LA POLÍTICA DE EMPLEO EN AMÉRICA LATINA: LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE PREALC

LA POLÍTICA DE EMPLEO EN AMÉRICA LATINA: LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE PREALCSource: El Trimestre Económico, Vol. 41, No. 164(4) (Octubre-Diciembre de 1974), pp. 917-936Published by: Fondo de Cultura EconómicaStable URL: http://www.jstor.org/stable/20856457 .

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DOCUMENTOS

LA POLITICA DE EMPLEO EN AMERICA LATINA: LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE PREALC*

A) Principales caracteristicas del problema ocupacional

1). La leccioTi

La lection principal de los ultimos anos es que el crecimiento economico no

garantiza por si solo un mayor nivel de empleo ni una mejor distribution del in

greso. En el periodo de posguerra, el producto por habitante ha crecido en Ame rica Latina a un ritmo superior a dos por ciento anual y, mas aun, este se ha estado acelerando en forma sostenida. Pese a ello, el numero de cesantes y de fami lias que viven en condiciones de pobreza, en lugar de disminuir, se ha mantenido e incluso ha tendido a aumentar.

Lo que a primera vista resulta sorprendente ?crecimiento economico sin mayor

empleo ni mejor distribution del ingreso? ha dejado de constituir una situation

excepcional y ha pasado a ser el caso tipico de la posguerra. Los estudios de prealc

sobre esta materia solo han proporcionado mayor validez a esta caracterizacion

del desarrollo latinoamericano, la cual, por otra parte, como lo demuestran los estudios efectuados por el Programa Mundial del Empleo, se reproduce en otros

paises en desarrollo del resto del mundo.1 Abundan los ejemplos que ilustran lo anterior, pero basta senalar aqui algunos

casos que prealc ha detectado en el pasado reciente. Mexico ha expandido en

forma sostenida su economia a una tasa media superior al 6 % anual en el trans curso de las ultimas dos decadas; pero, como lo senala su propio gobierno, la situation de empleo no ha mejorado ni ha sido posible erradicar la pobreza extrema

y la marginalidad que afectan a mas de un tercio de la poblacion.2 Situation simi lar se observa en otros paises que tambien han registrado altas tasas de crecimiento durante periodos relativamente largos. Panama crece durante la decada pasada al 8 % anual, mientras que la desocupacion abierta se mantiene en niveles proxi mos al 10 %.3 Republica Dominicana registra durante el periodo 1958-73 tasas anuales de crecimiento superiores al 10 %, pese a lo cual la desocupacion fluctua alrededor del 20 % y una elevada proportion de la poblacion continua perci

* Prealc es el Programa Regional del Empleo para America Latina y el Caribe y este

articulo constituye la primera parte del documento "La politica de empleo en America Latina.

Las experiencias de prealc y orientaciones para la accion futura" presentado a la Septima Reunion del Comite Tecnico de Programacion y Primera Reunion del Comite Consultivo

de prealc. 1 Vease on, Employment, income and equality: a strategy for increasing productive em

ployment in Kenya, Ginebra, 1972; Employment and income policies for Iran, Ginebra, 1973;

Matching employment opportunities and expectations, a programme of action for Sri Lanka,

Ginebra, 1971; Employment problems and policies in the Philippines, Ginebra, 1973. 2 Veanse a proposito Secretaria del Trabajo y Prevision Social y oit, Sintesis y conclu

sions del Seminario Tecnico "La politica laboral y el empleo", Mexico, D. F., febrero de

1974, y Grupo de Estudio del Problema del Empleo, El problema ocupacional en Mexico,

magnitud y recomendaciones, version preliminar para discusion, Mexico, D. F., 1973. 3

Prealc, La situacion y perspectivas del empleo en Panama 1960-70, oit, Ginebra, 1973.

917



918 EL TRIMESTRE EC0N6MIC0

biendo ingresos muy bajos.4 Por ultimo, Paraguay crece durante el periodo 1962-72 a tasas medias de alrededor del 5 % anualf en tanto que la desocupacion abierta en el pais se mantienc bordeando el 6 %, y cn Asuncion aumenta ligeramente del 11 al 12 %?

2) MagnUud De acuerdo a la experiencia recogida por prealc, el problema ocupacional en

America Latina presenta diversas caracteristicas. Primeramente, se registran altas

tasas de desocupacion abierta en las ciudades. Encuestas efectuadas por prealc durante el ultimo a no revelaron, por ejemplo, que la desocupacion abierta ascen dia a 12 % en Asuncion, a 20 % en Santo Domingo y a 31 % en los barrios mar ginales de Managua.8

En segundo lugar, los niveles estimados de subempleo agricola son altos, flue tuando entre 25 y 45 % en los paises mencionados.

En tercer termino, ban florecido extensas poblaciones marginales en torno a las ciudades^ alimentadas por fuertes corrientes migratorias provenientes de las zonas rurales. Con exception de Costa Rica y Paraguay, en los demas paises estu diados por prealc el crecimiento de la poblacion urbana ha sido del orden de cua tro veces el de la poblacion rural.

En cuarto lugar, en los ultimos 30 anos se registro un crecimiento relativa mente lento del empleo industrial (3 % anual) a pesar de que en igual periodo la production de ese sector aumento en forma rapida (7 % al ano).

Por ultimo, el acelerado increraento de la poblacion de las ultimas dos deca das comienza a mostrar sus efectos; la fuerza de trabajo esta creciendo ya no a 2.3 % como hasta hace poco tiempo, sino a 2.8 % al ano.

3) Fuerza de trabajo primaria y secundaria

Lo anterior ha sido destacado ya reiteradamente en America Latina. Los tra

bajos recientes de prealc ban introducido, sin embargo, nuevas dimensiones en el analisis, mostrando que en muchos aspectos el problema ocupacional es mas com

plejo y en otros no tan desalentador. Al desagregar, se observa sistematicamente, tanto en Chile como en Nicara

gua^ Republica Dominicana y Paraguay, que entre 75 y 90 % del desempleo se concentra entre las person as socialmente menos necesitadas de ingresos (jovenes y mujeres no jefes de hogar que constituyen la fuerza de trabajo secundaria). La tasa de desocupacion entre las person as de entre 25 y 54 anos de cuyo ingreso depende principalmente el nucleo familiar (fuerza de trabajo primaria), fue por lo general inferior al 6 %, lo cual representa la cuarta parte de la tasa registrada para los jovenes y mujeres no jefes de hogar, que componen la fuerza de trabajo secundaria.7

4 Oit, Mas empleos con crecimiento rdpido. El caso de la Re public a Dominicana, Ginebra,

Hitmen. 1973. 5

Prealc, La situacion y perspectivas del empleo en Paraguay, 1973, mimeo., Santiago, 1973.

* Veanse a proposito, prealc, La situacion ... en Paraguay, op. cit.y y La Situacion y pers

pectivas del empleo en Nicaragua, Santiago, mimeo, 1973; y oit, Mas empleos ... op. cit. 7 Prealc, La situacion ...en Paraguay ... op. cit.; La situacion ... en Nicaragua, ...



DOCUMENTOS 919

Esto sugiere la posibilidad de que haya al menos dos tipos de desempleados. Una proportion importante de los miembros de la fuerza de trabajo secundaria estan desocupados no porque no encuentren trabajo alguno, sino debido a que no consiguen un empleo adecuado a sus aspiraeiones. Su situation familiar ?de

depedencia economica del jefe de hogar? les permite, en alguna medida, ser selec tivos en cuanto al tipo de trabajo que toman. En eambio, los integrantes del grueso de la fuerza de trabajo primaria tienen que aceptar casi eualquier tipo de empleo que se les presente; de ahi que sean relativamente pocos los desocupados que lo estan por no haber ningun puesto disponible para ellos.

