo luc ión en e l contexto subnac iona l; y (c ) d escub r ir las pos ib les causas

de su va r iab i l idad espac ia l.

La te rcera cons is te en med ir e l grado y la natu ra leza de la

heterogene idad en la s po lít icas soc ia les desde una perspec t iva mu lt in ive l

en e l pe r íodo más rec iente. Se desea c rea r una t ipo logía de lo s regímenes

subnac iona les de b ienes ta r en Bras il que sea capaz de rep resentar la

11

El examen detallado de las posibles causas de la formación de los regímenes subnacionales de bienestar

puede encontrarse en el apartado 4.

9

d ive rs idad de la s po lít icas cons ide rando : (a) e l vo lumen de gas to ; (b) la

pob lac ión cub ie r ta y (c ) e l nive l de pa r t ic ipac ión pr ivada en e l

sumin is tro.

La cua r ta par te busca ave r iguar e l e fecto de la es tructura de l

Estado, la s formas de inse rc ión de cada loca lidad en la economía

nac iona l y e l d iseño de la s po lít icas soc ia les sob re la va r iac ión

subnac iona l en las po lít icas soc ia les.

3. Hipótes is ge nera les

H1 : La va r iac ión inte rna de los s is temas de protecc ión soc ia l nac iona les

no resulta a lea tor ia y puede se r s is tematizada en un conjunto de sub tipos

o pe rf ile s subnac iona les coherentes y mutuamente exc lu yente s.

H2 : C ada régimen subnac iona l p resenta una te rr ito r ia l idad espec ífica ; es

dec ir , se o rgan iza en confo rmidad con una lógica e spac ia l y no de modo

d ispe rso en e l te r r ito r io .

H3 : S u composic ión espec íf ica a nive l subnac iona l depende de,

bás icamente, t re s fac to res : la conf igurac ión espec íf ica que asumen en

es te contexto e l Es tado, e l rég imen de p roducc ión y e l d iseño de la s

po lít icas .

4. Estado, Economía y po lít ica soc ia l e n la formación de los

reg íme nes subnac iona les de bienestar

En la b ib liogra fía sob re e l o r igen y desa rro l lo de la s po lít icas

soc ia les se pueden identifica r tres e leme ntos que ac túan pa ra la

fo rmac ión de lo s regímenes subnac iona les de b ienes ta r. El pr imero es la

es truc tura de l Es tado , entend ida como e l nive l de descentra lizac ión

po lít ico-admin is tra t iva , la natura leza de la s re lac iones

inte rgubernamenta les , los cr ite r io s de repa rto de recursos entre los

10

nive les, e l grado de p ro fes iona lizac ión admin is tra t iva de cada es fera y

la s re lac iones entre e l Es tado y la soc iedad.

Por un lado un Es tado federa l, con fue rte descentra lizac ión

adminis tra t iva , lega l, po l ít ica y fisca l o frecer ía todas la s cond ic iones

para que cada una de la s unidades subnac iona les pud ie ra desa rro lla r

in ic ia t ivas prop ias en té rminos de po lít ica soc ia l. Como resu ltado se

observa r ía un a lto grado de va r iab il idad tanto ins t ituc iona l como en los

re sultados . Por o tro , un Es tado unita r io con a lta centra l izac ión po lít ico-

adminis tra t iva a soc iada a concentrac ión de recursos en e l gob ie rno

centra l y la inexis tenc ia de capac idad de p laneamiento y e jecuc ión de

po lít icas soc ia les en lo s nive les subnac iona les , tender ía a generar

re sultados más homogéneos te rr ito r ia lmente. Todas la s va r iab les

re levantes en es ta s ituac ión se r ían contro ladas po r un so lo ac tor (e l

Estado con una gran ―E‖ mayúscu la ) que dec id ir ía a is ladamente a quién,

cómo y cuándo se r ía suminis trado un b ien o servic io púb lico.

El segundo co rresponde a la s va r iac iones regiona les en té rminos de

perf i le s de p roducc ión. La loca l izac ión p roduc tiva en dete rminadas

regiones, la concentrac ión de l p roceso de indus tr ia l izac ión cerca de los

pr inc ipa les mercados consumidores o según la d isponib i l idad de

in fraes truc tura y mano de obra e spec ia l izada y la d iv is ión geográ f ica de l

trabajo entre indus tr ia, agr icu ltura y serv ic io s, generan un desarro l lo

económico des igua l en e l ter r ito r io . Más que se r un de te rminante, e s te

proceso enc uentra c ie r ta co rrespondenc ia en e l modo espec ífico en que

se conf igura la d is tr ibuc ión demográ fica en cada loca l idad. Tipos

d ist intos de urbanizac ión, composic ión e ta r ia, p rocesos migra tor io s,

dens idad pob lac iona l se vincu lan e inte ractúan con procesos ec onómicos

para fo rmar c ircuns tanc ias o contexto s soc ioeconómic os espec íf ic o s.

Cada una de es to s contexto s re sultantes de la combinac ión entre e l

t ipo de ac t iv idad económica y la s ca rac te r ís t icas demográ ficas de una

de te rminada región o loca l idad generan un pe rfi l e spec íf ico de demanda

para la s po lít icas soc ia les. Resulta lógico espe ra r que en mun ic ip io s

predominantemente indus tr ia le s, con a lta ta sa de re lac iones labo ra les

fo rmales y con un po rcenta je a lto de pob lac ión con más de 65 años , se

11

encuentre una p roporc ión más acentuada de pens iones y seguros po r pa ro

que en comun idades agr íco las, con fue r te in fo rmalidad labo ra l y un

porcenta je mucho más s ign if icat ivo de n iños. En estos casos, se espe ra

un número e levado de matr iculac ión en escue las rura les y po lít icas de

as is tenc ia soc ia l.

El terce ro corresponde a l d iseño de las po lít icas. Como d iseño

entendemos aquí la s ca rac ter ís t icas de determinada po lít ica que de finen

lo s c r iter io s de se lecc ión de lo s potenc ia les benef ic ia r io s, la

generos idad, e l t iempo y la ca lidad de lo s se rvic io s pres tados, los

ins trumentos y los mé todos de su e jecuc ión. Po r tanto, p o lít icas

unive rsa lis ta s, generosas en sus benef ic io s y en e l t iempo de su d is frute

y c r iter io s de se lect iv idad res tr ing idos a so lamente a lgunas pocas

po lít icas , pro moverían la igua ldad po r med io de mecanis mos de

red is tr ibuc ión. Po r su par te, po lít icas foca l izadas , or ientadas a lo s más

pob res, con benef ic io s muy ba jo s, a ltamente se lec t ivas y por un co r to

per íodo de t iempo generar ían una es t igmatizac ión de las c la ses bajas y

mantend r ían una es tructura soc ia l dua l.

No obs tante, e s ta opos ic ión idea l- t íp ica entre gob ie rno

centra l izado ve rsus descentra l izado ; economía agr íco la versus indus tr ia l;

y po lít icas unive rsa lis tas versus foca l izadas resue lve só lo un té rmino de

la ecuac ión. El ve rdadero factor de va r iab il idad subnac iona l no se

descub re has ta que se inco rporen a e lla lo s e fectos que cada uno e jerce

sob re los demás .

Una po lít ica puede ser abso lutamente centra lizada, pe ro va r ia r

s ign if ica t ivamente a nive l subnac iona l, ya que la pob lac ión a que se

des t ina se encuentra concentrada en determinadas regiones o loca l idades.

Por ejemp lo, la s jub ilac iones en s is temas que p r iv i legian trabajadores

indus tr ia le s t ienden a se r más importantes en las zonas en que e l emp leo

indus tr ia l e s más importante . Po r o tra par te, hab rá una ta sa más a lta de

ma tr iculac ión esco la r (o ana lfabe t ismo infant i l) en la s regiones con

mayor p ropo rc ión de niños .

A su vez, una po lít ica puede de f in ir cr ite r io s de acceso

unive rsa les, pe ro s i su e jecuc ión se encuentra descentra lizada,

12

de te rminadas loca lidades pod rán no tene r ni lo s recursos n i la capac idad

técnica para atender a todos, limitando su e ficac ia. Po r e jemp lo,

descentra l iza r la ges t ión de lo s se rvic io s sanita r io s a lo s mun ic ip io s

puede genera r fue rtes p rob le mas pa ra la ga rantía de a tenc ión hosp ita la r ia

en aque llo s con pob lac ión más pequeña. Los a ltos cos tes de financ iac ión,

la a lta demanda en capac idad técnica y cap ita l humano pa ra mantener un

hosp ita l en func ionamiento requie ren a l mismo t iempo c ie r ta esca la

demográ f ica mín ima y un p roceso de coo rd inac ión ho r izonta l (o ver t ica l)

que pos ib i l ite que se compartan costes y se rac iona lice e l uso de la s

ins ta lac iones.

El motivo de es te la rgo pro legómeno es dejar c la ras la s

inte rconexiones y la superpos ic ión que Es tado, economía y e l d iseño de

la s po lít icas p resentan en la p restac ión de se rvic io s a nive l subnac iona l.

No se t ra ta de de fender la p r io r idad o centra lidad de uno sob re los

demás, s ino de comprender su inte rdependenc ia como fac tores

exp licat ivos .

El ob je t ivo de es ta secc ión cons is te justamente en ana liza r cómo la

teor ía de lo s Es tados de b ienes ta r , po r un lado, ha tra tado es to s tres

temas y su inte rre lac ión durante e l p roceso de su desa rro l lo y, po r o tro,

cómo se ha vincu lado a perspec t ivas teór icas a fines pa ra exp lica r los

pr inc ipa les camb ios p roduc idos en la po lít ica soc ia l en lo s últ imos años.

El e spec ia l inte rés de esta inves t igac ión v iene de obse rvar cómo es te

desarro l lo teór ico genera e lementos concep tua les que s irvan pa ra

entender la va r iac ión de las po lít icas a nive l subnac iona l.

La secc ión se d iv ide en dos par te s. La p r imera desc r ibe e l p roceso

de evo luc ión de l concep to de Es tado de b ienes ta r. El ob jet ivo es

demostra r cómo e lementos p resentes desde e l p r inc ip io se van a lternando

como e l pr inc ipa l fac to r exp lica t ivo y se van comple j izando has ta

adquir ir un sta tus exp lica t ivo equiva lente en e l concep to de regímenes de

producc ión de b ienesta r.

La segunda pa r te busca ana liza r los p r inc ipa les fac to res de

var iab i lidad de estos t re s e lementos a n ive l subnac iona l. Po r tanto, su

propós ito e s dete rminar qué cond ic iona ntes en la teo r ía po lít ica y

13

económica jus t ifican la var iac ión inte rna en : (a ) la e s truc tura mis ma de l

Estado; (b ) la economía nac iona l; y, fina lmente, (c ) los s is temas de

pro tecc ión soc ia l.

4.1. De lo s E stados de b ienestar a los reg ímenes de producc ión de

bienesta r

La teo r ía de la po lít ica soc ia l en e l s iglo XX ha s ido

mayoritar iamente monopo lizada po r lo s e s tud ios sobre e l Es tado de

b ienes ta r. Desde la década de 50, un número s ignif ica t ivo de corr ientes

inte rp re tat ivas ha s ido responsab le de un vo lumen impres ionante de

hipó tes is que d isputaban entre s í la s cond ic iones que mejo r exp lica r ían

e l p roceso de desa rro llo de la s po lít icas soc ia les.

Para la teor ía de la modernizac ión , la ráp ida ind us tr ia l izac ión,

acompañada de un intenso p roceso de urbanizac ión y e l surg imiento de

una c lase traba jado ra asa la r iada , han s ido de te rminantes pa ra camb ia r

pro fundamente a lgunas formas trad ic iona les de so l ida r idad como la

famil ia y la comun idad y genera r una se r ie de nuevas demandas. La

―cues t ión soc ia l‖, asoc iada a l p roceso de extens ión de la democrac ia, ha

demandado un mayor p ro tagonis mo de l Es tado como intermed ia r io entre

e l movimiento obrero y e l mercado, los dos grandes ac to res emergente en

es te p roceso (Po lany i, 2001 [1944 ]).

Los fac to res menc ionados a rr iba cons t ituyen la base de lo s

es tud io s sobre la in fluenc ia de este p roceso en la fo rmac ión de los

Estados- nac ión. Algunos de lo s autores más re levantes sob re e l tema son

Re inhard Bend ix (1964 ) y Barr ington Moore Jun io r (1966 ). De modo

genera l, é s to s a rgumentan que no ex is te una opos ic ión es truc tura l entre

soc iedad trad ic iona l y moderna en la formac ión de lo s Es tados - nac ión,

s ino superpos ic ión y complementa r iedad entre e lementos que componen

a ambas. El nuevo nunca e limina rad ica lmente e l ante r io r, adap tando y

transformando a lgunos de sus e lementos y manten iendo otro s intac to s,

conf igurando as í d ife rentes caminos o t rayec tor ia s hac ia la modernidad .

14

Eso exp lica , po r e jemp lo , cómo a lgunos a rreglo s po lít ico s

trad ic iona les han sob revivido o se han adap tado pa ra fo rmar nuevas

fo rmas híb r idas en la s democrac ias l ibe ra les , como es e l caso de l

corpo ra t iv ismo o e l c l iente l ismo . Cada soc iedad presenta un perf il de

adaptac ión pa r t icula r a l p roceso de modernizac ión y, po r tanto, sus

peculia r idades cultura les y soc ia les p rev ias const ituyen fac tores

dec is ivos para exp licar la s var iac iones entre lo s pa íses y e l éxito en la

ins taurac ión de regímenes democrá t icos.

Thomas H. Marsha ll (1967 [1950 ]) , a su vez, ana lizando la

fo rmac ión de la c iudadanía en Ing la terra , ha d ivid ido e l p roceso de

modernizac ión po lít ica en tres e tapas de expans ión de derechos : c iv i le s,

po lít icos y soc ia les. El surgimiento de la burgues ía como actor soc ia l

importante ha s ido e l mo to r pa ra la s dos p r i meras y e l aumento de la

importanc ia soc ia l y capac idad de p res ión de lo s t raba jado res asa la r iados

ha motivado la expans ión de l vo to as í como garantía de lo s de rechos

soc ia les . As í, e l surgimiento de la soc iedad indus tr ia l, la formac ión de

una es truc tura es ta ta l basada en lo s pr inc ip io s de l derecho y de ga rantía s

unive rsa les invio lab les, e l adven imiento de la democrac ia y de los

derechos soc ia les cons t ituyen aspectos d is t into s, pe ro comple mentar io s,

de un mismo p roceso de modernizac ión 12.

Los p r imeros es tud ios sob re e l Es tado de b ienes ta r emergen

fue r temente insp irados po r es te contexto teór ico más amp lio. Agrupados

por med io de l término “ lógica de la industr ial ización” ( logic of

indust ria lism ), a rgumentan que e l p ro fundo proceso de modernizac ión

viv ido po r lo s pa íses europeos y po r Estados Unidos durante los s iglo s

XIX y XX ha s ido la p r inc ipa l causa de l surgimiento de lo que se conoce

hoy como e l Es tado de b ienes ta r (Wilensky, 1975 ; C utr ight , 1965 ).

12

Esa modern idad, entendida como un proceso universal y uniforme, ha provocado severas críticas a

Marshall. El principal argumento es que Marshall ha intentado generalizar a partir del análisis de la

trayectoria específica de la sociedad inglesa. Si se compara el caso inglés con el de Alemania, el proc eso

se revela bastante distinto, principalmente por los tiempos en que cada uno de los derechos con

conquistados o concedidos y por los actores sociales responsables por su instauración.

15

Gas ton Rimlinger (1971 : 35 ), uno de sus pr inc ipa les exponientes,

de fiende la idea de que e l desa rro llo económico y la modernizac ión

soc ia l cons t ituyen importantes causas de l surgimiento de l Es tado de

b ienes ta r. No obs tante, la s va r iac iones en su fo rmato se encuentran

cond ic iona das por fa c to res de o rden ideo lógic o y po r su penetrac ión en

la s ins t ituc iones soc ia les y po lít icas durante e l paso de l Antiguo

Rég imen a la modernidad. S u hipó tes is cons is te en que , cuanto mayor

sea e l peso de l l ibera lis mo en una soc iedad , mayor re s is tenc ia habrá a l

aumento de l gasto soc ia l y a la c reac ión de po lít icas dest inadas a la

pro tecc ión soc ia l 13.

S in embargo , e s Haro ld Wilensky (1975 ) qu ien desarro l la e l

argumento en su fo rmu lac ión más pura. P ara e ste auto r, e l c rec imiento

económico , med iado por lo s camb ios demográ ficos -en espec ia l e l

aumento de la proporc ión de mayores de 65 años - , la indus tr ia l izac ión y

la urbanizac ión han s ido la s pr inc ipa les causas de l desarro l lo de los

Estados de b ienes tar en los pa íses r ico s. En es te cuad ro conceptua l, la

po lít ica o la ideo logía importan muy poco 14.

