INSTITUTO UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIÓN ORTEGA Y GASSET La profesionalización de la burocracia local en México Una asignatura pendiente Héctor Ruíz López Marzo de 2010 En el texto se hace un estudio del grado de avance y retroceso que se ha tenido sobre la profesionalización de las burocracias locales en México, analizando por supuesto la institución del servicio civil de carrera, sus alcances y limitantes, así como las dificultades de su implementación en los gobiernos municipales. Revisando teorías y conceptos de sobre la profesionalización y los sistemas meritocráticos. Así mismo, se analiza la relación que existe entre la experiencia y la formación profesional de los funcionarios municipales de primer nivel, y la gestión pública. Desencadenando todo ello, una serie de observaciones y recomendaciones que se hacen para mejorar la implementación del servicio civil de carrera en los municipios.
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INSTITUTO UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIÓN ORTEGA Y GASSET
La profesionalización de la burocracia local en México
Una asignatura pendiente
Héctor Ruíz López
Marzo de 2010
En el texto se hace un estudio del grado de avance y retroceso que se ha tenido sobre la profesionalización de las burocracias locales en México, analizando por supuesto la institución del servicio civil de carrera, sus alcances y limitantes, así como las dificultades de su implementación en los gobiernos municipales. Revisando teorías y conceptos de sobre la profesionalización y los sistemas meritocráticos. Así mismo, se analiza la relación que existe entre la experiencia y la formación profesional de los funcionarios municipales de primer nivel, y la gestión pública. Desencadenando todo ello, una serie de observaciones y recomendaciones que se hacen para mejorar la implementación del servicio civil de carrera en los municipios.
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A Mónica, Diego, Monserrat y a el futuro heredero
a todos ellos, muchas gracias por su gran apoyo.
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1.2. Preguntas de investigación .....................................................................................................................12
1.4. El Método .........................................................................................................................................................14
Capítulo Segundo
2. Marco teórico referencial ............................................................................................................................18
2.1. El consenso por la calidad .................................................................................................................19
2.1.1. Calidad en los gobiernos .........................................................................................................20
2.1.1.1. Eficiencia y eficacia ..........................................................................................................20
2.1.1.2. Factores que favorecen la calidad ............................................................................24
2.2. Modelos de estado ................................................................................................................................27
2.2.1. Teoría tradicional "weberiana" ...........................................................................................28
2.2.2. Crítica de la NGP a la administración pública tradicional ......................................29
2.2.3. Profesionalización y Nueva Gestión Pública .................................................................30
2.2.3.1. El contexto importa .........................................................................................................31
2.4.1. La descentralización del gasto público ............................................................................64
2.4.2. Reformas emprendidas ............................................................................................................67
2.5. El nuevo paradigma .............................................................................................................................72
2.6. Conclusiones de capítulo ...................................................................................................................74
Capítulo Tercero
3. El desempeño de los servidores públicos ...........................................................................................77
3.1. El Municipio..............................................................................................................................................78
3.2. Funciones y atribuciones de los servidores públicos estudiados ................................79
3.2.1. Presidente Municipal ................................................................................................................79
3.2.2. Secretario General ......................................................................................................................81
3.5.1. Índice de educación formal ....................................................................................................93
3.5.2. Índice de experiencia ................................................................................................................95
3.6. Índice de desarrollo humano municipal ....................................................................................96
Capítulo Cuarto
4.1. México y la profesionalización .......................................................................................................99
4.1.1. La profesionalización en el contexto actual ............................................................... 103
4.1.2. Los municipios y el servicio civil de carrera .............................................................. 111
4.2. El papel de los partidos políticos ............................................................................................... 114
4.3. Resumen del modelo ........................................................................................................................ 117
4.3.1. Chi cuadrada ............................................................................................................................... 118
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Introducción
El presente documento analiza el avance que México ha logrado en materia de
profesionalización de la burocracia1 en los gobiernos locales (estatales y municipales),
también se estudia la problemática que implica la implementación de modelos
meritocráticos de selección del personal; esto partiendo de la resistencia de inercias
derivadas de una cultura política que a través de los años se arraigo en la clase política, y
que se traducen en prácticas clientelares que se continúan reproduciendo en los gobiernos
municipales mexicanos; también analizo el tipo de influencia que pudiera llegar a tener en
los indicadores de gestión municipal, el hecho de que los municipios cuenten con un
gabinete o cuerpo de funcionarios de primer con mejores niveles de preparación formal.
En ningún momento pretenderé ser exhaustivo al analizar los diferentes modelos de
servicio civil de carrera existentes, pues considero que es un tema ampliamente discutido y
analizado, es decir, mi análisis se encuentra dentro de una segunda fase o generación de
estudios sobre el tema, generación que no se concentra del todo en demostrar las bondades
de contar con un sistema consolidado de servicio civil de carrera, sino más bien, se
preocupan por analizar hasta qué punto se ha logrado avanzar en el tema, revisa y compara
cuales son aquellos países o niveles de gobierno que han transitado a este tipo de prácticas.
Digamos que el tema de la profesionalización de las burocracias, así como el éxito de la
implementación de los sistemas meritocráticos, ya han sido ampliamente discutidos, y sin
embargo, quienes toman las decisiones de las políticas públicas de profesionalización y/o
hacen las contrataciones de los servidores públicos municipales,2 en su mayoría continúan
reproduciendo prácticas añejas de una administración tradicional, así como del antiguo
1 El término de burocracia en México como en otros países no es bien percibido socialmente, esto debido a que la vox populi lo asocia
como un adjetivo peyorativo que se le asigna al empleado de gobierno que trabajo poco y gana mucho, al trabajador ineficiente y
corrupto del gobierno, y que vive a costa del pueblo, por ello, culturalmente hablando el decirle a un empleado del gobierno
“burócrata” es más un insulto que un significado común para nombrarle a los empleados del gobierno. Sin embargo, y pese a est e tipo
de inercias, tal y como daremos cuenta en este documentos de trabajo, en México durante las últimas dos décadas se han dado
avances significativos sobre la profesionalización de la burocracia, y por ende se busca la dignificación del término u adjet ivo
burocracia. 2 Para el caso de los municipios en México, quienes por lo general realizan las contrataciones del personal formalmente son los
directores del área de recursos humanos, sin embargo, esto no escapa de las manos de los alcaldes, pues de manera informal so n estos
quienes dan el visto bueno para que se realicen las contrataciones, procurando en todo momento que los contratados sean afines a su
proyecto político y/o como pago de algún tipo de favor político.
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régimen hegemónico en México,3 donde se utilizaba la nómina de los gobiernos como un
botín político, dando empleo a personas cuyos atributos y característica principales no
necesariamente son la experiencia o la formación profesional, sino más bien su
incorporación al sector público obedecía en todo caso al pago de cuotas de grupos políticos,
militantes o simpatizantes que contribuyeron para el triunfo electoral.
Por otra parte, partiendo del razonamiento que tanto para los empleados públicos o
privados, existe una gran responsabilidades al afrontar sus atribuciones, y máxime si se
trata de cargos o puesto con alta responsabilidad, como en su caso podrían ser un director o
jefe de oficina; asumo entonces, que ambos casos se tiene responsabilidades de suma
trascendencia, y por ello se requiere un nivel de especialización y profesionalización que
les permita ser eficientes y eficaces en su actuar. Pero pareciera ser que este razonamiento
no aplica a la vida cotidiana en las instituciones públicas, es decir, en el reclutamiento o
ingreso a las administraciones públicas en muchos de los casos, se continua con practicas
añejas, por ejemplo: como ya lo expresamos, el sector privado existe una regla no escrita,
un mito, que supone que individuos con mayor experiencia o preparación académica en
cualquier ámbito producen mejores resultados que quienes no cuentan con trayectoria o
tienen menos estudios.4 Este fenómeno puede observarse en los anuncios de ocasión u
ofertas de empleos de los diarios, donde las empresas solicitan a los interesados que
demuestren experiencia y preparación académica. Partiendo del supuesto de que la
preparación de los candidatos al puesto, obtienen la preparación tras egresar de alguna
universidad de prestigio o incluso haber cursado algún postgrado. Si hiciéramos una
analogía del anterior ejemplo para con el sector público, y en particular con los gobiernos
municipales, parece que la regla no aplica, pues la norma es que en primera instancia los
partidos políticos postulen candidatos atendiendo criterios ajenos a la experiencia o a la
preparación. La selección depende más de factores como la popularidad, el carisma, el
arraigo, los apoyos de grupos o militantes, o su capacidad para recabar fondos para la
3 El término de partido hegemónico se le atribuye al Giovanni Sartori, mismo que utilizo para describir al partido que se impone por un
periodo largo sobre el resto debido a nivel organizativo, capacidad económica, inserción social, utilización del aparato estatal, u otros
motivos. Y que fue utilizado en su obra denominada partidos y sistemas de partidos; y por ende, se le atribuye al periodo de tiempo en
el que México fue gobernado por el Partido de la Revolución Institucional (PRI), y que mantuvo el poder por 71 años ininterrumpidos
(1929-2000). 4 Y digo mito, porque hasta ahora no conozco de un estudio serio que lo compruebe dicha aseveración.
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campaña o para movilizar gente, entre otros. En ese sentido, los partidos políticos
privilegian la elección de candidatos que aparentan tener respaldo ciudadano, pero que no
necesariamente son personas con demostrada experiencia, honradez, transparencia,
eficiencia y preparación para una adecuada gestión municipal. Probablemente todas las
dirigencias de los partidos políticos hacen un esfuerzo por buscar buenos perfiles de
gobernantes, pero los votos son vitales para que estos institutos políticos subsistan, y por
ello, en muchas ocasiones terminan inclinándose por un candidato que les representa un
mayor respaldo o popularidad dentro de un mercado político competido. Por otro lado,
suele ser inusual que los electores tomen en consideración la experiencia o la preparación
como características relevantes de un candidato.
Además, existen servidores públicos cuyo nombramiento no pasa por la elección popular.
En el ámbito municipal hay funcionarios que son nombrados directamente por el alcalde,
con el respaldo del pleno del ayuntamiento. Los directores de área, por ejemplo, pueden ser
designados en su cargo obedeciendo a reparto de cotos de poder o pago de prebendas
políticas, a los cuales comúnmente se les conoce como la “burguesía dorada”. Es
frecuente que este pago se realice a los militantes que participaron dentro de la campaña y
contribuyeron al triunfo. La práctica de obtener como pago a servicios electorales un cargo
dentro del gobierno municipal no es negativa en sí misma. No sería inadecuada si se
atendiesen criterios adicionales, como la formación académica, el nivel o grado de estudios
y la experiencia en la gestión pública o dentro del sector público (oficinas de gobierno del
ámbito federal, estatal o local).5
Así entonces, podemos ver que la lógica del reclutamiento por mérito no ha permeado del
todo en las administraciones públicas, y aunque actualmente en la administración pública es
posible encontrar cuatro sistemas de ingreso del personal:
Sistema de méritos.
Sistema de carrera.
Designación política.
5 Sostengo la idea de que las personas que cuentan con algún tipo de experiencia dentro del sector público tienen ventaja sobre
aquellas que no la tienen, debido a que el hecho de inmiscuirse dentro de las oficinas de gobierno, proporciona conocimiento sobre el
funcionamiento del esquema burocrático real. Si bien es cierto que dicho esquema se puede revisar en teoría, en la práctica cotidiana
resulta ser distinto.
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Negociación colectiva.6
Sin embargo, y a pesar de que México parece ir avanzando en este sentido con el impulso
de los servicios civiles de carrera,7 todavía predomina el sistema de designación política en
los municipios. Es ahí en donde se ubica parte del análisis de este trabajo, partiendo del
supuesto de que este sistema de ingreso no asegura a los ciudadanos una administración
confiable y con calidad de los servicios públicos (García y Rivera; 2006: 119); siendo los
sistemas de merito y de carrera los menos empleados actualmente en los municipios, tal y
como podremos constatar a profundidad más adelante.
De tal suerte, que dentro de mi investigación analizo casos específicos a través de datos
confiables y disponibles que sirvan para estudiar el fenómeno y para indagar en qué medida
se relacionan la experiencia (dentro del sector público de los funcionarios) y la formación
profesional con algunas variables que miden la eficiencia en la gestión pública municipal,
así como el porqué los municipios aun no han logrado establecer métodos de selección del
personal de tipo meritocrático.
Como datos estadísticos para la investigación, retomé las encuestas conocidas como
“Estudios nacionales sobre desarrollo institucional municipal”, aplicadas en los municipios
del país por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y el Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática (INEGI), durante los años 2000, 2002 y 2004;8 así
como la primer encuesta nacional a presidentes municipales titulada: “Transparencia,
rendición de cuentas y participación ciudadana”, misma que fue aplicada por la Secretaría
Federal de la Función Pública (SFP) durante el año 2008,9 siendo este el último
6 Estos no son excluyentes entre sí: coexisten en el interior de las administraciones.
7 Para mayores detalles, véase la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el día 10 de abril de 2003. 8 Sostengo que este primer grupo de encuestas, a diferencia de la aplicada por la Secretaría de la Función Pública en el año de 2008,
más bien censos y no encuestas, esto a pesar que SEDESOL les llamo encuestas. Si eso fueran, dichos estudios no hubieran sido aplicados a prácticamente la totalidad de los municipios del país, sino a una muestra aleatoria y estratificada con la finalidad de que arrojara un aproximado o estimación de los datos que en su momento se quiso conocer acerca de los municipios en México. Pero para nuestra investigación resulta de mayor confiabilidad el hecho de poder contar con tres estudios o censos de la gran mayoría d e los municipios en México. 9 En México existen 2,440 municipios y 16 delegaciones políticas del Distrito Federal en total 2,456 entidades políticas básicas de los
cuales la encuesta logró contactar y entrevistar a 700 (29%). La muestra que se conformó permite hacer inferencia a nivel nacional y
también permite segmentar conforme las características que resultan relevantes para el estudio, ya sean el tamaño de la población, el
ingreso del gobierno municipal, las condiciones de género, marginación y otras variables.
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acercamiento estadístico confiable a través del cual pudimos conocer el grado de
penetración que ha tenido los servicios profesionales de carrera en los municipios.
Pero en todo caso, si bien es cierto en abordare parte de mi análisis para demostrar y
contrastar la hipótesis que se planteo, en el presente ensayo daré por hecho las bondades de
contar con un sistema profesional de carrera o servicio civil de carrera, es decir, no es el
principal propósito de este texto, el demostrar el éxito de contar con una burocracia
profesional, sino que simplemente me limitare a esbozar y enunciar algunos estudios que al
respecto se han se realizado. Siendo entonces el propósito principal establecer hasta qué
punto se ha logrado avanzar en el tema en México, así como delinear los principales
obstáculos que han impedido al país en materia de profesionalización de los gobiernos
locales. Terminando con una serie de conclusiones y reflexiones, así como
recomendaciones sobre la implementación de políticas públicas de profesionalización de la
burocracia en los gobiernos locales.
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Capítulo Primero Capitulado, justificación, preguntas de investigación, método e hipótesis
1. Capitulado
El primer capítulo es una síntesis general. Contiene la justificación, la pregunta
central de la investigación, la hipótesis y el método que emplearé para realizar el análisis.
En el segundo capítulo expongo un marco teórico con la literatura especializada que servirá
como base para conocer las teorías y tendencias de la gestión pública, así como las
relacionadas con la profesionalización de la burocracia y el servicio civil de carrera, además
de mencionar algunos casos éxito tanto en México como en otros países en materia de la
implementación del servicio civil de carrera.
En el tercer capítulo defino los conceptos que utilizo a lo largo del estudio, así como los
tipos y definiciones de los indicadores que utilizo para medir la eficiencia y eficacia de una
administración pública municipal.
En el cuarto capítulo expongo los resultados sobre el análisis del avance que en materia de
profesionalización han tenido los municipios en México, además de analizar los datos
obtenidos tras haber sometido los indicadores propuestos como variables dependientes e
independientes al análisis econométrico. Con lo anterior someto a prueba las hipótesis
plateadas, y con ello ofrecer un panorama actualizado sobre la profesionalización de los
municipios en México. En el quinto y último capítulo presentaré las conclusiones generales
y una discusión sobre los resultados, así como algunas recomendaciones.
1.1. Justificación
En la literatura de políticas públicas y de gestión pública se habla del servicio civil
de carrera, dando por hecho varias cosas: primero que para los gobiernos es necesario
contar con servidores públicos mejor capacitados y que dicha capacitación debe darse desde
las mismas administraciones públicas a través de la implementación de sistemas
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meritocráticos; es decir, se requiere un sistema que regule el ingreso, la promoción, el
desarrollo, los incentivos, estabilidad y permanencia del personal. Un esquema de
incentivos es precisamente el servicio civil de carrera, que permite que el personal se siga
capacitando para lograr, por un lado asegurar su permanencia dentro del gobierno, y por el
otro, tener acceso a estímulos económicos y de escalafón que le permitan ascender
profesionalmente dentro del sector público. La crítica que hago es que, a pesar de que es
este el camino hacia el cual los municipios deben de transitar, pocos son los municipios en
el país que realmente cuentan con una reglamentación del servicio civil de carrera, y los
que la tienen, en pocas ocasiones la aplican y respetan.
Por ello, aunado a la revisión y análisis que hare sobre el grado de avance de la
profesionalización municipal, me parece relevante y pertinente, también analizar y
corroborar la hipótesis aquí planteada, la cual afirma que el nivel o grado de
profesionalización de los funcionarios públicos municipales de primer nivel (no sujetos al
servicio civil de carrera) trae consigo buenos resultados en algunos indicadores para sus
respectivas administraciones, y que a falta de la consolidación de una cultura de
implementación y funcionamiento adecuado de programas de servicio civil de carrera, es
pertinente demostrar cómo se puede lograr una mejor calidad en la gestión pública, si se
sabe seleccionar a un personal adecuado y que cuente con el perfil deseado. Pero además
habría que puntualizar que el estudio se enfoca a evaluar a quienes ocupan cargos directivos
dentro de la administración pública, mismos que suelen ser puestos de confianza, y que por
lo tanto, no son sujetos al servicio civil de carrera, sino parte de la élite de funcionarios que
son designados por el alcalde y por el pleno del ayuntamiento.
Por otra parte en México hacen falta incentivos para realizar proyectos de largo plazo y
para que quienes los comiencen puedan darles continuidad. Además, la mayoría de los
alcaldes proviene del sector privado y no tienen estudios profesionales o de licenciatura, lo
cual es un indicador de que un porcentaje importante de alcaldes dedica un valioso tiempo
de su administración (por lo general el primer año), conocer sus atribuciones y funciones en
la práctica misma. Es cierto que antes de entrar en funciones, muchos presidentes
municipales electos toman cursos o diplomados de administración y gestión pública
municipal, finanzas, etc., pero desde mi perspectiva, esto no es suficiente y mucho menos
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lo es que la teoría pueda suplir a la práctica cotidiana. Por ello sería bueno revisar con
detenimiento las voces que se manifiestan a favor de la reelección en alcaldes y diputados.
1.2. Preguntas de investigación
En este trabajo se pretende responder a los siguientes cuestionamientos: ¿por qué no
se ha logrado establecer un sistema de profesionalización de tipo meritocrático y/o
servicio civil de carrera en los gobiernos municipales en México?, de igual forma, y para
poder establecer de manera más clara el panorama de la profesionalización en municipal en
México, se plantearon otra serie de preguntas, tales como: ¿La creación de la Ley Federal
del Servicio Profesional de Carrera fue realmente un factor importante para impulsar a los
municipios y/o estados en México para la instauración de un servicio profesional de
carrera?, ¿qué factores favorecen o afectan la implementación de sistemas de
profesionalización en los municipios en México?, y si ¿existe una relación positiva entre la
profesionalización de los funcionarios y los resultados en la gestión pública municipal?. A
todas ellas se les intentara dar puntual contestación dentro del capítulo cuarto.
Como indicadores seleccione el número de reglamentos de servicio profesional o servicio
civil de carrera, tanto municipales y estatales en diferentes periodos de tiempo, esto con la
finalidad de observar el grado de avance, y tratar de identificar el factor detonante para que
aprobaran dichos reglamentos; lo anterior basándome en encuestas nacionales a municipios,
así como a una matriz comparativa que elabore, y que aborda a todos los gobiernos
estatales y sus respectivas capitales. Así mismo, realice un estudio de campo en el
municipio de Guadalajara, capital del estado de Jalisco, donde a través de entrevistas
personales a personal del área de recursos humanos y de diferentes dependencias del
ayuntamiento, pude constatar el nivel y/o uso de la aplicación del servicio civil de carrera
en dicho municipio.
Por otra parte, y para poder contrastar una de las hipótesis planteadas en esta investigación,
seleccione como indicador del desempeño municipal al esfuerzo tributario; es decir, indago
si es verdad que en la medida en que aumenta la preparación académica de los principales
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funcionarios públicos municipales, aumenta también el esfuerzo tributario que realizan las
administraciones municipales. Además de igual forma contrastaré la relación que existe
entre la experiencia de los funcionarios públicos municipales y el esfuerzo tributario de los
municipios. Para este ejercicio, el análisis parte de la idea de que la elección o designación
de los directores de área que acompañarán al presidente municipal durante su gestión,
obedece más a factores de compromisos políticos, que al diseño de un perfil adecuado que
pudieran cubrir estos servidores públicos para ocupar sus cargos. A partir de ese supuesto,
pretendo conocer si existe una relación positiva entre la experiencia y la preparación
profesional de los servidores públicos y el desempeño de los gobiernos municipales,
sosteniendo que en la medida en que un alcalde, director o responsable de área esté mejor
preparado (cuente con estudios mínimos de licenciatura), en esa misma medida sabrá y
comprenderá mejor la gran responsabilidad de elegir a los mejores hombres y mujeres a su
alcance para que le apoyen en las labores propias del ayuntamiento, con la finalidad de
obtener mejores resultados e indicadores.
Además, hay estudios que afirman que el perfil de los presidentes municipales puede ser un
factor importante en la gestión de programas de calidad, en la medida en que su preparación
y profesionalismo desempeñan un papel considerable en gobiernos que deben responder a
nuevas exigencias de una sociedad más proclive a la participación y de contextos cada vez
más complejos (Cabrero, 2005: 14).
Una pregunta interesante sería saber si realmente a los partidos políticos y a sus alcaldes les
interesa conformar un gabinete enfocado a maximizar sus resultados, desde la perspectiva
de que una buena preparación profesional y la experiencia en el sector público, pueden
ofrecer mejores resultados que otro tipo de perfil del gabinete.
1.3. Hipótesis
Para responder a las preguntas de investigación, planteo una hipótesis central y dos
alternas, de tal suerte que el estudio se enfocara a corroborar o desechar las siguientes
hipótesis:
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1) Las políticas públicas de profesionalización impulsadas por el gobierno federal, han
sido un factor detonante para la implementación de sistemas de servicio civil de
carrera en los municipios en México.
2) La población, el presupuesto anual, y los niveles de marginación municipal, son
factores que favorecen la implementación del servicio civil de carrera en los
municipios.
3) Existe una correlación positiva entre la formación profesional y la experiencia de
los servidores públicos municipales, con mejores indicadores de gestión pública.
Así entonces el objetivo principal de este es el realizar un diagnóstico del avance que
México ha tenido en materia de profesionalización de la burocracia local, señalando por
supuesto los temas y asignaturas pendientes. De tal suerte, que dicho análisis permita
obtener un panorama más amplio sobre los retos a los que se enfrentaran los gobiernos
municipales durante los próximos años, pues como veremos más adelante, en un número
importante de municipios, se quieren resolver nuevos retos y problemáticas sociales con
estructuras y organizaciones del pasado.
1.4. El Método
Hice una investigación exploratoria e interpretativa, debido a que el objetivo de mi
investigación es tratar de comprender e interpretar el fenómeno de la profesionalización
local o municipal en México, y a través de ello, establecer un panorama que permita a los
municipios conocer de su importancia, y quizás, aunque suena muy pretencioso de mi parte,
inducir el cambio social a través de mi estudio. Mi unidad de análisis fueron los municipios
en México, y las unidades de observación (casos observados) fueron aquellos municipios
donde se cuenta con un servicio civil de carrera debidamente normado en un reglamento
municipal, así como los funcionarios municipales del primer nivel, es decir, un núcleo
estratégico de funcionarios incluyendo a los propios presidentes municipales.
Las anteriores hipótesis fueron sometidas al análisis dentro de este documento, para ello se
hizo un estudio de cada uno de los casos, por ejemplo, para el caso de la Ley Federal del
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Servicio Profesional de Carrera como factor detonante de la implementación de sistemas de
profesionalización en gobiernos locales, se hizo una investigación sobre cuáles son los
gobiernos estatales que cuentan con este tipo de sistemas, atendiendo al periodo de
aprobación y publicación de la leyes estatales y municipales, partiendo de la idea que si la
consolidación de dichas leyes o reglamentos de carácter locales fueron posteriores a la Ley
Federal, de alguna fueron influenciadas e impulsadas por esta última.
Para el caso de los factores de población, presupuesto anual y marginación municipal, se
efectuaron cruces entre cada una de estas variables independientes con municipios con o sin
sistemas de servicio profesional, observando por ejemplo si en municipios con sociedades
más numerosas, son el grupo de municipios con mayor número de sistemas de servicio
profesional, es decir, a mayor población, mayor será la probabilidad de contar con este tipo
de sistema meritocrático.
En cuanto al diseño del análisis institucional en los municipios, se hace un análisis de
carácter cualitativo y comparativo con otros diseños municipales, como por ejemplo el
español, esto con la finalidad de conocer si es el diseño institucional quien ha impedido un
crecimiento en el número de localidades que implementen el llamado servicio civil de
carrera.
Finalmente, y para efecto de corroborar o descartar la última hipótesis plateada, se estudia
al esfuerzo tributario o recaudatorio municipal en México, utilizando a este como indicador
de desempeño municipal; de esa forma, la variable dependiente está representada por el
índice de esfuerzo tributario (IET) y las variables independientes son por un lado el índice
de educación formal de los servidores públicos (IEF) representado por el último grado de
preparación profesional, y por el otro, el índice de desarrollo humano municipal (IDHM), el
índice de experiencia (IEXP) y otros factores, tales como la población de los municipios
(POB) y la ubicación geográfica de los municipios (MZM), es decir, si pertenecen o no a
las zonas metropolitanas de en sus respectivos estados.
Al someter al análisis las hipótesis planteadas, confío en contribuir a un avance en los
estudios de la gestión pública municipal, aportando elementos sólidos que incentiven a los
tomadores de decisiones y gobiernos municipales transiten hacia la implementación de
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sistemas que permitan un elevado nivel de profesional de la burocracia, así mismo, que al
seleccionar y/o escoger a sus respectivos equipos de trabajo, tomen en cuenta más unos
atributos sobre otros de sus candidatos, es decir, que se inclinen más por seleccionar
funcionarios con una preparación académica o profesional, que por sus compromisos de
tipo político o partidistas. Para ello, realice una investigación descriptiva y un análisis
correlacional, utilizando primero la observación y el análisis de teorías, así como el uso de
herramientas que proporciona la econometría, a través del cual use la técnica estadística de
regresión lineal múltiple, para así poder medir la relación que existe entre las variables
propuestas en una de las hipótesis. Donde emplee el análisis de la regresión como el
modelo idóneo para medir la dependencia de las variables propuestas dentro de la hipótesis
planteada, pues lo que pretendo es conocer, en primera instancia, si existe o no una relación
positiva entre la preparación académica de los servidores públicos municipales y su
experiencia en el sector público (representadas por el índice de educación formal y el índice
de experiencia profesional que para el presente caso se han diseñado) y el desempeño de la
gestión pública municipal (representada por el índice de esfuerzo tributario, añadiendo
además otras variables explicativas que engloban información relevante municipal como lo
es la salud, educación, el ingreso de la población municipal, así como la situación
geográfica del municipio).10
El modelo que utilizo se compone de información de corte
transversal, ya que los datos de las variables en ambos modelos fueron recogidos durante
un mismo tiempo (año 2000); así mismo, las variables que utilizaré son de escala ordinal,
nominal y de proporción.
Cabe destacar que el éxito de cualquier análisis econométrico depende en último término de
la disponibilidad o acceso a la información apropiada y confiable. Por ello hago énfasis en
el periodo en el que obtengo la información para contrastar la hipótesis planteada, pues si
bien es cierto que utilizo cifras y estadísticas de tres periodos en los que se aplicaron los
estudios nacionales sobre desarrollo institucional municipal elaborados por SEDESOL y el
INEGI, basare el modelo de análisis de regresión en el estudio aplicado durante el año
10 El análisis de regresión es un estudio que trata de la dependencia de la variable dependiente, respecto a una o más variables (las
variables explicativas), con el objetivo de estimar y/o predecir la medida o valor promedio poblacional de la primera en términos de los
valores conocidos o fijos (en muestras repetidas) de las últimas (Guajarati, 2007, p. 18).
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2000. La razón estriba en que la información más completa fue encontrada para ese
periodo, y desgraciadamente, los otros dos estudios (2002 y 2004) cuentan con serias
diferencias, que no nos permiten utilizar dicha información como quisiéramos.
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Capítulo Segundo Marco teórico
2. Marco teórico referencial
Para entender y justificar dentro del contexto que vive México y en general la
mayoría de países Latinoamericanos, desarrollo este marco teórico en cinco partes: 1) el
consenso por la calidad, 2) el servicio civil de carrera o servicio profesional, 3) México y la
profesionalización, 4) modernización municipal, y 5) el nuevo paradigma. Al desarrollar
cada uno de estos puntos se pretende esbozar la evolución de formas y modelos de
gobierno, así mismo se retoman algunas ideas y características de la administración pública
tradicional, y de la teoría tradicional weberiana, la critica que hace la nueva gestión pública
a la administración pública tradicional, y analizo algunos de los riesgos y desventajas de la
nueva gestión pública. Por otra parte, y para entender al servicio civil de carrera,11
reviso
conceptos y definiciones que aportan diferentes autores, y menciono las ventajas y
desventajas de esta institución. Por último describo la experiencia que se ha tenido en
México en materia de profesionalización, principalmente con el servicio civil de carrera;
para ello analizo cuál ha sido el papel de los partidos políticos en el debate de la
profesionalización, y hago un recuento sobre las reformas más importantes que México ha
tenido en materia de modernización administrativa, destacando la descentralización fiscal
por ser uno de los cambios más importantes que han sufrido los municipios en las últimas
décadas. A través de ello, intento aportar tanto argumentos a favor como en contra de la
descentralización fiscal, y hago una pequeña reflexión sobre el nuevo paradigma que viven
los gobiernos municipales, situación que destaco, pues esté nuevo paradigma, representa
uno de los mayores retos municipales, y que como veremos, un factor que ayudaría en gran
medida a afrontarlo, es la profesionalización de la burocracia.