De confirmarse esta hipotesis, ella implicaria que la tasa de desocupacion abier ta conduce a subestimar el problema ocupacional en cuanto se refiere a la fuerza de trabajo primaria. Para los integrantes de esta, el problema principal seria la situation de subempleo resultante del bajo grado de utilization de su capacidad laboral y, por ende, los ingresos insuficientes que estarian con frecuencia obliga dos a aceptar al enrolarse en el primer trabajo que se les presenta. De ahi lo inadecuado que resulta analizar el problema ocupacional en terminos unicamente del desempleo abierto.

4) Migraciones y empleo

Por otro lado, la mayoria de los estudios de prealc ?Nicaragua, Panama, Republica Dominicana?8 sugieren que el salario urbano de la mano de obra poco calificada es significativamente superior al de la mano de obra rural, incluso

despues de ponderarlo en funcion de las altas tasas de desocupacion a que esta

expuesto el migrante reciente de la ciudad. Esta diferencia de ingresos sugiere que la subutilizacion de la mano de obra rural es aun mayor que la de la urbana.

No resulta sorprendente entonces que se registre un creciente flujo migratorio hacia las ciudades, a pesar de existir en estas una alta tasa de desocupacion abier ta. Aun cuando en el campo esta no tiene la dimension que alcanza en los centros

urbanos, durante buena parte del ano la mano de obra agropecuaria suele tener a su alcance solamente trabajos de escasa productividad. En cambio, a pesar de

que la cesantia en las ciudades es mas alta, lo que implica un mayor riesgo ini

tial, una vez que el trabajador obtiene ocupacion, esta es, por lo general, de

mayor productividad y mejor remunerada que el empleo que podria conseguir en el campo.

Asimismo, algunos estudios de prealc ?Panama, Nicaragua y Republica Do minicana?9 revelan que, aun cuando la desocupacion no disminuye, el subem

pleo da visos de decrecer en terminos porcentuales, tanto en el medio rural como en el urbano. Este fenomeno podria contribuir a explicar, al menos en parte, por que las tasas de desempleo abierto no han descendido en forma significativa, a

pesar del fuerte crecimiento economico experimentado por los paises de la region durante el periodo de la posguerra. Al crearse nuevos puestos de trabajo en las

op. cit., y Creadon de empleos y absorcion del desempleo en Chile, on, Ginebra, 1972 y oit, Mas empleos ... op. cit.

8 Prealc, La situacion ... en Nicaragua, op. cit., y La situacion ...en Panama, op. cit.; y oit, Mas empleos ... op. cit.

9 Prealc, La situacion ... en Panama, op. cit., y La situacion ... en Nicaragua, op. cit.;

y oit, Mas empleos ... op. ciu




areas urbanas, en lugar de reducirse el desempleo, se crea un vacio que es rapida mente Uenado por los subocupados del campo que pasan a ser subempleados y? ocasionalmente, desocupados en la ciudad.

De ahi que la desocupacion abierta urbana tendera a persistir mientras el sub

empleo urbano este alimentado por las fuertes corrientes migratorias de la mano

de obra aun mas subutilizada del agro. Es mas, puede suceder que al mejorar el nivel de ingreso familiar de ciertos sectores de la poblacion ?como ocurrio, por ejemplo, en Republiea Dominicana? muchos subocupados, especialmente de la fuerza de trabajo secundaria, pasen a ser desocupados abiertos, prefiriendo estar cesantes y dedicarse a buscar mejores posibilidades de ocupacion, que con

tentarse eon trabajos escasamente remunerados y apenas productivos.10 Lo anterior destaca que la situation ocupacional no puede analizarse solamen

te en terminos de la tasa de desempleo. El problema ocupacional debe entenderse como un espectro de distintas formas de subutilizacion de fuerza de trabajo que,

valga la eomparacion, se asemeja a un iceberg, cuya parte visible es el desempleo abierto, pero cuya mayor proportion esta constituida por el subempleo, tanto

urbano como rural.

Las implicaciones de este hecho con respecto a la politica de empleo son

claras. En primer lugar, la magnitud del esfuerzo tiene que ser adecuada al

problema ocupacional en toda su dimension, requiriendose una politica de em

pleo comprensiva, antes que medidas aisladas o parciales como si el proble ma se limitara exclusivamente a la tasa de desocupacion. En segundo termino, la eficacia de las politicas de empleo no puede evaluarse solo en cuanto a su

relativo exito o fracaso en reducir la cesantia, sino que debe analizarse tam

bien su efecto sobre todas las formas de subutilizacion y, en especial, sobre las

interrelaciones que existen entre ellas.

B) Crecimiento economico, empleo y distribucion del ingreso

1) El crecimiento economico heterogeneo

Las causas por las que el incremento del producto ha sido incapaz de gene rar la cantidad requerida de nuevos puestos de trabajo y de elevar los niveles

de ingreso de los grupos mas necesitados derivan principalmente del tipo de

crecimiento experimentado. Este no ha sido homogeneo en toda la economia;

por el contrario, la incorporation del progreso tecnico ha determinado un pa tron de crecimiento que se caracteriza por su heterogeneidad.

Las sucesivas ondas de modernization que han penetrado en estas economias

han generado una estructura diferenciada, con estratos de productividad muy distintos y cuyos ritmos de crecimiento son tambien muy diferentes. Sin embar

go, al reves de lo que suponen las interpretaciones basadas en modelos de dua

lismo, estos estratos no son rigidos; a traves del tiempo las ondas de moderni

zation afectan a los distintos sectores, ramas o empresas, alterando la composi

tion de aquellos estratos. El proceso de modernization no impacta al sector o

rama en su conjunto, sino solamente a algunas empresas, sin alcanzar a trans

mitir sus beneficios al conjunto de la economia. Ello determina que en algunos

10 Oit, Mas empleos ... op. cit.



DOCUMENTOS 921

casos la brecha de productividad e ingreso se cierre con excesiva lentitud, en tanto en otros ella propenda, incluso, a ampliarse. La teoria que postula una "na tural" tendencia a la homogeneizacion se ve de esta manera seriamente cues

tionada.

Este estilo de desarrollo heterogeneo tiene consecuencias directas sobre el nivel y la estructura del empleo y, asimismo, sobre el ritmo a que esta creciendo la demanda de trabajo. La heterogeneidad de la estructura economica se traduce en una situation de heterogeneidad en el empleo. Existe un pequeno sector con

formado por quienes laboran en los estratos mas modernos, que registra alta

productividad y elevados niveles de remuneration; y otro sector, de mayor di

mension, constituido por los ocupados en los estratos intermedios, con corres

pondientes niveles de ingreso y productividad. En la Republica Dominicana^ por ejemplo, alrededor del 7 % de la fuerza

de trabajo se encuentra en el sector moderno, mientras que aproximadamente el 41 % esta ocupada en los estratos intermedios;11 en Paraguay, ambos sectores dan ocupacion al 43 % de la mano de obra ocupada en Asuncion.12 Estos dos sectores de ocupados conforman un mercado de trabajo organizado. Se trata de actividades integradas, con un nivel minimo aceptable de organization y raciona lidad economico, que fluye de su misma evolution historica. El nivel de sub

empleo en ellas es escaso, tanto si se lo mide por el lado del ingreso cuanto

por el de horas de trabajo. Debido a que las oportunidades de empleo generadas por estos sectores han

resultado insuficientes, un alto porcentaje de la poblacion activa ?que va ex

pandiendose rapidamente? debe buscar otros medios de subsistencia, ya sea en

las faenas agricolas tradicionales o en las nuevas actividades que la propia so breoferta de trabajo ha hecho surgir en los conglomerados urbanos.