Las graves c r is is económicas de la década de 70 y lo s pro fundos

cambios en e l s is tema f inanc ie ro internac iona l han impues to fue r tes

l ímites a l gas to soc ia l, que de lo s años 50 a lo s 70 –per íodo conoc ido

como la ―Edad de O ro‖- hab ía c rec ido de modo ráp ido y cons tante. Es ta

d isminuc ión de l r itmo en e l crec imiento de l gas to ha s ido inte rp re tado

por la co rr iente neo- marxis ta como expres ión de una cr is is de

acumulac ión cap ita l is ta y de legit imidad de l Es tado. Al mismo t iempo,

es to ha servido para cuest ionar los supues to s de la lóg ica de la

indus tr ia l izac ión.

Denominada “ lóg ica de l capit al ismo” , esa tendenc ia cons ide ra e l

fin de l Es tado de b ienes ta r como a lgo cercano en e l t iempo dadas la s 13

Desgraciadamente, ese aspecto de las teorías va a ser ignorado por los teóricos institucionalistas y sólo

se recuperará en el análisis de los regímenes de bienestar de Esping-Andersen (1990).

14 Para una reconstitución alternativa de las principales corrientes políticas de la teoría de los Estados de

bienestar y el papel del Wilensky en el desarrollo ulterio r de la disciplina, ver (Myles y Quadagno, 2002:

36).

16

―cond ic iones es tructura les‖ de l cap ita lis mo mund ia l , que ya no

permit ir ían su manten imiento como ins trumento de dominac ión de c la se

(Gough, 1979 ).

James O‘C onnor (2008 [1974 ]) enfa t iza lo s límites de la capac idad

fisca l de l Es tado en t iempos de c r is is pa ra so s tene r los cos tes de l Es tado

de b ienesta r. S egún e l auto r, exis ten dos consecuenc ias de l u so de los

recursos de l Estado pa ra la legit imac ión de l cap ita l ismo : p r imero, e l

gas to soc ia l re t ira una cantidad cada vez mayor de recursos de la e s fe ra

produc tiva de la economía pa ra ap l ica r la en fines improduc tivos,

d isminuyendo la capac idad de acumulac ión y, po r cons igu iente,

es tab lec iendo la s bases pa ra una c r is is económica. Segundo, d icha c r is is

se ve aumentada por la ap rop iac ión p r ivada de l poder po lít ico por

inte reses par t icula r is ta s; es dec ir , recupera de modo más so f is t icado la

idea de que e l Es tado responde so lamente a lo s inte reses de l cap ita l.

El terce r gran exponente entre los neo- marx is ta s es C laus O ffe

(1990 [1984]: 61 ), qu ien identif ica en e l cap ita l ismo moderno tres

subs is temas p r inc ipa les re la t ivamente autónomos entre s í. El pr imero es

e l subs is tema económico, d irec tamente v inculado a la es fe ra p roduc tiva y

a l proceso de acumulac ión. El segundo es e l po lít ico-adminis tra t ivo, en

que e l Es tado se hace responsab le de ga rantiza r la s cond ic iones para la

continu idad de la acumulac ión cap ita lis ta y ac túa como espac io de

d isputa entre la s c lases soc ia les . En ese sentido , no es ta r ía d irec tamente

vincu lado a los inte reses de la burgues ía, aunque su f ina l idad intr ínseca

fue ra la rep roducc ión de l cap ita l. Te rce ro se r ía e l subs is te ma normativo,

cuya func ión cons is te en ga rantiza r la legit imac ión de l s is tema

cap ita l is ta por med io de po lít icas soc ia les y de l apa ra to rep res ivo. En

es te últ imo se encuad ra r ía e l Es tado de b ienes ta r.

S in embargo , con e l t iempo y la res is tenc ia de lo s Es ta dos de

b ienes ta r a lo s intentos de reducc ión d rást ica de los benef ic io s, los

aná l is is neo- marxis ta s se han demostrado demasiadamente coyuntura les.

S u pr inc ipa l punto déb il ha venido tra ta r a l Es tado so lamente como un

ins trumento des t inado a mantener e l p roceso de acumulac ión cap ita lis ta.

N i fac to res espec íficos a la es truc tura e s ta ta l ni tampoco un aná lis is

17

pro fund izado de l pape l de la s po lít icas soc ia les en la lucha de c lases han

s ido cons iderados como re levantes po r e sta co rr iente . S u importanc ia

para e l desa rro llo ulte r io r de la d isc ip l ina viene de que la ―lóg ica de l

cap ita l ismo‖ como macro-d iná mica de func ionamiento de la economía y

soc iedad cap ita l is tas va a se r retomada po r la s inves t igac iones cuyo tema

es e l e fec to de la globa lizac ión sob re los Es tados de b ienes ta r.

Quizás la tendenc ia que más ha impac tado entre todas la s fa ses de

desarro l lo de la teo r ía de los Es tados de b ienes ta r, la teo ría de los

recursos de poder, se fundamente en la p remisa de que la s po lít icas de l

Estado se mo ldean bás ic amente a par t ir de l resultado de la d is tr ibuc ión

de poder en la soc iedad c iv i l y en e l gob ie rno . Conoc ida tamb ién como la

teor ía de la lucha de clases po lít ica o democrát ica (K orp i, 1983 ),

cons ide ra que la democra t izac ión –a l ga rantiza r e l sufragio un ive rsa l y e l

derecho a la lib re a soc iac ión- ha permit ido a lo s t raba jado res aumentar

sus recursos de poder , reduc ir su dependenc ia d irec ta de l mercado y, por

tanto, me jo ra r su pos ic ión en la s negoc iac iones frente a l cap ita l (Korp i,

2008 [1983]).

La pr inc ipa l innovac ión de e sta teo r ía se encuentra en e l

desp lazamiento de l centro de la d iscus ión de lo s factores d irec tamente

económicos hac ia los ac to res po lít ico s en d isputa. Po r tanto, e l Es tado

por p r imera vez gana una importanc ia e stratégica : corresponde a l locus

en que se ma te r ia lizan la s d isputas entre los actores soc ia les

organizados. No cons is te so lamente en un ep ifenómeno que mate r ia liza

procesos re sue lto s en la soc iedad mis ma , s ino que gana esta tuto prop io

como inte rmed ia r io y a rena de d isputa entre poderes en conf l ic to

(Ashfo rd , 1986 : 235) .

Además , e ste p roceso no es unila tera l; es dec ir , la s med idas

po lít icas adop tadas por e l Es tado tamb ién pueden aumenta r e l poder de

de te rminadas c la ses. El e jemp lo más c la ro se obse rva en la s po lít icas de

p leno emp leo (Korp i, 1978 : 318-321 ). Un nive l a lto de emp leo no só lo

me jo ra la s cond ic iones de lo s t raba jado res en genera l, s ino que tamb ién

aumenta su poder de organiza rse y de negoc iac ión en e l amb iente de

18

trabajo. Ba jas ta sas de pa ro d isminuyen la compe tenc ia por pues to s de

trabajo, t ienden a e leva r lo s sue ldos y, po r cons igu iente, reduc ir la

dependenc ia de lo s t raba jadores frente a l mercado .

No obs tante, la convers ión de recursos de poder en poder e fec t ivo

–como par t ic ipac ión e lec tora l y derecho a a soc iac ión- no resulta

automática ni tampoco d irec ta . El éxito e lec to ra l de lo s par t idos

labo r is ta s va a depender de su capac idad de formu la r un proyec to o

programa po lít ico c re íb le que sea capaz de movil iza r a lo s trabajadores

en su de fensa (Korp i, 1978 : 320) .

Pete r Ba ldwin (1990 : 28) adopta una perspec t iva semejante a la de

Korp i, pero cues t iona la supos ic ión de que la c la se t r aba jadora sea la

única fue rza po lít ica con in ic ia t iva en e l proceso de desa rro llo de la s

po lít icas soc ia les. Argumenta que e l Estado de b ienes tar resulta de un

proceso comple jo de as ignac ión de recursos , fo rmac ión de coa l ic iones de

c lase y d isputas po lít ic as entre sectores de la burgues ía, campo, c la se

med ia, t raba jado res y sec to res más pob res de la pob lac ión. S u

inves t igac ión sobre las t rayec to r ia s de lo s s is temas de p ro tecc ión soc ia l

reve la que la s re fo rmas soc ia les só lo han s ido exitos as en momentos

po lít icos par t icula res cuando ha s ido pos ib le una coa lic ión entre sec tores

de la burgues ía, c la ses med ia y trabajado res.

El corporativ ismo , la corr iente teó r ica de mayor amp litud en e l

t iempo , ha s ido una línea importante de lo s e s tud io s sob re la s va r iedades

q ue puede asumir la re lac ión entre Estado y mercado y tamb ién un

fenómeno po lít ico de consecuenc ias pro fundas pa ra la o rganizac ión

po lít ica de muchas soc iedades. En un p r imer momento , ha s ido la

re spues ta de los conse rvado res a las a lte rnat ivas libe ra l y soc ia l is ta de

organizac ión soc ia l. Dentro de lo s regímenes democrát icos , ha s ido

contrapuesto con la s teor ía s p lura l is tas como e l mecanismo más

aprop iado pa ra desc r ib ir los p rocesos en que e fect iva mente se daban la s

negoc iac iones entre los grupos de inte rés en e l inte r io r de los Es tados

(Schmitte r, 1974 : 95) .

19

El pensamiento demócra ta-cr is t iano europeo ha s ido e l p r inc ipa l

rep resentante de es ta co rr iente en sus p r inc ip io s . Las enc íc l icas papa les

Rerum Novarum (Leo- XIII, 1891) y Quagrages imo Anno (P ius- XI, 1931)

const ituyen manif ie stos po lít ico s con precep to s c la ros en términos de

qué t ipo de po lít ica y o rganizac ión soc ia l se deb ía rea l iza r pa ra evita r los

―males‖ soc ia les que presuntamente corrompían e l o rden soc ia l y a los

trabajadores (e l ind iv idua lismo y e l soc ia l ismo), sugir iendo la

integrac ión de l Es tado, lo s trabajado res y empresa r io s en un s is tema de

reso luc ión de conf l ic to s que ganar ía fo rma en e l co rporat ivis mo 15.

Con la ins taurac ión de regímenes to ta lita r io s durante las décadas

de 30 y 40 en Europa, e l concep to ha s ido identificado como inherente a

un régimen auto r itar io . S in embargo, su adopc ión po r una gran par te de

la s democrac ias europeas en la posguerra ha ob ligado a muchos a

rep lantear d icha interp re tac ión y a ana l iza r e l fenóme no desde una

perspec t iva que d ie ra cuenta de sus d is t into s fo rmatos nac iona les

(Schmitte r, 1974 : 85 ; 102-3 ).

Las consecuenc ias de l co rpora t iv ismo para lo s aná lis is de lo s

Estados de b ienestar han s ido bás icamente dos. P or un lado, la

es tab il idad de par t idos o coa lic iones de izqu ie rda o ca tó l icos , o la

compe tenc ia entre esas dos fue rzas en un s is tema po lít ico desarro l la r ía

cond ic iones más favo rab les tanto para e l aumento de l gasto soc ia l como

para e l surgimiento de mecanismos corpo ra t iv is tas de re so luc ión de

conf lic tos (Wilensky, 1981 : 348 ). El a rreglo co rpora t ivis ta

corresponder ía a la conso lidac ión de una es truc tura de compe tenc ia

ca rac ter izada po r grupos po lít icos con fue r te centra l izac ión o rganiza t iva

y que compart ie ran la vis ión d e un Es tado como inte rmed ia r io para la

so luc ión de conf l ic to s.

Por o tro lado, P eter K atzens te in (1985 : 167 ), a l e stud ia r la

integrac ión de lo s pequeños es tados europeos en lo s mercados

mund ia les, l lega a la conc lus ión de que los mecanismos de coord inac ión

15

Una excelente descripción de los orígenes intelectuales de la democracia cristiana y su relación con la

doctrina social de la Iglesia Católica puede ser encontrada en el décimo capítulo del Social Capitalism de

Kersbergen (1995: 206-229).

20

produc tiva y negoc iac ión labo ra l de ca rác ter corpo ra t iv is ta han s ido

de te rminantes tanto pa ra e l aumento de l gas to soc ia l en estos pa íses

como para abso rber los cos tes de a juste impuestos po r la gran ape r tura

de d ichas economías a l mercado internac iona l16.

De es te modo, e l co rporat ivis mo se reve la como un ins trumento

para inc lu ir y responsab il iza r a los sec to res soc ia les o rganizados en e l

proceso de negoc iac ión y p laneamiento económico. La func ión de l

Estado de b iene s ta r era ga rantiza r lo s nive les crec ientes de p roduc tiv idad

y capac idad de rac iona lizac ión p roduc tiva necesa r io s pa ra pe rmit ir que

economías ab ie rtas y extremadamente depend ientes de mercados exte rnos

pud ie ran se r compe tit ivas a nive l inte rnac iona l.

En la década de 80, un conjunto de es tud io s ha enfa t izado lo s

l ímites o e l pape l secundar io a que e l Es tado hab ía s ido re legado en los

aná l is is sob re e l Es tado de b ienestar . La ob ra Bring ing the State Back In

de Pe te r Evans, Die tr ich Rueschemeyer y Theda Skocpo l (Evans et a l.,

1985 ), a l mismo t iempo que formu laba las p r inc ipa les c r ít icas a la s

perspec t ivas ante r iores , p lanteaba un programa de aná l is is que tenía e l

Estado como e l actor centra l.

Denominadas teo r ía s cent radas en e l E stado (State -centered )

de fienden que la es tructura es ta ta l, lo s legados ins t ituc iona les y la

na tura leza de la buroc rac ia cons t itu ían fac to res inf luyentes en la

composic ión de la s po lít icas soc ia les. Movimiento s soc ia les, inte reses y

programas par t idar io s sufr ir ían, por tanto , res tr icc iones impues tas po r la

es truc tura de l Es tado , e l d iseño de la s po lít icas y e l legado ins t ituc iona l

de jado po r e stas , a s í como de grupos a l inte r io r de la misma burocrac ia

que o frece r ían res is tenc ia a sus ob je t ivos.

El fo rmato f ina l de la s po lít icas soc ia les depender ía de l p roceso de

d isputa y negoc iac ión entre ac tores e sta ta le s y soc ie ta r io s (entre e stos

últ imos se encuentran lo s par t idos) en e l inte r ior de una es tructura con

16

Este argumento va a adquirir una importancia fundamental en la década siguiente para rebatir las

hipótesis de los estudios que afirmaban que la globalización consistiría en un fenómeno irrefrenable que

destruiría las condiciones para el mantenimiento de los Estados de bienestar.

21

reglas de l juego p rop ias y capac idad de dec is ión re la t ivamente autónoma.

Los múlt ip les puntos de ve to ( Immergut , 1990 : 398 ), e l fede ra l ismo , las

ca rac ter ís t icas de l s is tema e lec to ra l, la d iv is ión de poderes y la

exis tenc ia de una buroc rac ia fue r temente arra igada cons t itu ir ían tamb ién

importantes limitadores de l camb io ins t ituc iona l y de contro l o

moderac ión de l poder de los grupos soc ia les (S kocpo l, 1985 : 10-14 ).

En resumen, todas e sas co rr ientes a tr ibuyen la centra l idad

exp licat iva a uno de esos tres e lementos bás icos : lo s fac tores

económicos, la e struc tura de l Es tado o de l s is tema po lít ico de modo más

genera l, y e l d iseño de la s po lít icas púb licas. No obs tante , cada una

atr ibuye a uno de e l lo s e l pape l de p ro tagonis ta en la exp licac ión de l

surgimiento, desa rro l lo o cr is is de lo s Es tados de b ienestar . Los teó r icos

de la modernizac ión enfa t izan lo s camb ios demográ ficos y económicos ;

lo s neo- marxis ta s e l pape l de l Es tado como leg it imador de l p roceso de

acumulac ión cap ita l is ta ; la lucha de c lases democrát ica des taca la

centra l idad de la democrac ia y de l Estado como locus d e d isputa entre

inte reses o coa lic iones ideo lógicas en conf l ic to ; lo s corpo ra t iv is ta s e l

t ipo de rep resentac ión de inte reses y es tra tegias e spec ificas de ges t ión de

la economía ; y, fina lmente , lo s ―Es tado-céntr icos‖ ponen e l acento en la

autonomía de l Es tado y su peso pa r t icula r en lo s resultados de la po lít ica

soc ia l.

Un importante camb io en es te o rden de cosas ha s ido rea lizado po r

Gos ta Esp ing- Andersen en su T he T hree Worlds of Welf are Cap ita l ism

(1990 ). A par t ir de la de finic ión de lo s mode los de po lít ica soc ia l de

Richard Tit muss (1974 : 30-32 ) 17, su traba jo rede fine lo s mode los de

s is tema de p ro tecc ión soc ia l en tre s d irecc iones p r inc ipa les. En p r imer

17

Richard Titmuss es uno de los teóricos más interesantes del Estado de bienestar. Nacido en una familia

de campesinos venidos a menos y autodidacta –una vez que tuvo que dejar los estudios a los 14 años para

mantener económicamente a su familia tras la muerte de su padre-, ha sido el responsable de la

institucionalización de la polít ica social como disciplina académica por primera vez en la London School

of Economics en la década de los 50. Aunque no tuviera título universitario, su capacitación para ocupar

la cátedra de administración social en la London School ha sido fuertemente defendida por Thomas H.

