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La financiación autonómica de régimen general. Nivelación y corresponsabilidad fiscal desde una perspectiva comparada

Luis Ángel Hierro RecioPedro Atienza MonteroDavid Patiño RodríguezUniversidad de Sevilla

Palabrasclave:Federalismofiscal,desigualdad,progresividad,transferencias,corresponsabilidadfiscal,financiaciónautonómica,estudioscomparados

Keywords:fiscalfederalism,inequality,progressiveness,transfers,fiscalaccountability,comparedresearch.

clasificaciónJel:H71,H73.

resumen

en españa, y, en general, en los países federales, ha sido y es común debatir sobre lacorresponsabilidadfiscalysobrelosefectosdistributivosdelsistemadefinanciaciónregional.enestetrabajo,porunlado,seproponeunametodologíaparaestimarlacorresponsabilidadfiscal,yporotro,seaplicanlosinstrumentostradicionalesdemedidadeladesigualdadylaprogresividadalossistemasdefinanciacióndelosestadosenvariospaísesfederalesconelobjetivoderealizarunacomparacióninternacionaldelrégimengeneraldefinanciaciónautonómica.despuésdeunapartadodeintroducción,enelsegundoapartadosedescribenlosinstrumentosymetodologíausadasparamedirlacorresponsabilidadyladesigualdadyprogresividad.enlosapartadosterceroycuarto,seevalúan lacorresponsabilidadydesigualdadyprogresividadrespectivamenteenelsistemaespañolyenlossistemasdecuatropaísesfederales:alemania,australia,canadáysuiza.enelquintoapartado,emprendemosunaevaluaciónsimultáneadeambosaspectosanalizados.Finalmente,enelapartadosextoresumimoslasconclusionesprincipalesdeltrabajo.

abstract

Fiscalaccountabilityandthedistributiveeffectsoftheregionalfinancingsystemarecommontopicofdebateinspain,and,ingeneral,ineveryfederalcountry.Inthispaper,ontheonehand,weproposeamethodology forestimating thefiscalaccountabilityand,on theother,weapplyinequalityandprogressiveness traditionalmeasurement tools to thestudyof financingsystemsamongstatesinfederalcountriesformakinganinternationalcomparisonofthespanishsystem.afteranintroduction,inthesecondpartwedescribethetoolsandmethodologyusedformeasuringaccountability,inequalityandprogressiveness.Inthethirdandfourthpartsweevaluatesuchconceptsinthespanishsystemandinfourfederalcountries:Germany,australia,canadaandswitzerland.Inthefifthpart,wemakeasimultaneousevaluationofbothaspectsanalysed.Finally,inthesixthpartwesummarizetheconclusions.

revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229

192 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez


1. IntroduccIÓn

elunodeenerode2002entróenvigorelactualsistemadefinanciaciónau-tonómicaderégimencomún.elmismoseconstruyóconvariosobjetivosentrelosquedestacanaumentarlacorresponsabilidadfiscal,darlosprimerospasosparadefinirunsistemadenivelación,aumentarlaestabilidaddelsistema,etc.

Porloqueserefierealobjetivodeaumentarlacorresponsabilidad,ésteveníasiendoreiteradodesdecomienzosdeladécadadelosnoventaytuvounprimerpasoen la reformaparaelperiodo1994-96con laquesecreó laparticipaciónterritorializadadel15%delIrPF.mástarde,enelmodelo1997-2001,sepasóalacesióndel30%de la tarifadel IrPF,concompetenciasnormativas incluidas,siendoconelactualmodelovigenteconelquesehaproducidounasignificativadescentralizacióntributariaalaumentarlacesiónparcialdelIrPFal33%(concom-petenciasampliadas),cedersecapacidadesderegulaciónnormativaplenasobrelostributoscedidostradicionalesycrearseunacestadetributosparticipados,quecuriosamentetambiénrecibenelnombredetributoscedidos,conformadaporelIvaylosImpuestosespeciales.

respectoalproblemade lanivelación, lacuestión resultamáscomplicadapuestradicionalmentelaParticipaciónenIngresosdelestadoylastransferenciasprocedentesdelsistemadelaseguridadsocialeraninstrumentosquecumplíanpartedelobjetivonivelador,yaquealtomarcomobaseparaelrepartolavariablepoblaciónycomputarunarecaudaciónnormativadelostributoscedidossimulabanalgoparecidoaloquelosmanualesdefederalismofiscaldefinencomotransferenciasdenivelación1.noobstantetambiénesciertoquedichastransferenciasnorespon-díanestrictamentealconceptodenivelación,ohablandodeformamásprecisa,noeranjurídicamenteasimilablesalasasignacionesprevistasenelartículo158delaconstitución,quesonalasqueenespañaseleshavenidoatribuyendolaetiquetadeniveladoras,frentealaPIealaquelegalmenteselehabíaasignadoelobjetivodesuficiencia2.elresultadodeestadivergenciaconceptualfueunademandasistemáticadedesarrollodelasdenominadasasignacionesdenivelación,quetomócuerpoamedidaqueelsistematendíaaprimarcadavezmáslaantesmencionadacorres-ponsabilidadfiscal.elresultadodedichapresiónfuelainclusióndeunasreformas

1 almenosladenominadanivelacióndeingresos.2 enespaña,porlaintroduccióndecriteriosjurídicopolíticos,desdelapromulgacióndelaloFcase

distingueentresuficienciafinancieraynivelación,dándolealaprimeraunaorientacióndederecholigadoalagarantíadelaautonomía,noesposiblelaautonomíasinoexisteautonomíafinancierayestaimplicarecursossuficientes,yalasegundaunaorientacióndegarantíadeserviciosmínimos,queeslaquealapostrehanvenidotomandoelnombredenivelación.denominaciónéstaque,porcierto,laconstituciónnoincluye.

193laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…


dirigidasasepararclaramentelasfuentesdefinanciaciónsegúnsuobjetivojurídicofuese la suficiencia, Fondodesuficiencia,o lanivelación,Fondodenivelación.

enrealidad,eldebatesobrenivelaciónycorresponsabilidadesconsustanciala laorganización federalde losestados.Por logeneralexisteun razonamientointuitivosegúnelcualmásfederalismoimplicamástributosdescentralizados(máscorresponsabilidad fiscal) ypor endemásdesigualdaden ladistribuciónde losrecursosdelosestados,Provinciasocomunidadesautónomas.Perotambiénesciertoqueamedidaqueaumentadichacorresponsabilidadsueletenderseacrearinstrumentoscompensadoresparaevitarunadesigualdadpolíticamenteinaceptabledelaprestacióndeserviciospúblicos(másnivelación).

siloanteriorescierto,ynosmovemosenunmundodecombinacionesdecorresponsabilidadynivelación,esposiblevalorarelsistemadefinanciacióntomandocomoreferenciaaquellospaísesquetienenunaestructuraterritorialdegobiernosimilaralaespañolayposicionarnosrelativamentetantoennivelacióncomoenco-rresponsabilidad.esporelloporloqueconestetrabajonosplanteamoselobjetivodevalorarlanivelaciónymedirelgradodecorresponsabilidadfiscalquealcanzanuestrosistemaenlaactualidad,paracompararlosresultadosconlosprovenientesdecuatropaísesfederalesdereferenciainternacionalcomoson:alemania,australia,canadáysuiza3.conesteobjetivo,enelapartado2seexplicanlosinstrumentosylametodologíaseguidaenlamedicióndelanivelaciónycorresponsabilidad.enlosapartados3y4sepresentanlosresultadoscuantitativosysucomentario.enelapartado5secombinancorresponsabilidadynivelaciónyseanalizalaposiciónespañolaenrelaciónaladelospaísesconlosquesecompara.Finalizandoeltrabajoconunapartadodeconclusiones.

