La Informalidad y sus manifestaciones en la Comercialización de Combustibles
Líquidos en el Perú Documento de Trabajo No 15
Arturo Vásquez José Gallardo Luis Bendezú Julio Salvador
Fidel Amésquita
Oficina de Estudios Económicos
Lima, Diciembre del 2004
Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
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OSINERGLa Informalidad y sus manifestaciones en la Comercialización de Combustibles Líquidos en el Perú
Documento de Trabajo No 15 elaborado por la Oficina de Estudios Económicos (OEE) con la colaboración de la Gerencia de Fiscalización en Hidrocarburos (GFH)
Está permitida la reproducción total o parcial de este documento por cualquier medio, siempre y cuando se cite la fuente.
Autores: Arturo Vásquez Cordano, José Gallardo Ku, Luis Bendezú Medina (OEE), Julio Salvador Jácome y Fidel Amésquita Cubillas (GFH).
Colaboradores: Luis Ávalos Chichizzola y Dante Cersso Casso (GFH).
Primera versión: Abril del 2003 Versión Final: Diciembre del 2004.
Para comentarios o sugerencias dirigirse a:
OSINERG Bernardo Monteagudo 222, Magdalena del Mar Lima, Perú Tel. (511) 219-3400, anexo 1054 Fax (511) 219-3413 http://www.osinerg.gob.pe/investigacion Correo electrónico: [email protected], [email protected]
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Organismo Supervisor de la Inversión en Energía, OSINERG Oficina de Estudios Económicos Documento de Trabajo No 15
La Informalidad y sus manifestaciones en la Comercialización de Combustibles Líquidos en el Perú1
Resumen
Este documento presenta un análisis del fenómeno de la informalidad en la
comercialización de combustibles líquidos en el Perú. Se estima que en el año
2001 la informalidad representó aproximadamente el 10% por ciento de las
ventas totales de combustibles y el 40% de los establecimientos constituidos.
Entre las posibles causas del problema de la informalidad puede señalarse la
existencia de desempleo estructural y barreras de tipo administrativo, el
desarrollo de actividades ilegales, así como factores de mercado, sean estos de
oferta (de tipo tecnológico) o demanda (preferencia por combustibles de menor
precio). La existencia de diversas aristas de la informalidad en el sector
hidrocarburos, así como su magnitud, indican la necesidad de adoptar
estrategias complejas para controlar el problema.
El OSINERG ha diseñado una estrategia orientada a controlar el problema por
el lado de la oferta obteniendo resultados parciales. Sin embargo, la solución
1. Se agradecen las sugerencias formuladas por Adolfo Figueroa y Carolina Trivelli a la investigación en las reuniones de trabajo sostenidas durante Marzo del 2003. Asimismo, se agradece la valiosa asistencia de Carolina Lenkey y Francisco Coello en la revisión bibliográfica y la edición del documento, así como los comentarios de Javier Ciriani sobre los operativos de control de la informalidad ejecutados por la GFH - OSINERG. Remitir comentarios y sugerencias a [email protected] o [email protected].
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efectiva del problema requiere de acciones adicionales, que se detallan en el
documento. En particular, se presenta un plan de trabajo basado en tres líneas
básicas: el incremento de la cantidad de información de que dispone el
regulador, el desarrollo de instrumentos de fiscalización y la adopción de
medidas para hacer cumplir las normas ya existentes (enforcement).
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TABLA DE CONTENIDO
1. Aspectos Conceptuales .................................................................................71.1. Definiciones de la Economía Informal o Economía Sombra ..................7 1.2. Causas de la Informalidad tradicionalmente citadas en la literatura .......8
1.2.1. Factores legales y administrativos...................................................8 1.2.2. Actividades Ilegales ......................................................................10 1.2.3. La evasión tributaria......................................................................13 1.2.4. Factores Estructurales ...................................................................14
1.3. Estimación del Tamaño de la Economía Informal ................................24 1.3.1. Métodos Directos ..........................................................................25 1.3.2. Métodos Indirectos........................................................................26 1.3.3. Enfoques Econométricos de Estimación .......................................29
1.4. El Tamaño de la Economía Informal en el Perú ...................................30 1.5. La Informalidad y el Sector de Hidrocarburos......................................35
2. Análisis de la Informalidad en el Sector Hidrocarburos.........................362.1. Breve Descripción de los segmentos de la industria dowstream...........36
2.1.1. Refinación .....................................................................................37 2.1.2. Plantas de Abastecimiento ............................................................37 2.1.3. Distribución Mayorista..................................................................38 2.1.4. Distribución Minorista ..................................................................39 2.1.5. Consumo directo ...........................................................................39 2.1.6. Establecimientos de venta al público ............................................40
2.2. Análisis de la oferta informal y sus relaciones con el segmento formal40 2.2.1. Plantas de Abastecimiento ............................................................43 2.2.2. Transporte y comercialización del combustible ............................43 2.2.3. El depósito del cliente ...................................................................45 2.2.4. Contrabando / mala utilización de las exoneraciones tributarias...45 2.2.5. Comercialización de Combustibles ...............................................49
2.3. Descripción de la demanda que enfrenta el sector informal..................54 2.4. Costos de ser Formal.............................................................................57
2.4.1. Gastos por los trámites administrativos.........................................57 2.4.2. Costos de Instalación de un Establecimiento Formal ....................60
2.5. Beneficios de ser Informal ....................................................................62 2.6. Efectos de la Informalidad ....................................................................63
3. El Tamaño de la Informalidad en el Sector Hidrocarburos....................644. La labor del OSINERG en la lucha contra la Informalidad...................70
4.1. La estrategia de lucha contra la Informalidad .......................................70 4.2. Actividades Realizadas .........................................................................73
4.2.1. Control de la cadena de comercialización .....................................73 4.2.2. Creación del Grupo de Control de la Informalidad .......................74 4.2.3. Nuevas herramientas de control de la informalidad ......................75 4.2.3.1. Sistema de Procesamiento de Información Comercial (SPIC) ...77
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4.2.3.2. Sistema de Control de Órdenes de Pedido (SCOP)....................79 4.2.3.3. Cambios en la normatividad.......................................................81 4.2.3.4. Acuerdos y convenios ................................................................83 4.2.4. Balance de las ventajas y desventajas de las medidas de fiscalización ............................................................................................83
4.3. La agenda pendiente .............................................................................85 4.3.1. Reducción de los costos de la formalidad .....................................85 4.3.2. Incremento de los costos de la informalidad .................................87 4.3.3. Implementación de medidas por el lado de la demanda................89 4.3.4. Fiscalización Especial ...................................................................91 4.3.5. Limitaciones de las medidas de lucha contra la informalidad.......92 4.3.6. Temas de Largo Plazo ...................................................................93
5. Conclusiones................................................................................................946. Referencias Bibliográficas..........................................................................98
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Informalidad en la Comercialización de Combustibles Líquidos en el Perú
Arturo Vásquez, José Gallardo, Luis Bendezú, Julio Salvador y Fidel Amésquita
1. Aspectos Conceptuales
1.1. Definiciones de la Economía Informal o Economía Sombra
Una característica fundamental de los países en desarrollo es la presencia de un
conjunto de actividades económicas que no cumplen con las regulaciones
impuestas por el Estado, en un contexto donde actividades similares sí se
encuentran reguladas (Portes, Castells y Benton; 1989). A este conjunto de
actividades se le denomina sector informal2. Aunque este término fue
introducido por primera vez en la literatura especializada por Hart en 19713,
Blunch et. al. (2001) mencionan que el concepto tendría sus orígenes en la idea
de “sector desorganizado”4, y estaría relacionado a los conceptos de economía
dual propuestos por la Teoría del Desarrollo (Lewis; 1954, Hirschmann; 1958).
Frecuentemente, los estudios relacionados al tema han considerado a las
actividades informales como todas aquellas que no pueden ser explicadas por
2. Otros términos que se han utilizado para denominar a este sector son economía subterránea,paralela, secundaria, clandestina, no registrada, oscura o no oficial.
3. El término apareció oficialmente en la literatura en el trabajo de Hart, K. (1973). "Informal income opportunities and urban employment in Ghana". Journal of Modern African Studies. 11: 61-89, aunque el concepto ya había sido utilizado previamente en un trabajo realizado por la International Labour Organization (1972). Employment, Incomes and Equality: A Strategy for Increasing Productive Employment in Kenya. Ver Bekkers y Stoffers (1995).
4. El concepto de sector no organizado se refiere a unidades de producción de pequeña escala que podrían pertenecer, además, a sistemas económicos no monetarios.
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las estadísticas oficiales, o sea como una suerte de cajón de sastre de una
economía.
Por esta razón, los investigadores han vinculado la informalidad con aquellos
sectores económicos conformados por pequeños empresarios que operan con
niveles reducidos de capital y que ocupan la vía pública para realizar sus
operaciones. Esta visión del sector informal puede ser muy limitada,
especialmente si se tiene en cuenta que el comportamiento informal también se
manifiesta entre las empresas formales que satisfacen las regulaciones
impuestas.
En la literatura económica, el problema de la economía sombra o informalidad
se ha analizado desde diferentes puntos de vista. A grandes rasgos, ha sido
definida como todas las actividades que incrementan el producto nacional bruto
calculado oficialmente pero que no son registradas. Otra definición
comúnmente utilizada es aquella que establece que la informalidad está
asociada a todas las actividades que contribuyen a la producción en el mercado
en condiciones legales o ilegales que escapan al registro del PBI oficial5 (Enste
y Schneider; 2000).
1.2. Causas de la Informalidad tradicionalmente citadas en la literatura
1.2.1. Factores legales y administrativos
Bajo este enfoque la informalidad se vincula con un problema en la relación
entre el sector público y el sector privado, principalmente por la existencia de
restricciones legales o por la presencia de elevados costos administrativos para
5. Fleming, Roman y Farell (2000) señalan que las discrepancias en la definición de informalidad se explican por las diferencias en los objetivos de estudio, tales como la estimación de la magnitud del sector o la caracterización del mismo. Por ello, resulta difícil establecer una definición precisa del sector informal ya que existen tantas definiciones como estudios que buscan analizar el problema.
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la formalización. El origen de la informalidad se hallaría en el excesivo número
de trabas burocráticas y regulaciones estatales (cuya intensidad se mide por la
cantidad de leyes y requerimientos como licencias, regulaciones en el mercado
laboral, etc.) que deben cumplir los ciudadanos que desean realizar alguna
actividad económica en el sistema formal. Estos costos adicionales incrementan
a su vez los costos laborales de las empresas oficiales, lo cual las induce a
contratar menos personal en condiciones formales para reducir sus costos
operativos, induciendo a los desempleados a realizar actividades informales
para sobrevivir.
Por ejemplo, en el caso de la economía peruana el elevado número de trámites
que demanda el proceso administrativo de formalización eleva los costos de
acceso a la formalidad, situación que se ve agravada por la existencia de
regulaciones o trabas de carácter burocrático que demoran el inicio de la
actividad, así como por la presencia de una serie de impuestos que generan
mayores costos de permanencia en la formalidad (De Soto; 1989). Bajo esta
situación, aquella unidad de producción que elija incumplir con este tipo de
regulaciones entraría en el sector informal6. Como puede notarse, el aspecto
clave bajo este enfoque para distinguir entre las actividades formales e
informales es el estatus legal de los agentes económicos. De esta manera, el
sector informal viene a ser el conjunto de unidades económicas que no cumplen
con todas las regulaciones estatales.
Bajo este “enfoque legalista”, Loayza (1997) indica que la decisión de ser
informal se deriva de un proceso de elección racional por el cual los agentes
económicos evalúan los costos y beneficios de la informalidad. Por ello, los
6. La definición de informalidad que se emplea en el OSINERG va en la línea de este enfoque; específicamente, se menciona que los establecimientos de venta al público de combustibles en el Perú que no cuenten con un registro vigente de la Dirección General de Hidrocarburos serán considerados como informales.
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agentes evalúan dos tipos de costos: de acceso y de permanencia. Los costos de
acceso abarcan los gastos incurridos para la obtención de licencias y/o
permisos, así como el costo de oportunidad del tiempo utilizado para cumplir
con los requisitos legales o administrativos.
Los costos de permanencia están asociados a impuestos, regulaciones y/o
requisitos burocráticos. Por ejemplo, las regulaciones vinculadas al bienestar de
los trabajadores implicarían mayores costos de permanencia (salarios mínimos,
indemnizaciones, sindicatos, entre otros). Así, el exceso de regulaciones, los
cambios constantes en las reglas de juego7 y los sobrecostos laborales pueden
incentivar el trabajo en la economía sombra. Una variante de este enfoque se
basa en el supuesto de que las instituciones estatales desean maximizar sus
ingresos netos (consistentes en impuestos y cargos diversos por trámites
administrativos descontados por el gasto en servicios públicos), lo cual puede
generar también una serie de incentivos para entrar en la informalidad (Azuma
y Grossman; 2002)8.
1.2.2. Actividades Ilegales
Un segundo punto de vista pone énfasis en el vínculo entre el sector informal y
el desarrollo de actividades económicas fuera del mercado, actividades en
mercados ilegales, así como actividades legales evasoras de impuestos (Dixon;
1999). En general, debe reconocerse que los límites entre la ilegalidad,
informalidad y la formalidad son bastante difusos. Dados los mayores márgenes
7. Por ejemplo, una reducción de la jornada laboral que va en contra de lo que los trabajadores prefieren puede aumentar la cantidad de horas que trabajan en la economía sombra. Por ello, los cambios de este tipo deben tener en cuenta las preferencias de los individuos entre trabajo y ocio.
8. Azuma y Grossman (2002) califican a este tipo de instituciones dentro del Estado como un instrumento de la élite gobernante, nombre genérico para cualquier grupo que se apropie de los ingresos netos del Estado. Los miembros de esta élite pueden incluir al personal del ejército, políticos profesionales o burócratas estatales.
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de ganancia que obtienen los informales en comparación a los márgenes que se
obtienen a través de las actividades formalmente establecidas, la
comercialización de mercancías adulteradas o de contrabando encuentra en la
informalidad un mejor ámbito en el cual desenvolverse.
De esta manera, los mayores beneficios ilícitos que pueden obtener los
informales incumpliendo las normas que cumpliéndolas generan fuertes
incentivos económicos para que existan conductas oportunistas o delictivas.
No obstante la permanencia en la informalidad impone a los agentes costos
como las penalidades que se les aplica cuando son detectados por las
autoridades y costos asociados a la imposibilidad de acceder a los bienes y
servicios provistos por el Estado.
Este factor se refuerza con la pequeña escala de operaciones de numerosas
unidades informales, la cual reduce la probabilidad de detección de parte de los
agentes fiscalizadores9. Sin embargo, conceptualmente no se puede asumir que
todas las actividades informales son de tipo ilegal puesto que existen informales
que producen o comercializan bienes que cumplen con los estándares de
calidad, así como negocios formales que comercializan productos adulterados o
que realizan negocios de manera informal.
El Gráfico Nº 1.1 muestra la diversidad de matices que puede adoptar la
informalidad, lo cual sugiere la necesidad de analizar el fenómeno de la
informalidad de manera multidimensional.
9. Según Becker (1968), en general, la realización de actividades criminales sigue una lógica económica por la cual el infractor realiza un cálculo costo-beneficio antes de realizar un delito. Este cálculo se basa en la evaluación del costo esperado de realizar el crimen, el cual puede aproximarse mediante el monto de la multa multiplicado por la probabilidad de detección del delito. En el caso de los informales, la probabilidad de detección es reducida, lo cual eleva los beneficios esperados de los potenciales infractores.
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Gráfico No 1.1 La Informalidad como Fenómeno Multidimensional
Elaboración: Oficina de Estudios Económicos - OSINERG.
Al respecto, Mirus y Smith (1997) caracterizan la informalidad dentro de un
contexto amplio que incluye 4 rasgos: actividades legales, ilegales,
transacciones monetarias y no monetarias (véase el Cuadro No 11). De acuerdo
a los autores, además de las actividades independientes del hogar, los ingresos
no reportados derivados de la producción de bienes y servicios bajo la legalidad
también constituyen fuentes para la economía sombra.
Cuadro No 1.1 Caracterización de las Actividades Informales
Evaden Impuestos
Eluden Impuestos
Evaden Impuestos
Eluden Impuestos
Ingreso Subdeclarado.
Salarios y bienes de trabajos no reportados relacionados con servicios y productos legales.
Trabajo por cuenta propia y trabajo familiar.
Actividades Legales
Actividades Ilegales
Descuentos de empleados, incentivos.
Intercambio de servicios y productos legales.
Transacciones Monetarias
Comercio de bienes robados, narcotráfico, prostitución, contrabando, estafa, apuestas.
Transacciones No Monetarias
Truque o intercambio de artículos robados, sustancias prohibidas, contrabando. Producción de drogas y hurtos para uso propio
Tomado de Enste y Schneider (2000).
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1.2.3. La evasión tributaria
Un tercer punto de vista que busca explicar el origen de la informalidad está
relacionado al desarrollo de actividades evasoras de impuestos. Frey y Weck
(1983) señalan al respecto tres argumentos que relacionan la evasión fiscal y la
informalidad asociada. El primero sostiene que a medida que los impuestos
sean altos y las regulaciones (restricciones) sean más fuertes, más grande será
la economía sombra. El segundo señala que a medida que la moralidad en los
impuestos sea menor (mayor disposición a evadirlos) y a medida que los
impuestos aumenten, más grande será la economía sombra. El tercero establece
que a medida que la tasa de empleo (oficial) sea más baja, más grande será la
tasa de desempleo (oficial) y más cortas serán las horas de trabajo (oficiales),
por lo que más grande será la economía sombra.
Neck, Hofreither y Schneider (1989) encuentran evidencia para estas
proposiciones señalando que mientras más alta sea la tasa marginal del
impuesto al ingreso, mayor será la oferta de trabajo sombra; y mientras más
alto sea el salario en la economía oficial, menor será la oferta de trabajo
sombra. Por otro lado, la demanda de las firmas por trabajo sombra y la oferta
de bienes de la economía sombra dependen positivamente de la tasa de
impuesto indirecto y la tasa de salario en la economía oficial.
Schneider y Neck (1993) concluyen que un esquema impositivo complejo
permite una evasión legal (elusión) de impuestos mayor que uno simple con
muchas excepciones y reducciones. Cebula (1997) concluye que el aumento de
la tasa del impuesto a la renta provoca el aumento del sector sombra, y un
aumento de las auditorías de ingresos y penalizaciones lo reduce. En otras
palabras, la acción gubernamental influye fuertemente en las decisiones de los
agentes que evalúan ser informales o no.
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Por su parte, Johnson, Kaufmann y Zoido-Lobatón (1998a, 1998b) concluyen
que el aumento del tamaño del sector sombra no se debe a las tasas impositivas
por sí mismas, sino a la inefectividad y la aplicación discrecional del sistema
tributario y las regulaciones por parte del gobierno.
Tanzi (1999) por su parte enfatiza que el diseño e implementación del sistema
tributario genera incentivos para “ocultar” las actividades económicas
informales, y que este problema distorsiona la cuantificación de las actividades
formales que se necesita para poder hacer una estimación confiable de las
actividades ocultas. En su opinión, la economía oculta distorsiona los
resultados empíricos obtenidos en la literatura referida a la convergencia de las
tasas de crecimiento. Este autor también plantea que a medida que los países
tengan mayor inequidad en la distribución de ingresos, habrá incentivos a que
se produzca mayor evasión fiscal y, por tanto, para que los agentes pasen a
formar parte de la economía oculta6.
1.2.4. Factores Estructurales
Un último enfoque basado en la Teoría del Desarrollo señala que las causas
tradicionales de la informalidad (factores legales e institucionales, altos costos
administrativos, evasión de impuestos, cargas burocráticas, etc.) representan
sólo manifestaciones del problema del subdesarrollo. En esta perspectiva, existe
un conjunto de factores estructurales subyacentes que constituyen la causa de la
existencia de la informalidad, de las economías campesinas y de subsistencia,
entre otras manifestaciones del subdesarrollo.
De acuerdo a este enfoque, la informalidad suele aparecer por el
incumplimiento de normas por parte de la fuerza laboral que no es absorbida
por el sistema capitalista moderno en una economía. Se la suele relacionar al
sector de subsistencia, el cual tiene como característica principal no contar con
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tecnología moderna para permitir que la población desocupada acceda a la
economía formal. En este contexto, el desempleo es una fuente importante de
informalidad. Las diferentes escuelas económicas han tratado de explicar el
problema del desempleo y la manera de superarlo.