Marshall. Además, uno de sus principales discípulos ha sido Peter Townsend (Reisman, 2001: 5-25).

22

luga r , demues tra la a soc iac ión entre una es truc tura de po lít ica soc ia l y

una ideo logía po lít ica de te rminada . El pape l fundame nta l de la ideo logía

cons is te en que es ta amo lda e l e fecto que se desea e je rce r sob re la

soc iedad a t ravés de la s po lít icas . Po r esa razón, ni la economía ni la

es truc tura soc ia l se encuentran en e l centro de esta t ipo logía . La po lít ica

entend ida como la coa l ic ión ideo lógica dominante es la que de fine e l

ca rác ter de la inte rvenc ión de l Es tado sobre la soc iedad 18.

En segundo lugar , Esp ing- Andersen, a través de l concepto de

desmercanti l izac ión (decommodif icat ion ), seña la la re lac ión entre cada

t ipo o pe rfi l de po lít ica soc ia l y la libe r tad frente a l mercado pa ra

garantiza r un nive l med io de vida. Po r p r imera vez, se des taca la re lac ión

auto-re ferente entre Estado y mercado en la p rovis ión de b ienes ta r. Los

regímenes se ca tego r izan po r d ife rentes es tra tegias y recursos de poder

ut i lizados por la coa l ic ión ideo lógica dominante pa ra contrarres ta r (o

potenc ia r) e l pape l de l sec to r p r ivado en e l ordenamiento soc ia l (Korp i,

1989 : 312 ).

F ina lmente , la te rcera contr ibuc ión ha s ido enfa t iza r e l e fec to que

cada régimen e je rce sob re la es tra t if icac ión soc ia l. Los aspectos que ya

se encontraban en la fo rmu lac ión de Tit muss de una manera tác ita ganan

aho ra un fo rmato teó r ico c la ro que lo s pos tula como fac tores

organiza t ivos de la segmentac ión soc ia l. De produc to de l orden soc ia l

(soc iedad indus tr ia l, cap ita lis mo avanzado ), e l Es tado de b ienestar pasa

a in fluir sobre la e struc tura de la soc iedad misma .

Aunque la formu lac ión de Esp ing- Andersen ha ya sufr ido una se r ie

de cr ít icas –como e l número idea l de pe rfi le s (Arts y Ge lissen, 2002 ;

Ferre ra, 1996 ), los c r ite r io s ut i l izados pa ra la c la s ificac ión de los casos

(Cast le s y Mitche ll, 1993 ; Bono li, 1997 ; Good in y Re in, 2001) , la

18

El autor se distingue de las corrientes explicat ivas de orden economicista o socio -céntrica, toda vez que

el centro causal de su teoría de desplaza de la sociedad o la economía para la política, o mejor, para la

manifestación política del poder de las clases sociales. Su innovación está en enfatizar que la lucha de

clases se materializa y mediat iza dentro del aparato del Estado con las políticas públicas como las

principales armas de combate y al no considerar estas últimas como simple resultado de determinaciones

sociales anteriores (por ejemplo, como un mecanismo de legitimación del sistema cap italista de

producción o de contención de la conflictiv idad de la clase trabajadora). Más detalles sobre la teoría de

recursos de poder pueden encontrarse en (Korpi, 1983: 14-25).

23

incapac idad de med ir e l sesgo de género o de inco rporar la s nuevas

demandas soc ia les en los d ife rentes s is temas (O rlo ff, 1993, 1996 ;

Mahon, 2001 ; Taylo r- Gooby, 2001 ; P ie rson, 2001 )–, e l uso de t ipo logías

comprens ivas y mult id imens iona les ha s ido adop tado po r la mayor pa r te

de lo s invest igadores en e l área .

El éxito de lo s reg ímenes de b ienes ta r se debe a l hecho de que, po r

pr imera vez, ex is te un cuad ro concep tua l unif icado capaz de o frecer un

re fe renc ia l teó r ico común pa ra entender los p rocesos de desarro l lo de las

po lít icas soc ia les, la s p r inc ipa les causas de su d ife renc iac ión y sus

re sultados en té rminos de b ienes ta r . Has ta es te momento, e l énfas is se

encontraba en exp lica r, a is ladamente, po r qué emergie ron, po r qué

var ían, cuá les han s ido los p r inc ipa les actores en los dos p rocesos , y

cuá les sus p r inc ipa les re sultados.

Por tanto, su innovac ión no ha s ido so lamente c la s ifica r lo s pa íses

inves t igados en pe rfi le s d is t into s de po lít ica soc ia l. S u ob jet ivo , además,

cons is t ía en ana liza r las re lac iones pos ib les entre p ro tecc ión soc ia l y la

es truc tura de la s re lac iones soc ia les y económicas que fundamentan una

soc iedad indus tr ia l. En ese sentido, lo s regímenes de b ienes tar

const ituye n sub tipos o va r iac iones en un t ipo espec íf ico de cap ita l ismo :

e l de b ienestar .

S in embargo, e l concep to de cap ita l ismo de b ienes ta r só lo va a

ganar una fo rmu lac ión c la ra nueve años después en Soc ia l Foundat ions

of Post in sdustr ia l Society (Esp ing- Andersen, 199 9 : 7-8 ). S egún Esp ing-

Andersen, e ste reúne cuatro carac te r ís t icas bás icas : (a ) e l Es tado de

b ienes ta r con sus p romesas de c iudadanía soc ia l unive rsa l; (b)

democrac ia p lena ; (c ) conso lidac ión de l s ind ica l ismo y de la s re lac iones

ind us tr ia le s modernas como fo rmas centra le s de rep resentac ión de

inte rés ; y (d) e l derecho a la educac ión y la expans ión de los s is temas de

educac ión de masa.

Esas cua tro carac te r ís t icas son fundamenta les pa ra entender e l

desarro l lo de la b ib l iogra fía pos te r io r sob re la re lac ión entre po lít ica

soc ia l y va r iedades de cap ita lis mo. S in embargo, la te rce ra se reve la

par t icu la rmente inte resante , pues pe rmite re tomar e l a rgumento sob re la

24

importanc ia de la s re lac iones en e l mundo de l t raba jo en la const ituc ión

de las po lít icas soc ia les y sus vínculo s con d is t intos s is temas

produc tivos .

El nuevo s iglo ha nasc ido con una exp los ión de es tud io s sobre e l

tema . Ha ll y Sosk ice (2001 ), Huber y S tephens (2001 ), Ebb inghaus y

Manow (2001 ) des tacan la s a fin idades entre lo que llaman regímenes

produc tivos o va r iedades de cap ita l ismo y e l Estado de b ienes ta r.

Entienden po r rég imen de p roducc ión la combinac ión entre e struc tura de l

mercado labora l, la s re lac iones indus tr ia le s y la s po lít icas

gubernamenta les pa ra coo rd ina r , inve r t ir y mantener los nive les de

emp leo en lo s d is t intos sec to res de la economía (Huber y Stephens,

2001 ; Amab le, 2003 ).

Inic ia lmente re s tr ing idos a los e stud io s sob re e l corpo ra t iv ismo y

e l neo-corpo ra t iv ismo (S chmitter y Lehmbruch, 1979 ; Lehmbruch y

Schmitter , 1982 ; Go ld tho rpe, 1984 ) -o de modo más genera l, a la

re lac ión de la po lít ica soc ia l con la económica e indus tr ia l (Mishra,

1989 ; Therbo rn, 1989 )- , los aná l is is sobre la re lac ión entre po lít ica

soc ia l y regímenes de producc ión han pe rmanec ido po r mucho t iempo

como una co rr iente sub te rránea . Quizás la p r inc ipa l razón se encuentre

en la importanc ia dada a la s teor ía s centrada s en e l Estado, po r un lado,

y a l fenómeno de la globa lizac ión y sus pos ib les amenazas a l s is te ma,

por o tro.

El co lapso de l soc ia l ismo de Estado como a lte rnat iva económica a l

cap ita l ismo , s in embargo, ha pe rmit ido e l reconoc imiento , o me jo r, la

inco rpo rac ión de las d ife renc ias en e l mismo s is tema cap ita l is ta a las

teor ía s sob re e l Estado de b ienestar . La trans ic ión de una soc iedad

indus tr ia l a una pos t indus tr ia l, a s í como e l número s ign ifica t ivo de

es tud io s de economía po lít ica sob re lo s pos ib les e fec to s de la

globa lizac ión en lo s Es tados de b ienes ta r, tamb ién han contr ibuido pa ra

re toma r –en otro contexto- e l pape l de la economía y su inte racc ión con

la s ins t it uc iones e s ta ta le s en e l mantenimiento y dura c ión de la s po lít icas

soc ia les .

25

Desde la pe rspect iva soc ia l y económica , se imponen cambios

demográ f icos s ignif ica t ivos. El p r imero de e l lo s es e l aumento de la

propo rc ión de pe rsonas con 65 años o más, pues inc ide sob re la razón de

dependenc ia y, por cons igu iente, aumenta la p ropo rc ión de benefic ia r io s

por cada persona que contr ibuye a la segur idad soc ia l . La mayor

par t ic ipac ión femenina en e l mercado labora l, a su vez, ha generado

nuevas demanda s de cuidados espec ia l izados de niños , enfe rmos y

anc ianos. Po r fin, e l aumento s ign if icat ivo de l emp leo en e l sec to r de

se rvic io s, ha t ransfe r ido una p roporc ión s ign if ica t iva de lo s pues to s de

trabajo a emp leos de ba ja p roduc tiv idad, reduc iendo las contr ibuc iones y

creando d if icultades crec ientes para la financ iac ión de l s is tema .

Desde e l punto de vis ta po lít ico, lo s Es tados con ins t ituc iones

po lít icas que descentra lizan o fragmentan e l proceso de dec is ión a l iad os

a mecanis mos co rpo rat ivos de rep resentac ión de inte reses y coord inac ión

indus tr ia l, han o frec ido mayor re s is tenc ia a lo s intento s neo libe ra les de

desmonta r e l Es tado de b ienes tar (S wank, 2002 : 42-45) .

Este orden de cosas ha permit ido e l aná lis is de la ―nueva cues t ión

soc ia l‖ 19 bajo una pe rspect iva mucho más aba rcado ra . La propues ta

ana l ít ica resu ltante ha s ido justamente la un if icac ión de los regímenes de

producc ión a la s t ipo logías de Estado de b ie nes ta r. Es tos regímenes de

producc ión de b ienes ta r, como han s ido denominados, se ca racter izan por

la ex is tenc ia de a f in idades e lec t ivas entre regímenes de b ienes ta r y

var iedades de cap ita l ismo (Schröder, 2008 : 32 ).

La ut il izac ión de l té rmino ―Afin idades Elect ivas‖ por lo s teó r icos

de lo s reg ímenes de p roducc ión de b ienestar para exp licar la d if icu ltad

en estab lece r una causa l idad unid irecc iona l y d irec ta entre fenómenos

soc ia les de causa comple ja –en su mayoría co rrespond ientes a p rocesos

macro- his tó r icos de la rga durac ión– ha demostrado e l gran apo rte hecho

a las c ienc ias soc ia les po r par te de Max Weber (2005 [1905]). El autor

trabaja más con la idea de combinac iones de c ircuns tanc ias his tó r i cas

19

Pierre Rosanvallon acuña el término para denominar la transición de una sociedad centrada en las

cuestiones entre capital y trabajo para los nuevos problemas de la corrosión de la solidaridad social, la

exclusión estructural de parte de la población y el surgimiento de nuevos grupos sociales con demandas

específicas al sistema (Rosanvallon, 1998).

26

que con la idea de causa un id irecc iona l. S egún e l auto r, e l surgimiento

de l cap ita l ismo se r ía e l produc to de la asoc iac ión entre la Refo rma

pro tes tante y e l p roceso de rac iona lizac ión de las ac t iv idades

económicas, po lít icas y soc ia les -a t ravés de un mecan ismo

ep is temo lóg ico exc lus ivo de las culturas occ identa le s : e l mé todo- .

En ese sentido, más que resultado de un de te rminis mo his tó r ico de

fondo económico , e l auto r des taca la co inc idenc ia e inte racc ión entre

d ive rsos factores en e l p roceso de desarro l lo de la s fo rmac iones soc ia les

comple jas t íp icas de la modern idad como e l Estado - nac ión, e l

cap ita l ismo y la me trópo li. P or tanto , identif ica la combinac ión de

procesos soc ia les que d is t inguen y s ing ula r izan e l desa rro llo de l

occ idente frente a la s demás c ivi l izac iones.

En e l caso de La tinoamérica , por e jemp lo , la p r inc ipa l co rr iente

inte rp re tat iva ut il iza un ra zonamiento semejante a l vincula r e l t ipo

espec ífico de desarro l lo económico a l s is tema d e p ro tecc ión soc ia l

exis tente en los pa íses de la región. De ese modo , e l Estado de b ienes tar

ha s ido e l p roduc to de la combinac ión entre una modernizac ión l ide rada

por e l Estado -a través de un p roceso de indus tr ia l izac ión por sust ituc ión

de importac iones- acompañado por po lít icas de segur idad soc ia l de

ca rác ter co rpo ra t iv is ta y d ir ig idas p redominantemente a lo s func ionar ios

de l Estado y a sectores indus tr ia le s urbanos (Gough y Wood , 2004 : 315 ;

Huber, 1996 : 147 ; S egura- Ub ie rgo, 2007 : 261 ).

Esta configurac ión espec ífica de la s po lít icas soc ia les – énfas is en

la segur idad soc ia l de los func ionar io s y lo s t raba jadores indus tr ia le s -

se rvir ía a dos propós itos . El pr imero e ra e l de d isminu ir e l n ive l de

conf lic t ividad soc ia l. No resulta nada casua l que sus pr inc ipa les

ins t ituc iones hayan imitado e l co rporat ivis mo es ta ta l ita l iano o a lemán

de pr inc ip io s de l s iglo XX y que la s po lít icas se centren en e l Es tado y la

c lase obrera.

No obstante , e l p ropós ito más inte resante pa ra noso tro s e s e l

segundo. La po lít ica soc ia l d ir ig ida a l func iona lismo y a los trabajadores

indus tr ia le s buscaba a l mismo t iempo genera r un compromiso duradero

de la buroc rac ia con un proyec to de modernizac ión soc ia l y de l mismo

27

Estado - llevado a cabo por me d io de l p roceso de indus tr ia lizac ión- y

garantiza r nive les mín imos de p roduc tiv idad y p revis ib i l idad en la

producc ión (Dra ibe, 2004 [1985]: 35-42 ). Po r e sa razón, a lgunos autores

de fienden su conceptua l izac ión como un t ipo espec íf ico de Es tado de

b ienes ta r pa ra la región: e l ―desa rro l lis ta‖ (Usami, 2004 : 140 ; Riesco,

2007 ; Dra ibe, 2007 ) 20.

2.2. Est ructura estata l, economía subnaciona l y d iseño de la s po lít icas

en la com pos ición de los reg ímenes subnac iona les de b ienesta r

¿Q ué re lac ión guarda todo e l desa rro l lo teór ico menc ionado en e l

apa r tado anter io r con e l ob je to de l p resente es tud io? ¿Q ué cond ic iones

permiten pensa r que los fac to res s ign if ica t ivos a nive l nac iona l tamb ién

pueden ser lo a n ive l subnac iona l?

El ob je t ivo de l p resente apa rtado es exp lorar lo s recursos teó r icos

que pe rmiten ana liza r lo s cond ic ionantes de la s va r iac iones

subnac iona les de lo s t re s a spec to s centra le s de la teo r ía de la po lít ica

soc ia l. En ese sentido, se pre tende descub r ir lo s e lementos que exp lican

la s d ife renc ias en e l inter io r de la e struc tura de l Es tado, los d is t intos

regímenes de p roducc ión (o formas de inse rc ión económica) y los

cond ic ionantes de la va r iac ión a l inte r io r de lo s s is temas de protecc ión

soc ia l.

a. Estado fragmentado , re laciones Estado -soc iedad y t ipolog ía s de

gob ierno local

S i se cons idera la b ib l iogra f ía sob re la es truc tura de l Es tado y más

espec íficamente lo s de te rminantes de su va r iac ión subnac iona l, se la

puede d ivid ir en tres grandes á reas o grupos. La p r imera invest iga cómo

20

Infelizmente, esta bibliografía ni siquiera menciona el desarrollo de los regímenes de producción de

bienestar, lo que les aportaría mucho en capacidad interpretativa, toda vez que sus conclusiones empíricas

apuntan para las mis mas direcciones teóricas.