2. InstrumentosParaevaluarelsIstemadeFInancIacIÓn

2.1. Corresponsabilidad fiscal

cconsiderandola interpretaciónrealizadaeneldocumentodelasecretaríadeestadodeHacienda(1990), lacorresponsabilidadfiscalsemanifiestapartici-pandoenlarecaudación,enlagestiónyenladefiniciónlegaldelostributos,ylacorresponsabilidadesmayoramedidaqueseavanzaencadaunadelasfacetasmencionadas.estaconcepciónseencuentradesarrolladacondetalleencastells(1.991)dondeseconsideraquelacorresponsabilidadfiscalaumentaamedidaqueseatribuyenresponsabilidadestributariasalosgobiernossubcentrales.entendiéndose

3 enelanexosedescribenbrevementelossistemasdefinanciacióndelospaísesdereferencia.



porresponsabilidadestributariaslasreferidasa:potestadtributaria(competenciaslegislativasparaconfigurareltributoydefinirsuselementosfundamentales),admi-nistracióntributaria(participaciónenlaadministracióndelostributos)yatribuciónderendimientostributarios(apropiacióndelarecaudación).

desdeestaperspectivaelproblemade lacorresponsabilidadfiscalesunaestrictacuestióndegrado,quevienerepresentadapor lasmúltiplesalternativasquesepuedenplantearentre losdosmodelosextremos: lacorresponsabilidadmáxima,queseproduceenelcasodelosimpuestosgestionadosyreguladosporelniveldegobiernosubcentralqueseapropiadesurendimiento;yladecorres-ponsabilidadmínima,quesedacuandoeselniveldegobiernocentralelqueseencargaderegularygestionarlostributosytransfiereunapartedelrendimientoalgobiernosubcentral.

utilizandoesteconceptoysiguiendoelsistemapropuestoenHierro(1999)podemosconstruirunindicadorsintéticodecorresponsabilidadfiscal,loquedichoautordenomina“gradoponderadodecorresponsabilidadfiscal”.enefecto,sicon-sideramosquelacorresponsabilidadfiscalvienedadaporloscomponentesantescitados,elementoI(potestadtributaria),II(administracióntributaria)yIII(apropiacióndelrendimiento),ysitenemosencuentaquesegúnlasconsideracionesdelase-cretaríadeestadodeHacienda(1990)lapotestadtributariaintroducemáscorres-ponsabilidadfiscalquelaadministracióntributariayésta,asuvez,proporcionamáscorresponsabilidadquelaapropiacióndelrendimiento,podemosatribuiracadaunodeloselementosquedeterminanlacorresponsabilidadfiscalunospesosacordesconesteplanteamientoqueserían:0.5paraelelementoI,0.3paraelelementoIIy0.2paraelelementoIII.

teniendoencuentademásqueparacadaelementolapotestadpuedeseratribuidaaunsoloniveldegobiernoosercompartida,sepuedecaracterizarcadafuentedefinanciacióndelasiguienteforma:sielestadoasumeplenopoderenunelementoleasignamoselcarácter“s”,silocomparteconelGobiernofederalseleasignaelcarácter“s”ysielelementonoformapartedelaspotestadesdelestadoseleasignaelcarácter“n“.Parasucuantificación,enausenciadeestudiosfiablessobrecuálessonlasvariablesquedeterminanlapercepcióndelacorresponsabili-dadfiscal,enHierro(1999)seproponequelasituación“s”tengaunpesode1,lasituación“s”unpesode0.5ylasituación“n”unpesode0.

conesteprocedimientolaponderaciónfinaldeunestado(sss),representa-tivodelacorresponsabilidadtotal,seríadel,mientrasqueladelestadoopuestodecorresponsabilidadnula(nnn)seríade04.yapartirdeaquí,caracterizadacada

4 Porejemplo,unestado(sss)tendríaunaponderacióniguala0.75(0.5*0.5+0.3*1+0.2*1)yunestado(nss)latendríade0.35(0.5*0+0.3*0.5+0.2*1).



tipode fuenteobtenemosunporcentajeque representa launaponderacióndecorresponsabilidadfiscalde lamismaybastaconcalcularelporcentajequere-presentacadafuentesobreeltotaldeingresosnofinancieros,multiplicarlaporsuponderaciónysumartodosloscomponentes,paraobtenerelgradoponderadodecorresponsabilidadfiscaldelsistemadefinanciaciónensuconjunto.

2.2. La nivelación

elconceptodenivelaciónnoesunalgonítidoyausentedeenfoquesdiscre-pantes.lajustificacióndelanivelaciónsepuedeencontrartantoenargumentosdeeficienciaeconómicacomoocurreenlostrabajosdebuchanan,wagner(1970),buchanan,Goetz(1972)oFlatters,Henderson,mieszkowski(1974),comoenargu-mentosdeequidad.noobstante,sonestosúltimoslosquealapostreresultanmásplausibleseconómicamente,ymássintónicosconlosargumentostradicionalmenteusadosporlaclasepolítica,siendolosdosprincipaleslossiguientes:elargumentosegúnelcual,dadalainevitabledesigualdadenladistribuciónderentayriquezaentre loshabitantesdeunestado, laarticulacióndecualquierestructurapolíticadescentralizadaque impliqueatribucióndepotestad tributariaconlleva, tambiéninevitablemente,untratofiscaldesigualentrepersonasdeigualcapacidadtributariaenfuncióndesulocalizaciónterritorialyaquenoserecibenlosmismosserviciospagandolosmismosimpuestos(argumentodebuchanan(1950));yelargumentodequeesnecesarioquelosgobiernossubcentralesdispongandeunacapacidaddeprestacióndeserviciospúblicossimilar, sinqueparaelloseanecesarioquelasadministracionesconmayorconcentracióndeciudadanosdemenornivelderentaseveanforzadasagravarasusciudadanosconmayorestiposimpositivos(argumentomusgrave(1961)).

laexistenciadeestasdosinterpretacionesdistintasdelobjetivodeequidad,unidaalaprofusióndeotrosargumentos,muchosdeellosfundadosencriteriosdeeficiencia,yalaexistenciademúltiplesfórmulasfinancierasparadotarrecursosconelobjetivonivelador5,nosconduceaunadificultadcasiinsalvableparamedirlanivelacióndeunsistemadefinanciaciónfederal.esporelloporloqueesnecesariobuscarconceptosquesibiennoseanestrictamenterepresentativosdelanivelaciónquegeneraelsistemadefinanciaciónsíseanindicadoresaproximadosdelamisma.

5 Paraasignarrecursosconobjetivoniveladorsepuederealizarunatransferenciaespecífica,organizarunsistemageneraldetrasferencias,incorporarmecanismosdetransferenciasentreestadosodesdeelgobiernofederal,cederespaciofiscal,etc.yparasucálculosepuedenincorporarestándaresderecaudación,computaronootrosingresosrecibidosdeotrasadministraciones,consideraronoindicadoresdenecesidad,dedisparidaddecoste,etc.



Intuitivamente sepueden tomar en cuenta almenos dos consideraciones:laprimeraesquesi lanivelación implicaacercar lacapacidaddeprestacióndeservicios públicos y estos están predeterminados en gran medida por razonesdemográficas6,cuantamásigualaciónpercápitaproduzcanlossistemasdefinan-ciaciónmásnivelaciónestaránincorporando;ylasegundaesquesilanivelaciónloquehaceescorregirlasdesigualdadesgeneradasporladistribucióndesigualdelasrecaudacionestributariasyéstassesuelendistribuirproporcionalmentealPIb,elsistemanivelarámáscuantomenosregresivasealadistribuciónderecursosentrelosestados.

siaceptamosestosrazonamientos,yteniendoencuentaqueenningúncasoeste trabajo pretende valorar en términos de eficiencia o equidad la nivelaciónasociadaalsistemadefinanciacióndelascomunidadesautónomassinotansóloposicionarloentérminosrelativos,podemosconsiderarquetantolosindicadoresdeigualdadcomolosdeprogresividaddelsistemapuedenfuncionarcomoaproxi-macióndelanivelaciónimplícitadelmismo.

siguiendoaHierro,atienza,Patiño(2006),paracubrirlasnecesidadesdemedi-ciónquenosplanteaelobjetivopropuestopodemosrecurriramúltiplesinstrumentosdemedidadedesigualdad7comosonlasmedidasestadísticasdedispersión(rangorelativo,coeficientedevariaciónovarianzalogarítmica,porejemplo),olosíndicesespecíficosdedesigualdadodevariacióndelamisma(Gini8,enelprimercaso,yreynolds-smolenski9yPechman-okner10,enelsegundo).

Porotraparte,paravalorarlaprogresividad,ysiguiendoelmismotrabajosepuedehacerunaadaptacióndelosíndicesdeKawkani11ydesuits12,calculadoselprimeroapartirdeladiferenciadelosíndicesdeconcentracióndelosimpuestosconsideradosylacurvalorenztípicarepresentativadelarentaantesdeimpuestos;yelsegundocomouníndicedeGini,peroenestecasosobrelacurvadeconcen-traciónrelativadelosingresos,queenordenadassitúalaacumulaciónporcentualdelosingresosyenabscisaslaacumulaciónporcentualdelarenta.