Para los economistas clásicos, en el mercado laboral la demanda de trabajo se
encuentra relacionada negativamente con el salario, mientras que la oferta de
trabajo es ilimitada, no reacciona a cambios en el salario real ni a cambios de la
demanda (curva vertical de oferta, véase el Gráfico No 1.2). El equilibrio que se
da por la interacción de las curvas de oferta y demanda no constituye un punto
estable, ya que determina un salario por debajo del necesario (We) para que los
individuos puedan sobrevivir (Ws). Dado que el equilibrio se tiene que dar en el
punto en que se cruzan la oferta y el salario de subsistencia (que es mayor al
salario de equilibrio), se genera un diferencial (La – Lb), el cual determina el
desempleo.
Gráfico No 1.2 Equilibrio en el Mercado de Trabajo Clásico
Elaboración: Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
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En este contexto, si se produjera el crecimiento en esta economía, la curva de
demanda se desplazaría hacia la derecha y arriba, con lo cual se podría
disminuir o eliminar el desempleo. Sin embargo, ello dependería en última
instancia de la magnitud del crecimiento.
La teoría neoclásica, por su parte, supone un sistema donde la oferta de trabajo
ya no es ilimitada. Los precios y salarios son flexibles, y la economía tiende al
pleno empleo después de cada choque exógeno. Bajo este enfoque, la oferta de
trabajo sí depende del salario real, por lo que el equilibrio en el mercado de
trabajo se logra por la interacción de oferta y demanda (véase el Gráfico No
1.3). Aquí el desempleo sólo es friccional, es decir, no se necesita de ningún
mecanismo adicional para restablecer el equilibrio y el pleno empleo.
Gráfico No 1.3 Equilibrio en el Mercado de Trabajo Neoclásico
Elaboración: Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
Por otro lado, la teoría keynesiana establece que la tendencia al pleno empleo
falla cuando hay salarios rígidos. Con respecto a los salarios rígidos, si tenemos
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un mercado de trabajo en el cual hay desempleo y se da un choque que hace
que la oferta de trabajo se incremente debería ocurrir que el número de
empleados suba y con ello la producción, lo cual induciría un incremento de
precios y una reducción de los salarios reales (véase el Gráfico No 1.4).
Como las personas que ya estaban empleadas no desean que su salario real
caiga, lucharán para que esto no ocurra por lo que no se llegará al pleno
empleo, al menos en el corto plazo. Como consecuencia, existirá un nivel de
desempleo que no es ni friccional ni voluntario como podrían afirmar los
neoclásicos, sino que es involuntario (diferencia L* - Lf). En este contexto, el
crecimiento de la economía provocaría una disminución del desempleo
(Keynes; 1936).
Gráfico No 1.4 Equilibrio en el Mercado de Trabajo Neoclásico
Elaboración: Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
En contraste, de acuerdo a Lewis (1954) las teorías tradicionales no podían
explicar los problemas de las economías subdesarrolladas debido a que
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suponían que la oferta de trabajo era escasa, por lo que incorpora en su modelo
el supuesto de oferta ilimitada de trabajo. El autor postula que una economía es
sobrepoblada cuando la población es tan numerosa con relación al capital y a
los recursos naturales que existen amplios sectores de la economía en los que la
productividad marginal del trabajo es despreciable, nula o incluso negativa. A
la población excedente se le llama desempleo encubierto, el cual conforma el
sector de subsistencia.
El análisis de Lewis (1954) se concentra en la naturaleza dual de una economía
en desarrollo, explicando la existencia del sector informal por la incapacidad
del mercado para absorber una oferta de empleo que se incrementa por la
constante migración del campo a las ciudades10. De esta manera, una parte del
excedente de mano de obra en las urbes que se genera en este proceso se dedica
a realizar actividades económicas informales. En esta perspectiva, la
informalidad surge debido a factores estructurales derivados de la relación entre
un sector moderno de la economía, el cual es intensivo en el uso del capital, y
un sector rural atrasado que se constituye en un “reservorio” de mano de obra.
El autor postula que mientras más se incremente el capital, más trabajadores
excedentes podrían ser empleados en el sector capitalista y su productividad
media (que es constante, por rendimientos constantes a escala) aumentaría con
el tiempo. En el contexto de la teoría de Lewis, el crecimiento económico sería
suficiente para acabar con el desempleo.
10. Una causa adicional nos dice que los sistemas de bienestar social dan incentivos a los beneficiarios a trabajar en el sector sombra pues les sustraen algunas veces cerca del 100% de su sueldo. Figueroa (2003) formaliza de mejor manera esta idea modelando el sector informal como un componente del mercado de trabajo donde el conjunto trabajadores de este segmento, al contar con escasa capacidad para la acción colectiva, poca dotación de capital humano (educación), capital físico y recursos financieros, queda excluido de las actividades formales. Esto se discutirá más adelante.
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Hasta el momento, para ninguna de las teorías mencionadas la eliminación del
desempleo (y por tanto de la informalidad que ella pudiera traer como
consecuencia) es un problema que no se pueda solucionar con el crecimiento
económico. Ninguna de las teorías expuestas consideraría necesaria la creación
de un organismo regulador, ni de instituciones que combatan la informalidad,
ya que el crecimiento económico bastaría. Lo que se necesitaría sería contar
con políticas adecuadas que conduzcan al crecimiento sostenido.
En este contexto, Figueroa (2003) plantea la teoría de la inclusión-exclusión de
la cual deriva un modelo de una economía abstracta a la cual denomina
Sociedad Sigma. El autor plantea que en esta sociedad los individuos no sólo
cuentan con activos económicos (capital físico, financiero y humano), sino
también con activos sociales (activos políticos y culturales). La desigualdad en
la posesión de activos culturales y políticos crea una jerarquía de ciudadanos
(no todos son iguales ante la ley), lo que trae como consecuencia que los que
cuentan con menos cantidad de estos activos tengan menor acceso a bienes
públicos proveídos por el Estado. Las clases sociales se originan por la
diferencia en la dotación de activos económicos, lo cual caracteriza a las
sociedades capitalistas, y la clase excluida del sistema económico se origina por
la carencia de activos sociales y políticos.
En la Sociedad Sigma hay dos clases sociales: los capitalistas, que cuentan con
capital físico, y los trabajadores, que no lo poseen. A su vez, dentro de los
trabajadores hay dos grupos: los calificados “Y” y los no calificados o
excluidos “Z”. Este último grupo es el que no cuenta con la misma cantidad de
activos políticos y sociales ni con el mismo capital humano que el resto de
trabajadores de la economía, motivo por el cual no pertenece ni a la economía
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capitalista moderna ni a la economía atrazada11. Debido al alto salario que se
les debe pagar a los trabajadores calificados para obtener su máximo esfuerzo
(alto en el sentido que es mayor a lo que pueden ganar si se autoemplearan),
sólo se contrata a un pequeño grupo de ellos. Esto determina la existencia de un
exceso de mano de obra que conforma el sector de autoempleo, en el cual la
gente tiene como alternativas quedarse desempleada o autoemplearse12. El
grupo que se autoemplea, junto con el grupo de trabajadores de la clase
excluida “Z” pasa a formar parte de la economía informal.
Como en el sector de autoempleo o subsistencia se supone que la productividad
marginal es decreciente, mientras más trabajadores se dediquen al autoempleo,
menor será el ingreso marginal que reciban. Frente a esta situación, el mayor
salario de la economía capitalista moderna determinará que un grupo de
trabajadores “Y” decida buscar empleo en ella y no autoemplearse (es decir, es
conveniente para estos trabajadores mantenerse en el desempleo debido al
11. De acuerdo con Figueroa (2003) el grupo de los trabajadores “Z” esta conformado por las poblaciones históricamente marginadas, como es el caso de los grupos indígenas y afrodescendientes. Estas poblaciones resultan excluidas de los procesos de mercado debido a su menor dotación de activos sociales, políticos y económicos lo cual, en el caso del mercado laboral, se traduce en una sobre-representación de estos grupos en el sector de pequeña producción urbana y agrícola. Entonces, para el autor la exclusión laboral no será aleatoria. Los trabajadores excluidos utilizan las micro-sociedades como una opción de supervivencia para lograr tener seguro y crédito disponible. El problema que tienen estas micro-sociedades es que sus integrantes no pueden buscar el interés propio porque la sociedad podría salir perjudicada y la comunidad los castigaría. Por lo tanto, las micro-sociedades los ayudan a sobrevivir pero no a salir de la situación de subdesarrollo.
12. La confluencia de ciertos factores tecnológicos y de demanda en determinadas actividades económicas puede inducir a que los trabajadores que no están incluidos en el sector capitalista moderno y formal se mantengan en la informalidad. De un lado, para que un establecimiento sea calificado como formal en ciertas industrias debe poseer una tecnología adecuada y una escala mínima de operaciones consistente con las regulaciones impuestas por el Estado. De otro lado, existe una importante heterogeneidad en la demanda, hecho que se puede expresar, por ejemplo, en distintas preferencias sobre la calidad de un producto (la seguridad en el consumo puede ser entendida como un atributo de la calidad). Esto puede ser asociado a la coexistencia de consumidores de alta valoración con preferencias por el abastecimiento en condiciones estándar y consumidores de baja valoración con preferencias por un producto de menor calidad. En este contexto, la informalidad, es decir, la producción y comercialización del bien o servicio reduciendo los costos asociados a la calidad (seguridad), se constituye en la forma de abastecer la demanda de los consumidores de menor valoración.
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mayor salario esperado en el sector moderno). De esta manera, se determina la
existencia del desempleo en esta economía. Por otro lado, el autor supone que
en la Sociedad Sigma los salarios son rígidos a la baja por lo que no hay ajustes
en el salario nominal, al menos en el corto plazo. Estos factores determinan que
el mercado de trabajo en la Sociedad Sigma sea uno de tipo no walrasiano13.
En el Gráfico No 1.5 se ilustra la representación gráfica del mercado de trabajo
de la Sociedad Sigma. La curva de productividad marginal del trabajo en el
sector asalariado se localiza por encima de la productividad marginal del sector
de autoempleo puesto que, a diferencia del sector de autoempleo (informal), el
sector moderno posee pleno acceso a los mercados de crédito y seguros, así
como una tecnología superior14. No obstante, el sector excluido posee una
productividad marginal inferior en relación al resto de sectores debido a que
cuenta con una tecnología primitiva o tradicional.
El punto c no es un punto de equilibrio en este mercado debido a que ese
salario sería muy bajo para garantizar la disciplina laboral en el sector
capitalista. El salario del sector capitalista debe ser mayor que el salario del
sector de autoempleo debido a que los trabajadores del sector moderno no
tendrían incentivos para esforzarse15. Asimismo, la población del sector de
autoempleo o desempleo no se pasarían al sector capitalista por el bajo costo de
oportunidad que percibirán. Si los trabajadores observan que se tendrán que
esforzar más por el mismo salario real que reciben en el sector de autoempleo,
entonces decidirán quedarse en ese sector.
13. Para Figueroa (2003) los mercados básicos de crédito, trabajo y seguros son de tipo“no walrasianos” por tener la particularidad de operar bajo exceso de oferta o de demanda sin que los precios de mercado operen como mecanismos de racionamiento.
14. Nótese que la productividad marginal del sector de autoempleo es de rendimientos decrecientes y no constantes como en el modelo de Lewis (1954).
15. Se asume el supuesto de que las empresas quieren extraer el mayor esfuerzo de sus trabajadores y maximizar beneficios, así como que los trabajadores deciden entre trabajar y dedicarse al ocio.
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22
Supongamos ahora que se presenta un salario rígido w en el sector capitalista al
nivel mostrado en el gráfico. A este salario todo el sector de autoempleo querría
pasarse al sector capitalista pero esto no se observaría en la realidad, puesto que
existe un salario esperado16 en el sector de autoempleo para los trabajadores en
el sector que no lograron integrarse al sector moderno. Dependiendo de cuál sea
el salario esperado, la población decidirá mantenerse desempleada esperando
ser contratada en el sector moderno o autoemplearse para subsistir. El problema
es que la probabilidad hace menor el salario esperado.
Pero ¿por qué existiría desempleo en este modelo? La razón sería la existencia
del salario de reserva de algunos trabajadores. Este grupo, que no ha podido
encontrar trabajo en el sector capitalista, podría incorporarse al sector de
subsistencia pero el salario de este sector no es mayor a su salario de reserva
por lo que no les es atractivo. Por ello, seguirán buscando trabajo en el sector
capitalista.
Con estas consideraciones, el equilibrio en el mercado de trabajo de la
economía Sigma se determina como sigue. Debido a que el salario nominal está
fijo, el salario real w se mantiene constante, con lo que se determina el salario
esperado E(w) que depende de la probabilidad de encontrar trabajo en el sector
moderno. Este valor es el costo de oportunidad para la gente que opta por
mantenerse desempleada a la espera de encontrar trabajo asalariado formal, así
como para la gente que opta por autoemplearse en el sector informal de la
economía (véase el Gráfico No 1.5).
a es el punto que determina la cantidad de trabajadores empleados en el sector
formal y moderno. En b se determinar la cantidad de trabajadores
autoempleados en el sector de subsistencia informal. El segmento comprendido
16. Es decir, existe una distribución de probabilidades de acceder al trabajo en el sector moderno.
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23
entre los puntos a y b representa la población que se encuentra desempleada.
Como puede observarse, ninguno de los cambios en el sector que abarca a los
trabajadores “Y” afecta lo que sucede a los trabajadores “Z” excluidos del
sistema capitalista. El “salario” en ese segmento es inferior al de los otros
sectores y se determina en el punto d donde la oferta de trabajo S se interseca
con la productividad marginal de ese sector17.
Gráfico No 1.5 Equilibrio en el Mercado de Trabajo de la Sociedad Sigma
PmgAsalariados (formales)
w
E(w)
PmgAutoempleados (Informales)
PmgExcluidos
Asalariados Desempleo Sector Informal Población Excluida
c
a
b
S
d v
Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
En este contexto de exclusión económica, dada la sobreoferta de mano de obra
y la presencia rendimientos decrecientes en la productividad marginal del
sector de subsistencia, la absorción de la fuerza laboral de este sector no se
producirá de manera completa si es que se produce crecimiento económico,
como predice el modelo de Lewis. Incluso, en un contexto de exclusión
17. El equilibrio general de la economía se alcanza de la siguiente manera: “Primero se determina el equilibrio en el mercado laboral y el mercado de dinero, donde se determinan el tipo de cambio y la cantidad de empleo asalariado. Con estas variables ya conocidas, la producción y distribución en el sector capitalista queda determinada. También queda determinada la cantidad de exceso de oferta laboral de los trabajadores-y (calificados). El ingreso total y el ingreso medio en el sector de subsistencia también quedan determinados. En tercer lugar, el ingreso total y el ingreso medio en el sector de subsistencia-z (excluidos) se determina independientemente del resto de la economía” (Figueroa; 2003).
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24
económica, los trabajadores “Z” nunca podrían ser asimilados a la economía
moderna formal a través del crecimiento económico dado que se encuentran
excluidos del sistema económico capitalista.
De acuerdo a la evidencia presentada por Figueroa (2003), la economía peruana
funcionaría como una Sociedad Sigma, por lo que sería difícil que el
crecimiento económico por sí sólo pueda disminuir la desigualdad económica
y eliminar la informalidad en el Perú, dado que estos fenómenos son de carácter
estructural y difíciles de alterar con políticas públicas convencionales como la
formalización administrativa de las actividades informales, la lucha contra el
desempleo, la fiscalización de la informalidad por parte de las agencias
supervisoras, el combate contra la evasión tributaria, entre otros. En este
sentido, las políticas mencionadas sólo podrán atenuar el problema de la
informalidad mas no eliminarlo. Dado este contexto, la intervención regulatoria
del Estado a través de agencias supervisoras que busquen combatir la
informalidad sólo podrá lograr el control del fenómeno hasta determinado
“límite natural”. Así, el uso de mayores fondos públicos para reducir este límite
constituiría un desperdicio de recursos, siendo una mejor opción de política
pública destinarlos a otros fines con mayor rentabilidad social.
1.3. Estimación del Tamaño de la Economía Informal
La literatura sobre la economía informal no sólo ha buscado explicar sus causas
sino también ha buscado estimar su tamaño. La motivación de esta tendencia
tiene sus bases en la necesidad de cuantificar la magnitud del sector informal y
sus efectos sobre la economía, con el objeto mejorar el diseño de políticas
públicas destinadas a combatir y atenuar la informalidad. Para ello, los
investigadores se han servido de los diferentes métodos cuantitativos
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25
disponibles. A continuación se pasa a explicar las características de los
principales métodos utilizados.
1.3.1. Métodos Directos
Usualmente se utilizan encuestas y examinaciones basadas en respuestas
voluntarias o auditorías tributarias. Existen 2 enfoques:
a. Método directo de encuesta sobre muestra18: la ventaja que presenta
esta metodología es que se puede recopilar información detallada
sobre la estructura de las unidades productivas informales. La
desventaja es que existen incentivos muy fuertes para que los agentes
entrevistados nieguen estar en ella. Las encuestas son sensibles a la
formulación del cuestionario y a su diseño muestral.
b. Programas de auditoría tributaria19: se utilizan para saber la
discrepancia entre los ingresos que se reportan y sobre los cuales se
pagan impuestos y los ingresos medidos por controles aleatorios a los
agentes contribuyentes. La diferencia entre estos dos datos nos da una
medida de la informalidad. La desventaja que presenta este método es
que estos programas usualmente no se hacen sobre muestras
representativas de la población a nivel nacional.
Una desventaja en común que comparten estos métodos es que sólo permiten
estimar el tamaño del sector informal en términos agregados, por lo cual no
pueden mostrar resultados por tipo de actividad económica a nivel desagregado.
18. Este método ha sido utilizado en Noruega por Isachsen, Klovland y Strom (1982). En Dinamarca fue usado por Mogensen, Kvist, Körmendi y Pedersen (1995).
19. Este método ha sido utilizado para Estados Unidos por IRS (1979, 1983), Simon y Witte (1982), Clotfelter (1983) y Feige (1986).
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26
Ello impide analizar el desarrollo y crecimiento de la economía informal en el
largo plazo.
1.3.2. Métodos Indirectos
Son llamados también “aproximación por indicadores” puesto que utilizan
variables económicas que miden indirectamente el tamaño de la economía
informal. Entre los principales métodos destacan los siguientes:
a. Discrepancia entre el Gasto Nacional y las Estadísticas de Ingreso20:
este enfoque presenta varios problemas: i) las instituciones públicas a
menudo desean publicar discrepancias pequeñas entre estas dos
cantidades. No obstante, los componentes del gasto no están libres de
error, ii) no hay modelación formal de la economía sombra, iii) los
datos de la economía oficial no tienen cobertura total de las
actividades económicas, iv) las estimaciones del Gasto Nacional e
Ingreso Nacional no son estadísticamente independientes ya que
muchos componentes incorporados en sus mediciones son los mismos.
A veces las estimaciones del Ingreso Nacional son mayores a los del
Gasto Nacional, lo que no quiere decir que exista una economía
informal en cifras negativas.
b. Discrepancia entre la fuerza laboral efectiva y la oficial21: considera
que una disminución de la fuerza laboral en la economía oficial es
signo de un aumento de la masa laboral en la economía informal, lo
cual supone que la fuerza laboral total que participa en la economía es
20. Este método fue utilizado por MacAfee (1980) y O’Higgins (1989) para el Reino Unido.
21. Este método fue utilizado por Contini (1981) y Del Boca (1981) para el caso italiano, y por O’Neill (1983) para los Estados Unidos.
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27
constante. Las debilidades de este método se hallan asociadas al hecho
que las diferencias en la participación en la fuerza laboral pueden tener
otras causas aparte de la presencia de la economía informal, y que las
personas pueden trabajar indistintamente en ambas economías.
c. El Enfoque de las Transacciones: este enfoque desarrollado por Feige
(1979) asume que existe una relación constante en el tiempo entre el
volumen de transacciones y el PBI de la economía oficial. Para poder
estimar el tamaño de la economía sombra se deben hacer supuestos
sobre la velocidad del dinero y la relación entre el valor monetario de
las transacciones y la suma de los PBI nominales oficial e informal.