28

lo s rasgos ins t ituc iona les de l Es tado fragmentado 21 y la ―d iv is ión de

trabajo‖ po lít ica en su inte r io r - las re lac iones inte rgubernamenta les, e l

fede ra l ismo fisca l y la descentra l izac ión po lít ico -admin is tra t iva- ac túan

en e l sentido de aumenta r la var iedad ins t ituc iona l en un mis mo pa ís .

La segunda de fine e l ca rác te r de l Es tado po r med io de su re lac ión

con la soc iedad c iv i l. Cons is te, po r ta nto , en e l aná lis is de la e s truc tura

de representac ión de inte reses (p lura l is ta, o l igá rquica o co rpora t ivis ta ) ,

e l t ipo de admin is trac ión (pa tr imon ia l is ta o rac iona l- lega l22), la re lac ión

entre é l ites económicas , soc ia les y po lít icas (captura, coop tac ión,

cooperac ión o compe tenc ia ), la s p rác t icas po lít icas p redominantes

(rep resentac ión p rogramática, c liente l ismo , cac iqu ismo , e tc .) o cua lquie r

combinac ión pos ib le entre e l la s.

La te rce ra cons is te en lo s es tud ios re la t ivos a la formac ión de

perf i le s d is t into s de gob ie rno loca l en los pa íses desa rro llados. P or

med io de la combinac ión entre e lementos ins t ituc iona les y la re lac ión

entre Es tado y soc iedad , c la s if ican a lo s gob ie rnos loca les de cada pa ís

en grandes grupos . S u ob je t ivo centra l es de te rminar e l pape l que juegan

es to s regímenes de gob ie rno loca l en cues t iones como e l desarro l lo

económico , la s po lít icas soc ia les y la e struc tura de l mercado de traba jo.

El ob je t ivo de es ta secc ión cons is te , po r tanto, en descr ib ir de

modo sumario lo s p r inc ipa les deba tes generados en la s t re s á reas

menc ionadas y resa ltar lo s e lementos determinantes pa ra la va r iac ión

21

El término Estado fragmentado ha sido cuñado por Ronan Paddison (1983) para describir el hecho de

que toda estructura estatal se encuentra divida en subunidades culturales, políticas o administrativas,

aunque varíen significativamente con relación a los mecan ismos utilizados para manejar d icha

fragmentación y el grado de autonomía (sea política, administrativa o fiscal) de las unidades

subnacionales.

22 Weber (2002 [1922]) considera que existe la primera ―cuando el soberano organiza en forma análoga a

su poder doméstico el poder político y, por tanto, el dominio sobre los hombres y territorios

extrapatrimoniales, sobre los súbditos políticos, dominio que no puede utilizar, como el poder doméstico,

la fuerza física.‖ (p. 759). Y conceptúa la segunda de la siguiente manera: ―La dominación burocrática

significa socialmente en general: 1. La tendencia a la nivelación en interés de una posibilidad universal de

reclutamiento de los más calificados profesionalmente; 2. La tendencia a la plutocratización en interés de

una formación profesional que haya durado el mayor tiempo posible; 3. La dominación de la

impersonalidad formalista; sine ira et studio, sin odio y sin pasión, o sea sin ‗amor‘ y sin ‗entusiasmo‘,

sometida tan sólo a la presión del deber estricto; ―sin aceptación de personas‖, formalmente igual para

todos; es decir, para todo interesado que se encuentre en igual situación de hecho: así lleva el funcionario

ideal su oficio.‖ (pp. 179-80).

29

ins t ituc iona l de l Es tado a nive l subnac iona l. Se p retende a par t ir de e se

proced imiento, identif ica r los e lementos concep tua les necesa r ios pa ra

exp licar la re lac ión entre la e struc tura e s ta ta l obse rvada en los

mun ic ip ios y la s va r iac iones en las po lít icas soc ia les.

i. C aracter íst icas inst ituc iona les

La p r imera d iv is ión importante en la e struc tura de l Es tado t iene

que ve r con la d iv is ión de soberanía (P add ison, 1983 : 27-8) . En pa íses

unita r io s más centra lizados 23 e l poder po lít ico no se d iv ide, s iendo e l

centro quien concentra toda la legit imidad y contro l24. A su vez, lo s

pa íses federa les presentan una soberanía compart ida entre d ive rsas

unidades o r ig ina lmente autónomas que componen una unión por med io

de un pacto, genera lmente ―sac ra l izado ‖ en la const ituc ión. Aunque

fo rmen una mis ma unidad po lít ica, la p r inc ip a l ca rac te r ís t ica d is t int iva

de lo s es tados fede ra les viene de que pa r te de la soberanía pe rtenece a

lo s nive les subnac iona les .

Estos e lementos bás icos se encuentran presentes en la s p r inc ipa les

fo rmu lac iones teó r icas sob re e l fede ra l ismo . Will iam Riker (1964 : 11 ),

por e jemp lo , de fine fede ra l ismo como la ent idad po lít ica en que : (a ) dos

o más n ive les de gob ie rno contro lan e l mismo terr ito r io y pob lac ión; (b)

cada uno t iene po r lo menos una compe tenc ia exc lus iva ; y (c) exis ten

garantía s de la autonomía de cada es fe ra de gob ierno en su es fera de

ac tuac ión exc lus iva.

La de f in ic ión de K enne th C. Wheare (1963 ) tamb ién t iene en

cuenta la d iv is ión de poderes entre e l gob ie rno centra l y regiona l y,

además, su re la t iva coord inac ión e independenc ia. Dan ie l J. Elaza r

(1987 ), a su vez, mantiene la sepa rac ió n de l poder entre dos nive les,

23

Los casos de España e Inglaterra corresponden a formas mixtas. Aunque sean formalmente unitarios,

transfieren una cantidad bastante significativa de autonomía política, fiscal y administrativa a sus

subunidades.

24 Eso no significa la inexistencia de algún grado de desconcentración admin istrativa a las regiones o

localidades. El objetivo consiste solamente en destacar que el principio unitario considera la soberanía

indivisible.

30

pero resa lta que su re lac ión no es de coo rd inac ión s ino de cooperac ión

(dada su autonomía re la t iva ) . La p r inc ipa l ca racte r ís t ica de los pa íses

fede ra les frente a lo s un itar io s es que e l pr imero se fundamenta en e l

pac to entre unidades soberanas para la formac ión de l gob ie rno centra l ,

común (Elaza r, 1997 ).

Rona ld Watts (1999 : 61 ) des taca que una fede rac ión se fo rma po r

med io de la un ión de es tados separados o po r la devo luc ión de poderes

rea lizada por un es tado unita r io . Po r tanto, no só lo se fo rma por med io

de un pac to o un ión de es tados s ino tamb ién por la descentra lizac ión.

También re la t iv iza e l argumento de Ela zar a l c la s ifica r a los

fede ra l ismos en cooperat ivo s y compe tit ivos . Los p r imeros de finen

responsab ilidades compart idas por todos los nive les de gob ie rno . Los

segundos compiten pa ra sumin is trar lo s mismos se rvic io s soc ia les a sus

c iudadanos , s imu lando una s ituac ión de mercado .

Es ta d iv is ión po lít ica entre Estados presenta p ro fundas

imp licac iones para e l modo en que se van a cons truir la s re lac iones entre

e l centro y la s unidades subnac iona les. S e ut i l izan usua lmente tres

concep tos pa ra des ignar los p rocesos de transferenc ia de a tr ibuc iones de l

poder centra l a lo s demás nive les : desconcentrac ión, devo luc ión y

descentra l izac ión.

Por desconcentrac ión se ent iende e l p roceso de transfe renc ia de

atr ibuc iones , en genera l admin is tra t ivas , de l centro a lo s gob ie rnos

subnac iona les con fue r te supervis ión y contro l po r pa rte de l centro. En

ese sentido, aspectos como capac idad recauda to r ia, legis la t iva o de

coe rc ión se mantienen como exc lus iv idad de l centro . La devo luc ión, a su

vez, cons is te en la transferenc ia de a lgunas atr ibuc iones o poderes de

dec is ión po r pa rte de l gob ie rno centra l a lo s entes subnac iona les, de

modo tempora l o de f in it ivo. La descentra lizac ión invo luc ra la

transfe renc ia e fec t iva y en d ive rsos grados de poder de dec is ión a los

ac to res subnac iona les. Eso s ign ifica capac idad de recaudac ión,

autonomía legis la t iva , de dec is ión y poder admin is tra t ivo (Tre isman,

2007 : 28 ).

31

En ese sentido , cuanto mayor es la autonomía loca l, entend ida

como poder de tr ibutar y financ ia r sus acc iones con recursos p rop io s,

derecho de leg is la r , y capac idad de p lanea r y e jecuta r inte rvenc iones

soc ia les , tanto mayor va a ser la va r iedad en lo s fo rmatos de las po l ít icas

soc ia les . Los de fenso res de la descentra lizac ión rad ica l se a t ienen a l

argumento de que ese for ta lec imiento (empowerment ) loca l ace rcar ía e l

gob ie rno a la s neces idades de los c iudadanos y a l mis mo t iempo

fac il ita r ía la pa r t ic ipac ión y la rend ic ión de cuentas (accountab il ity ) por

par te de lo s miembros de l gob ie rno. S in embargo, los c r ít icos de es ta

perspec t iva a rgumentan que eso no es automático y sufre la in fluenc ia

d irecta de la es tructura de poder y de lo s vínculo s exis tentes entre

Estado y soc iedad (Rodden, 2004 ; K itsche lt , 2000 ).

Tampoco eso sucede só lo de modo pos it ivo . Además de su poder

de acc ión, lo s gob ie rno subnac iona les tamb ién pueden p resentar un poder

de ca rác ter nega tivo : e l veto. C uanto mayor la fragmentac ión po lít ica ,

mayor será e l número de ac to res con capac idad de res is tenc ia a la s

in ic ia t ivas de l poder centra l, o me jo r, será mayor e l número de ―ac tores

ind ividua les o co lect ivos que deben es tar de acuerdo para rea liza r e l

cambio en una de te rminada po lít ica‖ (Tsebe lis , 1995 : 301 ) 25. El re sultado

esperado es una menor centra lizac ión y unifo rmidad ins t ituc iona l en la s

acc iones gubernamenta les 26.

25

Tsebelis recupera y formaliza una idea central en la teoría polít ica democrática: la div isión al interio r

del Estado dificulta la centralización del poder y obliga a mayor negociación entre los act ores que

participan en el proceso decisorio. Tanto Montesquieu (1989 [1748]: libro 3) como Tocqueville (1997

[1835]: cap. 42) temían un poder central indiviso y los efectos tiránicos que este podría ejercer sobre los

ciudadanos si no hubiera, dentro del mismo sistema, mecan ismos que moderaran y se antepusieran a su

acción e influencia.

26 Muchos autores han demostrado que el federalis mo dificulta la instauración de políticas sociales con

fuerte capacidad de ecualización. Sin embargo, este es justamente el propósito de esta forma de Estado:

evitar la formación de un poder que pueda homogeneizar a la sociedad y tiranizar a las voluntades de los

ciudadanos. El valor central de un sistema federal es la libertad y no la igualdad. En el célebre Federalist

Paper nº 51 de 6 de febrero de 1788, James Madison defiende la fragmentación del poder en estos

términos: ―To what expedient then shall we finally resort for maintain ing in practice the necessary

partition of power among the several departments, as laid down in the constitution? The only answer that

can be given is, that as all these exterior provisions are found to be inadequate, the defect must be

supplied, by so contriving the interior structure of the government , as that its several constituent parts

may, by their mutual relat ions, be the means of keeping each other in their proper places.‖ (La cursiva es

mía) (Hamilton et al., 2003 [1788]: 251).

32

Los es tud io s de l fede ra l ismo f isca l, por su par te, son los que más

sob resa len en e l aná l is is de lo s componentes y la d ive rs idad en e l

Estado. De modo genera l, exp lican la s va r iac iones subnac iona les con

base en tres cues t iones esenc ia les : (a) cómo son conseguidos los

ingresos ; (b) cómo es tá d is tr ibuido e l gas to púb lico en la financ iac ión de

b ienes y se rvic io s púb licos ; y (c ) cuá l e s e l equil ib r io entre ingreso y

gas to (Benne tt, 1980 : 1 ).

P ueden d iv id irse en dos generac iones. La p r imera retoma la

cues t ión de qué nive l de gob ie rno puede responder me jo r a la s

pre fe renc ias de lo s c iudadanos. Pa ra a lgunos, un ind iv iduo puede tener

sus pre fe renc ias me jo r a tend idas en un contexto loca l o descentra l izado

(Tiebout, 1956) . Pa ra o tros , so lamente a lgunas re sponsab il idades pueden

se r t ransfe r idas a la s comun idades mientras que o tras deben pe rmanecer

ba jo contro l centra lizado, aumentando la comple j idad y espec ia lizac ión

de l sec tor p úb lico (Oa tes , 1999 , 1977 ) y evitando compe tenc ia nega tiva e

innecesar ia entre ―jur isd icc iones‖ o nive les de gob ie rno (Musgrave,

1997 ).

La segunda generac ión enfa t iza e l e fec to de lo s mecanismos de

coo rd inac ión y la d isputa entre descentra l izac ión fisca l y t ransfe re nc ias

inte rgubernamenta les pa ra la composic ión de l p resupuesto de la s

regiones o loca lidades (Rodden, 2003 , 2005 ; Rodden et a l. , 2003 ; Bosch

y Durán, 2008b) o su impac to sobre la autonomía de lo s gob ie rnos

loca les frente a l centro (Watts , 1999 ).

Rodden (2003 ) argumenta que cuanto mayor es la propo rc ión de

transfe renc ias intergubernamenta les en la composic ión de los ingresos

loca les, mayor se rá e l tamaño de l gob ie rno , pues lo s cos tes de recaudar

han s ido pagados por otro s nive les de gob ie rno y su emp leo le s r inde a

la s é lite s po lít icas loca les benef ic io s po lít icos inmed ia tos . P or o tra

par te, una propo rc ión más s ign if ica t iva de transfe renc ias de t ipo

ca tegór ico aumenta la dependenc ia de l gob ie rno loca l , ya que res tr inge la

capac idad de los mun ic ip io s pa ra de te rminar e l uso espec íf ico dado a los

recursos (Rodden, 2004 ).

33

Combinados , la descentra lizac ión f isca l y e l t ipo de transfe renc ia

inte rgubernamenta l ac túan como un fac to r que genera d ife renc ias

importantes en la capac idad f isca l de cada loca lidad . En ese contexto, la s

regiones más r icas p resenta rán ma yor capac idad de recaudar que la s más

pob res y menos incentivos pa ra ―coopera r‖, t ransfir iendo par te de sus

recursos f isca les a otras un idades de l Es tado. Po r otro lado, la s más

pob res dependen de lo s t ra spasos pa ra mantener nive les mínimos de

equidad en e l func ionamiento de l gob ie rno.

El modo con que cada pa ís re sue lve esa tens ión f isca l generada a

par t ir de l desa rro l lo económicamente des igua l en su inte r io r va a

es tab lecer e l grado de la va r iac ión en la capac idad de los gob ie rnos

subnac iona les en sumin is tra r po lít icas púb licas 27. De ahí la centra lidad y,

a l mismo t iempo, la po lémica generada a lrededo r de lo s mecanis mos de

ecua lizac ión fisca l, cuyo ob jet ivo cons is te jus tamente en amino ra r los

e fec to s de la s des igua ldades inte rregiona les 28.

i i. Re lac iones E stado-sociedad

El aná l is is de la s re lac iones entre Es tado y soc iedad cons is te en

uno de los más amp lio s campos menc ionados has ta e l mo mento en es te

trabajo. Esa mu lt itud de pos ib il idades, s in embargo, imp lica un dob le

prob lema: se lecc ionar los aspec tos más s ign if ica t ivos para exp lica r la

var iac ión de la s po lít icas soc ia les a nive l loca l y, entre e llo s , e legir los

que sean pas ib les de operac iona lizac ión emp ír ica s in g randes cos tes de

inves t igac ión.

27

Un análisis más detallado sobre el desarrollo económicamente desigual de los países puede encontrarse

en el apartado ―Regímenes productivos subnacionales: localización, aglomeración (clusters) y desarrollo

geográficamente desigual‖.

28 El intenso debate político y el número significativo de investigaciones sobre el federalis mo fiscal

(especialmente por parte de investigadores catalanes) y el modelo de financiación autonómica en España

es un ejemplo claro de este problema de coordinación política. Para una descripción de los aspectos

fiscales del proceso español, ver Bosch y Durán (2008a), y para un análisis más general de las

condiciones históricas, culturales, políticas y económicas del reg ionalis mo español, ver Subirats (2006).

Para el caso específico de los gobiernos locales, ver Aja (2001).

34

Las p rác t icas po lít icas in fo rmales como la corrupc ión, e l

nepo tismo o e l c l iente lismo son muy d ifíc ile s de med ir y re sulta muy

ra ro encontra r da tos que pos ib il iten un estud io comparado (He lmke y

Levitsky, 2004 : 733-734) . No obs tante, otro s cua tro a spec to s de la

re lac ión entre Es tado y soc iedad en un contexto subnac iona l pa recen ser

mensurab les. El p r imero corresponde a l t ipo de adm in ist rac ión exis tente ;

es dec ir, e l n ive l de p ro fes iona lizac ión de la burocrac ia y la capac idad

técnica de cada munic ip io pa ra sumin is trar b ienes y servic ios púb licos 29.

