La inscripción de las Comunidades Nativas y sus representantes en el Registro de Personas Jurídicas de la
SUNARP Una propuesta de simplificación desde el Convenio 169 y la justicia de paz
Por: Blas Humberto RÍOS GIL Registrador Público
Zona Registral N° IV Sede Iquitos
Resumen
La presente ponencia es un estudio de la legislación registral peruana sobre la
inscripción del reconocimiento de los representantes de las comunidades nativas.
Se hace una crítica al modelo seguido por la SUNARP en cuanto sigue el paradigma
de las personas jurídicas no societarias (asociaciones) para regular y flexibilizar el
acceso de los representantes legales de las comunidades. Se propone que la real
flexibilidad de las inscripciones debe hacerse a través de los jueces de paz de la
jurisdicción de las comunidades nativas según la legislación de la materia.
Summary
This paper is a study of the Peruvian registry legislation on the registration of the
recognition of the representatives of the native communities. A critique is made of
the model followed by SUNARP as it follows the paradigm of non-corporate legal
persons (associations) to regulate and make more flexible the access of legal
representatives of the communities. It is proposed that the real flexibility of the
inscriptions should be done through the judges of peace of the jurisdiction of the
native communities according to the legislation of the matter.
Sumario
Introducción Origen y reconocimiento de las comunidades nativas
Las comunidades nativas como personas jurídicas desde la óptica legislativa peruana Las comunidades originarias en la legislación internacional
Las comunidades nativas en la legislación registral Origen de los problemas registrales en la inscripción de las comunidades nativas
Flexibilidad registral según la SUNARP para la inscripción de actos de las Comunidades Nativas Repensando la inscripción de las comunidades nativas
Conclusiones Referencias
Introducción
Desde la creación de la SUNARP se ha tenido dificultades para la inscripción de las
comunidades nativas no solo por tratarse de comunidades alejadas de las grandes
ciudades amazónicas sino por cuanto el paradigma usado por los Registros
Públicos, las leyes y reglamentos sobre la materia para regular estos actos es darle
un tratamiento similar a las personas jurídicas no societarias como asociaciones,
comités o fundaciones regulados por el código civil.
La SUNARP desde su creación ha expedido dos directivas: la N° 005-2001-
SUNARP-SN y la N°05-2013-SUNARP para flexibilizar las normas registrales y
facilitar la inscripción de las comunidades y sus representantes. La última es la que
está vigente y nosotros sostenemos en esta ponencia que ésta Directiva está lejos
de facilitar las inscripciones, creemos que más bien las ha dificultado por ser
contrario a la Constitución y al Convenio 169 de la OIT y porque el modelo para
regular las inscripción en este Registro ha seguido el modelo del reglamento de
inscripciones de personas jurídicas, lo cual es un error.
Origen y reconocimiento de las Comunidades Nativas
Se dice que las comunidades nativas están integrado por todos los pueblos
existentes en américa encontrados por Cristóbal Colón y los conquistadores del
continente americano. En el Perú a estas comunidades se las ha denominado
Campesinas (pueblos originarios de la sierra y costa) y Nativas (a los pueblos de
alta y baja Amazonía) lo cual ha generado diverso tratamiento legislativo que desde
nuestro punto de vista no es correcto, pero analizar ello sería materia de otra
ponencia.
A lo largo de todo el siglo XIX las comunidades originarias fueron invizibilizadas
constitucionalmente en el Perú. Recién entrado el siglo XX con la Constitución de
1920 se reconoció por primera vez constitucionalmente a las comunidades nativas.
“Artículo 58. — El Estado protegerá a la raza indígena y dictará leyes especiales para su desarrollo y cultura en armonía con sus necesidades. La Nación reconoce la existencia legal de las comunidades de indígenas y la ley declarará los derechos que les corresponden.”
Como vemos esta es una norma paternalista pues se consagra la protección de las
comunidades nativas y la dación de leyes para su desarrollo económico y cultural.
Además señala que será mediante ley que se reconocerá sus derechos.