Entonces, se calcula el PBI de la economía informal restando el PBI
nominal oficial del total. Las debilidades del enfoque son de distinta
índole. En primer lugar, se debe tomar un tamaño base donde no exista
la economía informal y se debe suponer también que el ratio de
transacciones sobre el PBI oficial es constante en el tiempo. En
segundo lugar, las estimaciones del valor de las transacciones no
siempre son precisas. En tercer lugar, se requiere una importante
cantidad de datos para estimar los cambios en las tasas de liquidez y
para eliminar las transacciones financieras de los pagos en el sistema
económico, información que en muchos casos no se encuentra
disponible en fuentes oficiales.
d. El Enfoque de la Demanda de Dinero o Ratio de Liquidez: este
enfoque, el cual tiene sus orígenes en Cagan (1958), asume que las
transacciones en la economía informal se realizan en efectivo debido a
que ello dificulta su detección por parte del Estado. El exceso de
dinero es atribuido a una creciente carga tributaria y factores que
llevan a la gente a trabajar fuera de la economía oficial. La economía
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28
informal se estima calculando la diferencia cuando los impuestos y
regulaciones están en su menor valor y cuando están en su más alto
valor, asumiendo la misma velocidad del dinero en ambas economías.
En esta línea de trabajo se encuentran los trabajos de Tanzi (1983) y
Bhattacharyya (1999). El primero flexibiliza el enfoque tomando en
consideración la tasa de interés, el ingreso per-cápita, variables de
impuestos y el tamaño de los salarios respecto al nivel de ingreso
nacional. El segundo estima una ecuación de demanda de liquidez
distinguiendo y separando las variables del PBI formal medido e
informal como variables explicativas e incorporando una proxy para la
producción “oculta”22.
e. El Método del Insumo Físico (Consumo Eléctrico) 23: asume que el
consumo eléctrico es el mejor indicador físico de la actividad oficial,
de esa manera se puede calcular la actividad económica total (oficial y
sombra). Se puede calcular el consumo atribuido a la economía
sombra hallando la diferencia entre el crecimiento del PBI oficial y el
del consumo eléctrico debido a que existe una elasticidad
electricidad/PBI cercana a uno. Entre las desventajas que presenta este
método tenemos que i) la elasticidad antes mencionada varía entre
países, ii) no todas las actividades ocultas necesitan una gran cantidad
de electricidad, y iii) es posible utilizar más eficientemente la
22. Las críticas a este enfoque son: i) no todas las transacciones en la economía informal son llevadas a cabo con dinero, ii) se considera a la carga tributaria como el principal factor desencadenante de la informalidad puesto que no es posible cuantificar el resto de factores debido a la carencia de fuentes de información confiables en varios países, iii) los incrementos en la demanda de dinero se deben a retardos en la demanda de depósitos, iv) existe mucha incertidumbre sobre la velocidad de circulación del dinero en la economía oficial, v) las velocidades de circulación del dinero en ambos sectores no necesariamente tienen por qué ser necesariamente estables y equivalentes a lo largo del tiempo, vi) se asume un año base donde no existe la economía sombra, vii) la relación entre el ratio de liquidez y sus variables explicativas no es estable y conocida en el tiempo, y viii) este método es sensible a la definición de “dinero”.
23. Este método ha sido utilizado por Portes (1996), Kaufmann y Kaliberda (1996) y Johnson, Kaufmann y Shleifer (1997).
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29
electricidad en ambas economías que en el pasado por los avances
tecnológicos o se pueden utilizar otras fuentes de energía.
1.3.3. Enfoques Econométricos de Estimación
Modelo MIMIC24: el modelo MIMIC (múltiples causas, múltiples
factores) es un modelo estructural de equilibrio parcial en el cual se
supone que un conjunto de variables no observables que representan la
informalidad está vinculado a una serie de causas o factores que
explican los cambios en su tamaño y cuáles son las principales fuerzas
que afectan su actividad25. El modelo tiene dos partes. En la primera,
se relacionan las variables ocultas a indicadores observados. En la
segunda, las ecuaciones estructurales especifican las relaciones
causales entre las variables no observables.
En esta línea de trabajo se encuentran los trabajos de Loayza (1997) y
Giles (1999). En la versión de Loayza, se modela el “tamaño del sector
informal” como un variable (endógena) que está relacionada con la
carga tributaria, las restricciones del mercado laboral, así como la
fortaleza y eficiencia de las instituciones gubernamentales (variables
exógenas). En una segunda etapa, se estiman los indicadores de la
economía informal (la tasa de evasión del IGV y el porcentaje de
trabajadores no agrícolas que no están cubiertos por el seguro social)
en función a la variable “tamaño del sector informal”, la cual es una
variable explicativa en esta parte del modelo. En la versión de Giles, se
utilizan muchas variables causales medidas y variables índices (proxy).
24. Los pioneros de este método son Frey y Weck (1983)
25. Los indicadores (proxy) más utilizados en la literatura que reflejan el cambio de tamaño de la economía informal son las transacciones monetarias adicionales, el decrecimiento de la fuerza laboral de la economía oficial y la disminución de la tasa de crecimiento de la economía oficial debido al traslado de factores a la economía informal.
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30
El modelo incluye medidas de las tasas impositivas promedio y
marginal, la inflación, el ingreso real y el grado de regulación de la
economía. Esta última variable incluye cambios en la tasa de
participación de la fuerza laboral (masculina) y en el ratio
efectivo/oferta monetaria.
Las limitaciones que presenta el modelo MIMIC son las siguientes: i)
al plantear los diversos métodos de estimación se deben hacer muchos
supuestos “heroicos” para poder obtener los resultados, por lo cual se
pierde de vista la teoría económica, ii) muchas de las estimaciones
sobre el tamaño de la economía sombra tienen un valor limitado para
el hacedor de políticas públicas puesto que es importante saber quienes
están realizando actividades informales, dónde y por qué, iii) existe
dificultad para conseguir la gran cantidad de datos que este método
requiere debido a la deficiente calidad de los datos estadísticos y las
limitaciones a su acceso en los países en vías de desarrollo.
1.4. El Tamaño de la Economía Informal en el Perú
Utilizando algunos de los métodos descritos en la sección anterior, diversos
estudios han estimado el tamaño de la economía informal en gran parte de los
países en desarrollo que conforman la comunidad internacional. Los resultados
varían entre los países y de acuerdo al método de estimación utilizado (véase el
Cuadro No 1.2).
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31
Cuadro No 1.2 Tamaño de la Economía Informal en los Países en Desarrollo
Método Insumo Físico
Método Demanda de Liquidez
Método MIMIC
Países Promedio 1989-90 Promedio 1989-90 Promedio 1990-93
ÁfricaBotswana 27.0 - -Egipto 68.0 - -Mauricio 20.0 - -Marruecos 39.0 - -Nigeria 76.0 - -República Sudafricana - 9.0 -Tanzania - 31.0 -Tunicia 45.0 - -
América Central y del SurArgentina - - 21.8Bolivia - - 65.6Brasil 29.0 - 37.8Chile 37.0 - 18.2Colombia 25.0 - 35.1Costa Rica 34.0 - 23.2Ecuador - - 31.2Guatemala 61.0 - 50.4Honduras - - 46.7México 49.0 33.0 27.1(35.1) Panamá 40.0 - 62.1Paraguay 27.0 - -Perú 44.0 - 57.4Uruguay 35.2 - -Venezuela 30.0 - 30.8
AsiaChipre 21.0 - -Hong Kong 13.0 - -India - 22.4 -Israel 29.0 - -Malasia 39.0 - -Filipinas 50.0 - -Singapur 13.0 - -Corea del Sur 38.0 - 20.3Sri Lanka 40.0 - -Taiwán - - 16.5Tailandia 71.0 - -
Tamaño de la Economía Sombra (como % del PBI)
Fuentes: Enste y Schneider (2000). Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
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32
La evidencia para los países en desarrollo mostrada en el Cuadro No 1.2 señala
que en promedio la economía informal representa una proporción sustancial de
la producción agregada26. Loayza (1997) calcula que el sector informal es en
promedio el 37% por ciento del PBI oficial. Las estimaciones a partir del
método del insumo físico muestran niveles de informalidad en promedio
superiores al 38% de la producción agregada.
Para el caso específico de Perú, hay cinco estudios que han buscado medir el
tamaño de la economía informal. El primer estudio fue realizado por De Soto
(ILD, 1989), el cual empleó el enfoque monetario basado en información de
cuentas nacionales y halló para el periodo 1980-1986 un tamaño promedio de
55% como porcentaje del PBI oficial. El segundo estudio, realizado por Enste y
Schneider (2000), estimado el tamaño de la economía informal mediante el
método de consumo eléctrico y encontró una tasa equivalente al 44% promedio
del PBI oficial entre los años 1989 y 1990. El tercer estudio fue realizado por
Loayza (1997) empleando el modelo MIMIC con lo cual obtuvo una cifra de
57.4% del PBI oficial para el periodo 1990-1993, lo cual representa una tasa
elevada en comparación con países como Chile o Brasil, en donde el sector
informal representa sólo 18.2 y 37.8 por ciento respectivamente.
El cuarto estudio es el realizado por Saavedra (1999), el cual analiza el grado
de informalidad de la PEA en el Perú haciendo un análisis de la condición de
informalidad en el sector transable y no transable según la visión legalista de la
OIT. El autor estima el porcentaje de trabajadores informales durante el primer
quinquenio de los noventa y encuentra que para los años 1991, 1994 y 1996
éste aumentó de 50.8% a 57.3% y a 58.7%, respectivamente.
26. Existe abundante literatura referida al tema de la informalidad en países en desarrollo. Para una revisión de la literatura, consultar Blunch et. al. (2001). En el caso peruano, destacan los trabajos de Webb (1977), De Soto (1989, 2000), Smith y Stelcner (1990), así como León y Cermeño (1990).
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33
El quinto estudio, realizado por De la Roca y Hernández (2004) busca estimar
los niveles de ingresos de fuentes formales no reportados bajo un enfoque
microeconométrico de discrepancias en el consumo. El estudio obtiene el grado
de subreporte de ingresos de trabajadores formales en cada una de las regiones
del país para obtener luego las tasas de subdeclaración por categoría y con ello
la evasión tributaria “pura” de los trabajadores informales. Añadiéndole a este
cálculo el ingreso real de los trabajadores informales y el valor agregado de las
actividades independientes del hogar, los autores estiman el tamaño del sector
informal.
Sus resultados reflejan que la fuerza laboral en el Perú es fundamentalmente
“informal”, ya que sólo el 30% de la PEA ocupada puede ser considerada
“formal”. Los autores mencionan que a pesar que el número de trabajadores
independientes informales casi duplica al de asalariados formales, la
participación de los primeros en el total de retribuciones representa la mitad de
los aportes de los últimos.
Sus cálculos señalan que en promedio los trabajadores que más subreportan son
los independientes formales (60.8% de su ingreso), seguidos por los asalariados
formales (49.5%) y los asalariados informales (26%). Los autores asumen que
los informales no tienen incentivos para subreportar sus ingresos debido al poco
ingreso que reciben. Luego de estimar las tasas promedio de subreporte, los
autores cuantifican la magnitud de las actividades informales en el Perú para el
año 2000 por medio de la suma de tres componentes (método de adiciones): (1)
el ingreso “real” de los trabajadores informales, (2) el ingreso no reportado de
los individuos formales, y (3) el valor agregado generado por las actividades
independientes del hogar.
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34
Con respecto al ingreso “real” de los trabajadores informales, los autores
mencionan que son los reportados como verdaderos, los cuales representan el
14.85% del PBI para el año 2000. Con respecto a los trabajadores formales,
encuentran que su ingreso no reportado representó en dicho año entre 5.7% y
10.7% del PBI, dependiendo de si se adopta un escenario conservador o uno
esperado (que tiene mayor probabilidad de ocurrencia de subreporte).
Con respecto al valor agregado estimado de las actividades independientes del
hogar, éste valor se obtiene como la diferencia entre la producción total y los
gastos incurridos en el negocio que tienen los individuos. Se estima que el valor
generado por negocios no agrícolas equivale al 6.5% del PBI (no se toma en
cuenta a los negocios que cuentan con RUC). La contribución de las
actividades agrícolas representa el 3.3% del PBI en el año 2000. Por su parte, el
valor agregado de los informales alcanzaría el 1.7% del PBI.
Con esta información, asumiendo un escenario base, se calcula que la economía
informal equivale al 36.97% del PBI oficial. Bajo el escenario conservador, el
sector informal equivale al 30.25% del PBI oficial. Los resultados señalan que
el tamaño de la economía informal se acerca al 35% del PBI oficial27.
27. Los resultados encontrados en el trabajo de De la Roca y Hernández (2004) deben observarse con cuidado ya que éstos podrían mostrar un sesgo hacia abajo en la estimación del tamaño de la informalidad debido a que el estudio sólo analiza a los hogares. Además, asumir que los subreportes ocultan ingresos provenientes sólo de actividades ilegales o informales es un supuesto muy fuerte, dado que estos pueden darse no sólo por la condición de ilegalidad en las actividades, sino también porque los individuos encuentran racional subdeclarar sus ingresos provenientes de fuentes formales por razones diversas. Por ejemplo, las personas que pertenecen a los estratos más altos suelen subreportar sus ingresos ya que parte de ellos son una retribución a su capital y forman parte de los beneficios extraordinarios que reciben de sus empresas y que no son declarados para evadir el pago de impuestos. Otra de las razones que lleva a cuestionar la validez de los resultados es que es difícil identificar mediante las encuestas qué hogares son informales o ilegales y qué hogares no lo son. En este sentido, es cuestionable la calidad de los datos. La ENNIV no es un instrumento adecuado para medir la informalidad debido al tipo de cuestionario que utiliza. Sería necesario llevar a cabo una encuesta específica para medir la informalidad que permita identificar con precisión los agentes que realizan actividades ilegales y/o informales.
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35
1.5. La Informalidad y el Sector de Hidrocarburos
La informalidad en el sector hidrocarburos es compleja porque guarda relación
con cada una de las explicaciones mencionadas anteriormente. Así, parte de las
actividades informales en la comercialización de combustibles líquidos y de
GLP son llevadas a cabo por agentes que no se han insertado en el sector
formal de la economía (por ejemplo, empresas que no se encuentran registradas
en las instituciones pertinentes). También existe en la industria de
hidrocarburos un importante control estatal de la seguridad en las instalaciones,
lo que motiva la existencia de restricciones administrativas que a su vez
suponen costos para las empresas.
De otro lado, en esta industria se llevan a cabo informalmente actividades
ilegales como las mezclas o adulteración de combustibles (aunque no realizadas
exclusivamente por informales), el contrabando o la evasión tributaria.
Finalmente, existen segmentos de la demanda que no pueden ser abastecidos
bajo estándares de seguridad y calidad adecuados, debido principalmente a la
baja densidad de hogares con mejores ingresos y características
socioeconómicas.
La decisión de un agente para realizar actividades informales se ve influida por
el entorno en el que se desenvuelve, así como por los factores económicos y
sociales que enfrenta. Generalmente, los beneficios de permanecer en la
informalidad deben ser mayores respecto a aquellos que se obtendrían en el
sector formal. Las razones para esta situación son distintas. En ciertos casos
puede ser el excesivo costo de los trámites, mientras que en otros puede existir
alguna restricción de orden económico que impide la formalización28. En la
medida que la informalidad en el sector hidrocarburos presenta distintas aristas,
28. Estas restricciones pueden ser observables (no contar con las instalaciones adecuadas) o no observables (factores idiosincráticos).
Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
36
existe la necesidad de emprender estrategias sofisticadas de carácter global que
conduzcan a la atenuación de los distintos “tipos” de informalidad. El objetivo
de este trabajo radica en efectuar un análisis de la problemática y la
determinación de los mecanismos para reducirla al mínimo posible.
2. Análisis de la Informalidad en el Sector Hidrocarburos
Las actividades informales se caracterizan por tener lugar en unidades pequeñas
para minimizar la probabilidad de ser detectados y por concentrarse en la fase
downstream de la industria. Cálculos preliminares del OSINERG consideran
que este sector abarca a cerca de 1,580 informales29.
En lo concerniente a las ventas, cálculos preliminares para el año 2001 sugieren
que los informales pueden llegar a explicar aproximadamente 10,600 barriles
diarios, es decir, el 12 por ciento de las ventas formales30. Por otro lado, a partir
de cálculos de Cersso y Coronado (2002) se puede señalar que la adulteración
de combustibles (de alguna manera relacionada con la actividad informal),
habría representado en el año 2001 un porcentaje menor al 20% de las ventas
totales sólo en el caso del kerosene31. Estas cifras sugieren la relevancia del
problema de la informalidad en la industria de hidrocarburos en el Perú.
2.1. Breve Descripción de los segmentos de la industria dowstream
En general, el segmento downstream de la industria de hidrocarburos incluye
tres etapas claramente diferenciadas: refinación, distribución (mayorista y
29. Esta información es presentada en el Cuadro Nº 2.4 de este documento.
30. Considerando sólo las ventas de gasolinas, diesel 2 y kerosene. El detalle para el cálculo de esta cifra se presenta en la tercera sección de este documento.
31. En Cersso y Coronado (2002) se utiliza el supuesto que todo el consumo con destino no identificado se destina a actividades ilegales. Sin embargo, un porcentaje no determinado de combustible con destino declarado termina destinándose a actividades ilegales.
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37
minorista) y comercialización. En la etapa de refinación se producen
combustibles terminados empleando insumos nacionales e importados,
mientras que los distribuidores mayoristas y minoristas se encargan de llevar el
combustible hacia los establecimientos de venta al público. En este documento
se asume que el segmento informal en la industria está conformado por
establecimientos que no poseen un registro vigente de la Dirección General de
Hidrocarburos del Ministerio de Energía y Minas.
2.1.1. Refinación
La actividad de refinación consiste en la transformación del petróleo, gasolinas
naturales u otras fuentes de hidrocarburos en combustibles. Las instalaciones de
las empresas que desarrollan actividades de refinación se encuentran diseñadas
para realizar operaciones de recepción de crudo o combustibles refinados,
refinación de crudo, almacenamiento, transferencia, mezcla y agregado de
aditivos.
Esta actividad se encuentra concentrada básicamente en dos refinerías: la
refinería La Pampilla de la empresa Repsol y la refinería de Talara de la
empresa estatal PETROPERU. Esta empresa opera también las refinerías de
Iquitos, el Milagro y Conchán. Las dos primeras refinerías procesaron
alrededor del 85% del combustible refinado en el Perú durante el año 2001.
2.1.2. Plantas de Abastecimiento
Las plantas de abastecimiento son instalaciones diseñadas para realizar
exclusivamente las operaciones de recepción, almacenamiento, transferencia,
agregado de aditivos y despacho de combustibles nacionales e importados. Es
por medio de estas instalaciones que se lleva a cabo la actividad comercial de
los mayoristas.
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38
Al 31 de marzo de 2003, dos empresas privadas operaban las principales
plantas de abastecimiento de combustibles: Graña y Montero Terminales que
opera las plantas localizadas en el norte y el sur del país32 y Serlipsa que opera
la planta de abastecimiento del Callao así como la de Cerro de Pasco33.
Adicionalmente, las refinerías poseen plantas de almacenamiento que cumplen
la misma función.
2.1.3. Distribución Mayorista
La actividad de distribución mayorista consiste en la provisión de combustibles
refinados, tanto a consumidores directos, otros distribuidores mayoristas,
distribuidores minoristas como a las estaciones de servicio dedicadas a la venta
de tales productos al consumidor final. Los distribuidores mayoristas pueden
adquirir el combustible de productores nacionales en las plantas de
abastecimiento o mediante importación directa.
Los mayoristas pueden también exportar combustibles líquidos u otros
derivados del petróleo. Algunos mayoristas tienen estaciones de servicio
propias o afiliadas a su marca comercial, las cuales son abastecidas en
condición de exclusividad. Estas empresas abastecen, además, a estaciones de
servicio independientes y a grandes consumidores de combustibles.
Las empresas mayoristas restantes no poseen una marca y abastecen a
estaciones independientes. Al 31 de marzo de 2003, existían 19 empresas
mayoristas siendo las principales PETROPERU, Repsol, Pecsa, Shell y Móbil.