Las migraciones campo-ciudad juegan aqui un papel fundamental. La fuerza de trabajo rural percibe ingresos muy bajos y tiene pocas posibilidades de obtener

empleo mejor remunerado en el sector, debido a la escasa capacidad de absor cion de mano de obra que caracteriza a las explotaciones modernas. Asimismo, a consecuencia de la estructura de tenencia vigente y de la escasez de zonas por colonizar, es muy poca la tierra susceptible de ser explotada en forma directa

por la fuerza de trabajo agricola. Es comprensible entonces que esta se sienta atraida por el mejor nivel de vida y el mayor ingreso que, potencialmente, le ofrece el mercado laboral urbano, muchas veces en rapida expansion. Puede afir

marse, por lo tanto, que las migraciones campo-ciudad obedecen tanto a fuer zas de expulsion como de atraction.

El sector organizado del mercado de trabajo urbano se demuestra, sin embar

go, incapaz de generar posibilidades ocupacionales al ritmo requerido. Surge entonces un nuevo sector tradicional ?que lo es en terminos de ingreso y pro ductividad? y que constituye el mecanismo a traves del cual procuran subsis tir los migrantes que no encuentran empleo en el area organizada del mercado laboral. Este sector, que denominaremos informal, absorbe la mitad del empleo total en Santo Domingo, relation que sube a 57 % en Asuncion.13

11 Oit, Mas empleo ... op. cit. 12

Prealc, La situation ... en Paraguay, op. cit. " Ibid.



922 EL TRIMESTRE ECONOMICO

El sector informal agrupa pues a buena parte de los ocupados en las ciuda des y constituye la puerta de acceso casi obligada para los migrantes recien

llegados de las zonas rurales. Alii encuentran ocupacion, ya sea produciendo o vendiendo bienes o servicios generalmente destinados al resto de los ocupados del sector y cuya demanda esta. sujeta a fuertes fluctuaciones.

2) La heterogeneidad de los mercados de trabajo

La hipotesis de que la heterogeneidad de la estructura productiva y la pre sencia de segmentos diferenciados en el mercado de trabajo son fenomenos rela cionados entre si, no es nueva en la literatura economica. En efecto, desde hace

tiempo hay consenso para considerar la dicotomia del mercado laboral en fun cion del medio, rural o urbano, en que ella se inserta; del mismo modo, se

acepta que en el sector rural se registra un considerable subempleo; aun cuando es comun adjudicarlo a imperfecciones del mercado de trabajo de este medio. A la inversa, al del sector urbano se le atribuye cierta "perfection", con sus se cuelas de homogeneidad y racionalidad.

Avanzando a partir de aquella dicotomia tradicional, estudios ocupaciona les recientes acometidos por distintos autores han detectado la existencia de estra tos heterogeneos en los niveles de productividad e ingreso de los trabajadores, tanto en el campo como en la ciudad. Ellos han dado motivo para interpretar el problema de empleo en terminos de la existencia y funcionamiento de merca dos laborales diferenciados, tanto en el area rural como en la urbana. Los ulti mos informes de las misiones multiagenciales apuntan ya en esa direction, al

igual que los trabajos mas recientes de prealc^ como se menciono anteriormente.14 El estudio de la vinculacion entre grupos diferenciados de la fuerza labo

ral y estratos heterogeneos del mercado de trabajo abre nuevas perspectivas en materia de politica de empleo. Por un lado, la diferenciacion del mercado signi fica que el efecto de las politicas generales esta restringido a solo una parte de aquel y, por lo tanto, a un solo grupo de la fuerza de trabajo. Por otro, las ya senaladas interrelaciones entre subempleo rural, subempleo urbano y des

empleo abierto hacen necesaria la implementation de una estrategia de empleo que permita coordinar las acciones dirigidas a cada uno de los sectores del mer cado de trabajo.

a) Sectores del mercado de trabajo en el area urbana. Como se ha mencionado, se pueden distinguir por lo menos dos sectores diferenciados en el mercado de

trabajo urbano. Uno, el formal, concentra las actividades de mano de obra, incluye las plazas ocupacionales disponibles en las empresas organizadas y en los servicios personales requeridos por los estratos de mayores ingresos. Por el lado de la oferta, abarca a las personas mas calificadas o con mayor experien cia dentro de cada categoria profesional.

El otro, el mercado informal, agrupa a todas las actividades de bajo nivel de productividad, a los trabajadores independientes (con exception de los pro

14 Vease oit, Employment, income and equality: a strategy for increasing productive em

ployment in Kenya, Ginebra, 1972, y prealc, La situacion ... en Panama, op. cit., para el caso rural, y La situacion ...en Paraguay, op. cit., especialmente para el caso urbano.



DOCUMENTOS 923

fesionales), a las empresas muy pequenas o no organizadas. Practicamente, la demanda por mano de obra no obedece a una definition tecnica de puestos de

trabajo disponibles. De hecho, el nivel de empleo, es decir, el numero de perso nas ocupadas, depende en este mercado de la magnitud de la fuerza de trabajo no absorbida por el sector formal de la economia y de las oportunidades que tienen estas personas de producir o vender algo que les reporte algun ingreso.

Estos mercados son dicotomicos en el sentido de que las personas ocupadas en el area informal producen bienes o servicios que en esencia no son demanda dos por el sector formal. Sin embargo, no existe la dicotomia en el sentido de

que las personas, individualmente, pueden "transitar" de uno a otro mercado, bajo determinadas circunstancias.

i) Sector informal y subempleo urbano. Las caracteristicas que presenta el sector informal justifican que se le asocie al subempleo urbano. Aqui se concentran las

personas que obtienen un ingreso fluctuante por su trabajo y los trabajadores oca

sionales, aquellos que carecen de una ocupacion estable y que se debaten con tinuamente entre la desocupacion y algun tipo de actividad inestable.

En Asuncion, por ejemplo, se observo que el sector informal agrupaba al 57 % del total de la fuerza de trabajo.15 Por otro lado, mas del 80 % de los

ocupados en este sector percibia no un sueldo fijo por su trabajo, sino ingresos fluctuantes. Esta comprobacion tiene profundas implicaciones para la politica, ya que pone de manifiesto las limitaciones que involucra enfrentar con instru mentos redistributivos tradicionales como, por ejemplo, la politica salarial, el

problema de bajos ingresos que perciben quienes se ubican en este sector. En general, los integrantes del sector informal son las personas con menor

instruction, las mas jovenes y las de mayor edad de la fuerza de trabajo. En Asuncion se observo que este sector incluia al 70 % de los trabajadores me nores de 19 anos, al 65 % de los que contaban con mas de 54 anos de edad y al 78 % de los ocupados que eran analfabetos funcionales (es decir personas con menos de 3 anos de instruction formal).

Ello explica en parte las diferenciales de ingreso y productividad entre uno

y otro sector. Sin embargo, incluso entre personas de similares calificaciones, las diferencias de ingreso son muy significativas. Asi, por ejemplo, en Asuncion se observo que, en cada nivel educativo, el ingreso medio de los ocupados del sector informal era notoriamente inferior al obtenido por una persona empleada por el sector privado organizado. Dicha conclusion se mantiene, aun cuando se

haga una diferenciacion por sexos. En general el ingreso medio del sector infor mal equivalia al 65 % del ingreso promedio total y al 38 % del promedio del sector formal.16

Las caracteristicas de los migrantes y la insuficiente disponibilidad de opor tunidades de trabajo en el sector formal urbano determinan que el sector infor

mal tienda a concentrar a los migrantes rurales recien llegados a la ciudad. En

Asuncion, el 82 % de los mismos estaba ocupado en este sector.17

15 En ese estudio se definio el sector informal como el que congregaba a los trabajadores

por cuenta propia, a los domesticos y a los ocupados en empresas de menos de 5 personas. 16

Prealc, La situation ...en Paraguay, ... op. cit.9 17 Ibid.




ii) Relaciones inter sectoriales y tineas de politica de empleo. La dicotomia del mereado de trabajo y las importantes diferencias de productividad que existen entre los dos seetores no implican necesariamente que todo el sector informal sea disfuncional en relation a la expansion del otro. En muchos rubros se pue den identificar vinculos actuales o potenciales de complementariedad entre aeti vidades de una y otra area. En cambio, algunas actividades del sector informal son competitivas eon otras similares desarrolladas en el ambito del area formal y

pueden subsistir debido a que estan dirigidas hacia un estrato marginal del mer

eado. Por ello, cabe aventurar que estas actividades tenderan a desaparecer a me

dida que la economia se expanda y modernice.