De acuerdo con la fo rmulac ión t íp ico- idea l de Weber (1971

[1922 ]: 20-21 ), una admin is trac ión buroc rá t ica p ro fes iona l e s tá

compues ta de ind iv iduos l ib res, organ izados en una je ra rqu ía de ca rgos

con una es fera c la ra de competenc ia de f in ida lega lmente. S u se lecc ión se

da con base a exámenes que eva lúen sus cua l if icac iones técnicas . El

ca rgo es su ún ica ocupac ión y es tá organizado en fo rma de ca rre ra y

s is te ma de p romoc ión basado en la ant igüedad, mérito o en ambos . S u

trabajo se rea l iza desvincu lado de toda prop iedad de lo s med ios de

adminis trac ión - y de l mis mo cargo- , y es tá suje to a una r igurosa y

s is temática d isc ip l ina y contro l.

Una buroc rac ia pro fes iona l, por tanto , se confo rma como un

cuerpo a l inte r io r de l Es tado con reglas e identidad p rop ia s. S u re lac ión

tanto con los manda tar io s po lít ico s como con la soc iedad c iv il obedece a

pro toco lo s y se da por med io de la ley , re spe tando e l c r ite r io de t ra tar

igua l a la s personas de misma cond ic ión ( isonom ia ).

Guy P eters, a l ana l iza r a lo s procesos de se lecc ión de lo s

func ionar io s, a firma que la de f in ic ión weber iana con base en cr ite r io s de

mérito presenta dos de f ic ienc ias p r inc ipa les. La p r imera es que no

cons ide ra la s he te rogene idades exis tentes en la soc iedad y que la

se lecc ión con base en mino r ías , como género o raza, puede o frecer

29

Aunque también corresponda a un aspecto de la estructura institucional del Estado, se desea enfatizar

aquí el papel de la burocracia como institución social que actúa en una relación de poder con los sectores

que controlan la representación política, sean los partidos sean las oligarquías locales (Weir y Skocpol,

1985: 118). En ese sentido, su grado de institucionalización puede significar un recurso de poder

importante contra el uso político de la máquina estatal y una forma de control y restricción del poder

ejecutivo local (Korpi, 1985).

35

mejo res re sultados que una exc lus ivamente ―meritoc rá t ica ‖ (Pe ters,

2001 : 87 ).

Otra de fic ienc ia de la concepc ión weber iana , según e l auto r, surge

de l hecho de que no s iempre e l mérito p ro fes iona l s ignif ica e l

compromiso más ac t ivo con un p rograma po lít ico. En muchos casos, la

ind icac ión po lít ica puede ga rantiza r re sulta dos más e fic ientes , me jor

desempeño y p resenta r menos res is tenc ia a lo s camb ios que una

buroc rac ia p ro fes iona l. S egún esa concepc ión, lo s técnicos ser ían mucho

menos sens ib les a las demandas rep resentadas po r los pa rt idos y, por

eso , menos mo tivados para ga rantiza r su imp lantac ión (Pe te rs, 2001 : 88 ).

S in embargo, re sulta necesar io hace r a lgunas cons ide rac iones

sob re d ichas c r ít icas. P or un lado , la e lecc ión con base en mino r ías

so lamente matiza, pero de ningún modo inva lida , e l c r ite r io genera l de

se lecc ión basado en e l mérito. Aunque se adop te un método de

rep resentac ión de los grupos mino r ita r io s, resulta p re fe r ib le que entre la s

personas de d icha mino r ía se se lecc ione a la s más c ua l if icadas pa ra

ejerce r la func ión a que se des t ina .

Por o tro lado, la idea de que po lít ico s pro fes iona les podr ían

garantiza r me jo res resu ltados en té rminos de admin is trac ión púb lica por

su comprometimiento con lo s programas pa r t ida r io s , resulta bas tante

controver t ida. Pa ra que eso pueda suceder ser ía necesar io un s is tema

par t idar io que pose yera un conjunto de cuadros po lít icos con fo rmac ión

espec ia l izada y capac idad de p laneamiento y e jecuc ión de po lít icas

púb licas. En pa íses con s is temas par t ida r ios déb ile s y con cuad ros no

pro fes iona lizados, e so rep resenta r ía la reducc ión de la e f ic ienc ia

adminis tra t iva , e l reemp lazo cons tante de cuadros a nive l loca l y la

pérd ida de la memoria ins t ituc iona l de lo s gob ie rnos .

El segundo aspec to a des taca r e s e l peso de l E stado como agente

económ ico loca l. Aunque tamb ién es té re lac ionado con e l pe rfi l

económico de una loca l idad, e l vo lumen de recursos manejado po r e l

Estado a nive l loca l puede llega r a rep resenta r una fuente importante de

emp leo y recursos a la comun idad . El mismo p roceso de

36

ins t ituc iona li zac ión de la s po lít icas soc ia les - y en par t icula r aque lla s

intens ivas en mano de ob ra como educac ión , sanidad y as is tenc ia soc ia l-

provoca e l aumento s ign if ica t ivo de pues to s de trabajo púb licos sob re

todo a nive l subnac iona l (Ne lson, 2008 : 41 ) 30.

El contro l sob re la contra tac ión y e l nombramiento de lo s

func ionar io s púb licos de todas las á reas se reve la un importante recurso

po lít ico s i se encuentra en manos de la s é lite s po lít icas loca les 31. Po r

tanto, s i e s ta libe r tad se combina a recursos s in des t ino p revio pa ra e l

gas to 32, un gob ie rno loca l con ba jo nive l de p ro fes iona lizac ión de la

buroc rac ia y una e levada p ropo rc ión de ca rgos comis ionados , se

conf igura en escenar io idea l para e l uso po lít ico de los recursos

es ta ta le s 33.

Además , se debe inco rpo rar a e s ta ecuac ión un agente importante :

e l sec to r pr ivado . El grado de p r iva t izac ión de los servic ios soc ia les

a lte ra lo s es tándares de emp leo púb lico. En loca lidades con mayor

par t ic ipac ión de l mercado en e l suminis tro de b ienestar se e spe ra una

reducc ión de l pape l de l Es tado como empleador , tanto po r e l hecho de

que e l mercado provee d irec tamente lo s se rvic io s como po r la

subcontra tac ión de empresas p r ivadas pa ra p res ta r se rvic io s a l sec tor

púb lico (P ierre, 2008 : 82 ).

30

No sólo los aspectos institucionales son los responsables del nivel de empleo en cada región o

localidad. Aspectos como la densidad demográfica también afectan a la estructura del servicio público

(Peters, 2008: 73).

31 Por tanto, también se revela importante saber la proporción del total de funcionarios públicos que

responde directamente al gobierno local. Cuanto mayor sea dicha proporción, mayor será el poder local.

32 Como se ha mencionado en el tópico anterior, el tipo de traspaso del gobierno central ejerce un papel

importante en el contexto subnacional. Transferencias de tipo categórico, al ser definidas por el nivel

central, impiden o restringen de modo significativo el poder de decisión local sobre el destino de los

recursos. Sin embargo, las transferencias en bloque de presupuestos, al no establecer criterios para el

gasto, conceden una fuerte autonomía decisoria a los gobiernos locales.

33 Cabe destacar que no se trata de medir ind irectamente prácticas informales como el clientelismo, sino

de interpretar la importancia que puede asumir un aparato estatal fuerte en las relaciones sociales y

políticas de determinada comunidad. El uso dado por esta élite puede ser múlt iplo incluyendo desde la

representación programática de intereses, el rent-seeking hasta el clientelismo, o el nepotismo, pero sería

precipitado establecer una inferencia directa entre capacidad económica del Estado y su aplicación

política part icular. Esto, como espero haber aclarado, depende de la combinación de varios factores

institucionales.

37

En terce r luga r se s it úa e l nive l de perm eab il idad entre las él ite s

po lít ica, soc ia l y económica. En gran med ida cond ic ionad a po r e l peso

económico de l Estado , es ta re lac ión co rresponde a l grado en que las

é lite s soc ia les y económicas se encuentran yuxtapues tas con sus

contrapar t idas po lít icas. Los pa íses con fue r te t rad ic ión esta t is ta sue len

presenta r una fue rte e s trat i f icac ión soc ia l entre lo s traba jado res y, en

espec ia l, una d iv is ión c la ra de e sta tus e ntre func ionar ios púb licos y los

demás. Ocupar un ca rgo púb lico, en es to s pa íses, corresponde a

par t ic ipa r de una é l ite c iv i l y rec ib ir un conjunto de p r iv i legio s que van

desde un tratamiento d ife renc iado en la segur idad soc ia l has ta e l

reconoc imiento de un s ta tus lega l d ife renc iado.

No obs tante , de modo genera l y en todos los pa íses , la é l ite

po lít ica –entend ida aquí como los manda ta r ios púb licos y de tentores de

ca rgos c lave en la adminis trac ión púb lica- t iende a se r rec lutada en la

é lite soc ia l. Los más educados y aque llo s que poseen pos ic iones c lave en

lo s pr inc ipa les cue rpos, o rganizac iones o asoc iac iones soc ia les 34 sue len

ocupar un cargo púb lico , po r lo menos en a lgún momento de su vida

labo ra l (Der lien y Rouban, 2008 : 175-6 ).

La fue r te inte rpene trac ión entre é l ites po lít icas y soc ia les puede

generar tanto una identidad esta t is ta y , en c ie r to modo, un pa terna l ismo

con re lac ión a lo s demás grupos soc ia les como la convers ión de la

es truc tura de l Es tado a un s is tema pa tr imon ia l is ta . Eso va a depender de

la homogene idad y e l grado de compe tenc ia en e l ámb ito de las é lite s

loca les.

Por f in, e l c uar to aspecto co rresponde a la estructu ra de

compet enc ia po lít ico -part idar ia en e l ámb ito loca l. Reve la has ta qué

punto fac to res como la es tructura de compe tenc ia po lít ica entre par t idos

o e l predomin io de una co rr iente o coa l ic ión ideo lógica a fecta a la

pos ib i l idad de que un gob ie rno loca l presente d ife renc ias en e l

sumin is tro de b ienes tar .

34

Entre ellos se encuentran profesionales liberales como médicos , abogados, así como sindicalistas y

representantes de diversos intereses societarios.

38

Quizás la vers ión más c la ra de l modo en que ins t it uc iones y

s is temas de par t idos inte ractúan en e l sentido de genera r va r iac iones

importantes en las po lít icas soc ia les ha s ido desarro l lada por Huber,

Rag in y S tephens (1993 : 716 ). P ara e stos autores , la composic ión de l

s is tema pa rt ida r io, la fue rza re la t iva de las coa l ic iones pa r t id is tas y la

es truc tura cons t ituc iona l de finen la na tura leza de la inte rvenc ión de l

Estado y las po lít icas económicas y soc ia les re sultantes.

En ese sentido, coa l ic iones de gob ie rno con la pa rt ic ipac ión de

soc ia l-demócra tas , c r is t iano-demócra tas o l ibera les- labo r is ta s se r ían

fue r te s ind icado res de mayor gas to soc ia l, mientras que c ie r to s rasgos de

la e s truc tura de l Es tado como e l fede ra l ismo , e l p res idenc ia lis mo, e l

fue r te b icamera lismo y s is temas e lec to ra les unino mina les const itu ir ían

l ímites a la ins t ituc ión de po lít icas (Huber et a l. , 1993 : 718-722 ; Hicks

et a l., 1995 : 333-343 ).

De pa rt icu la r importanc ia e s la compe tenc ia entre dos fue rzas

par t id is tas p ro- gas to soc ia l. La exis tenc ia de una a lterna t iva po lít ica

viab le hace que la coa lic ión en e l gob ie rno gas te más para mantenerse en

e l poder (Wilensky, 1981 ; K itsche lt , 2001 : 286) .

El desa fío es aver iguar s i e s ta s cond ic iones, p resentes a nive l

nac iona l, tamb ién se demuestran re levantes en e l contexto subnac iona l.

Eso ex ige un aná lis is po rmenorizado de cómo se conf igura la

compe tenc ia po lít ica loca l y regiona l. Inte resa espec ia lmente e l modo en

que la s carac te r ís t icas ins t it uc iona les de l Estado se combinan con la

es truc tura de la s d isputas y su pos ib le e fec to sob re la imp lantac ión de

po lít icas a nive l subnac iona l.

i ii . T ipolog ía s de gob ierno loca l

El últ imo aspecto de la s carac ter ís t icas ins t ituc iona les re levantes

para exp licar la var iedad subnac iona l en la es truc tura de l Es tado se

encuentra en e l desa rro l lo rec iente de las t ipo logías de gob ie rno loca l.

La centra l izac ión de la s po lít ica s púb licas durante la mayor pa rte de l

s iglo XX ha desp lazado a lo s gob iernos loca les a un pues to secundar io

39

en los aná l is is po lít ico s (Wollmann, 2006 : 1426) . En los últ imos años,

s in embargo, ha hab ido un aumento s ignif ica t ivo en e l interés po r e l

gob ie rno loca l como fenómeno po lít ico. Es to ha s ido , en buena pa rte,

produc to de una o la de descentra l izac ión mo tivada por las c r is is fisca les

de lo s Estados a par t ir de la década de lo s 70 y, tamb ién, por e l p roceso

de integrac ión europeo que ha dado mayor e spac io y p ro tagonismos pa ra

lo s entes subnac iona les 35.

El gran desconoc imiento sob re su func ionamiento y ca rac te r ís t icas

esenc ia les ha dado impulso a un es fue rzo importante en e l sentido de

encontrar una de f in ic ión o pa rad igma ana lít ico . De es te movimiento han

emergido dos corr ientes (Kje llbe rg, 1985 ) : la pr imera, denominada

mode lo autónomo , cons idera a las loca lidades en sus a tr ibuc iones

exc lus ivas ; la segunda , modelo integrado , le de fine en su re lac ión

espec ífica con lo s demás nive les de gob ie rno.

El mode lo autónomo, tamb ién conoc ido como urban stud ies, centra

su p reocupac ión en aque llo s aspec tos de la s po lít icas y de l

func ionamiento de l Estado exc lus ivos de la loca lidad. S us temas

pre fe r idos son e l p laneamiento urbano, e l s is tema de transpo rtes , las

in fraes truc turas ex is tentes a nive l loca l, la composic ión demográ f ica y

su d is tr ibuc ión espac ia l. De modo que su p r inc ipa l l imitac ión –desde la

perspec t iva adop tada po r la p resente invest igac ión- viene de que p res ta

poca o ninguna a tenc ión y no desa rro lla un d ia logo teó r ico más ce rcano a

lo s concep tos tanto de la teo r ía de l Es tado, de l federa lis mo fisca l o de

la s re lac iones inte rgubernamenta les (K je llbe rg, 1985 : 222; Will iams ,

1961 ). P or e sa razón, en es te t raba jo se ha op tado po r p ro fund iza r en e l

aná l is is de lo s aspec to s que de l inean y exp lican e l func ionamiento de l

gob ie rno loca l dentro de l marco ana lít ico de l mode lo integrado .

John Loughlin (2001 : 5) , a l es tud iar la s bases t rad ic iona les de lo s

gob ie rnos loca les en Europa, los c la s ifica en cuatro trad ic iones de

Estado : ang lo-sa jona; germán ica; napo leónica ; y e scand inava. Entre los

35

La unificación de Europa y el sistema de gobernanza creado por los tratados de Maastricht y

Ámsterdam y la adopción de una serie de políticas de fomento y desarrollo regional (como el Fondo

Europeo de Desarrollo Regional) han dado lugar al fortalecimiento de la función y el aumento de la

importancia política de los gobiernos subnacionales , en particular las regiones (Loughlin, 2001).

40

factores que d ife renc ian a las loca l idades, t re s se manif ie stan

sufic ientes : la s re lac iones Es tado- soc iedad; la fo rma de o rganizac ión

po lít ica y la manera en que se ha dado la descentra l izac ión.

En ese sentido, los pa íses anglo- sa jones (Gran- Bre taña, EE.UU.,

Canadá e I r landa) presenta r ían rep resentac ión p lura l is ta de inte reses,

como forma de organizac ión po lít ica e l fede ra l ismo o e l e s tado unita r io

compues to , y una descentra l izac ión centrada en lo s es tados (EE.UU.) o

en lo s gob ie rnos loca les (GB).

Los pa íses ge rmánicos (Alemania , Aus tr ia, Ho landa, España post-

78 y Bé lg ica pos t-88 ) se carac te r iza r ían por re lac iones orgánicas entre

Estado y soc iedad (corpo ra t iv ismo); un federa lis mo o rgánico ; y,

fina lmente, una descentra l izac ión en e l es t i lo de l fede ra l ismo

coopera t ivo .