32. Los terminales operados por GMT son Eten, Salaverry, Chimbote, Supe, Pisco, Mollendo, Ilo, Cusco y Juliaca.
33. Existen otras Plantas de Abastecimiento con capacidades de almacenamiento pequeñas, tales como: Planta de Ventas Arboil, Emcopsesac, Herco, American Petróleos del Norte.
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39
2.1.4. Distribución Minorista
El comercializador minorista adquiere el combustible de los mayoristas.
Empleando unidades de transporte34 se encarga de expenderlo a los
establecimientos de venta al público, a consumidores directos, a puestos de
venta rural y a grifos de kerosene. Al 31 de marzo de 2003, según datos del
registro DGH del Ministerio de Energía y Minas, se sabe que el número de
minoristas ascendía a 151 en todo el país, registrándose 114 en Lima y el resto
en provincias.
2.1.5. Consumo directo
Los consumidores directos pueden adquirir los combustibles líquidos de los
comercializadores mayoristas o minoristas, así como también importarlo. Estos
consumidores emplean el combustible como insumo para las actividades que
desempeñan, estando prohibidos de dedicarse a su comercialización. En total, al
31 de marzo de 2003, suman 1,338 y pueden ser caracterizados como grandes
compradores.
El Reglamento de Comercialización de Combustibles Líquidos les impone una
capacidad de almacenamiento mínima de 264 galones (aproximadamente 1m3).
Asimismo, se pueden distinguir dos tipos de consumidores directos: aquellos
con instalaciones fijas, cuyo número asciende a 1278, y los que disponen de
instalaciones móviles, que suman 60.
34. Según el Reglamento para la Comercialización de Combustibles Líquidos y otros productos derivados de los Hidrocarburos (DS-045-2001-EM), un transportista es definido como “aquella persona que se dedica al transporte de combustibles líquidos y otros productos derivados de los hidrocarburos desde las refinerías o plantas de procesamiento hacia las plantas de abastecimiento, de éstas a otras plantas de abastecimiento, a establecimientos de venta al público de combustibles y a consumidores directos, con unidades de transporte de su propiedad o de terceros. Está prohibido de comercializar combustibles”.
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40
2.1.6. Establecimientos de venta al público
Los establecimientos de venta al público son aquellos dedicados a la venta de
combustibles líquidos35. Según el Ministerio de Energía y Minas, comprende a
las estaciones de servicio, grifos flotantes, grifos en la vía pública, grifos de
kerosene y puestos de venta rural de kerosene. Dado que la provisión de
combustibles se da con mayor frecuencia al parque automotor, gran parte de las
estaciones de servicio expenden diesel 2 y gasolinas de diverso octanaje. Al 31
de marzo de 2003, el número de estaciones era de 2,673. En Lima el número
ascendía a 826 y en provincias a 1,847.
2.2. Análisis de la oferta informal y sus relaciones con el segmento formal
Como se ha mencionado anteriormente, el problema de la informalidad se da en
la fase downstream de la industria de hidrocarburos, específicamente en los
diversos eslabones de la cadena de comercialización. En esta cadena existen
dos tipos de relaciones: comerciales y físicas. Las primeras involucran una
relación en la que existen documentos que certifican la existencia de una
transacción (como una factura, por ejemplo).
En cambio, las relaciones físicas conllevan exclusivamente el transporte de
combustibles de un agente a otro. Ambas relaciones no necesariamente son
llevadas a cabo por un mismo agente. Por ejemplo, un operador de planta sólo
establece relaciones físicas, un mayorista podría tener sólo relaciones
comerciales con sus clientes, mientras que un minorista puede establecer ambos
tipos de relaciones.
35. Existen dos clases de estaciones de servicio. En primer lugar, existen las estaciones abanderadas las cuales pueden estar afiliadas a los distribuidores mayoristas a través de un contrato de franquicia o ser de propiedad de los distribuidores. En segundo lugar, se encuentran las estaciones de propietarios independientes.
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41
En el Gráfico Nº 2.1 se presenta un esquema de los flujos tanto físicos como
comerciales presentes en la industria de hidrocarburos, poniendo especial
énfasis en el segmento downstream, y se señalan los canales mediante los
cuales probablemente se abastece de combustibles líquidos al segmento
informal.
La cadena de distribución se inicia en las plantas de abastecimiento, las cuales
almacenan el combustible producido por las refinerías y aquel enviado por los
importadores. El combustible es despachado y retirado de estas plantas
utilizando como medio de transporte camiones tanque y camiones cisterna36,
los cuales llevan el combustible hasta el depósito del cliente, que puede ser un
consumidor directo o un comercializador minorista.
En este contexto, las probables fuentes de suministro a la informalidad son las
siguientes:
- Compras a distribuidores mayoristas en las plantas de abastecimiento.
- Compras a distribuidores minoristas.
- Compras a consumidores directos.
- Compras de combustibles robados o adulterados.
- Contrabando.
A continuación se describirán brevemente los principales componentes de la
cadena de distribución en los cuales se presume la presencia de relaciones con
el segmento informal.
36. El retiro del combustible de la planta usualmente es mediante camiones tanque o cisterna. También puede ser mediante barcazas o vagones. Sin embargo, el medio más utilizado son los camiones cisterna y camiones tanque que representan la mayor parte de los medios de transporte de combustibles líquidos.
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Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
43
2.2.1. Plantas de Abastecimiento
En las plantas de abastecimiento, existen tres mecanismos posibles mediante
los cuales se provee de combustible al segmento informal:
El primero consiste en la falsificación de las órdenes de compra. Los
transportistas encargados de distribuir el combustible en las distintas
estaciones de servicio pueden falsificar órdenes de compra mediante el
uso del número de registro DGH correspondiente a una estación de
servicio que no ha autorizado la compra. El transportista, de esta
manera, puede recoger el combustible de la planta y distribuirlo luego
a los comercializadores informales.
Un segundo mecanismo consiste en la entrega voluntaria del
combustible por parte del personal de una planta sin el permiso
requerido, ya sea a un transportista con orden de compra falsificada o
a un minorista. En este caso los operadores de la planta de
abastecimiento participan de la cadena de informalidad a pesar de no
estar involucrados en la cadena de comercialización.
El tercer mecanismo consiste en la entrega del combustible a un
comprador formal que lo remitirá posteriormente a un establecimiento
informal.
2.2.2. Transporte y comercialización del combustible
De acuerdo a la lista de registros hábiles de la Dirección General de
Hidrocarburos al 30 de Noviembre del 2002, se tiene que 3,918 cisternas y
camiones tanque se encontraban hábiles para el transporte de combustibles
líquidos. Estos camiones abastecían a un total de 2,673 estaciones de servicio y
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44
1,338 consumidores directos de combustibles líquidos oficialmente registrados,
es decir, existían un promedio de 0.9637 transportistas de combustibles líquidos
por cada cliente (el ratio es 1.14 en Lima Metropolitana).
Analizando la capacidad de los camiones tanque o cisterna, debe señalarse que
el promedio de almacenamiento de aquellos es de 5,260 galones. Según datos
de la Gerencia de Fiscalización de Hidrocarburos, el número de recorridos que
realiza un camión cisterna entre las plantas de abastecimiento y las estaciones
de servicio varía entre uno y cuatro por día, número que depende del manejo de
inventarios de las estaciones, así como de su frecuencia de compras para
satisfacer el volumen de combustible demandado diariamente.
El ingreso de operadores privados en la industria a mediados de la década de
1990 hizo que la cadena de distribución creciera, lo cual provocó el incremento
del número de transportistas. Un factor que pudo haber influido en la existencia
de este significativo número de transportistas sería la demanda de combustibles
proveniente de establecimientos informales cuyo número es estimado en 1,580
por la GFH – OSINERG. Parte del volumen transportado puede estar siendo
dirigido a estaciones de servicio informales, mediante el uso de documentos
falsificados (como guías de remisión fraguadas), entre otros métodos. Esta
situación puede dar pie para que algunos transportistas provean a los informales
de combustibles adulterados38.
37. Esta razón se halla mediante el siguiente cálculo: (número transportistas de cisternas + número de camiones tanque) / (número de grifos y estaciones de servicio + número de consumidores directos de combustibles líquidos).
38. Según Cersso y Coronado (2002), la adulteración de diesel 2 en los camiones tanque es bastante común, y se da principalmente en la ruta de la planta al depósito del cliente (grifo o industria). La operación se lleva a cabo cuando el transportista ingresa a un terreno cercado, posteriormente procede a retirar la cubierta y seguros a la carga por la parte superior del camión tanque y con la ayuda de una pequeña motobomba extrae usualmente hasta un 30 por ciento de la carga del diesel 2, el cual es almacenado en barriles ubicados en el predio. Acto seguido, la carga se completa con la inyección de kerosene. Este proceso dura entre 10 a 15 minutos, luego del cual el transportista
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45
2.2.3. El depósito del cliente
Estos depósitos pueden ser de clientes que solicitan el producto para su
consumo propio y de clientes que solicitan el producto para su
comercialización, es decir grifos y estaciones de servicio. Entre los
consumidores directos se encuentran las empresas industriales y las Fuerzas
Armadas. Al 31 de marzo del 2003, existían alrededor de 1,338 consumidores
directos a nivel nacional registrados en la DGH, con una capacidad de
almacenamiento total de 7’191,891 galones.
La mayor parte de la capacidad de almacenamiento (55 por ciento) pertenece a
unidades mineras y empresas de generación eléctrica. Los consumidores
directos con menor capacidad de almacenamiento se dedican a actividades
industriales, agrícolas, pesqueras y de servicios. Es probable que algunos de
estos consumidores directos estén sobredimensionando su volumen de consumo
con el fin de proveer combustibles a los informales, aunque no se poseen
estadísticas al respecto.
2.2.4. Contrabando / mala utilización de las exoneraciones tributarias
A la fecha, la principal fuente de contrabando se localiza en la frontera con
Ecuador, la cual adopta la forma de micro-contrabando a través del traslado del
combustible en galoneras o pequeños cilindros. Este combustible se destina a
los mercados del norte del país (departamentos de Tumbes, Piura, Lambayeque,
Cajamarca y la Libertad). La explicación a este problema se hallaría en el
diferencial de precios finales39. Así, un galón de gasolina regular (84 octanos)
continuará su marcha hasta el destino final, y el diesel 2 excedente de la operación se acumula para su posterior adulteración y comercialización principalmente en grifos informales.
39. Como sostienen Ahumada, Artana y Navajas (2000), los diversos estudios que han procurado medir la importancia del contrabando y otras formas de eludir o evadir una alta presión impositiva
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46
cuesta 1.12 dólares en Ecuador, mientras que en el Perú se comercializa a 2.23
dólares (según datos de julio del 2002). Lo mismo ocurre con la gasolina
premium y el diesel, productos cuyo diferencial de precios asciende a 1.39 y
0.93 dólares respectivamente40. En el Cuadro Nº 2.1 se aprecian estos
diferenciales de precios con los países limítrofes41.
El flujo de combustible que ingresa por la frontera norte representa una parte
importante de las transacciones informales. Los cálculos realizados muestran
que el flujo de contrabando mínimo asciende aproximadamente a 1,730 barriles
diarios, principalmente en la forma de gasolinas y diesel 2. Este flujo representa
el dos por ciento del total de ventas mayoristas durante el año 2001.
Para hallar este monto, se calculó a partir de la Encuesta Nacional de Hogares
IV – 2001 del INEI (ENAHO) el consumo de combustibles de los hogares
al consumo de determinados bienes han encontrado que el principal incentivo para realizar estas actividades es el diferencial de precios de venta entre una región y otra, el cual es producido por diferencias impositivas significativas entre regiones. Existen diversas maneras en que los gobiernos pierden recursos por este fenómeno, entre los cuales se destacan: a) el contrabando organizado desde otros países o desde otras provincias que tienen menor presión impositiva, b) el “round tripping” que consiste en reingresar en forma ilegal al país mercadería exportada libre de impuestos, c) las compras en la frontera realizadas por consumidores que viajan a países o provincias donde la presión tributaria es menor, d) las ventas “libres de impuestos” en aeropuertos, barcos, etc.
40. También se aprecia un notorio diferencial en el precio del GLP. Sin embargo, este combustible no es objeto del presente estudio.
41. Este diferencial inicial de precios debe ser corregido por el costo de transporte del combustible desde Ecuador hasta los departamentos del norte del Perú. La distancia desde Huaquillas (Ecuador) hasta Tumbes es de 40 kilómetros aproximadamente, tramo que puede ser recorrido en media hora. Si se considera que una persona puede transportar dos galones de gasolina de 84 octanos desde Ecuador hasta Tumbes, y el costo del pasaje (aproximadamente cuatro soles), se obtiene que, aun transportando esa cantidad, se puede obtener una ganancia de 1.40 soles por galón, margen ampliamente superior al obtenido por un grifero promedio, que se ubica alrededor de 0.75 soles por galón (estimado obtenido de los informes mensuales de la DGH). Al efectuar el traslado del combustible desde el Ecuador hasta Piura o Lambayeque, lugares que se encuentran a una mayor distancia, el volumen mínimo requerido para obtener un beneficio se incrementa, sin embargo, este no llega a sobrepasar los 20 galones. El supuesto efectuado para realizar el cálculo es un costo de transporte de 0.1 soles por kilómetro. Las distancias entre Huaquillas y las capitales de departamento son las siguientes: de Huaquillas a Tumbes - 40 km, de Huaquillas a Piura - 372 km, de Huaquillas a Chiclayo - 591 km.
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47
situados en los departamentos de Tumbes, Piura, Lambayeque, Cajamarca y La
Libertad. El consumo de la industria, el transporte y el sector público se calculó
en base al PBI industrial de dichos departamentos y la Matriz Energética del
Ministerio de Energía y Minas para el año 2001. Este consumo agregado se
comparó con las ventas de las plantas de Talara, Piura, Eten y Salaverry. Los
resultados pueden apreciarse en el Cuadro Nº 2.2.
De otro lado, las exoneraciones tributarias en la Selva han generado una
situación de arbitraje ilegal de precios, la cual puede ser aprovechada por
diversos comerciantes. Más explícitamente, resulta rentable adquirir
combustibles en las zonas afectas a la exoneración para luego revenderlos en
departamentos adyacentes. El costo de los combustibles en departamentos
sujetos a exoneraciones como Loreto, Ucayali y Madre de Dios es menor que
en los departamentos con los que limitan en un porcentaje que puede llegar a 30
ó 40 por ciento.
Cuadro Nº 2.1 Precios Internos Promedio al Consumidor de países limítrofes y el
diferencial con el precio en el Perú, 2002 (nuevos soles)
PRECIO DIFERENCIAL PRECIO DIFERENCIAL PRECIO DIFERENCIALBolivia 6.13 1.68 9.38 0.59 5.78 0.63Brasil 7.98 -0.18 8.37 1.61 4.55 1.86Colombia 5.15 2.66 6.30 3.68 3.61 2.80Chile 7.25 0.56 7.32 2.66 4.41 2.00Ecuador 3.92 3.89 5.11 4.87 3.15 3.26Perú 7.81 0.00 9.98 0.00 6.41 0.00
GASOLINA REGULAR GASOLINA PREMIUM DIESEL
Fuente: OLADE (http://www.olade.org.ec/sieehome/estadisticas/precios_internos.html) Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
Para hallar una estimación sobre el flujo de combustibles sujeto a la mala
utilización de las exoneraciones tributarias que se muestra en el Cuadro Nº 2.3,
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48
se calculó el despacho para el mes de Noviembre del 2001 de las plantas de El
Milagro, Yurimaguas y Tarapoto. Posteriormente, se restó el consumo de los
hogares, calculado a partir de la ENAHO IV-2001, y el consumo industrial,
hallado mediante la aplicación de la participación porcentual de los
departamentos de Amazonas y San Martín en el PBI industrial a la Matriz
Energética del MEM. El exceso de demanda estaría siendo explicado por flujos
de combustibles procedentes de otros departamentos, entre los cuales se
encuentra aquellos provenientes de los departamentos con exoneración. La
magnitud de estos flujos es de particular importancia, puesto que representa, en
promedio, el 47 por ciento del consumo residencial e industrial de ambos
departamentos, destacando el caso del kerosene donde llega a representar el 58
por ciento del total consumido en ambos departamentos.
Cuadro Nº 2.2 Estimación del Contrabando en Tumbes, Piura, Lambayeque, Cajamarca
y La Libertad (barriles promedio mensual - año 2001)42
Kerosene Gasolinas Diesel 2 Total
Despachos de Planta /1 92,189 99,143 274,589 465,921Consumo de Hogares /2 96,606 34,729 15,150 146,485Consumo de Industria /3 -- 86,835 284,391 371,226
Diferencia explicada por contrabando (4,417) (22,421) (24,952) (51,790) (Barriles por día calendario) (147) (747) (832) (1,726)
/1 Estimado tomando en cuenta los despachos de las principales plantas de abastecimiento para el año 2001. /2 Tomando en cuenta el consumo agregado calculado a partir de la ENAHO IV – 2001. /3 El consumo destinado a la industria se calculó a partir de la Matriz Energética 2001 preparada por la OTERG – MEM, y de acuerdo a las participaciones porcentuales por departamento en el PBI industrial. Fuente: ENAHO IV – 2001, Ministerio de Energía y Minas, PETROPERU. Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
42. El Balance de Energía de la OTERG no recoge información sobre el consumo de kerosene por parte de las empresas industriales y mineras en la zona norte del país por lo cual el volumen registrado de kerosene en esta tabla puede estar subestimado.
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49
Cuadro Nº 2.3 Estimación del flujo de combustibles en la Selva Norte
(barriles promedio mensual – 2001)43
Kerosene Gasolinas Diesel 2 Total
Despachos de Planta /1 4,585 14,400 20,211 39,196 Consumo de Hogares /2 10,847 5,179 14,460 30,486 Consumo de Industria /3 - 12,125 30,856 42,982
Diferencia (6,262) (2,904) (25,105) (34,271) Barriles por día calendario (209) (97) (837) (1142)
/1 Estimado tomando en cuenta los despachos de las plantas de Yurimaguas, Tarapoto y El Milagro. /2 El consumo destinado a la industria se calculó en base a la Matriz Energética 2001 preparada por la OTERG – MEM, y de acuerdo a las participaciones porcentuales por departamento en el PBI industrial. /3 Tomando en cuenta el consumo agregado calculado a partir de la ENAHO IV – 2001. Fuente: ENAHO IV – 2001, OTERG – MEM, Gerencia de Fiscalización de Hidrocarburos – OSINERG. Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
Debe señalarse que el cálculo del flujo de combustibles a los departamentos de
Huánuco, Pasco y Junín proveniente del departamento de Ucayali se dificulta
por la imposibilidad de separar el porcentaje de los despachos de las plantas de
abastecimiento de Lima que van dirigidos a esos departamentos. No contar con
las estadísticas apropiadas hace que la magnitud de la mala utilización de las
exoneraciones tributarias pueda ser mayor a la que se observa en la práctica.
2.2.5. Comercialización de Combustibles
A partir de la información obtenida por el OSINERG sobre la base de visitas a
establecimientos de venta al público, se ha encontrado que los establecimientos
de tipo informal representan el 63 por ciento del total de establecimientos de
43. Debe destacarse que el Balance de Energía de la OTERG no registra el consumo de kerosene para las empresas industriales en esta región por lo cual el volumen registrado de kerosene puede estar subestimado.
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50
venta al público, tal como se muestra en el Cuadro Nº 2.4. Este valor puede
estar subestimado puesto que tres departamentos no fueron visitados y, en
numerosos casos, las visitas se efectuaron sólo a las capitales de departamento.
En contraste, en el Plan Referencial 2001 del Ministerio de Energía y Minas se
estima que existen 1,690 establecimientos de venta al público que efectúan
dicha actividad sin la autorización requerida. Como puede notarse, las
estimaciones sobre el número de establecimientos informales no son uniformes.
A partir de la información recopilada por la Gerencia de Fiscalización de
Hidrocarburos del OSINERG para los departamentos de Ancash, Pasco, Junín,
Ayacucho, Amazonas y Lima durante el cuarto trimestre del año 2002 (Cuadro
Nº 2.5), se estima que el volumen de ventas promedio de un establecimiento
informal es de 1,803 galones al mes, siendo su capacidad de almacenamiento
de 1,000 galones.
El precio de venta promedio fue de 7.06 soles en el caso del diesel 2 y 8.27 en
el caso de la gasolina de 84 octanos. En comparación, un establecimiento de
venta al público formal posee una capacidad de almacenamiento de 8,000
galones y vende aproximadamente 30,000 galones en promedio por mes.