6 ver,entreotros,aboex,martínez-vázquez(2004),commonwealthGrantscommission(2004),ma(1997),shah(1996)orafuse(1990),entreotrosy,enlaliteraturaespañola,sobretodoacastells,solé-ollé(2000).tambiéntrabajosanteriorescomolosdeolano(1987),olmeda(1987),bosch,escribano(1988)ocabrer,mas,sancho(1991),entreotros.

7 respecto a la literatura tradicional sobre la desigualdad véase atKInson (1970), sen (1973),sHorrocKs(1980,1982,1984),lambert(1989),cHaKravarty(1990)ocowell(1995)entreotros.enlaliteraturaespañolasondestacableslostrabajosdeGoerlIcH(1998,1999,2001),GoerlIcH,mas(1998),salas(1996),ruIz-castIllo(1986)ozubIrI(1985),entreotros.

8 FormuladooriginariamenteenGInI(1912)9 reynolds,smolensKy(1977).10 PecHman,oKner(1974).11 KaKwanI(1977).12 suIts(1977).



enestecaso,elíndicedeKawkanipuedeserrepresentativodelaprogresividadenladistribucióndelosrecursosantesydespuésdelastransferencias,ysuinter-pretacióneslainversaalatradicional:uníndicenegativoesrepresentativodequelosrecursossedistribuyenprogresivamente,mientrasqueuníndicepositivoestaráindicandounadistribuciónregresivadelosmismos.Igualmenteleocurrealíndicedesuits,yaquealcompararrecursosyPIbenlugardeimpuestosyPIbunvalornegativoesindicativodeprogresividadyunopositivoloesderegresividad13.

3. evaluandolacorresPonsabIlIdadFIscal

las dos primeras filas del cuadro 1 resumen los resultados obtenidos encuantoalíndiceponderadodecorresponsabilidadfiscaldelsistemaencadaunodeloscincopaíses.Portérminomediolacorresponsabilidadfiscalalcanzaunvalorenelgrupodepaísesconsideradosde0,4060.esdecir,losestadostienenpodertributario sobre aproximadamente el 40% de sus ingresos. Por debajo de estamediaseencuentranalemaniayespañaconvaloresde0,2618y0,2979respec-tivamente.enelotroextremo,coníndiceconvalornotablementeporencimadelamediasesitúacanadá,con0,62.Finalmente,suizayaustraliaalcanzanvaloresdeíndiceponderadodecorresponsabilidadfiscalquerondanlamedia,0,4199y0,4328respectivamente.

ahorabien,estosvaloressintetizannuméricamentedoscircunstancias,asa-ber,elpesoporcentualdelafinanciacióntributariaeneltotaldefinanciación(tantoparacadaunodelosestadoscomoparaelconjuntodelosmismos)yelgradodecorresponsabilidaddecadaunodelostributosy,porende,delconjuntodelosmismos.esaeslarazónporlaqueunpaíscomoespaña,conunpesoporcentualconsiderabledelafinanciacióntributariaenelconjuntodelosingresosnofinancie-rosdelascomunidadesautónomas,el67%,sólosuperadaenestesentidoporcanadáconel79,4%),tengaungradoponderadodecorresponsabilidadfiscalmuypordebajodelamedia.

enefecto,ennuestropaíselgradodeimplicacióndelascomunidadesautó-nomasencuantoalaregulaciónogestióndelosprincipalestributossiguesiendomuyreducido.asíocurresobretodoconladenominadacesiónparcialdelIvaydelosImpuestosespeciales,donde,alnoexistircapacidadnormativaautonómica

13 elíndiceasimiladoaldeKakwanitomaríaunvalormáximode1+G(siendoGelíndicedeGini)indi-candomáximaregresividadyunvalormínimode–(1+G)representativodemáximaprogresividadenladistribucióndelosrecursosfinancierosyelíndiceasimiladoaldesuitstomaríaunvalormáximode1(máximaregresividad)yunvalormínimode–1(máximaprogresividad).



niparticipaciónenlagestióndelosmismossuponderaciónessólodel20%14.enmenormedidatambiénocurreconelIrPF,dondesealcanzaunaponderacióndel45%.lostributoscedidostradicionales,otropilarfundamentalenlarecaudacióntributariadelascomunidadesautónomas,alcanzan,sinembargo,unvalorrelati-vamentealto,del75%.

esdecir,enelactualsistemadefinanciaciónautonómicasehaproducidounasustancialdescentralizacióntributaria,quehaconducidoaquelarecaudacióntributariaalcance2/3deltotaldefinanciación,valorsólosuperado,enlamuestradepaísesconsiderados,porcanadá.sinembargo,apesardeestegranavanceenladescentralizacióndelarecaudacióntributaria,nohaocurridoasíconlacapacidadnormativaderegulaciónódegestiónde lasprincipalesfiguras,sobretodo,conelIvaylosImpuestosespeciales,dondesucesiónsehaconfiguradocomounameratransferenciaincondicionadayformuladaderecursoshacialascomunidadesautónomas.

enesteaspectoalemaniaeselpaísmásequiparablealnuestroencuantoacorresponsabilidadfiscal.elpesoporcentualdelostributosdelconjuntodeLänder eneltotaldefinanciaciónllegaal53,1%,perodadosusistemadetributoscom-partidoslaponderaciónentodoslostributossóloalcanzael50%15,alreservarseelgobiernofederallacapacidadderegulaciónlegaldelosmismos,elresultadoesunacorresponsabilidadinclusomásbajaqueenespaña.

ensuizalarecaudacióntributariadelconjuntodecantonessobreeltotaldefinanciaciónllegaarepresentarunporcentajecasiidénticoaldeespaña(el66,5%)y,sinembargo,elíndicefinalponderadodecorresponsabilidadfiscalesmayorqueenespaña(0,4199).estosedebeaqueenlamayoríadeimpuestos,incluidos,losmásimportantesentérminosrecaudatorioscomosonlosimpuestossobrelarentayelpatrimonio,laponderaciónesdel60%,alestarcompartidostantolapotestadregulatoriacomoladegestión.

enaustralia,todoslostributosdelosestadosyterritoriossonpropios,porloquelaponderaciónencadaunodeellosesdel100%.elíndiceponderadodecorresponsabilidadentoncesesigualelpesoporcentualdelafinanciacióntributariadelconjuntorespectoaltotaldefinanciación,el0,4328.

Porúltimo,lasProvinciasyterritorioscanadiensesdisfrutandelosmáselevadosnivelesdecorresponsabilidad,muyporencimadelamediacomosehacomentado,

14 Hayquetenerencuentaquehemosconsideradoqueelhechodequelarecaudaciónseimputeenbaseaindicadoresdeincidenciatributariaesequivalenteaapropiarsedeunapartedelarecaudaciónenelterritorioloquenoesestrictamentecierto.unaconsideraciónmásestrictaalrespectohubieseconllevadotratarlascesionesdeestostributoscomomerastransferencias.

15 aestareglasóloescapaelimpuestoindustrial,alestarlapotestaddegestióncompartidaentrelosLänderylosgobiernoslocalesdecadaunodeellos.



locualvieneexplicadotantoporlafuertedescentralizacióndelarecaudacióntribu-taria(el79,4%deltotaldefinanciaciónprovienedetributos)comoporlaprofundaimplicacióndelasProvinciasyestadosenlaregulaciónygestióndelasprincipalesfigurastributariascanadienses.así,laponderación,paraelconjuntodeProvinciasyterritorios,delimpuestosobrelarentaesdel62,7%,enlosimpuestosgeneralessobreventasdel83,8%oenelimpuestosobresociedadesdel90,2%.enotrosimpuestosmenoreselíndiceesdel100%16.

en resumen, podemos decir que, en comparación con el resto de paísesconsiderados,enelnuestrosehaproducidounasustancialdescentralizaciónderecursostributariosconelactualmodelodefinanciaciónautonómicaderégimencomún,perosetratadeunadescentralizaciónmásnominativaquereal,yaquelaimplicaciónautonómicaenlaconfiguraciónlegalyenlagestióndelostributossiguesiendodelasmásbajasdeloscincopaísesobjetodecomparación.