La constitución de 1933 regula el tema de las comunidades nativas en el Título XI
denominado “Comunidades Indígenas” Artículos 207 hasta el 212 inclusive. Dice la
Constitución de 1933:
“Artículo 207.- Las comunidades indígenas tienen existencia legal y personería jurídica. Artículo 208.- El Estado garantiza la integridad de la propiedad de las comunidades. La ley organizará el catastro correspondiente. Artículo 209.- La propiedad de las comunidades es imprescriptible en inenajenable, salvo el caso de expropiación por causa de utilidad pública, previa indemnización. Es, asimismo, inembargable. Artículo 210.- Los Concejos Municipales ni corporación o autoridad alguna intervendrán en la recaudación ni en la administración de las rentas y bienes de las comunidades.
Artículo 211.- El Estado procurará de preferencia adjudicar tierras a las comunidades de indígenas que no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de su población, y podrá expropiar, con tal propósito, las tierras de propiedad privada conforme a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 29. Artículo 212.- El Estado dictará la legislación civil, penal, económica, educacional y administrativa, que las peculiares condiciones de los indígenas exigen.
En estas 6 reglas sobre comunidades el Estado peruano reconoce la existencia
legal y personería jurídica de las comunidades y garantiza que sus territorios son
imprescriptibles y están fuera del comercio de los hombres. Sin embargo no se les
reconoce autonomía organizativa. El Estado peruano sigue siendo paternalista con
las comunidades nativas. Se creía que eran organizaciones de personas que no
podían valerse por sí mismas.
En la Constitución de 1979 se regula el tema de las comunidades nativas en solo
tres artículos (del 161 al 163).
“CAPITULO VIII DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS Artículo 161.La Comunidades Campesinas y Nativas tienen existencia legal y personería jurídica. Son autónomas en su organización, trabajo comunal y uso de la tierra, así como en lo económico y administrativo dentro del marco que la ley establece. El Estado respeta y protege las tradiciones de las Comunidades Campesinas y Nativas. Propicia la superación cultural de sus integrantes. Artículo 162.El Estado promueve el desarrollo integral de las Comunidades Campesinas y Nativas. Fomentan las empresas comunales y cooperativas. Artículo 163.Las tierras de las Comunidades Campesinas y Nativas son inembargables e imprescriptibles. También son inalienables, salvo ley fundada en el interés de la Comunidad, y solicitada por una mayoría de los dos tercios de los miembros calificados de esta, o en caso de expropiación por necesidad y utilidad públicas. En ambos casos con pago previo en dinero. Queda prohibido el acaparamiento de tierras dentro de la Comunidad.”
La novedad que trae la constitución es el reconocimiento de la autonomía de las
comunidades nativas en cuanto a su organización. Sin embargo siempre en el
marco de una ley especial. El Estado promueve el desarrollo integral de las
comunidades y protege sus tierras.
Las comunidades nativas como personas jurídicas desde la óptica legislativa
peruana
Constitución
“Comunidades Campesinas y Nativas Artículo 89.- Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior. El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas.”
Código Civil
“Noción y fines de las Comunidades Campesinas y Nativa Artículo 134.- Las comunidades campesinas y nativas son organizaciones tradicionales y estables de interés público, constituidas por personas naturales y cuyos fines se orientan al mejor aprovechamiento de su patrimonio, para beneficio general y equitativo de los comuneros, promoviendo su desarrollo integral. Están reguladas por legislación especial. (…) Existencia jurídica de las comunidades Artículo 135.- Para la existencia legal de las comunidades se requiere, además de la inscripción en el registro respectivo, su reconocimiento oficial. Estatuto de las comunidades Artículo 137.- El Poder Ejecutivo regula el estatuto de las comunidades, el cual consagra su autonomía económica y administrativa, así como los
derechos y obligaciones de sus miembros y las demás normas para su reconocimiento, inscripción, organización y funcionamiento. Asamblea General Artículo 138.- La asamblea general es el órgano supremo de las comunidades. Los directivos y representantes comunales son elegidos periódicamente, mediante voto personal, igual, libre, secreto y obligatorio. Padrón y catastro de las comunidades Artículo 139.- Las comunidades tienen un padrón general actualizado con el nombre, actividad, domicilio y fecha de admisión de cada uno de sus miembros, con indicación de los que ejerzan cargos directivos o representación. Las comunidades tienen, asimismo, un catastro en el que constan los bienes que integran su patrimonio. En el padrón general y en el catastro constan también los demás datos que señale la legislación especial.”