En la comercialización de combustibles se pueden distinguir dos tipos de
comercializadores informales. El primer tipo de comercializador es aquel que
ha efectuado la inversión necesaria para el establecimiento de una estación de
servicio pero que, debido a diversos factores, no ha obtenido las autorizaciones
debidas44. Estos factores se encuentran relacionados con el incumplimiento de
ciertas normas de seguridad o la demora en los trámites efectuados ante los
organismos relacionados con el otorgamiento de los permisos requeridos.
44. Debe señalarse, sin embargo, que un número importante de estas empresas inician sus inversiones aún cuando tienen conocimiento que iba a ser difícil obtener la autorización.
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Cuadro Nº 2.4 Establecimientos de venta al público formales e informales /1
Formales /1Capacidad Promedio (Galones)
Informales /2
Número de informales por
establecimiento formal
Amazonas 32 5,990 48 1.50Ancash 60 21,940 30 0.50Apurímac 24 10,124 15 0.63Arequipa 208 16,848 5 0.02Ayacucho 36 16,407 41 1.14Cajamarca 72 9,534 17 0.24Cusco 128 13,120 80 0.63Huancavelica 7 15,643 0 0.00Huánuco 36 25,330 2 0.06Ica 85 18,392 8 0.09Junín 148 18,452 84 0.57La Libertad 110 20,330 38 0.35Lambayeque 92 16,551 95 1.03Lima 744 24,835 895 1.20Loreto 68 11,834 28 0.41Madre de Dios 41 7,339 1 0.02Moquegua 26 12,770 0 0.00Pasco 28 10,261 15 0.54Piura 102 15,570 28 0.27Puno 314 4,589 113 0.36San Martín 61 14,305 14 0.23Tacna 40 19,883 14 0.35Tumbes 11 13,898 0 0.00Ucayali 47 15,339 8 0.17
TOTAL 2520 359284 1579 0.63
/1 El número de establecimientos formales incluye grifos flotantes y unidades de almacenamiento rural según el registro DGH a Noviembre del 2002. /2 El número de establecimientos informales se encuentra basado en la atención de denuncias verificadas por la Unidad de Fiscalización Especial. Fuente: Gerencia de Fiscalización de Hidrocarburos. Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
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Cuadro Nº 2.5 Volumen y Precio de venta de un comerciante informal
DEPARTAMENTO PRODUCTO
PRECIO VENTA PROMEDIO
(SOLES POR GALON)
VOLUMEN DE VENTA DIARIO (GALONES DÍA)
ANCASH Diesel 2 6.8 29.4 Diesel 2 7.2 47.4
Gasolina 84 8.2 22.6 Diesel 2 7.0 160.8
Gasolina 84 8.1 90.0 Diesel 2 7.4 64.5
Gasolina 84 8.6 19.5 Diesel 2 7.2 68.3
Gasolina 84 8.2 47.8 LIMA Diesel 2 6.5 50.6
PROMEDIO DE CAPACIDAD DE ALMACENAMIENTO: 1000 GALONES (ESTACION DE SERVICIO), 300 GALONES (CASA HABITACION)
PASCO
JUNIN
AYACUCHO
AMAZONAS
Fuente: Gerencia de Fiscalización de Hidrocarburos. Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
Además de las diferencias en infraestructura, los segmentos de mercado que
abastecen estos tipos de informales son distintos. Aquellos del primer tipo, al
poseer una infraestructura adecuada, pueden pasar a simple vista como
comerciantes formales y expender el combustible a consumidores de ingresos
medios y altos. Este tipo de informales podría estar relacionado con
establecimientos de venta al público que cuentan con la autorización requerida.
Por otro lado, el hecho de haber podido cubrir la inversión necesaria para las
obras hace suponer que este tipo de agentes pertenece a estratos
socioeconómicos medios o altos.
En cambio, el comercializador informal del segundo tipo cubre un segmento de
la demanda compuesta generalmente por unidades de transporte público y
consumidores de bajos ingresos. Estos informales usualmente se encuentran
localizados cerca de los paraderos iniciales y finales de las líneas de transporte.
Ambos tipos de informales adquieren el combustible mediante los canales
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descritos líneas arriba (transportistas, minoristas, consumidores directos,
contrabando). Sin embargo, puede darse el caso en el cual un comercializador
formal vende parte de su volumen de combustible al informal, con lo cual se
completa el circuito de proveedores de esta actividad.
Los comercializadores de tipo “formalizable” o del primer tipo, al haber
cumplido con buena parte de las obras requeridas para el establecimiento de un
grifo o estación de servicio son, en general, individuos o empresas que pueden
acceder a recursos provistos por el sistema financiero formal. Por consiguiente,
es posible que sus ingresos personales sean mayores que el promedio nacional.
En cambio, los informales del segundo tipo presentan características distintas.
En base a la información proporcionada por la Encuesta Nacional de Niveles de
Vida 2000 (ENNIV) realizada por el Instituto Cuánto, se han identificado
algunas características de los comerciantes informales dedicados a la venta de
combustibles45. Algunas de las características de estos comerciantes son:
Las actividades que realizan son generalmente negocios familiares, en
los cuales trabajan una o dos personas. Por consiguiente, no son
actividades intensivas en mano de obra, a diferencia de otras
actividades informales.
El ingreso bruto promedio mensual que un comerciante informal
recibe es aproximadamente 4,125 soles. El gasto promedio mensual
destinado a la adquisición de insumos es de 2,901 soles, lo cual da
como resultado una diferencia de 1,223 soles, valor cercano al ingreso
promedio familiar nacional que asciende a 1,261 soles.
45. Para ello, se empleó el modulo del trabajador independiente. El encuestado puede dedicarse a negocios o empresas de comercio, industria, servicios u oficios por cuenta propia.
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Características como el material de construcción de la vivienda y el
acceso a servicios de sanidad muestran que este tipo de informales
pertenece a los estratos socioeconómicos medio bajo y bajo.
Gran parte de los informales iniciaron sus operaciones en la década de
1990, lo cual sugiere que existe una importante movilidad en el
segmento informal.
Debe señalarse que los comerciantes informales del segundo tipo pueden
realizar sus actividades en el hogar o en un local que no cumple con las normas
de seguridad requeridas, operan a escalas reducidas y poseen una baja dotación
de recursos tecnológicos. Sin embargo, estos informales muestran una gran
capacidad de innovación y creatividad en sus estrategias comerciales. Por
ejemplo, en el comercio de combustibles, los informales en los paraderos de
“combis” han diseñado diversos mecanismos para el otorgamiento de micro
créditos a transportistas durante la jornada cuyos plazos raramente exceden el
día.
Debido a este hecho, el conjunto de relaciones que este tipo de informales
establece con sus clientes muestra gran flexibilidad, siguiendo la línea de lo
observado en otros sectores en los cuales también existe la presencia de
informalidad.
2.3. Descripción de la demanda que enfrenta el sector informal
La demanda de combustibles varía de acuerdo al tipo de combustible y tiene un
carácter inherentemente espacial. Existe demanda de gasolinas de diverso
octanaje por parte de conductores de vehículos (transporte público o privado),
demanda de kerosene por parte de hogares que utilizan este combustible como
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fuente de energía para la preparación de alimentos o alumbrado, demanda de
diesel 2 y petróleos industriales por parte de diversas industrias, entre otros. Las
gasolinas, el kerosene y el diesel 2 son vendidos por estaciones de servicio
distribuidas a lo largo de los centros urbanos o en las vías de comunicación. Las
estaciones están distribuidas tanto en las ciudades como en las autopistas y
carreteras debido a que los consumidores prefieren naturalmente minimizar el
tiempo dedicado a abastecerse46.
Entre los consumidores existen diferencias socioeconómicas que también se
diferencian espacialmente. En las zonas urbano-marginales se encuentran
consumidores con bajos ingresos, costoso acceso a fuentes de financiamiento,
menor grado de educación promedio, mayor densidad en las viviendas, entre
otros. Estos consumidores son demandantes residenciales de kerosene y
demandantes comerciales o residenciales de diesel 2 o gasolinas de bajo
octanaje. Además, son sensibles al precio de los combustibles pero menos
exigentes con la calidad de los productos, sea esta referida a las
especificaciones técnicas de los combustibles o a la seguridad del
abastecimiento. Debido a estas características, existe en estas zonas un
importante margen para la provisión informal de esta demanda.
Los establecimientos informales se encuentran localizados, en el caso de Lima
Metropolitana, en distritos con importantes zonas urbano-marginales como Ate-
Vitarte, Puente Piedra, Villa María del Triunfo y San Juan de Miraflores. Los
principales puntos de venta del diesel 2 y gasolina de 84 octanos47se concentran
en los alrededores de los paraderos de las unidades de transporte público. A
partir de la ENNIV 2000 se pueden extraer algunas características relevantes de
46. Ver modelos de diferenciación de productos, especialmente el de ciudad lineal y ciudad circular en Tirole (2000).
47. Información recogida de los informes de campo de la Unidad de Fiscalización Especial de Hidrocarburos para el año 2002.
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los transportistas, principales clientes de los establecimientos informales de
venta al público que se dedican al transporte público. Algunas de las
características de este tipo de clientes son48:
El 83 por ciento de los conductores de unidades de transporte ha
alcanzado un nivel educativo menor o igual al de secundaria completa.
El 76 por ciento de los conductores de unidades de transporte
pertenece a los estratos medio-bajo y bajo49, con un ingreso promedio
de 783 Nuevos Soles. Este ingreso se encuentra por debajo del ingreso
promedio familiar en el Perú, que asciende a 1,261 Nuevos Soles.
Sin embargo, se debe tener en cuenta que los ingresos estimados no consideran
el gasto incurrido en combustibles y lubricantes. Es por esta razón que los
transportistas buscan emplear bienes de menor calidad. Según la ENNIV 2000,
el gasto promedio en combustibles para los transportistas es de 460 Nuevos
Soles al mes, equivalente al consumo de veinte Nuevos Soles diarios en
combustibles.
Debido a la elevada participación del combustible en sus ingresos y a la falta de
medios de financiamiento, estos consumidores se ven obligados a buscar un
menor precio del combustible. El precio por el cual se puede obtener diesel 2 en
un establecimiento informal es, en promedio, menor en 25 céntimos al precio
de las estaciones de servicio formales50, lo que evidencia menores costos,
48. Para hallar estas características se considera el código de ocupación 885 (“Conductor de vehículos de motor”) del módulo del trabajador independiente de la ENNIV 2000.
49. Los distritos donde viven estos agentes son lugares en los cuales se producen actividades informales. Entre ellos destacan distritos como Villa el Salvador, Comas, Santa Anita, San Juan de Lurigancho entre otros.
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impuestos o calidad. Este diferencial determina un ahorro mensual de 7.5
Nuevos Soles por galón consumido diariamente. Es decir, un transportista que
consume 12 galones diarios ahorra 90 Nuevos Soles mensuales. Lógicamente el
beneficio marginal de corto plazo señalado es contrarestado por la pérdida a
largo plazo en el funcionamiento de los equipos o motores51.
2.4. Costos de ser Formal
Si un comercializador de combustible siguiera una conducta racional en el
sentido económico al momento de decidir su entrada en la informalidad, éste
permanecerá en aquella si los beneficios que conlleva esta situación son
mayores que los beneficios por ingresar a la formalidad. Los costos relevantes
para la decisión se pueden dividir en dos tipos.
El primero consiste en los gastos ocasionados durante el proceso
administrativo (De Soto; 1989) como aquellos en los que se incurre por
concepto de licencias de funcionamiento, estudios de impacto ambiental,
adecuación a las normas de seguridad, entre otros. El segundo componente
abarca los costos de construir una infraestructura adecuada para comercializar
el combustible.
2.4.1. Gastos por los trámites administrativos
Como se ha mencionado, el primer componente de los costos de la formalidad
es el conjunto de gastos y el tiempo incurrido para la realización de los trámites
administrativos. En el Cuadro Nº 2.6 se muestran los plazos efectivos del
50. Información proporcionada por la Gerencia de Fiscalización de Hidrocarburos a octubre del 2002.
51. Existe un gran porcentaje de unidades de transporte en la que los conductores no son los propietarios de las mismas, por lo que sus incentivos para mantener la unidad dependerán del tipo de contrato que los vincule.
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trámite de un Informe Técnico Favorable (ITF)52 para la operación de una
estación de servicio desde enero hasta noviembre del año 2002. Este plazo
promedio de emisión se iba alargado por demoras en las que incurrían los
inversionistas durante los trámites realizados en otras instituciones y en la
construcción de las instalaciones. Por ejemplo, una observación que el
OSINERG hacía a un expediente podía no ser subsanada en un período
razonable de tiempo y era contabilizada en los plazos de la institución.
Cuadro Nº 2.6 Tiempo para la emisión del ITF (días), 2002
ITF Mínimo Promedio MáximoInstalación 104 176 241Uso y funcionamiento 88 154 259
Fuente: Gerencia de Fiscalización de Hidrocarburos. Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
Como puede apreciarse en el Cuadro Nº 2.7, no sólo se requiere de la
autorización del OSINERG para el funcionamiento de una estación de servicio.
Se deben efectuar trámites adicionales en la Municipalidad Provincial y la
Municipalidad Distrital donde se localizará la estación así como en el
Ministerio de Energía y Minas. Según información de la Gerencia de
Fiscalización en Hidrocarburos, aproximadamente la demora en los trámites
que realizaba un usuario en otras dependencias estatales ascendía a 150 días,
mientras que 50 días era el tiempo que demoraban los trámites ante el
OSINERG (33 por ciento del plazo).
52. Un ITF de instalación es un documento que autoriza a una persona natural o jurídica la construcción de la infraestructura e instalaciones básicas de una estación de servicio bajo determinadas condiciones de seguridad. En cambio, un ITF de uso y funcionamiento es un documento que otorga el permiso de operación y administración de la estación de servicio a la persona natural o jurídica interesada. Para iniciar el trámite de este documento, es necesario haber obtenido primero el ITF de instalación.
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Cuadro Nº 2.7 Tiempo de espera para la Instalación de un grifo formal /1
Institución y Documentos Requeridos Costo (Nuevos Soles) Plazo
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL30 dìas
calendario
Certificado de compatibilidad de uso 100.00
Certificado de alineamiento 100.00
MUNICIPALIDAD DISTRITAL60 días
calendarioCarpeta documentaria 30.00Costo del procedimiento de la gestión de la Licencia de Construcción 235.00Revisión y calificación (0.1% del valor de las obras) 454.00Licencia de Obras (1.5% del valor de las obras) 6,809.00Control y supervisión (0.6% del valor de obra) 2,724.00Tasa por deterioro de pistas y veredas (0.4% del valor de obras) 1,816.00Derecho de emisión de la Licencia 40.00
MINISTERIO DE ENERGIA Y MINAS - DIRECCION GENERAL DE ASUNTOS AMBIENTALES120 días
calendarioAprobación de EIA exonerados de audiencia pública - estaciones de servicio o grifos de menos de 5000 galones /2
Solicitud de acuerdo a formato 0.70Dos ejemplares del EIA 2,812.00Comprobante de entrega del ejemplar del EIA presentado en la Direccion Regional de Energía y Minas correspondiente a lazona del proyecto 0.00
Copia del estudio en medio magnético o CD-ROM 3.50
OSINERG330 días
calendarioTramite del Informe Técnico Favorable para la instalación de una estación de servicio
Solicitud de fiscalización 0.70Comprobante o recibo de pago original TUPA ·28A (10% UIT) /3 0.00
Constancia de haber iniciado el trámite para la Aprobación del EIA en la Dirección General de Asuntos Ambientales del MEM 0.00
Ficha registral o documento que acredite la propiedad o tenencia del terreno 0.00Copia del testimonio de constitución social o DNI 0.05
Memoria descriptiva del proyecto: Antecedentes, objeto del proyecto, ubicación del terreno, descripción de las obras, plan demanejo de residuos, descripción del equipamiento, cronograma de obras, profesionales responsables del proyecto
35.00
Certificado de compatibilidad de uso emitido por la Municipalidad Provincial Vigente 0.00Certificado de Alineamiento emitido por la Municipalidad provincial (incluir cortes viales que indiquen las medidas de lavereda, berma, estacionamiento, jardín, pista auxiliar, pista principal) 0.00
Cronograma de ejecucuón del proyecto 35.00Plano de ubicación 200.00Plano de distribución 200.00Plano de las instalaciones mecánicas 200.00Plano de las instalaciones eléctricas 200.00Plano de obras civiles 200.00Plano de circulación y radio de giro 200.00Fotografías del terreno y de las áreas circundantes 20.00Plan de contingencias 35.00Licencia de construcción emitida por la Municipalidad correspondiente 0.00
Tramite del Informe Técnico Favorable de uso y funcionamiento Solicitud de Fiscalización 0.70Fotocopias de documento de identidad (personas naturales) o escritura de consitución (personas jurídicas) 1.00Planos de "Conforme de Obra" 200.00Fotos en detalle de todas las instalaciones 20.00Plan de contingencias para el período de operación 35.00Tablas de ubicación de cada uno de los tanques 35.00
MINISTERIO DE ENERGIA Y MINAS - DIRECCION GENERAL DE HIDROCARBUROS344 días
calendarioInscripción en el registro de hidrocarburos - locales de venta (caso E) ---- 5% UIT 155.00
Declaración jurada 0.70Copia del ITF de uso y funcionamiento emitido por OSINERG 0.05Copia de la póliza de seguro de responsabilidad civil extracontractual 1.00Copia del permiso otorgado por DICAPI, por la administración del aeropuerto, o por subprefectura según se trate de unterminal, grifo flotante, planta de abastecimiento en aeropuerto o grifo de querosene 0.05
Copia del testimonio de constitución social o DNI 0.05
TOTAL (NUEVOS SOLES) 16,898.50TOTAL (DOLARES) 4,828.14
/1 El tiempo de espera involucra todos los trámites necesarios para el funcionamiento de una estación de servicios pequeña, en base a los requisitos impuestos por las municipalidades, el MEM y el OSINERG. Los tiempos y costos son referenciales. Además, se asume que la estación de servicio solamente presenta la solicitud para la emisión del ITF de uso y funcionamiento. /2 EIA son las siglas para Estudio de Impacto Ambiental. /3 Hasta el año pasado, el pago por concepto del TUPA 28A era el 20 por ciento de la UIT. Fuente: Ministerio de Energía y Minas, OSINERG. Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
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Aproximadamente, el tiempo de espera para la autorización de funcionamiento
de un grifo es de un año, dado que los plazos de los diversos trámites
administrativos se yuxtaponen en la mayoría de los casos. Los costos
administrativos que implica la entrada en funcionamiento de una estación de
servicio formal se encuentran detallados también en el Cuadro Nº 2.7.
Del costo total, que asciende en promedio a 4,830 dólares, los rubros de pagos
por trámite representan sólo el 8 por ciento. El resto del monto se encuentra
compuesto por los requisitos adicionales, tales como planos, fotocopias,
estudios de impacto ambiental, entre otros.
2.4.2. Costos de Instalación de un Establecimiento Formal
El segundo factor que influye en la decisión de insertarse dentro del segmento
informal son los costos de instalación y equipamiento de una estación de
servicio. Tal como se muestra en el Cuadro Nº 2.8, el costo de instalación de un
grifo pequeño asciende a US$ 219,700, cantidad que en la mayoría de casos
deberá ser financiada.
Si consideramos el monto mencionado para la instalación de una pequeña
estación de servicio que cumpla con las regulaciones vigentes, el pago por
concepto de intereses para un pequeño empresario con un costo de crédito alto
ascendería a 4,000 dólares mensuales53.
53. Tomando en consideración un horizonte temporal de cinco años, con una tasa de interés fija.
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Cuadro Nº 2.8 Presupuesto para la Construcción de una
Estación de Servicio Formal (US$)
Concepto Inversion Total
Activos FijosTerreno 90,000Edificaciones 50,000Equipos02 Dispensadores 24,00001 Compresora 3,00004 Bombas sumergibles 4,80004 Tanques de almacenamiento 6,400Infraestructura de apoyoInstalaciones mecánicas 6,000Instalación de luz eléctrica 7,000Patio 20,000Otros 5,000IntangiblesSeguros, preoperativos 3,500
TOTAL 219,700
Notas: Se asume que el grifo venderá gasolina de 84, 90, 97 y D-2. 1. Área de terreno: 600 metros cuadrados. 2. Venta total máxima de combustibles: 1000 galones/día. 3. Tanques de 2000 galones de capacidad cada uno.