4. evaluandolanIvelacIÓn

4.1. Igualdad

comosehaseñaladomásarribaparaaproximarnosamedirlanivelaciónvamosautilizardosvariablesquenospuedenaportarciertaideasobrelamisma:igualdadyprogresividad.losvaloresobtenidosaparecenenelcuadro1.

desdelaperspectivadeladesigualdad,losdatosreflejanquesuizaeselpaísquepresentaunamayordesigualdad,conunadiferencianotablerespectoalamediaaritmética.dehechoelgradodedesigualdadquesemantieneesdealgomásdel14,5%,unacifraprácticamenteidénticaaladesigualdadexistenteenladistribuciónderecursosenespañaantesdelastransferencias.acontinuación,entreel8%yel7%deniveldedesigualdad(índicedeconcentración)sesitúan,poresteordenalemaniaycanadáyyamuypordebajodelamediasesitúan,entreel4%yel3%dedesigualdad,australiayespaña,poreseorden.esdecirelpaísdondeesmenorladesigualdadesenespaña.

enelGráfico1,dondeserepresentalacurvadeconcentracióndelosrecur-sosdelosestadosdespuésdetransferencias,seobserva:primero,unaescasadiferenciaentrepaíses,excepciónhechadesuizadondelacurvadeconcentración

16 estosíndicesdecorresponsabilidadparaelconjuntodeProvinciasyterritorios,enlamedidaenqueexistendiferentescapacidadesderegulaciónogestiónentrelasProvinciayterritoriosparadichostributos,sehancalculadomediantelasumadelosíndicesdecadaProvinciayterritorioponderadosporlaparticipacióndecadaunodeéstosenlarecaudacióntotaldelimpuestoencuestión.



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estámuyalejadadelalíneadeequidistribución;segundo,queladiferenciaentrelosresultadosdecanadáyalemaniaseconcentranenlosnivelesdedesigualdaddelosLänderalemanesconmayoresingresosfinales;ytercero,quelosresultadosigualatoriosdeaustraliayespañasonprácticamente idénticos.esdecircon lascifrasobtenidassepuedepresumirqueelconjuntodetransferenciasimplicadasenelsistemadefinanciacióndelascomunidadesautónomasconducenaunasituacióndegranigualdadyporendequelanivelaciónimplícitaendichosistemaeselevadayúnicamenteequiparablealosresultadosobtenidosparacanadá.

Paraaportarunavisióncompletadelimpactoigualadordelastransferenciasenelsistemadefinanciaciónautonómicatomamoslasituaciónantesdetransferencias.enelcuadro1sepuedeobservarqueladesigualdadoriginaldeladistribucióndelosrecursosfinancierospercápitaesmuyaltatantoensuizayalemania,rondandoel18,5%,comoenespaña,entornoal15%,mientrasqueencanadáyaustraliaessensiblementeinferior,rondandoel6,5%.

observandolaFigura2seapreciacómolascurvasdeconcentracióndealema-niaysuizasonefectivamentelasmásalejadasdelalíneadeequidistribución,aunquelaconcentracióndeladesigualdadesdiferenteyaquemientrasparaalemanialadesigualdadesconsecuenciadelaescasacapacidadtributariadelosLänderquerecibenmenosrecursos,sajonia-anhalt,turingia,mecklemburgo-antepomerania,sajoniaybrandemburgo,enelcasodesuizasedebealsaltoeningresosdeloscantonesconmásrecursos,enconcretolosdeGinebraybasilea-ciudad.enelcasodeespañanoocurreestaconcentraciónnienlapartealtanienlapartebajadelarecaudación,poresonohaysaltosimportantesenlarecaudaciónylacurvadeconcentraciónsesuperponeconlostramosdelascurvasdealemaniaysuizaenlasquenosedandichossaltos.esdecirladesigualdadsedebetantoalaes-casarecaudacióndelascomunidadesautónomasquemenosrecaudancomoalarecaudaciónmayordelasquemásrecaudan.

cuando calculamos la diferencia entre la desigualdad inicial y final de lossistemasdefinanciación,atravésdelosíndicesreynolds-smolenskyyPechman-okner,españaeselpaísdondeladisminucióndeladesigualdadprovocadaporlossistemasdetransferenciasesmayor,conunareduccióndemásde11,5puntosdedesigualdad,sólocomparablealareducciónqueseproduceenalemania,querondalos10puntosporcentuales(77%y55%dereducciónenrelaciónasusrespectivasposicionesdedesigualdad iniciales).lossiguientessistemasquehacenquesereduzcamásladesigualdadsonlosdesuiza,másde4puntos,yaustralia,unos2puntos,conladiferenciadequeelprimeropartedeunadesigualdaddel19%,mientrasqueelsegundolohacedeunade6%.Porúltimo,sobresaleelcasodecanadá,dondelossistemasdetransferenciasapenasalteranladesigualdad,conunareduccióndelamismaprácticamentenula.



FIGura1curva de concentración de los ingresos totales (después de

transferencias) de los estados en los países federales

FIGura2curva de concentración de los ingresos tributarios de los

estados en los países federales



enresumen,losdatoscorroboranquelaigualdadquegeneranlossistemasdetransferenciasimplicadosenlafinanciaciónautonómicaesmuyelevada.tantoquehacenquedeunadistribuciónderecursosaltamentedesigualpasemosaproducirlasituaciónmásigualitariadelconjuntodepaísesanalizados.

4.2. Progresividad

Pasandoalaperspectivadelaprogresividad,encuantoalasituaciónantesdetransferenciassepuedendistinguirtresposiciones:unaprimeradedistribuciónprogresiva,canadá;otradedistribucióncasiproporcional,suiza,españayaustralia;yfinalmenteunaclaramenteregresivarepresentadaporalemania.enelcasodeca-nadálosvaloresdelosíndicestantodeKakwanicomodesuitssonmarcadamentenegativosy lacurvadeconcentracióndesuitsantesdetransferenciaspresentaunaformaatípicaencomparaciónconlasdelosdemáspaíses.ellosedebealaexistenciadeun“salto”enelpuntoenelqueseacumulaelQuébec,quehacequelacurvasesitúeporencimadelalíneadeequidistribución.dichosaltoseproducefundamentalmenteporqueestaProvinciapresentaunsistematributariosui generis,yaqueQuébeceslaúnicaProvinciaqueposee,desde1954,unimpuestopersonalsobrelarentapropioyquenohasuscritoelacuerdoderecaudacióndeImpuestos(arI)enelqueseestablecióunimpuestosobrelarentauniformeparatodaslasprovinciassuscriptoras17.noobstante,sieliminamosesetratamientoespecíficodeQuébeclosresultadosnosealteransustancialmenteysemantienelaprogresividaddeladistribucióninicialderecursostributarios18.ellotienesuexplicaciónenelhechodequeencanadálaigualaciónseproducealrepartirlosespaciosfiscales.

enlasituacióncontrariaseencuentraalemania,queeselpaísque,condife-rencia,mantieneunsistemaqueproduceunosíndicesderegresividadrelevantesyunacurvadeconcentración,verelGráfico3,eslamásalejada,pordebajo,delalíneadeequidistribución.dichoalejamientoseproduceporlaescasarecaudacióndelosLänderconmenorPIbpercápita.

respectoal restodepaísesquehemosdenominadocomodedistribuciónproporcional,australiapresenta lacurvamáspróximaa laequidistribución,con

17 véase,encuantoalahistoriadeacuerdosintergubernamentalesreguladoresdelsistemadefinan-ciaciónsubcentralencanadá,smItH(1998).enconcreto,enloreferentealasuscripcióndelosacuerdossobrerecaudacióndeImpuestos(Tax Collection Agreements)vigentesenlaactualidaddesde1962.