Decreto Ley 22175
“TITULO II DE LAS COMUNIDADES NATIVAS Artículo 7.- El Estado reconoce la existencia legal y la personalidad jurídica de las Comunidades Nativas. Artículo 8.- Las Comunidades Nativas tienen origen en los grupos tribales de la Selva y Ceja de Selva y están constituidas por conjuntos de familias vinculadas por los siguientes elementos principales: idioma o dialecto, caracteres culturales y sociales, tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio, con asentamiento nucleado o disperso. Artículo 9.- Son miembros de las Comunidades Nativas los nacidos en el seno de las mismas y aquellas a quienes éstas incorporen siempre que reúnan los requisitos que señale el Estatuto de Comunidades Nativas. Se pierde la condición de comunero por residir fuera del territorio comunal por más de doce meses consecutivos, salvo que la ausencia sea motivada por razones de estudio o salud debidamente acreditadas, por traslado al territorio de otra Comunidad Nativa de acuerdo a los usos y costumbres y por el cumplimiento del Servicio Militar. (…)”
Reglamento del Decreto Ley (Decreto Supremo 003-79-AA de Enero 25 de 1979)
“(…)
Artículo 21. La Asamblea General es el Órgano máximo de la Comunidad y está constituida por todos los comuneros debidamente inscritos en el Padrón de Comuneros. La modalidad de tomar decisiones estará de acuerdo a las costumbres de la Comunidad. Artículo 22. La Junta Directiva es el órgano responsable del Gobierno y Administración de la Comunidad y está constituida por el Jefe, Secretario y Tesorero. Aquellas Comunidades que se organicen empresarialmente designarán un Secretario de Secretario de Producción y Comercialización. De preferencia los cargos directivos recibirán la denominación en la lengua propia de la Comunidad. Sus funciones serán las siguientes: a) El Jefe de la Comunidad es el representante legal de la Comunidad para todos los actos que la comprometan en lo económico, judicial y administrativo; b) El Secretario es el encargado de conducir y conservar los Libros de Actas, el Padrón de Comuneros y otros documentos de carácter administrativo de la Comunidad, suscribiendo conjuntamente con el Jefe, los documentos de trámite administrativo; c) El Tesorero es el responsable del manejo y conservación de los fondos, bienes y libros contables de la Comunidad, suscribiendo los documentos contables conjuntamente con el Jefe; d) El Secretario de Producción y Comercialización es el encargado de organizar, coordinar y ejecutar las acciones propias del funcionamiento empresarial de la Comunidad Nativa. Artículo 23. Las Direcciones Regionales Agrarias, otorgarán las credenciales correspondientes a los miembros de las Juntas Directivas de las Comunidades Nativas. (…)”
Las comunidades originarias en la legislación internacional
El Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), suscrito en junio de 1989 en Ginebra, Suiza, dice
en su artículo 6°
Art. 6: “Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas,
cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”
Esta norma convencional reconoce tácitamente que los pueblos originarios tienen
sus propios derechos y que la afectación de cualquiera de ellos por parte del Estado
no puede hacerse sin que se les consulte. La consulta tiene que hacerse desde sus
propias instituciones y sus órganos representativos.
La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas, aprobada el 13 de setiembre del 2007 por la Asamblea General de la
ONU, por 143 países, incluido el Perú dice al respecto:
“Artículo 18: “Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de sus representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones” “Artículo 19: “Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados, por medio de sus instituciones representativas, antes de adoptar y aplicar medidas legislativas y administrativas que los afecten, para obtener su consentimiento libre, previo e informado”
La Declaración de la ONU sigue la línea del Convenio 169 sobre la consulta previa.