Fuente: Gerencia de Fiscalización de Hidrocarburos. Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
En resumen, la instalación de una estación de servicio que cumpla con todos los
estándares de seguridad y las normas especificadas en los diversos reglamentos
(DS 046-93-EM, DS 054-93-EM, DS 030-98-EM y sus respectivas
modificatorias54) implica elevados niveles de inversión. Tales inversiones
iniciales retardan el funcionamiento de grifos formales en lugares donde existe
demanda por este servicio, la cual puede ser cubierta por un proveedor
informal.
54. Cabe resaltar que las normas de seguridad no son establecidas por el OSINERG, aunque es el encargado de verificar su cumplimiento.
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2.5. Beneficios de ser Informal
Como se ha mencionado en la Sección 1, la ilegalidad y la informalidad se
encuentran interrelacionadas. En muchos casos, la escasa probabilidad de
detección de los grifos que operan a pequeña escala hace que sea atractivo para
estos agentes adquirir combustible adulterado o mezclar el que expenden.
Teniendo en cuenta que existe un exceso de demanda en las localidades donde
se encuentran los establecimientos informales y que el precio del combustible
adulterado es menor que el vendido en grifos formales, la ganancia del informal
será considerable.
Estos beneficios se incrementan si consideramos también la evasión de
impuestos55. La existencia de este problema posee una importancia particular
en el caso del mal uso de las exoneraciones tributarias en la región amazónica.
En los departamentos de Ucayali, Loreto y Madre de Dios existen
exoneraciones tributarias a los combustibles por lo que los precios son
menores. Ante esta situación, algunos agentes comercializan el combustible
destinado a esta región en zonas en las que no existe dicho beneficio, por lo
cual se aprovechan del diferencial de precios. En el caso de zonas como Lima
Metropolitana, un comercializador informal tiene menos probabilidad de
asumir la carga tributaria que afrontan sus contrapartes formales respecto al
pago del Impuesto a la Renta56. Si se toma en cuenta que un grifo informal
promedio genera un ingreso neto mensual de S/. 1,40057, el impuesto a la renta
55. La promulgación del reglamento de percepción de combustibles (Resolución SUNAT Nº 128-202 del 17 de setiembre del 2002) que obliga a los mayoristas a retener el IGV debe hacer que, en teoría, el problema de la evasión presente en el segmento informal se reduzca notablemente.
56. Adicionalmente, existen costos laborales que, debido a la falta de supervisión, no son asumidos por los informales por lo que perciben un ingreso adicional.
57. Esta información fue recopilada en base a los informes trimestrales del año 2002 realizados por la actual Unidad de Fiscalización Especial de la Gerencia de Fiscalización de Hidrocarburos – OSINERG.
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dejado de percibir por el fisco es de S/. 426 al mes por grifo informal. Esto da
un total de S/. 6,730,080 al año, considerando 1,580 estaciones de servicio
informales.
De otra parte, la presencia de actividades como la mezcla de combustibles y el
contrabando incrementan el margen de ganancia de los comercializadores que
compiten deslealmente con los formales. Ambos factores, sumados a la baja
probabilidad de detección debido a la localización de los establecimientos
informales, hace que el potencial comerciante informal considere sumamente
rentable el incursionar en este negocio.
2.6. Efectos de la Informalidad
La informalidad puede tener repercusiones de carácter macroeconómico, sobre
la competencia, sobre el medio ambiente y sobre las condiciones de seguridad.
En primer lugar, los efectos macroeconómicos se aprecian en la evasión de
impuestos y la subestimación del PBI en el sector servicios. En segundo lugar,
debido a los menores precios derivados del incumplimiento de normas de
seguridad y a la evasión de impuestos, la presencia de comercializadores
informales perjudica a sus contrapartes formales, que generalmente venden
combustibles cumpliendo con las normas de seguridad y con el pago de
impuestos. Por otro lado, la existencia de actividades ilegales en la
comercialización de hidrocarburos (específicamente, la mezcla de
combustibles) lleva a problemas de contaminación ambiental en zonas urbanas
debido a la mala manipulación del combustible que los informales pueden
hacer al momento de operar en sus establecimientos dado que no toman en
cuenta las medidas de seguridad adecuadas58.
58. Los daños al medio ambiente por la inadecuada manipulación del combustible pueden presentarse a través de derrames en áreas urbanas y rurales, mezcla de los combustibles en la red pública de agua, etc.
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Por último, la relación de la informalidad con la presencia de adulteración de
combustibles genera un daño potencial a la propiedad privada. El empleo de
diesel 2 mezclado con kerosene provoca daños en el motor en el largo plazo.
Según información periodística, la reducción de la vida útil de un motor que
emplea combustible adulterado es en promedio de 15 por ciento59.
3. El Tamaño de la Informalidad en el Sector Hidrocarburos
Con el propósito de aproximar la cantidad de combustibles líquidos que
circulan por circuitos informales, se efectuó un primer cálculo a partir de la
comparación de la demanda interna de diesel 2, gasolinas y kerosene con la
oferta total. Dada la oferta de combustibles y el consumo oficial reportado en
las estadísticas, es de esperar que una parte de este diferencial sea atribuible a
actividades informales o ilegales.
Los cálculos realizados se basan en el supuesto que todo el combustible
declarado en las estadísticas se encuentra destinado al consumo formal, por lo
que la cifra podría estar siendo subestimada. Debido a que las encuestas de
hogares no permiten separar la procedencia del consumo de hogares, es de
esperar que este componente en particular se encuentre por debajo de su
verdadero valor60. Cabe resaltar que todas las estimaciones fueron hechas para
el año 2001. La información de producción, importaciones y exportaciones fue
tomada de la revista En Cifras del Ministerio de Energía y Minas. La
información de despacho de plantas fue proporcionada por la Gerencia de
Fiscalización de Hidrocarburos del OSINERG61.
59. El artículo: “Combustible Adulterado deja Forado en el Fisco” del diario El Comercio, Sección A6 del 17 de julio de 2002, señala al SENATI como fuente de la información.
60. Debe advertirse que las encuestas de hogares también pueden subestimar a la baja el consumo de combustible de los hogares debido a problemas en la representatividad de la muestra realizada.
61. Estos datos provienen de la información proporcionada por las empresas al OSINERG para propósitos de fiscalización.
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De otro lado, la información de consumo de hogares fue obtenida de la
ENAHO IV – 2001 y la concerniente al consumo de la industria y el gobierno
fue tomada de la Matriz Energética presentada en el Balance Nacional de
Energía 2001 de la OTERG – MEM. Adicionalmente, los registros de las
ventas de los mayoristas fueron obtenidos de los boletines mensuales de la
Dirección General de Hidrocarburos del MEM. En primer lugar, se estimó el
consumo de combustibles de los hogares a partir de la ENAHO – IV, 2001.
Con este fin, se obtuvo el gasto total de kerosene, diesel 2 y gasolinas en
nuevos soles para transporte y uso doméstico (cocina y alumbrado). Para
convertir estos estimados en volúmenes se dividió entre el precio promedio por
galón de dichos combustibles. Finalmente, se efectuó la conversión a barriles.
Los resultados de esta estimación se muestran en el Cuadro Nº 3.1.
Cuadro Nº 3.1 Estimación del Consumo Residencial
(barriles por día calendario – año 2001)
Gasto Trimestral (S/.) Gasto Mensual (S/.) Galones Mensuales Barriles Consumidos
TRANSPORTE (Hogares)Diesel 2 26,358,959.32 8,786,319.77 1,368,359 32,580 Gasolina 166,502,134.99 55,500,711.66 5,725,632 136,325
USO DOMESTICOKerosene 102,064,845.20 34,021,615.07 5,776,041 137,525 Diesel 2 255,382.80 85,127.60 13,266 316 Gasolina 1,526,761.00 508,920.33 52,502 1,250
RESUMEN (barriles por día calendario)
Consumo (hogares) Ventas (mayoristas) Porcentaje (Ventas - Consumo)
Kerosene 4,584 15,040 30.48% 10,456 Diesel 2 1,097 49,980 2.19% 48,883 Gasolina 4,586 24,590 18.65% 20,004
Nota: Los precios promedio en el año 2001 del kerosene, diesel 2 y las gasolinas fueron aproximadamente 5.89, 6.42 y 9.60 soles respectivamente. Un barril equivale a 42 galones de combustible. Un galón equivale a 3.78 litros. Fuente: ENAHO IV – 2001, MEM. Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
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De otro lado, el consumo industrial se calculó a partir de las cifras de la Matriz
Energética del MEM para el año 2001. Se efectuó la conversión de unidades de
energía (terajoules) a barriles equivalentes. El gasto en transporte de los
hogares fue restado del rubro “transporte” que figura en la matriz, para eliminar
el problema de doble contabilidad. Los resultados de dicha estimación se
muestran en el Cuadro Nº 3.2.
En el Cuadro Nº 3.3 se muestra la cuantificación de la magnitud de las ventas
de combustibles que no puede ser explicada por las cifras oficiales, así como
una descomposición del consumo de combustibles destinado a diversas fuentes.
En primer lugar, el consumo de hogares representa el 11 por ciento de las
ventas mayoristas, mientras que el consumo industrial y de transporte asciende
al 78 por ciento de las ventas, las cuales consisten principalmente en diesel 2.
Debe señalarse que parte de la diferencia entre producción y ventas puede
deberse a la existencia de inventarios.
Cuadro Nº 3.2 Consumo Industrial
(barriles por día calendario – año 2001)
Gasolinas Kerosene DieselPúblico 2,674 1,276 413 FFAA 1,103 38 693 Agro 288 1 148 Pesca 9 53 556 Minería 31 433 3,422 Industria 259 149 3,531 Transporte 18,810 7,185 35,446
TOTAL 23,174 9,135 44,209
CONSUMO PROMEDIO INDUSTRIAL (b/dc)
Un Terajoule equivale a 7,032.5 galones de kerosene, 6,825 galones de diesel 2 o a 7,589.6 galones de gasolina. Un barril equivale a 42 galones. Un galón es igual a 3.78 litros. (b/dc) barriles por día calendario. Fuente: Balance Nacional de Energía, 2001. OTERG – MEM. Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
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A partir del consumo explicado por hogares y por consumidores directos, se
halla por diferencia que la proporción de las ventas que no se encuentra
explicada por fuente estadística alguna asciende al 10%.
Por consiguiente, se considera que este consumo es satisfecho posiblemente a
partir de fuentes informales. Como puede apreciarse en el Cuadro Nº 3.3, las
ventas presumibles de ser informales se concentran principalmente en las
gasolinas y el diesel 2. Según cálculos realizados a partir de este cuadro, el
valor bruto del combustible transado en circuitos informales ascendería
aproximadamente a US$ 327 millones por año.
Cuadro Nº 3.3 Cuantificación de las ventas no explicadas
(barriles por día calendario – año 2001)
GASOLINAS DIESEL 2 KEROSENE1. Oferta
1.1 Producción 22,920 37,690 18,510 1.2 Importaciones - 14,830 - 1.3 Exportaciones (260) (790) - 1.4 Variación de Inventarios 1,930 (1,750) (3,470)
2. Ventas (Mayoristas) /1 24,590 49,980 15,040
3. Consumo de Hogares /2 4,586 1,097 4,584 4. Público (incluye FFAA y PNP) /3 3,777 1,106 1,314 5. Industria y Transporte /4 19,397 43,103 7,821 6. Generación Eléctrica /4 - 257 -
7. Ventas no explicadas 3,170 4,417 1,321 Porcentaje respecto a las ventas mayoristas 13% 9% 9%
8 Ventas no explicadas (US$) 325,690 326,772 94,674
9. ResumenVentas no explicadas de combustibles 8,908 Porcentaje 10%
/1 Estimado tomando en cuenta las ventas de galones de las principales plantas de abastecimiento. /2 Tomando en cuenta el consumo agregado en base a la ENAHO IV-2001. /3 Comprende al Ejército, las Fuerzas Armadas, Marina y unidades especiales. /4 El consumo destinado al transporte, la industria y la generación se calculó en base a la Matriz Energética 2001 preparada por la OTERG - MEM, y de acuerdo a las participaciones porcentuales por departamento en el PBI industrial. Fuente: ENAHO – IV – 2001, Ministerio de Energía y Minas. Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
68
No obstante las restricciones de información existentes, los estimados
obtenidos mediante este método son razonables, por cuanto los combustibles
más utilizados por los demandantes del segmento informal, según datos de la
ENNIV 2000, son la gasolina de 84 octanos y el diesel 2. En el caso de las
gasolinas, la demanda por este tipo de combustibles se encuentra localizada en
segmentos en los cuales la informalidad en la comercialización es
predominante. La adición del componente correspondiente al contrabando
representa un intento de corregir esta posible subestimación del consumo de
hogares y transporte. Puede, sin embargo, existir un riesgo de incurrir en doble
contabilidad, por cuanto el componente de contrabando puede estar siendo
contabilizado dentro de los componentes del consumo de hogares e industria y
transporte.
Un ejercicio adicional de estimación de la informalidad que se presenta en este
documento se basa en el empleo de la información comercial reportada por las
empresas al OSINERG62. La base de datos de la cual se obtuvo la información
registra las ventas realizadas por los principales mayoristas durante el mes de
agosto del 2002. Las ventas se encuentran desagregadas por distintas
categorías: estaciones de servicio, grifos rurales, grifos flotantes, consumidores
directos, entre otros. La venta total desagregada por tipo de combustible para el
mes de Agosto del 2002 fue obtenida de las estadísticas del Ministerio de
Energía y Minas (MEM).
Una vez que se contó con ambos datos, se procedió a obtener el monto de
ventas no explicadas a través de la diferencia existente entre las ventas
declaradas por los mayoristas en las estadísticas del MEM y la información
registrada en el OSINERG.
62. Esta información será utilizada posteriormente por el Sistema de Procesamiento de Información Comercial (SPIC) del OSINERG destinado a mejorar el manejo de información para las tareas de fiscalización en el sector de hidrocarburos.
Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
69
Los resultados se muestran en el Cuadro No 3.4. La diferencia entre las ventas
mayoristas y el consumo por fuente arroja un monto de ventas no explicadas de
5 mil barriles por día calendario (MBDC). Si a este monto se le suma el
contrabando proveniente de la frontera norte, se obtiene un valor total de 6.5
MBDC, que representa el 7 por ciento del total de ventas mayoristas de ese
mes. Las estimaciones de ventas no explicadas son consistentes con otros
cálculos preliminares realizados por el OSINERG en el 2002.
En particular, si se toma como referencia el número de 1,580 informales
mencionado anteriormente y se considera que cada uno de ellos vende
aproximadamente 170 galones diarios63, tenemos que en total las ventas
informales de combustibles ascenderían a 6,395 barriles por día calendario64.
Cuadro Nº 3.4 Estimación de las ventas no explicadas
Agosto del 2002
RUBROS (b/dc)
Total Ventas 92,800Total Consumo por : 87,978
Estaciones de Servicio 58,533 Grifos Flotantes 277 Grifos de Kerosene 93 Grifos Rurales 410 Consumidores Directos 28,665
Ventas no explicadas 4,800 Contrabando (aproximado) 1,730 Total ventas no explicadas 6,530
Fuente: Gerencia de Fiscalización de Hidrocarburos, MEM. Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
63. Información obtenida de los informes de campo de la Unidad Especial de Fiscalización del OSINERG.
64. La diferencia en las estimaciones del Cuadro Nº 3.3 y 3.4 puede explicarse porque en el primer caso, se ha considerado el promedio mensual agregado de las ventas del año 2001 mientras que en el segundo caso sólo se considera las ventas de agosto del año 2002.
Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
70
4. La labor del OSINERG en la lucha contra la Informalidad
Las distintas aristas de la informalidad en el sector hidrocarburos, caracterizado
a su vez por una larga cadena de comercialización y una cadena de transporte
física paralela, sugieren la necesidad de una estrategia amplia de acción para el
organismo regulador.
4.1. La estrategia de lucha contra la Informalidad
La estrategia del OSINERG para combatir la informalidad en la
comercialización de combustibles líquidos puede ser caracterizada a partir de
tres ejes principales: acceso a fuentes de información, disposición de
instrumentos de fiscalización incluyendo un marco normativo apropiado y
capacidad necesaria para implementar la estrategia de fiscalización
(enforcement), tal como se observa en el Cuadro No 4.1 (como veremos en las
siguientes secciones aún faltan adoptar mejores instrumentos de solución y
mejorar los existentes a pesar que se han tomado medidas durante el año 2002
dirigidas a incrementar la capacidad del regulador).
En el campo de la obtención de datos, la institución deberá poseer información
comercial en los distintos niveles de la cadena de distribución mediante el
empleo de diversas bases de datos con el propósito de identificar los segmentos
de la industria y los agentes que deben ser objeto de sus estrategias. La
efectividad de una mayor cantidad de información se encuentra sujeta a la
capacidad del organismo para poder procesarla y poder obtener conclusiones
válidas. Además de la recopilación de información comercial, el OSINERG
deberá proveer de información a los consumidores y potenciales inversionistas.
Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
71
Las campañas de difusión entre los consumidores deben concentrase en los
efectos perjudiciales de la existencia de un grifo informal sobre las viviendas
vecinas o los daños al motor que representa la utilización de combustible
adulterado. Por otro lado, la campaña de difusión de información entre los
inversionistas deberá estar relacionada con las pautas para llevar acabo el
correcto llenado de los documentos necesarios para la obtención de un ITF.
Cuadro No 4.1 Lineamientos para el control de la informalidad en la Industria de
Hidrocarburos en el Perú
INFORMACION INSTRUMENTOS DE FISCALIZACION " ENFORCEMENT "
1 Llegar a tener información comercialde todos los agentes de la cadenade comercialización.
1 Poseer instrumentos que permitanobtener indicios válidos que sirvanpara efectuar investigacionesposteriores y detectar apotenciales informales.
1 Efectuar operativos de detección ysanción de informales.
2 Provisión de información relacionadacon el correcto llenado de losdocumentos necesarios paraobtener el ITF.
2 Firmar convenios de cooperacióncon otras institucionesinvolucradas en el tema (Ministeriodel Interior).
2 Imponer multas y sanciones paradisuadir a los informales.
3 Difusión de información sobre losriesgos de seguridad causados porla informalidad, así como los efectosdel empleo de combustiblesadulterados en el largo plazo.
3 Fijar procedimientos de entrega deinformación relativa a lacomercialización.
4 Tipificación de los distintos agentesque participan en la cadena dedistribución.
4 Generar incentivos para denunciar alos informales.
Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
En los temas referidos al diseño de instrumentos de fiscalización, el OSINERG
ha procurado reducir de manera significativa el ámbito sobre el cual efectuar
operativos de detección e investigación de irregularidades en el flujo de
combustibles. Esta es la etapa en la cual se han visto mayores avances.
Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
72
Como se verá posteriormente, la implementación de instrumentos como el
Sistema de Procesamiento de Información Comercial (SPIC) y el Sistema de
Control de Órdenes de Pedido (SCOP) sirven para ese objetivo, por lo cual son
de suma importancia. La operación de estos sistemas ha demandado al
OSINERG la inversión de recursos adicionales para el procesamiento de la
información y la verificación de su calidad.
De otra parte, el OSINERG ha buscado la suma de esfuerzos entre instituciones
con el objetivo de cruzar información. Finalmente, respecto a los mecanismos
para hacer cumplir las leyes, se ha procurado contar con un marco normativo
que ha permitido coordinar efectivamente con instituciones como el Ministerio
de Energía y Minas, la SUNAT y las municipalidades. Estas coordinaciones
vienen conduciendo a la promulgación de normas y el inicio de acciones
conjuntas que permitan combatir el contrabando, la mala utilización de las
exoneraciones tributarias en la selva y los requisitos necesarios para el
establecimiento de un grifo formal.
De otro lado, las sanciones aplicables al segundo tipo de informales que se ha
identificado en este documento han estado dirigidas a la disuasión de esta
actividad, mediante el empleo de multas óptimas, en la línea de lo propuesto
por Becker (1968) y Polinsky y Shavell (2000).
Estas dos medidas han estado complementadas con procedimientos detallados
de entrega de información por parte de las empresas involucradas en el
segmento downstream y sanciones en caso de incumplimiento, así como con
mecanismos que han permitido generar los incentivos necesarios para que los
informales sean denunciados.
Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
73
Además de disponer de fuentes de información e instrumentos de fiscalización
adecuados (técnicos y legales), es necesario que las labores relacionadas con la
aplicación y uso de estos instrumentos sea la apropiada. La efectividad de las
operaciones en campo dependerá de la disponibilidad de un personal capacitado
para realizar las tareas y de la correcta organización de sus actividades.
4.2. Actividades Realizadas
Debe destacarse que el OSINERG ha implementado su estrategia de
descentralización funcional a través de sus sedes regionales, lo cual ha
contribuido a desconcentrar las actividades de fiscalización y el combate de la
informalidad, así como a disminuir el plazo para el otorgamiento de los ITFs.
En este contexto, entre los años 2002 y 2004, la Gerencia de Fiscalización en
Hidrocarburos llevó acabo una serie de estrategias destinadas a combatir la
informalidad, las cuales han girado en torno a tres ejes: el control de la cadena
de comercialización, la creación del grupo de control de la informalidad y la
implementación de nuevas herramientas para el control de la informalidad.
4.2.1. Control de la cadena de comercialización
Las medidas destinadas en este campo han estado dirigidas a la detección y
sanción de actividades informales realizadas por parte de distribuidores
mayoristas y minoristas, transportistas, estaciones de servicio y consumidores
directos. Por otra parte, se han llevado a cabo campañas de difusión de
información a los comerciantes, con el propósito de proporcionarles las pautas
necesarias a seguir para emprender el camino de la formalización. De otro lado,
se han planteado medidas de control relacionadas con el flujo de combustibles
provenientes de la Selva mediante el reglamento de marcadores y trazadores.
Dentro de los operativos destinados al control de la informalidad destacan el
control de camiones tanque, el control de distribuidores mayoristas, la
Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
74
detección de establecimientos de venta al público abasteciendo a informales y
las intervenciones a los establecimientos informales.
En lo concerniente al control de camiones tanque, para los efectos de ubicar y
detectar a aquellos que abastecen a los grifos informales, se plantearon dos
tipos de seguimiento para su detección que recibieron las denominaciones de
documentario y operativo. El primer mecanismo consiste en el empleo de la
información reportada por los consumidores mayoristas en el cual se puede
detectar una irregularidad al ingreso de los camiones tanques en la planta de
abastecimiento. La detección operativa consiste en la labor de campo, es decir,
se detecta al camión tanque en el momento que está abasteciendo a un grifo
informal.
En el campo de la detección operativa, entre los años 2002 y 2003 luego de
efectuar labores de investigación, se encontró que el abastecimiento de grifos
informales por parte de los camiones tanque se efectúa generalmente de noche,
por lo cual se implementaron operativos nocturnos. Finalmente, en cuanto a los
distribuidores mayoristas, el procesamiento de la información comercial ha
permitido detectar la presencia de minoristas no autorizados que están siendo
atendidos por mayoristas.
4.2.2. Creación del Grupo de Control de la Informalidad
En Marzo del 2002 se conformó el Grupo de Control de Informalidad dentro de
la Gerencia de Fiscalización de Hidrocarburos con el objeto de unificar los
esfuerzos que se llevaban a cabo para combatir el problema de la informalidad
en los distintos segmentos de la cadena de comercialización de hidrocarburos.
Las estrategias emprendidas por este grupo han pasado de estar orientadas
netamente a la sanción a métodos basados en el control de las fuentes de
Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
75
abastecimiento de establecimientos informales. El personal con el cual este
grupo inició sus operaciones fue un coordinador como responsable del grupo y
diez asistentes fiscalizadores. En noviembre del 2002, este grupo dio paso a la
Unidad de Fiscalización Especial, la cual cuenta con tres profesionales y 16
asistentes fiscalizadores. Los resultados obtenidos por esta unidad para el año
2002 pueden apreciarse el Cuadro No 4.2.
Cuadro Nº 4.2 Estadísticas sobre los operativos de la Unidad de
Fiscalización Especial, 2002
Acciones Total
Denuncias (recibidas y de oficio) 1,579
Denuncias atendidas (Primera visita) 1,109
Informales con Acta Probatoria óptima 770
Verificación (Segunda visita) 54
Medidas cautelares de cierre 158
Fuente: Unidad Especial de Fiscalización en Hidrocarburos – GFH.
4.2.3. Nuevas herramientas de control de la informalidad
El OSINERG ha desarrollado herramientas destinadas a controlar la
informalidad. Adicionalmente a la creación del Grupo de Control de la
Informalidad durante el año 2002, se implementaron una serie de
procedimientos que contribuyeron a mitigar este problema. En particular, el
esquema de lucha contra la informalidad estuvo integrado por tres estrategias.
Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
76
La primera estrategia consistió en el incremento de la cantidad de información
disponible para la institución con el propósito de controlar los volúmenes que
se movilizan en el segmento downstream (mayoristas, minoristas,
transportistas, estaciones de servicio y consumidores directos) para lo cual se
ha llevado a cabo un censo para el sector hidrocarburos, se ha implementado
un modulo informático de denuncias que permite, entre otras funciones, la
formulación de denuncias a través de la página web institucional, se ha puesto
en marcha el Sistema de Procesamiento de Información Comercial (SPIC) y se
ha implementado el Sistema de Control de Órdenes de Pedido65.
La segunda estrategia ha consistido en el reforzamiento de las facultades
fiscalizadoras de la institución a través de la Ley Complementaria de
Fortalecimiento Institucional del OSINERG66, la cual confirmó la capacidad de
fiscalización en lo concerniente a decomisos de combustible y equipo, así como
una nueva tipificación de las sanciones, representada en una nueva escala de
sanciones67. Finalmente, la tercera estrategia ha estado encaminada a realizar
convenios de intercambio de información con entidades como la SUNAT, los
cuáles le permiten contar al OSINERG con instrumentos adicionales para el
control de los establecimientos informales. En resumen, las estrategias
implementadas durante el año por el OSINERG para solucionar el problema de
la informalidad se sintetizan en el Cuadro Nº 4.3. A continuación, se exponen
con más detalle las nuevas herramientas implementadas por el OSINERG para
combatir la informalidad en el año 2002.
65. Ambos sistemas de información serán detallados en las siguientes secciones.
66. 15-04-2002. Ley N° 27699. Ley complementaria de fortalecimiento institucional del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (OSINERG).
67. Debe señalarse adicionalmente que en marzo del 2003 el Concejo Directivo del OSINERG aprobó, mediante Resolución Nº 047-2003-OS/CD, el Reglamento de Comiso de Bienes como sanción, la cual es una norma que permitirá incrementar la capacidad disuasiva de la fiscalización de la informalidad.
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77
Cuadro Nº 4.3 Estrategias de control de la informalidad
INFORMACION INSTRUMENTOS DE FISCALIZACION " ENFORCEMENT "
1 Solicitud de información comercial a: 1 Módulo Informàtico de denuncias 1 Tipificación de Infraciones en unanueva Escala de multas ysanciones.
- Importadores- Operadores de planta - Mayoristas - Mayoristas
2 Procedimientos para el comiso debienes, así como para la aplicaciónde sanciones.
- Consumidores directos
2 Implementación del Sistema de Procesamiento de Información Comercial
3 Obtención de información detalladaen el censo de hidrocarburos sobreestablecimientos de venta al público(capacidad de almacenamiento,servicios complementarios, etc.) 4 Revisión de reglamentos.
4 Reglamento para la coloración y eluso de marcadores y trazadores enlos combustibles líquidos.
4 Levantamiento de información deexpedientes.
5 Levantamiento de información denuevos ITF.
6 Implementación del Sistema de Control de Órdenes de Pedido (SCOP)
Operativos de fiscalización acomercializadores informales ytransportistas.
3
Reglamento de la ley demarcadores de combustibles.
2
3Convenios Insterintitucionales
Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
4.2.3.1. Sistema de Procesamiento de Información Comercial (SPIC)68
El Sistema de Procesamiento de Información Comercial (SPIC) es un
instrumento de información mediante el cual los distribuidores mayoristas,
minoristas y operadores de planta reportan al OSINERG información
68. El Sistema de Procesamiento de Información Comercial (SPIC) se estableció por resolución de Consejo Directivo OSINERG Nº 0562-2002-OS/CD. Este sistema surge ante la necesidad de contar con mayor información para efectuar tareas de fiscalización en el sector de hidrocarburos, específicamente en la cadena de comercialización. La información reportada permite al OSINERG efectuar un balance volumétrico entre todos los agentes, con el fin de detectar operaciones no registradas u operaciones irregulares (informalidad), verificar existencias mínimas en plantas de abastecimiento, etc. Están obligados a reportar información al sistema los siguientes agentes: operadores de plantas de abastecimiento, operadores de plantas de abastecimiento en aeropuertos, operadores de terminales, productores, importadores, distribuidores mayoristas y distribuidores minoristas.
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78
relacionada con los volúmenes de combustible que se mueven a lo largo de la
cadena de distribución.
Adicionalmente a los volúmenes transportados, los agentes deben reportar la
razón social de la empresa, el registro de la Dirección General de
Hidrocarburos y su capacidad de almacenamiento con el propósito de realizar
cruces de datos para obtener información sobre cuánto combustible se traslada
hacia el segmento informal y qué abastecedores son responsables de este hecho.
El diseño de este sistema se encuentra basado en el supuesto que la
informalidad puede atenuarse mediante el control de la cadena de distribución,
de tal modo que es posible controlar el problema a partir del corte del flujo de
combustible que abastece al sector informal.
En el Gráfico Nº 4.1 se aprecian los segmentos sobre los cuales el OSINERG
tiene control a través el SPIC. Los costos de implementación del sistema no son
muy elevados dado que el OSINERG ya cuenta con los sistemas informáticos
requeridos.
En el año 2002 se inició la implementación de este sistema. Sin embargo, al
momento de recibir la información por parte de los distribuidores mayoristas,
se han detectado inconvenientes en el envío y procesamiento, por lo cual se vio
conveniente solicitar la modificación de los procedimientos de entrega de
información. El análisis de los datos ha posibilitado a la Gerencia de
Fiscalización de Hidrocarburos obtener indicios que han permitido realizar
operativos de fiscalización sobre algunos abastecedores informales. El
reforzamiento del control en el segmento superior de la cadena de distribución,
mediante el acopio de mayor información, hace que las fuentes de suministro
para los informales se vean drásticamente reducidas.
Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
79
Gráfico Nº 4.1 Segmentos de la Cadena de Distribución bajo el control del SPIC /1
SegmentoDownstream
Relaciones físicas formalesRelaciones comerciales formalesRelaciones físicas informales
CONSUMO DIRECTO (Industrial y FF.AA)
CONSUMO FINAL EXPLICADO
(Hogares, Transporte público etc)
REFINACION (Productores de
refinados)
PLANTAS DE ABASTECIMIENTO
COMERCIALIZACION MINORISTAS Y
ESTABLECIMIENTOS DE VENTA AL PUBLICO
CONSUMO NO EXPLICADO
CONTRABANDO (combustibles)
Exportación de derivados
Importaciónde refinados
COMERCIALIZACIONMAYORISTAS
/1 Los componentes sujetos al SPIC se encuentran sombreados. Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
4.2.3.2. Sistema de Control de Órdenes de Pedido (SCOP)
La implementación del control de las órdenes de compra por parte del
OSINERG estuvo justificada por los problemas ocasionados en la entrega del
combustible que realizan los mayoristas a los transportistas. Entre estos
problemas se encuentran:
Entrega de combustible a consumidores que presentan órdenes de
compra pero sin registro DGH.
Entrega de combustible a consumidores con órdenes de compra
falsificadas.
Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
80
Entrega de combustible a consumidores con órdenes de compra
adquiridas en establecimientos formales.
El SCOP es un sistema informático que efectúa el registro y control en tiempo
real de las ventas de combustible en las plantas de abastecimiento, lo que
permite reducir las fuentes de suministro al sector informal al asegurar que los
agentes sólo adquieran combustibles en las cantidades y productos en los que
están autorizados. Además, el SCOP brinda información actualizada a los
agentes que intervienen en la comercialización de combustibles de sus
transacciones, lo cual les permite optimizar su gestión comercial y defender su
inversión al eliminar la competencia desleal resultante de la informalidad69.
El Gráfico Nº 4.2 muestra los segmentos de la cadena de distribución que se
encuentran afectos al SCOP. Inicialmente existieron problemas en efectuar la
estandarización debido a que los mayoristas emplean sus propios métodos de
verificación de las órdenes. Por ejemplo, algunos mayoristas cuentan con
sistemas automatizados mientras que otros emiten órdenes físicas.
Una barrera adicional a la implementación del sistema consistió en la falta de
disponibilidad inmediata para el OSINERG del registro de transportistas
habilitados por la Dirección General de Hidrocarburos, así como la duplicidad
de registros. Ante esta situación, se decidió emplear un formato predeterminado
por el OSINERG. Este formato es empleado por el transportista, quien lo
presenta ante el operador de planta para su verificación en tiempo real por parte
del OSINERG. Este se encarga de verificar si el transportista efectivamente se
69 El SCOP funciona las 24 horas del día y es usado con total normalidad por los agentes de la cadena de comercialización de combustibles líquidos a nivel nacional. La administración operativa de este sistema está a cargo de un Centro de Control Operativo, que en forma continua monitorea y supervisa todas las actividades que son registradas por los agentes comerciales. De esta manera, el SCOP permite un control óptimo, oportuno y eficiente, sin afectar las actividades comerciales normales del mercado de combustible. El sistema se ha implementado en varias etapas, las cuales incluyen los esquemas de control de la comercialización de combustibles líquidos, del GLP y de los combustibles de aviación.
Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
81
encuentra registrado y si los datos presentes en la orden realizada por un
mayorista coinciden con la información de la base de datos del OSINERG.
Gráfico Nº 4.2 Segmentos de la Cadena de Comercialización bajo el Control del SCOP /1
SegmentoDownstream
Relaciones físicas formalesRelaciones comerciales formalesRelaciones físicas informales
CONSUMO DIRECTO (Industrial y FF.AA)
CONSUMO FINAL EXPLICADO
(Hogares, Transporte público etc)
REFINACION (Productores de
refinados)
PLANTAS DE ABASTECIMIENTO
COMERCIALIZACION MINORISTAS Y
ESTABLECIMIENTOS DE VENTA AL PUBLICO
CONSUMO NO EXPLICADO
CONTRABANDO (combustibles)
Exportación de derivados
Importaciónde refinados
COMERCIALIZACIONMAYORISTAS
/1 Los segmentos sujetos al sistema de órdenes de compra se encuentran sombreados. Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
Estos problemas han sido resueltos gracias a la implementación de sistemas
informáticos que permiten procesar en línea las transacciones de compra de
combustibles y el control de su movimiento a través de la cadena de
comercialización. La implementación de este sistema implica un mayor grado
de coordinación con la DGH en el sentido que al momento de verificar la
validez del registro del transportista se debe contar con un registro actualizado
de los mismos y que carezca de duplicidades.
4.2.3.3. Cambios en la normatividad
El marco normativo diseñado para combatir las actividades informales e
ilegales presenta un diseño consistente legalmente, pero cuya ejecución es
Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
82
difícil de lograr debido al cruce de funciones entre instituciones y a los
problemas asociados a la debilidad del poder judicial. Debido a la baja
probabilidad de detección de los informales.
Los cambios en las normas han estado orientados a elevar las penalizaciones
para aquellos agentes involucrados con la informalidad, lo cual ha tenido como
propósito disuadir a los potenciales entrantes (a través de la aplicación de
multas y cierre de establecimientos).
En este sentido, las sanciones destinadas a los comerciantes informales que se
han aplicado en la práctica consisten en el cierre de los establecimientos y la
imposición de una multas.70. En el Cuadro Nº 4.4 se muestra la estadística del
número de cierres, medidas cautelares y embargos, respectivamente, aplicadas
por esta gerencia como sanciones a informales.
Cuadro Nº 4.4 Evolución del número de cierres, medidas
cautelares y embargos
Año Cierres Regulares
Medidas Cautelares de
Cierre
Incautaciones con Fiscales y
Municipalidades
Medidas Correctivas
Auto-cierres Verificados Total
1999 174 1742000 295 57 3522001 226 214 4402002 166 320 7 526 1,0192003 150 2 247 136 1,085 1,6202004 161 1057 1,218
Total 1,172 1,650 254 136 1,611 4,823 Fuente: Gerencia de Fiscalización de Hidrocarburos – Unidad de Fiscalización Especial. Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
70. El total de sanciones incluye aquellas aplicadas tanto a los comerciantes informales de combustibles líquidos como a los comerciantes informales de GLP.
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83
4.2.3.4. Acuerdos y convenios
El control de la informalidad no es un problema exclusivo del OSINERG. Se ha
señalado en la Sección 2 de este documento que dos de las principales fuentes
que proveen de insumos al segmento informal son tanto el contrabando de
combustibles por la frontera norte como aquel proveniente de los
departamentos beneficiados con las exoneraciones tributarias. Debido a esta
problemática, en el último trimestre del año 2002 se firmó un convenio de
cooperación amplia entre la SUNAT y el OSINERG. Este convenio ha
facilitado el intercambio de información entre ambas instituciones. Algunos
campos en los cuales ha habido mayor intercambio de información son:
Comparación de niveles de facturación y volúmenes transados.
Listados de contribuyentes que comercializan combustibles.
Exigencia de ITF o constancia de registro.
4.2.4. Balance de las ventajas y desventajas de las medidas de fiscalización
Todas las medidas destinadas a combatir la informalidad en el sector de
hidrocarburos se han basado en el supuesto de que es más sencillo controlar la
provisión del insumo que emplean los informales. Como resultado de la
implementación de los sistemas de información, el OSINERG tiene la
capacidad del control de información sobre el movimiento de combustibles en
el segmento superior de la cadena de distribución (véase Gráfico Nº 4.2), con lo
cual es posible solucionar una serie de problemas relacionados con el control de
Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
84
la informalidad, en comparación con el sistema de información manual
empleado anteriormente.
Gráfico Nº 4.3 Segmentos comprendidos en la Estrategia contra la Informalidad /1
SegmentoDownstream
Relaciones fìsicasRelaciones comerciales formales
CONSUMO DIRECTO (Industrial y FF.AA)
CONSUMO FINAL EXPLICADO
(Hogares, Transporte público etc)
REFINACION (Productores de
refinados)
PLANTAS DE ABASTECIMIENTO
COMERCIALIZACION MINORISTAS Y
ESTABLECIMIENTOS DE VENTA AL PUBLICO
CONSUMO NO EXPLICADO
(presunta informalidad, actvidades ilicitas, etc.)
CONTRABANDO (combustibles)
Exportación de derivados
Importaciónde refinados
COMERCIALIZACIONMAYORISTAS
Elaboración: Oficina de Estudios Económicos – OSINERG.
Sin embargo, las medidas de control y fiscalización no podrán eliminar por
completo la existencia de la informalidad debido a los factores mencionados en
la Sección 1.2.4. La extensión de los sistemas de control de las actividades
informales, como en el caso del SPIC, hacia el segmento inferior de la cadena
de distribución incrementaría los costos de supervisión y administración,
disminuyendo la capacidad del OSINERG para poder obtener indicios sobre los
potenciales infractores. Por tanto, las acciones de supervisión y fiscalización, la
imposición de multas y sanciones, así como el proceso de obtención de mayor
información por parte del OSINERG deberán completarse con medidas
Oficina de Estudios Económicos - OSINERG
85
destinadas a reducir los costos de entrada al segmento de establecimientos de
venta al público, con el objeto de reducir aun más la informalidad del primer
tipo discutida anteriormente. Este curso de acción implica una mayor
participación del OSINERG con otros organismos entre los cuales destacan: El
Ministerio de Energía y Minas, la SUNAT y, en una etapa posterior, las
municipalidades.
Adicionalmente, los instrumentos diseñados para controlar la oferta informal de
combustibles deberán ser complementados con mecanismos que reduzcan la
demanda informal. Si bien la puesta en funcionamiento de este tipo de
mecanismos se encontraría en el límite de las funciones del OSINERG, es aquí
donde se requiere de una cooperación con otros organismos estatales, entre los
cuales destacan el Ministerio de Energía y Minas, la SUNAT, el Poder Judicial,
Municipalidades y el Ministerio del Interior.