18 PorejemplosisehomogenizalaatribucióndeespaciofiscalalasProvinciasdeontario,albertaycolumbiabritánica,quesonlasdemayornúmerodehabitantes,losresultadosapenassufrenmodificaciónyaquelosíndicesdeKakwaniysuitstomanunvalorde-0,0836y-0,0844,respecti-vamente.



unosíndicesderegresividadmuycercanosacero,esdecir,unapautaderepartodelosrecursostributariosquesepuededecirprácticamenteproporcionalalPIb.enespañaysuizatambiénsusrespectivascurvasestánmuypróximasalalíneadeequidistribución,perono tantocomoenelcasodeaustralia.enelcasodeespañaobservamosquepartiendodeunacurvaprácticamentecoincidenteconlaequidistribuciónseproducetambiénunpequeño“salto”enunpuntocorrespon-dienteacanarias,queeslaúnicacomunidadautónomaquenoparticipaenelIvayenlosImpuestosespeciales.yenelcasodesuizaseproducetambiénunsalto,enestecasodemuchamásrelevancia,paraloscantonesdeGinebraydebasilea-ciudad19.

unavezaplicadoslossistemasdetransferenciastodoslospaísespresentaníndicesnegativos,loquerevelauncomportamientoprogresivodelconjuntodelossistemasdefinanciación.noobstanteaparecencambiossustanciales.Porejemplo,ahoraelpaíscuyafinanciaciónpresentaunamayorprogresividadesalemania,cuyosistemadetransferenciashacequesepasedeunaposiciónclaramenteregresivaaserlamásprogresiva.Porsuparteenespañaycanadáelniveldeprogresividadesaltoysimilar,sibienmientrascanadápartíayadeunasituacióndesignificativaprogresividad,enespañaelsistemadetransferenciasproduceunagrancorrec-ciónhaciendoquedeunsistemadedistribuciónderecursosinicialproporcionalsepaseaunosensiblementeprogresivodespuésdetransferencias.algosimilaralcasoespañolocurreconsuizaquetambiéndacomoresultadounimportantesaltodeprogresividad.Finalmente,elcasodeaustraliaesrepresentativodeunasituacióndondeelsistemasemantienemuycercanoalaproporcionalidadaunqueligeramenteprogresivo.estascaracterísticassepuedenapreciarenelGráfico4,dondeahoratodaslascurvasestányaporencimadelalíneadeequidistribuciónydondeseobservanunasmenores irregularidadesqueantesdecomputar lossistemasdetransferencias.

elresultadodelaevaluacióndelaprogresividadesque,enelcasodees-paña,elsistemade transferenciasposicionaa lascomunidadesautónomasenunasituacióndenivelaciónsimilara losde lamayorpartede lospaísesobjetodecomparación,conunaprogresividadcomparableentérminosrelativosaladealemaniaycanadá.

19 enelcasodebasilea-ciudadnoseapreciaelsaltoalserelcantónconmayorPIbpercápitaconloque,alagregarlo,lacurvatomavalor1ysuefectosólosepuedepercibirenlapendientedelacurvadeconcentracióneneseúltimotramo.tantoparaelcantóndeGinebracomoparaeldebasilea-ciudadelorigendesumayorrecaudaciónestáenelejerciciodesucapacidadfiscalenlostributospropios.



FIGura3curva de concentración de suits de ingresos tributarios de

los estados en los países federales

Fuente:elaboraciónpropiaapartirde lassiguientesfuentes:paraalemania,oficinaestadísticafederal,“statistischesJahrbuchfürdiebundesrepublikdeutschlandundfürdasauslandcd-rom”,añopublicación2005ybasededatosonlineGenesIs;paraaustralia,australianbureauofsta-tistics(www.abs.gov.au),ycommonwealthofaustralia(2004);paracanadá,statistiquecanada(www.statcan.ca);paraespaña,IeF,badesPe(basededatosdelsectorPúblicoespañol)(www.ief.meh.es); ministerio de economía y Hacienda (ww.meh.es) y ministerio de administracionesPúblicas(www.map.es);parasuiza,administrationfédéraledesfinances(2005)yoficinafederaldeestadísticas(www.bfs.admin.ch)

FIGura4curva de concentración de suits de los ingresos totales (des-pués de transferencias) de los estados en los países federales



5. corresPonsabIlIdadynIvelacIÓn.unavaloracIÓnsImultánea

lacaracterizacióndelsistemadefinanciaciónautonómicaquesederivadelos resultados obtenidos puede resumirse de la siguiente forma: el sistema definanciaciónautonómicaderégimengeneralmantieneunaescasacorresponsabi-lidadfiscal,equiparablealaalemana,comoconsecuenciadelaescasacapacidadnormativasobre los tributos;ensuorigen,cuandosólose tienenencuenta losrecursostributarios,partedeunasituacióndedesigualdadmuyaltaequiparablealadealemaniaysuiza;sinembargo,unavezqueactúanlastransferenciasysusmecanismosimplícitosdenivelaciónelresultadoesqueladistribuciónderecursossevuelvemuyigualitaria,mayorinclusoqueladeaustralia,dondefuncionaelsistemadetransferenciasdenivelaciónexpresomáscompleto;entérminosdeprogresividadnuestrosistemaessimilaralcanadienseymuycercanoalalemán,queeselquealapostreresultamásprogresivo.enresumen,nosencontramosenlafranjadelosmuyniveladoresydelospococorresponsables,aunquesiempreenposicionescomparablesalasdealgunosdelospaísestomadoscomoreferencia.

esteresultadoponeencimadelamesalacuestióndesilamodificacióndelacorresponsabilidadfiscalnosinduciráonoamodificarlaposicióndelsistemadefinanciaciónautonómicaenmateriadenivelación.Podemosafrontarlarespuestaaestacuestiónconunbreveejerciciodeanálisisgráfico.

efectivamente,enlasFiguras5y6seponenenrelaciónlastresvariablesquehemosutilizadoparacaracterizarelsistemadefinanciaciónautonómica:correspon-sabilidad,igualdadyprogresividad.enelgráfico5seobservaclaramentequenoexisteningunarelaciónentreelgradodecorresponsabilidadfiscalyladesigualdadenladistribuciónderecursosentreestadosenlospaísestomadoscomoreferencia.dehechoexistencasoscontradictoriostantodedesigualdadequiparablecongradosdecorresponsabilidadopuestos(alemaniaycanadá),comodenivelessimilarescorresponsabilidadcondesigualdadopuesta(australiaysuiza).elresultadoquesesiguedeestegráficoesquelasdecisionessobrecorresponsabilidadydesigualdadenladistribuciónderecursossonindependientes,oalmenosqueelefectofinancierodelacorresponsabilidadsevealteradosustancialmenteporelimpactoniveladordelastransferenciassinqueexistaunpatrónalrespecto.deigualforma,enelgráfico6,dondeserelacionacorresponsabilidadyprogresividad,seapreciacómotampocoexisteunpatrónclaroquepermitarelacionarambasvariables.Paísescomosuizayaustralia,conungradodecorresponsabilidadsimilarmantienenunaprogresividadsustancialmentedistinta,mientrasquepaísescomoespañaycanadámuydistantesenmateriadecorresponsabilidadsinembargoproducenunosresultadosenmateriadeprogresividadmuysimilares.




FIGura5relación corresponsabilidad-desigualdad

después transferencias

FIGura6relación corresponsabilidad-progresividad

después transferencias



elresultadodeambascomparacionesesquedadoquehemostomadocomoindicadoresdelanivelaciónelgradodeigualdadyprogresividaddeladistribuciónderecursosyambasvariablescarecenderelaciónconlacorresponsabilidaddentrodelgrupodereferenciatomado,parecerazonableintuirquemodificacionesenlavariablecorresponsabilidadnotienenporquéconduciraalteracionessustancialesdelanivelación,yaquelasdecisionessobrenivelaciónparecennotomarcomoreferenciaelgradodecorresponsabilidadfiscaldelsistema.odichodeotromodo,elrepartooriginalderecursosqueesfuncióndirectadelacorresponsabilidadfiscalnoimpidelanivelación.

noobstante,podemoshacerunejercicioadicionalconsistenteenrelacionarelgradodecorresponsabilidadconlavariaciónendesigualdadyprogresividadquegeneran lossistemasdetransferenciasaplicadosencadapaís.enesecaso, lacapacidaddereduccióndeladesigualdadenelrepartodelosrecursosfinancierosvendríamedidaporlosíndicesreynolds-smolenskyyPechman-okner,mientrasquelavariaciónenlaprogresividadsepuedemedirporladiferenciaentrelosíndicesdeKakwaniodesuitsdespuésyantesdetransferencias.

enlasFiguras7y8hemosrealizadoelejerciciopropuestoylaconclusiónesqueenestecasosísedaunciertonivelderelaciónentrelasvariablesconsideradas.así,observamosenlaFigura7cómoelajustelinealtienependientenegativa,conuncoeficientedecorrelaciónalto,convalorde0,8276.estoquieredecirquelaco-rresponsabilidadfiscalpareceoperaralainversaconlareduccióndeladesigualdaddeformaqueamayorcorresponsabilidadmenorreduccióndeladesigualdad.lacausadeestarelacióninversanoesdeterminableconuninstrumentotansimple20;noobstantenosseñalaalgoqueresultatambiénrelevante,queesquelacapaci-dadniveladorapuedeestarasociadaalvolumendetransferenciasyquemayoresvolúmenesdetrasferenciasparecenindicarmayornivelación.

aresultadosanálogosllegamossinoscentramosenelaumentodelaprogre-sividadquegeneranlossistemasdetransferencias,comosepuedeobservarenlaFigura8,elaumentodelaprogresividadsueleestarasociadoaunmenorpesodelastransferenciasyaunamayorcorresponsabilidadfiscal.