Reconoce que esta consulta tiene que ser participativa a través de sus
representantes elegidos conforme a sus propias costumbres y a su derecho
consuetudinario. Es decir el Estado tiene que hacerlo conjuntamente con las
autoridades elegidas por al propias comunidades. Es decir la consulta tiene que ser
desde la comunidad y no solo las instituciones estatales.
Las comunidades nativas en la legislación registral
La SUNARP desde su creación hasta la fecha ha expedido dos Directivas referentes
a la inscripción del reconocimiento y sus representantes de las comunidades nativas
La primera Directiva del año 2001, Directiva N° 005-2001-SUNARP-SN es una
Directiva muy escueta en el sentido que regula solo la inscripción del reconocimiento
de las comunidades nativas a partir de la expedición de la Resolución de
reconocimiento por la autoridad administrativa.
4.1 Del Reconocimiento de las Comunidades Nativas El Reconocimiento Oficial de la personería jurídica de las comunidades nativas lo realiza el Ministerio de Agricultura a través de las Direcciones Regionales Agrarias y de la Unidad Agraria Departamental Lima-Callao, conforme lo señala el Decreto Ley Nº 25891. El trámite del reconocimiento culmina con la expedición de la Resolución de Reconocimiento, que si bien tiene carácter declarativo y no constitutivo, puesto que las comunidades nativas son una realidad cuya existencia social e histórica no puede negarse, es requisito indispensable para su inscripción en los Registros Públicos. 4.1.1 Registro de las Comunidades Nativas como requisito administrativo La Inscripción de las Comunidades Nativas en el Registro de Personas Jurídicas tiene carácter declarativo y es un requisito administrativo para que éstas puedan formalizar la existencia legal que se les otorga con el reconocimiento. Accediendo a la publicidad que brindan los Registros Públicos, las Comunidades Nativas dan seguridad jurídica a sus actos frente a terceros. 4.1.2 Libro de Comunidades Campesinas y Nativas Todas las Oficinas que integran el Sistema Nacional de los Registros Públicos, sin excepción, deberán contar en el Registro de Personas Jurídicas con un Libro de Comunidades Campesinas y Nativas. 4.1.3 Documentos necesarios para cumplir con la inscripción El único requisito exigible para la inscripción de una Comunidad Nativa en el Libro de Comunidades Campesinas y Nativas es la Resolución de Reconocimiento expedida por la Dirección Regional Agraria.
Posteriormente la SUNARP en 2009 aprobó el Reglamento de Inscripciones del
Registro de Personas Jurídica No Societarias la que en su segunda Disposición
Complementaria y Final estableció los criterios de calificación para inscribir actos y
derechos en el Libro de Comunidades Nativas y Campesinas.
“SEGUNDA.- Inscripción de nombramiento de integrantes de órganos y de representantes de Comunidades Nativas Para la calificación del nombramiento de los integrantes de órganos y de representantes de Comunidades Nativas, deberá tenerse en cuenta que su
estatuto contiene normas consuetudinarias que no son necesariamente compatibles con las formalidades exigidas en el presente Reglamento. Sin embargo, el Registrador verificará la validez de la convocatoria y la existencia del quórum requerido a través de las Constancias respectivas, en las que por lo menos se precisará lo siguiente: Para efectos de la convocatoria: Que la convocatoria se ha realizado en la forma prevista en el estatuto y que los integrantes de la comunidad han tomado conocimiento de acuerdo a los mecanismos previstos en dicho estatuto. Para efectos del quórum: El número de los miembros de la comunidad o delegados, de ser el caso, que se encuentran habilitados para concurrir a la asamblea respectiva, a la fecha del acta materia de calificación y, el número y nombre de los miembros de la Comunidad, o delegados que asistieron y demás circunstancias que resulten necesarias para el cómputo del quórum.”
Ese mismo año 2013 la SUNARP aprobó la Directiva N° 05-2013-SUNARP, que
regula la inscripción de actos y derechos de las comunidades nativas. Esta directiva
deroga la segunda disposición complementaria y final del Reglamento de
Inscripciones de Personas Jurídicas que regulaba de manera escueta los criterios
de calificación de los títulos en materia de comunidades nativas.