Es necesario estudiar las relaciones intersectoriales a nivel de un mismo rubro a fin de conocer que actividades informales deberan ser fomentadas y que otras habran de desaparecer, por las escasas perspectivas que presentan. Se pro curara que las primeras establezcan vinculos con el sector formal, de manera

que amplien su mereado y eleven su productividad y nivel de ingresos; las se

gundas deberan ser objeto de una politica consistente en la reubicacion de las

personas actualmente ocupadas en ellas. Prealc ha logrado algunos avances en este campo al estudiar la situation

ocupacional en Paraguay, pese a que no dispuso de la information mas adecuada

al respecto. Para ello fue necesario considerar las disparidades de ingresos entre uno y otro sector como indicadores de las diferencias de productividad entre el los. En aquellas actividades en que tales desniveles no son significativos, se

presumio que existen buenas perspectivas para la expansion del sector informal.

Asi, se pudo concluir en principio que dentro de aquel seria deseable apoyar e

impulsar las actividades de reparaciones y mantenimiento, el comercio estable

cido, algunos tipos de servicios privados y ciertas ramas industriales. En cam

bio, los ocupados en el comercio ambulante y en algunas actividades informales de la industria y de los servicios deberian ser reubicados sectorialmente.18

Por otra parte, estimaciones preliminares indican que en Republica Domi nicana el 90 % del empleo del sector informal parece estar funcionalmente vincu lado al sistema economico, mientras que solo el 10 % restante corresponderia a actividades marginales propiamente tales.19

b) El mereado de trabajo en las zonas rurales. Al margen de la mencionada dicoto mia entre el mereado de trabajo urbano y el rural, es necesario reconocer que den tro del propio sector agropecuario existen estratos bien diferenciados. Los distintos modos de organization de la production determinan, a su vez, mercados laborales

heterogeneos que exigen, como en el caso urbano, la aplicacion coordinada de po liticas especificas.

i) El subsector tradicional. En el area rural, los problemas de pobreza y baja productividad alcanzan su maxima expresion en el sector agricola tradicional. Como se sabe, alii se concentran los minifundistas, los precaristas (parceleros, medieros, etc.) y ciertos segmentos de otros grupos, que viven tambien en con

diciones de pobreza extrema. El problema mas importante que enfrentan estos

18 Ibid. 19

Oit, Mas empleos ... op. cit.



DOCUMENTOS 925

trabajadores es el reducido nivel de sus ingresos. Este es consecuencia, por una

parte, de los bajos indices de productividad que, a su vez, resultan de la actual

estructura de tenencia de la tierra; y, por la otra, de un sistema de precios y comercializacion altamente desfavorable. A esto se suman fenomenos como el caracter estacional de las actividades agricolas, la concentration espacial del

gasto publico en las ciudades ?tanto en terminos de inversion como de presta cion de servicios sociales? el dificil acceso de los trabajadores agricolas a los mecanismos e instituciones de fomento, etc.

Todo ello determina que en este estrato agropecuario radique el origen de las corrientes migratorias internas. Enfrentados a las escasas posibilidades que pre senta el sector y al atractivo que significa la ciudad en terminos de mayores ingresos y otros beneficios no monetarios, los trabajadores rurales se sienten incentivados a abandonar el eampo, incorporandose asi a la masa de subemplea dos en las ciudades.

Los dos elementos que configuran el fenomeno de la migration rural-urbana, o sea la presencia tanto de fuerzas de expulsion en el campo como de atraccion en las ciudades, aparecen claramente perfiladas en varios estudios de prealc. En Panama, la fuerza de atraccion se manifesto en un crecimiento del empleo urbano de alrededor de 7 % al ano durante el periodo 1960-70. Por su parte, en

Nicaragua, el ingreso de los ocupados en el sector informal, usando como indi cador el que percibian los habitantes de los barrios marginales de Managua, era el triple del que lograban los campesinos mas pobres. En cambio, en Para

guay se registro una situation parcialmente distinta. Por un lado, el sector

agricola traditional expulsaba mano de obra de manera similar a los otros pai ses, como lo prueban las migraciones detectadas dentro del sector rural y hacia la Argentina. Sin embargo, el flujo hacia Asuncion resulto muy pequeno, de bido a que el crecimiento del empleo urbano fue muy bajo y la relation entre el ingreso de los trabajadores con menor instruction del sector informal de Asuncion y el de los campesinos de la zona de minifundio era de solo 1.6 veces.20

Dada la necesidad de fomentar el crecimiento del ingreso de los ocupados en el sector informal urbano, se requiere poner en ejecucion un conjunto de poli ticas tendientes a lograr igual resultado respecto de los minifundistas. En caso contrario se corre el riesgo de que los flujos migratorios internos se acrecienten aun mas, hasta tornarse inmanejables. Dichas politicas se discuten en la section

siguiente.

ii) El subsector moderno. Aparte del sector tradicional, que proporciona el grue so del empleo agricola en America Latina, en el medio rural existe tambien un sector moderno. Esta conformado por propiedades de tamano principalmen te multifamiliar, que usan tecnicas modernas y cuyas relaciones de production son eminentemente capitalistas. En efecto, hay separation entre los propietarios del capital y del trabajo, y el salario es la forma normal de remuneration. En ge neral, este sector presenta caracteristicas similares a las del formal urbano. Sin

embargo^ en terminos de empleo, sus dimensiones relativas son reducidas y su

expansion tiende a acelerar el proceso de expulsion de fuerza de trabajo hacia las

ciudades, en la medida que penetra en areas de la agricultura tradicional. De esa

20 Veanse los ya citados estudios de prealc sobre Nicaragua, Panama y Paraguay.




manera transforma la subocupacion en desempleo potencial, el cual, a su vez, da

origen a migraciones. En resumen, el problema clave del empleo rural se concentra en el sector

agricola tradicional, no solo por los bajisimos niveles de ingreso prevalecientes en el, sino ademas porque es la fuente de las migraciones internas que transfie ren el problema del subempleo hacia las zonas urbanas.

C) Orientaciones de una estrategia de empleo

1) El enfoque tradicional

El enfoque tradicional en materia de estrategia de empleo ha consistido en acelerar el ritmo de crecimiento economico, bajo el supuesto de que ello traera

aparejado un mayor nivel ocupacional. No se excluye, sin embargo, la posibili dad de generar empleos adicionales, principalmente en el corto y mediano plazo, mediante obras publicas que, aun cuando pueden tener escasa prioridad en los

planes de desarrollo, se prestan para la utilization de tecnicas muy intensivas en mano de obra. Entre estas, se eligen de preferencia las que deben realizarse en el medio rural, como medio para disminuir el rapido flujo migratorio interno.

Reconocido el hecho de que el crecimiento no asegura per se un mayor nivel de empleo ni una mejor distribution del ingreso, se plantea la necesidad de

ampliar la capacidad de absorcion de mano de obra del sistema economico, a traves de una politica de empleo. Tradicionalmente, se ha considerado que esta consistia en el conjunto de medidas adoptadas con el fin de aumentar la tasa de creation de ocupaciones en la economia. Sin embargo, la vision que se tenia del mercado de trabajo significaba que las politicas se orientaban esencialmente a lo que hemos denominado el sector formal. Asi, por ejemplo, se analizaba cual deberia ser la politica tecnologica en la industria (principalmente grande y me

diana), que requisites de calificacion deberia alcanzar la mano de obra para atender a las necesidades de las empresas establecidas, etc.