De forma tal, que comienzo por describir el consenso que existe entre investigadores,
estudiosos y actores de la gestión pública, acerca de la necesidad de que los gobiernos
11 Partiendo de la idea que es la institución con mayor aceptación en materia de profesionalización del sector público.
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cuenten con lo que se conoce como el “núcleo estratégico”, que no es otra cosa que una
burocracia más profesional (Aguilar, 2006).
2.1. El consenso por la calidad
En la construcción de los servicios que sean percibidos como de calidad por los
ciudadanos, hay una obsesión por la productividad y la eficiencia, donde se destaca la
importancia del empleado, pretendiendo que este asuma valores y propiciar así un cambio
cultural (Villoria, 1997); ese cambio cultural al que se refiere, es en busca de la calidad en
la gestión. Por su parte, Luis Aguilar y Carlos Moreno respectivamente, resaltan el cambio
de enfoque de las investigaciones académicas sobre el papel del estado, pues dicen, este ha
dado un vuelco interesante, pues “los estudios ahora se centran más en la calidad que en la
cantidad de la oferta de sus servicios”, y en general ha cambiado el papel que juega el
estado frente a la sociedad (Aguilar, 2006 y Moreno, 2008). Por ello, parte de esta
investigación retoma algunos estudios sobre la calidad de los gobiernos locales, además de
que es común escuchar que asocien a la calidad y la profesionalización, pues en la
actualidad, está demostrado que la profesionalización es un factor que interviene de forma
importante para obtener calidad en la gestión pública (Ruíz, 2009) por lo tanto, merece
nuestra atención y análisis.
Es pertinente comenzar analizando la calidad en los gobiernos, pues el contar con un
“núcleo estratégico” de funcionarios públicos profesionales dentro de un gobierno es un
buen punto de partida para alcanzar la calidad en la gestión de gobierno en sus diferentes
funciones y servicios, y por ende, para mejores resultados; entendiendo por supuesto, que al
decir núcleo estratégico me refiero a un cuerpo de servidores públicos, que al atribuirle el
adjetivo de “estratégico” quiero decir que cuentan con una formación profesional adecuada
y acorde a su área de trabajo. Por ello resulta adecuado comenzar con una breve descripción
sobre este nuevo debate académico y sus antecedentes.
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2.1.1. Calidad en los gobiernos
La calidad en los gobiernos municipales puede ser vista y analizada desde muchas
perspectivas, sin embargo, para dar comienzo a su análisis, primero partiremos de dos
axiomas: 1) Para lograr calidad en los gobiernos se requiere obtener mejores resultados
en la gestión, y 2) Para obtener mejores resultados es necesario ser más eficientes y
eficaces en la gestión. Quizás pueda creerse que es un simple juego de palabras, sin
embargo no lo es. Ante ello, en un primer plano planteo que en la medida en que un
gobierno sea más eficiente y eficaz en su gestión, logrará mejores resultados, y por ende, se
acercara a una calidad deseada en la gestión pública; pero entonces, preguntémonos ahora
¿a qué debemos llamarle el ser eficiente y eficaz en la gestión pública?, para ello, retomo
algunas definiciones de diferentes autores.
2.1.1.1. Eficiencia y eficacia
La administración pública ha sufrido tres grandes crisis que cuestionaron la
actuación del estado:
la crisis de eficiencia en agencias gubernamentales;
la crisis de eficacia en las acciones de gobierno, y por último,
la crisis de legitimidad. (Cabrero, 1999: 20).
Los diagnósticos y recetas para contrarrestar estas crisis han sido diversas: para la crisis de
la eficacia de los servicios públicos la tendencia se dirige hacia la privatización bajo la
premisa de que “lo privado resulta ser más eficiente que lo público”; para la crisis de la
eficiencia se optó por la supervisión de organismos y programas gubernamentales, bajo la
idea de que “si no lo hacemos bien, más vale no hacerlo”; y ante la última de las crisis, la
de legitimidad, lo más común ha sido ceder espacios a grupos de interés que avalen las
acciones como propias, bajo la idea de que “no importa la orientación de los programas
sino la integración de los grupos”. En los hechos esto ha significado que se externalicen,
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concesionen o subroguen servicios que originalmente eran prestados por el aparato de
gobierno, tales como la limpieza y recolección de basura, transporte público, entre otros.
La dificultad de la gerencia pública radica en integrar los tres ejes o dimensiones en cada
acción gubernamental, es decir en lograr la mezcla estratégica apropiada de estos
ingredientes (eficiencia, eficacia y legitimidad). La gerencia pública busca encontrar los
equilibrios necesarios para llevar a cabo programas a un costo bajo o al menos razonable,
lograr con precisión los efectos buscados, y hacerlo integrando las preferencias de diversos
agentes, generando confianza y ampliando los espacios de gobernabilidad (Cabrero, 1999:
22).
Los conceptos de la eficacia y la eficiencia suelen confundirse, ¿qué significa en realidad
cada uno de ellos?
La eficacia tiene que ver con resultados, y está relacionada con lograr los objetivos,
mientras que la eficiencia se enfoca en los recursos, es decir, busca utilizarlos de la mejor
manera posible. La eficiencia significa saber hacer las cosas de la manera menos costosa y
haciendo uso de los mejores métodos de trabajo, y la eficacia consiste en lograr los
resultados deseados. Un burócrata eficiente siempre realizará el mejor proceso de trabajo
aunque el logro de los objetivos sea pobre, y el burócrata eficaz se concentrará en alcanzar
sus objetivos sin prestar mucha atención al costo o al procedimiento. Luego entonces, por
mucha eficiencia que se requiera en un puesto, es necesario que haya alguna dosis de
eficacia o nunca se alcanzará resultado alguno, y aunque el burócrata sea muy eficaz, no
puede desatender los detalles operativos si no quiere que sus costos se disparen hacia
arriba.
Otra manera de definir los conceptos desde una postura clásica, sería entender por eficacia
(efectividad), a la capacidad de una organización, institución o cualquier otra unidad
funcional para alcanzar logros y metas prefijadas; y por eficiencia, a la capacidad de
alcanzar dichos logros al menor costo posible, medido de acuerdo con parámetros de
evaluación dados (Etzioni, 1964: 15).
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Con lo anterior es posible tener una idea poco más clara de lo que significan la eficiencia y
la eficacia, sin embargo, hay autores que proporcionan un elemento más que es la
legitimad, y definen a los conceptos citados en el ámbito de la gerencia pública (Cabrero y
Nava, 1999: 22). De acuerdo con ellos, es a través de la gerencia pública donde se
construyen espacios de diagnóstico y decisión alrededor de los tres ejes:
1) La eficiencia como prerrequisito de sobrevivencia, como método de análisis en la
relación insumo/producto, orientado a la implementación de programas al cuidado y
uso intensivo de los recursos que se poseen;
2) La eficacia como método de visualización clara de monitoreo y seguimiento de los
efectos parciales que un programa o política van generando, para introducir los
ajustes y correcciones oportunamente; y
3) La legitimidad como marco de referencia de las acciones gubernamentales, como
mecanismo permanente de interacción con la ciudadanía, como método de consulta,
de opinión, de participación, que introduce permanentemente los procesos de ajuste,
de negociación, de acuerdos y, como resultado de ello, los arreglos institucionales
necesarios para gobernar (Cabrero y Nava, 1999).
Recapitulando, en el ejercicio del gobierno y la gestión pública, es y será necesario contar
con una dosis equilibrada de eficiencia y eficacia, mimas que si las enriquecemos con el
atributo de la legitimidad, nos darán el caldo de cultivo propicio para acercarse a la calidad
gubernativa; es decir, por un lado se requiere ahorrar y maximizar los costos de operación,
esto sin perder la vista el logro de los objetivos, pues no se puede caer en el error de bajar la
calidad del material, con la finalidad de poder adquirir un mayor volumen y así poder
atender a un mayor número de demandas, como por ejemplo muy a menudo sucede en la
pavimentación y bacheo de las calles, donde ciertos funcionarios optan por reducir la
calidad del pavimento o chapopote, pretendiendo con ello pavimentar un mayor número de
metros cuadrados; cuestión que a la larga termina siendo aún más costosa para el pueblo,
pues invariablemente la obra tendrá una duración menor y será de muy mala calidad. Por
ello, es importante guardar sus debidas proporciones y equilibrios, ya que hasta la fecha no
existe una fórmula mágica y única que se pueda aplicar a todos los casos por igual, cada
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servicio, obra y política pública emprendida requiere del sentido común y ética profesional
de parte de la red de servidores públicos en cuestión.
Ahora bien, es necesario aclarar que desgraciadamente las bases de datos disponibles y
confiables en México no son amplias y exhaustivas, por ello limitare parte de mi análisis al
uso indicadores de “la eficiencia” para la comprobación hipótesis, en la cual se contrasta la
calidad de la gestión municipal con la profesionalización de la burocracia. Y es que además
resulta complicada la medición de la eficacia y de la legitimidad en gran parte de los
municipios en México (por la escases de fuentes de información), por lo que centraré el
análisis en la búsqueda de la eficiencia con el indicador de la recaudación en los
municipios. Con ello pretendo esbozar el perfil del servidor público que más se acerca a las
necesidades de las administraciones públicas municipales.
Desde mi perspectiva, y más allá de que algunos autores presten especial atención a un
elemento sobre otro, tanto la eficacia, la legitimidad y la estabilidad en el ejercicio del
poder político son componentes básicos de la gobernabilidad. Por ello revisaré ahora la
eficacia y la eficiencia desde la óptica de la gobernabilidad.
Aguilar Villanueva explica la necesidad de “la recuperación y reactivación de la capacidad
administrativa de la administración pública”, refiriéndose a la incorporación de nuevas
formas organizativas y nuevos métodos gerenciales en las administraciones públicas para
asegurar las tres “E” (economía-eficacia-eficiencia) y calidad en la provisión de los bienes
y servicios públicos (Aguilar, 2006).
Por ello, sostiene Aguilar “comienzan a introducirse dentro de la administración pública
esquemas de organizaciones posburocráticas y a emplearse los métodos avanzados de
dirección estratégica, administración de calidad, gestión del desempeño, presupuesto por
resultados… con exigencias de profesionalización del personal público” (Aguilar, 2006:
43), poniendo una vez más de manifiesto la importancia de la profesionalización del
personal público. Como he señalado y demostrare más adelante, la calidad dentro de la
administración pública va de la mano con la exigencia de la profesionalización de la
burocracia. Rescato este fragmento del texto de Aguilar Villanueva por la relación con el
análisis que llevo a cabo, pues por un lado se sostiene que en la administración pública se
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viven momentos de cambio con nuevas exigencias ante la cada vez más cerrada
competencia electoral (situación que coincide en buena medida con algunos principios de la
teoría de la democracia, donde se registra la sanción de los electores a los gobernantes
mediante el voto; la selección de candidatos y políticas públicas apropiados, y la rendición
de cuentas); y por otra lado, se destaca la participación ciudadana a través de grupos
ciudadanos y de presión influyen en las acciones de los tomadores de decisiones (Moreno,
2008: 55). Subrayo además, una de las variables que utilizo para contrastar una de las
hipótesis planteadas: “la preparación profesional de los servidores públicos”. Aguilar
confirma la exigencia de parte de los ciudadanos de contar con funcionarios mejor
capacitados.
2.1.1.2. Factores que favorecen la calidad
Ante la transformación que vive la administración pública en busca de la calidad, la
disciplina y profesión administrativa contemporánea, hay un nuevo ambiente y una nueva
agenda enfocada hacia la calidad y mejora continua de las acciones del sector público. Ello
implica contar con el personal adecuado y mejor capacitado; sobre esa línea, Carlos
Moreno expone dos teorías a través que dibujan a los factores de presión hacia los
gobiernos para que a su vez busquen la calidad gubernamental anhelada por los ciudadanos,
mismas que divide en dos grupos: 1) las teorías basadas en la oferta, y 2) las teorías
basadas en la demanda (Moreno Jaimes, 2008); estas teorías se refieren a el
comportamiento racional de los gobernantes y/o tomadores de decisión, quienes actúan en
base diferentes incentivos.
Las teorías basadas en la oferta.- suponen la existencia de incentivos favorables para la
rendición de cuentas, lo que a su vez supone que los tomadores de decisiones actúan como
agentes racionales que buscan desarrollar sus trayectorias políticas individuales. Esto pone
énfasis en el papel de los mecanismos de salida a disposición de los votantes para
disciplinar la actuación de los gobernantes, quienes ajustan su ejercicio como estrategia de
supervivencia política.
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Las teorías basadas en la demanda.- ponderan más los mecanismos de la voz a disposición
de los ciudadanos, quienes además de contar con su voto como instrumento de premio o
castigo disponen de medios más directos para ser escuchados y atendidos por el poder
público. Destacando en este grupo, la capacidad de la sociedad para influir en la toma de
decisiones de los gobiernos mediante su participación en los asuntos públicos, lo que
conlleva la existencia de capacidades cívicas y culturales que contribuyen a resolver
problemas de acción colectiva entre los grupos sociales (Moreno, 2008: 77).
Ambos grupos de teorías resultan importantes, ya que las teorías suponen que los
tomadores de decisiones (los alcaldes por ejemplo) actúan como agentes racionales que
buscan su supervivencia política, sin embargo, dentro del primer grupo de teorías, “las de
la oferta”, cada alcalde buscaría rodearse de los mejores hombres y mujeres durante su
gestión, para maximizar sus intereses, pues la supervivencia de su carrera política depende
de los resultados que se obtengan, es decir, de la calidad de los servicios que el municipio
oferte a los ciudadanos.
Mientras que a la luz del segundo grupo de teorías basadas en la demanda, suponen que la
participación de grupos sociales influye en la toma de decisiones de los gobiernos, de lo
cual se puede inferir que es a través del voto y otras formas de presión, como la sociedad
puede influir en la decisión de los alcaldes para la elección de funcionarios con un perfil
idóneo.
Siendo objetivos, dentro del contexto sociopolítico que impera en México, a pesar la lucha
de su paso hacia una transición a democrática de las instituciones, podríamos descartar de
momento la posibilidad que se refleje en México las teorías de las demanda. Pues resulta
improbable que se ajusten a la realidad mexicana al no estar permitida la reelección, que
serviría en todo caso como incentivo para hacer mejor las cosas y de una manera más
transparente. La conducta de los tomadores de decisiones no está enfocada del todo a ese
tipo de supervivencia política. Las teorías de la oferta se ajustan más a la realidad de los
municipios en México.12
12 El 15 de diciembre de 2009 el presidente de México, envió al senado una iniciativa que plantea “sic”: “dos objetivos centrales:
fortalecer el vehículo entre la ciudadanía y el sistema político e instituir mecanismos que permitan consolidar nuestras instituciones”.
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Ante las crisis económicas y fiscales que se viven tanto en el sector público como en el
privado, se vive la época de la calidad, ya que se habla de la revolución de la calidad para
señalar la importancia dominante que este indicador ha alcanzado en la manera de concebir
la provisión de los servicios públicos, de estructurar y de conducir a las organizaciones
(Aguilar, 2006). Y para que se alcanzar buenos resultados, uno de los elementos
fundamentales es sin duda alguna la profesionalización de los servidores públicos.
Además, es difícil pensar que un gobierno pueda mantener una buena o aceptable
legitimidad y reputación, si sus servicios públicos no aportan nada significativo a la vida
personal y asociada de sus ciudadanos. Resulta imposible concebir el propósito
gubernamental de ser socialmente confiable y legítimo si la actuación del gobierno carece
de calidad institucional y calidad de servicio, si no respeta las normas de actuación pública
ni responde a las expectativas ciudadanas básicas. Muchas sociedades han llegado al punto
crítico de la desconfianza en la capacidad y relevancia de sus gobiernos debido a la mala
calidad de las escuelas públicas, los costos y la precariedad de los servicios de salud, la
inseguridad de las ciudades, la suciedad, la obsolescencia de la infraestructura, la saturación
y corrupción en los servicios judiciales, y la absurda y humillante tramitología fiscal y
administrativa (Aguilar, 2006: 318).
A diferencia de los países desarrollados o con una larga tradición democrática, en países
latinoamericanos la transición y consolidación de la democracia ha sido un factor que
determina la agenda pública. Las necesidades más inmediatas son, por un lado, mantener la
estabilidad en las finanzas y, por otro, combatir la corrupción mediante esquemas de
transparencia; mientras que en otros países (como México) se hacen reformas basándose en
principios postulados desde la Nueva Gestión Pública, efectuando cambios en el modelo
La iniciativa propone 9 puntos de los cuales se destaca: 1) el permitir la elección consecutiva de legisladores federales y eliminar la
prohibición para los legisladores locales, miembros del ayuntamiento………, poniendo un límite máximo de doce años consecutivos en el
ejercicio del cargo; 2) reducir el número de legisladores federales y senadores; 3) adoptar la segunda vuelta electoral en la elección del
presidente en caso de que un candidato no alcance más del 50% de la votación; 4) reducir la posibilidad de creación de nuevos partidos
políticos, esto, incrementado el porcentaje mínimo de votación para que los partidos conserven su registro; 5) incorporar la figura de
las candidaturas independientes o ciudadanas; 6) incorporar la figura de iniciativa ciudadana; 7) otorgar a la Suprema Corte la
posibilidad de presentar iniciativas de ley; 8) dar preferencia y seguimiento a las iniciativas que presente el ejecutivo al legislativo; y 9)
facultar expresamente al presidente para observar el presupuesto de egresos de la federación y la ley de ingresos.
Para mayores detalles, véase: http://www.reformapolitica.gob.mx/
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tradicional de administración con herramientas como la creación de los servicios civiles de
carrera, el fortalecimiento de los mecanismos de evaluación y control de gestión pública, la
reducción y simplificación administrativa, y la descentralización de funciones.
Sin embargo, el resultado ha sido poco alentador, pues en general, América Latina se ha
destacado por tener gobiernos con inestabilidad política y macroeconómica. Esta
inestabilidad se ha convertido en un importante obstáculo a la modernización
administrativa que proponen los precursores de la Nueva Gestión Pública.
En resumen, la calidad en los gobiernos se propicia a partir de prácticas de gobierno más
eficientes y eficaces, y un elemento importante que contribuye para lograr dichas prácticas,
es la profesionalización de los servidores públicos, llámense burócratas, o funcionarios de
primer nivel, es decir, profesionalización que no necesariamente debe alcanzar solo a
aquellos servidores públicos que son sujetos de los servicios civiles de carrera, sino hay que
ir más allá, la profesionalización implica contar con un núcleo estratégico de servidores
públicos de niveles de mandos medios y altos, cada vez más capacitados, y con un alto
valor de lo que es la ética pública.
2.2. Modelos de estado
Los modelos del “estado gendarme” que se preocupaba más por garantizar la
seguridad y soberanía, así como la impartición de justicia, y modelo de “estado provincial”
que buscaba la oferta de bienes públicos básicos como educación, salud y vivienda,
quedaron atrás. Actualmente los gobiernos, y en especial aquellos pertenecientes a los
países latinoamericanos o en vías de desarrollo y de transición a la democracia, se
encuentran sumergidos en lo que algunos llaman “la crisis de legitimidad”, la cual dicen, es
la transformación del modelo hacia un estado “modesto y regulador” (Cabrero, 2006: 21),
que poco a poco ha dejado de lado el monopolio estatal y ahora muestra un rostro distinto,
un espacio para un conjunto de individuos, agencias y grupos sociales, dentro del cual las
dependencias del gobierno son sólo componentes. Otros autores han llaman a esta crisis,
como “la crisis de los estados sociales” (Aguilar, 2006: 53).
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El estado regulador se redefine a sí mismo y surge la necesidad de tener dependencias que
sepan funcionar, sobrevivir y ser autosuficientes, con altos grados de profesionalización de
sus integrantes. Dentro de la teoría sobre el estado modesto y regulador13
se establece que
un buen gobierno será aquel donde las redes de dependencias funcionen bien, lo que
significa que actúan con eficiencia y legitimidad en la prestación de los servicios que
producen.14
Así mismo surgen en la administración pública contemporánea dos grandes tendencias: la
pública y la gerencial, como respuestas para afrontar las crisis política y económica de los
estados sociales (Aguilar, 2006). Estas dos tendencias renovadoras tienen mucho qué ver
con el papel que desempeñara el estado en el siglo XXI, ante condiciones y fenómenos
inéditos, tales como la globalización económica, la revolución de las tecnologías de la
información y telecomunicaciones, y más recientemente la aguda crisis económica mundial.
Estas tendencias buscan, por un lado la recuperación y reactivación de la naturaleza
pública, y por otro la capacidad administrativa de la administración pública. Esto ha
implicado la gestación de nuevos métodos avanzados de gestión financiera, dirección
estratégica, administración de calidad, gestión del desempeño, rediseño de los procesos,
gestión del conocimiento, pero sobretodo exigencias de profesionalización del personal
público.15
2.2.1. Teoría tradicional “weberiana”
Durante el siglo XIX nació el estado moderno (Merino, 2006: 83), su base principal
fue el derecho, es decir, de la “autoridad legal-racional”, donde la autoridad del estado se
fundamenta en un principio de legalidad (Moreno, 2009: 2). Para el sociólogo alemán Max
Weber la burocracia la burocracia es la forma la forma en que la autoridad legal-racional
adquiere institucionalidad al brindar precisión, estabilidad, disciplina y confiabilidad a la
actuación del Estado en las sociedades modernas (Ibídem).
13 R. Laufer sugiere esta denominación en sus trabajos publicados en 1980 y 1982. 14
El término de redes de dependencias, es utilizado por Heclo (1978) y retomado por Laurence E. Lynn, Jr (1996). 15 Aguilar Villanueva, Luis F. (2006). Gobernanza y gestión pública, paginas 40-43.
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Tres son los elementos especialmente importantes de la estructura formal de la burocracia
que postula Weber: 1) La especialización del trabajo, 2) El orden jerárquico, y 3) La
burocracia opera en función de reglas impersonales (Moreno, 2009: 3); esto es, por un lado
tenemos la especialización de trabajo, que se refiere a que las tareas estarán racionalmente
divididas por unidades de trabajo a cargo de un personal competente, y por otra parte, se
refiere a él orden jerárquico o jerarquía administrativa rigurosa, donde se espera obediencia
a las funciones que deben desempeñar como a las instrucciones de los jefes burocráticos
cuyo ámbito de responsabilidad es mayor (Merino, 2006: 87), y sobre cuya base se
estructuran los sistemas de remuneraciones, autoridad, privilegios y ascensos (Moreno,
2009: 3). Por último tenemos el tercer elemento “las reglas impersonales”, que dice que su
participación en la esfera pública solamente se refiere a su ámbito profesional y al tiempo
que dedican para desarrollar sus funciones es distinto al que utilizan para ejercer su libertad
como persona humana, es decir, se hace una distinción entre las cuestiones profesionales y
las personales, evitando así arbitrariedad y favoritismo en sus decisiones.
Esta visión que se acuño hacia finales del siglo XIX, y que sigue influyendo en la
concepción de los sistemas de administración de los recursos humanos hasta nuestros días;
en términos de Weber, la dominación que se ejerce por medio de un cuadro administrativo
burocrático, cuyas características principales siguen dándonos pautas para estudiar el
presente de las administraciones públicas (Merino, 2006: 86). Weber ponía énfasis en el
estado de derecho capaz de garantizar el cumplimiento de las responsabilidades básicas del
gobierno.
2.2.2. Crítica de la NGP a la administración pública tradicional
La concepción weberiana de la burocracia fue objeto de diversas críticas,
principalmente por dejar de lado elementos inherentes a las burocracias, es decir, se ponía
más énfasis en lo formal y se dejaba de lado las circunstancias de tipo informal. Y tras la
crisis del estado social o benefactor, se comenzó a cuestionar el papel del estado en un
nuevo entorno democratizador y el fenómeno de la globalización económica, surgió una
nueva corriente y concepción de ver la forma de gobernar denominada Nueva Gestión
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Pública (NGP). Generándose de ella una serie de reformas administrativas, que fueron
desde la reducción de la intervención estatal en la economía, el recorte del gasto y la
búsqueda constante de la eficacia operativa (Moreno, 2009: 5); el propósito de las reformas
en síntesis, fue el tratar de aumentar los ingresos del estado y disminuir drásticamente sus
egresos innecesarios, que distorsionaban el crecimiento económico; se trataba entonces de
redimensionar al estado, que era un aparato grande, obeso, hipertrofiado, interventor,
propietario, dirigista y sobreregulardor (Aguilar, 2006: 141 y 142).
En términos llanos la reforma administrativa impulsada por el movimiento de la NGP lo
que pretendía era a) reducir la intervención estatal en la economía, b) reducir el número de
organismos y programas gubernamentales, c) reducir el número de empresas públicas, d)
recorte de gasto, basándose en evaluaciones al desempeño de unidades, programas y
personal innecesarios e improductivos, e) reestructurar la organización de las dependencias
de gobierno, y f) inducir y asegurar la eficiencia económica de la operación administrativa
(Aguilar, 2006: 142 y 143).
Así entonces, la NGP viene a revolucionar la concepción de la burocracia tradicional,
inmersa en un modelo de estado obsoleto, que fue rebasado por las demandas sociales
principalmente por su ineficacia gubernamental, que como ya se dijo antes era un aparato
muy grande e intervencionista; de ahí surge la necesidad de realizar una reforma
administrativa profunda para asegurar la eficacia y eficiencia del estado democratizador.
2.2.3. Profesionalización y Nueva Gestión Pública
El nuevo enfoque propuesto por la NGP se base en la teoría del “nuevo
institucionalismo económico”, que propone el modelo de “principal-agente” o “mandante-
mandatario”, el cual se rige por el principio de “racionalidad” o la maximización del
bienestar individual. Este modelo, tiene como idea central o principal, la búsqueda de
maximizar ciertos fines, para lo cual se requiere de la contribución de uno o varios agentes,
a quienes se les delega ciertas tareas a cambio de una retribución (Moreno, 2009: 7). Para
Adam Przeworski el dilema de la reforma del estado consiste en diseñar instituciones que
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induzcan a que el comportamiento de los actores individuales produzcan beneficios para el
conjunto de la sociedad, así mismo, recalca que la importancia de la reforma, es estructurar
relaciones entre tres grandes grupos de actores: 1) entre el gobierno (políticos y burócratas)
y los agentes económicos privados; 2) entre los políticos electos y las burocracias; y 3)
entre los ciudadanos y los políticos electos (Ibídem).
Desde mi perspectiva, de las anteriores relaciones la más importante es la que se da entre
los políticos electos y la burocracia, que visto desde el enfoque de la NGP se observa que
los agentes o burócratas, no necesariamente tendrán los mismos objetivos que la
ciudadanía, o que los principales o representantes políticos de la sociedad. Para lo cual ser
requerirá una legislación pormenorizada, que establezca el rol y actuar de la burocracia,
estableciendo sistemas de monitoreo para detectar el mal desempeño de los burócratas, y
sancionando a quienes actúen en forma inadecuada, de forma tal que sirva como incentivo
para un buen desempeño de la burocracia; es decir, existe una asimetría de la información
entre la burocracia y sus contrapartes (la ciudadanía y los políticos electos), esto es, se corre
el riesgo de que los burócratas actúen para maximizar sus intereses personales, pues como
ya se dijo antes, no necesariamente son los mismos que los de la ciudadanía o los políticos;
para ello, se requiere normar su actuación, así como monitorear y auditar de forma
constante su desempeño.
Por otra parte no debemos perder de vista el contexto dentro del cual fueron desarrolladas
las teorías de la NGP, pues la cultura, costumbres e incluso el tipo de sistema político y de
partidos, son diferentes en muchos aspectos al de México y países Latinoamericanos; es
decir, “el contexto importa” y antes de pretender implementar reformas de carácter
administrativo impulsadas por la NGP, habría que evaluar y valorar el contexto político y
cultural, en el cual se pretenden insertar dichas medidas o practicas exitosas de gobierno.
2.2.3.1 El contexto importa
En Inglaterra en su tiempo, se observó que ya no era posible continuar con un
gobierno obeso, interventor y sobrerregulador, dentro de un contexto donde el tema del
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régimen y las reglas de acceso al poder, no eran la principal discusión pública, ya que junto
con los Estados Unidos, eran países con una democracia más consolidada (Huntington,
1994). Por su parte, América Latina todavía se encuentra sumergida en una doble
transición, pues en lo político aún no se consolida un eje sólido para poder iniciar otro tipo
de discusiones con mayor consenso. Mientras que en Inglaterra se consolido el nacimiento
de una nueva forma de gobernar (la Nueva Gestión Pública) con las reformas de carácter
administrativo emprendidas bajo el gobierno de la presidenta Margarer Tatcher.
El gobierno británico se planteó tres preguntas que dieron inicio a lo que hoy conocemos
como la Nueva Gestión Pública (NGP): 1) ¿qué es lo que está obligado constitucionalmente
a hacer el gobierno?, lo cual propicio que el gobierno se deshiciera de un buen número de
empresas públicas que habían nacido bajo el modelo del estado proteccionista o benefactor;
2) de lo que el estado está obligado a hacer, ¿lo podemos hacer a través de terceros?,
generando externalizaciones y más privatizaciones de servicios públicos y empresas hasta
ese momento públicas, y por último, 3) lo que debe y tiene que hacer el gobierno, ¿lo hace
tan bien cómo lo haría el sector privado?, arrojando esto último, la necesidad de incorporar
herramientas del sector privado al sistema organizacional del gobierno. Así mismo, el
Banco Mundial se preguntaba: ¿cuál debe de ser el papel del estado, que puede y que no
puede hacer, y como debe hacerlo? (Aguilar, 2006); en tanto que los países de América
Latina se cuestionaban si el sistema presidencial era el idóneo en contraposición al
parlamentarismo, así como reflexionaban sobre le hechura de reglas de acceso al poder y
lucha contra las instituciones informales.