Las principales reglas de esta última directiva son:
El establecimiento de los actos inscribibles, las que tenemos: a) Su
reconocimiento, estatuto y sus modificaciones; b) El nombramiento de los
integrantes de su junta directiva, y de los demás representantes o apoderados, su
aceptación, remoción, suspensión, renuncia, el otorgamiento de poderes, su
modificación, revocación, sustitución, delegación y reasunción de estos; c) Las
resoluciones judiciales referidas a la validez de los acuerdos inscribibles de la
Comunidad Nativa; d) En general, los actos o contratos que modifiquen el contenido
de los asientos registrales o cuyo registro prevean las disposiciones legales o
reglamentarias.
El título que da mérito para inscribir cualquier acuerdo de la comunidad nativa es
la copia autenticada o certificada del acta de la Asamblea General u órgano
competente donde consten los acuerdos. Esta certificación puede ser por el
fedatario de la SUNARP o notario o a falta de éste por juez de paz letrado o juez de
paz de la comunidad.
La calificación registral establece que el libro de la comunidad debe estar
legalizado por notario o juez de paz. Se debe verificar la correlación de los libros
con los antecedentes registrales, para ello se toma en cuenta la fecha de la sesión,
el número del libro y los datos de certificación que le corresponda. Se regula el tema
de las enmendaduras y testados, se dice que podrán inscribirse siempre que se deje
constancia antes de la suscripción que valen o que no valen la palabra o palabras
testadas.
Asimismo se regula lo que debe contener mínimamente el acta de la asamblea
general y el estatuto. Se norma sobre la reapertura de actas y la legitimación de las
personas que convocan a asambleas generales. Del mismo es regulada la
calificación de los acuerdos de la asamblea general; de la formalidad de las
constancias de convocatoria y quórum; de la asamblea general de reconocimiento,
de la inscripción de sus estatutos y su primera junta directiva y finalmente sobre las
reglas especiales de calificación.
Origen de los problemas registrales en la inscripción de las Comunidades
Nativas
El paternalismo estatal. Existe la errada creencia que las comunidades
ancestrales no pueden vivir sin la presencia del poder central del Estado olvidado
que el Convenio 169 de la OIT les reconoce plena autonomía es su organización
conforme se desprende del artículo 2 literal b) que dice literalmente “2. Esta acción
deberá incluir medidas: (…) b) que promuevan la plena efectividad de los derechos
sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social
y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones;”
Irrespeto a su autonomía plena. La constitución de 1993 en su artículo 89
reconoce a las comunidades nativas autonomía en su organización dentro de la ley.
Este artículo constitucional contradice el Convenio por cuanto en esta ley
internacional se reconoce que los pueblos indígenas y tribales gozan de plena
autonomía sin ninguna limitación legal dentro de su territorio. El Estado está
obligado a respetar la identidad cultural de estos pueblos, sus costumbres e
instituciones.
El desfase legal del Estado peruano que colisiona con el Convenio 169. En el
Perú las normas que regulan la organización de las comunidades nativas son el
Decreto Ley 22175 (1978), su Reglamento (Decreto Supremo Nº 003-79-AA de
1979) y el Código Civil (1984) todas normas dictadas con anterioridad a la
Constitución de 1993 e incluso al Convenio 169 aprobado por el Estado peruano en
1993 y vigente en el Perú desde el 02 de febrero de 1995.
La no aplicación del control de convencionalidad por la SUNARP. La SUNARP
ha tenido una visión equivocada al regular reglamentariamente los actos inscribibles
en el Registro de Comunidades Nativas a partir del modelo de la ley, del código
civil y la Constitución al no respetar la plena autonomía en su organización y no
aplicar el Control de Convencionalidad para así aplicar directamente el Convenio
169 y a partir de ahí desarrollar estrategias innovadoras para inscribir a estas
organizaciones en el Registro de Personas Jurídicas. Su reconocimiento y
representante legales.