20 dadoloescasodelgrupoobjetodeanálisislaaplicacióndetécnicaseconométricaspotentesesimposible.




FIGura7relación corresponsabilidad-reducción de la desigualdad

(índice reynolds-smolensky)

FIGura8relación corresponsabilidad-auMento progresividad

(variación absoluta índice Kakwani)



6. conclusIones

elsistemadefinanciaciónautonómicaderégimencomúnalcanzaungradodecorresponsabilidadfiscalclaramenteinferioralamediadelgrupodepaísestomadocomoreferencia.enestesentidoesequiparablealasituacióndealemania,peroconladiferenciadequeennuestropaísladescentralizacióntributariaesmayorquelaalemana.asimismo,encuantoapesodelosingresostributariosrespectoaltotal,lasituaciónespañolaescomparablealasuiza,con2/3deltotaldeingresosnofinancierosprovenientesderecaudacióntributariaenambospaíses.sinembargo,elgradodecorresponsabilidadfiscalensuizaesmuchomayorqueenespaña.

enespañaesdondesealcanzaunamenordesigualdadunavezconsidera-doelsistemadetransferencias,conunnivelsóloequiparablealdeaustralia.sinembargo,antesdetransferencias,ladesigualdadesalta(sóloinferioraladesuizayalemania).deaquísededucequeelefectodeigualacióngeneradoporlastrans-ferenciasenespañaeselmáselevadodetodoslospaísesconsiderados,seguidoaciertadistanciaporalemania.

encuantoalaprogresividadenelrepartodelosrecursos,españapartedeuna situación inicial prácticamente de proporcionalidad, situación parecida a ladesuizayaustralia.despuésdetransferencias,losíndicesdeprogresividadsonaltosennuestropaís,muycercadelosquealcanzanlosdospaísesconmayorprogresividad,alemaniaycanadá.

comoconsecuenciadelasituacióndescritaenelpuntoanterior,españaesunodelospaísesdondeseproducemayorincrementodeprogresividad,sólosuperadoporalemania.enlosrestantespaísesdichoincrementoesbastantereducido,sobretodoencanadáyaustralia.

enresumen,nuestropaíssepuedecatalogarcomomuypococorresponsableymuyniveladorenlaperspectivacomparadaqueacometemosenestetrabajo.

sinospreguntamosquérelaciónguardancorresponsabilidadynivelación,omásenconcreto,siseplantealacuestióndesilamodificacióndelacorresponsa-bilidadfiscalnosinduciráonoamodificarlaposicióndelsistemadefinanciaciónautonómicaenmateriadenivelación,seconcluyedelanálisisquelasmodificacionesenlavariablecorresponsabilidadnotienenporquéconduciraalteracionessustan-cialesde lanivelación,yaque lasdecisionessobrenivelaciónparecennotomarcomoreferenciaelgradodecorresponsabilidadfiscaldelsistema.odichodeotromodo,elrepartooriginalderecursosqueesfuncióndirectadelacorresponsabilidadfiscalnodeterminalanivelación.

Porúltimo,yalcontrarioqueenelpuntoanterior,síexisteunarelaciónclaramen-tenegativaentrecorresponsabilidad,porunlado,ydisminucióndeladesigualdadyaumentodelaprogresividad,porotro.deloqueparecededucirsemayorcorres-ponsabilidadfiscalconduceamenorimpactoniveladordelastransferencias.



ANEXO. RESUMEN DE LOS S ISTEMAS DE F INANCIAC IÓN DE LOS PAÍSES CONSIDERADOS

a. España21

apartirdelaño2002seencuentravigenteunnuevosistemadefinanciaciónautonómicaderégimencomúnqueestablececomorecursostributariosdelasco-munidadesautónomasderégimencomúnsustributospropios,lastasasafectasalosserviciostraspasados,lostributosyacedidosconanterioridad(impuestossobreelpatrimonio,lassucesionesydonaciones,losactosjurídicosdocumentadosylastransmisionespatrimonialesylastasassobreeljuego)respectoaloscualesseam-plíanlasfacultadesnormativascedidasylarecaudacióntotaldelImpuestoespecialsobredeterminadosmediosdetransporte,delImpuestosobrelasventasmino-ristasdedeterminadosHidrocarburos(ambosconciertasfacultadesnormativas)ydelImpuestosobrelaelectricidad.ademássecompartenelIrPF,medianteunatarifapropiaequivalenteal33%delarecaudación,elIva(un35%)ylosImpuestosespecialessobrecerveza,vinoybebidasFermentadas,ProductosIntermedios,alcoholybebidasderivadas,laboresdeltabacoeHidrocarburos(un40%),comoparticipaciónenproporciónalosconsumosestimados.

enloreferidoalastransferenciasdestinadasagarantizarlasuficiencia,parasucálculosedefineunmontanteinicialdefinanciación,queincluyelafinanciaciónprevistaparalascompetenciascomunes,lascompetenciassanitariasylasrefe-rentesaserviciossociales,ysobredichomontantesedefinenlasnecesidadesdefinanciaciónacadac.a.segúnunconjuntodevariablesyponderacionesasocia-das,enlasqueprimalapoblación.unavezestablecidalasuficienciaestáticadelasnecesidadesdegastosglobalesdetodas lascompetenciassedescuenta larecaudaciónnormativadetributosytasascedidosocompartidos,deformaquelasnecesidadesdegastonocubiertasporesacapacidadfiscalautonómicasesatisfacenconunaaportacióndelFondodesuficiencia.dichaaportaciónoperacomomecanismodecierredelsistemadefinanciaciónyevolucionasegúnlatasadevariacióndeungrupodetributosquecomponenelíndicedenominadoIngresostributariosestructuralesdelestado.

apartedelosrecursosdefinanciaciónordinariaqueestableceelmodelodefinanciaciónautonómicaderégimencomúnexistenotrosrecursosadicionalestrans-feridosporelestadoalascc.aa.así,porunaparte,elFondodecompensaciónInterterritorial(FcI)instrumentaelprincipiodesolidaridadinterterritorialencuantoa

21 veánsesalInasJIménez(dIr.)(2002),monasterIoescudero(2001),rodríGuez-PonGa(2002),monasterIoescudero,suarezPandIello(1998).



laconvergenciaeneldesarrolloeconómicodelascc.aa.22.tienecarácteranualysedestinaalafinanciacióndeproyectosdeinversióndelascc.aa.sudotacióny loscriteriosde repartoysusponderacionessiguensiendo losmismosdesde1990.encuantoasudistribución,sólotienenderechoapercibirestatransferencialascc.aa.definidascomoregionesobjetivo1segúnlaregulacióneuropeasobreFondosestructurales,esdeciraquellascc.aa.conunPIbpercápita inferioral75%delamediadelaunióneuropea.

ademásdelFcIexistenlosconveniosdeinversiónconjuntaycontratos-pro-gramas,queconstituyenunosrecursosadicionalesdefinanciacióncaracterizadosbásicamenteporsubilateralidadydiscrecionalidad23.

22 cuyaexistenciavieneestablecidaconcarácterobligatorioporelart.158.2delaconstituciónes-pañola.

23 esdecirnosontransferenciasdiseñadasenbaseaunafórmulaobjetivaderepartomultilateral,sinoquesuimplementacióndependedelpoderdiscrecionaldelestadoasícomodelpoderdenegociaciónypresióndelascc.aa.enloscorrespondientesforosderelacionesbilaterales.



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b. Alemania24

enalemaniaprácticamentetodalalegislaciónsobretributoscorrespondealgobiernofederal,sibien,segúnelart.105.3delaleyFundamental,serequierelaaprobacióndelBundesratdetodaslasleyestributariasfederalessobreimpuestoscuyarecaudaciónseatribuyatotaloparcialmentealosLänder.

elsistematributariodelosLändersecomponede:

– Impuestos propios: impuesto sobre el patrimonio neto, impuesto sobresucesiones y donaciones, impuesto sobre transmisiones patrimoniales,impuestosobrelacerveza,impuestosobrevehículosamotoreimpuestossobreapuestas,juegoyloterías.