Las herramientas de la NGP que insistentemente se han buscado implementar en países
Latinoamericanos, no se aplican en el vacío, sino en un contexto preestablecido, con
instituciones endebles, sociedades con urgencia de “reformas de estado”, con burocracias
que se conforman en gran medida a través de instituciones informales (compadrazgos,
clientelismo, nepotismo, altos índices de corrupción, etc.), esto es, América Latina cuenta
aún con serias deficiencias, claro que, algunos países con menor y otros con mayor
proporción que otros.
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Dado que el presidencialismo no es un sistema de gobierno que incentive la formación de
gobiernos y posicionamiento de los partidos en los temas de gobiernos, ya que los partidos
políticos en la mayoría de los casos prefieren buscan mantenerse a través del voto
ciudadano mantenerse en el juego político del poder, y en su caso, el presidente es quien
gana todo (Linz y Valenzuela, 1997: 46) y premia a los militantes leales utilizando al
gobierno como botín, esto dentro del paternalismo y proteccionismo a los que están
acostumbrados.
Esta doble transición Latinoamericana que mencione anteriormente, implica grandes
desafíos para una sociedades de democracias en vías de consolidación que han emprendido
reformas políticas y administrativas, en el mayor de los casos, bajo presiones o
recomendaciones externas, más que en reflexiones internas y propias del consenso interno,
por ello es que la NGP en América Latina aún no termina de consolidarse, pues mientras
que en Inglaterra nació de su seno, en Latinoamérica se ha querido instaurar bajo el cobijo,
presiones y/o condicionamiento de organismos de carácter internacional.
El tiempo, la globalización y las crisis políticas, económicas y de credibilidad en los
gobiernos alcanzo a muchos países y sociedades, donde los pendientes son muchos y aún
no se termina de resolver lo básico, lo difícil sería más complejo y arrojaría muchas
desilusiones y abusos en su implantación. En su momento, fueron los liderazgos de
comienzo a ciertas acciones y emprendieron reformas administrativas y políticas en sus
respectivos países; acciones que se implementaron no por la fuerza y solides del sistema
político, sino por la singularidad de sus liderazgos, por lo que al termino de los mandatos
respectivos, se sigue discutiendo sobre las bondades y perjuicios de esas acciones derivadas
del famoso consenso de Washington en su mayoría.
Por lo anterior, valdría la pena en este contexto preguntarnos ¿qué factores han influido
para que la NGP no haya tenido el éxito en América Latina que tuvo en otros países?,
partiendo de la idea de que a mayor debilidad institucional menor capacidad para
consolidar prácticas de NGP. No pretendo hacer un análisis por separado de los distintos
elementos que operan en la interacción de un gobierno y sociedad, sino hacer, desde una
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perspectiva general, reflexiones de cómo “el contexto importa” en la creación de nuevas
formas de gobernar, pues no se trata de trasladar una ingeniera organizacional e implantar
experiencias exitosas en un contexto nuevo y disímil.
La burocracia y la forma de organizar las acciones de gobiernos nacidos en estados sociales
(protectores y paternalistas) no garantizaba la calidad, ni la prestación adecuada de
servicios públicos que se decía debían otorgar a la sociedad. El término burocracia que un
siglo atrás denotaba algo positivo, un orden básico que la sociedad reclamaba, sin estar
sujeto a decisiones propias de un individuo, estaba decayendo, y comenzó a utilizarse en
sentido peyorativo para referirse en forma negativa o despectiva a los empleados públicos.
El modelo de gobierno que garantizaba rigidez en las reglas, formalismos, distribución de
mando y tareas, cayó en crisis, pues la credibilidad, la globalización, las nuevas
tecnologías, el nuevo orden financiero pusieron al descubierto las carencias institucionales
y organizacionales de los gobiernos, y sus instrumentos para hacer frente a este nuevo
paradigma fueron insuficientes.16
Como ya lo mencione, el concepto de burocracia hoy en día es una denotación negativa,
utilizada por la sociedad para calificar de ineficaz e ineficiente el trabajo que se hace desde
el gobierno, y a los actores propios de la burocracia “los burócratas” suelen ser vistos como
sinónimos de corrupción, irresponsabilidad, flojos, etc. Adicionalmente muchos burócratas
han generado una cuota de poder y desde las lagunas jurídicas que la ley concede, han
venido obtenido una especie de botín político personal que formalmente no les fue dado por
nadie, sino que se lo adjudica como un escudo protector para asegurar su permanencia, su
empleo, más allá de visualizar el objetivo mismo de su naturaleza, que es la de brindar un
servicio público de calidad a los ciudadanos.
La burocracia desde finales de los años setentas, no garantizaba el éxito en la prestación de
servicios públicos que brindaban, pues gran parte de ella se ha corrompido. En Inglaterra17
con la llegada al poder en 1989 de Margaret Tatcher, dio inicio a una nueva era en la forma
16
La prestigiosa revista estadounidense Times en su portada del 23 de Octubre de 1989 se preguntó: ¿Ha muerto el gobierno? (Osborne y Gaebler, 1994, p. 25). 17
Durante el texto me referiré a Inglaterra o Gran Bretaña, en alusión a las zonas geográficas que conforman al R eino unido
(Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda del Norte) y que fueron cuna de la NGP, pues si bien hablamos únicamente de Inglaterra, es en
razón de que ahí es donde se encuentra el poder central que gestó las reformas.
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de hacer gobierno.18
Tatcher desde el comienzo de su gestión, se distinguió por su
capacidad e inteligencia para enfrentar a quienes se resistían a las reformas impulsadas
desde su gobierno, y por lo cual muchos terminaron por reconocer su visión, que le
permitieron sacar adelante a Inglaterra de la crisis económica en que se había visto envuelto
en los años pasados.
¿Hacer gobierno como si se tratara de una empresa?, es una pregunta que se hacían quienes
no lograban digerir el sentido de las propuestas impulsadas por Tatcher, sobre todo por el
conflicto y oposición ordinaria de lo público contra lo privado. ¿Gobernar por resultados?,
¿tratar al usuario como cliente?, ¿qué el sector privado realice funciones que venía
desarrollando el gobierno?, ¿ver al ciudadano como cliente? eran varios de los
cuestionamientos que se realizaban, sin embargo el contexto mundial obligaba la creación
de nuevas competencias y capacidades para hacer frente a más demandas ante presupuestos
acotados.
Las formulas a las que invitaba este contramodelo de reducir a la obesa burocracia,
haciéndola más horizontal y menos vertical la toma de decisiones, así como invitando a
descentralizar al aparato centralista propio del modelo Weberiano, externalizar, privatizar,
romper con lo rígido y monolítico, ver al ciudadano como cliente,19
a generar un gobierno
por resultados donde la evaluación se hiciera desde el enfoque empresarial, romper con el
procedimentalismo y la norma como la forma única de actuar del servidor público, generar
competencia entre organizaciones al interior, fueron algunas de las herramientas que este
modelo consolidaría más adelante, primero en los países anglosajones y posteriormente en
las diversas latitudes del orbe, las cuales adoptan, o trataron de adaptar a sus contextos, en
algunos casos solamente bajo la imitación y en otros con mayor éxito mediante la
18
El agotamiento y las distorsiones de la política de empleo, bienestar y seguridad social, así como la declinación de la productividad y
competitividad de la económica británica, fueron los factores que propiciaron la derrota política de los laboristas y que hicieron que se
reconociera la necesidad de introducir reformas de desregulación estatal, liberalización de los mercados y eficientización de los
gobiernos.). El esfuerzo fue dirigido inicialmente por Sir Derek Rayner responsable de la unidad de eficiencia del gobierno de Tatcher.
(Aguilar, 2006, p. 158-159). 19 El cliente no es alguien sobre el que se ejerza autoridad sino, al contrario alguien a quien se sirve. El cambio del concepto de usuario
al de cliente significa convertir el servicio público, en el que el interés público se define a través de las normas del servicio y los criterios
profesionales de los funcionarios, en servicio al público, donde cada ciudadano puede transmitir su propia visión de la prestación que
recibe, de su utilidad y de sus preferencias. (Olías Blanca, 2001, p. 17). Osborne y Gaebler en “la reinvención del gobierno hacen un
análisis muy interesante en torno a ubicar las razones por las que se debe de tratar al nuevo ciudadano como cliente (p. 241).
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adaptación al contexto especifico y con variación que facilitaran su inserción. El ciudadano
se enfrenta bajo el enfoque de la NGP a una visión más facilitadora de los servicios y el
funcionario público tradicional se convertirá en un profesional que tendrá un margen de
discrecionalidad necesario para la obtención de resultados que le permitan competir, donde
mantenerse no implica cumplir con un horario, sino dar resultados, donde pueda partir de la
idea de crear valor en su trabajo y ser parte del éxito de la misma y no solo un “eslabón
perdido del aparato”.
El mundo en la década de los ochentas mantuvo una dinámica especial, por un lado en
América Latina se gestaban las caídas de los regímenes autoritarios y la instauración de
regímenes democráticos, y por otro lado, influenciados por el consenso de Washington de
1989 participaron en las reformas de carácter neoliberal; todo esto, mientras que en
Inglaterra nacía una nueva forma de hacer gobierno, adicionalmente en 1989 llego la caída
del muro de Berlín y la posterior caída final de la URSS en 1991. Por último, en 1993 se
constituye la Unión Europea. Muchos países se venía enfrentando a un nuevo contexto,
donde la pregunta de ¿quién debe de gobernar? pasaba a un segundo plano (sin dejar de
lado su importancia) y la pregunta nueva a resolver por parte de políticos y académicos era
¿cómo gobernar?
2.2.3.2. ¿Cómo gobernar?20
El estado del bienestar en Europa tuvo que echar mano de la NGP21
para hacer
frente a los nuevos desafíos que le imponía el poder satisfacer las nuevas y más amplias
demandas sociales.; posteriormente, en muchos países a pesar de haberse dado avances
importantes en la forma de hacer gobierno, existía en los ciudadanos un cierto grado de
insatisfacción hacía con la clase política y gobernante, prueba de ello son los estudios
realizados por el órgano técnico de la Organización para la Cooperación y Desarrollo
20
En Norteamérica Osborne y Gaebler en su extraordinario texto de “La reinvención del gobierno” señalaban: “el tipo de gobierno que
se desarrolló durante la era industrial, con sus burocracias perezosas y centralizadas, su preocupación por las reglas y las regulaciones y
sus cadenas jerárquicas de mando, ya no funcionan muy bien”. 21
Algunos especialistas en Europa continental argumentan que la nueva gestión pública es un modelo angloamericano cuya
pertinencia fuera de sus casos esenciales es altamente cuestionable. (Barzelay, 2003, p.138).
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Económico (OCDE) entre 1996 y 199922
que recomendaron reforzar sus políticas en sus
contextos, mediante la creación de una infraestructura ética que les permitiera a los 30
países miembros mantener un esquema estandarizado que garantizara “mínimos” de
fortalezas.
La NGP tuvo mayor éxito en Inglaterra y posteriormente en Estados Unidos, Nueva
Zelanda y Australia, debido a que estás eran naciones con sistemas democráticos más
consolidados que el resto de los países, lo cual les permitió generar dentro de un eje
democrático consensual, la creación de nuevas capacidades de gobierno; sin embargo la
NGP avanzo en forma más lenta en el resto de países en Latinoamérica y Europa. Por su
parte, en América Latina a diferencia de Europa, se estancó en un juego de ir y venir debido
a la continuidad de políticas de largo plazo, mientras que en Europa tenía por un lado de la
segunda ola democratizadora, y por otro por la compactación de acciones a través de la
creación de la Unión Europea, lo cual permitió la creación de nuevas capacidades de hacer
gobierno, muchas de ellas propuestas por la NGP.
Hoy en día, todavía se discute sobre el éxito o fracaso de las fórmulas que impuso el
modelo de NGP, e incluso, y tras la aguda crisis económica mundial de principios de 2009
que todavía sigue afectando a un número importante de países en el mundo, se intensifico el
debate y críticas hacia la NGP. Por ejemplo, Aguilar Villanueva insiste la creación de
capacidades en los gobiernos, con miras a la toma de mejores decisiones, esto mediante el
involucramiento de un tercer factor que la NGP no incorpora (la sociedad civil en la
hechura de las decisiones). A pesar de que la gobernanza solo implica prácticas en el
ejercicio del gobierno poco institucionalizadas, precisamente por los contextos políticos y
el mantenimiento de la supremacía del poder, aspira a ser una solución ante la necesidad de
generar una confianza que sigue demandando una sociedad más informada y exigente, pues
finalmente vivimos tiempos de transición, de cambio, propios de la crisis.
22
Comité de Administración Pública de la OCDE (PUMA, por sus siglas en ingles). Los países miembros de la OCDE son: Canadá, Estados Unidos, México, Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Itali a, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, República Eslovaca, Suecia, Suiza y Turquía.
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El sistema presidencial de América Latina23
es un sistema que ha dificultado la
consolidación de una democracia consensual, debido al uso de los poderes
meteconstitucionales que las reglas políticas e instituciones informales otorgan fortaleza a
una serie de individuos (presidente, empresarios y poderes facticos), donde las instituciones
son moldeadas al estilo personal del gobernante o élite en el poder en turno, por lo que la
conformación y/o consolidación de instituciones que nazcan de la neutralidad, tal y como es
la naturaleza de la NGP, es poco posible, salvo algunas excepciones; sin embargo, ha sido
difícil sostener un crecimiento político, económico y administrativo en aquellos lugares con
sistemas multipartidistas como Bolivia, Perú, Ecuador y Paraguay, así como los países de
Centroamérica (a excepción de Costa Rica), y menos difícil en sistemas bipartidistas o de
tres partidos predominantes como Chile, Argentina, Brasil, Uruguay y México, lo cual nos
indica un avance disímil como región.
Hay aportaciones que hizo Lipset en 195924
, focalizando su análisis hacia el marco
centroamericano, y cuya tesis fue que para que se dé una consolidación democrática es
necesario un piso básico de crecimiento económico, sostiene además, que Centroamérica
está destinada a ser una región poco democrática, debido a que el contexto político no
permite avances económicos y por lo tanto hay estancamiento en los avances democráticos,
pues una sociedad con mejores niveles de satisfacción (educación, salud, etc.) tienden a ser
una sociedad con mayor participación democrática en la formulación de sus instituciones.
Por ello, coincido con lo expuesto por Carles Ramio, cuando analiza la dificulta de
inserción en la NGP en América Latina, basando su análisis en que para que exista una
inserción de los valores de la NGP en democracias latinoamericanas, estás, deberían de
tener bases sólidas en el fortalecimiento institucional, y por ello, la aplicación de prácticas,
reformas y políticas impulsadas por la NGP en países con bajo crecimiento económico y
23
El sistema presidencial latinoamericano es una copia del presidencialismo estadounidense, con la diferencia de que este último
tienes siglos de haberse consolidado, en tanto que en américa latina hay una diversidad política que le da distintos usos a las reglas del
presidencialismo, que si bien es, de acuerdo a autores como Lanzaro el sistema más adaptable a la región en contraposición a las
propuestas de Linz en 1984 de involucrar al parlamentarismo como régimen de gobierno, también se debe decir que no ha generado
las condiciones políticas de innovación más allá de lo meramente incremental, tal y como lo describe Charles Lindblom.
Para mayores detalles véase Aguilar Villanueva, antologías FCE, 2006. 24
Seymour Martin Lipset, académico estadounidense, Doctor en sociología de la universidad George Mason, fallecido en el 2006.
Realizo diversos estudios, entre los que destaca aquel que busca relación el crecimiento económico y el crecimiento democrático.
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altos niveles de corrupción, así como agudas crisis políticas y de legitimidad de los
regímenes políticos, están destinadas al fracaso.
2.2.3.3. Influencia del consenso de Washington
A partir de mediados de los años ochenta se fue consolidando la democracia en
América Latina y los gobernantes que arrojó dicha transición se toparon con el gran dilema,
por un lado de crear instituciones democráticas y por el otro realizar las grandes reformas
que se necesitaban para afrontar los nuevos desafíos. El consenso de Washington, mediante
el cual se emitieron diversas recomendaciones cuya aplicación generaba que instituciones
crediticias internacionales25
otorgasen préstamos para poder hacer frente a las grandes
deudas contraídas por gobiernos anteriores, fue un chantaje perverso,26
pero afirman sus
promotores, que era la forma de obligar a las nacientes democracias a “ponerse al día” ante
un mundo que así lo demandaba.
El llamado consenso de Washington retomo algunas recomendaciones de NGP, pues
sostenía la urgente necesidad de generar una disciplina fiscal, privatizaciones, liberalización
de políticas comerciales, protección de los derechos de propiedad para motivar la inversión,
apertura a la inversión extranjera directa como motor de empleo para la región, priorizar el
gasto público en educación y salud, etc. Al final, las recomendaciones hechas como la
solución a la problemática de la región no fueron suficientes, pues la debilidad o fortaleza
institucional cuenta, es decir, el contexto importa.
Podemos advertir que durante los gobiernos de Salinas en México, Menem en Argentina,
Aylwin y Frei en Chile, Andrés Pérez en Venezuela, Fernando Collor e Itamar Franco en
Brasil, Sanguinetti y Lacalle en Uruguay, etc., se aplicaron varias recomendaciones
25
Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Banco interamericano para el Desarrollo, Agencia internacional para el desarrol lo). 26
Dado que los prestamos iban dirigidos a pagar deudas contraídas con los bancos creados por los principales impulsores del consenso
Washington, que entre otras cosas buscaba crear en las naciones deudoras condiciones de pago y lo hicieron mediante este meca nismo
perverso para algunos y única salida para otros.
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emanadas de aquel consenso, pues habían recibido unas economías endeudadas27
y la
formula de salir del paso era vender los activos, esto es, empresas cuyos servicios
constitucionalmente no estaba obligado a prestar el estado, sin lugar a duda representaba un
respiro y un beneficio, pues con la venta de dichos activos fortalecían la caja del gobierno
para enfrentar el gasto público y sobre todo para mantener alejado el fantasma de la
hiperinflación por un tiempo28
. Sin lugar a duda ayudaron a enfrentar las delicadas
situaciones económicas (Olias, 2001: 65).29
2.2.3.4. Cotos de poder
En democracias endebles el aparato de gobierno se vuelve vulnerable y otorga
incentivos a generar cotos de poder, esto mediante la asignación de posiciones dentro de la
administración pública, no para que sea eficaz, sino para que el militante mantenga lealtad
y recursos mínimos para seguir apoyando al líder político que lo llevó ahí.
Las descentralizaciones, externalizaciones, y privatizaciones han servido también como
botín político, con el que se puede jugar y ganar en torno a los nuevos esquemas de
gobierno. Reducir el tamaño del aparato gubernamental o burocracia es poco probable,
puede darse, pero de manera incremental más no rápido. La corrupción es un fenómeno a
considerar, debido a que los estados latinoamericanos están permeados por este problema
ético, apoyado en la falta de un verdadero estado de derecho, lo cual es sin duda caldo de
cultivo para la conformación de “cotos de poder”. Por ello, en un estado con bajo respeto al
estado de derecho, con niveles de corrupción altos, con un sistema de partidos fragmentado,
27
Véase el libro “Tipos de presidencialismos y coaliciones políticas en América latina editado por el consejo latinoamericano de
ciencias sociales en el cual diversos autores concurren para analizar el contexto latinoamericano en los tiempos de la doble transición
de la que hemos venido hablando en el trascurso del texto. 28
Sin tocarlo como punto transcendental en el texto principal, bien vale la pena señalar que gran parte de los activos fueron
perversamente traslados del sector público al sector privado no con la neutralidad y objetividad que exige la NGP si no para pagar
favores electorales hacia determinados poderes facticos, o bien para fortalecer la fuerza patrimonial de las elites políticas de
determinado país. México es un ejemplo claro de ello, donde dicho proceso genero las condiciones para que se gestaran ahí, varios de
los personajes más ricos del planeta como Carlos Slim Helú, entre otros. 29 Adicionalmente crearon magnates y grandes emporios de empresarios, como es el caso de Slim en México, quién tras la privatización
del Teléfonos de México “TELMEX”, hoy en día es uno de los hombres más ricos del mundo.
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resulta difícil que se de neutralidad y que se implementen instituciones propuestas e
impulsadas por la nueva gestión pública, tal y como pudiera ser el servicio civil de carrera.
La llegada de elementos propuestos por la NGP a Latinoamérica trajo consigo un
desplazamiento obligado del aparato burocrático de personajes políticos incapaces por
personajes a los que se les conoció como tecnócratas, quienes se distinguían por tener los
conocimientos, habilidades para dirigir las capacidades institucionales creadas con motivo
de la llegada obligada en muchos casos de estas nuevas herramientas, lo que sin lugar duda
generó descontento entre la clase gobernante desplazada. En 1988 en México, tal y como
cita el ex presidente Miguel de la Madrid Hurtado “México necesitaba de presidente a un
hombre que conociera de economía, que tuviera destrezas para enfrentarse a la economía
de mercado y fuera capaz de implementar los cambios que el país necesitase, por eso tome
la decisión de que el candidato fuera el licenciado Salinas de Gortari” (De la Madrid,
2004: 186).
Así entonces, en América Latina a finales de los ochenta aparecieron una nueva clase de
políticos que se distinguían por liderazgos pragmáticos más que ideológicos,30
propicios
para el auge neoliberal, con conocimiento de las ideologías extranjeras y con conocimientos
en economía para resolver los problemas complejos que imponen determinadas políticas
públicas, con capacidades para institucionalizar la vida del ejecutivo, los cuales empezaron
a formar parte de los órganos de decisión de los nuevos gobiernos, teniendo grandes éxitos
como en México en el gobierno de Salinas y grandes fracasos como en Argentina en el
gobierno encabezado por De la Rúa (Lanzaro, 2001: 88), donde aislados de una clase
política tradicional, tuvieron que salir por la puerta de atrás de palacio. Las tensiones entre
políticos clientelistas y tecnócratas formaron parte de la dinámica que terminaría con el
régimen priista que gobernó a México durante 71 años consecutivos, al final los político-
tecnócratas que se habían encargado de las grandes reformas económicas dieron pie a una
transición política.
30
Véase la revista de económica política “Pensamiento Iberoamericano” número 30, con el tema “Técnicos en política en
latinoamericana”.
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2.2.3.5. La profesionalización cuenta
En Inglaterra y los Estados Unidos partieron de una burocracia obesa, pesada,
profesionalizada y con capacidades técnicas para desarrollar su trabajo, al grado tal, que la
burocracia inglesa era sumamente poderosa políticamente, de ahí que la labor de Tatcher
tenga mayor mérito, pues necesitó demasiada agudeza política, táctica y paciencia para
poder combatir y debilitar ese poder a efecto de hacer los cambios que conocemos. En
cambio en América Latina su burocracia era y sigue siendo obesa, pero con una gran
diferencia, pues por lo general predomina la baja capacidad técnica y la falta de una
vocación de servicio. La capacidad técnica y preparación de la burocracia en los países
anglosajones fueron factores determinantes para el éxito del modelo de la NPG, pues la
adaptabilidad del funcionario inglés o estadounidense al nuevo modelo fue más fácil, a
diferencia del funcionario latinoamericano, que ha tenido caminar en un contexto de botín
político burocrático, donde no hay reglas claras de ingreso y promoción, así como
estímulos e incentivos adecuados, donde el valor que predomina es la lealtad política más
que la eficacia o eficiencia en su actuación como servidor público.
En América Latina el camino para la implementación de sistemas meritocráticos, como lo
es el servicio civil de carrera, que garanticen los méritos más allá que las lealtades políticas,
ha sido un camino sinuoso, pues los problemas de corrupción afectan de manera negativa al
crecimiento y desarrollo de los países, así como, el reclutamiento meritocrático se
correlaciona con menor nivel de corrupción, y los menores niveles de corrupción están
correlacionados con el crecimiento económico, es decir, a mayor niveles de corrupción,
mayores son las dificultades de crecimiento (Villoría, 2007: 63).
No únicamente Latinoamérica ha tenido problemas para la implantación de nuevas
herramientas que puedan generar una mejor forma de gobernar, que es lo que buscan los
principios de la NGP, pues tal y como lo señala Michael Barzelay, fuera del contexto de
Nueva Zelanda y Reino Unido y posteriormente Estados Unidos apoyándose entre otras
cosas con el texto revolucionario de Osborne de reinventando el gobierno, todos han tenido
que adaptar “nuevas formas de gobernar” de acuerdo al contexto. Vale aquí la pena señalar
que la cultura política propia del servidor público, simplemente necesitaba nuevas guías o
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ejes que le permitieran tener mayor adaptabilidad de fórmulas gerenciales, en donde lo
privado se introducía en lo público,31
pues la cultura organizativa es semejante a la de la
sociedad política, tiene fuerza y se muestra al momento de brindar un servicio y finalmente
es un sistema de control que prohíbe, limita o fortaleza practicas (Villoria, 2000: 114). Lo
anterior viene a soportar las tesis de varios especialistas de la OCDE que identificaron a
finales de los años noventa que a pesar de haber hecho frente con éxito a las crisis
económicas de los años ochenta, de haber hecho reformas de distintos tipos para mejor la
interacción del gobierno en su forma de gobernar, seguían habiendo déficit en la confianza
ciudadana, que seguían sin encontrar en los gobiernos de final de siglo a los agentes
solucionadores de la problemática existente.
La OCDE realizo diversas recomendaciones como creación de guías y normas éticas para
los servidores, así como su capacitación en ello a efecto de que identificaran el valor de sus
acciones; promoción e impulso de la transparencia como mecanismo vinculatorio de
rendición de cuentas; que los servidores públicos conocieran sus derechos, lineamientos
claros para las ventas de activos (externalizaciones, privatizaciones, licitaciones) a efecto
de no caer en tintes de corrupción y que perjudicaran el avance de las reformas
administrativa; fomentar nuevas culturas de liderazgo en las organizaciones, etc.
Latinoamérica no fue ajeno a esto a pesar de que no forma parte de la OCDE,32
ya que a
través de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU) de donde recibieron diversas recomendaciones para ir generando
una nueva cultura en los servidores públicos, pues “no hay reforma que no tenga que ser
operada por humanos”,33
los cuales deben de tener elementos éticos básicos para visualizar
la importancia de crear valor con su trabajo, que es uno de los fines de la NGP. Por otra
parte unos países han avanzado más que otros, pues son solo recomendaciones las que se
emiten a las distintas naciones y el contexto importa en la implantación de cualquier
recomendación. Hay muchas experiencias de éxito en los gobiernos por todas las latitudes,
sin embargo el contexto importa, para muestra Suiza, el país que muestra al mundo grandes 31
En este sentido se hace una crítica jerárquica en donde se sitúa a la nueva gestión pública como aquella que puede erosionar la
cohesión del sistema y situar al sector publico fuera de control. 32
México es el único país de latinoamericana que en este momento forma parte de la OCDE. 33
Finalmente la aplicación de nuevas técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas tienen que son necesarias, tienen que aplicarse
por servidores públicos capaces y con visión de visualizar el valor de sus acciones. (Sancho David, Pag: 49).
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capacidades, grandes experiencias, pero cuyas formulas fuera de ahí, sería casi imposible
que tuvieran éxito.
Por otra parte, cabe recordar que diversas son las herramientas propuestas por la Nueva
Gestión Pública, que permiten transformar a las administraciones públicas en
organizaciones más eficientes y eficaces en la prestaciones de los servicios públicos y sus
diversas tareas inherentes al ejercicio público. Entre ellas destaca una en particular, el
servicio profesional de carrera o servicio civil de carrera, el cual ha permitido elevar el
perfil y preparación de los servidores públicos, ya sea en su contratación o en su desarrollo
profesional dentro del sector público, propiciando que muchos funcionarios públicos vean a
la administración pública como un proyecto de vida más estable y con expectativas de
mayor remuneración y crecimiento profesional, a cambio de un mayor esfuerzo en su
trabajo y su preparación profesional. Sin embargo habría que reconocer que para el caso de
México el servicio civil de carrera si bien ha ido avanzado poco a poco, sin embargo sus
bondades y beneficios no han logrado permear del todo al a los gobiernos estatales y
locales, pues tan solo el 28% del total de los municipios en México cuentan con un sistema
profesional, según datos de la Primer Encuesta Nacional a Gobiernos Municipales, estudio
aplicado por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) y la Secretaría de la
Función Pública (SFP) en el año 2008.34
2.2.4. La oferta y la demanda, el papel de las universidades
Para la existencia de un circulo virtuoso de la profesionalización, se debe comenzar
por el principio, es decir, por la oferta de programas académicos en todos sus niveles,
acordes a las exigencias del mercado laboral, que en este caso es la administración pública,
la cual suele ser muy diversa y rica en ramas, sin embargo hay ciertas ramas que son más
requeridas por encima de otras; por ejemplo, si observamos la gráfica número uno,
podemos observar la demanda en cuanto áreas de conocimiento y capacitación requerían
34 Es de destacar que en la región norte del país es donde encontramos un mayor porcentaje de municipios con servicio profesional con
un 33%, mientras que en la región sur del país tan solo el 23% de los municipios cuentan con un sistema de servicio profesional. Lo cual
nos permite ver las disparidades entre las diferentes regiones de México.
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los municipios en México para los años 2000, 2002 y 2004. En ella podemos observar que
se ha mantenido de forma constante la demanda de mayor conocimiento en el área contable
y financiera, que en promedio para los tres años (2000, 2002 y 2004) la valoración de los
alcaldes por conocimientos financieros y contables es de 35.37%.
Grafica 1.
Comparativo años 2000, 2002 y 2004 Áreas en las que más debe mejorarse la capacitación del personal
Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de los estudios nacionales sobre
desarrollo institucional municipal años 2000, 2002 y 2004 a cargo de SEDESOL e
INEGI.35
Después del área financiera y contable, el área que más se pondera es la de organización y
sistemas administrativos, que en promedio para los tres años nos da un 12.67% de
ponderación, siguiéndole el área de conocimientos legales y normativos con un 10.23% en
promedio. Me gustaría destacar la pobre o casi nula preocupación por capacidades en
informática, esto a pesar de que en los años en que se aplicó el estudio (2000, 2002 y 2004)
las herramientas y bondades que proporciona el uso de las tecnologías de la información,
35 He de aclarar que la suma de resultados expuestos en la gráfica número 1, no dan valores de 100 %, y esto se debe a que se
omitieron algunos datos que si fueron preguntados para el estudio del 2000 y 2002, y no así para el estudio del 2004. Sin embargo, el
cuadro comparativo nos da una idea clara de la demanda de capacidades por parte de los municipios en México.