La flexibilización siguiendo el modelo normativo (personas jurídicas no
societarias) del Reglamento de Inscripciones del Registro de Personas
Jurídica. El problema de esta flexibilización es que se sigue el modelo normativo
de las personas jurídicas no societarias que sigue el patrón de las asociaciones, en
cuanto al contenido de sus estatutos y a las reglas que se debe seguir para inscribir
a sus representantes. Siendo los documentos a calificar por parte de registrador: la
copia certificada del acta de asamblea general, la constancia de convocatoria y la
constancia de quorum.
Flexibilidad Registral según la SUNARP para la inscripción de actos de
Comunidades Nativas
La SUNARP a partir de una concepción equivoca cree que flexibilizando el modelo
seguido en el Reglamento de Inscripciones del Registro de Personas Jurídicas va a
facilitar las inscripciones del reconocimiento y de los representares de las
comunidades nativas, así tenemos los siguientes reglas que han sido “suavizadas”
para que las comunidades no tengan problemas en inscribir a sus representantes y
otros actos inscribibles:
La certificación de actas (lo puede hacer el fedatario institucional). (Numeral 5.6.2
de la directiva)
En las actas no es necesario precisar la dirección domiciliaria del lugar donde se
realizó la asamblea. (Numeral 5.8 de la directiva)
No se requiere indicar en el acta de la persona que actuado como secretario
(Numeral 5.8 de la directiva)
En cuanto a los acuerdos no se necesita indicar la forma que se llegó al acuerdo,
esto es si fue aprobado por mayoría o unanimidad. (Numeral 5.8 de la directiva)
En relación a los estatutos solo se pide que ésta indique solo la: - Denominación de
la comunidad nativa y domicilio. - Disposiciones relativas a la convocatoria, quórum,
forma de adopción de acuerdos de la asamblea y de la junta directiva. -
Conformación y funciones de la junta directiva. - Duración de la junta directiva.
(Numeral 5.9 de la directiva)
Está legitimado para efectuar convocatorias válidas no solo los que están facultados
legal o estatuariamente, sino aquella persona designada por la última junta directiva
inscrita de la comunidad nativa, la que se acreditará mediante copia autenticada o
certificada del acta de la sesión de la junta directiva que aprueba tal designación.
(Numeral 5.11 de la directiva)
En la constancia de convocatoria solo basta que ésta indique se ha efectuado en la
forma prevista por el estatuto y que los miembros de la comunidad han tomado
conocimiento de ésta. (Numeral 5.12.1 de la directiva)
En la constancia de quorum no se requiere que indique los nombres de las personas
concurrentes a la asamblea en orden alfabético, solo basta que en la constancia se
indique el número de miembros de la comunidad y el número de habilitados para
concurrir a la asamblea, la fecha del acta de asamblea y los datos de certificación
de apertura del libro padrón. (Numeral 5.12.2 de la directiva)
La firma de la constancia de convocatoria y quorum puede ser autenticado por el
fedatario de la Oficina Registral. (Numeral 5.13 de la directiva)
En las asambleas de reconocimiento es inscribible las juntas directivas reelectas no
obstante que estas fueron elegidas contraviniendo norma estatutaria que prohíbe la
reelección. (Numeral 5.14.3 de la directiva)
Asimismo en estas actas de las asambleas de reconocimiento las juntas directivas
que fueron elegidas sin respetar el periodo de funciones que indica el estatuto son
inscribibles. (Numeral 5.14.6 de la directiva)
En cuanto a la inscripción del reconocimiento de la comunidad ésta se puede
inscribir sin estatuto ni directiva. Incluso se puede inscribir la primera junta directiva
de la comunidad sin inscribir estatutos con la condición que se pueda determinar
esta circunstancia en la copia certificada del acta. (Numeral 5.15 de la directiva)
El estatuto puede contener normas según sus propias normas y costumbres, la
única limitación es la Constitución y la ley. (Numeral 5.16.2 de la directiva)
No es observable si el estatuto incorpora cargos de la junta directiva que no estén
previstos en el Decreto Ley N° 22175, ni que éste no indique tiempo de duración,
disolución y liquidación u otras disposiciones sobre el destino final de sus bienes.