– Impuestos compartidos: impuesto sobre la renta personal25, impuestosobrerentadesociedades26,Iva27yparticipaciónenelimpuestoindustriallocal28.

enloreferidoalastransferenciassepuedendistinguir,porunaparte,aquellasquetienenunrepartoverticaldesdelafederaciónalosLänder,entrelasqueseincluyentransferenciascondicionadasafectadasensumayorparteafinanciaciónde inversiónpúblicay las transferencias federalescomplementarias (que formanpartedelsistemadenivelaciónalemán);yporotraparte,lospagosdenivelaciónhorizontalesdeunosLänderaotros.

lanivelaciónhorizontalenalemaniatienecomoobjetivo,segúnelart.107.2delaleyFundamentalalemana,lacorreccióndeladesigualdadencapacidadesfinancierasdelosLänderyseorganizamedianteunsistemadepagosanualesdenivelacióndondelasnecesidadesdegastoseestimanapartirdeunafinanciaciónper

24 véanseboadway,watts(2004),GIménezmontero(2003),watts,Hobson(2000),sPaHn,FÖttInGerysteInmetz(1998).

25 losLänderparticipandeun42,5%(entreloscualesserepartesegúnrecaudaciónterritorializada),correspondiendootro42,5%paraelgobiernofederalyelrestante15%paralosgobiernoslocales.

26 sereparteal50%entrelafederaciónylosLänder.elrepartoentrelosLänderserealizasegúnelcriterioderecaudaciónterritorializada.

27 el5,63%delarecaudacióntotaldelIvacorrespondealgobiernofederalparalafinanciacióndelosfondosdegarantíasdelaspensionespúblicas.delresto,el2,2%estádestinadoalosgobiernoslocalesenconceptodeparticipaciónenelIvaydeloquequeda,participanelgobiernofederalenun50,4%ylosLänderenun49,6%(un75%serepartesegúnlapoblaciónyel25%restantesegúnlacapacidadfiscal,loqueconstituyelaprimeraetapaenelcálculodelanivelación,comoseveráposteriormente).

28 el15%delimpuestoindustriallocalserepartedelasiguientemanera:el42,2%paraelgobiernofederalyel57,8%paraelLandcorrespondiente.



cápitaajustada,elestándardereferenciaeslamedianacionalylosdesembolsossonobligatoriosparalosLänder másricos.elcálculodelanivelaciónalemanaserealizaentresetapas.Primera,conelobjetivodequeningúnLandtengaunacapacidadfiscal29percápitainferioral92%delamedianacional,aquelquenollegueaesenivelrecibiráunaparticipaciónenel25%delarecaudacióndelIvadestinadoalosLänder.ensegundolugarsecalculanlastransferenciasdenivelaciónderepartohorizontalentrelosLänderapartirdeunamedicióndeladiferenciaentrelacapacidadfiscalpercápitadecadaLandylamediafederal,demaneraqueserecibeningresosdenivelacióndel100%deladiferenciasilacapacidadfinancieraesinferioral92%,del37,5%siestáentreel92%yel100%;ysepagapornivelaciónel15%delexcesosiéstasesitúaentreel100%yel101%demedianacional,el66%deexcesosiestáentreel101%y110%,ydel80%silacapacidadfinancierasuperael110%de lamedia federal.Finalmente,existenunospagosde transferencias federalescomplementarias(repartoverticaldelGobiernofederal)conelobjetivodequelosLänderlleguenaunacapacidadfiscaligualal99,5%delamedianacionalsitodavíanohanllegadoaeseniveltraslasdosprimerasetapasdescritas.

29 lacapacidadfiscal relevanteaestosefectossecalculacomo lasumade laparticipaciónen larecaudacióndelIrPFydelimpuestodesociedadesydelconjuntodeingresostributariosexclusivos(conceptosantesdescritos).



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c. Australia30

enestepaísexiste,enlapráctica,unsistemadeseparacióndetributosentrelosdosnivelesdegobierno,aunqueconprimacíadelGobiernofederal.esteúltimomantieneensupoderlosprincipalesimpuestoscomosoneldelarenta,losquerecaensobrelasventasgeneralesysobrelosconsumosespecíficosylosderechosaduaneros,mientrasquelosestados,porsuparte,centransucapacidadtributariaenelimpuestosobrenóminas,losimpuestossobretransaccionesfinancierasydecapital,losimpuestossobreeljuego,losimpuestossobrepropiedadinmueble,losimpuestossobresegurosylosimpuestossobrevehículosamotor.

Porsuparte,elsistemadetransferenciashacialosestadosyterritoriosestáformadopor31:unatransferenciaincondicionadadenivelaciónbasadaenelrepartode larecaudacióndel impuestofederalsobrebienesyservicios (Ibsdeaquíenadelante)ylacofinanciacióndelaasistenciasanitaria;unconjuntodetransferenciascondicionadasconobjetivoespecífico32;yotrastransferenciasmenores,comosonlatransferenciadeequilibriopresupuestario,quecompensalapérdidadetransferenciadenivelaciónderivadadelaúltimareforma,ylospagosenconceptodepolíticadecompetenciaylasreformasasociadasalamisma.

elsistemadenivelación,querepresentalatransferenciamásrelevante,per-sigueotorgaracadaestadooterritorioaustralianounacapacidaddesuministrodeserviciospúblicosigualalestándarmedionacional,suponiendoqueelestadorealizaelesfuerzomediopararecaudaringresosdesuspropiosimpuestosyquelograunagestióneficientededichosservicios.laimplementacióndelanivelaciónimplicalaidentificaciónymedicióndelasdiferenciasentrelosestadosencostesde prestación de servicios y en capacidad relativa de recaudar ingresos. Paraelloprimerosecalculan losestándaresfinancierosyseelaboraunpresupuestodenivelación.acontinuaciónseestimanlasnecesidadesdegastoeingresode

30 vercommonwealtHoFaustralIa(1999,2004),commonwealtHGrantscommIssIon(2004),GIménezmontero(2003).

31 elsistemadefinanciacióndelosestadosyterritoriosenaustraliaexperimentóunareformaen1999conelacuerdointergubernamentalsobrelareformadelasrelacionesfinancierasCommonwealth-estadosactualmentevigente.elcontenidodelacuerdoseencuentraencommonwealtHoFaustralIa(1999).

32 reguladas bajo acuerdos intergubernamentales y que normalmente responden a objetivos dealcancenacionalyaciertascondicionesencuantoarequerimientosdepolíticageneral,encuantoaporcentajesdefinanciacióncompartidadelosgastosalosquesedestinayencuantoalapre-sentaciónporpartedelosgobiernosreceptoresdeinformesperiódicosencuantoalaconsecucióndelosobjetivosperseguidos.lossectoresdegastoprincipalesalosquesedestinasonsanidad(38%deltotal),educación(15%),seguridadsocial(7,5%),transporte(5,2%)yvivienda(4%).



cadaestado33yseagreganparadeterminar laparticipación totalpercápitadecadaestadoenelfondoglobaldenivelación.yporúltimosecalculaelpromediodelasestimacionesdelosfactoresdeponderaciónpercápita(relativities)delosúltimoscincosañosfiscalesparacuantificarelfactordeponderaciónaaplicarenelañocorriente.estosfactoresdeponderaciónsonexpresadoscomoratiosdeunpromedionacionaligualauno,deformaqueunfactorpordebajode1indicaqueelestadoencuestiónrequiereunaparticipaciónpercápitaenelfondoglobalpordebajodelaparticipaciónigualitariapercápitaentretodoslosestadosyterritoriosyviceversasielfactordeponderaciónsesitúaporencimade1.

33 Paracadaserviciosecalculaelgastopercápitaenquecadaestadodeberíaincurrirsisuministraraelnivelmedionacionaldelservicio, teniendoencuentaelniveldeusoy loscostesunitariosdeprovisióndelserviciopúblicoencuestión(necesidadesdeusoydecostes).Porsuparte,paracadafuentedeingresossecalculaelingresopercápitaquecadaestadodeberíarecaudarsiaplicaraelesfuerzotributariomedionacionalasupropiabaseimponible(siaplicaraeltipoimpositivomedionacional).lasbasesimponiblessonestimadasgeneralmenteusandoelvalordelastransaccionesencadaestadoquedeberíansergravadassegúnlapolíticatributariacomúnentrelosestados.enotroscasos,losmenos,seusanotrosindicadoreseconómicoscomovariablesproxydelabaseimponible(porejemplo,larentafamiliarbrutadisponibleenlaestimacióndelabasedelosimpuestossobreeljuego).