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así como algunas modalidades del gobierno electrónico, ya se encontraban en su pleno
apogeo en México, y sin embargo, como lo refiero, poco o nada les preocupaba a los
alcaldes el conocimiento en informática; quizás esto obedezca a factores de otro tipo, tales
como que la mayoría de los municipios en México son municipios de carácter rural, y por
lo tanto, no tienen acceso a internet o incluso, no cuentan con sistemas de cómputo para
procesar y automatizar sus procesos de información. Por ejemplo, en el año 2000 el 82.9 %
de los municipios encuestados manifestaron tener computadoras para el apoyo del trabajo
administrativo, de los cuales solo el 16 % de los municipios tenían acceso a internet,
situación que cambio muy poco, pues para el año 2004 el 90.9% de los municipios
manifestó contar con computadoras, mientras que el 41% de los municipios dijo contar con
acceso a internet, pero solo el 28.2% de los municipios contaba con analistas o
programadores. Para el año 2008, año en el que fue aplicada la encuesta nacional a
presidentes municipales en México, solo el 51% de los municipios reconoció tener acceso a
internet; con ello se observa un avance en este sentido, sin embargo, y viviendo en la era de
las tecnologías de la información, resulta alto el número oficinas de gobierno municipal sin
acceso a internet.
Retomando las cifras que nos ofrece la gráfica 1, y si hiciéramos un ejercicio de análisis
sobre lo que nos indica, yo diría que a través de ella, se puede obtener las áreas de
conocimiento o capacidades que los alcaldes demandaban de los servidores públicos; lo
cual se traduce en, por una parte en demanda laboral de los municipios para quienes
contaran con dichas capacidades, y por otra una oportunidad para quienes contaran con
experiencia en dichas áreas, y además esto debe de ser visto, desde el sector educativo
como parte de un análisis serio de oferta y demanda, pues en muchos casos hay carreras
que se ofertan y que desgraciadamente no tienen cabida, o muchas opciones laborales tanto
en el sector público, como en el privado.
Ante ello, es que resulta importante que dentro de este trabajo analicemos el papel de la
demanda del sector público y la oferta educativa por parte de las universidades, pues es a
través de estas últimas, donde se forman los actuales y futuros servidores públicos; para
ello, ofertan e imparten diferentes programas académicos que tienen en mucho que ver con
la demanda del sector público, pero en especial, existen escuelas que durante los últimos
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años han cobrado una especial relevancia para la administración pública. Esto es, las
escuelas de administración pública han ido evolucionando a través del tiempo, tomando
especial relevancia la escuela de gestión pública; por ello me permitiré el describir la
formación de estas.
Así entonces, podría decir que el término de gestión pública proviene del francés gestión
publique, que no es otra cosa que una derivación de la idea que surgió en los Estados
Unidos del Public Management, que poco a poco se ha ido introduciendo en diversos
países, entre estos los de América Latina y por ende en México. En la década de los años
60’s y 70’s, en los Estados Unidos y Europa, bajo esta denominación de Public
Management comenzó a gestarse la idea de la gerencia pública, introduciendo así
programas de formación en gobierno y administración pública, lo cual incidió en la apertura
de espacios a este campo de estudio y de práctica profesional.
De tal forma, poco a poco se incrementó en México la oferta de licenciaturas y posgrados
orientados a la formación de servidores públicos de manera más profesional y con estudios
especializados en lo que es o será su campo de trabajo.36
Las escuelas de gestión pública
son producto de una evolución de las escuelas de políticas públicas, que a su vez fueron una
evolución de las escuelas de administración pública. La gestión pública surgió, como ya se
dijo, en los Estados Unidos cuando en la década de los 70’s se comenzó a hablar de Public
Management, que consideraba que los problemas más importantes de las dependencias
gubernamentales se relacionaban con el manejo adecuado de los recursos para sobrevivir.37
Por lo anterior, se puede decir que la disciplina de la gestión pública en países de América
Latina, y especialmente en México, es relativamente nueva: si bien es cierto que la oferta
de programas en gestión pública en las universidades del país comenzó hace
aproximadamente dos décadas, habría que reconocer que la mayoría de los textos e
investigaciones realizadas por los pioneros en esta disciplina provienen de los Estados
Unidos, y que la mayoría trata estudios de casos de aquella nación, con un contexto y una
realidad muy distintos a la realidad y a la problemática latinoamericanas. Por ello, el reto
36
Cabrero, Enrique y Nava, Gabriela (1999). Gerencia Pública Municipal, conceptos básicos y estudios de caso, pagina 20. 37 Véase Cabrero Mendoza, E. (2006)
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resulta mayúsculo para las universidades e investigadores: por un lado deben generar
conocimiento, investigaciones y análisis de casos más coherentes con nuestra realidad
latinoamericana, para lo cual tienen que adaptar algunas teorías y generar otras nuevas
enfocadas al nuevo dilema de la reconstrucción del Estado latinoamericano, pero además,
por lo menos para el caso específico de México, deben producir análisis empíricos de casos
locales y municipales que sirvan como referencia de experiencias para los futuros gestores
públicos.
En síntesis, la disciplina de la gestión pública ha desarrollado un papel importante dentro de
la profesionalización de los servidores públicos en México y otras partes del mundo, dando
así respuesta a las demanda de parte de las administraciones públicas, que requieren de
servidores públicos lo suficientemente preparados para afrontar los nuevos retos del
contexto actual que vive el mundo y sus gobiernos.
Las universidades ofertan programas orientados a la especialización y formación de
profesionales de la gestión y administración pública, así como de políticas públicas, lo cual
contribuirá al desarrollo de nuevas herramientas de medición, predicción y orientación de
los servidores públicos, pero sobre todo, permitirá alcanzar mejores resultados en los
gobiernos en todos sus niveles.
2.3. El servicio civil de carrera
La institución más utilizada por los sistemas meritocráticos es sin duda alguna el
servicio civil de carrera o servicio profesional de carrera, por ello, comenzaría esta parte
por hacer una revisión conceptual de esta institución, esto con la finalidad de poder
comprender con mayor amplitud esta institución. Ante ello, revise definiciones de diversas
autores que han escrito sobre el tema; autores que plasman y esbozan una definición más o
menos consensuada del servicio civil de carrera, definiciones que aparentemente pueden
parecer diferentes, en realidad no lo son tanto, ni distan en el fondo, solo se diferencian en
cuanto a la forma, más no al fondo, es decir, como veremos más adelante algunos autores
omiten o agregan elementos sobre esta institución.
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El diccionario de política y administración pública, define al servicio civil como:
“Un conjunto de acciones sistemáticas mediante las cuales los
servidores públicos pueden ingresar, permanecer y desarrollarse
profesionalmente dentro de la administración pública, proporcionando a
su vez niveles altos de eficiencia y eficacia que redunden en el
cumplimiento óptimo de los objetivos institucionales como respuesta a
las demandas públicas que el gobierno recibe por conducto de su
aparato administrativo” (Diccionario de Política y Administración
Pública, México: 1996).
Mientras que en el manual de administración pública de las naciones unidas (ONU) se
define el servicio civil o público como: “un cuerpo apolítico y permanente de funcionarios
que forma la espina dorsal de una determinada administración. Los elementos de un
sistema de servicio civil son una ley básica de administración de personal y un organismo
responsable de su aplicación”.
Asimismo Mejía Lira construye una definición significativa pues refiere que un sistema de
personal público es un conjunto de reglas jurídicas e instrumentales, relativas al modo y
condiciones en que el estado asegura la disponibilidad del personal. Un sistema de servicio
civil es este mismo conjunto pero considerando las aptitudes y actitudes requeridas para el
desempeño eficiente de actividades encuadradas en el cumplimiento de su función frente a
la sociedad y bajo sistemas objetivos de evaluación para la promoción y permanencia
(Mejía, 2004: 91-92). Esto significa garantizar a la ciudadanía la profesionalización y la
objetividad de los funcionarios públicos, su vocación democrática y el respeto a los
principios de igualdad, mérito y capacidad en las diferentes instancias de carrera
profesional, lo cual debe de reflejarse en un cuerpo normativo especial.
Para Mauricio Merino, el servicio civil de carrera se aplica a todos los puestos que pueden
considerarse eminentemente administrativos y consiste en el establecimiento de un sistema
de reclutamiento y ascenso basado en la calificación de los méritos del individuo. Su
principio fundamental es la idoneidad del candidato a ocupar el puesto, de acuerdo con los
requisitos que previamente se trazaron como indispensables para cada unidad de trabajo en
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particular. El servicio civil tiene tres cualidades características: competencia, neutralidad e
igualdad de oportunidad. La primera se justifica por la selección de candidatos mediante la
aplicación de exámenes que se presumen rigurosos; la segunda se basa en el supuesto de
que la rama administrativa ejecuta la voluntad política, sin interponer la propia; y la tercera
lleva a la consideración de una democracia ampliada a la ocupación de cargos públicos
(Merino, 1981:482-483).
Es de destacar que las definiciones anteriormente citadas, son muy similares, no obstante
que en la experiencia internacional, se delimita el tipo de estructura del servicio, situación
que en México no se define, es decir que existen dos figuras estructurales para formalizar el
sistema; el abierto y el cerrado. Para Grazier (citado por Martínez, 2003:62) el servicio
público de estructura abierta tiene como características principales, la realización de un
inventario y descripción de los puestos necesarios en la administración, efectuando el
reclutamiento y selección con base en los requerimientos del puesto y la especialización; la
persona es titular del puesto, si éste se elimina o se modifica y la persona es afectada, no
entra en una carrera con derechos, prestaciones, ascensos y retiro, y no implica esfuerzo de
formación de los servidores públicos por parte de la administración pública.
Las ventajas del sistema abierto, son la simplicidad, flexibilidad y rentabilidad, es decir, se
dice que es simple porque no se tiene que garantizar todo un sistema de ascenso, de
calificación de méritos, y de promoción; es flexible porque puede integrarse todo tipo de
profesionista y pueden emplearse personas de otro sector que no sea el gubernamental y por
último resulta rentable porque sólo se ocupa al personal que se necesita. El caso más
representativo son los Estados Unidos.
Por otra parte, el sistema de estructura cerrada tiene como características fundamentales:
un estatuto o ley, es decir, existen leyes particulares para el servicio civil de carrera, además
de que los servidores públicos no son empleados privados, sino empleados de derecho
público; de tal forma, que tienen derechos y deberes especiales.
Se dice que tienen una carrera administrativa, porque el ingreso al servicio del estado no se
basa en un reclutamiento para ocupar un puesto determinado, sino en la promesa de que el
servidor público ocupe una serie de puestos organizados y jerarquizados. Las ventajas que
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presenta el sistema de estructura cerrada es que forma servidores públicos adaptados a la
administración pública, con espíritu de servicio, lo que obliga a ésta a crear de manera
permanente instituciones y cursos especiales para la formación y capacitación de su
personal. El caso más representativo es el de Francia.
La dicotomía que existe entre uno u otro sistema, tras la discusión sobre su conveniencia
para configurar los sistemas de servicio civil en Latinoamérica tiende a centrarse sobre los
valores que subyacen en ambos modelos; pues se contrapone un modelo abierto asociado a
la flexibilidad, al dinamismo, a la eficacia y la eficiencia, frente a un modelo cerrado
vinculado a la rigidez y a la burocratización, que puede tender a convertirse en una rémora
para el funcionamiento de las organizaciones públicas (Ramió y Salvador, 2005:129).
Cierto es que en América Latina buscan implementar un modelo de servicio civil que les
permita edificar instituciones públicas eficaces y eficientes, sin embargo, no es cierto que el
objetivo profundo de la implantación de modelos de servicio civil sea la búsqueda por
superar el modelo clientelar y contribuir a fortalecer institucionalmente las organizaciones.
Para Martínez Puón, el servicio civil de carrera es el instrumento que le brinda a los
servidores públicos estabilidad en el empleo y una profesionalización continua, a través de
procedimientos de ingreso y objetivos claros que se sustentan en el mérito y la igualdad de
oportunidades y desarrollo permanente tendiente a la materialización de una carrera
administrativa, con el propósito de que la administración pública cumpla con sus programas
y alcance sus metas para satisfacer las necesidades y responder a las demandas de la
ciudadanía de manera independiente e imparcial.
En este sentido, el servicio civil de carrera le proporciona a la administración pública una
cara distinta en la que la política juega un papel de dirección y control de acuerdo con el
principio democrático pero no como parte de su patrimonio. La función del servicio civil de
carrera no se agota en lo organizacional, sino que además incide en el fortalecimiento
institucional de todo un país (Martínez, 2003: 66).
Finalmente, la Ley del Servicio Profesional de Carrera en México, define en su artículo 2°
que “el sistema del servicio profesional de carrera es un mecanismo para garantizar la
igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública para beneficio de la
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sociedad”, mediante principios rectores como la legalidad, la eficiencia, la objetividad, la
calidad, la imparcialidad, la equidad y la competencia por mérito.
Como se advierte de las definiciones del servicio civil anteriormente expuestas, todas
coinciden en su andamiaje de principios rectores, de tal suerte que resulta importante
describir los principios y valores concurrentes de la institución:
Mérito.- Este principio sostiene que el acceso a la función Pública así como las
promociones en su interior será a través de un procedimiento que, ante todo, considere el
mérito de las personas basado en aptitudes, actitudes, conocimientos y habilidades (Amaro,
1996: 115).
Legalidad.- Indica que toda acción encaminada al fortalecimiento del servicio civil de
carrera, así como de los servidores públicos que formen parte de él, tienen que estar
apegada a derecho. Así como todas las acciones que se deriven de los servidores públicos
para con los ciudadanos. Este principio sostiene la importancia de que los servidores
públicos conozcan el marco jurídico que los rige, de tal manera que su actuación y
comportamiento estén apegados a lo que dicta la norma (Martínez, 2003: 69).
Imparcialidad.- Se refiere a la forma en que deben desempeñarse los servidores públicos
más allá de cualquier cambio de gobierno o contienda electoral. Sin duda, éste es uno de los
principios más difíciles de llevar a la práctica, ya que si algo de lo que no se puede
desproveer al ser humano es, precisamente, de sus preferencias políticas. No obstante, la
idea central es que los servidores públicos realicen sus funciones de la mejor forma y al
margen de consideraciones de otra índole (Martínez, 2003: 70).
Los principios antes descritos, se consideran importantes ya que representan la parte
axiológica de todo servicio civil de carrera. Su importancia radica en el impacto que tiene
que generar en las actitudes, comportamientos, compromisos, desempeño, calidad de los
servidores públicos que, a su vez, tendrá que reflejarse en el desempeño de la
administración pública y demás instituciones pero sobre todo con los ciudadanos.
Recapitulando, y para términos prácticos dentro del presente texto prefiero adoptare como
definición del servicio civil de carrera la siguiente:
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El servicio civil de carrera es conjunto de acciones sistemáticas emprendidas desde las
administraciones públicas, mediante la cual se regula mediante reglas claras, el ingreso,
permanencia, ascenso y desarrollo profesional de los servidores públicos; afectando así la
vida interna de la organización del gobierno, separando así lo político y/o partidista de lo
administrativo. Basándose en principios rectores de igualdad de oportunidades e
imparcialidad, neutralidad, objetividad; buscando con ello dar respuesta al nuevo
paradigma de la función pública, que demanda dar respuesta a los siguientes retos: 1)
contar con un personal altamente calificado para afrontar las nuevas capacidades adquiridas
en las administraciones públicas; 2) afrontar las nuevas realidades de los gobiernos en un
contextos de globalización, libre mercado, competencia constante, etc.; y 3) combatir la
cada vez más creciente crisis de legitimidad y credibilidad de los gobiernos, que engloba el
constante desprestigio de lo público, y el ejercicio de la función pública a través de los
servidores públicos.
2.3.3. Componentes organizativos
El proceso de implementación de un sistema profesional de carrera o servicio civil
de carrera puede ser entendido de mejor manera, a la luz de la gráfica realizada por el Mejía
Lira, quién establece como un gran reto el que los componentes interactúen con otros
elementos y sistemas de la administración, es decir, de poco o nada serviría contar con un
cuerpo de servidores públicos profesionales, si no contamos con una estructura
organizacional adecuada, con normas y procedimientos idóneos, y un monitoreo y
evaluación permanente, por ello, Mejía refiere como un reto la interacción del servicio
profesional con otros sistemas de la administración pública.
Ante la institucionalización del fenómeno de la alternancia partidista, el servicio
profesional de carrera permite afrontar los cambios de gobierno con una burocracia
profesionalizada capaz de garantizar la continuidad de los programas y políticas públicas
(Puón: 2006); esto es, que en la medida en que se cuenten con reglas claras del ingreso,
promoción y remuneración en la administración pública, esto permitirá ir conformando una
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burocracia profesionalizada que no esté a expensas de los vaivenes políticos producto de la
lucha del poder.
Grafica 2.
Fuente: José Mejía Lira, Los sistemas de profesionalización: abrir la puerta a la
competencia, ensayo en el marco del IX Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, Nov. 2004.
Entre los elementos del servicio civil de carrera podría mencionar los siguientes:
1. Sistema basado en un esquema de ingreso y promoción a partir de concursos de
oposición.
2. Sistema de formación y capacitación permanente, diseñado de forma diferenciada
para satisfacer las necesidades y requerimientos de cada organismo o institución.
3. Método que permita evaluar el desempeño de los servidores de carrera, es decir, los
servidores públicos sujetos al SCC.
4. Marco normativo con reglas claras. Todos estos elementos entre son parte del el
ciclo mediante el cual:
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a. se realiza primero el reclutamiento y selección;
b. se lleva a cabo la formación y capacitación;
c. se evaluación el desempeño;
d. hay promoción y ascensos,
e. hay remuneraciones y compensaciones, y
f. en su caso hay una separación del cargo por mal desempeño.
Bajo este esquema o círculo es que se fortalece la burocracia y existe una selección y
formación del personal, así como el despido o separación de quienes no cumplen con el
mejor perfil deseado para cada puesto determinado.
2.3.4. ¿Para qué sirven los servicios civiles de carrera?
Ahora bien, ¿para qué sirven los servicios civiles de carrera?, resulta importante
saber para qué sirve dicha institución, cuestionamiento que Eduardo Guerrero logra
contestar y definir sencillamente, aduciendo que los servicios civiles son instituciones
políticas que tienen dos propósitos fundamentales: buscan reducir la discrecionalidad de los
políticos electos para conducir la administración pública, es decir, los servicios civiles
disminuyen la politización de la acción gubernamental; y por otra parte, generan estabilidad
y predecibilidad en la gestión de los recursos humanos frente a los vaivenes políticos que
derivan de la competencia política y la alternancia partidista (Guerrero, 2005).
Para realizar estos dos propósitos, los servicios civiles impulsan el acceso a los cargos
públicos a través de esquemas competitivos que promueven la igualdad de oportunidades y
privilegian el mérito. De esta manera, las facultades de remoción y nombramiento de los
políticos electos y, con ello, su capacidad de influencia en la hechura e implementación de
los programas públicos, se reducen drásticamente. Asimismo se busca generar la atracción
y permanencia en el servicio público de los mejores funcionarios a través de programas de
formación profesional y sistemas de promociones, reconocimientos e incentivos, y con el
establecimiento de restricciones a la remoción arbitraria. Con lo anterior, los servicios
civiles debilitan los lazos de lealtad personal y fortalecen los lazos de lealtad institucional
(ídem).
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En el mismo sentido Juan Pablo Guerrero refiere que es aceptado que un servicio público
profesionalizado combata el clientelismo en el desempeño gubernamental; por la seguridad
de empleo y la capacitación, el servicio civil disminuye el patrimonialismo y la corrupción,
mejora el desempeño administrativo y por lo tanto, la eficacia y la eficiencia del gobierno.
Todo lo anterior favorece, supuestamente, la recaudación de impuestos, la prestación de
servicios, la promoción económica, la honestidad, la respuesta al público y la continuidad
de los programas (Guerrero; 2002: 14).
2.3.5. Ventajas, desventajas y retos del servicio civil de carrera
Ahora bien, ¿cuáles son las ventajas y desventajas de los servicios civiles de
carrera?; primero he de decir que el servicio civil de carrera no es la única solución a todos
los problemas de corrupción, clientelismo, ineficacia, etc., sin embargo, si es una
institución que incide visiblemente y que contribuye, junto con otros factores a acabar con
muchos de los problemas gubernamentales. Pero como toda institución presenta sus riesgos
que traen consigo una serie de ventajas y desventajas, por ello, creo oportuno exponerlas a
groso modo, dejando claro, como ya lo hemos dicho anteriormente que el contexto importa,
es decir, las serie de ventajas y desventajas del servicio civil de carrera deben de ser
analizadas de acuerdo al contexto de las costumbres, valores, principios, etc., de país o
ciudad que decida adoptarlo.
2.3.5.2. Ventajas
El servicio civil de carrera contribuye a la disminución gradual de conformación de
equipos y cotos de poder, ya que si el sistema se instala de forma adecuada, existen grandes
posibilidades de dejar a un lado la parcialidad e irresponsabilidad de ciertos funcionarios,
quienes en detrimento de la sociedad actúan para maximizar sus intereses, y no los de la
comunidad. Por otra parte, se fortalece la capacidad de gobernar pues, si la tendencia es
gobernar con políticas públicas en las que se incorpore la opinión de la ciudadanía
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(gobernanza) en la toma de decisiones, resulta primordial contar con un cuerpo de
servidores públicos “profesionalizados” para afrontar los nuevos retos que implica esta
nueva forma o estilo de gobernar (Puón, 2005: 49). Otra ventaja es la seguridad laboral con
base en el mérito y el contar con reglas claras, es decir, resulta una constante que los
mandos medios y altos no tengan una certeza y seguridad laborar, lo cual podría decirse es
un incentivo para la corrupción, pues ante la inestabilidad laborar, mucho optan por tratar
de obtener ganancias económicas lo antes posible, sin importar si es en detrimento o no del
gobierno; esto ante la falta de una legislación en la materia que reduzca la incertidumbre
(Moctezuma y Roemer, 1999); así entonces, se dice que los servicios civiles combaten la
corrupción, debido a que la contratación y/o reclutamiento de servidores público a través
del mérito se correlaciona con un menor nivel de corrupción, que a su vez, se correlaciona
con el crecimiento económico (Villoría, 2007: 63).
El ingreso a la carrera administrativa, una vez superadas las fases de selección, es un
ingreso definitivo, es decir, existe una garantía de permanencia. Ciertamente, existen
supuestos jurídicamente previstos y tipificados de responsabilidad que podrían, tras el justo
y adecuado proceso, dar lugar a la expulsión de la carrera del empleado correspondiente;
pero estos supuestos son para hechos de gravedad vinculados a la comisión de hechos
delictivos, al práctico abandono del servicio o a la permanente falta de rendimiento y
lealtad al servicio público. En suma, no se debe expulsar del servicio al funcionario por
razones político-partidistas, por negarse a cumplir órdenes que atenten contra el
ordenamiento jurídico o por perjudicar al gobierno en decisiones realizadas en el ejercicio
de sus competencias y con respeto a la ley y el derecho. En ese sentido, los funcionarios
actúan de acuerdo con un código ético formal o informal, en el que la defensa del interés
general es el principio básico de referencia; son socializados en los valores del servicio
público y su éxito profesional está vinculado al respeto a dichos valores y a las normas
deontológicas en que se desarrollan.
De igual forma decimos que fomenta la transparencia gubernamental, pues al existir reglas
claras, y al tener un servicio civil de carrera debidamente instaurado y en funcionamiento,
los procesos de reclutamiento, selección y concursos por acenso de personal se
transparentaran de cara a la sociedad y opinión pública; dando así la certeza y seguridad
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laboral de los servidores públicos, quienes con anticipación conocerán las capacidades y
requisitos que se necesitan, así como la reglas de concurso, para aspirar al ingreso,
permanencia o acenso de puesto de trabajo. Dignificando así la función pública, bajo la
lógica de que quien tiene u ostenta un cargo de mayor envergadura y responsabilidad
obedece a su capacidad y preparación, y no a cotos de poder u otro tipo de prácticas; lo cual
trae consigo una serie de fenómenos que se convierten en un circulo virtuoso, pues si
determinado servidor público pretende ascender en el cargo, estará obligado a estar en una
constante capacitación, lo cual retribuyen en un mayor profesionalismo en el desempeño de
su trabajo, fortaleciendo la eficacia de la función pública y obteniendo mejores resultados e
indicadores de gestión pública; y debido a que los sistemas de administración de personal
generan incentivos para que los funcionarios realicen sus labores eficientemente, se
produce una menor demanda de recursos por parte de cada agencia; lo que permite traducir
los resultados alcanzados en ganancias de productividad, es decir, con ello se dan mejores
resultados.
Se dice que hay una preservación de la memoria institucional, pues la inestabilidad en el
empleo de los funcionarios, además de crear incentivos para el desarrollo de conductas
corruptas, también propicia que se elimine su experiencia acumulada. Esta pérdida no solo
tiene costos de tiempo e información, sino que también obstaculiza un flujo constante de
los servicios administrativos. En este contexto, un servicio civil de carrera eficiente no se
limita a una simple regulación de las relaciones formales entre el gobierno y sus agentes,
sino que establece las bases para alcanzar objetivos y crear estructuras y técnicas futuras
que integraran la administración de los recursos dentro del marco de la modernización de la
administración pública (Merino, 2006).
Por último, otra ventaja es la factibilidad de implementación del servicio civil, pues en
países con un elevado índice de descredito del actuar del gobierno, es decir, con crisis de
legitimidad como ocurre en gran parte de los países de América Latina, es factible obtener
resultados en un periodo corto, pues son más visibles que en otras latitudes del mundo y
con condiciones, contextos sociopolíticos y culturas diferentes (Moctezuma y Roemer,
1999: 55).
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En resumen las ventajas son:
1. La eliminación de la cultura de la lealtad individual;
2. El fortalecimiento de la capacidad para gobernar;
3. La protección contra los intereses políticos;
4. La reducción de la corrupción;
5. El fomento de la transparencia gubernamental;
6. El impulso del profesionalismo y capacitación constante;
7. La dignificación de la función pública;
8. El fortalecimiento de la eficacia;
9. La generación de seguridad laboral con base en el mérito, y/o reglas claras sobre sus
roles dentro de la institución;
10. El preservar de la memoria institucional;
11. La obtención de mejores resultados y/o indicadores de gestión; y
12. La factibilidad de implementación.
2.3.5.3. Desventajas
Una vez que mencionamos las ventajas, es preciso y responsable de nuestra parte
asumir que también existen riesgos y desventajas, tales como la disminución de
oportunidades, es decir, al hacer transparente el concurso de ingreso al servicio público y
hacerlo extensivo no solo a quienes ya laboran en la administración, sino a la sociedad en
general, trae consigo una sobreoferta de aspirantes al cargo en cuestión, lo cual, sin duda
disminuye las posibilidades de quienes aspiran al cargo, bajo la lógica de que a mayor
competencia, menor es será la probabilidad del éxito para acceder al cargo. Ya
mencionamos que una de las ventaja que trae consigo el servicio civil es la eficacia, sin
embargo y en contraposición, como desventaja podemos decir que esta la ineficacia, pues si
bien se fomenta la eficacia entre quienes se preocupan por ascender, no hay que perder de
vista que muchas veces los procesos que nos hacen ser eficaz se convierten en procesos
rígidos, lentos y sumamente burocráticos, lo cual trae consigo una ineficiencia (Moctezuma
y Roemer, 1999).
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Por otra parte, los mecanismos objetivos de monitoreo del desempeño del funcionario
público son muy costosos, lo cual implica que muchas de las veces sean obviados o en su
defecto disminuidos considerablemente, trayendo consigo otra serie de problemas, como lo
es la parcialidad en los sistemas de selección y evaluación, ya que se tiende mucho a la
parcialidad en la calificación y en la selección del personal, obedeciendo así en mayor
medida a factores de tipo político, que factores de mérito. Así mismo, existe una
complejidad institucional, pues como ya lo expresamos anteriormente, el servicio civil de
carrera es un conjunto de acciones, y no una sola, es decir, la selección de personal basada
en el mérito, necesariamente debe de ir acompañada por una constante capacitación y
evaluación del desempeño del personal; y la instauración parcial del servicio civil no trae
consigo lo resultados esperados, pues se rompe la cadena del circulo virtuoso. Entonces, el
luchar contra estructuras y prácticas formales e informales de forma aislada, y sin todas las
partes del sistema resultan complejas e infructuosas en muchos de los casos.
Se dice que en ocasiones hay una especie de divorcio o aislamiento de la agenda
gubernamental tras implementar el servicio civil de carrera, esto es, que los funcionarios se
encierren en su área de especialización, propiciando un aislamiento de la agenda
gubernamental, pues llevarían a cabo políticas públicas de tipo vertical y no como debería
ser (transversales); lo cual traerá consigo esfuerzos aislados y poca cooperación entre las
diferentes áreas del gobierno (Moctezuma y Roemer, 1999).
Otro reto al que se deben enfrentar las administraciones públicas, y el cual puede ser visto
como una desventaja, más que una virtud, es la inmovilidad de los servidores públicos, que
ante la creciente influencia y chantaje de los sindicatos, protegen derechos laborales
adquiridos; siendo así el servicio civil incapaz por si solo de exigir corresponsabilidad y
resultados, esto es, por un lado se le garantizan a funcionario público estabilidad laboral,
sin embargo, por otra parte se corre el riesgo de llegar al extremo de ser condescendiente
con cotos impulsados bajo el amparo de los sindicatos y los derechos laborales.