La trad ic ión napo leónica (F ra nc ia , I ta l ia, España pre-78, Po r tuga l,

Grec ia , Bé lg ica p re-88 ), a su vez, se de fine po r re lac iones antagonis tas

entre Es tado y soc iedad ; un un ita r ismo rad ica l (jacob ino – ―uno e

ind ivis ib le‖) ; y un Es tado un itar io regiona lizado .

El últ imo grupo, e l escand inavo (S uec ia , Noruega, Dina marca y

F inland ia ) se carac te r iza por re lac iones o rgánicas entre e stado y

soc iedad; un s is tema unita r io extremadamente descentra l izado y una

fue r te autonomía loca l.

Se lle rs y Lid s trom (2007 : 616-620) desa rro llan un método más

pars imonioso para rea l iza r la c la s if icac ión de lo s gob ie rnos loca les. P or

med io de dos d imens iones –capac idad loca l y supervis ión de nive les

super io res de gob ie rno- logran reunir un conjunto bas tante amp lio de

ind icadores que miden e l grado de autonomía po lít ico -admin is tra t iva de

lo s mun ic ip ios tanto en té rminos opera t ivos como en re lac ión a la

l ibe r tad frente a la inte rvenc ión o supervis ión de o tras e s fe ras es ta ta les .

En su conjunto, e s to s es tud io s buscan identif icar pa trones

ins t ituc iona les comunes entre lo s pa íses europeos y c la s if ica r los en

grupos pa ra , luego, compara r los a otro s a spec to s de la s o rganizac iones

po lít icas y soc ia les como lo s regímenes de b ienes ta r. Un límite

importante de es ta corr iente te ór ica cons is te en ana l iza r lo s gob ie rnos

41

loca les todavía desde una perspec t iva nac iona l y demasiado formalis ta.

N i superan, desde la perspec t iva teó r ica , e l prob lema de l nac iona lismo

metodo lógico – a l asumir su homogene idad subnac iona l- ni logran evita r

la ho mogene izac ión de la va r ianza po r e l uso equivocado de la s med ias

nac iona les 36 a que se re f ie re Richard S nyder en su magn íf ico traba jo

sob re e l mé todo compara t ivo a n ive l subnac iona l (S nyder, 2001 : 98) .

No obs tante, su re fe renc ia l ana l ít ico pe rmite obse rva r

perfec tamente la va r iac ión exis tente en un mis mo pa ís desde una esca la

más ba ja, sea e l nive l regiona l o loca l. Las d imens iones ut il izadas por

es te grupo de teór icos pos ib il itan la med ic ión - ut il izando un conjunto de

var iab les de fác i l ope rac iona lizac ión emp ír ica- de la s d ife renc ias

es truc tura les más sob resa l ientes entre lo s gob iernos loca les.

b. Reg ímenes p roduct ivos subnac iona les: loca lizac ión, aglomerac ión

(c lus te rs ) y desarro llo geográficamente desigua l

Otro aspec to fundamenta l que inc ide sob re la v a r iac ión de la s

po lít icas soc ia les a nive l subnac iona l son lo s d is t into s regímenes o

perf i le s p roduc tivos en un mis mo pa ís . Los aná l is is sob re e l desa rro llo

económico ha n enfa t izado po r mucho t iempo la modernizac ión

económica como s inón imo de urbanizac ión e industr ia l izac ión. No

obs tante, la t rans ic ión de una economía indus tr ia l a una pos t indus tr ia l

ha dado lugar a un cambio rad ica l de pe rspect iva con re lac ión tanto a lo s

se rvic io s como a la agr icu ltura.

Estos camb ios , a su vez, no se ve r if ican de manera unifo rme en e l

te r r ito r io . Los impac to s de la s t ransfo rmac iones van a depender en gran

med ida de la na tura leza de la producc ión his tó r icamente conso lidada en

una de te rminada reg ión o loca l idad, va r iando entre áreas rura les de

ca rác ter t rad ic iona l, e spac io s agr íco las de a lta tecnif icac ión, zonas

indus tr ia le s, y grandes me trópo lis p restadoras de se rvic io s y regulado ras

de lo s r itmos de producc ión, consumo y financ iac ión.

36

El término originalmente utilizado por el autor ―mean-spirited analysis‖ resulta mucho más interesante

por su ambigüedad e ironía.

42

De un lado, los procesos de des indus tr ia l izac ión han l levado a l

predomin io de lo s se rvic io s como p r inc ipa l fuente de emp leo en muchas

de las grandes c iudades. De o tro, e l recurso a la tecno logía en la

producc ión agr íco la y e l desa rro llo de un conjunto de se rvic io s

espec ia l izados (agronomía, insumos, fe r t il izantes, me teoro logía ,

aviac ió n rura l) han bo rrado la s fronteras c lá s icas entre campo y c iudad .

En ese sentido, la d ico tomía ya no se encuentra entre e l rura l y e l

urbano , s ino entre e spac io s urbanos y agr íco las, con va r ia s c iudades

s irviendo como lugares de p res tac ión de servic io a la s ac t iv idades

agr íco las que cons t ituyen e l centro d inámico de la ac t iv idad económica

en d ichas loca l idades (S mith, 1990 : 110 ; Lefebvre, 1996 : 118-121 ).

Además , e s ta s transformac iones se rea l izan en r itmos d is t intos y

sentidos contra r io s. No se t ra ta so lamente de un camino hac ia e l

crec imiento o e l p rogreso , s ino más b ien de la a lternanc ia entre regiones

emergentes y decadentes, entre e spac io s de innovac ión y luga res

obso le tos , en los que ves t ig io s de la vie ja pujanza d ificu lta n e l

nac imiento o la adopc ión de nuevas p rác t icas económicas.

Reg iones o c iudades marcadamente indus tr ia le s o po r tua r ia s, como

Live rpoo l en Ing la te rra , o mineras, como la región de Ruhr en Al eman ia ,

viv ie ron su auge económico en los p r imeros t iempos de l p roceso

indus tr ia l. S in embargo , con la s t ransfo rmac iones rec ientes en e l

cap ita l ismo , en pa r t icula r la trans ic ión de una economía indus tr ia l a una

pos t indus tr ia l, han pasado de centro s de c rec imiento a un la rgo p roceso

de dec l ive y decadenc ia.

S u rees truc turac ión ha suced ido a causa de fue r te s p lanes de

invers ión púb lica encaminados a adap ta r las a la nueva d inámic a

económica . Pe ro en pa íses en que no exis te un Es tado lo suf ic ientemente

fue r te pa ra ―rec ic la r‖ a la s regiones decadentes , e l proceso se encuentra

marcado po r la transferenc ia de l centro d inámico de la economía para

43

nuevas á reas s imu ltáneamente en que ocurre e l empobrec imiento rad ica l

de la s regiones t rad ic iona les 37.

La emergenc ia de va r iedades o regímenes productivos en un pa ís

depende de tres p rocesos económicos desc r itos en la b ib l iogra fía como

centra les : la loca l izac ión productiva, la fo rmac ión de economías de

agregac ión (c lu sters ), y e l desa rro l lo geográ ficamente des igua l.

El p r imero, la localización p roduct iva , co rresponde a un p roceso

de concentrac ión espac ia l de unidades productivas con e l ob je t ivo de

d isminu ir lo s cos tes de transpo r te, transacc ión y, por tanto, max imiza r

lo s rend imientos de la cooperac ión entre empresas ce rcanas

espac ia lmente. S u p r inc ipa l venta ja cons is te en la reducc ión de l t iempo ,

aumentando la ve loc idad y e l r it mo de producc ión -a l d isminu ir

drás t icamente la durac ión de l t iempo muerto de l t ranspor te y

permit iendo la s imultane idad de p rocesos que antes deber ían responder a

una secuenc ia de te rminada- .

Entre sus p r inc ipa les causas pueden encontra rse e l pape l de la s

me trópo lis en la indus tr ia l izac ión, contro l y financ iac ión de l p roceso

produc tivo , los cos tes de transpor te, la cercanía a los mercados

consumido res, la exis tenc ia de cos tes infe r io res pa ra lo s insumos o la

d isponib il idad de mano de obra espec ia l izad a (Glaese r, 2000 : 83 ).

El segundo proceso es e l de desarro l lo de economías de agregación

(c lu sters ). S us pr inc ipa les carac te r ís t icas son : (a) la loca l izac ión de la

producc ión; (b ) la concentrac ión de d ive rsos o de un mismo sec tor en

una de terminada á rea ; y, pa r t icula rmente, (c ) la exis tenc ia de

ins t ituc iones o reglas c la ras de cooperac ión entre los agentes con la

fina l idad de promover s ine rgias y reduc ir co s tes de transacc ión 38.

37

Por ejemplo, la región de Potosí en Bolivia y el noreste de Brasil, fuertes centros económicos en el

período colonial, han vivido (y todavía viven) procesos de decadencia económica intensos y de

larguísimo p lazo.

38 Algunos ejemplos de economías de aglomeración son: la concentración de industrias de

semiconductores en Sylicon Valley, la industria automotora en Detroit y las escuelas de enseñanza de

Español como lengua extranjera en Salamanca.

44

El desa rro l lo de densas redes de cooperac ión entre p roduc to res

trae venta jas sens ib les como la concentrac ión de mano de ob ra

espec ia l izada, proveedo res, s is temas de financ iac ión, logís t ica,

marketing , y, además, fac i l itan la intermed iac ión po r pa r te de l Es tado

para regu la r cues t iones de inte rés común y op timiza r la inve rs ión

púb lica . Es tos e lementos pos ib i l itan e l aumento de la compe tit iv idad

económica de d ichas á reas a nive l inte rnac iona l, p ro fund izando la

cooperac ión entre empresas y reduc iendo lo s cos tes de in fo rmac ión,

transpo r te y transacc ión (Po r te r, 1991 ). El resultado es que las

economías de aglomerac ión (c lusters) generan una d inámica re itera t iva

de concentrac ión espac ia l y e spec ia l izac ión p roduc tiva que, a su vez,

t iende a re forza r la importanc ia de la loca lidad, con la separac ión y e l

aumento p rogres ivo de la b recha entre la s regiones r icas y pobres

(Harvey, 2005 : 75) .

El pr inc ipa l apor te de la teo r ía de la s economías de agregac ión,

por tanto , viene de la importanc ia que a tr ibuye a l Es tado como

fac il itador y coord inado r en e l p roceso de desa rro llo y func ionamiento

de los clusters. S u inte rvenc ión es fundamenta l pa ra que exis tan

in fraes truc turas, un marco regula tor io común y es t ímu los pa ra la

fo rmac ión de un mercado de traba jo adecuado pa ra sat is facer la s

neces idades produc tivas de cada espac io .

Por e jemp lo, e n clusters de t ipo ho r izonta l, en que var ia s empresas

de un mismo sec to r se ub ican en una misma reg ión, e s centra l e l pape l

de l Es tado en de fin ir los l ímites de la compe tenc ia , fomenta r la

cooperac ión y cas t iga r a los ind isc ip l inados. S in su inte rvenc ión, la

exis tenc ia de opo r tunis tas ( free r iders) que se benefic ien s in pa rt ic ipa r

de lo s cos tes genera r ía obs tácu los a la fo rmac ión de redes y reduc ir ía la s

gananc ias ob tenid as con la loca l izac ión.

S in emba rgo , lo s procesos de formac ión his tór ic a de la s regiones

combinados a a l surgimiento de áreas e spec ia l izadas reve la n la

exis tenc ia de una d ivis ión geográ f ica de l trabajo . En es te contexto ,

regiones concentradas se complementan y d ir igen la producc ión en

45

regiones d is tantes pero coord inadas po r una red de contro l, regulac ión y

supervis ión.

Este fenómeno , denominado desarro llo económicam ente des igua l ,

cons is te en e l te rcer proceso que se desea a tender. P uede se r de fin ido

como la d is tr ibuc ión des igua l de pe rsonas, recursos y r iqueza entre

d ist intas unidades geográ f icas , cua lquie r a que sea la e sca la geográ fica en

cons ide rac ión ( loca l, regiona l, nac iona l) (Warf, 2006 : 509 ). En ese

sentido, fac to res de p roducc ión co mo mano de obra espec ia l izada,

in fraes truc tura de transpor tes, y concentrac ión productiva p revia pueden

exp licar las var iac iones e spac ia les en e l t ipo de act iv idad económica

rea lizada en d is t intas par tes de l ter r itor io .

Además , ese proceso de d ife renc iac ión se ve po tenc iado por la

reducc ión en lo s costes y e l aumento de la rap idez en e l t ranspor te y la s

comun icac iones, que pos ib i l ita n la reducc ión (o aniqu ilac ión) de l

espac io po r med io de l t iempo. El contro l, la supervis ión y la s inc ronía a

t iempo rea l de los p rocesos p roduc tivos desde una loca l idad a mil

k ilómetro s de d is tanc ia de l loca l de p roducc ión se hacen pos ib les po r los

avances in fo rmáticos de la s últ imas décadas (Cas te l ls, 2004 [1996]: 36-

38) . La loca l idad, a l mismo t iempo en que es tá en contac to s imu lt áneo

con e l centro , p ie rde e l contro l sob re lo que es p roduc ido en su

te rr ito r io .

Esa d icotomía entre p laneamiento centra l izado y p roducc ión

descentra l izada genera a l mismo t iempo la espec ia l izac ión geográ fica de

lo s p rocesos p roduc tivos y la concentrac ión de capac idad opera t iva en

la s manos de pocos ac to res económicos y po lít ico s. En ese sentido, la

d ive rs ificac ión p roduc tiva no s ign ifica de ninguna manera la

fragmentac ión económica, pues todos lo s puntos se encuentran

vincu lado s por un mismo s is tema de regulac ión y contro l que puede tener

su centro más a l lá de las fronte ras nac iona les (S mith, 1990 : 135-136) .

46

c. Variación subnac ional en las po lít ica s sociales

Una vez menc ionados lo s fac to res ins t ituc iona les y económicos

que generan d is t into s pe rfi le s de Estado y de producc ión a nive l

subnac iona l, re sulta fundamenta l conc lu ir e s ta trayec to r ia teó r ica con la

s íntes is de todos esos e lementos en su inte rre lac ión con la s po lít icas

soc ia les .

Pre tendemos aho ra, po r tanto, des taca r en la b ib l iogra fía exis tente

sob re la s po lít icas soc ia les cómo la inte racc ión entre e l d iseño de la s

po lít icas , las d is t intas e s truc turas de Es tado y var iedades económicas a l

inte r io r de un mis mo pa ís pueden generar perf i le s a lterna t ivos de

pro tecc ión soc ia l a sus c iudadanos.

Antes de nada, resulta út i l reco rdar que , en sus momentos

inaugura les , la po lít ica soc ia l nace en la loca l idad. En ese sentido, los

es tud io s sob re e l desa rro l lo in ic ia l de lo s Es tados de b ienes ta r hacen e l

movimiento inverso de l exp lorado aquí; es dec ir , cons is ten en

inves t igac iones sob re e l p roceso de centra l izac ión po lít ica y

adminis tra t iva de la mu lt ip lic idad de p rogramas de as is tenc ia y

segur idad soc ia l exis tentes a n ive l loca l. La idea de que una mayor

descentra l izac ión se ve acompañada de un aumento en la s var iac iones en

e l formato de las po lít icas soc ia les , por tanto , no es a lgo nuevo

(Rimlinger , 1971 : 20 ; Ashfo rd , 1986 : 139-145 ).

El trabajo s is temático de S idney y Bea tr ice Webb (1929) es un

ejemp lo de este es fue rzo 39. S u Histo r ia de la Ley de P obres en Ing laterra

corresponde a una extensa y pormenorizada desc r ipc ión de l p roceso

paula t ino de desa rro llo y centra l izac ión ins t ituc iona l de la s po lít icas

soc ia les desde e l s ig lo XVII has ta e l inic io de l XX 40. En s íntes is ,

descr iben cómo la descentra l izac ión admin is t rat iva de la Ley de los

39

Los dos han sido miembros de la Sociedad Fabiana, del Labour Party y cofundadores de la London

School of Economics. Su labor política y académica se encuentra marcada por un fuerte activismo en pro

de la extensión de los derechos sociales en Inglaterra.

40 Incluso los volúmenes de la Historia de la Ley de los Pobres en Inglaterra se insertan en una colección

más amplia (10 vols .) denominada ―English Local Government: a series on the growth and structure of

English local government‖.

47

Pobres te rminaba por generar una fue r te heterogene idad e ine f ic ienc ia en

la pres tac ión de benef ic io s, a l mismo t iempo que imped ía e l surgimiento

de un mercado labora l a sa la r iado lib re 41.

S in embargo , só lo más de una década de spués de la c r is is de l

Estado de b ienes ta r, en lo s 70 y 80 , y de la fue r te apues ta neo libe ra l por

la descentra l izac ión, pud ie ran vo lve r a la escena lo s p r imeros aná lis is

sob re la va r iac ión inte rna en los s is temas de protecc ión soc ia l . De

na tura leza esenc ia lmente desc r ip t iva , seña laban importantes

des igua ldades en e l sumin is tro de b ienes y se rvic io s co lec t ivos entre

regiones, campo y c iudad, y entre me trópo lis y pequeñas c iudades

(C urt is , 1989 : 117 ).