Dentro de este tipo de estrategia adquiere importancia la utilization de

tecnologias intermedias, la importation de bienes de capital de segunda mano y la asignacion de prioridad a sectores mas intensivos en el uso de mano de obra, como, por ejemplo, el de la construction. Este enfoque admitia que la imple mentation de tal politica podria llevar en algun momento a hacer incompatibles los objetivos de maximizar simultaneamente el empleo y la tasa de crecimiento. En tal coyuntura, lo recomendable era tratar de optimizar el resultado con

junto. Resulta evidentemente legitimo prestar atencion a medidas de politica destina

das a maximizar los niveles ocupacionales y el ritmo de absorcion de mano de obra en el sector formal, ya que a largo plazo la solution al problema del em

pleo radica en la expansion de la capacidad de absorcion de dicho sector y la consecuente elimination del subempleo y la pobreza.

Sin embargo, es evidente que, dadas las magnitudes actuales de la ocupacion en los sectores tradicional agricola e informal urbano, no se puede esperar que esta solution se verifique en un plazo razonable. De acuerdo a estimaciones efec tuadas por cepal^ para que la fuerza de trabajo ocupada en el sector no mo



DOCUMENTOS 927

demo disminuya en valores absolutos se requeriran 25 anos en aquellos paises donde ya el 20 % de los activos estan incorporados al sector moderno (Argentina, Chile, Uruguay y Venezuela); 35 anos en aquellos en los que la fuerza de tra

bajo ocupada en el sector moderno asciende aproximadamente a 15 % (Mexico), y 50 anos en aquellos que registran inicialmente un 10 % en el sector moderno

(Brasil, Colombia y Peru). Para el resto de los paises latinoamericanos, donde la magnitud del sector moderno es aun menor, el esquema es claramente no viable.21

2) Mercados diferenciados y prioridades en la politica de empleo

A partir de la interpretation que considera que la heterogeneidad estructural es caracteristica del proceso de desarrollo latinoamericano, se plantea una estra

tegia de empleo que en la practica envuelve una redefinition de la politica de desarrollo. Se postula que en esta, el empleo y la redistribution del ingreso se

incorporen como objetivos que tengan la misma prioridad que el crecimiento

del ingreso. En este sentido, mas que definir politicas especificas para el empleo, el ingreso y su redistribution, se requiere analizar la incidencia de los distintos instrumentos respecto de los objetivos fijados.

Resulta obvio que es preciso expandir la capacidad de crecimiento de los

paises latinoamericanos y que, en el largo plazo, el sector moderno debera ineor

porar el grueso de la poblacion activa. Es tambien claro que para ello debe

ampliarse la capacidad de absorcion de mano de obra de dicho sector y que ello esta estrechamente ligado a una selection mas adecuada de tecnologias y a una estructura mas favorable del crecimiento. Sin embargo, el analisis cuidadoso de la relation costo/beneficio de estas selecciones constituye requisito esencial, pues las politicas que se adopten en el sector afectaran en forma directa las futuras

posibilidades de crecimiento. Aun cuando las politicas que se apliquen en el sector moderno sean existosas,

todavia el grueso del problema del empleo y de la pobreza seguira sin ser superado. De alii que se postule la necesidad de dirigir atencion prioritaria y directa hacia

aquellos sectores donde se encuentran los grupos mas afectados, es decir, el agrico la traditional y el informal urbano. Para las personas que se ubican en ellos, la insuficiencia de ingresos y los bajos niveles de productividad estan estrechamente

ligados. Dadas las magnitudes requeridas y la insuficiencia de los mecanismos

disponibles, la mera redistribution del excedente generado en el sector moderno seria no solo insuficiente, sino que, ademas, careceria de viabilidad.

Teniendo en cuenta entonces que la mayor parte de la fuerza de trabajo seguira por largo tiempo marginada del sector formal, que es urgente adoptar medidas ten dientes a mejorar los niveles de productividad e ingreso de los grupos mas afecta

dos, y que son claras las potencialidades de crecimiento que presenta un gran nu mero de actividades del sector informal, se hace necesario elaborar politicas especi ficas orientadas hacia estos grupos del mercado de trabajo. Una estrategia global

21 Vease cepal, Dos polemicas sobre el desarrollo de America Latina, Editorial Univer

sitaria, Santiago, 1970, pp. 145-147. Otro trabajo mas reciente de cepal, confirma tambien estos resultados; vease Ch. Rollins y M. La Fuente, Diferentes modelos o estilos de desarrollo, cepal, mimeo., Santiago.



928 EL TRIMESTrtE ECONOMICO

que pretenda elevar los niveles de empleo debera entonces incluir un conjunto cohe rente de medidas de politica dirigidas hacia areas distintas, que correspondan a sectores especificos del mercado de trabajo: sector agricola, tradicional infor mal urbano y sector integrado, comprendiendo en este ultimo al formal urbano y al agricola moderno.

Por ello se propone no solo reasignar recursos, canalizandolos prioritariamente hacia los sectores rezagados sino, ademas, dedicarlos principalmente a elevar los ni

veles de productividad y de ingresos de los ocupados en los mismos. Es posible y hasta probable que la reasignacion de recursos implique algun sacrificio en ter

minos de una reduction de la tasa de crecimiento, debido a la transaction elegida. Pero dicho sacrificio sera sin duda menor que el que se originaria por la simple redistribution, ya que la creation de empleos productivos y mejor remunerados

implica un mejor aprovechamiento de los recursos disponibles. En esta estrategia se asigna un doble papel a la politica de empleo. Se la consi

dera como el instrumento mas directo y eficaz para eliminar la pobreza extrema y

para permitir un mejor aprovechamiento del potencial productivo. En los sectores

rezagados no resulta incompatible maximizar simultaneamente ingreso y empleo; por el contrario, todavia existe una gran zona de action donde es posible lograr al mismo tiempo los objetivos buscados, sin desmedro de ninguno de ellos. Desde

luego, para la economia en su conjunto esta estrategia puede ser sub-optima en re

lation al crecimiento; pero dados los objetivos adicionales perseguidos, ella aparece como la mas adecuada desde el punto de vista social.

La experiencia de prealc en relation a eventuales medidas especificas de poli tica de empleo dirigidas hacia los sectores mas postergados del mercado de trabajo es todavia muy limitada, dado lo reciente de este tipo de enfoque. Sin embargo, se

pueden adelantar algunas lineas de action en base a las caracteristicas ya conocidas de estos sectores del mercado de trabajo.

D) Areas de la politica de empleo

1) Politicas hacia el sector agricola traditional

El objetivo basico de las politicas dirigidas hacia el sector agricola tradicional debe consistir en aumentar los niveles de ingreso y productividad de los ocupados en este sector y, a la vez, reducir las actuales tasas de migration hacia las ciudades. Dadas las caracteristicas de este sector, no se puede afirmar que los incrementos

en la productividad y el ingreso sean necesariamente coincidentes. De hecho, puede verificarse uno sin que se presente el otro, y muchas veces los bajos ingresos estan

especificamente vinculados a problemas de comercializacion, precios y repartition de beneficios, tanto como a los bajos niveles de productividad fisica de los trabaja dores.

En general, las politicas que pueden influir sobre estas variables han sido mucho mas analizadas y utilizadas que las dirigidas hacia el sector urbano. Sin embargo, todavia queda mucho por conocer respecto a su efectiva incidencia en terminos de empleo. Por otra parte, es necesario estudiar de que manera este conjunto de

politicas se inserta en el marco de una estrategia general orientada a mejorar la si tuation ocupacional.



DOCUMENTOS 929

a) PoUticas redistributivas. Asi, se ha analizado escasamente el impacto cuantita tivo que puede tener una politica de redistribution del ingreso sobre la demanda de bienes agricolas y los niveles de empleo en el sector. De igual modo, hasta hace

algunos anos se postulaba que la reforma agraria constituia requisito para un pro grama capaz de frenar el ritmo de las migraciones rural-urbanas.