Aquí cabe recordar lo que ya mencione antes sobre una adecuada evaluación del
desempaño laboral, la cual debe ir acompañada de sanciones y en su caso el cese del
empleado que no cumpla con los requisitos y capacidades requeridas para el puesto; de
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igual forma, habría que tener en cuenta que todo sistema de servicio civil se implemente en
administraciones con instituciones, dependencias, regulaciones y un personal ya existente,
lo cual hace que se tenga que remar contra corriente, pues en muchos de los casos existen
sindicatos y la legislación en materia laboral aun cuenta con lagunas jurídicas, que dejan
huecos de interpretación sobre si es la regulación federal o estatal quien debe de sancionar
el mal accionar de los servidores públicos.
En síntesis estas son las desventajas mencionadas:
1. Disminución de oportunidades;
2. Ineficiencia;
3. Parcialidad en los sistemas de selección y evaluación;
4. Complejidad institucional;
5. Divorcio, aislamiento de la agenda gubernamental; y
6. Inmovilidad.
2.3.5.4. Retos
Diversos son los retos que implica la implementación de un servicio civil de carrera,
pues esto implica luchar contra inercias y prácticas de una administración tradicional
arraigada por muchos años en los gobiernos y la clase política. Ello implica que la
burocracia debe de estar supeditada a las autoridades políticas, así como a leyes e
instituciones; y por otro lado los funcionarios responden a los grupos más involucrados en
su área de trabajo (Moctezuma y Roemer, 1999: 57 y 59). Los gobiernos de países
Latiniamericanos visiblemente afectados por vidersas crisis y grados de agudesa de ellas,
como lo es México, tienen el gran reto de emprender una serie de reformas administrativas
que permitan modernizar el aparato de gobierno, es decir, no se puede, ni se debe pretender
resolver y afrontar problemas actuales con instituciones y practicas del pasado. Ante ello,
una condición necesaria para disminuir los problemas de corrupción y descredito de la
función pública, es la implementación de sistemas meritocraticos y de profesionalización;
siendo en todo caso, el servicio civil de carrera una institución que trae consigo una serie de
acciones encaminadas a eficientar las actividades del gobierno, mejorar la calidad de sus
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servicios, pero sobretodo dar estabilidad y certeza a la burocracia, para que estos a su vez
obten por hacer una carrera administrativa dentro del gobierno.
En base a lo anterior, lo retos mayores a los que se enfrentara el servicio civil de carrera es
el ir contra las inersias del pasado, contra cotos del poder partidista que ven al gobierno
como un botin político, además por supuesto de combatir la corrupción en todas sus
modalidades y niveles.
2.4. Modernización Municipal
Por otra parte, y siguiendo en la línea de las reformas y temas de la agenda pública,
México necesita un reforma al sistema fiscal38
que nos ponga al día frente a un mundo que
se organiza e interactúa distinto, además que el actual sistema no responde a las nuevas
demandas sociales, económicas, democráticas, y de transparencia y rendición de cuentas,
que buscan mejorar las capacidades de respuesta organizativa del gobierno ante sociedades
que demandan una mayor participación, así mismo hacerle frente al nacimiento de nuevas
necesidades que ven constantemente insatisfechas. El desarrollo de los estados
subnacionales que busca mejorar el nivel de oportunidad y competitividad de sus activos,
requiere como precondición una infraestructura fiscal que vaya más allá del aumento a
determinados fondos dentro del gasto público, sino que aumente la función recaudatoria y
eficiente el gasto del estado.
Sin duda, tal y como manifiestan Cabrero y Carrera, la celeridad de los cambios en materia
de descentralización fiscal, han estado supeditados en gran medida al desarrollo
democrático y al tipo de sistema de gobierno (cuestiones que como mencione
anteriormente, son parte de la discusión o el debate en el país). En México los procesos de
descentralización39
no fueron la excepción, y han sido impulsados por presiones externas
derivadas de un mundo más competitivo, una economía globalizada, y gobiernos en la
práctica más democráticos, así como producto de recomendaciones derivadas de
38
El federalismo en México ha significado la subordinación financiera de los niveles subnacionales de gobierno (Cabrero y Carrera,
2000). 39
Este proceso se ha centrado principalmente en el gasto
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organismos internacionales, como la OCDE,40
la OEA, o bien, la revolución administrativa
y fiscal que genero el consenso de Washington41
durante los noventas, y posteriormente el
Consenso de Santiago. En el contexto interno, surgieron presiones tras el arribo al poder en
gobiernos locales y estatales de otras opciones políticas distintas al partido en el gobierno,
mismas que demandaron, principalmente la descentralización del gasto. Ahora bien, sobra
decir que el presidencialismo, no incentiva el nacimiento de coaliciones o alianzas, lo que si
genera, es la polarización de las fuerzas políticas, y por ende, los avances y acuerdos suelen
ser más lentos; lo cual desincentiva el crecimiento y coordinación intergubernamental, y la
materia fiscal no escapa ello.
Muchos son los retos de un estado federalista42
y presidencial, con capacidades
institucionales en formación y consolidación; sin duda el poder efectivo del gobierno son
los recursos públicos y una descentralización fiscal cada vez más eficiente, ayudaría en
mucho a enfrentar las nuevas adversidades.
Las fuerzas políticas que tienen distribuido su poder en a través del territorio nacional en
los diferentes niveles de gobierno, buscan cumplir a su electorado con mayor contundencia,
lo cual supone un ejercicio de gasto distinto a los momentos del régimen político
hegemónico con excesivo paternalismo, donde la figura predominante era el poder
central.43
Hoy la dinámica del gasto es distinta,44
pero falta ponernos de acuerdo en torno a
mejores mecanismos que incentiven una mejor recaudación en los tres niveles de gobierno,
partiendo de los elementos de equidad y eficiencia.
Ahora bien, en México existe en ocasiones un llamado a la equidad de parte de los estados
“ricos”, dado que son los que más producen y pagan impuestos, sin embargo no reciben en
40
Comité de Administración Pública de la OCDE (PUMA, por sus siglas en ingles). Los países miembros de la OCDE son 30: Canadá,
Estados Unidos, México, Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, República Eslovaca, Suecia, Suiza y Turquía. 41
El consenso de Washington (1989, 1991) sostenía la urgente necesidad de generar una disciplina fiscal, privatizaciones, liberalización
de políticas comerciales, protección de los derechos de propiedad para motivar la inversión, apertura a la inversión extranjera directa como motor de empleo para la región, priorizar el gasto público en educación y salud, etc. 42
La Constitución reserva al poder central de la Federación las más importantes fuentes de ingresos, y por lo tanto posee las fuentes de
ingresos más elástico y adecuado, dando como resultado que la dependencia de los Estados sobre las transferencias federales es muy alta. 43
La descentralización en estados den desarrollo democrático es importante, sobre todo en aquellos gobiernos locales de distinta
filiación partidista que el nivel central para evitar transferencias con tendencia electoral. 44
Desde 1996, debido al fortalecimiento de partidos políticos de oposición en el Congreso federal, los recursos utilizados para el
desarrollo regional se divide en diferentes fondos asignados y sobre la base de fórmulas.
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la misma proporción. No podemos dejar de tomar en cuenta que las políticas empleadas en
el desarrollo regional a través de la historia de México han favorecido a unas regiones en
detrimento de otras, y estas políticas se han hecho con los impuestos de todas las regiones.
Así mismo, hay estados como Tabasco y Chiapas, que contribuyen a la federación, pero sin
embargo sus condiciones de marginalidad no dejan de ser preocupantes. Los conceptos de
equidad y eficiencia se deben de manejar con mucho cuidado, pues no se trata de juzgar
una equidad actual sin pensar en una equidad histórica.
2.4.1. La descentralización del gasto público
Los estados y municipios, sin duda alguna, son en la práctica los gobiernos más
cercanos a la sociedad, y por ende, la ciudadanía se identifica más con estos niveles de
gobierno, pues son quienes resuelven sus necesidades primarias (seguridad pública, agua y
drenaje, recolección de basura, rastro, etc.). Además la participación de la gente aumenta
con relación al gobierno federal, dado que tienen un trato más directo y cercano con la
autoridad que asignará el gasto, lo cual fomenta vínculos más claros y más estrechos entre
los pagos de impuestos y los servicios públicos prestados (Cabrero y Carrera, 2000).
Asimismo, partiendo de una eficiencia económica, la aplicación de los recursos será
objetivamente mejor focalizada y por ende, el producto que esto arroje será más completo
al momento de cubrir de manera más eficiente las necesidades ciudadanas.
El artículo 115 de la constitución general de la república obliga a los municipios a la
prestación de determinados servicios municipales,45
los cuales por si solos no son capaces
de generar recursos propios, que les permita satisfacer esos elementos básicos de toda
convivencia, por lo que se demanda una mayor eficiencia y eficacia en su prestación, para
así tener una mayor cobertura. Por ello dentro del presupuesto de egresos de la federación,
los ramos 23 y 33 ayudan a palear en gran medida algunas desigualdades, sobre todo
45
Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; Alumbrado público; Limpia, recolección,
traslado, tratamiento y disposición final de residuos; Mercados y centrales de abasto; Panteones; Rastro; Calles, parques y jardines y su equipamiento; Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito.
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porque que hay un gran número de municipios46
con extensiones territoriales grandes y
población muy dispersa, corrigiéndose con la descentralización una falla del mercado,
regulada por el estado.
La fuerte dependencia de los gobiernos municipales en torno a los ingresos por
transferencias generadas por concepto de participaciones y aportaciones federales,
desincentiva al esfuerzo fiscal, a pesar de los incentivos ofrecidos por parte de la autoridad
central hacendaria. Asimismo en materia de deuda pública, al tener más ingresos los
estados o municipios, estos adquieren mayor capacidad para contraerla, lo cual puede
arrojar ejercicios en ocasiones irresponsables en una democracia endeble como la nuestra;
por ello es común encontrarse gobiernos con deudas que comprometen a varios gobiernos o
trienios de gobierno futuros.
Otro punto a considerar, tal y como lo señalan Cabrero y Carrea, es que la descentralización
trae consigo una mayor dificultad de éxito, para que una política pública nacional busque
corregir alguna desigualdad, dado que finalmente a nivel local existe un margen de
discrecionalidad del funcionario en su aplicación y que no necesariamente refleja la
demanda de los consumidores.
Además, en muchos casos, la descentralización está vinculada a la corrupción (Cabrero y
Carrera, 2000), dado que la cercanía entre la decisión y el interés perverso es más cercano,
esto es, la decisión en torno a la aplicación del gasto tiene determinada discrecionalidad de
algunos funcionarios locales, los cuales tienen mayor cercanía con grupos de interés local.
Asimismo, la burocracia a nivel local es menos apta en países como México, donde las
instituciones informales como el clientelismo, nepotismo, compadrazgo, provocan que
tanto la ejecución del gasto y la propia actividad recaudatoria no sea ni eficaz, ni eficiente.
Carlos Moreno proporciona un análisis empírico sobre el desempeño de los gobiernos
municipales en México, con las variables de competencia electoral y descentralización,
quien se platea la pregunta: ¿sirven las elecciones para promover la calidad gubernativa
municipal?, esto, tras previamente haber analizado la teoría de la democrática
46
Cita Cabrero y Carrera cerca de 2426 municipios que pueden ser suprimidos de acuerdo con las condiciones establecidas en las
constituciones federal y estatal.
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contemporánea, que indica que la democracia produce gobiernos representativos de los
intereses de la ciudadanía (Moreno, 2008), es decir, las elecciones libres y periódicas
pueden ser el mecanismo mediante el cual, se pueda obligar a las autoridades a responder a
las preferencias de los ciudadanos, so pena de ser castigados por los electores en las
próximas elecciones; mediante la idea de que la población vota en forma retrospectiva,
ósea, valorando su actuación dentro del gobierno. Cabe aclarar que para el caso de México,
al no permitirse la reelección inmediata en alcaldes, es poco probable el castigo al
candidato, sino más bien se da, una valoración y castigo al partido que gobierna a la hora de
emitir su voto.
Ahora bien, sobre la evidencia en los gobierno municipales, se podría decir que la
alternancia partidista a nivel municipal se ha convertido en un aspecto normal de la vida
política mexicana (Moreno, 2008), además según el estudio de Moreno, se puede afirmar
que hay evidencia que sugiere que la influencia de la competencia electoral sobre el
desempeño gubernamental municipal es casi inexistente en el caso de la cobertura de los
servicios públicos y muy limitada en el desarrollo de capacidades institucionales; por lo que
las elecciones competitivas han sido insuficientes para promover la rendición de cuentas en
los gobiernos locales en México, pero si la participación electoral tiende a estimular la
cobertura de los servicios básicos municipales (ibídem). En resumen, las elecciones
competitivas no estimula el desarrollo de capacidades institucionales, entendiendo a estas
como la capacidad reguladora, el nivel de instrucción de altos funcionarios y la
profesionalización del servicio civil.
En cuanto a la descentralización del gasto público, los impuestos más importantes están
controlados todavía por la federación, y aunque se han dado reformas importantes en la
materia, como la creación el ramo 33 (aportaciones federales), que cuenta con dos rubros
importantes, como lo son, el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) y el Fondo
de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales
del Distrito Federal (FAFM), lo cual ha permitido que los gobiernos municipales tengan un
papel más activo en la creación de infraestructura social básica, pero aún existen varios
problemas derivados de la rigurosa etiquetación de los recursos, que impone restricciones a
la autonomía decisoria de los municipios, y que la obligación que impone el FISM de crear
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mecanismos participativos para la definición de proyectos, no se ha cumplido cabalmente
(Moreno, 2008).
Con lo cual podemos concluir que el FISM ha desincentivado el esfuerzo recaudatorio de
los municipios, haciendo así, que un número importante de municipios dependan en gran
medida de las aportaciones federales, sin que desarrollen estos, sus capacidades
recaudatorias.
Ahora bien, partiendo de que la realidad mexicana es compleja en razón de las grandes
diferencias que presentan en su crecimiento económico las diversas regiones del país, seria
cuestionable implementar medidas generales, se trata de fortalecer una infraestructura
institucional de manera gradual y diferenciada para el mejor impulso del desarrollo
regional. No podemos partir del hecho de que todas las entidades son similares, sino todo lo
contrario. Cada región necesita recetas diversas, pues el mito de la simplicidad mecánica y
uniforme, sólo se puede encontrar en los modelos teóricos (Cabrero y Carrera, 2000).
La descentralización del gasto no debe de verse solamente en términos numéricos, sino en
términos de instrumentos a utilizar en cada región, donde cada región vaya implementando
una descentralización cada vez más moderna en la medida que avance en la aplicación y
éxito de los mismos.
2.4.2. Reformas emprendidas
La modernización municipal ha estado marcada por reformas y una adecuación de
sus estructuras de gestión pública, impulsadas en parte, a través de una política de
modernización municipal dentro del Plan Nacional de Desarrollo,47
que tuvo como
47 El Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 se planteaba ya varios objetivos y metas sobre la modernización y fortalecimiento de los
municipios en México, que a decir de Gustavo Quiroga Leos, los lineamientos generales y orientaciones de la política de modernización
municipal más relevantes se dividían en: 1) La participación social en el desarrollo municipal, donde el gobierno federal compartía la
tarea de la promoción social, para la cual establecía que el municipio debía convertirse en el promotor de su propio desarrollo
mediante la participación comunitaria; 2) La modernización de las finanzas municipales, propiciando e impulsando a que los municipios
aumentaran su esfuerzo tributario, con la finalidad de equilibrar la dependencia de las finanzas de la federación; 3) La planeación del
desarrollo municipal, que implicaba que ante la escases de recursos, era necesario reforzar el área de planeación para así definir
prioridades de acción y programar las acciones y aplicación de los recursos; 4) Ordenamiento territorial y desarrollo urbano municipal,
donde se promovía la transformación del patrón los asentamientos humanos en concordancia con las políticas de descentralización y
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objetivos principales, por un lado el fortalecimiento nacional, buscando el fortalecimiento
de la capacidad para formular, implementar y supervisar la ejecución de políticas y
programas de descentralización, y el fortalecimiento municipal, para fortalecer la capacidad
de las municipalidades en planeación municipal, la gestión financiera, de recursos humanos
y el desarrollo social. Con ello se pretendía impulsar un cambio en la gestión pública,
cambios que sin duda alguna, demandan un mayor esfuerzo, coordinación y capacidad de
los gobiernos municipales, que implicaban una reestructuración de su gestión interna y
modelo de organización, orientados a satisfacer este nuevo paradigma.
A la par los esfuerzos impulsados desde el gobierno federal, el congreso de la unión a
través de reformas de carácter constitucional, a través de las cuales otorgaron un valor
agregado a los municipios. Como consecuencia de la modernización del Estado (reformas
administrativas), se propició la descentralización y desconcentración de la administración
pública, es decir, trajo consigo el traspaso de competencias que anteriormente se
encontraban dentro de la esfera de otros niveles de gobierno (federal y estatal); con la
descentralización se fortaleció el rol que juegan los gobiernos locales frente a los
ciudadanos, esto mediante el traslado de atribuciones, recursos y fueron dotados de una
autonomía cada vez mayor.
Quizás se pueda suponer que dentro de las reformas administrativas, el tema de la gestión
de recursos humanos, por ser de carácter interno, sería un ámbito menos influenciable de
las dinámicas de la propia globalización; pero a la luz del “análisis de los procesos de
modernización desarrollados en los países latinoamericanos muestra cómo la
globalización ha incidido sobre los procesos de emulación y aprendizaje de las políticas de
gestión pública en general” (Ramio, 2005: 126). De tal suerte que, México no es la
excepción, pues la creación de un Servicio Profesional de Carrera en el país se sitúa en un
desarrollo económico, también el mejoramiento de la calidad de los servicios urbanos, y el fortalecimiento de la capacidad municipal
para proporcionar un sano desarrollo de las ciudades mediante su ordenamiento y regulación; 5) La modernización de la gestión pública
municipal, la cual exigía de las administraciones municipales una administración adaptada a las nuevas responsabilidades derivadas de
los programas o programas impulsados, así como consecuencia de las reformas administrativas emprendidas durante el sexenio
anterior y el propio periodo de gobierno que iniciaba.
Para mayores detalles véase: Quiroga, Gustavo; La política de modernización en el Plan Nacional de Desarrollo, en Gaceta mexicana de
administración pública y estatal. Número 34-35; 1989.
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contexto donde organismos de carácter internacional impulsaron y presionaron para que se
diera este paso importante en la administración pública del país.
Aunado a lo anterior, y contextualizando aún más la incorporación de México al grupo de
países con sistemas de servicio civil de carrera; está claro que el descontento de la
población permitió que por primera vez se diera la alternancia en la presidencia de México,
esto en el año 2000 tras el triunfo del Partido Acción Nacional (PAN) quién a través de su
candidato Vicente Fox Quesada logro vencer al Partido Revolucionario Institucional (PRI),
que desde su fundación no había perdido la presidencia de México hasta esa ocasión; sin
embargo, el gobierno del priísta Ernesto Zedillo Ponce de León daba ya claros mensajes de
apertura, pues la modernización administrativa tuvo mayor presencia política a partir de
una serie de reformas que se implementaron durante los dos últimos sexenios presidenciales
en México: Ernesto Zedillo (1994-2000) se impulsó el llamado Programa de
Modernización de la Administración Pública, y durante el periodo del ex presidente
Vicente Fox Quesada (2000-2006) se estableció la Estrategia de Innovación
Gubernamental (Pardo, 2006); esos dos programas de modernización administrativa
marcaron el comienzo de las reformas condicionadas por procesos de globalización,
utilizando y consideración de referentes internacionales, mediante la actuación de agentes
transnacionales (organismos internacionales) que han actuado como vehículos de difusión
institucional (Ramio, 2005), y que forman parte de lo que se conoce como la Nueva Gestión
Pública.48
48 Según Luis F. Aguilar Villanueva, el nacimiento de la Nueva Gestión Pública da comienzo en la Gran Bretaña en el año de 1979 bajo el
gobierno de Margaret Thatcher, siguiéndole diversos países de Europa, pero fue hasta el año de 1993 cuando Estados Unidos de
Norteamérica comenzó el movimiento de reforma con la National Performance Review, todo esto bajo el liderazgo del vicepresidente
Al Gore. Entonces fue que a raíz del movimiento Europeo y del iniciado en Norteamérica, organismos como el Banco Interamericano de
Desarrollo por sus siglas “BID” comenzaron a presionar a los gobiernos Latinoamericanos para que estos impulsaran reformas de
carácter administrativo, así como de tipo políticas para que este conjunto de países transitaran hacia la democracia; fue así como
surgieron consensos entre países Latinoamericanos dentro de organismos y foros, tal es el caso de la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos (OCDE), al igual que el “Consenso de Santiago” suscrito en el marco de la segunda Cumbre de las Américas,
que se celebró precisamente en Santiago de Chile en abril de 1998 y que tuvo como resultado la declaración de Santiago. Por su parte
el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) celebrado en el año de 1998 en la ciudad de Madrid, España,
suscribió un acuerdo que se le denomino “Una nueva gestión pública para América Latina” , y por último mencionamos el consenso de
Santa Cruz, que en el marco de la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma de Estado cel ebrado
en junio de 2003 en Santa Cruz de Bolivia, de donde surgió la “Carta iberoamericana de la función Pública”.
Para mayores detalles véase Gobernanza y Gestión Pública de Luis F. Aguilar Villanueva.
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Subrayo que dentro de la agenda de buen gobierno impulsada durante el sexenio de Vicente
Fox Quesada, se planteaba como objetivo:
“Un gobierno profesional que cuente con las mejores mujeres y los
mejores hombres en el servicio público, para garantizar que
administración pública transite sexenalmente con el mínimo trastorno y la
máxima eficacia, y asegurando que, siendo políticamente neutra, se
convierta en un factor estratégico de la competitividad del país”, así como
“un gobierno de calidad que satisfaga, o incluso supere, las expectativas
de los ciudadanos en los servicios que se le brindan” (ibídem).
Estos dos objetivos planteados desde el gobierno federal representan, por un lado la
implementación de la Nueva Gestión Pública, y por el otro la profesionalización de los
servidores públicos. Y que aunque se trate del gobierno federal y no local, éste no deja de
ser referencia obligatoria para las políticas que se impulsan en los municipios.
Fue desde el gobierno federal desde donde se impulsó la Ley del Servicio Profesional de
Carrera (expedida el 10 de abril del 2003), cuyos objetivos principales son:
• Garantizar la igualdad de oportunidad en el acceso a la función pública,
• Que el ingreso y ascenso esté basado en el mérito,
• Lograr una mejor formulación de políticas y
• Profesionalizar a la función pública.
A raíz de la expedición de la Ley del Servicio Civil de Carrera, muchos gobiernos estatales
y municipales han optado por crear sus propios servicios civiles de carrera, dando así un
primer paso en lo que pudiéramos llamar “una modernización administrativa municipal”,
que aún no acaba de cuajar del todo, pues todavía hay asignaturas pendientes en este tema,
pero que de darse en plenitud, muy probablemente traerá consigo buenos resultados para las
administraciones públicas municipales.
La modernización administrativa municipal trae consigo aparejada una serie de
complicaciones, pues si bien es cierto que en buena medida se vieron satisfechas las
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demandas de una mayor autonomía y más recursos para los municipios, también es cierto
que se trasladó nuevas responsabilidades, pero lo que no se previó fue hacer una reforma
integral que incluyera una estrategia para que los municipios pudieran cumplir con estas
nuevas obligaciones (Merino, 2006).
Este nuevo paradigma que enfrentan los municipios, con una sociedad más informada, con
un creciente interés por la transparencia de las acciones del gobierno (Arriagada, 2002), con
medios de comunicación más críticos y generadores constantes de la opinión pública
(Villoria, 2007), con una crisis de representación y legitimidad en los gobiernos y partidos
políticos (Paramio, 2005); esta nueva realidad demanda a las gobiernos locales una mayor
capacidad para obtener mejores resultados, una administración más rigurosa de la
información de sus procesos, una capacitación más especializada de sus funcionarios, una
mejora sustantiva de la administración de la información al interior de la organización y la
adopción más formal y comprometida de un estilo de administración (Arriagada, 2002: 15).
Afrontar este reto no ha sido nada fácil, de hecho todavía y en la mayoría de los casos, se
pretende resolver nuevas demandas y problemas sociales, con organizaciones y estructuras
del pasado; en México prevalecen administraciones municipales débiles en sus capacidades
de acción, frágiles institucionalmente, y pobres en sus recursos y facultades (Merino,
2006); en ese mismo sentido, teniendo como principales obstáculos para lograr eficientar
las funciones de la administración municipal:
1) La fragilidad del marco normativo; 2) La persistencia de sistemas
administrativos obsoletos; 3) La precariedad de sistemas de gestión de
servicios públicos municipales; 4) La falta de sistemas de planeación
municipal; 5) La ausencia de instrumentos de gestión para incorporar una
visión integral de desarrollo local, y 6) La falta de profesionalización de
los funcionarios públicos (Cabrero, 2003: 155).
Es decir, existe un serio déficits en cuanto a gobiernos locales se refiere, por ejemplo en
México los periodos de gobierno municipal son cortos, pues solo son de tres años, además
de que a diferencia de otros países no se permite la reelección inmediata de alcaldes, lo cual
sin duda deja en un papel muy endeble el seguimiento y continuidad de los programas
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sociales o políticas públicas, así como impide el desarrollo de programas de gobierno a
largo plazo, pues es común que cada nuevo alcalde quiera reinventar el gobierno,
programas y proyectos cada tres años, esto sin darle continuidad a los proyectos de sus
antecesores.
Muchas pueden ser las recetas y recomendaciones para tratar de paliar este paradigma, sin
embargo, si bien es cierto que existen buenas prácticas de gobierno y medidas de reformas
de carácter administrativo que han funcionado en otras partes del mundo, sería
irresponsable copiarlas, trasladarlas e implantarlas en México, es decir, el contexto
importa. La cultura, costumbres y realidad social varia de una ciudad a otra, y aún más si
hablamos entre países, podrán parecerse algunos rasgos, quizás de acuerdo al tipo de forma
de gobierno y organización social, por ejemplo, México se asemeja más a los países
Latinoamericanos que a países de Europa por ejemplo; es por ello que antes de pensar en un
modelo ideal para afrontar una problemática que simple vista puede parecer muy similar en
América Latina, habría que ser cautelosos al recomendar y aplicar las medidas adecuadas.
2.5. El nuevo paradigma
Cinco son los principios centrales que propone la nueva gestión pública, los cuales
bien podrían servir como base para las reformas administrativas que requieren un gran
número de municipios en México, esto con la intención de enfrentar el reto que implica
contar con mayores recursos, más atribuciones y una sociedad cada vez más exigente;
siendo estos:
1. La disminución o reducción del tamaño de gobierno.- Realizando una
reingeniería organizacional o reorganización de las estructuras, reduciendo el
aparato burocrático, homologación de salarios y compensaciones, adelgazamiento
de las estructuras organizacionales, definición clara de las capacidades requeridas
para cada puesto, descentralización territorial, etc.
2. Gerencialismo.- Utilización de protocolos de los negocios en el gobierno, es decir,
hacer una planeación estratégica de programas y acciones.
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3. Descentralización.- Trasladar los procesos de decisión más cerca de los receptores
de los servicios, creando agencias independientes, haciendo una descentralización
territorial y funcional.
4. Desburocratización.- Reestructurando el gobierno para hacer énfasis en resultados
en vez de procesos.
5. Privatización.- Dirigir la asignación de bienes y servicios gubernamentales hacia
firmas externas.
Ante estos principios, los retos que afrontan las administraciones locales en México son
muchas, pues sus estructuras organizacionales y formas de hacer gobierno continúan siendo
en muchos de los casos arcaicos y del pasado, es decir, se gobierna por costumbre,
siguiendo los lineamientos, formas y estilos de sus antecesores, pues se tiene el miedo a
innovar y renovar. Así entonces, resulta de gran utilidad la aplicación de los principios
centrales impulsados desde la Nueva Gestión Pública, sin perder de vista claro esta, el
contexto en el que se desarrollaran, es decir, no solo es quito y pongo, sino que esto implica
un diagnostico objetivo y adecuado para poderse aplicar.
Por ejemplo, la privatización de los bienes y servicios gubernamentales para el caso de
municipios rurales puede no tener el mismo éxito que en municipios metropolitanos, con
ello quiero decir, que las características de un municipio rural son muy diferentes a las de
un municipio urbano. Esto es, en municipios rulares la población es más dispersa
(rancherías, cabeceras municipales, etc.), a diferencia de los municipios urbanos, donde la
población se concentra en una zona; por otra parte el número de habitantes y por ende
demandantes del servicio es visiblemente muy diferente entre municipios rurales y urbanos,
pues el número de habitantes suele ser mayor en municipios urbanos; esto implica que no
sea rentable, ni costeable para una empresa privada, por ejemplo la recolección de basura.
Por ello, decimos que el contexto importa, y no se pueden llevar acabo todas las prácticas o
recomendaciones propuestas por la NGP. Sin embargo, no por ello se deben de ignorar
todas, pues el emprender la renovación interna de las instituciones dejara buenos
dividendos en los resultados, ya que no se puede pretender resolver problemas actuales, o
seguir gobernando con instituciones y organizaciones del pasado.
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Sobre la profesionalización, hay que tener en cuenta que desde hace mucho tiempo las
organizaciones privadas están dando señales inequívocas de que la capacitación es un
importante factor para mejorar las capacidades y las competencias de las organizaciones.
Las organizaciones municipales no pueden estar ajenas a estas señales y deben anticiparse
en flexibilizar sus estructuras, estimular la diferenciación y fomentar el liderazgo.
Ha de destacarse que en México se han hecho esfuerzos (no lo suficientes) en la esfera del
gobierno federal, y se ha avanzado en materia de prácticas democráticas y alternancia
partidista en los tres niveles de gobierno (municipal, estatal y federal); esto es, la
experiencia en este sentido que comenzó con el proceso democratizador, proceso que ha
propiciado el surgimiento de una sociedad cada vez más informada y participativa de los
asuntos públicos. Esto se ha traducido en el aumento de demandas sociales de servicios más
eficientes, funcionarios más profesionales y una gestión más transparente y responsable,
que sin embargo, hasta la fecha no ha logrado permear del todo en la esfera de los
gobiernos locales.