(Numeral 5.16.3 de la directiva)
Se puede inscribir el reconocimiento de la comunidad sin solicitar reserva de
denominación. No es observable si existe una persona jurídica con la misma
denominación, en este caso solo se indica la localidad donde se encuentra ubicada
la comunidad. (Numeral 5.16.4 de la directiva)
En la Zona Registral N° IV Sede Iquitos tenemos según el último reporte (hasta el
21-09-2018) un total de 739 comunidades nativas reconocidas. Haciendo un
comparativo de solo dos años (2012 con el año 2017) en cuanto al nombramiento
de sus representantes (juntas directivas), una antes de la entrada en vigencia de la
Directiva N° 05-2013 y la otras después los resultados no son alentadores pues la
diferencia es menos del 5% desde la entrada en vigencia.
El año 2012 se presentaron un total de 137 títulos para inscribir juntas directivas de
comunidades nativas. Se inscribieron con 0 observaciones 48 y con una o más
observaciones 89. Lo que en términos porcentuales son 35% sin observaciones y
65 % con observaciones.
El año 2017 se presentaron un total de 296 títulos para inscribir juntas directivas de
comunidades nativas. Se inscribieron con 0 observaciones 109 y con una o más
observaciones 187. Lo que en términos porcentuales son 37% sin observaciones y
63 % con observaciones.
Es decir, en la práctica la Directiva N°05-2013-SUNARP-SN no ha marcado la
diferencia en cuanto a la flexibilización que se buscaba. Por eso pensamos que se
debe repensar este tema a la luz del Convenio 169 de la OIT y la justicia de paz.
Repensando la inscripción de Comunidades Nativas
Las inscripciones de las comunidades y los representantes de las comunidades
nativas son necesarias por cuanto al ser reconocidas por la Constitución y el Estado
como personas jurídicas éstas a lo largo de su existencia van a tener, en algún
momento, necesariamente relaciones no solo con el Estado, sino con terceros. La
pregunta cae por su propio peso, y quién nos dice que esa comunidad existe y está
reconocida y que tal o cual representante es efectivamente el que dice ser. Es obvio
que es el Estado a través de la SUNARP.
El problema entonces no es en sí la inscripción registral de las comunidades nativas
en las diferentes oficinas de la SUANRP. El problema es cómo se realiza esta
inscripción. Si realmente se quiere facilitar y flexibilizar estas inscripciones se debe
dejar de aplicar los principios que tradicionalmente han sustentado el sistema
registrar peruano. Calificación rigurosa y los efectos que produce esta inscripción
(fe pública registral y legitimación). Debemos de manera excepcional trabajar en
estos casos siguiendo el modelo del sistema francés tradicional. Es decir el Registro
debe trabajar en estos casos conservando los títulos que ingresan al registro sin
que sean calificados rigurosamente como se hace en casi todos los registros del
SINARP.
La pregunta que nos hacemos es, ¿y quién será la autoridad competente que
comunique al Registro de la existencia de las comunidades nativas y de sus
representantes?
Proponemos que en cuanto a la inscripción de su reconocimiento sea la autoridad
regional de la Dirección Agraria que lo siga haciendo, como hasta hoy.
En cuanto a la inscripción de sus autoridades o representantes se debe hacer en
mérito a la fe del Juez de paz en el ejercicio de sus funciones notariales dentro de
la jurisdicción al que pertenece a la comunidad nativa.
En ningún caso se inscribiría el estatuto de la comunidad nativa por cuanto se trata
de normas internas de la comunidad, máxime si es un imperativo autoimpuesto por
el Estado de respetar su autonomía, teniendo solo como límites la violación de los
derechos humanos.
Y porque el juez de paz y no la misma autoridad comunal debe ser quien solicite la
inscripción de los representantes de las comunidades nativas. Veamos algunas de
las razones:
Porque es el órgano del Estado (poder judicial) que está más cerca a los pueblos
alejados de la amazonía y por ende también es el que está más cerca de las
comunidades nativas.