La experiencia de prealc en el estudio de los casos de Chile y Peru senala que la reforma agraria tiene un impacto positivo en los niveles de ingreso y produc tividad de los campesinos. Sin embargo, en relation al numero de personas ocu

padas en el sector, su efecto es incierto y depende de otras medidas adoptadas paralelamente, como por ejemplo la politica tecnologica.22 Desde este punto de

vista, parece ser mas efectiva la politica de colonization, en los paises donde dicha

posibilidad existe. Ella, empero, tambien suscita problemas, en este caso vinculados

precisamente a los niveles de productividad e ingreso de los trabajadores. El estudio realizado por prealc en Paraguay muestra que los niveles de ingreso de los campe sinos en la zona de colonization no eran superiores a los que obtenian en la zona

tradicional de minifundio.23 Los problemas de asistencia tecnica, credito, eomertia

lizacion, etc. son por lo tanto cruciales en este caso, razon por la cual deben estar

explicitamente considerados en la politica de colonization.

b) Politica tecnologica. El avance tecnologico implementado en diversas activida des agricolas o en algunos tipos de explotacion ha ejercido enorme influencia sobre los niveles de empleo agricola de varios paises latinoamericanos. prealc ha hecho avances interesantes en el analisis de este fenomeno en Panama. Se pudo observar

que el sostenido incremento de la production agricola se debio esencialmente a aumentos en la productividad de algunas actividades, en tanto que las unidades

representativas del grueso de la production y del empleo quedaban rezagadas y, en algunos casos, incluso estancadas. Esta modernization fue una de las causas del

impresionante proceso de migration rural-urbana verificado en aquel pais en el

periodo 1960-70.24 Por otra parte, bajo determinadas circunstancias, la moderniza tion puede favorecer un aumento en el empleo, como fue observado en un area

especifica de Panama (la zona bananera) y en el caso de la penetracion hacia zonas de la frontera con Costa Rica.25

La modernization agricola es un proceso que presenta diversos matices. Por un

lado, se pueden distinguir los procesos que ahorran mano de obra (principalmente mecanizacion) de aquellos que aumentan la productividad de la tierra (uso de insu mos modernos, semillas mejoradas, etc.). Un estudio actualmente en elaboration

para algunos productos agricolas de Panama muestra que estos dos procesos suelen ocurrir en forma simultanea, ya que son pocos los establecimientos que utilizan, por ejemplo, solo insumos modernos, sin mecanizacion. Sin embargo, en princi pio es posible implementar un tipo de tecnologia moderna, dejando de lado el otro. El caso estudiado senala la necesidad de adoptar medidas especiales para

22 Vease prealc, El empleo en el sector agropecuario y el proceso de reforma agraria, mimeo., Santiago, 1971.

23 Vease prealc, La situation ...en Paraguay, op. cit., capitulo V. 24 La signification del sector agricola en la fuerza de trabajo cayo de 50 a 36 % en

esos 10 anos. Vease prealc, La situation ... en Panama, op cit. 25 Ibid y La situation y perspectivas del empleo en Costa Rica, oit, Ginebra, 1972.




que realmente la modernization sea selectiva y para que el sector tradicional ten

ga acceso a un tipo de tecnologia y no a otro.

c) Ingreso y productividad. Desde el punto de vista de la elevation de los niveles de ingreso de los campesinos, es probable que la politica orientada a obtener un aumento de la productividad propiamente tal, resulte insuficiente. Los precios de los bienes agricolas, la existencia de sistemas de comercializacion altamente des favorables para los pequenos productores, y los patrones de distribution del ingreso y repartition de beneficios prevalecientes en amplias areas del agro latinoameri cano son causas muy importantes de los bajos niveles de vida de los campesinos. Dados los indicadores que normalmente se manejan, estos grupos de la fuerza de

trabajo aparecen como subocupados, sin que ello tenga correspondencia con los niveles reales de desaprovechamiento de su potencialidad de trabajo desde un punto de vista social. Se trata mas bien de un problema de distribution de ingresos y de una alta exploration del trabajo en el campo.

La politica de empleo, en la medida que busca ser un instrumento de redistri bution y erradicacion de la pobreza extrema, debe tener muy en cuenta este tipo de problemas. Sin embargo, la adoption de medidas en este sentido requiere un conocimiento aun mas detallado de las caracteristicas de la situation actual.

2) Politicas hacia el sector informal urbano

El diseno de politicas dirigidas al sector informal urbano supone que previa mente se ha determinado que actividades son funcionales al desarrollo y cuales otras son efectivamente marginales y tenderan a desaparecer a medida que la eco nomia se expanda y modernice. En el caso de las primeras, la politica economica debera apoyarlas mediante cambios en materia de legislation, credito, organiza tion, asesoria tecnica, etc. En cambio, seria aconsejable proceder al adiestramiento de los ocupados actualmente en actividades marginales, a fin de capacitarlos para que puedan tener acceso a las nuevas fuentes de trabajo que el proceso de desarro llo vaya generando.

El enfasis principal de una estrategia de empleo para el sector informal deberia centrarse en la redefinition de algunos instrumentos cuyo impacto ha estado

restringido a las actividades organizadas, y en el diseno de otros nuevos, para lo cual se requiere considerar una serie de campos aun inexplotados de la politica economica, a fin de precisar sus posibilidades y limitaeiones. Las medidas que se

implementen deberan tender, por una parte, a fomentar la demanda por los bienes

y servicios generados por el sector informal, y, por la otra, a estimular el creci miento de la oferta de los mismos.

Por el lado de la oferta, el objetivo central de esta politica debe ser el aumento de la productividad y del ingreso. Uno de los problemas mas importantes que debe enfrentarse se refiere a la organization de las empresas o personas del sector. La

promotion de algunas formas de organization (cooperativas de ventas, production o compras de insumos, empresas de trabajadores, etc.) deberia tener un efecto alta mente favorable. Lo mismo puede decirse respecto del establecimiento de pro gramas de capacitacion en administration para los pequenos empresarios o trabaja dores por cuenta propia.



DOCUMENTOS 931

La capacitacion tecnica dirigida al sector considerado en su conjunto puede tarn bien cumplir un papel relevante, aunque el enfasis de esta politica deberia ponerse en el adiestramiento de los actualmente ocupados en las actividades marginales. En cuanto a las otras, sin desmedro de la capacitacion tecnica formal, parecen ser de

mayor relevancia los programas de difusion e implementation de tecnologias espe cialmente adaptables a las pequenas empresas.

Quizas uno de los cambios mas necesarios en el uso de determinados instrumen ts de politica crediticia sea el nuevo sentido que se debe imprimir a la politica crediticia. Hasta el presente, ella ha sido disenada y dirigida casi exclusivamente en beneficio del sector organizado. El apoyo a las actividades del sector informal

supone una drastica redefinition de la politica crediticia traditional y el diseno e introduction de nuevos instrumentos.

Finalmente, la mejoria de las condiciones de oferta supone un cambio sus tantivo en materia de legislation laboral y politica tributaria, ya que, en general, las actividades de este sector no han contado con apoyo oficial, lo que se ha traducido en la falta de un reconocimiento legal y en la ausencia de franquicias en el campo tributario.

Por el lado de la demanda, dado el tipo de bienes y servicios que genera el sector informal, el objetivo basico de la politica de empleo, deberia consistir en

el logro de un crecimiento sostenido del mercado y en la elimination, o al menos ate

nuacion, de las fluctuaciones que experimenta el ingreso de los trabajadores

independientes. Para este ultimo proposito se hace necesario determinar cual debe ria ser el sentido y la intensidad del proceso de redistribution del ingreso, para que se produjera un efecto favorable de importancia en la demanda por los bienes

y servicios que tienen su origen en el sector informal.