Algunos avances pa rc ia le s se han observado en lo s e stud io s sob re

la re lac ión entre fede ra lismo y Es tado de b ienestar , a l reve la r que una

mayor descentra lizac ión asoc iada a un tej ido ins t ituc iona l más flex ib le

(regiones y loca lidades con mayores márgenes de dec is ión) pe rmit ir ían

mayor va r iab il idad ins t ituc iona l en la s po lít icas soc ia les (Ob inger et a l.,

2005b; S wenden, 2006 ).

Esa pe rspect iva ha ma tizado y deta lla do la conexión comúnmente

es tab lec ida entre pa íses federa les y menores nive les de gas to soc ia l, dada

la exis tenc ia de un número mayor de puntos de ve to a la aprobac ión de

po lít icas soc ia les . Al mis mo t iempo , ha desper tado la a tenc ión de los

inves t igado res tanto para la s d ife renc ias inte rnas en la provis ión de

b ienes ta r como para lo s mecanis mos ut i lizados con e l p ropós ito de

so luc ionar y coo rd ina r los subs is temas nac iona les :

Otro impac to es truc tura l, inhe rente a la lógica de l

fede ra l ismo , ha s ido la fragmentac ión te rr ito r ia l en lo s e s tándares de los benefic io s , ya que son lo s e s tados y no la fede rac ión que

const ituyen e l locus d e la p rov is ión soc ia l. La nac iona lizac ión fa l lida de lo s programas soc ia le s ha llevado automáticamente a des igua ldades terr ito r ia le s en té rminos de nive les de benefic io s y

cr ite r ios de e leg ib i lidad . En e l mismo tono, mecan ismos de so luc ión de conf lic to s ter r itor ia lmente fragmentados han generado

una pres ión c recente por cooperac ión intergubernamenta l

41

Este tema, y la descripción de los Webb va a ser retomada por Polanyi en su análisis de los obstáculos

impuestos por el Sistema Speenhamland de asistencia a los campesinos pobres a la formación de un

mercado laboral típicamente capitalista en Inglaterra (Polanyi, 2001 [1944]: cap. 7).

48

horizonta l. Es ta neces idad emergente de coo rd inac ión ho r izonta l ha s ido frecuentemente so luc ionad a po r med io de una cooperac ión

predominantemente in fo rmal entre lo s gob ie rnos regiona les pero, en a lgunos casos, tamb ién por o rganizac iones pr ivadas , como lo

demues tra la po lít ica de as is tenc ia soc ia l suiza . (Le ib fr ied et a l ., 2005 : 324 ) 42

A su vez, lo s trabajos de Beramend i (2007 ), Moreno (2003 ) y

McEwen y Moreno (2005 ) des tacan la re lac ión que lo s Estados de

b ienes ta r mantienen con la ter r ito r ia lidad , destacando pa rt icu la rmente la

fragmentac ión de la s identidades y de la so lida r idad soc ia l. As í, la s

po lít icas soc ia les se r ían importantes mecanis mos pa ra garantiza r

incentivos económicos y de pro tecc ión necesa r io s pa ra la integrac ión de

var ia s nac iona lidades en un mis mo espac io po lít ico p lur inac iona l. As í,

ut i lizan e l a rgumento neo- marxis ta de que la po lít ica soc ia l desempeña

una func ión de legit imac ión, pero de manera bas tante d is t inta. El Es tado

de b ienes ta r es aho ra inte rpre tado como e l c imiento que pe rmite un ir a

d ist intas pa r te s de un Es tado fragmentado.

Fargion (2005 : 131) suma a es te mode lo e l hecho de que, en e l

contexto de una fue r te dua lidad te rr itor ia l entre las reg iones r icas y

pob res, e l Es tado de b ienes ta r re sponde de modo s ign if ica t ivamente

d ist into según e l nive l de desa rro l lo económico de cada región de l pa ís.

Al e s tud ia r e l caso ita liano , seña la que la base ocupac iona l de l s is tema

de segur idad soc ia l, sumada a lo s perf ile s económicos rad ica lmente

d ist intos entre no rte y sur, te rminan po r genera r una d is tr ibuc ión de

benefic io s des igua l, favo rec iendo espec ia lmente e l nor te indus tr ia lizado.

Otro aná l is is , más s is temático, de las d ife renc ias subnac iona les en

e l suminis tro de b ienestar se obse rva en e l t raba jo de Armingeon,

Ber tozz i y Bono li (2004) . Util izando la t ipo logía formulada po r Esp ing-

Andersen (1990 ), c la s ifican lo s cantones suizos según e l t ipo de régimen

de b ienes ta r a l que mejor se adecúa e l conjunto de po lít icas fisca le s, de

emp leo, educac iona les y de segur idad soc ia l. S us resultados sugie ren

que, inc luso en un pa ís con nive les de des igua ldad re la t ivamente

42

La traducción es mía.

49

pequeños, puede n observa rse d ife renc ias e s truc tura les importantes en

té rminos de po lít ica soc ia l.

Los re sultados de su inves t igac ión pe rmiten, por pr imera vez,

pensa r en términos de regímenes de b ienestar en un mismo pa ís ; e s dec ir ,

demues tran que ex is te s is t ematic idad en la va r iac ión subnac iona l. No

obs tante, a l ut il iza r ca tego r ías generadas pa ra e l nive l nac iona l, en c ie r to

modo de jan de lado a lgunos e lementos no s ignif icat ivos en un contexto

más agregado, pe ro que pueden adquir ir un pape l re levante a nive l

subnac iona l.

F ina lmente , Se lle rs y Lids trom (2007 : 611 ) dan un paso importante

en la d irecc ión adop tada po r e l presente t raba jo a l ana l iza r la re lac ión

entre t ipos de gob ie rno loca l y regímenes de b ienes ta r. Uti lizando

ind icadores de re lac iones fisca les , med idas de contro l entre nive les de

gob ie rno y de capac idad loca l, sus conc lus iones apuntan la ex is tenc ia de

a fin idades e lec t ivas entre d is t into s pe rfi le s de gob ie rno loca l y los

regímenes de b ienes ta r en e l p lano na c iona l.

La p r inc ipa l re s tr icc ión de es ta inves t igac ión, as í, e s que todav ía

se encuentra inmersa en e l pa rad igma de l nac iona lismo metodo lóg ico ; es

dec ir , s igue cons ide rando la exis tenc ia de un só lo t ipo de gob ie rno loca l

en un de te rminado pa ís . A cada pa ís le co rresponder ía un t ipo de

gob ie rno loca l y un régimen de b ienes ta r. Es a par t ir de esas

supos ic iones que lo s auto res inves t igan la re lac ión entre uno y o tro,

comparando va r io s pa íses. Eso imp ide que la s var iac iones entre

gob ie rnos loca les sean cons ide radas sustantivamente , aunque s u

p lanteamiento ana lít ico re sulte extremadamente r ico y ap rop iado pa ra

hacer lo .

Las conc lus iones extra ídas de es te recorr ido po r la s p r inc ipa les

corr ientes teó r icas que exp lican la d ive rs idad subnac iona l son bas tante

a lentado ras pa ra lo s ob je t ivos aquí p lanteados . No só lo inves t iga r la s

po lít icas soc ia les desde una perspec t iva subnac iona l e s viab le , s ino se

han desarro l lado va r io s ins trumentos ana l ít ico s que pe rmiten hace r lo,

50

que resultan pe rfec tamente ap licab les desde una pe rspec t iva comparada,

cons ide rando regiones o loca lidades de más de un pa ís.

Esto ab re camino a l desa rro llo de nuevas perspec t ivas ana l ít icas,

has ta aho ra l imitadas po r e l nac iona lismo metodo lógico como , por

ejemp lo, e l aná l is is de zonas fronte r izas, la exis tenc ia de regiones con

ca rac ter ís t icas semejantes , pero que pe rtenecen a pa íses d is t into s, o e l

es tud io comparado de s is temas regiona les cons ide rando fac tores

espec íficos en un proceso de integrac ión económica , po lít ica y soc ia l

como ensaya la unif icac ión europea.

5. Metodo log ía 43

5.1. Se lección de casos - Brasi l

Un conjunto de e lementos jus t if ica la e lecc ión de l caso bras i leño

para lo s propós itos e spec íficos de la p resente inves t igac ión. La a lta

var iab i lidad ins t ituc iona l, económica , soc ia l y en e l re sultado de la s

po lít icas hace de l pa ís un labora to r io muy r ico pa ra invest iga r p rocesos

de d ife renc iac ión es truc tura l de lo s s is temas de p ro tecc ión soc ia l a nive l

subnac iona l.

El caso b ras ileño se reve la de espec ia l inte rés en es te contexto,

dada la importanc ia depos itada en los gob iernos loca les para e l

sumin is tro y la gest ión de la po lít ica soc ia l en lo s últ imos años. Desde e l

proceso de redemocrat izac ión de l pa ís en 1985, e l federa lis mo en Bras il

viene marcado po r un cons tante proceso de descen tra l izac ión y re fo rma

ins t ituc iona l - impu lsado po r la cons t ituc ión de 1988- que ha imprimido a

lo s mun ic ip io s un mayor p ro tagonismo . Al mismo t iempo , es te p roceso

desencadenó e l desarro l lo de es tra tegias de cooperac ión

inte rgubernamenta l mucho más so fis t ica das y que invo luc ran a un

número bastante amp lio de ac tores y procesos de regulac ión.

43

Un listado provisional de los indicadores y fuentes utilizados en la investigación puede ser encontrado

en los apéndices.

51

Un federa l ismo marcado po r una fue rte descentra l izac ión (S tepan,

1999 ) ; la espec ia l fue rza po lít ica de lo s Es tados /gobernado res (Abruc io,

1998 ; S amue ls , 2003 ) -que imp ide la c reac ión de mecanis mos más

e fec t ivos de ecua lizac ión- ; la s des igua ldades es tructura les tanto soc ia les

como en e l p roceso de desa rro llo económico y la gran espec ia lizac ión

produc tiva de regiones ente ras (que , no obs tante, no se manif ie s tan como

nac iona lismos o separat ismos) (Santos y S i lve ira , 2008) , confo rman un

importante te lón de fondo pa ra e l aná lis is de la s d ife renc ias de la s

po lít icas soc ia les en las un idades subnac iona les. Además, aspectos como

la es truc tura de repa r to tr ibuta r io a sumen re levanc ia pa r t icula r como

cond ic ionantes de l s is tema de protecc ión soc ia l (Arretche, 2002 ; Díaz-

Cayeros, 2006 ; Rodden, 2005) .

Por f in, va le menc ionar que lo s aná l is is de l desa rro l lo rec iente de l

s is tema de p ro tecc ión soc ia l b ras ileño enfa t izan tendenc ias d ive rgentes

en lo que se re f ie re a la e s truc tura y na tura leza de las po lít icas so c ia les

(Vianna, 1998 ; Abruc io , 2005 ; Almeida, 2005 ) . Inauguradas en lo s años

30 con un ca rác te r fue r temente co rporat ivis ta basado en las pens iones y

e l seguro de desempleo des t inados a los t raba jadores urbanos, han

pasado por un intenso p roceso de extens ión te rr ito r ia l y aumento de la

cober tura que ha inc id ido de manera he te rogénea en e l ter r ito r io nac iona l

y en su fo rmato ins t ituc iona l (Riesco, 2007 ) 44. De un lado, se han

extend ido los derechos y aumentado la un ive rsa l idad fo rmal de acceso a

la s po lít icas (Dra ibe , 2003 : 65) . De otro , ha aumentado en e l gob ie rno de

Lula e l peso de po lít icas as is tenc ia les con fue r te se lecc ión económica de

benefic ia r io s (Dra ibe, 2007 : 267) .

5.2. Po lít ica s se lecc ionadas

La b ib liogra f ía sob re lo s Es tados de b ienes ta r va r ía mucho en la

e lecc ión de l número de po lít icas ba jo aná l is is . P ueden var ia r desde

44

La primera medida ha sido la Ley Eloy Chaves, promulgada en 1923 con fuerte inspiración liberal. Sin

embargo, solamente en los 30, la intervención estatal en las relaciones laborales ha adquirido un carácter

sistemático y significat ivo.

52

aque llo s sondeos que se limitan a aver iguar lo s programas de pens iones y

benefic io s a los enfe rmos y pa rados (Ragin, 1994 ) a lo s que inco rporan

cas i la to ta lidad de lo s p rogramas soc ia les (Barr , 1998 ; Bono li, 2005 ;

Ferre ra, 1996) .

Un núc leo bás ico, no obs tante, se puede obse rva r en la mayor pa r te

de los trabajos sob re e l tema . Inc luye toda la gama de po lít icas

des t inadas a l trabajado r –segur idad soc ia l- como seguro de paro, de

enfe rmedades, jub ilac iones po r edad , pens iones, e tc. Además , e stán

inc luidas en es te grupo las po lít icas de sanidad, educac ión y as is tenc ia

soc ia l (e s ta s dos últ imas fundamenta les para d ife renc ia r los s is temas

l ibe ra les de los demás en las c la s if icac iones t ipo lógicas ).

Por esa razón, hemos e leg ido es tud ia r cómo se manif ie s ta

ac tua lmente la des igua ldad en e l te r r ito r io b ras ileño en la s po lít icas de

segur idad soc ia l , san idad, educac ión y asistenc ia . Además de ser

re sponsab les de cerca de 97% de l gas to soc ia l en Bras i l, d ichas po lít icas

han s ido ob je to espec ia l de invers ión y re fo rmas durante todo e l p roceso

de evo luc ión de l s is tema.

5.3. Un idad de observación y nive le s de aná lisis

La unidad de observac ión son lo s mun ic ip io s. S u ventaja como

ins trumento de me d ida de l fenómeno de la d ive rs idad en la po lít ica

soc ia l se da po r pe rmit ir : (1 ) e l aumento d e l número de casos que se

es tán comparando y fac i lita r la construcc ión de comparac iones que

contro len la s va r iab les exp lica t ivas (S nyder , 2001 : 95 ; K ing et a l., 1994 :

208 ); y (2 ) capta r e l e fec to de todos lo s actores invo luc rados en todos

sus nive les. Po r cons t ituir la menor un idad po lít ico -admin is trat iva ,

pos ib i l ita la cap tura y t ra tamiento de la mayor pa r te de la va r iac ión

ins t ituc iona l exis tente.

Cabe re ite ra r aquí que no se t ra ta de ana l iza r exc lus ivamente a lo s

mun ic ip ios , s ino de ut i l iza r e ste nive l máximo de fragmentac ión po lít ica

de l Estado como punto a pa r t ir de l cua l observa r la ac tuac ión de todos

lo s ac to res invo luc rados en e l sumin is tro de b ienestar . El ob je t ivo

53

cons is te en maximiza r la va r ianza para reconstruir e l s is tema desde una

perspec t iva mu lt inive l y desde aba jo hac ia a rr iba .

No obs tante, exis te una limitac ión importante : lo s da to s de gasto y

sumin is tro d isponib les a n ive l mun ic ipa l más antiguos se remontan a

1986 ; e s dec ir , so lamente se d ispone de un inte rva lo de 22 años pa ra

rea liza r la inves t igac ión. Esto bas ta pa ra un aná lis is de la evo luc ión más

rec iente de l s is tema de protecc ión soc ia l bras i leño. Pe ro , s i se desea

conocer su desa rro llo ins t ituc iona l de modo más p ro fundo y lo s e fec tos a

la rgo p lazo de a lgu nos de lo s factores exp lica t ivos des tacad os en la

b ib l iogra fía , e se pe r íodo de t iempo resulta insu fic iente . Po r sue r te , se

puede n encontra r in fo rmac iones a n ive l es ta ta l desde e l in ic io de l s ig lo

XX, lo que pe rmite un aná lis is parc ia l de la t rayector ia his tó r ica de la s

po lít icas a nive l subnac iona l.

La tarea que se p ropone en es te t raba jo , po r tanto, debe lid ia r , a l

mismo t iempo , con d ife rentes nive les de aná lis is pa ra re fle ja r b ien la

comple j idad de la imp lantac ión y func ionamiento de la s po lít icas

soc ia les en Bras i l. Eso exige la ut i lizac ión y mé todos y técnicas

espec íficamente des t inadas a reso lve r es to s p rob lemas y limitac iones 45.

5.4. Métodos ut i l izados

a. Estud io de caso

Exis ten dos razones pa ra la e lecc ión de un es tud io de caso y no

una invest igac ión comparada a nive l inte rnac iona l. La pr imera resulta de

la inexis tenc ia de es tud ios de caso p revio s que ya hub iesen estab lec ido

bases teó r icas y ana l ít icas pa ra la rea lizac ión de un es tud io comparado .