La gran mayoría de los municipios en México aún se siguen reproduciendo los viejos
esquemas de la administración tradiciones, esquemas que no propician la vinculación y
participación real de los funcionarios: pues éstos no se involucran completamente con los
fines y valores de la organización. Además de que han favorecido al cacicazgo, el
clientelismo y propiciado las llamadas crisis de cambio de administración (sean o no del
mismo partido político los gobernantes entrantes y salientes).49
2.6. Conclusiones de capítulo
Es posible concluir resaltando el consenso que existe en la búsqueda de gobiernos
de calidad, buscando así la eficiencia y eficacia en su actuar, y por ende en la
49
Le llamo crisis de cambio de administración, al fenómeno y serie de acciones que emprenden los gobiernos entrantes, tales como el
despido del personal que laboraba con el gobierno saliente, sin importar sus capacidades, experiencia y formación profesional ; pues lo
que pretenden el gobierno entrante es acomodar a sus simpatizantes y seguidores en dichos puestos o cargos. Esto propicia una etapa
de crisis en los gobiernos, pues los nuevos servidores públicos en la mayoría de los casos no cuentan con el conocimiento o experiencia
del área de trabajo que desempeñaran, perdiendo así un tiempo valioso, donde el principal perjudicado es el ciudadano, al verse
afectado en la prestación de los servicios públicos que por ley tiene derecho a recibir por parte de los gobiernos locales.
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profesionalización de los servidores públicos. El modelo y estilo de estado gendarme fue
modificado por un modelo de estado regulador, es decir, ante la incapacidad por dar
respuesta a las demandas sociales, y dar continuidad a los programas sociales, el estado
comprendido como institución de gobierno se vio revesado, teniendo que evolucionar en
sus programas, acciones y servicios ofertados.
Por otra parte, preocupa la creciente crisis de legitimidad de los gobiernos en países de
América Latina, y resulta conveniente un análisis cuidadoso y serio de la situación,
buscando revertir el fenómeno. Ante ello, y bajo la influencia y presiones de organizaciones
de carácter internacional y nacionales, se han venido impulsando reformas de carácter
administrativo, más al interior que al exterior de las organizaciones públicas, buscando así
ser más eficientes y eficaces, pero además procurando la legitimidad del gobierno; por ello,
la Nueva Gestión Pública ha jugado un papel preponderante, pues dichas reformas, en su
mayoría son parte de sus postulados, esto sin perder de vista que el contexto importa.
Sumado a ello, un punto relevante el compromiso por parte de los partidos políticos para
realizar una mejor selección de sus candidatos, y una vez que han sido electos, los alcaldes
y sus regidores deben seleccionar a los mejores perfiles para contar con un núcleo
estratégico de funcionarios más profesionales y que ofrezcan mejores resultados en su
gestión. Además por supuesto esta, de la instauración de sistemas meritocráticos, como lo
es el servicio profesional de carrera, que en esencia es una institución que ayudara en
mucho a que la gestión alcance calidad en sus servicios, así como proporcionará estabilidad
y certeza laboral a los servidores públicos.
Por otra parte, el papel que juegan las universidades, así como los centros de investigación
y formación juegan un papel importante en el rol de la profesionalización del sector
público, ofertando y formando a los futuros servidores públicos. Pues el nuevo paradigma y
contexto que se vive en el mundo, como lo es la globalización, la era de las tecnologías de
información, las crisis de legitimidad de los gobiernos, crisis sociales, fiscales y financieras
agudas, las nuevas atribuciones y facultades adquiridas por los gobiernos subnacionales,
exigen nuevas a una burocracia y gobernantes con nuevas capacidades y habilidades.
Capacidades que se adquieren en las universidades, en el propio quehacer cotidiano del
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servicio público, es decir, con la experiencia, así como con la instauración de un servicio
profesional de carrera con todas y cada una de sus etapas y fases. Y sin embargo, por más
esfuerzos realizados, la instauración de servicios civiles en gobiernos locales no se ha
permeado lo suficiente, pues existen todavía rezagos muy importante en la materia, es
decir, la profesionalización de la burocracia en los gobiernos locales, es todavía una
asignatura pendiente en México.
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Capítulo Tercero Definición y operacionalización de conceptos
3. El desempeño de los servidores públicos
En los capítulos anteriores advertí el enfoque de parte de análisis partirá del estudio
de la preparación profesional y experiencia de los servidores públicos municipales. Sin
embargo, el número de servidores públicos que componen una administración pública
municipal es muy grande, y a esto se añade la dificultad de tener acceso a bases de datos
que proporcionen información tanto del último grado de estudios, como de la experiencia
medida a través de su empleo anterior inmediato. Por ese motivo, he de limitar parte de este
análisis empírico a sólo cuatro de los principales funcionarios en las administraciones
públicas municipales:
- Presidente municipal;
- Secretario general;
- Tesorero; y
- Director de seguridad pública.
La razón por la que se hará con esos funcionarios es la siguiente: para que el modelo de
análisis estadístico tenga éxito, es indispensable contar, como ya he señalado, con la
información completa acerca del último grado de estudios y del tipo de empleo previo al
nombramiento en el cargo de los funcionarios seleccionados. En el estudio que utilizo como
base de datos, los únicos servidores públicos de los cuales se cuenta con la información
completa son los cuatro que he seleccionado.
Una vez aclarado este punto, inicio el presente capítulo con el análisis de lo que será la
unidad de medición: el municipio. Si bien es probable que la gran mayoría tenga una idea
general de lo que son y representan los municipios, es necesario comenzar por revisar
algunas definiciones precisas sobre éste. Para elaborar un contexto teórico se debe revisar
qué se entiende por un municipio, cuáles son sus principales funciones dentro de la
sociedad y posteriormente hacer una breve definición sobre las funciones de los
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funcionarios que servirán como base para el estudio (presidente municipal, secretario
general, tesorero y director de seguridad pública). La finalidad es conocer cuáles son sus
principales atribuciones para tener una idea general de los alcances de sus decisiones,
acciones u omisiones en el funcionamiento de las administraciones públicas municipales en
México.
3.1. El Municipio
El municipio es la institución jurídica, política y social, que tiene como finalidad
organizar a una comunidad en la gestión autónoma de sus intereses de convivencia primaria
y vecinal, que está regida por un ayuntamiento, y que es con frecuencia, la base de la
división territorial y de la organización política y administración de un estado (Quintana,
2005: 6).
Además, los municipios se caracterizan por ser libres, lo que significa que pueden ejercer
sus competencias de la manera que consideren más apropiada, pero siempre sujetos al
estado del que forman parte, por lo que no son soberanos. En cada uno de los municipios
del país se cuenta con un ayuntamiento encargado de gobernar, y entre éste y el gobernador
no se interpone ninguna otra instancia. En México, por mandato constitucional, no puede
existir autoridad, dependencia u oficina gubernamental que funja como intermediaria entre
un gobierno estatal y un gobierno municipal.
La inclusión de los anteriores conceptos y breves explicaciones sobre el municipio, no tiene
otra finalidad que la de establecer la importancia que reviste a las administraciones
municipales en México. Los municipios y sus respectivas administraciones son la autoridad
más cercana a la ciudadanía, ya que a través de éstos se atiende una serie de necesidades
primordiales para los habitantes, tales como agua potable y alcantarillado, seguridad
pública, recolección, traslado y tratamiento de la basura, entre otros.
Está de más explicar cómo se integra un ayuntamiento, pues no es ni la función, ni el tema
principal de este texto, pero lo que sí me interesa es establecer algunas de las funciones y
atribuciones básicas del ayuntamiento y de sus principales funcionarios o servidores
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públicos: el propio presidente municipal, el secretario general, el tesorero y el director de
seguridad pública, así como los principales servicios públicos que tiene a su cargo el
municipio. Esto será materia de estudio y análisis dentro de la investigación.
Comenzaré por recordar que, de acuerdo con lo que mandata el artículo 115 constitucional,
cada municipio se encarga de administrar sus recursos económicos, mismos que reúne con:
- los bienes que le pertenezcan.
- las contribuciones y otros ingresos que se establezcan a su favor de manera que
perciba las contribuciones (los impuestos que se recaudan cuando se realizan
actividades sobre bienes inmuebles), aunque es posible que celebren convenios con
el estado para que éste se encargue de administrar dichas contribuciones.
- recursos económicos que recibe anualmente por parte de la federación, que se
determinan por las legislaturas estatales, y por último,
- los ingresos derivados de los servicios públicos que prestan (artículo 115 fracción
III).
3.2. Funciones y atribuciones de los
Servidores públicos estudiados
Como lo mencione anteriormente, tras haber seleccionado al grupo de servidores
públicos o unidad de análisis que emplearemos para la primer parte de nuestro estudio de
caso, procederé a detallar sin mucha profundidad, cuales son las atribuciones y funciones
de cada uno de los funcionarios seleccionados. Esto con la finalidad de contextualizar por
qué fueron seleccionados como unidad de análisis, y cuál es su relación con la variable
dependiente seleccionada.
3.2.1. Presidente Municipal
La cabeza de todo ayuntamiento es el presidente municipal, conocido como alcalde,
quien, junto con los regidores, es elegido de manera popular. Él es además quien conduce y
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dirige la actividad administrativa, social y hasta de carácter político en su municipio. El
presidente municipal es quien hace la propuesta al pleno del ayuntamiento para la
designación de una serie de funcionarios que lo acompañará a lo largo de su
administración, lo que hace posible afirmar que quienes acompañan al alcalde durante su
gestión son designados en la mayoría de los casos para pagar cuotas de tipo partidistas o
para cumplir compromisos políticos con ciertos grupos de la sociedad, más que por otro
tipo de cualidades individuales.
Pero más allá del grupo o sector de donde el alcalde elige a tales funcionarios, éste tiene la
obligación moral de escoger a los mejores hombres y mujeres, a aquellos que cuenten con
la capacidad y experiencia suficiente para entregar buenos resultados en la gestión pública.
Por otra parte, es el presidente municipal quien, con la colaboración de sus directores de
área, imprime en la medida de lo posible el carácter social a su gestión, pues él presenta año
con año ante el pleno del ayuntamiento un proyecto de la ley de ingresos, y un presupuesto
de egresos, donde establece los compromisos y el destino que le dará a los recursos
obtenidos en el año fiscal correspondiente.
Corresponde además al presidente municipal la función ejecutiva del municipio, lo que
implica obligaciones como la planeación y dirección del funcionamiento de los servicios
públicos municipales; cuidar del orden y la seguridad del municipio; velar por el buen
estado y mejoramiento de los bienes pertenecientes al municipio; vigilar que las
dependencias y entidades encargadas de los distintos servicios municipales cumplan
eficazmente con su cometido; supervisar que el destino y monto de los caudales
municipales se ajusten a los presupuestos de egresos, y atender a la correcta recaudación,
custodia y administración de los impuestos, derechos, productos, aprovechamientos,
participaciones y demás ingresos propios del municipio. Además, el presidente municipal
debe estar atento a las labores que realizan los demás servidores públicos de la
administración pública municipal.
La responsabilidad de un alcalde no es menor, y puede decirse que para evaluar y valorar el
desempeño de un alcalde es necesario evaluar a los funcionarios y dependencias que están
bajo su encargo, sin que exista la oportunidad de deslindar responsabilidades o eximir al
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presidente municipal por la mala actuación de un funcionario o director de área propuesto
por él. Hago esta acotación porque es muy frecuente que los alcaldes se deslinden de la
responsabilidad cuando algo sale mal en una administración y que busquen lo que
comúnmente se conoce como chivo expiatorio. Cesan a un funcionario o hacen cambios del
personal a su cargo, sin asumir la responsabilidad que les corresponde (Quintana, 2005).
3.2.2. Secretario General
El secretario general de un ayuntamiento es propuesto por el presidente municipal, y
puede ser removido libremente por los integrantes del ayuntamiento, por acuerdo
mayoritario. El secretario es el jefe inmediato de las oficinas de la presidencia municipal.
Las facultades del secretario están contempladas en la respectiva ley orgánica de cada
municipio y son, de manera general:
- Expedir y certificar las copias oficiales del municipio, y suscribir los documentos
que contengan acuerdos y órdenes del ayuntamiento y del presidente municipal.
- Tramitar y formular el proyecto de resolución de procedimientos administrativos y
recursos interpuestos en contra de las autoridades municipales.
- Asistir a las sesiones del ayuntamiento o junta municipal, dando cuenta en ellas de
los asuntos y redactar las minutas de las actas de las sesiones, cuidando que, una vez
aprobadas, se asienten en el libro respectivo.
- Ser el conducto para presentar al ayuntamiento los proyectos de reglamentos,
circulares y demás disposiciones de observancia general en el municipio.
- Tramitar la publicación de los reglamentos, circulares y demás disposiciones de
observancia general, a fin de que los habitantes y vecinos del municipio las
conozcan y actúen conforme a ellas.
Éstas son a mi juicio algunas de las funciones más importantes del secretario del
ayuntamiento. Tomando en cuenta la naturaleza de estas funciones y de sus atribuciones, se
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justifica la necesidad de que quien ocupe este cargo dentro de una administración
municipal, cuente con un nivel de formación profesional más especializado, pues se
requiere de conocimientos generales del derecho, así como saber redactar actas y acuerdos
tomados por el ayuntamiento (ibídem).
Con esa lógica, éste es un elemento más que fortalece la idea sobre la necesidad de
preparación profesional entre los servidores públicos, pues si bien es cierto que estos
funcionarios pueden contar con asesores y subordinados que los apoyen con sus tareas, de
cualquier manera deben comprender lo que se está haciendo o dejando de hacer.
3.2.3. Tesorero
Para entender las funciones y atribuciones del tesorero del ayuntamiento, primero es
menester entender lo que es la hacienda municipal y cómo se constituye. Por ello destaco
que, según la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, la hacienda municipal se forma con:
- Los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos que anualmente propongan
los ayuntamientos y apruebe el Congreso del Estado.
- Los ingresos que establezcan las leyes fiscales a su favor y que en todo caso serían
las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, las cuotas y tarifas aplicables a
impuestos, derechos, contribuciones de mejoras, y las tablas de valores unitarios de
suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre
la propiedad inmobiliaria.
- Las participaciones federales que son cubiertas por la Federación a los municipios.
- Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo (ibídem).
Una vez definido a grosso modo cómo es que los municipios obtienen sus recursos, se
puede explicar la función que realiza el tesorero dentro del municipio. Este servidor
público desarrolla una función trascendental dentro de todo ayuntamiento: es el responsable
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de la administración financiera y tributaria de la hacienda pública del municipio. Para
cumplir con esta responsabilidad, el tesorero debe:
- Aplicar los recursos financieros municipales para cubrir los gastos del
ayuntamiento.
- Determinar en cantidad líquida las contribuciones y aprovechamientos que se
hubieren omitido por los contribuyentes, así como imponer en el ámbito de su
competencia, sanciones a los contribuyentes, responsables solidarios y demás
obligados que hubieren infringido las disposiciones fiscales.
- Recaudar directamente o por conducto de las oficinas u organizaciones de crédito
autorizadas, el importe de las contribuciones, aprovechamientos y productos a cargo
de los contribuyentes.
- Ejercer la facultad económico-coactiva mediante el procedimiento administrativo de
ejecución.
- Vigilar que se recauden, concentren y custodien los créditos fiscales a cargo de los
contribuyentes.
- Cuidar de los recursos que por cualquier concepto deba percibir el ayuntamiento, ya
sea por cuenta propia o ajena.
- Elaborar el proyecto de presupuesto de egresos, considerando la estimación de los
ingresos del próximo ejercicio fiscal.
- Determinar las provisiones de gastos destinados a cada ramo administrativo para el
adecuado sostenimiento y desarrollo de los servicios públicos municipales (ibídem).
Son diversas las funciones y obligaciones del tesorero municipal, quien sin duda adquiere
un compromiso mayúsculo dentro de la administración municipal, pero medir la eficiencia
de un funcionario así no es tarea fácil, pues hay factores ajenos a él que determinan que una
administración municipal sea mejor que otras. Por ejemplo: quizás en algunos estados los
congresos determinen, por estrategia política o por otros motivos, otorgar mayores recursos
a un municipio que a otro, y eso incide en los resultados del tesorero. Otro factor
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determinante y ajeno al funcionario es la población: entre más población, mayores serán los
recursos que obtenga ese ayuntamiento.
3.2.4. Director de Seguridad Pública
Al director de seguridad pública municipal le competen, entre otras cosas, la
prevención de delitos del fuero común y vigilar la paz social y el orden público del
municipio. Además, es el responsable de la asignación de horarios de servicios, tanto de
patrullas como de personal, y de mantener el control y distribución sobre material y equipo
de la corporación policiaca municipal.
Es de vital importancia la función que realiza el director de seguridad pública de un
municipio, pues representa a la fuerza pública y la coerción del municipio para garantizar el
respeto a la legalidad y el orden. Sin seguridad en un municipio, es menor la atracción de
inversión privada y esto se traduce en falta de empleo, falta de derrama económica y, por
último, menor recaudación de impuestos. Así se genera un círculo vicioso: habiendo
inseguridad en un municipio se desincentivan otra serie de actividades necesarias para la
estabilidad económica, política y social dentro de la demarcación, lo que provoca más
inseguridad y que haya menos recursos para garantizar el orden.
En resumen: si no hay orden y seguridad, no hay estabilidad en el municipio, ni mucho
menos confianza en sus autoridades. Por ende, habrá fuga de capitales o inversión privada
que representen ingresos para el municipio. Por ello, el director de seguridad es un
elemento fundamental en el índice de profesionalización propuesto como variable
explicativa para el esfuerzo tributario de los gobiernos municipales.
Cabe destacar que el director de seguridad suele ser el funcionario público con menor
preparación profesional. Se podrá ver en el próximo capítulo que su nivel de estudios
promedio no rebasa el bachillerato.
3.2.5. Conclusiones preliminares
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Resulta todo un reto en México la obtención de indicadores confiables sobre el
desempeño de los municipios, especialmente si se quiere medir el desempeño de sólo uno
de sus funcionarios o servidores públicos. Pareciera como si los gobiernos municipales
vivieran aún en el siglo pasado, pues en su gran mayoría carecen de bases de datos
disponibles para la investigación o las guardan con mucho celo, como si se trataran de
instituciones de carácter privado o de asuntos de seguridad nacional.
Aún falta mucho por hacer en materia de acceso a la información, estadística y bases de
datos municipales, ya que los pocos datos municipales a los cuales se puede tener acceso
son ambiguos y tienen deficiencias que no permiten comparar el desempeño de las
administraciones de los municipios. Aunado a esto, el gobierno federal por conducto de sus
diferentes instituciones de gobierno, en poco o en nada ha visto al municipio como una
unidad de análisis y estudio de carácter importante, sino que más bien se preocupa e
invierte recursos en otras cuestiones. Y las universidades e investigadores de temas
municipales poco puede hacer, pues los recursos económicos, materiales y humanos que se
destinan para la investigación en México suelen ser muy reducidos.
El municipio tiene una importancia especial en la esfera del gobierno en México, pues a
través de éste los ciudadanos logran, en el mejor de los casos, satisfacer sus necesidades
primordiales. Sin duda alguna, de los tres ámbitos de gobierno (federal, estatal y municipal)
es el municipio el que está más cerca de la gente.
Dentro del ámbito municipal, el alcalde es el personaje político y administrativo de mayor
relevancia, primero porque es él quien conforma el equipo de colaboradores y directores de
área que le acompañarán durante su gestión, y después por ser él quien toma las decisiones
importantes dentro de su gobierno (algunas veces de manera conjunta con el ayuntamiento
y otras de manera unilateral, según la naturaleza jurídica del asunto que se trate). Para
poder medir el desempeño de los servidores públicos en un municipio, no se puede pasar
por alto al presidente municipal.
Por otro lado está el secretario general, quien como ya expliqué anteriormente, requiere de
una mayor preparación profesional, lo mismo que el tesorero municipal, pues en ambos
recaen asuntos de suma importancia para la vida jurídica y financiera de los municipios.
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Ellos son corresponsables de lo que pueda pasar o deje de suceder en el marco de los
acuerdos que se tomen dentro de un municipio.
Por último describí las funciones del director de seguridad pública y señalé que la
estabilidad y paz de un municipio dependen en gran medida de la seguridad pública. Por
ello es preciso poner atención a este servidor público, que por lo general representa la
cúspide del área del servicio público peor remunerada en México, lo cual se traduce en
policías sin preparación profesional y sin el compromiso requerido para cumplir sus
funciones.
Así cierro esta parte del capítulo en el que reviso de manera general lo que es un municipio,
así como las principales funciones y atribuciones de los servidores públicos incluidos en el
estudio y aquí cabe hacer una anotación: si bien decidí enfocar la atención sólo en estos
cuatro servidores públicos, lo cierto es que habría sido muy complicado abrir el análisis a
un mayor número de funcionarios. Primero, porque la base de datos en la cual se basa este
análisis indica que sólo se cuenta con datos de la preparación profesional y de la
experiencia para presidentes municipales, secretarios generales, tesoreros y directores de
seguridad pública. Los datos sobre otros funcionarios, directores de área o de otros
departamentos no son constantes. Dicho de otra manera: no en todos los municipios existe,
por ejemplo, un director de planeación o de evaluación, pues no todos los municipios
cuentan con estas áreas dentro de su organigrama. Por ello sólo pondré atención a los cuatro
funcionarios municipales mencionados.
Ahora bien, falta describir la forma en que serán realizados el análisis y el muestreo, así
como el tipo de indicadores que utilizaré. A continuación hago una revisión de cada uno de
ellos, explicando y ejemplificando cada variable, de manera que se pueda entender cómo
sometí a comprobación la hipótesis planteada.
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3.3. Indicadores de experiencia,
profesionalización y desempeño
Ahora bien, después de conocer las funciones y atribuciones de lo que serán nuestra
unidad de análisis y nuestras unidades de medición, resulta pertinente, el detallar cuales
serán nuestros indicadores, desglosando y ejemplificando el cómo se construyen cada uno
de ellos. Así entonces, procederé a mencionar cada uno de ellos.
3.3.1. La experiencia en el sector público
La experiencia de los alcaldes y servidores públicos estará basada, para esta primer
parte del análisis, en el estudio nacional sobre desarrollo institucional municipal elaborado
por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). En este estudio se registró, entre otras
cosas, el trabajo previo al cargo que desempeñaban los alcaldes y funcionarios
entrevistados, de tal forma que permite conocer por lo menos su experiencia inmediata
antes de enfrentar su responsabilidad como servidores públicos.
Es verdad que quizás estos funcionarios pueden haber ocupado otros cargos en el sector
público en otros años, es decir, puede darse el caso de que algunos funcionarios contestaran
que su último trabajo fue dentro del sector privado, pero pudieron haber sido funcionarios o
servidores públicos antes de estar en una empresa. Existen servidores que intercalan sus
actividades entre el sector privado y el público y eso no quedó registrado en el estudio. Sin
embargo, los datos pueden ser útiles como una buena aproximación a la realidad.
Mediré la experiencia los funcionarios de los que se cuenta con evidencia sobre su
participación en un cargo inmediato anterior en el sector público o en el sector privado.
Asignaré un valor de 0 para aquellos funcionarios que provienen del sector privado y un
valor de 1 para quienes provienen del ámbito público. A través de esta variable dicotómica
se hace una diferencia entre los orígenes inmediatos de los funcionarios seleccionados, con
el interés primordial de medir si existe o no una relación positiva entre la experiencia
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dentro del sector público y mejores indicadores de gestión pública. Dichos indicadores
serán medidos a través del índice de esfuerzo tributario municipal.
3.3.2. Preparación profesional
En el presente estudio denomino preparación profesional al hecho de haber
culminado por lo menos los estudios de una licenciatura o posgrado. Considero que a pesar
de que ni la constitución federal ni las estatales obligan a los presidentes municipales o
servidores públicos a demostrar estudios de una licenciatura, este grado académico es el
mínimo indispensable para poder tener una visión amplia y profesional de los trabajos que
se desempeñan dentro del sector público.50
Debo resaltar que en México, como ya he mencionado anteriormente, la mayor parte de los
alcaldes no cuenta con estudios de licenciatura y entre los que tienen este nivel educativo,
se encuentra un abanico de profesiones muy variado: hay alcaldes que son arquitectos,
ingenieros, médicos, psicólogos, etcétera.
Lo idóneo —desde mi perspectiva— es que los alcaldes, primero, tengan estudios de
licenciatura, y segundo, que ésta sea en el área de las ciencias sociales o económico
administrativas, pues son las ramas del conocimiento que proporcionan mayores elementos
para entender el funcionamiento de un gobierno municipal. La realidad no concuerda con
este ideal, que además es una visión de carácter personalísimo, pues reconozco que puede
ser debatible y hasta para algunas personas cuestionable. Mucho se pueden cuestionar mis
afirmaciones. Algunos pueden pensar que no es indispensable que los estudios lleguen a un
nivel profesional de licenciatura, pero no son suficientes el sinnúmero de seminarios, cursos
y diplomados que pudieran llegar a tomar los funcionarios; considero que el hecho de
obtener una licenciatura en la mayoría de los casos proporciona un distinto enfoque de la
50 En este sentido, resulta interesante el caso de Chile, país donde se legislo para que todo aquel ciudadano que aspire a ser alcalde de
alguna ciudad, acredite como mínimo, el contar con estudios de bachillerato. Y aunque desde nuestra perspectiva esta medida no es
suficiente, considero a esta como una legislación de vanguardia, pues es indispensable que quienes conduzcan un cargo de alta
responsabilidad como lo es el de ser alcalde de un municipio, demuestren tener un mínimo indispensable de conocimientos básic os que
a la larga les permitirán afrontar de mejor manera dicha encomienda.
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administración pública y aporta más herramientas de carácter profesional y de gestión para
obtener mejores resultados, frente a aquellos que no tienen una formación profesional.
Variables del análisis empírico
3.4. Variable dependiente
Con la finalidad de evaluar una de las hipótesis planteadas, a la luz del ejercicio
estadístico de la regresión, primero escogí como variable dependiente el esfuerzo tributario
de los municipios; ya que partimos del supuesto que los municipios aumentan tanto les sea
posible los ingresos propios, ya que existe un incentivo para el municipio de manejar con
eficiencia los recursos que a él le representan un esfuerzo —económico y político—
conseguir, es decir, podríamos decir que los ingresos propios representados por el esfuerzo
tributario, en teoría serán distribuidos de una manera más racional y eficiente, por
representar para el ayuntamiento un mayor esfuerzo al recaudarlos (Raich Portman, 1999).
Este indicador de calidad se enfoca en la actividad financiera de los gobiernos locales, la
cual se desarrolla a partir de dos funciones principales, una de ingresos y otra de gastos;
siendo los ingresos la actividad de recaudación, y la segunda un instrumento presupuestario
(ibídem). En México, la Constitución le confiere a los municipios administrar libremente su
hacienda para cubrir sus necesidades (art. 115, frac. IV), y establece la obligación de los
mexicanos de contribuir a los gastos públicos del orden de gobierno en donde residan (art.
31, frac. IV).
La importancia de evaluar una parte de la calidad en la gestión municipal a través del
esfuerzo tributario o recaudatorio, es un ejercicio para determinar si las haciendas públicas
están realizando sus tareas financieras de forma eficiente o no. Este ejercicio intenta
conocer si las distintas áreas de los municipios que se encargan de las actividades
financieras están haciendo o no un “esfuerzo” por optimizar el uso de sus recursos
(ibídem). Midiendo así la calidad de sus procesos, estructuras y gestión recaudatoria de los
gobiernos locales.
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3.4.1. Índice de esfuerzo tributario (IET)
Como ya se dijo anteriormente, el índice de esfuerzo tributario es nuestra variable
dependiente, que si bien ésta no refleja el desempeño global del gobierno municipal, pero sí
una de sus dimensiones más importantes. Su valor se obtiene tras dividir los ingresos
propios o directos entre el ingreso total del mismo año o ejercicio fiscal: el resultado es el
índice de esfuerzo tributario (IET). Para una mejor comprensión de este índice, explicaré de
qué se componen sus dos elementos:
Cuadro 1. Índice de Esfuerzo Tributario Municipal
CONCEPTO
Aprovechamientos
Contribuciones a las mejoras
Derechos
Disponibilidades
Impuestos
Otros ingresos propios
Productos
Participaciones federales
Aportaciones federales
Financiamiento
Por cuenta de terceros
Ingresos Propios
Ingresos Totales
ÍNDICE INDICADORES
Ingresos Directos
(propios o municipales)
Ingresos Indirectos
(estatales o federales)
Ingresos Brutos
(totales)
Suma de Ingresos Directos más
los Ingresos Indirectos
Esfuerzo Tributario o
Esfuerzo de
Recaudación Local
Fuente: Elaborado propia.
Ingresos totales.- Son todos los recursos que obtienen los individuos, sociedades o
gobiernos, por el uso de la riqueza, trabajo humano o cualquier otro motivo que incremente
su patrimonio. En el sector público son los que provienen de los impuestos, derechos,
productos, aprovechamientos, contribuciones de mejoras, participaciones y aportaciones
federales, otros ingresos, por cuenta de terceros, financiamientos y disponibilidades.
Ingresos propios o directos.- Se conforman por el ingreso por concepto de
aprovechamientos, contribuciones a las mejoras, derechos, disponibilidades, impuestos,
otros ingresos propios y productos.
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Una vez enumerados los elementos que integran los ingresos propios, daré las definiciones
de cada uno de estos:
Los aprovechamientos.- Son los ingresos ordinarios provenientes de las actividades de
derecho público que realizan los gobiernos. En términos generales, se derivan del
incumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes; son recibidos en forma
de rezagos, recargos, reintegros, donativos, multas y sanciones.
Las contribuciones a las mejoras.- Son los ingresos que por ley reciben los gobiernos, a
cargo de personas físicas y morales, que se benefician de manera directa por la realización
de obras públicas.
Los derechos.- Son contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de
los bienes de dominio público, así como por los servicios que presta el estado en sus
funciones de derecho público, excepto cuando se prestan por organismos descentralizados.
Las disponibilidades.- Son las partidas del activo existente al inicio del ejercicio fiscal;
representan bienes que pueden destinarse de modo inmediato para hacer frente a las
obligaciones de los estados y municipios.
Los impuestos.- Son prestaciones en dinero o especie que el estado fija unilateralmente y
con carácter de obligatorio a todos aquellos individuos cuya situación coincida con la que la
ley señala; incluyendo por supuesto el impuesto predial que es uno de los más importantes
para los gobiernos municipales, quienes por disposición constitucional son responsables de
su cobro.