Por ultimo, otra linea de action que deberia explorarse es el diseno e imple mentation de instrumentos tendientes a fortalecer y desarrollar los vinculos del sector informal con el resto de la economia. Al respecto, podria pensarse, por ejem

plo, en establecer programas de subcontratacion entre los sectores publico e in

formal.

3) Politicas hacia el sector integrado del mercado de trabajo

El sector integrado del mercado de trabajo comprende el sector formal urbano

y el estrato moderno del sector agricola. Aun cuando esta es el area en la que se

ha desarrollado un mayor numero de experiencias parciales, pocas veces se ha

logrado implementar una estrategia de empleo propiamente tal y cuantificar sus

efectos. Se ha sefialado anteriormente que a mediano plazo la solution del pro blema ocupacional no podra provenir exclusivamente de este sector. Sin embargo, a largo plazo la unica alternativa viable consiste en el increments de su ritmo

de absorcion de mano de obra, que debe acompanar la aplicacion de medidas ten

dientes a elevar el ingreso y la productividad de los grupos mas postergados (sector

agricola tradicional e informal urbano).

a) Opciones tecnologicas. La capacidad de absorcion de mano de obra del sistema

economico se relaciona estrechamente con la tecnologia utilizada y con la que se

incorpore en el futuro. Por ello es conveniente explorar, en primer termino, las po




sibilidades de incrementar el empleo via introduction de modifieaciones en la estructura de demanda, en favor de bienes susceptibles de ser producidos con tec nicas mas intensivas en mano de obra. Esto podria lograrse mediante cambios en la composition del gasto publico y en la estructura de las exportaciones, e im

pulsando un proceso redistributivo que favorezca a los grupos mas pobres. En segundo lugar, es preciso investigar las posibilidades de expandir la

ocupacion mediante el aprovechamiento de las opciones tecnologicas existentes, en especial en los casos en que el mayor uso de mano de obra no implique in troducir ineficiencia tecnica en la estructura productiva. Con este objeto, se re

quiere efectuar estudios orientados a detectar la existencia de diehas opciones tanto en la industria como en los demas sectores, y a prever las implicaciones de las politicas ya senaladas sobre el nivel y estructura del empleo y sobre las demas variables determinantes del crecimiento economico.

Estimaciones preliminares de una investigation de prealc actualmente en curso sobre los efectos de cambios en la distribution del ingreso y en la tecno

logia sobre los niveles de empleo en Mexico, indican que el 50 % de las ramas

industrials de ese pais registran alternativas tecnologicas aparentes. Con respec to a la incidencia de las politicas sobre el ritmo de absorcion de mano de obra, se sostiene que la redistribution del ingreso permitiria obtener en el ultimo ano

de la proyeccion un aumento de 3.6 % en el nivel de ocupacion total, lo cual

implica elevar en 0.5 % al ano la tasa que resulta de la proyeccion de las ten dencias historicas. En terminos de estructura sectorial, la redistribution genera ria un mayor nivel de ocupacion industrial del orden de 6.8 %, expandiendose asimismo el empleo agropecuario; en el sector servicios, el fenomeno tendria

signo contrario. Se estimo igualmente que si la redistribution fuera acompanada por medidas de promotion de exportaciones y de cambio tecnologico9

en el ulti mo ano de la proyeccion se alcanzaria un nivel de empleo total superior en 11.3 % al que se obtendria en ausencia de las mencionadas politicas.26

b) Politico, tecnologica. Desde un punto de vista dinamico, es evidente que el

proposito de maximizar la tasa de crecimiento del empleo productivo exige que la

incorporation de nuevas tecnologias tengan caracter selectivo. En efecto, en el corto

y mediano plazo las nuevas tecnicas seguiran proviniendo principalmente de fuera de la region, por lo que debera implementarse una politica sistematica de informa tion y de busqueda internacional de las mas adecuadas.

Simultaneamente, y dadas las caracteristicas oligopolicas del mercado de tec

nologias, controlado generalmente por empresas transnacionales, se debe acele rar la revision de los sistemas de licencias y patentes y los contratos de ase

soria, a fin de mejorar las condiciones de contratacion y dar origen a un progra ma selectivo de sustitucion de tecnologias importadas por nacionales. En este

sentido, es indispensable realizar un estudio desagregado de los procesos de pro duction, de modo de comenzar por las tecnologias que, siendo necesarias, se encuentran ya disponibles en la region.

Cabe asimismo reconocer lo importante que resulta estimular la production de nuevas tecnologias, a traves del establecimiento y apoyo de institutes de in

26 Prealc, Elementos para el diseno y la implementation de una politica de empleo en Me

xico, mimeo., Santiago, 1974, pp. 1-14.



DOCUMENTOS 933

vestigacion aplicada. Con todo, el enfasis de esta politica debe concentrarse sobre la demanda, revisando los sistemas de incentivos, arancelarios y de otra indole, a fin de inducir a los usuarios a utilizar teenologias mas adecuadas a la dotation de recursos de la region.

4) Politicas de car deter general

a) Politica de poblacion. Existe creciente eonsenso respecto de que la politica de

poblacion no es un sustituto del desarrollo economico ni puede resolver por si sola el problema del empleo. Sin embargo, a largo plazo, este no tendra solution a menos que una politica poblacional adecuada logre reducir el ritmo a que crece la fuerza de trabajo en la actualidad.

Los efectos directos de la politica demografica sobre el ritmo de crecimiento de la fuerza de trabajo tardan alrededor de 15 anos en comenzar a manifestarse. No obstante, una reduction en dicha tasa probablemente afectara en el corto

plazo el comportamiento de distintas variables economicas. Asi, es necesario estu

diar sus eventuales efectos en los patrones de consumo, en la capacidad de ahorro e inversion y en los aumentos en la tasa de participation femenina.

Una alteration en el ritmo de crecimiento de la fuerza de trabajo afecta la

disponibilidad global de mano de obra y, por lo tanto, tiene un efecto general sobre el mercado de trabajo. Sin embargo, ello no significa que el problema

demografico carezca de matices y particularidades, que es necesario tener pre sente en la formulation e implementation de una estrategia de empleo. Asi, por

ejemplo, son conocidas las hipotesis relativas a las posibles disparidades en las

tasas de natalidad y mortalidad entre el campo y la ciudad, las que tienen im

portantes repercusiones en la definition de variables como la disponibilidad de

mano de obra en los sectores agricolas y urbanos, el ritmo de las migraciones internas, etcetera.

b) Politica educational y de capacitacion. La expansion de las oportunidades educacionales no es capaz, por si sola, de crear empleo ni de modificar la distri

bution del ingreso. De alii que sea necesario que esta politica se inserte en el

marco general del resto de las medidas disenadas para alcanzar estos objetivos

prioritarios. Se menciono anteriormente que era indispensable impulsar programas espe

ciales de capacitacion en favor de grupos especificos del sector informal urbano.

Ello refleja una caracteristica basica de la politica educativa en el contexto de

una estrategia de empleo: no puede ser general. Debe, por el contrario, ser lo

suficientemente flexible y particular como para atender las necesidades especi ficas de los distintos sectores del mercado de trabajo.

Aparte de las mencionadas peculiaridades, se requiere definir un marco de

referenda y una linea general para el conjunto de la politica educacional. Se

trata de una necesidad imperiosa, dado que en la mayoria de los paises latino

americanos hay una fuerte disociacion entre sistema educativo y mercado de

trabajo, por una parte, y entre education y capacitacion, por otra.