4.3. La agenda pendiente
4.3.1. Reducción de los costos de la formalidad
La reducción de los costos de la formalidad afecta solamente a los informales
que cumplen con diversos requisitos necesarios para desarrollar la actividad de
comercialización al público, es decir, que no incumplen las normas de
seguridad expresadas en el reglamento. Entre las principales medidas para
reducir los costos de acceso a la formalidad destacan:
Descentralización administrativa del OSINERG. La desconcentración
de las funciones de fiscalización y administración a las sedes
regionales del OSINERG está permitiendo agilizar los operativos de
lucha contra la informalidad dado que los fiscalizadores regionales
pueden actuar directamente en las provincias. De otro lado, en un
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futuro los jefes de las oficinas regionales tendrán la facultad de emitir
directamente los ITFs para establecimientos como las estaciones de
servicio, lo cual contribuirá a la reducción en los plazos de los trámites
de formalización71.
Reducción del tiempo que OSINERG demora en la evaluación de los
ITFs. Si bien es cierto que los plazos administrativos se han reducido
dramáticamente en los últimos dos años, el OSINERG está
implementando medidas para reducir al mínimo posible la evaluación
de estos informes (relajando las condiciones menos necesarias y
coordinando con los gobiernos municipales). Se planea en un futuro
próximo certificar estos procesos por una entidad internacional72.
Realización de campañas de información y difusión. Gran parte de los
costos de la formalidad son atribuibles al potencial inversionista. En
promedio, la demora asociada a la realización de las inversiones puede
llegar a representar el 66 por ciento del tiempo de trámite. El
OSINERG ha puesto énfasis en la realización de campañas de
información entre estos agentes, proporcionándoles modelos de los
formatos que deberán presentar al momento del trámite, dado que en
muchos casos la falta de conocimiento de lo que es una memoria
descriptiva del proyecto o un plan de contingencias produce retardos
en la realización de los trámites necesarios73.
71. A la fecha, las sedes regionales están autorizadas a emitir ITF para unidades menores como locales de venta de GLP, camiones cisterna y grifos rurales.
72. A la fecha, OSINERG viene tomando una serie de medidas para estandarizar sus procesos de emisión de ITFs de acuerdo a la norma ISO 9001 – 2000.
73. En este contexto, desde el año 2002, el OSINERG ha implementado la política de impartir charlas de orientación luego de los operativos de fiscalización.
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4.3.2. Incremento de los costos de la informalidad
El incremento de los costos de la informalidad en la comercialización de
combustibles líquidos se dirige principalmente a quienes no cumplen con las
normas mínimas de seguridad requeridas (informal del segundo tipo). El
aspecto más importante para el incremento de los costos de la informalidad
tiene que ver con fortalecer la efectividad del proceso de fiscalización a través
de la disponibilidad del personal adecuado en el manejo de información, la
implementación de instrumentos de fiscalización y la aplicación de estos
instrumentos.
Otro de los factores que influye en la decisión del informal de permanecer en
ese estado es la probabilidad de detección de la actividad que realiza y, en caso
que sea detectado, que sea efectivamente sancionado. Es por ello que la
disposición de mayor información por parte del regulador favorece el aumento
de la capacidad de detección de actividades informales.
La operación del SPIC y el SCOP está proporcionando indicios sobre las
empresas formales que presentan desbalances entre su oferta y demanda,
reduciendo el ámbito de acción sobre el cual efectuar investigaciones a
potenciales comercializadores informales o a proveedores de los mismos.
Adicionalmente, la capacidad de acopio de información por parte del regulador
deberá incrementarse en el futuro con sistemas complementarios de
información puesto que la dependencia exclusiva de la información reportada
por las empresas puede generar sesgos al momento de efectuar las
investigaciones. En este contexto, destaca el cruce de información de la
SUNAT con el registro de la DGH, así como la implementación del Censo de
Hidrocarburos y el levantamiento de información de los expedientes tramitados
por el OSINERG.
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Una serie de instrumentos adicionales que incrementan la capacidad de hacer
cumplir las leyes por el lado del regulador son aquellos que le son provistos por
las autoridades encargadas de emitir las normas. En este sentido, la aplicación
del reglamento para la coloración y el uso de marcadores o trazadores en los
combustibles líquidos, herramienta útil para el control de la mala utilización de
las exoneraciones tributarias y la mezcla de combustibles, aprobado en marzo
de 200374, permitirá un control de los combustibles comercializados a nivel
nacional.
De otra parte, se deben implementar mecanismos basados en el fortalecimiento
de la inspección de los grifos informales y la mayor severidad en las sanciones
a aplicarse bajo el criterio de que las normas deben cumplir con un fin
disuasivo. Para ello, es necesario hacer un seguimiento del funcionamiento de
las sanciones efectivas (comiso preventivo) de acuerdo a los beneficios
esperados y la probabilidad de detección de los informales, como sugiere
Becker (1968). Este seguimiento permitirá perfeccionar en el tiempo la
capacidad disuasiva del esquema de sanciones.
En cuanto a la inspección de establecimientos de venta al público, es necesario
disminuir la dependencia del OSINERG de las denuncias sobre informalidad de
parte del público para asumir un rol proactivo en la detección de los informales.
Para ello, deben emprenderse operativos sorpresa con la participación de un
fiscal especializado (ad hoc) en los distritos sobre los cuales se tiene
información de la existencia de informales. Bajo este régimen, por ejemplo
mediante un muestreo aleatorio en los distritos de Lima o provincias, sería
posible seleccionar un distrito al azar e iniciar un operativo con un cierto
número de fiscalizadores.
74. Decreto Supremo N° 012-2003-EM.
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Los resultados de estos operativos deben ser la clausura de los establecimientos
y la sanción a sus propietarios. El costo en el que se tendría que incurrir para
implementar este esquema comprende la contratación de nuevos fiscalizadores
y la elaboración de un marco muestral sobre el cual planificar los operativos.
4.3.3. Implementación de medidas por el lado de la demanda
Un factor de suma importancia al momento de analizar la existencia de la
informalidad en la comercialización de combustibles líquidos es la
implementación de medidas por el lado de la demanda. El controlar la oferta de
combustibles mediante instrumentos como el SPIC o el SCOP sólo es de
utilidad cuando se adoptan medidas similares por el lado de la demanda.
Asumiendo que existe una demanda cubierta exclusivamente por estaciones de
servicio informales, la reducción de los informales por el lado de la oferta hará
que aquellos implementen nuevas estrategias para abastecer a este segmento de
la demanda. Por consiguiente, es necesario poder ofrecer alternativas factibles a
aquellos consumidores que demandan combustibles comercializados por
informales. Estas alternativas deberán tener en cuenta la flexibilidad que los
informales poseen en sus relaciones comerciales con los clientes. Debería
efectuarse, por esta razón, un análisis más detallado de la demanda, lo cual
implica conocer más a fondo el contexto en el cual se desenvuelven los agentes
involucrados.
Para ello, sería importante contar con información sobre los agentes que
demandan el combustible comercializado por informales siendo necesario
realizar una encuesta especializada para tipificarlos, posiblemente aplicable en
las zonas donde se presume la comercialización informal de combustibles.
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Como se mencionó anteriormente, los comercializadores informales se
localizan principalmente en áreas urbano-marginales en las cuales existe una
demanda por combustibles de menor precio o menor calidad. En estos lugares
la informalidad se ve reforzada por la actitud de los consumidores, quienes se
ven atraídos por los bajos precios.
Los principales tipos de consumidores en este segmento son los conductores de
unidades de transporte (microbuseros y taxistas) u hogares que consumen
kerosene. Es preciso, por estas razones, analizar las características de estos
demandantes, así como los incentivos que poseen para diseñar medidas
adicionales para combatir la informalidad. El inicio de un trabajo a profundidad
con este segmento de la demanda es de suma utilidad para diseñar esquemas
destinados a reducir el problema.
Información obtenida mediante los operativos emprendidos por el OSINERG
sugiere que se debería fomentar también el establecimiento de las empresas de
transporte como consumidores directos. Del total de consumidores directos, los
transportistas no llegan al 10 por ciento, existiendo un margen importante para
el crecimiento de consumidores directos de este tipo. Por consiguiente, una
manera de reducir la demanda informal puede ser el otorgamiento de
facilidades y la provisión de información para las empresas de transporte.
Existen, sin embargo, otros factores que pueden estar dificultando el acceso de
las empresas a dicha categoría, entre los cuales destaca la informalidad en el
transporte público.
Existen algunas medidas complementarias adicionales que deberían
implementarse. Por ejemplo, se deben realizar campañas que muestren los
daños a la propiedad privada (daños a las partes del motor por ejemplo) que se
derivan de la comercialización de combustibles adulterados en grifos
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informales. En este sentido se han tomado medidas destinadas al muestreo de
los combustibles para determinar la calidad del mismo y, en base a dichos
resultados, organizar campañas de difusión.
4.3.4. Fiscalización Especial
El control de la informalidad en la comercialización de combustibles líquidos,
en lo que se refiere al abastecimiento de los consumidores de baja valoración
con preferencias por productos de menor calidad (menor precio y menor
calidad que favorecen la adulteración), requiere principalmente de acciones que
disuadan esta actividad.
Sin embargo, debido a la necesidad de contar con grupos grandes de
fiscalizadores para los operativos, así como a las coordinaciones
interinstitucionales necesarias, existe un importante problema de
confidencialidad que resta efectividad a la acción disuasiva del organismo
regulador.
La relevancia del problema de efectividad demandará en el futuro la creación
de grupos de inteligencia que operen con mayor libertad de acción y
confidencialidad. Esto permitirá incrementar sustancialmente la efectividad de
los operativos actualmente realizados. La necesidad de esta unidad no sólo es
explicada por la confidencialidad necesaria, sino también porque existen
acciones informales que no son detectables en los diversos sistemas de
información que se vienen implementando.
Operaciones de este tipo han sido ya implementadas con éxito, aunque no de
manera sistemática, entre los 2002 y 2004. No obstante, debe señalarse que la
efectividad de esas acciones fue minimizada por la existencia de restricciones
administrativas que impedían explotar la información obtenida, pero que han
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sido superadas con las nuevas facultades del OSINERG. La efectividad de las
acciones de inteligencia es bastante promisoria y, por ende, una prioridad en la
actual estrategia.
4.3.5. Limitaciones de las medidas de lucha contra la informalidad
La plena implementación de las estrategias de Información, Fiscalización y
Enforcement, a través de la ejecución de las herramientas y medidas planteadas
en este documento, permitirá atenuar el problema de la informalidad en la
comercialización de combustibles líquidos mediante el control de las fuentes
que abastecen a los comerciantes informales.
En este sentido, un objetivo de política que debe plantearse es la reducción
progresiva de este fenómeno a niveles mínimos. Plantear la erradicación total
de la informalidad no constituye un objetivo razonable de política pública a
cumplir por diferentes razones.
En primer lugar, el control de las actividades informales de pequeña escala
resulta muy difícil debido a los grandes requerimientos en recursos humanos y
logísticos que se requieren para lograr este objetivo. Dicho control se complica
en el interior del país y, en mayor grado, en las áreas rurales (especialmente en
la selva del país). En segundo lugar, los grandes recursos que demanda una
fiscalización meticulosa de la informalidad pueden hacer que sus costos sean
mayores a los beneficios esperados del control del problema.
En tercer lugar, la literatura discutida en la primera parte de este documento
señala que la informalidad está asociada a factores estructurales del propio
proceso de desarrollo del Perú, por lo que en un contexto de subdesarrollo
económico es en la práctica imposible eliminar la informalidad sin que medien
políticas de estado destinadas a la reducción de la pobreza, el mejoramiento de
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93
las condiciones de vida, el crecimiento económico o incluso una refundación
del sistema económico como plantea Figueroa (2003).
Una meta más razonable sería, por ejemplo, la reducción progresiva del
volumen de combustibles líquidos comerciado actualmente por informales
hasta alcanzar un tercio del monto dentro de un período de 2 o 3 años a través
de la ejecución paulatina de las medidas planteadas en esta investigación.
4.3.6. Temas de Largo Plazo
La estrategia contra la informalidad se ha concentrado, en el corto plazo, en los
puntos señalados en las secciones anteriores. Sin embargo, la estrategia de largo
plazo deberá abordar dos temas en los cuales se deberá coordinar con otras
entidades, tales como el Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio del
Interior y la SUNAT.
En primer lugar, el contrabando representa un problema para los esfuerzos de
fiscalización emprendidos por el OSINERG. El ingreso de combustibles
líquidos provenientes de Ecuador ha sido estimado aproximadamente en 1,730
barriles por día calendario. Adicionalmente existe un problema en la región
amazónica del país por el cual los combustibles que se encuentran exonerados
de impuestos en los departamentos de Loreto, Ucayali y Madre de Dios se
venden en los departamentos limítrofes a precios menores.
En los departamentos de San Martín y Amazonas, se estima que el comercio
ilegal de combustibles líquidos es de 1,142 barriles por día, cantidad que
asciende al 47 por ciento del total despachado por las plantas de Yurimaguas,
El Milagro y Tarapoto, lo que representa una competencia desleal para los
comercializadores que se encuentran sujetos al impuesto.
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En el caso de Pucallpa, el despacho de la planta se ha visto incrementado
notoriamente luego de la promulgación de la Ley de la Amazonía. La solución
a este problema radica en el incremento de las sanciones a los contrabandistas,
así como en el ejercicio de un mayor control sobre el ingreso de combustibles
por la zona de frontera. En el caso de la región amazónica, el arbitraje en
precios se solucionaría con la eliminación de las exoneraciones tributaria o su
sustitución por otros mecanismos.
La experiencia con la SUNAT ha sido fructífera ya que se muestra dispuesta a
colaborar para la solución de este problema. En este sentido, la firma de un
convenio amplio de cooperación entre ambas instituciones debería
aprovecharse con el propósito de reducir el contrabando de combustibles
líquidos que ingresan por Ecuador y combatir el mal uso de las exoneraciones
tributarias en la Selva.
5. Conclusiones
De acuerdo a las investigaciones especializadas, se entiende por informalidad
aquella situación por la cual existe un conjunto de actividades económicas que
no cumplen con las regulaciones impuestas por el Estado en un contexto donde
actividades similares sí se encuentran reguladas. Frecuentemente, los estudios
relacionados al tema han considerado las actividades informales como todas
aquellas que no pueden ser explicadas por las estadísticas oficiales.
La informalidad se constituye en un fenómeno complejo con múltiples aristas y
matices que requiere la adopción de estrategias sofisticadas para hacerle frente.
En la literatura especializada se han identificado cuatro posibles causas de la
informalidad: los costos administrativos impuestos por el Estado para la
formalización, la presencia de actividades ilegales, la evasión tributaria y los
factores estructurales asociados al proceso de desarrollo económico de un país.
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Todos estos aspectos parecen ser relevantes para el caso de la industria de
hidrocarburos.
El fenómeno de la informalidad en la comercialización de combustibles
líquidos en el Perú se presenta en el segmento downstream de la industria de
hidrocarburos y compromete a varios agentes de la cadena de comercialización,
entre los cuales se hallan los distribuidores mayoristas, los distribuidores
minoristas y las estaciones de servicio.
Por el lado de la oferta, las probables fuentes de abastecimiento del segmento
informal que han sido identificadas en este documento son las plantas de
abastecimiento (principalmente a través de la falsificación de órdenes de
compra), el transporte de combustibles (por medio de las mezclas) y los
depósitos de los clientes (mediante el sobredimensionamiento del volumen de
consumo). Otras posibles fuentes de abastecimiento para los informales son el
contrabando proveniente de la frontera con Ecuador y el flujo de combustibles
de la selva norte del país provocado por las exoneraciones tributarias de la
zona.
Por el lado de la demanda, se ha identificado que los consumidores de los
comerciantes informales pertenecen a estratos socioeconómicos bajos, no posee
una educación adecuada y, en gran parte de los casos, se dedican al transporte
público. En general, estos consumidores no cuentan con información sobre
calidad sanitaria, están expuestos a una diversidad de riesgos, no tienen acceso
a fuentes de financiamiento o crédito y su capacidad de reacción ante
circunstancias adversas que afectan sus ingresos o condiciones de vida es
limitada. Debido a esta situación, los informales encuentran un espacio para
abastecer a estos consumidores, los cuales están dispuestos a pagar un menor
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precio por el combustible que usan, sin importar que el bien recibido sea de
menor calidad.
En este documento se ha estimado que la informalidad en la comercialización
de combustibles líquidos compromete aproximadamente al 40 por ciento del
total de las estaciones de servicio formales y al 12 por ciento del total de las
ventas promedio de combustibles líquidos durante el año 2001.
Los principales factores que influyen en la decisión de un comerciante para
entrar en el sector informal son los costos de implementación de una estación
de servicio conforme con las normas de seguridad y los costos derivados de los
trámites administrativos. La magnitud estimada de los costos hace que la
decisión de permanecer en la informalidad sea bastante atractiva.
Las medidas destinadas al control de la informalidad implementadas por el
OSINERG se han orientado a controlar principalmente el segmento superior de
la cadena de distribución mediante el control de la información entre los
agentes vinculados al problema y la ejecución de operativos de fiscalización
para la detección de los comercializadores informales. La operación del
Sistema de Procesamiento de Información Comercial (SPIC) y Sistema de
Control de las Órdenes de Pedido sólo constituirán soluciones parciales al
problema. Es necesario implementar medidas complementarias de acción por el
lado de la demanda, así como continuar con la política de convenios con otras
instituciones estatales involucradas en la lucha contra la informalidad (como la
Policía Nacional, la SUNAT y la Fiscalía de la Nación) para combatir el
contrabando, el uso indebido de las exoneraciones tributarias y para detectar a
aquellos comercializadores de combustibles que realizan actividades de manera
informal.
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Las medidas que ayudarán a la solución de la informalidad consisten tanto en la
reducción de los costos de acceso a la formalidad, así como en el incremento de
los costos de seguir siendo informal. En este contexto, la coordinación entre los
distintos organismos encargados de otorgar permisos para la comercialización
de combustibles líquidos es fundamental. Aquí es relevante la reducción en los
plazos de evaluación mediante un cronograma de metas, la evaluación de
alternativas que permitan una mayor simplificación administrativa y las
acciones que faciliten los trámites y el cumplimiento de las normas por parte de
las empresas.
La descentralización de las facultades administrativas y fiscalizadoras del
OSINERG es un factor importante para la lucha contra la informalidad por
cuanto permitirá que las sedes regionales de la institución puedan realizar
operativos de fiscalización directamente en sus áreas de influencia, así como
hará posible, a través de la delegación a los jefes regionales de la potestad de
aprobación de ITFs para unidades pequeñas y medianas, la reducción de los
plazos en los trámites de formalización a nivel nacional.
De otro lado, la extensión de las capacidades del SCOP hacia el segmento
inferior de la cadena de distribución provocará que la probabilidad de detección
de las actividades informales se incremente lo que, junto con los operativos de
detección y una escala de sanciones adecuada, hará poco atractivo mantenerse
en la informalidad.
Las estrategias de control de la informalidad que se recomiendan en este
documento se concentran en tres rubros: la recolección y procesamiento de la
información comercial, el diseño de instrumentos de fiscalización más
sofisticados y la adopción de medidas destinadas a garantizar el cumplimiento
de las normas establecidas (enforcement).
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Finalmente, la creación de una unidad de inteligencia que complemente las
labores de la Unidad de Fiscalización Especial es un aspecto esencial para
mejorar la efectividad de las acciones contra el segmento informal que abastece
al segmento de consumidores de bajos ingresos (los cuales prefieren menor
precio a costa de menor calidad). Las acciones de una unidad de estas
características pueden ser especialmente efectivas en un contexto donde el
OSINERG ya dispone de instrumentos de sanción como las multas y los cierres
de establecimientos.
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Organismo Supervisor de la Inversión en Energía - OSINERG Oficina de Estudios Económicos - 2004
Equipo de Trabajo
José Gallardo Ku Gerente de Estudios Económicos.
Especialistas: Raúl Pérez-Reyes Espejo Economista Principal. Raúl García Carpio Especialista en Regulación Económica. Sector Eléctrico. Arturo Vásquez Cordano Especialista en Organización Industrial.
Sector Hidrocarburos. Luis Bendezú Medina Especialista en Econometría. Lennin Quiso Córdova Especialista en Supervisión. Sector
Hidrocarburos.
Asistente Administrativo: Clelia Bandini Malpartida