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d. Canadá34

elsistemadefinanciacióndelasProvinciascanadiensesestácompuestoporunconjuntodeimpuestosexclusivosprovinciales,comosonlosimpuestossobreconsumosespecíficos,losimpuestossobrenóminasycotizacionessocialesysa-nitarias,elimpuestosobreelcapitalylosimpuestossobreprimasdeseguros;yporungrupodeimpuestoscompartidosqueincluyenelimpuestosobrelarenta,salvoenQuébec,elimpuestodesociedades,exceptoenQuébec,ontarioyalbertayelimpuestoarmonizadosobreventas,vigenteenlasProvinciasdeterranova,nuevabrunswickynuevaescocia.

segúnlosacuerdosderecaudacióndeImpuestos(arI)vigentesdesde1962,elgobiernofederalrecaudalosimpuestossobrelarentapersonalydesociedadesenbeneficiodelasProvinciasyterritoriosacondicióndequeéstosúltimosmantenganlamismabaseimponibleyestructuradetiposimpositivos.lasProvinciasquenosuscribenlosarI(QuébecrespectoalimpuestosobrelarentayQuébec,ontarioyalbertaenrelaciónalimpuestodesociedades)mantienensuspropiosimpuestossobrelarenta,aunqueconunaconfiguraciónmuyparecidaalafederal.

encuantoalosimpuestossobreventas,existeunofederal(elimpuestofederalsobrebienesyservicios,Ibs)ysendosimpuestosprovincialessobreventasmino-ristasqueloaplicantodaslasProvinciassalvoalbertaylosterritorios.ademásdeltipogeneral,algunasProvinciasaplicantambiéntiposad-valoremsobreelconsumoespecíficodecarburantes,tabacoybebidasalcohólicas.noobstante,medianteacuerdoentreelgobiernofederalylasProvinciasdeterranova,nuevabrunswickynuevaescociaexisteunimpuestoarmonizadosobreventas,conuntipodel15%,quesereparteentrelafederación,7%,ylasProvinciasafectadas,8%.asimismosehaproducidounprocesodearmonizaciónentreel Ibs federalyel impuestosobreventasquebequés.

respectoalastransferenciasintergubernamentalesdestacanlatransferenciadenivelaciónylatransferenciaenmateriasanitariaydeprogramassociales(tcsPsdeaquíenadelante).ladenivelaciónesunatransferenciaincondicionadaquetieneporobjetoproporcionaratodaslasProvinciaslosrecursosfinancierosnecesariosparaofrecera losciudadanosunnivel razonablementecomparabledeserviciospúblicosatiposimpositivosequivalentes.sucuantificaciónyrepartoserealizame-diantelaaplicacióndeunafórmulaqueconsideraladiferenciaentreelresultadodeaplicareltipomedionacionalalabaseimponibleestándaryeldeaplicarloalabaseimponibledelaProvinciaencuestiónparacadaunadelas33fuentesdeingresos

34 véanse treFF, Perry (2004), boadway, Hobson (1998, 1993), smItH (1998) o atIenzamontero(2004).



englobadasenelsistemadenivelación.Paracadaunadeesas33fuentes,elniveldecapacidadfiscalalcualcadaProvinciadebellegarparaser“razonablementecomparableconotrasProvincias”,eselingresomediopercápitadelimpuestoencuestión en cinco Provincias “estándar” medianamente ricas: Québec, ontario,saskatchewan,columbiabritánicaymanitoba.

Porúltimo,latcsPsesunatransferenciacondicionadaalafinanciacióndelosprogramassubcentralesdesanidad,deenseñanzapostsecundariaydebienestarsocialqueproporcionaacadaProvincialamismacantidadtotalpercápita,mediantelasumade trescomponentes:una transferenciadeespaciofiscaldel impuestosobrelarentadelaspersonasfísicasydelimpuestodesociedadesconlafinali-daddefinanciarlaatenciónsanitariaylaeducaciónpostsecundaria,unacantidadadicionalparalasProvinciasmáspobresqueelevaelvalordelatransferenciadeespaciofiscalalpromediodelascincoProvinciasestándarantesmencionadas,yfinalmenteunpagoenefectivoparaalcanzarunadistribuciónigualitariaentérminosporhabitanteentretodaslasProvincias.



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ensuizaelsistematributariofederalestácompuestopor:elIva,elimpuestofederaldirecto,elcualintegraadosimpuestos(elimpuestosobrelarentapersonalyelimpuestosobrerentadesociedades),elimpuestosobreaceitesminerales,losderechosdetimbre,elimpuestoanticipado,quegravalosinteresesydividendos,lospremiosdeloteríaylasprestacionesdelascompañíasdeseguro,losimpuestosespecialessobreelconsumodetabaco,cervezaybebidasalcohólicas,elimpuestosobreautomóvilesylatasadeexencióndelaobligacióndeservir.

Porsuparteelsistematributariodeloscantonesestácompuestofundamen-talmenteporelimpuestopersonalsobrelarenta,elimpuestosobreelpatrimoniodepersonasfísicas,el impuestosobrerentasdesociedades,el impuestosobrepatrimoniodesociedades,el impuestosobregananciasdecapital, el impuestosobretransmisionespatrimoniales,elimpuestosobresucesionesydonacionesyelimpuestosobrelapropiedadinmueble(quenoexisteen11cantones).

conrespectoalafinanciaciónmediantetransferencias,enelrepartodetodaslas transferencias federalesentre loscantonesexisteunelementodenivelaciónbasadofundamentalmenteenlacapacidadfinancieradelosgobiernoscantonales,medidaporeldenominado“índicedefinitivodecapacidadfinanciera”:dichoíndiceseobtieneponderandocuatrovariables:larentapercápitacantonal;lacargafiscal(lainversadelasumadeimpuestoscantonalesymunicipalesquerecaudacadacantón);elesfuerzofiscal(losingresostributariosporhabitanteponderadosporelíndicedecargafiscal)yunavariablerelacionadaconlasespecialesnecesidadesdegastodelaszonasdemontaña,calculadaponderandoelporcentajedesuperficiecultivable y ladensidaddepoblación. Juntoal anterior existeotroelementodenivelaciónenelrepartodelosrecursosquesebasaenlapoblación36.

lasprincipalestransferenciasson: laparticipacióncantonalen los ingresosfederales(30%delarecaudacióndelimpuestofederaldirecto37,10%delarecau-daciónnetadelimpuestoanticipado38,20%delimpuestosobreexencióndeobli-

35 véaseadmInIstratIonFederaledescontrIbutIons(2005),GIménezmontero(2003)odaFFlon(1998).

36 esderemarcarqueelsistemadenivelaciónsuizoseencuentraenprocesodereformadesde2003conlaaprobacióndelaleyfederalsobrelanivelaciónfinancieraylacompensacióndelascargas(de3deoctubrede2003)yqueestáprevistoqueentreenvigoren2008.véasepáginawebdeldepartamentofederaldefinanzasdesuiza.

37 delcualel17%serepartesegúnsurecaudaciónterritorializadayel13%restanteenfuncióndelapoblación,ponderadasegúnel“índicedefinitivodecapacidadfinanciera”.

38 delcualel50%serepartesegúnlapoblaciónyel50%restantesegúnpoblaciónponderadaporel“índicedefinitivo”perosóloentreloscantonescuyoíndicedefinitivoesinferiora100.



gacióndeserviryunporcentajedelosbeneficiosdelabancanacionalsuiza);lastransferenciasfederalescondicionadasqueincluyenunconjuntodesubvencionesdegastocompartidootransferenciascompensatorias39yel50%delosderechosaduanerossobrecarburantesyelrecargosobrelosmismosqueestáafectadoalafinanciacióndelgastoencarreteras40;ylascontribucionescantonalesagastosfederalesenelsistemadeseguridadsocial,lascualestambiénestánponderadasporelíndicedefinitivodecapacidadfinanciera.

39 dondeelporcentajedecompensaciónfederalestámoduladogeneralmentepordoscomponentes.unoprimerobásicoquedependedelascaracterísticasdelbienoserviciosubvencionadoyotrocomplementarioquedependefundamentalmentedel“índicedefinitivodecapacidadfinanciera”.

40 deesefondoglobalel12%estádestinadoalgastocantonalencarreteras,delcualel93%sereparteentreloscantonessegúndistintosindicadoresdenecesidadquecombinafundamentalmentelosgastosefectivoscantonalesencarreterasconelíndicedefinitivodecapacidadfinanciera.



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