Asi, una politica global de education debe estar inspirada en principios ba

sicos que le permitan asumir un papel relevante dentro de la estrategia de




empleo. La determination de esos principios y la forma de implementarlos deben ser materia de estudio, pudiendo mencionarse, sin embargo, la necesidad de in troducir mayor flexibilidad en los curricula, otorgar mayor importancia a las

materias practicas y pre-vocacionales, modificar los sistemas de evaluation y considerar nuevos instrumentos. Entre estos ultimos, cabe sugerir la instauracion de un sistema de entrenamiento en el trabajo y de education recurrente.

c) Politicas de empleo de corto plazo. En el marco de una estrategia de empleo, las medidas de corto plazo pueden desempenar un papel muy importante en la

superacion de situaciones coyunturales agudas o constituirse en el eslabon entre las distintas politicas de mas largo plazo. Entre tales medidas existen algunas destinadas a aumentar el numero de puestos de trabajo productivo, y otras que tienden a elevar la productividad y el ingreso de los ocupados.

Es conveniente explorar, en primer termino, las posibilidades de aumentar el empleo modificando la relation capital-trabajo existente, a traves de un mayor uso de la capacidad instalada. En Chile, por ejemplo, se estimo que el 80 % de las empresas industriales trabajan a un solo turno. Un estudio de prealc recien terminado mostro que existen importantes barreras para la instauracion masiva e inmediata de mas turnos en ese pais, entre las cuales figuran la organization tradicional y familiar de la gran mayoria de las empresas y "cuellos de bo tella" en cuanto a insumos intermedios importados y materia prima nacional. De todos modos, se estimo que un programa de ampliation de turnos podria en un plazo relativamente breve27 generar un aumento del empleo industrial de entre 8 y 15 %.

Es sabido que el gasto publico en programas de construction y de obras pu blicas es una de las herramientas mas eficaces para aumentar los niveles ocupa cionales en el corto plazo. prealc elaboro un analisis donde se comprobo que las politicas directas de empleo aplicadas en Chile en 1971 (obras publicas, vi viendas y contrataciones gubernamentales especiales) generaron el 60 % del au mento de ocupaciones y representaron el 40 % del mayor gasto. Las politicas in directas de estimulo a la demanda agregada (deficit fiscal y redistribution de

ingreso) representaron, por su parte, el grueso del gasto adicional e hicieron una contribution menos importante a la generation de nuevas plazas de trabajo.28

Sin embargo, parece existir menor experiencia en relation con el efecto empleo de las medidas destinadas a fomentar la actividad economica en general. Fre cuentemente ellas no producen los efectos deseados en materia ocupacional, de bido a la existencia de distorsiones que impiden o dificultan la contratacion de nuevos trabajadores o la ampliation de los turnos de trabajo.

Con relation a las medidas destinadas a aumentar los niveles de productivi dad e ingreso de los ocupados, las areas de action coinciden con las descritas para el sector informal urbano y agricola tradicional. Hay que senalar que algu nas de ellas tendran efectos en el corto plazo, y otras en el mediano o largo. Por tanto, se requiere especificar cada medida y estudiar la necesaria compatibi lizacion temporal entre ellas.

27 Prealc, La ampliation de turnos en la industria, una politica de empleo productivo,

mimeo., Santiago, 1974. 28

Prealc, Creation de empleo ... op. cit.



DOCUMENTOS 935

d) Information y politica de empleo. En general? la adoption de cualquier medida de politica requiere una information adecuada de las caracteristicas de los grupos a los cuales esta dirigida. Para tomar estas decisiones de politica eco

nomica tendientes a aumentar el nivel de empleo productivo no es necesario, empero, extremar los requerimientos de information estadistica. Seria erroneo

postergar la puesta en practica de una politica ocupacional hasta que se disponga de un completo aparato de information. Sin embargo, debe estarse consciente de

que sin information sistematica, confiable, periodica y oportuna, solo podra cono cerse el sentido, pero no la intensidad del efecto de las medidas que se adopten. Por ello, disponer de un sistema de information que cumpla los requisitos ex

puestos y que este disenado en funcion de los objetivos estrategicos que se han

fijado, constituye un requisite indispensable de la politica de empleo. Varios paises latinoamericanos cuentan ya con algunas fuentes que deben ser

explotadas, aun cuando solo proporcionen informacion dispersa y parcial sobre la situation ocupacional. Sin embargo, es notorio que resulta necesario disenar e

implementar nuevos instrumentos de information sobre el empleo y/o redefinir los objetivos y procedimientos de algunos de los actualmente existentes, como por

ejemplo, las encuestas de hogares. En cualquier caso, es esencial que el sistema de informaciones laborales

cuente con un marco conceptual que permita disponer de elementos apropiados tanto para el diagnostico de la situation ocupacional como para la formulation

y evaluation de politicas de empleo. A fin de aprovechar al maximo esfuerzos que

siempre son muy costosos, es imprescindible que en esta tarea colaboren estrecha

mente los productores y los usuarios de la informacion.

Prealc ha logrado avances significativos en la definition de un marco con

ceptual para la medicion del fenomeno de la subutilizacion de mano de obra. Tal como se senala en la section A, los estudios efectuados en base a encuestas piloto en Managua, Santo Domingo y Asuncion han permitido definir un espectro de subutilizacion. fiste identifica las distintas formas que presenta la situation de em

pleo, segun su grado de utilization y su ordenamiento.29

e) Aspectos institucionales de la politica de empleo. El proposito de implementar una politica de empleo tropieza con dificultades derivadas, por una parte, de su

caracter de variable dependiente y, por otra, de la ausencia de criterios unifor

mes que demuestran los organismos que intervienen en la politica economica.

En otras palabras, las decisiones sobre materias que se relacionan con el empleo son tomadas generalmente a un nivel muy descentralizado, sin que entre los cri

terios que las inspiran se incluya el logro de un mayor nivel ocupacional. Asi, en

general, se busca el equilibrio externo, el equilibrio fiscal, la estabilidad de pre

cios, la expansion economica^ etc., y se aplican para ello medidas que pueden o no propiciar un mayor empleo, o que pueden ser contradictorias entre si desde

este punto de vista. Se plantea entonces la necesidad de analizar las repercusiones que las distintas decisiones de politica economica tienen sobre esta variable. Para

ello, la creation de mas ocupaciones debe incorporarse como uno de los objetivos

explicitos en la toma de decisiones de politica economica a todos los niveles.

29 Vease prealc, La subutilizacion de mono de obra en los paises subdesarrollados, mimeo.,

Santiago, 1974.




Sin embargo, ello no significa que en cada decision de politica economica se deba siempre tratar de maximizar el empleo. Muchas veces la preocupacion prin cipal debera consistir en favorecer la mayor productividad en un sector, para crear un excedente que, canalizado hacia otras actividades, posibilite una absorcion mas elevada de mano de obra a nivel global de la economia. Asi, es necesario

lograr una cierta coherencia entre todas las medidas de politica economica, en funcion de su efecto sobre el empleo.

Las inconsistencias entre las distintas medidas de politica economica vinculadas a la solution del problema ocupacional pueden originarse tanto en la disparidad de criterios para evaluar la eficacia de las medidas, como en los distintos plazos en que se producen sus efectos.

Lo expuesto plantea entonces la segunda condition necesaria para el exito de una politica de empleo: debe haber una coordination central que tenga la respon sabilidad de asignar las prioridades en materia de empleo, a las que cada orga nismo responsable de la politica economica habra de someterse.

Estos dos requisitos basicos de la politica ocupacional (consideration de la variable empleo en todos los niveles y coordination de la politica economica desde el punto de vista del empleo) deben ser de alguna manera institucionalizados

para asegurar su materialization y garantizar su continuidad en el tiempo. Desde

luego, el primer requisito esencial de la institucionalizacion es la necesidad de vincular la planificacion del empleo a la planificacion y coordination economica

general. Es practicamente imposible que un organismo sectorial tenga a su cargo la coordination y ejecucion de la politica de empleo, dado el caracter general y polifacetico de esta. De todos modos, existen alternativas para lograr dicha insti

tucionalizacion, y la forma de hacerlo dependera de las condiciones especificas de cada pais.



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LA POLÍTICA DE EMPLEO EN AMÉRICA LATINA: LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE PREALC

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