Der ivada de la ante r io r, la segunda cons is te e n la opc ión de

pro fund iza r e l desa rro l lo de un ins trumenta l ana lít ico que pos ib i l ite e l

es tud io de la s va r iac iones en la po lít ica soc ia l subnac iona l antes de

45

El método utilizado para el análisis de la cuestión temporal se encuentra descrito en la sección b del

próximo apartado: métodos utilizados. Para la descripción de las opciones metodológicas de un análisis

multin ivel, ver la sección e del próximo apartado.

54

rea liza r una inves t igac ión comparada. La opc ión se p lantea de manera

c lara : o p ro fund iza r en e l aná l is is o aumenta r e l número de casos .

El p roceso de confecc ión de una te s is doc to ra l exige de l

inves t igado r que lleve a cabo su labor inmerso en un mar de

ince rt idumbres y l imitac iones . S u ―od isea ‖ lo l leva a adquir ir , durante

es to s años fo rmativos , e l cono c imiento espec ia l izado de un tema con e l

que has ta entonces só lo hab ía tenido un contacto superf ic ia l.

Por otro lado , le toca ap render e l o fic io, en gran med ida a r te sana l,

de l inves t igado r a través de la búsqueda de ins trumentos me todo lógicos

adecuados a sus p ropós ito s y e l ad ies tramiento en su uso has ta lograr

c ier ta comod idad en su emp leo. Po r f in, e s re sponsab il idad de l e s tud iante

conocer con de ta lle la rea lidad emp ír ica a que se ded ica , lo que demanda

es fue rzo y concentrac ión para ob tener c ie r to dominio de lo s mú lt ip les

aspec to s que puedan se r s ign ifica t ivos a su traba jo. En ese contexto de

búsqueda de nuevas a lte rna t ivas ana l ít icas, cada caso ad ic iona l sus trae r ía

par te de l t ie mpo a ded ica r a una labo r p revia y fundamenta l para e l éxito

de futuras invest igac iones comparat ivas.

b. Aná lis is h istó r ico- in st it uc iona l

Se op ta aquí po r una reconstrucc ión h is tó r ico - ins t ituc iona l de l

proceso de formac ión y desarro l lo de la s po lít icas soc ia les en Bras il

(Gerr ing, 2007 ), cons iderando sus consecuenc ias pa ra e l surgimiento de

perf i le s regiona les d is t intos (Rag in, 1989) . El obje t ivo cons is te en

identif icar los pr inc ipa les pe r íodos de desarro l lo , los momentos c lave de

transformac ión, los legados he redados y lo s fac to res más in f lu yentes y

su re lac ión conjunta en la formac ión de d ichas va r iedades.

Se recurr irá a e s tud io s ante r io res, legis lac iones, a s í como, a da to s

d isponib les sob re e l sumin is tro de b ienes y servic ios a nive l e s ta ta l 46.

Esto pe rmite so luc ionar e l prob lema de la d isponib i l idad de da to s , como

med ir la s var iac iones regiona les p resentadas durante e l p roceso de

46

Sobre los datos utilizados para la reconstrucción del proceso, ver el apartado Datos Utilizados en los

apéndices.

55

desarro l lo his tór ico- ins t ituc iona l de l s is tema de protecc ión soc ia l

bras i leño. No se p re tende hace r infe renc ias a los mun ic ip io s ut i lizando

da tos agregados pa ra los e stados. Al hace r uso de lo s e s tados , se desea

descr ib ir lo s pr inc ipa les fact ores que in f luyeron en la trayec to r ia de las

po lít icas soc ia les en Bras i l. Ese cuadro más amp lio se ut i l iza rá como

te lón de fondo que respa lda rá e l aná lis is más rec iente de los regímenes

de b ienes ta r loca l.

c. Aná lis is de c lus te r

En segundo lugar , se lleva rá a cabo un aná lis is de cluster

(Aldenderfe r y Blasf ie ld , 1984 ) con la f ina l idad de de terminar la

per tenenc ia de lo s mun ic ip io s a un t ipo de s is tema de pro tecc ión soc ia l.

Una vez rea l izado e l aná lis is , se p re tende va l ida r lo s resultados por

med io de la comparac ión con un conjunto de va r iab les externas e legidas

con base en la teo r ía sob re lo s d is t intos t ipos de Es tado de b ienestar :

más espec íficamente, la e s truc tura de l Es tado a n ive l subnac iona l y e l

régimen de producc ión a que la loca lidad pe r tenece.

d. Aná lis is e spacia l

Se rea l iza rá un aná lis is espac ial de la d is tr ibuc ión de los t ipos. Se

pre tende, por un lado, rea l iza r un aná lis is exp lora to r io y una descr ipc ión

de la d is tr ibuc ión de la s po lít icas soc ia les en e l te rr ito r io, buscando

pos ib les patrones y regula r idades . Po r o tro, se busca aver iguar s i exis te

una re lac ión entre te rr ito r io y regímenes sub nac iona les de b ienes tar

(Marto r i et al ., 2007; Anse lin, 1995 ; P e trucc i et a l., 2003 ). Cabe

des taca r que es ta re lac ión no t iene por qué ocurr ir necesa r iamente.

Aunque puedan exis t ir d ife renc ias e struc tura les entre lo s mun ic ip io s,

és ta s pueden es ta r asoc iadas a otro s fac to res d is t into s a lo s espac ia les :

como lo s sp i l lovers y la s exte rna lidades (pos it ivas y nega tivas) obtenidas

por la vec indad. Po r e sa razón es deseab le e l aná lis is de d icha re lac ión y

ha s ido fo rmu lada una hipó tes is espec íf ica para te s ta r la (H2) .

56

e. Prob lemas de agregación y aná lis is mu lt in ivel

Como ha s ido menc ionado ante r io rmente, e l trabajo ex ige la

adopc ión de un p roced imiento metodo lóg ico que sea capaz de re sponder

a la neces idad de l id ia r con más de un nive l de aná l is is . Po r esa razón, se

recurr irá a a lgún método je rá rquico de mode lac ión causa l (aná lis is

mu lt in ive l) .

La exis tenc ia de mú lt ip les nive les de aná lis is en una inves t igac ión

soc ia l imp lica una cons iderab le comple j idad y debe esta r a tent a a tres

prob lemas centra les re fe rentes a los p rocesos de agregac ión de

ind icadores (Russo , 2009 : 185 ). El p r imero de e l lo s y más conoc ido en

la s c ienc ias soc ia les es la falac ia ecológ ica . Cons is te en a tr ibu ir

comportamientos a lo s ind iv iduos basándose en ca rac te r ís t icas

observad as a nive l de l grupo. El pr inc ipa l prob lema de l nac iona lismo

metodo lógico es que cae jus tamente en la fa lac ia eco lógica , pues a sum e

homogene idad , o me jo r bo rra la var iac ión subnac iona l, de los fenómenos

soc ia les a l inte r io r de l pa ís .

El segundo prob lema es la fa lac ia atom íst ica . Viene dada po r

ana l iza r e l comportamiento de los ind iv iduos s in cons idera r e l e fec to

espec ífico que e l context o en que se inse r tan desempeña sob re su

comportamiento. La gran d iscus ión entre Gary K ing (1996) y John

Agnew (1996a, 1996b) en la revis ta Polit ica l Geography en 1996 reve la

de modo muy c la ro ese p rob le ma.

K ing de fiende la idea de que e l contexto no debe conta r nunca en

la s c ienc ias soc ia les y que los e fec tos a que cons ide ran contextua les

corresponden en rea l idad a una igno ranc ia sobre la s causas e fec t ivas de l

fenómeno ana lizado (K ing, 1996 : 160 ). La respues ta de Agnew resulta

bas tante e sc la recedo ra y me todo lógicamente fundamenta l. Según es te

últ imo autor , e l p rob lema de l a rgumento de K ing res ide en e l

ind ividua lismo metodo lógico que adop ta en su aná lis is de la rea lidad

soc ia l. Argumenta que no se puede n exp licar los mo tivos de la acc ión

ind ividua l s in s itua r a los ind iv iduos en lo s contexto s soc io - geográ f icos

57

de sus vidas. Más a l lá de l s imp le e fecto vec indad a que K ing reduce e l

contexto, é ste se compone de mú lt ip les esca las y nive les geo-

soc io lóg icos que inte rac túan y se complementan en la fo rmac ión de l

contexto y en la in f luenc ia sob re e l comportamiento ind iv idua l (Agnew,

1996b : 165) .

El terce r p rob lema ha s ido destacado por la geogra f ía po lít ica.

Denominado Modif iab le Area l Unit Prob lem (MAUP ) se re fie re, po r un

lado, a la fa lac ia a tomís t ica (agregac ión) y, po r o tro, a lo s límites

espac ia les que de l imitan e l á rea de una de terminada esca la de aná lis is

(de l imitac ión) . En ese sentido, la de f in ic ión de una d iv is ión te rr itor ia l

para la acc ión po lít ica o admin is tra t iva de l Es tado, a l a fectar a la

agregac ión de sus carac ter ís t icas de finido ras , impac ta sob re los

re sultados de un aná lis is (Ha in ing, 2004 : 150-151 ) 47.

47

Un ejemplo claro de este fenómeno es el de la Alemania post-reunificación. Si se consideran los datos

agregados para todo el país, las desigualdades existentes entre el Oeste y el Este se borran en las medias.

Sin embargo, el hecho de que se hubieran borrado las fronteras nacionales no significa que los legados

histórico-institucionales de cada una de las dos ―Alemanias‖ hayan sido completamente superados. Por

esa razón, muchos analistas prefieren analizar las políticas en este país separando las dos para evitar el

problema de la MAUP.

58

6. Propuesta de e s tructura de capítulos

Introducc ión – P lanteam iento del p rob lem a de invest igac ión

Cap. 1 - Es tado , economía y po lít ica soc ia l en la formac ión de los

regímenes subnac iona les de b ienestar

1.1. De lo s Es tado s de b ienes ta r a lo s reg ímenes de producc ión

de b ienes ta r

1.1.1. La evo luc ión de l concepto de Es tado de b ienes ta r

1.1.2. Reg ímenes de b ienes ta r, globa lizac ión y soc iedades pos t indus tr ia le s

1.1.3. Variedades de cap ita l ismo y regímenes de producc ión

de b ienes ta r

1.2. Estruc tura e s ta ta l, economía subnac iona l y d iseño de la s

po lít icas en la composic ión de lo s regímenes subnac iona les de b ienes ta r

1.2.1. Estado fragmentado, re lac iones Es tado-soc iedad y t ipo logías de gob ie rno loca l

1.2.2. Reg ímenes p roduc tivos subnac iona les : loca l izac ión, agregac ión (clust ers) y desarro l lo geográ ficamente

des igua l

1.2.3. Diseño de la s po lít icas y va r iac ión subnac iona l

Cap. 2 - Desa rro llo his tór ico- ins t ituc iona l de la s po lít icas soc ia les en e l

contexto subnac iona l b ras ileño

2.1. O rígenes y desa rro l lo de l s is tema de p ro tecc ión soc ia l

bras i leño

2.2. Evo luc ión de la s po lít icas soc ia les en lo s es tados (1923 -2008)

Cap. 3 – La geogra f ía de la s po lít icas soc ia les y los regímenes

subnac iona les de b ienes tar

3.1. La ca r togra fía de la s po lít icas soc ia les a nive l subnac iona l

3.1. 1. Aspec tos demográ f icos de la geogra fía de la s po lít icas

soc ia les

3.1. 2. Dis tr ibuc ión de la s po lít icas en e l te r r itor io

3.2. Pe rfi le s subnac iona les de b ienes ta r y te r r ito r io

3.2.1. Carac te r izac ión de los reg ímenes subnac iona les de b ienes ta r

59

3.2.2. La te rr ito r ia l idad de lo s regímenes de b ienes ta r subnac iona l

Cap. 4 – Tipos de Es tado y var iedades de gob ie rno subnac iona l

4.1. Estruc tura de l Es tado

4.1.1. Procesos de descentra lizac ión y centra l izac ión

4.1.2. Re lac iones inte rgubernamenta les y Federa l ismo fisca l

4.1.3. C arac ter izac ión de la buroc rac ia loca l

4.2. Re lac iones entre Estado y Soc iedad

4.2.1. Grado de inte rpene trac ión entre é l ites po lít ica, soc ia l y económica

4.2.2. Es truc tura de rep resentac ión de inte reses

Cap. 5 – Regímenes subnac iona les de p roducc ión

5.1. Sec to res económicos predominantes

5.2. Estruc tura de l mercado labo ra l

Cap. 6 – De te rminantes de la fo rmac ión de regímenes subnac iona les de b ienes ta r

6.1. Metodo log ía y da to s ut i lizados

6.2. Mode los de aná lis is mult in ive l

6.3. Resultados y d iscus ión

Conc lus iones

Anexos

Referencias b ib l iográf icas

60

7. Apé ndices

D at os ut i l iz ados y f ue n tes Fue n te Perí odo( a) Ni vel Un i dad

Socioeconómicos

PIB per cáp ita IBGE - PIB Municipal 1999-2006 Municipal Año

Población IBGE - Censos demográficos 1920-2000-2007 Estadual Década/Año

Población - g rupos de edad IBGE - Censos demográficos 1970-2000-2007 Est. / Mun. Década/Año

Tasa de urbanización IBGE - Censos demográficos 1970-2000-2007 Est. / Mun. Década/Año

Población económicamente activa (por sector) IBGE - Censos demográficos 1920-2000-2007 Estadual Década/Año

% de pobres IBGE - Censos demográficos 1991-2000-2004 Est. / Mun. Década/Año

Tasa de desempleo IBGE - Censos demográficos 1920-2000-2007 Est. / Mun. Década/Año

Políticos

Sindicatos IBGE - Censos demográficos 1930-2000-2007 Estadual Década/Año

Rep. Partidaria en el Congreso Nacional(b) Tribunal Superior Electoral 1947-2006 Estadual Cuatrien io

Rep. Partidaria en el Congreso Estatal(b) Tribunal Superior Electoral 1947-2006 Estadual Cuatrien io

Grado de descentralización de las polít icas Elaboración propia

Autonomía frente a otras esferas de gobierno Elaboración propia

Profesionalización de la burocracia Elaboración propia

Sanidad

Número de Establecimientos sanitarios IBGE - Asistencia Medico-Sanitaria 1934-2000-2007 Est./Mun. Década/Año

Número de Profesionales Médicos IBGE - Asistencia Medico-Sanitaria 1934-2000-2007 Est./Mun. Década/Año

% de profesionales que trab. sector privado Datasus 2000-2007 Municipal Año

% de atendimientos por el sector privado Datasus 2000-2007 Municipal Año

% de personas cubiertas por planos privados Datasus

Municipal Año

Educación

Establecimientos de Enseñanza (por tipo) IBGE - Anuário Estatístico do Brasil 1936-1991-2007 Est./Mun. Década/Año

Matrículas (por tipo) IBGE - Anuário Estatístico do Brasil 1936-1991-2007 Est./Mun. Década/Año

Participación de sector privado – educación IBGE - Anuário Estatístico do Brasil 1936-1991-2007 Est./Mun. Década/Año

61

Fuente Período(a) Nivel Unidad

Seguridad Social

Pensiones, Cajas, Seguradoras IBGE - Censos demográficos 1930-2000 Estadual Década

Beneficiarios - Seguridad Social IBGE - Censos demográficos 1930-2000 Estadual Década

Beneficios - valo r total anual DataPrev 2000-2007 Municipal Año

Beneficiarios - Seguridad Social DataPrev 2000-2007 Municipal Año

Asistencia social

Número de asociaciones de caridad IBGE - Anuário Estatístico do Brasil 1940-1980 Estadual Década

Pensiones no contributivas Ministerio del Desarrollo Social 2004-2008 Municipal Año

Transferencias condicionadas de renta Ministerio del Desarrollo Social 2004-2008 Municipal Año

Gasto©

Educación Secretaría del Tesoro Nacional 1986-2008 Estadual Año

Sanidad y saneamiento Secretaría del Tesoro Nacional 1986-2008 Estadual Año

Seguridad y Asistencia Social Secretaría del Tesoro Nacional 1986-2008 Estadual Año

Educación Secretaría del Tesoro Nacional 1986-2008 Municipal Año

Sanidad y saneamiento Secretaría del Tesoro Nacional 1986-2008 Municipal Año

Seguridad y Asistencia Social Secretaría del Tesoro Nacional 1986-2008 Municipal Año

Ingresos y finanzas públicas

Transferencias de la Unión Secretaría del Tesoro Nacional 1986-2008 Municipal Año

Transferencias de los Estados Secretaría del Tesoro Nacional 1986-2008 Municipal Año

Ingresos tributarios propios Secretaría del Tesoro Nacional 1986-2008 Municipal Año

Tamaño del gobierno Secretaría del Tesoro Nacional 1986-2008 Municipal Año

(a) En el primer período (1920-2000) los intervalos corresponden a diez años, mientras que en el segundo (2000-2007) son anuales.

(b) Estos datos reflejan cambio significat ivos en el sistema polít ico-partidario brasileño, marcado por fuerte alternancia entre d ictadura y democracias.

© Sólo a partir de 2002 las categorías de gasto sanidad y saneamiento; seguridad y asistencia social han sido separadas.

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