Otros ingresos propios.- Son las percepciones que por su naturaleza no pueden ser
agrupadas en algún otro capítulo de ingresos.
Productos.- Ingresos que percibe el estado por actividades que no corresponden al
desarrollo de las funciones propias del derecho público, sino por la explotación de sus
bienes patrimoniales. Se incluyen la enajenación de bienes muebles e inmuebles,
arrendamientos e intereses.
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2
Definidos ya los ingresos totales e ingresos propios, expondré, con un pequeño ejemplo en
el próximo cuadro, cómo se obtiene el índice de esfuerzo tributario, recordando que es el
resultado de dividir los ingresos propios entre los ingresos totales del municipio en
cuestión, veamos un ejemplo en el cuadro 2 que a continuación se expone:
Cuadro 2. Ejemplo de la obtención del Índice de Esfuerzo Tributario Municipal
Estado Año
Jalisco 2000
$436,466
$0
$2,733,200 Ingresos Propios
$1,994,089 Aportaciones Federales
$1,785,738 Financiamiento
$0 Participaciones Federales
$402,150 Por cuenta de terceros
$7,351,643 INGRESOS TOTALES
INGRESOS PROPIOS 7,351,643$
INGRESOS TOTALES 24,582,664$
Índice de Esfuerzo Tributario
=
$7,351,643
$8,094,396
$0
$9,136,625
$0
$24,582,664
0.30
Municipio
Acatic
Contribuciones de mejoras
Aprovechamientos
Derechos
Disponibilidades
Impuestos
Otros Ingresos propios
Productos
INGRESOS PROPIOS
Fuente: Elaborado propia.
Por último me gustaría puntualizar que el índice de esfuerzo tributario (IET) se mide en
rangos de 0 a 1, donde 0 indica la nula recaudación de los municipios, y la dependencia de
las participaciones estatales o federales, mientras que en la medida que se acerque a 1,
indica menor dependencia financiera de la federación o el estado, y por ende una mayor
recaudación. El índice de esfuerzo tributario tiene una media nacional de 0.133065, tal y
como podemos observarlo en la cuadro 3.
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3
Cuadro 3.
Estadísticos descriptivos
2254 .0000 .9999 .133065 .1191065
2254
Índice de Esf uerzo
Tributario (IET)
N válido (según lista)
N Mínimo Máximo Media Desv. típ.
Fuente: Elaborado propia.
3.5. Variables independientes
El modelo empírico que plateo, pretende explicar las variaciones en el esfuerzo
tributario en función de dos variables independientes clave: la experiencia en el sector
público y la educación formal de los funcionarios. Pero evidentemente sería ingenuo
pensar que el esfuerzo tributario se explique solo en función de estás dos variables (IEXP y
IEF), por ello el modelo requiere que incorporemos otras variables que también influyen
sobre el esfuerzo tributario (IET), es decir, variables de control, siendo éstas el grado de
desarrollo humano (IDHM), el tamaño poblacional de los municipio (POB) y la situación
geográfica (MZM), las que elegí en el modelo empírico planteado.
Ahora me daré a la tarea de explicar y operacionalizar cada una de las variables del modelo
de medición.
3.5.1. Índice de educación formal (IEF)
Éste se referirá sólo a cuatro de los principales servidores públicos de las
administraciones municipales: alcalde, secretario general, tesorero y director de seguridad
pública, y será considerado en este estudio como la principal variable independiente. Cabe
recordar que a pesar de haber tenido el deseo de seleccionar a un número más amplio de
funcionarios municipales, fue preciso limitarme sólo a estos servidores públicos debido a
que en la fuente de datos (la encuesta nacional sobre desarrollo municipal), los únicos
servidores públicos sobre los que se tiene información relativa al último grado de estudios
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en la gran mayoría de los municipios son precisamente el presidente municipal, el
secretario general, el tesorero y el director de seguridad pública. Otros funcionarios
contemplados en la base de datos, tales como el responsable del área de servicios públicos
y desarrollo urbano, el contralor municipal, el responsable de planeación, el responsable de
evaluación, el responsable de participación social y el responsable de personal, no existen
en todos los municipios. Es decir, no todos los ayuntamientos cuentan con dichas carteras
dentro de su estructura de organización y no se cuenta con información comparable para
todos los municipios.
Sin embargo, decidí no limitar el estudio a la comparación entre los alcaldes. Si bien es
cierto que el funcionario más importante de la administración pública municipal es el
presidente municipal, éste no realiza el trabajo de manera unipersonal: requiere del apoyo y
colaboración constante de un equipo de trabajo conformado por personal con dist intos
niveles de responsabilidad. Además, los funcionarios de mayor rango en este equipo son en
su mayoría propuestos por él, por lo que el tipo de selección de sus principales
colaboradores sirve como muestra para medir la educación formal de los servidores
públicos en los municipios en México. Esto representará la preparación profesional de los
principales funcionarios de una administración pública municipal.
Para medir esta preparación he asignado una escala de valores, convirtiendo variables
cualitativas o nominativas en cuantitativas. He denominado a esta variable índice de
educación formal, y lo mido de acuerdo con la siguiente escala de valores:
Cuadro 4. Escala de valores de la educación formal de los servidores públicos
VALOR ULTIMO GRADO DE ESTUDIOS VALOR ULTIMO GRADO DE ESTUDIOS
0 Ninguno 7 Preparatoria inconclusa
1 Primaria inconclusa 8 Preparatoria terminada
2 Primaria terminada 9 Licenciatura inconclusa
3 Secundaria inconclusa 10 Licenciatura terminada
4 Secundaria terminada 11 Postgrado inconcluso
5 Carrera Técnica inconclusa 12 Postgrado terminado
6 Carrera Técnica terminada
Fuente: Elaborado propia.
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Una vez obtenido el último grado de estudios de cada uno de los servidores públicos que
analizo, realizaré una suma de los valores obtenidos, tal como muestro en el siguiente
ejemplo:
Presidente
Municipal
Secretario
General Tesorero
Director de
Seguridad
Pública Suma
Último
Grado de Estudios10 + 10 + 12 + 8 = 40
Después tomaré como referencia la máxima puntuación a la cual un municipio podría
aspirar, que se alcanzaría si los cuatro funcionarios tuvieran estudios terminados de
posgrado. Siendo ése el caso, el municipio obtendría una calificación de 48 puntos.
Utilizaré entonces ese valor para obtener el índice de educación formal del municipio,
dividiendo la puntación obtenida entre la puntuación máxima, como se muestra siguiendo
el ejemplo que he puesto:
40 ÷ 48 = 0.83
El resultado es el índice de educación formal, que para el ejemplo propuesto equivale a
0.83, en una escala de 0 a 1. En la medida en que el índice se acerque a 1, se acercará a la
óptima calificación.
3.5.2. Índice de experiencia
Este índice funcionará como otra de las variables independientes o explicativas
importantes del modelo. Dicha variable será dicotómica: el valor 0 equivale a decir que el
funcionario en cuestión proviene del sector privado y el valor de 1 se otorga a aquel que
proviene del sector público. Con esto lograré indagar de qué manera influye la experiencia
en el sector público en los resultados de la gestión municipal.
Cabe recordar, una vez más, que por lo limitados que son los datos disponibles me
concentraré sólo en evaluar a cuatro servidores públicos. Por ello, igual que con el índice
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de profesionalización, haré una suma del resultado de la experiencia de estos funcionarios,
de la siguiente manera:
Presidente
Municipal
Secretario
General Tesorero
Director de
Seguridad
Pública Suma
Último empleo 1 + 1 + 0 + 0 = 2
0 = Sector Privado
1 = Sector Público
Una vez obtenida la suma, se hace una división del resultado entre el número 4, que sería
el resultado máximo esperado, es decir, la suma obtenida si todos los empleados vinieran
del sector público. El índice de experiencia se obtiene entonces de la siguiente manera:
2 ÷ 4 = 0.5
Indice de Experiencia = 0.5
Variables Control
3.6. Índice de desarrollo humano municipal
En nuestro modelo empírico, este índice representa una variable control, ya que la
recaudación también depende mucho del grado de desarrollo humano en los municipios,
pues conforme éste aumenta, es razonable esperar que el ayuntamiento tenga más
posibilidades de extraer recursos tributarios de la población. Y de no incluir esta variable en
el modelo, los resultados podrían tener sesgos considerables, o lo que en econometría se
conoce como “sesgo por omisión de variables”.
Este índice está compuesto por tres dimensiones:
- Salud
- Educación
- Ingreso
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Cada dimensión se mide a partir de variables establecidas por la Organización de las
Naciones Unidas “ONU”. Este índice contiene información relevante de los municipios,
tales como población, tasa de mortalidad infantil, tasa de alfabetización, el ingreso per
cápita anual, índice de salud, índice de educación e índice de ingreso. Por lo que puede
apreciarse, esta variable es muy importante en el análisis, pues contiene elementos que
evalúan dimensiones que influyen dentro del contexto y realidad en que se desarrollan los
diferentes gobiernos municipales estudiados, pero sobre todo por que influye sobre el nivel
de la recaudación municipal.
Situación geográfica
Esta variable de control fue incluida en el análisis debido a que las condiciones de vida, es
decir, la calidad de vida, servicios públicos, número de habitantes, extensiones territoriales,
presupuesto, recaudación de ingresos y fuentes de empleo, son distintas de manera muy
notoria en los municipios que pertenecen a alguna de las 55 zonas metropolitanas del país.
Por ello incluí está variable en forma dicotómica, que asigna el valor de 0 a aquellos
municipios que no pertenecen a la zona metropolitana y el valor de 1 para aquellos
municipios que son considerados como zona metropolitana.
Población
Por último decidí incluir esta variable, ya que sin duda el factor del número de habitantes
de un municipio es fundamental para la recaudación tributaria. Es lógico suponer que
existirá una mayor recaudación en municipios con mayor población, pues existiría una
mayor actividad económica en municipios con mayor población, con relación a municipios
con menos habitantes. Además, normalmente en municipios con población grande suele
incrementarse la oferta de servicios públicos que no necesariamente son de carácter
municipal, como la educación. Siguiendo este razonamiento, es de esperarse que en
municipios con mucha población, se obtenga un mayor índice de educación formal de los
servidores públicos municipales. Por lo que esta variable control en teoría debería de influir
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de manera positiva en la recaudación local, así como en la educación de sus habitantes, que
por ende, se verían reflejados en la educación formal de los servidores públicos.
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Capítulo Cuarto Análisis Empírico
4.1. México y la profesionalización
Con la publicación de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 10
de octubre de 2003, México entro dentro del grupo de países que formalmente cuentan con
un servicio civil de carrera. Con ello dio comienzo una transformación de la gestión de
personal en el gobierno federal (Puón, 2006); antes de dar comienzo está transformación,
las Secretarías de Hacienda Pública y la de la Función Pública presentaron un diagnóstico
del panorama de la administración pública federal. A través se conocieron detalles
importantes que justificaban la implementación de un servicio profesional de carrera, entre
las cuales podemos destacar:
La existencia de estructuras organizacionales no registradas o reglamentadas, es
decir, como sucede aun en diversos municipios del país, se contaba con una
estructura formal y otra real, donde por lo general la real suele ser más obesa.
Ausencia de organizaciones eficientes, esto implicaba que la estructura
organizacional en muchos casos no era funcional, ni eficiente, por lo que se contaba
con estructuras desfasadas de las necesidades.
Duplicidad en las funciones, diferencia entre estrategias y responsabilidades, así
como un desconocimiento de la estrategia a seguir.
Responsabilidades inequitativas, existía carga excesiva de trabajo en algunos
puestos, y en otros era más reducida.
Resistencia al cambio en las prácticas añejas de formas de contratación, ascenso o
descenso discrecional.
Este era términos generales el panorama de la administración pública federal antes de la
transformación e implementación del servicio profesional. Ahora se puede hablar de
avances y una transformación importante, destacando algunos puntos fuertes:
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Contar con una franja de servidores públicos en funciones con estabilidad en el
empleo, ajena a los cambios político‐partidistas.
La modernización en el uso de nuevas tecnologías, que permitieron la
implementación del gobierno electrónico, esto tras lanzar convocatorias y
posteriormente recabar solicitudes vía internet, de personas que concursarían a
través del servicio profesional para ingresar a la administración.
Las universidades por su parte, adecuaron sus sistemas universitarios como
resultado de adecuar sus planes de estudios y cursos de capacitación a las
necesidades del sistema.
Se ha logrado permear y ampliar el fenómeno de la profesionalización hacia otros
poderes y órdenes de gobierno.
Para el caso Mexicano ha sido positivo que el gobierno federal diera el primer gran paso
hacia la profesionalización de los servidores públicos, y aunque de manera lenta, los
gobiernos estatales y municipales han tomado como suya esta herramienta, donde lo que se
busca es profesionalizar la burocracia, estandarizar procesos, evitar viejas prácticas
clientelares, además de establecer normas claras transparentes que permitan la selección de
los mejores perfiles, así como la capacitación permanente.
En lo que respecta a los gobiernos locales en México, encontramos el problema de la
continuidad de los programas o políticas públicas impulsadas, debido a que el periodo de
los gobiernos es relativamente corto, y no existe una reelección inmediata para alcaldes, lo
cual propicia que cada tres años, llegue un alcalde y renueve la gran mayoría de la
burocracia en el gobierno, bajo la excusa de no tener confianza en ellos, o quizás por el solo
hecho de no pertenecer a su partido o grupo de trabajo. Esto sin duda alguna impide una
reforma a largo plazo, pues lejos de adelgazar burocracia, así como evaluar y valorar
programas y unidades gubernamentales, a la luz de su desempeño tal y como se propone
dentro de las directrices de la NGP.
Algunos puntos relevantes de la crítica que se pueden hacer en la implementación de la
NGP al caso de México, son: 1) la inestabilidad y falta de continuidad institucional, esto
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ante los periodos cortos de gobierno y la falta de una reelección de los alcaldes; 2) la
ausencia de un servicio civil de carrera y/o el problema de su diseño institucional, pues
aunque exista en algunos casos un reglamento del servicio civil, no quiere decir que con
ello ya se hable de una verdadera profesionalización de la burocracia; y 3) la
externalización de los servicios públicos, es decir, la prestación de servicios públicos, que
por ley los ayuntamientos tienen la obligación de proporcionar, no siempre y en todos los
casos resulta ser mejor o más eficiente su prestación del servicio, pues los actores privados
suelen tener un sentimiento e interés de lucro, lo cual puede desvirtuar una parte importante
del suministro de los servicios que presta (Ramió, 2005).
La experiencia en este sentido en México comenzó con el proceso democratizador,51
proceso que ha propiciado el surgimiento de una sociedad cada vez más informada y
participativa. Esto se ha traducido en un incremento de la demanda de servicios más
eficientes, funcionarios más profesionales y una gestión más transparente y responsable.52
Los esquemas de la administración tradicional en México no propician la vinculación y
participación real de los funcionarios: éstos no se involucran completamente con los fines y
valores de la organización. Además, esos esquemas han favorecido el cacicazgo, el
clientelismo y las crisis de cambio de administración (sean o no del mismo partido político
los gobernantes entrantes y salientes).
La modernización administrativa ha tenido mayor presencia política a partir de los últimos
años, aunque las reformas han sido limitadas. Prueba de ello son los dos últimos sexenios
presidenciales en México: con el presidente Ernesto Zedillo (1994-2000) se impulsó el
llamado Programa de Modernización de la Administración Pública, y durante el periodo de
Vicente Fox (2000-2006) se estableció la Estrategia de Innovación Gubernamental (Pardo,
2006). Esos dos programas marcaron de alguna manera el comienzo de las reformas
impulsadas por la Nueva Gestión Pública en México.
51
Llamo proceso democratizador a la alternancia de gobiernos que vivió México, comenzando con triunfos de partidos políticos
distintos al Partido Revolucionario Institucional (PRI) en gobiernos municipales y estatales. Este proceso comenzó a vivirse a partir de
1990, cuando comenzó a disminuir el número de habitantes gobernados por el PRI. Para mayores detalles véase Moreno, 2008. 52 Desde mi perspectiva, en gran medida este cambio en el comportamiento en la población se debe a la apertura de los medios
electrónicos e impresos que de alguna manera se han convertido en un cuarto poder, siendo cada vez más críticos de la actuación de
los gobernantes en turno.
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Subrayo el hecho de que, dentro de la agenda de buen gobierno impulsada durante el
sexenio de Vicente Fox, se planteaba como objetivo “un gobierno profesional que cuente
con las mejores mujeres y los mejores hombres en el servicio público, para garantizar que
administración pública transite sexenalmente con el mínimo trastorno y la máxima eficacia,
y asegurando que, siendo políticamente neutra, se convierta en un factor estratégico de la
competitividad del país”, así como “un gobierno de calidad que satisfaga, o incluso supere,
las expectativas de los ciudadanos en los servicios que se le brindan” (ibídem). Estos dos
objetivos planteados desde el gobierno federal representan, por un lado, la implementación
de la Nueva Gestión Pública y por el otro, la profesionalización de los servidores públicos.
Aunque en este caso se trata del gobierno federal, éste no deja de ser referencia para las
políticas que se impulsan desde los municipios.
Fue desde el gobierno federal desde donde se impulsó la Ley del Servicio Profesional de
Carrera (expedida el 10 de abril del 2003), cuyos objetivos principales son:
garantizar la igualdad de oportunidad en el acceso a la función pública,
que el ingreso y ascenso esté basado en el mérito,
lograr una mejor formulación de políticas y
profesionalizar a la función pública.
A raíz de la expedición de la Ley del Servicio Civil de Carrera, muchos municipios a lo
largo de todo el país han optado por crear sus propios servicios civiles de carrera, dando así
un primer paso en lo que puede ser una modernización administrativa municipal interesante
que muy probablemente traerá consigo buenos dividendos a los municipios en México.
Por ello resulta de vital importancia este panorama de la profesionalización en México, ya
que, como ya lo he mencionado, este análisis está enfocado en gran parte en los efectos que
producen servidores públicos con preparación formal (licenciatura) en los resultados de la
gestión pública municipal, usando el esfuerzo tributario como variable específica de la
calidad gubernamental de los municipios. Las dos variables explicativas del esfuerzo
tributario son el nivel de profesionalización de los funcionarios públicos y su experiencia
en el sector público.
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4.1.1. La profesionalización en el contexto actual
El debate académico contemporáneo se ha concentrado en la importancia que se le
otorga a que los gobiernos cuenten con administraciones públicas profesionalizadas
(Moreno, 2008: 50). La calidad gubernativa es uno de los temas al que más se recurre en la
producción de materiales académicos de investigación: la calidad gubernativa que implica
la existencia de un “núcleo estratégico” de burocracia profesional.53
En parte, es por esto
que el análisis que realizo se encuentra basado en la suposición de que en la medida que se
incrementen los niveles de preparación entre los servidores públicos de las
administraciones públicas, se obtendrán mejores resultados en la gestión pública municipal.
Y por otra parte elegí al municipio como unidad de análisis y estudio, debido al papel que
desempeña dentro del desarrollo local en el país, así como por ser un gobierno más próximo
a la gente: es a través del municipio que gran parte de la población ve resueltas sus
necesidades mínimas y primordiales de servicios públicos.
Son muchos los ensayos, ponencias y textos de diversos autores que sostienen la necesidad
de una profesionalización de los servidores públicos. Sin embargo, la forma para llegar a
esa profesionalización carece de análisis serios. Habría que puntualizar que, por ser un tema
prácticamente nuevo en México, se habla de la necesidad de implementar los llamados
servicios civiles de carrera, los cuales se enfocan a la profesionalización de los servidores
públicos a través de incentivos que el mismo gobierno proporciona a sus empleados, tales
como su posibilidad de permanencia o base en el cargo; su capacitación a través de cursos,
congresos, o diplomados, y por último la posibilidad de ascender de categoría o cargo. Pero
no es a esa clase de servidores públicos a los que este estudio se refiere. El análisis está
dirigido a lo que llamo la “élite burocrática”, compuesta por los directores o jefes de área,
es decir, los encargados de alguna dependencia gubernamental, o quizás las cabezas de
determinado departamento, quienes son empleados de confianza, funcionarios que forman
parte de un gabinete que arriba al gobierno junto con el alcalde en turno y que por lo
general se va con él, cuando éste termina su mandato.
53 Idea plasmada dentro de los resolutivos del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo “CLAD”, que se celebró el
14 de octubre de 1998 en la ciudad de Madrid, España; y al cuál Aguilar Villanueva (2006) hace referencia y lo denomina como el
Consenso del CLAD.
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Para formar esta élite burocrática, los gobiernos municipales no se pueden dar el lujo de
designar a alguien inexperto o sin una instrucción profesional o carrera, ya que de ser así,
exponen a los ciudadanos a la ineficiencia gubernamental. Siguiendo esta idea, he plasmado
en forma general las reflexiones y consensos en torno a la profesionalización de los
servidores públicos, pero acotando las ideas a esta clase de élite burocrática.
El contexto social y político que vivía México, el cual fue fundamental para iniciar con las
reformas de carácter administrativo y el comienzo de la modernización municipal, hay que
tener presentes los elementos y eventos tanto internos como externos, que poco a poco
impulsaron la gestación de cambios ahora significativos para la vida de los municipios en
México. Para ello haré un breve recuento de algunos acontecimientos que formaron parte
de los impulsores del cambio en este país.
En el país se percibía una efervescencia social de descontento con el gobierno, esto ante
acontecimientos de escándalos políticos y asesinatos que relacionaban a personajes
importantes de la política en México,54
y aunado existía la sensación entre partidos políticos
de oposición y un número importante de la población ante las sospechas de haberse
cometido un fraude electoral en las elecciones presidenciales de 1988;55
propiciaron una
sociedad más activa y demandante, que a través de grupos de presión, así como
negociaciones políticas entre fuerzas y partidos políticos de oposición, generaron algunos
cambios importantes en la vida política, cambios que poco a poco democratizaron algunas
instituciones y ciudadanizaron otras más.56
54 EL 28 de septiembre de 1994 fue asesinado, en la ciudad de México, José Francisco Ruiz Massieu, secretario general del PRI, y ex
cuñado del presidente de México (1988-1994). Y durante el sexenio del presidente Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000) fue
detenido e imputado como autor intelectual del crimen a Raúl Salinas de Gortari, hermano del ex presidente Carlos Salinas.
Así mismo, y en plena campaña electoral por la presidencia de la república fue asesinado quien fuera candidato del PRI, Luis Donaldo
Colosio, lo cual ocurrió el 23 de marzo de 1994. 55
En las elecciones a la presidencia de México de julio de 1988, se sembró la duda del fraude electoral en las elecciones, pues las
encuestas y el recuento daban por ganador a Cuauhtémoc Cárdenas, y se cayó el sistema que realizaba el computo electoral, y a l
restablecerse el sistema ya daba como triunfador de las elecciones a Carlos Salinas de Gortari.
Es preciso aclarar que lo aquí dicho son puras conjeturas, y no dejan de ser especulaciones, pues al final no hubo un veredicto oficial
que comprobara el fraude; sin embargo, la sombra o sospecha del fraude genero un alto descontento entre gran parte de la sociedad
en México. 56
El 11 de octubre de 1990 fue creado el Instituto Federal Electoral, organismo que nace como una respuesta a las exigencias
ciudadanas de contar con una institución electoral imparcial, que brindara plena certeza, transparencia y legalidad a los partidos en
contienda, y un año después se expidió el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), que regula los
procesos electorales de carácter federal, dando con ello mayor certeza en las reglas y un árbitro imparcial en las contiendas electorales.
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Ante este clima, e incluso presiones de carácter internacional por lo que estaba pasando en
el país, la presidencia de la república se vio obligada a reconocer triunfos electorales de
partidos de oposición, primero en municipios importantes y luego en gobiernos de
estados,57
es decir, el país comenzaba a transitar hacia prácticas cada vez más democráticas
en el actuar del gobierno y sus instituciones.
Para enriquecer el contexto en que se desarrollara mi investigación, me gustaría rescatar
algunos datos, que en principio destaco sobre la preparación académica y/o profesional de
los alcaldes de en México (años 2000, 2002 y 2004, periodos SEDESOL e INEGI aplicaron
estudios a los municipios), esto con el fin de conocer mejor el perfil de los alcaldes; pues
dentro del esquema municipal, son estos personajes quienes administran y toman decisiones
sobre de quienes conformaran o le acompañaran como servidores públicos de primer nivel,
es decir, los alcaldes en la práctica son quienes dan el visto bueno para las contrataciones,
por ello resulta importante conocer su perfil.
He de aclarar que por desgracia las fuentes o bases de datos sobre quienes gobiernan en
México, solo están disponibles y fueron aplicadas para los periodos antes mencionados; sin
embargo, creo que los datos obtenidos bien pueden proporcionarnos una aproximación a la
realidad sobre el perfil de los funcionarios municipales en México.
De estos datos se desprende que es muy poca la variación entre un periodo y el otro: el
porcentaje de Alcaldes con educación universitaria, por ejemplo, varía poco menos de cinco
puntos porcentuales entre el 2000 y el 2004; y pueden destacarse inicialmente dos cosas:
La primera de ellas es que un porcentaje importante de alcaldes no cuenta
con estudios profesionales. Según las encuestas aplicadas en los años 2000,
2002 y 2004 (véase grafica 3) aquellos alcaldes que cuentan con licenciatura
o carrera (universidad y postgrado) no rebasan el 51 por ciento en ninguno
de los tres periodos de estudio, y el resto se encuentra distribuido en niveles
educativos de primaria, secundaria, carrera técnica o comercial, o
57
Podemos mencionar un caso a manera ejemplo: Ernesto Ruffo Appel abanderado del Partido Acción Nacional (PAN), obtuvo el
triunfo primero en la presidencia municipal de Ensenada, Baja California en el año de 1985, y posteriormente, fue electo como
Gobernador de Baja California (1989-1985); logrando con ello, el ser el primer gobernador surgido de un partido de oposición y
diferente al PRI, en la historia del México contemporáneo.
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preparatoria. Es decir, el porcentaje de alcaldes que no cuenta con estudios
de nivel licenciatura oscila entre un 45% o 50% para los tres periodos.
Lo segundo que deseo destacar es que, a pesar de que en México se han ido
incrementando las ofertas de postgrados en las múltiples áreas del
conocimiento por parte de las universidades públicas o privadas, existe un
descenso en el número de alcaldes que cuenta con algún postgrado. En el
año 2000, un 6.4% de presidentes municipales tenía estudios de postgrados,
y para el 2004 el porcentaje bajó casi a la mitad, quedando en tan solo 3.8%.
Grafica 3.
Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de los estudios nacionales sobre
desarrollo institucional municipal años 2000, 2002 y 2004 a cargo de SEDESOL e
INEGI.
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Grafica 4.
Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de los estudios nacionales sobre
desarrollo institucional municipal años 2000, 2002 y 2004 a cargo de SEDESOL e
INEGI, y de la Primer Encuesta Nacional a Presidentes Municipales, año 2008 aplicada
por la Secretaría de la Función Pública “SFP”.
Como anteriormente los mencionamos, el último dato confiable del cual podemos echar
mano para analizar, se trata de la primer “Encuesta Nacional a Presidente Municipales”, la
cual fue aplicada por la Secretaría de la Función Pública Federal durante el año 2008; y a
través de la cual podemos hacer inferencias sobre la situación de los municipios en México.
Es así que a través de ella podemos observar que en relación a los estudios que
anteriormente presente (años 2000, 2002 y 2004) existe una baja considerable, tal y como
podemos observar en la gráfica 2, aquellos alcaldes que cuentan con un nivel de instrucción
profesional de estudios de licenciatura o más para el año de 2008 es de 40%, es decir, si la
comparación fuera valida, los alcaldes que contaban con licenciatura o más durante los años
2000, 2002 y 2004 en promedio era de 50.96%, pero ahora este porcentaje descendió
notoriamente para el año 2008 (véase grafica 5).58
58
Habría que hacer la precisión sobre la diferencia metodológica de los estudios que se utilizaron para la elaboración de la gráfica 3, es
decir, existen diferencias significativas en la aplicación y diseño de la muestra de los cuatro estudios que aquí exponemos, sin embargo,
eso no quiere decir que no sea válida la comparación, pues al final todos los estudios aquí empleados nos permiten hacer inferencias
sobre el resto de municipios en el país.
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Ante la falta de estudios de licenciatura por parte de los alcaldes, es posible suponer que
estos quizá estén siendo compensados con otras formas de adquisición de conocimiento,
como la experiencia. Trabajar dentro del sector público, es decir, conocer las
administraciones municipales, la burocracia y todo lo que conlleva, también supone
aprendizaje. Sin embargo, al analizar los datos del estudio nacional, se observa que durante
los años 2000 y 2002 más del 50 por ciento de los presidentes municipales provenía del
sector privado y para el año 2004 la proporción aumentó a 66 por cierto. Según se aprecia
en los tres años del estudio, la tendencia es creciente.59
Grafica 5
Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de la Primer Encuesta Nacional a
Presidentes Municipales, año 2008 aplicada por la Secretaría de la Función Pública
“SFP”.
En resumen, las cifras demuestran que la mayor parte de los alcaldes en México comienzan
su gestión sin experiencia en el sector público. Este factor, así como el propio
desconocimiento de la administración pública, entre otros más, son los que suelen hacer
59
Habría que hacer la pertinente aclaración del contexto de dichos estudios, pues los años 2000, 2002 y 2004 estuvieron marcados por
una serie de cambios importantes para la vida política y electoral en México. En julio de 2000 triunfó Vicente Fox Quesada en las
elecciones presidenciales, convirtiéndose así en el primer presidente de la oposición. Provenía del Partido Acción Nacional (PAN),
instituto político que se caracteriza por tener una militancia de empresarios de clase media y alta. El arribo al poder de Vicente Fox y
del PAN, estuvo acompañado de un incremento importante de triunfos municipales de candidatos provenientes del sector privado, a
través del propio PAN u otros partidos de oposición.
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que los alcaldes inviertan por lo menos el primer año de su gestión en conocer y entender
sus obligaciones, funciones y atribuciones que como alcaldes tienen.60
Grafica 6
Fuente: Elaborado a partir de los resultados del estudio nacional sobre desarrollo
institucional municipal años 2000, 2002 y 2004 a cargo de SEDESOL e INEGI.