Es imparcial
Usualmente conoce la lengua de la comunidad
Muchas veces ha sido elegido por la comunidad nativa como su juez de paz
Porque expide resoluciones de obligatorio cumplimiento
Su elección es de cuatro años, usualmente mayor al periodo de funciones de los
órganos representativos de la comunidad nativa.
Porque desarrolla funciones notariales. Este punto es el más importante que debe
regular la SUNARP para que en la práctica realmente se facilite la vida y existencia
de las comunidades nativa en relación con terceros. Citamos la base legal que se
debe aplicarse según nuestra ponencia. Dice el numeral 1 del artículo 17 de la ley
de justicia de paz, ley N° 29824 lo siguiente:
“Artículo 17. Función notarial
En los centros poblados donde no exista notario, el juez de paz está
facultado para ejercer las siguientes funciones notariales:
1. Dar fe de los actos y decisiones que adopten en asamblea las
organizaciones sociales o comunales dentro de su jurisdicción.
(..)”
Este artículo 17| de la ley de la justicia de paz es de aplicación en centros poblados
y que la función notarial de los jueces está supeditado a lo que digan la Corte
Superior y el Colegio de Notarios respectivos. Sin embargo, nosotros consideramos,
si el centro poblado está ubicado dentro del territorio de una comunidad nativa
debemos entender que en estos supuestos no se necesitaría autorización de
ninguna de estas instituciones toda vez que dentro del territorio comunal se aplica
el derecho consuetudinario de la comunidad.
Conclusiones
1. El modelo que se ha seguido para regular la organización de las
comunidades nativas ha sido la de la ley y el código civil y no se ha respetado
sus costumbres y su derecho consuetudinario.
2. El Convenio 169 de la OIT forma parte del derecho nacional desde diciembre
de 1995. Reconoce a las comunidades nativas como poseedoras de sus
propios derechos y que éstos no pueden ser afectados por el Estado sin que
éste consulte a los propios comuneros.
3. La constitución de 1993 reconoce a los pueblos originarios o comunidades
nativas autonomía en su organización dentro de la ley. Debe entenderse por
ley a la Convención 169 y a la declaración de la ONU y no a la ley 22175 ni
a su reglamento, ni al propio Código Civil porque en el fondo éstas violan la
autonomía al organizarles como comunidades nativas o campesinas que ha
sido importado desde España.
4. Las directivas dadas por la SUNARP han seguido el modelo de la ley 22175,
su reglamento y el Código Civil para regular las inscripciones de sus
representantes sin tener en cuenta el Convenio de la OIT y la Declaración de
la ONU sobre pueblos indígenas. Este modelo ha seguido el paradigma de
las asociaciones con su estatuto y sus órganos (asamblea general y junta
directiva)
5. La Directiva N° 05-2013-SUNARP-SN vigente desde 2013 que pretendió
flexibilizar y facilitar la inscripción de sus dirigentes o lideres o representantes
no ha cumplido su finalidad porque el porcentaje de observaciones a sus
acuerdos materializadas eran actas y declaraciones sigue siendo alto. El
promedio de observaciones en la Zona registral N° IV Sede Iquitos, la oficina
registral con el más alto número de comunidades inscritas (739 hasta el 21-
09-2018) pasa el 60 % del total de títulos presentados anualmente.
6. Proponemos que la SUNARP facilite las inscripciones de los representantes
de las comunidades con la ayuda o colaboración de los jueces de paz de la
jurisdicción al que pertenece la comunidad en aplicación de la ley de la
materia y en el ejercicio de sus funciones notariales por el solo mérito de
haber presenciado el acuerdo comunal. La fe que da el juez del acuerdo
comunal y su certificación no será calificado en sede registral. El registrador
por el solo mérito del documento judicial inscribirá la junta directiva o
representantes de la comunidad.
Referencias
Constituciones peruanas de 1920, 1979 y 1993
Convenio N° 169 de la OIT
Declaración de la ONU sobre pueblos indígenas
Decreto Ley N° 22175 y su Reglamento
Código Civil de 1984.
Directiva N° 005-2001-SUNARP-SN
Directiva N° 05-2013-SUNARP-SN