La siguiente tabla relaciona dos variables: la primera es el origen del empleo anterior
inmediato de los presidentes municipales, separado en: a) sector público, y b) sector
privado; y la segunda es el grado de estudios de los alcaldes, dividido en: a) con estudios
terminados de licenciatura, y b) sin estudios de licenciatura. Con los resultados obtenidos
durante los tres periodos, se aprecia que la mayoría de alcaldes no cuenta con estudios de
licenciatura y además proviene del sector privado (38% año 2000, 37% año 2002 y 40%
año 2004). A esta clase de servidores públicos es a los que consideraré sin experiencia.61
60 Esta afirmación es una conjetura, pues no contamos con un estudio minucioso sobre este tema; sin embargo algunas entrevistas
realizadas a ex alcaldes parecen confirmar esta aseveración. 61
Cabe hacer la aclaración que el hecho de que afirmemos que estos servidores públicos no cuentan con experiencia en el sector
público, no quiere decir que no tengan la capacidad suficiente como para conducir los destinos de la administración municipal que les
corresponde encabezar. Sólo afirmo que su desempeño sería más fácil si estos servidores públicos contaran con algún tipo de
experiencia dentro del sector público, preferentemente en la administración municipal.
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Tabla 1 Tabla de contingencias sobre alcaldes en el
sector privado y público, con o sin estudios de licenciatura
Año 2000
Año 2002
Año 2004
Sector Público
Sector Privado
Sector Público
Sector Privado
Sector Público
Sector Privado
Con Licenciatura 32% 17%
Con Licenciatura 33% 20%
Con Licenciatura 25% 26%
Sin Licenciatura 13% 38%
Sin Licenciatura 11% 37%
Sin Licenciatura 9% 40%
Fuente: Elaborado a partir de los resultados del estudio nacional sobre desarrollo institucional municipal años 2000, 2002 y 2004 a cargo de SEDESOL e INEGI.
En este punto es pertinente mencionar que en la literatura especializada hay autores que
sostienen que el hecho de que la ocupación anterior de los alcaldes haya sido dentro del
sector privado no es malo o perjudicial, sino al contrario. Hay quienes sostienen que:
Existe una leve influencia en el diseño de los programas, dado que un
importante porcentaje donde los alcaldes que habían sido responsables de
negocios propios antes de llegar a ser alcaldes, pusieron en marcha
nuevos programas municipales, lo cual puede aportar cierta capacidad
emprendedora para innovar y superar múltiples obstáculos (Cabrero y
Nava, 2005: 14).
Para constatar dicha teoría someto a análisis la experiencia de los servidores públicos, pero
desde otra perspectiva, ya que no analizo los programas puestos en marcha por los
municipios, sino la influencia que ejerce la experiencia dentro del sector público en los
resultados de la gestión pública, en comparación con los resultados de aquellos
funcionarios que provienen del sector privado.
Considero pertinente recordar que cada vez son más los ciudadanos que se involucran y se
interesan por los asuntos públicos, y lo que exigen son gobiernos municipales más eficaces
y eficientes, independientemente de cuál sea el partido político al que pertenezcan. Por lo
general, la sociedad no distingue filiaciones a la hora de juzgar las administraciones
municipales; lo que pretende es que su desempeño, gestión y uso de recursos sean
aceptables, lo que significa —entre otras cosas— priorizar bien las soluciones y las
necesidades de las sociedades.
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4.1.2. Los municipios y el servicio civil de carrera
Como se ha dicho antes, México durante la última década ha emprendido una serie
de reformas administrativas, las cuales han permitido dar un cierto avance en materia de
profesionalización de la burocracia; reformas que principalmente han sido impulsadas
desde el gobierno federal y que en cierta medida han logrado contagiar a gobiernos
estatales y municipales. Sin embargo, los esfuerzos encaminados a la profesionalización de
la burocracia parecen no ser suficientes para lograr implementar un sistema meritocrático
como lo es el servicio civil de carrera, lo anterior se ve reflejado en los datos que arroja la
encuesta nacional a presidentes municipales en México del año 2008, estudio que fue
realizado por la secretaría de la función pública del gobierno federal.
Por ejemplo, al preguntar sobre si hay un sistema de servicio profesional en el municipio,
tan solo el 28% de los encuestados contesto que sí, mientras que el 69% dijo que no, y el
3% dijo no saber; y en los municipios de mayor tamaño sólo un 31% cuentan con el
servicio profesional de carrera (véase la tabla 2). Así mismo, el nivel de certificación de los
empleados y de las empresas que sirven a los gobiernos municipales es bajo, sólo el 44% de
los municipios suele certificar.
Cabe destacar que basándonos en la encuesta, al observar en las tablas 2 y 3 que muestran
las características del profesionalismo gubernamental en México, se observa que la región
norte del país destaca en casi todos los indicadores, situándose así por encima de las demás
zonas del país, y siendo la región sur la que cuenta con un mayor retraso del país. Con ello
se confirma las diferencias entre las diferentes regiones del país, donde la región sur suele
ser la más rezagada, en relación a demás del país; sin embargo, como veremos más
adelante, la marginación de los municipios no es un factor que sea determinante para la
instauración de los servicios profesionales de carrera en los municipios, o bien, dicho con
otras palabras, los municipios más pobres, no necesariamente son los más rezagados en
materia de profesionalización de la burocracia.
El estudio o encuesta de la cual se obtuvieron los datos, su muestra fue de 700 municipios
(29% del total) de las 2,456 entidades políticas básicas en México (2400 municipios y 16
delegaciones políticas del Distrito Federal), la muestra permite hacer inferencias nacionales
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y segmentar conforme las características que resultan relevantes, ya sea por tamaño de la
población, ingreso del gobierno municipal, condiciones de género, marginación, y otras
variables.
Tabla 2
Fuente: Cuaderno de resultados de la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales 2008, Secretaría de la Función Pública en México.
Ahora bien, la tabla 2 también nos permite ver en qué porcentaje los municipios cuentan
con un proceso de certificación del trabajo (evaluación), y en la tabla 3 nos muestra los
municipios que cuentan con un perfil de puestos (capacidades requeridas), ambos
elementos forman parte del servicio civil de carrera, pues recordemos que además de
concursar el ingreso y ascenso de puestos, tanto en sistemas profesionales abiertos o
cerrados, es indispensable el contar con un perfil de puestos, así como una adecuada
certificación o evaluación del desempeño del personal. Y basándonos en estas cifras, y
cruzándolas con el dato de los municipios que dijeron contar con un servicio profesional de
carrera, nos encontramos con las siguientes disparidades.
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1. A pesar de que el 68% de los municipios en México dijo contar con certificación del
trabajo, y el 44% cuentan con perfiles de puestos, es relativamente menor el número
de municipios con un servicio profesional o servicio civil de carrera, con apenas el
28% de los municipios en México.
2. En cuanto a la cultura de certificación del trabajo en los municipios, se podría decir,
que nuevamente es la región sur del país la que se encuentra con un mayor rezago,
con solo el 56% de los municipios en la región que cuentan con certificación,
mientras que en la región centro del país, se convierte en la cifra más elevada con el
78% de municipios que evalúan o certifican a la burocracia, es decir, con un 22%
más que la región sur y un 10% por encima de la media nacional.
Tabla 3
Fuente: Cuaderno de resultados de la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales 2008, Secretaría de la Función Pública en México.
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4.2. El papel de los partidos políticos
Sería muy interesante el conocer a profundidad cuál, o cuáles son los partidos
políticos en México que desde el gobierno en los municipios han impulsado la aprobación y
el funcionamiento de los servicios civiles de carrera; sin embargo, y por desgracia para
nosotros, en los diferentes estudios que se han realizado a nivel nacional, el tema partidista
no fue contemplado, es decir, no hay bases de datos que nos indiquen en forma de variable,
el partido político que triunfo en la elección, y por el cual fue postulado el presidente
municipal y la mayoría de los regidores en funciones. Sin embargo, lo que si podemos es
describir ya no de manera cuantitativa, sino cuantitativa el papel general de todos los
partidos políticos en México, y para ello hacemos la siguiente reseña sobre el papel de los
partidos políticos en materia de profesionalización.
Tal y como se expuso antes, el ejercicio de los gobernantes en los países de América Latina
sufre una pérdida de legitimidad. A esta pérdida se le conoce como “crisis de
representación” (Paramio, 2005); y se explica entre otras causas porque “los ciudadanos no
se sienten bien representados por los partidos, ni bien servidos por los gobiernos”.62
Partiendo de esta idea, expondré el papel que juegan los partidos políticos, para alcanzar la
profesionalización del servicio público.
Comenzaré por decir que los gobiernos involucran a una serie de actores e instituciones que
interactúan de forma constante e intensa (partidos políticos, políticos, gobernantes,
ciudadanos, servidores públicos). De estas relaciones, la que me interesa analizar es la que
se da primero entre partido y gobernantes, pues estos últimos son impulsados por los
primeros. Partidos, gobernantes y servidores públicos van de la mano, ya que es difícil
pensar que la sociedad otorgue confianza al servidor público, si éste se debe a un
gobernante o a un partido desacreditado. Es importante mencionar como preámbulo esta
crisis de la representación, ya que la profesionalización de los servidores públicos puede ser
una sólida solución a este fenómeno.
62 Según el Ranking Nacional de México de confianza en las instituciones del año 2008, elaborado por la casa encuestadora Consulta
Mitofsky, esta institución se mantiene con una calificación 5.8 de calificación lo que le da el penúltimo lugar del ranking tan sólo por
arriba en esta ocasión de los partidos políticos que obtuvieron 5.5, en una escala del 1 al 10.
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Para que se revierta la crisis de la representación, el reto resulta mayúsculo y nada fácil de
resolver, ya que en un gobierno debe buscar por un lado “eficiencia en el ejercicio de los
fondos públicos y eficacia en la interacción con agentes y agencias externos, y con
legitimidad en la prestación de los servicios que el gobierno produce” (Cabrero, 2006), y
por otra parte, esa búsqueda debe ir acompañada de la combinación de valores agregados,
tales como la imparcialidad, la legalidad, la integridad, la eficiencia y la transparencia en el
ejercicio del servicio público.
Para dar respuesta a esto, en algunos países se han hecho importantes reformas de carácter
administrativo, es decir, que van más encaminadas a la vida interna de los gobiernos, y no
tanto a lo externo. Se ha buscado la profesionalización de los servidores públicos, producto
entre otras cosas de “medidas tendientes a minimizar el rol del estado en diferentes esferas
de la actividad económica y social, haciendo énfasis en la ampliación de la capacidad
institucional y eficacia de la acción estatal” (López, 2007). Estas medidas son parte de la
Nueva Gestión Pública, y significan “la existencia legalmente prevista y exigida de una
burocracia seleccionada de acuerdo a principios de igualdad y mérito” (Villoria, 2007).
Pero el debate académico sobre la pregunta de cómo se debe acceder al servicio público
parece ir de la mano con estudios como el que hizo la OCDE para fortalecer el marco
ético,63
en donde se debaten cuestiones sobre la ética pública, así como la agregación de
valores y promoción de estándares éticos en el servicio público que cumplan las
expectativas de los ciudadanos y que contribuyan a la creación de una cultura de servicio
público basada en resultados.
Los valores esenciales del servicio público implican la imparcialidad, la legalidad, la
integridad, así como la eficiencia y la transparencia, y sirven como guía para el juicio de los
servidores públicos sobre lo que es bueno y malo en sus labores cotidianas. Estos valores se
obtienen de documentos legales y fuentes sustanciales como la sociedad, la democracia y la
profesión (ibídem). A través de éstos se establecen los límites para la conducta activa o
pasiva de los servidores públicos.
63 Medidas para fortalecer el marco ético en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico “OCDE”.
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Pero todos estos esfuerzos serán en vano si no existe un compromiso político sostenido por
parte de los partidos políticos y en consecuencia de los gobernantes que surgen de sus filas
y defienden sus principios. Un compromiso que implique la profesionalización del servicio
público, implementación del servicio civil de carrera que asegure mínimas condiciones de
vida y trabajo para los servidores públicos, con oportunidades de ascenso y desarrollo
profesional, una remuneración justa y, sobre todo, la certeza de continuidad en su cargo o
plaza; y por otro lado, la profesionalización del núcleo estratégico de las administraciones
municipales.
Sin embargo, para el caso específico de México, la sensibilidad del tema ha llegado tarde a
partidos políticos, quienes son controlados por grupos o élites políticas o familias en el
poder, y que para conservar el control de los mismos, hacen poco o nada sobre el tema de la
profesionalización, es decir, los esfuerzos que realizan para impulsar la profesionalización
desde los partidos políticos parece ser que es nula, por decirlo así, no es un tema prioritario
en sus respectivas agendas. No obstante, los esfuerzos parecen venir desde afuera, pues
mientras los partidos y sus diferentes cúpulas en los tres niveles de gobierno (federal,
estatal y municipal) presionan a los gobernantes emanados de sus filas partidistas, para que
estos den cobijo y espacios dentro de los gobiernos a simpatizantes o grupos en el poder.
En algunos casos honrosos, los alcaldes y/o gobernadores realizan acciones para
implementar sistemas meritocráticos de contratación y desarrollo de servidores públicos,
aunque aún no se puede cantar victoria, ya que tan solo son algunos cuantos como veremos
más adelante.
Así entonces, podemos decir que la profesionalización de los servidores públicos no es una
cuestión prioritaria en las agendas de los partidos políticos, pues el debate nacional, gira
más bien entorno a la reducción o no del congreso, o a la reelección de alcaldes y
legisladores, así como sobre la formas, tiempos y repartos de recursos entre partidos para
las campañas electorales; es decir, desgraciadamente México parece ir un paso atrás en las
discusiones, pues mientras estos temas que se discuten hoy en el país, en otros países son
temas ya superados, y sus discusiones versan sobre otros temas de relevancia. Con ello, en
ningún momento digo o afirmo el que sea malo la discusión que se da en México sobre
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reforma política y de estado, por el contrario creo que es positiva, sin embargo, creo que es
una discusión tardía.
4.3. Resumen del modelo
Habría que recordar que el universo de estudio son los municipios en México,
excluyendo al Distrito Federal y a los municipios que se rigen por usos y costumbres en el
estado de Oaxaca.64
Lo cual me dio una muestra de un total de 2,425 municipios, de entre
los cuales pude obtener el índice de desarrollo humano municipal (IDHM), el índice de
educación formal (IEF) y la experiencia en el sector público (IEXP), solo para 2,238
municipios, es decir, la muestra final es de un total de 2,238 municipios pertenecientes a 31
estados de México.
El modelo se compone de una variable dependiente: índice de esfuerzo tributario (IET), y
cuatro variables independientes: índice de educación formal (IEF), índice de experiencia en
el sector público (IEXP), índice de desarrollo humano municipal (IDHM), la población o
número de habitantes (POB) y por último la situación geográfica de los municipios (MZM.
Decidí utilizar al análisis de regresión, puesto que es una técnica estadística utilizada para
estudiar la relación entre variables. Y en la investigación social, el análisis de regresión se
utiliza para predecir un amplio rango de fenómenos, desde medidas económicas hasta
diferentes aspectos del comportamiento humano. La regresión lineal múltiple fue
seleccionada para explorar y cuantificar la relación entre nuestra variable dependiente
(IET) y las demás variables independientes (IEF, IEXP, IDHM, POB y MZM).
Para un mayor entendimiento del modelo empírico que propongo, presento la
siguiente gráfica:
64 Las delegaciones administrativas del Distrito Federal quedan excluidas del análisis, ya que su régimen de gobierno no es
estrictamente municipal. También se excluyen 412 municipios de Oaxaca gobernados por “usos y costumbres”, cuyas autoridades no
son electas por vía del sistema de partidos sino por criterios de jerarquía cívico-religiosa y tradiciones populares.
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Grafica 7. Representación gráfica de las variables de la hipótesis
Fuente: Elaboración propia.
Comenzaré por contestar a las interrogantes formuladas a través de la hipótesis de
estudio.
Análisis de resultados
4.3.1. Chi cuadrada
El primer paso que seguiré para el análisis estadístico, será contrastar las variables
que de educación formal (IEF) y la recaudación local (IET) mediante la prueba de
independencia de la chi cuadrada, con la finalidad de conocer si existe o no relación entre
las variables, es decir, en este ejercicio estadístico, no busco conocer si existe o no una
causalidad entre las dos variables, ya que dicha causalidad la analizare con el análisis de
regresión que más adelante expondré. En realidad lo que pretendo con el análisis de la chi
cuadrada, es mostrar que las variables centrales de hipótesis de estudio (educación y
recaudación tributaria) se encuentran relacionadas entre sí. Para ello la variable que
representa la educación formal (IEF), la segmentamos momentáneamente en una variable
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de escala ordinal, para efecto del sometimiento de la prueba estadística de chi cuadrada.
Donde, después de haber obtenido nuestro índice de educación formal (IEF), procedí a la
segmentación de dos tipos de grupos: a) municipios que presentan un alto rango de IEF, y
b) municipios que tienen un bajo rango de IEF. Con ello tendré un primer acercamiento a la
variable de la educación formal desde la perspectiva del nivel de estudios profesionales de
la licenciatura.65
En cuanto a la variable del esfuerzo tributario (IET) de los municipios, que simboliza o
representa una forma de medir la calidad de la gestión en los municipios, la transformamos
también segmentándola en dos grupos: a) municipios con IET alto, y b) municipios con IET
bajo. Para la segmentación de las dos variables antes descritas, obtuve la media de cada una
respectivamente y a partir de ella segmenté en las dos categorías, alto, para los municipios
que se encuentran por encima de la media, y bajo para aquellos que se están por debajo de
la media.66
Hipótesis sometidas al análisis:
Ho: La hipótesis nula: No hay relación entre la educación formal de los servidores
públicos (IEF) de los ayuntamientos con su esfuerzo tributario (IET).
X no está relacionado con Y
H1: La hipótesis alterna: La educación formal de los servidores públicos de los
ayuntamientos (IEF) está relacionada con el esfuerzo tributario realizado (IET).
X está relacionado con Y
Los resultados fueron los siguientes:
65 Cuando nos referimos a los 12 niveles, estamos hablando sobre el último grado de estudios alcanzado por los funcionarios y el cual
se explicó dentro del capítulo 3 del presente texto. 66
Para el caso de la variable de educación formal, la media que se obtuvo del índice de educación formal (IEF) fue de (0.557701), por lo
que el rango de datos que se encuentran el grupo que hemos denominado como “BAJO” se encuentra entre (0.000 a 0.557701),
mientras que el grupo denominado como “ALTO” se conforma por aquellos municipios que presentaron un rango de (0.557701 a
0.9999). Así mismo, para la variable que representa al esfuerzo tributario (IET), la media que se obtuvo fue de (0.133065), d e forma tal,
que el grupo de municipios que presentan un “BAJO” nivel recaudatorio (IET) se encuentran entre el rango de (0.000 a 0.133065), y el
grupo de municipios denominado como un IET “ALTO” se localizan entre (0.133065 a 0.9999).
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Cuadro 7
Tabla de contingencia Índice de Esfuerzo Tribuario (IET) grupos: Alto y Bajo. *
Índice de Educación Formal (IEF) grupos: Alto y Bajo.
1391 0 1391
61.7% .0% 61.7%
230 633 863
10.2% 28.1% 38.3%
1621 633 2254
71.9% 28.1% 100.0%
Recuento
% del total
Recuento
% del total
Recuento
% del total
Bajo
Alto
Índice de Esf uerzo
Tribuario (IET)
grupos: Alto y Bajo.
Total
Bajo Alto
Índice de Educación
Formal (IEF) grupos:
Alto y Bajo.
Total
El cuadro 7 representa la tabla de contingencia de las dos variables (IEF y IET), de la cual
me gustaría destacar lo siguiente:
1) Que a menor índice de educación formal, menor será el índice de esfuerzo
tributario, es decir, mientras menor educación tengan los funcionarios, tiende a ser
menor la recaudación en los municipios (61.7%).
2) Que el segundo grupo de contingencia más relevante es cuando el IET y el IEF son
altos (28.1%), lo que nos hace suponer, que al elevarse la educación de los
servidores públicos, se presenta una mayor recaudación. Y por ende, resulta nula la
recaudación baja en condiciones de una formación alta (0.0%).
Así mismo, y tras haber desarrollado la prueba de la chi cuadrada, el coeficiente que se
obtuvo fue de 2 = 1418.7, por lo rechazamos la hipótesis de nula, y aceptamos la hipótesis
alterna; Por lo tanto, podemos afirmar que hay una probabilidad mayor al 99% de que
exista asociación entre las variables.
Ahora bien, tras haber comprobado la dependencia entre la principal variable independiente
(IEF) y dependiente (IET) de la hipótesis de estudio, ahora conoceremos en qué forma en el
conjunto de variables se relacionan entre sí, y la magnitud de dicha relación. Cuestiones
que se observaran a través de los ejercicios de regresión y de correlación. La regresión nos
permitirá determinar cuál es la estructura de dependencia que mejor expresa el tipo de
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relación existente entre las variables analizadas, mientras que la correlación nos dará el
grado de dicha relación.
4.3.2. Regresión múltiple
En el cuadro 7 se representan las correlaciones bivariadas de las variables del
modelo, mismas que nos ayudaran a entender la justificación de su inclusión dentro del
modelo seleccionado para la comprobación de la hipótesis de estudio. Ya que no tendría
razón incluir variables que no estuvieran correlacionadas con nuestra variable dependiente,
y así como tampoco sería correcto incluir variables independientes que estuvieran
correlacionadas de una manera muy alta entre sí, debido a que se pudiera presentar un
problema de colinealidad.
En el siguiente cuadro, exponemos un resumen de los coeficientes obtenidos en el análisis
de regresión. Con este análisis se busca establecer si mayores niveles de educación formal
de los servidores públicos municipales (IEF) explican mejor las variaciones en las
distorsiones de la recaudación local de los municipios en México (IET). Presentare tres
modelos diferentes, el primero de los cuales incluye únicamente las variables explicativas
clave (educación formal y la experiencia de los funcionarios), pero sin incluir el resto de las
variables de control. El modelo 3 es el más completo, ya que incluye todas las variables
simultáneamente, y como se verá más adelante, los resultados siguen confirmando una de
mis hipótesis , es decir, los hallazgos presentados en el cuadro 8 apoyan una de las hipótesis
de estudio: que la educación formal aumenta la recaudación de los municipios. Sin
embargo, el análisis de regresión desecha la hipótesis sobre la existencia de una relación
positiva entre la experiencia dentro del sector público y la recaudación; con ello, estamos
en posibilidades de afirmar que la experiencia en el sector público, no es un factor
determinante para obtener mejores resultados en la recaudación de los municipios.
Cuadro 7
La profesionalización de la burocracia local en México, una asignatura pendiente.
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Correlaciones
1 .388** .089** .485** .286** .351**
.000 .000 .000 .000 .000
2254 2254 2254 2230 2254 2254
.388** 1 .302** .557** .252** .323**
.000 .000 .000 .000 .000
2254 2427 2427 2402 2427 2427
.089** .302** 1 .179** .102** .090**
.000 .000 .000 .000 .000
2254 2427 2437 2402 2437 2427
.485** .557** .179** 1 .406** .310**
.000 .000 .000 .000 .000
2230 2402 2402 2402 2402 2402
.286** .252** .102** .406** 1 .378**
.000 .000 .000 .000 .000
2254 2427 2437 2402 2438 2427
.351** .323** .090** .310** .378** 1
.000 .000 .000 .000 .000
2254 2427 2427 2402 2427 2427
Correlación de Pearson
Sig. (bilateral)
N
Correlación de Pearson
Sig. (bilateral)
N
Correlación de Pearson
Sig. (bilateral)
N
Correlación de Pearson
Sig. (bilateral)
N
Correlación de Pearson
Sig. (bilateral)
N
Correlación de Pearson
Sig. (bilateral)
N
Índice de Esf uerzo
Tributario (IET)
Índice de Educación
Formal (IEF)
Indice de Experiencia en
el Sector Público (IEXP)
Ìndice de Desarrollo
Humano Municipal
(IDHM)
Municipios
pertenecientes a Zonas
Metropolitanas (MZM)
Población (POB)
Índice de
Esf uerzo
Tributario
(IET)
Índice de
Educación
Formal (IEF)
Indice de
Experiencia
en el Sector
Público (IEXP)
Ìndice de
Desarrollo
Humano
Municipal
(IDHM)
Municipios
pertenecien
tes a Zonas
Metropolita
nas (MZM)
Población
(POB)
La correlación es signif icativa al nivel 0,01 (bilateral).**.
Ahora bien, lo expuesto anteriormente puede apreciarse claramente en el modelo 1 (véase
cuadro 8), el cual indica que existe una correlación positiva y significativa entre la
educación formación (IEF) y el esfuerzo tributario (IET), pero una relación negativa entre
la experiencia (IEXP) y la recaudación (IET). Y aunque el ajuste del modelo no es muy
grande (R2=0.152), sí resulta ser significativo. Sin embargo, el primer modelo no es muy
realista, ya que existen muchos otros factores que pueden influir sobre la recaudación,
principalmente el grado de desarrollo de los municipios. Por ello, en un segundo modelo,
incluimos la variable del índice de desarrollo humano (IDHM), la cual mide el desarrollo
de los municipios. Como resultado, el modelo 2 del análisis de regresión (véase cuadro 8)
indica que existe una correlación positiva y significativa entre dos de las variables
explicativas (IEF e IDHM) y nuestra variable dependiente (IET). Es decir, el análisis revela
la gran importancia que tiene el índice de desarrollo humano municipal (IDHM) sobre el
esfuerzo recaudatorio (IET), ya que su coeficiente resulta ser muy alto (0.629) y además su
inclusión hace que el poder explicativo del modelo aumente en poco más de 10% (R2=
0.255). En otras palabras, el modelo 2 explica 25.5% de la variación de la recaudación entre
los municipios de México.
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Cuadro 8 Resultados del análisis de regresión
Índice de Esfuerzo Tributario
Modelo No.1
2000 Modelo No.2
2000 Modelo No.3
2000
Constante 0.019*** (0.006)
-0.358*** (0.022)
-0.294*** (0.023)
Índice de Educación Formal 0.022*** (0.011)
0.098*** (0.013)
0.074*** (0.013)
Índice de Experiencia en el Sector Público
-0.013 (0.008)
-0.015** (0.008)
--0.015** (0.007)
Índice de Desarrollo Humano Municipal
Omitida 0.629*** (0.035)
0.543*** (0.037)
Situación Geográfica (Zonas Metropolitanas)
Omitida Omitida 0.017** (0.007)
Población Omitida Omitida 1.98e-07***
(0.000)
N total 2254 2230 2230
F Signif. 0.000 0.000 0.000
R2 global 0.152 0.255 0.291
R2 ajustado 0.151 0.254 0.290 Los valores presentados representan coeficientes beta no estandarizados, con errores estándar
entre paréntesis.
***p<.001 **p<.10 *p<.05
Variable dependiente: Índice de Esfuerzo Tributario
Finalmente, el modelo 3 del cuadro 8 incluye dos variables más, una que indica si el
municipio pertenece a alguna zona metropolitana del país (MZM), y otra que mide la
influencia del tamaño poblacional de los municipios. Esto debido a que es razonable
esperar que un municipio ubicado geográficamente en un área de desarrollo económico,
demográfico y social, así como con una mayor cantidad de habitantes, éste obtenga
mayores niveles de recaudación. De forma tal que el modelo 3, donde todas las variables
propuestas quedan incluidas, es el que tiene mayor capacidad explicativa (R2=0.291), y la
educación formal sigue estando positivamente relacionada con el esfuerzo tributario, y
además su coeficiente se mantiene estadísticamente significativo.
Del modelo 3, podemos destacar algunas conclusiones:
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1. La variable que representa la ubicación geográfica de los municipios (MZM),
demuestra que aquellos municipios que pertenecen a una zona metropolitana tienen
un índice de esfuerzo recaudatorio de 1.7 por ciento superior al resto de los
municipios; con lo que se establece que el factor de pertenecer o no a una de las
zonas metropolitanas, sí influye de manera positiva en la recaudación municipal.
2. Si parecía lógico pensar que la poblacional pudiera incidir de manera positiva y
significativa en la recaudación, lo cierto es que resultó ser más significativo el que
los municipios pertenezcan o no a una zona metropolitana, y que se muestra que los
municipios ubicados en una zona metropolitana recaudan un 4.6% más que el resto
de los municipios.
3. Otra cuestión que deseo destacar es el valor explicativo de nuestro modelo, pues si
bien es cierto que la explicación de la covariación no es muy grande (R2=0.291), lo
relevante del análisis, es que se comprueba la hipótesis de estudio planteada, mismo
que afirmaba que a mayor nivel o grado de educación formal de los servidores
públicos municipales (en este caso representados por el alcalde, secretario, tesorero
y director de seguridad pública), mayor será la recaudación de los municipios.
4. Por otra parte, el grado de desarrollo de los municipios representado por el índice de
desarrollo humano municipal (IDHM), termina siendo lógicamente la variable
independiente o explicativa de nuestro modelo, con mayor poder explicativo. Lo
cual sería normal, si tomamos en cuenta que este índice mide la tasa de mortalidad
infantil, tasa de alfabetización, el ingreso per cápita anual, índice de salud, índice de
educación e índice de ingreso de la población en los municipios en México. Con
ello, la deducción que podemos sacar de la observación de los coeficientes del
IDHM en los modelos 2 y 3 propuestos, es que contribuyen de manera significativa
a la explicación de la covariación. Por lo que se demuestra que a mayor desarrollo
en un municipio, mayor será el esfuerzo que realicen los municipios en la
recaudación.
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4.4. Análisis de variables
Con la intención de ejemplificar las conclusiones anteriores, analizaremos ahora
casos concretos de municipios que presentan características que se destacan en la
comprobación de una de mis hipótesis, es decir, la de la educación formal. Por un lado
tomamos como muestra cuatro municipios que presentan un alto índice de educación
formal y que a su vez presentan un alto índice de recaudación tributaria; así mismo
presentamos también el caso de cuatro municipios con condiciones contrarias a las
anteriores. En total, hemos seleccionado a ocho municipios de ocho estados del país:
Tabasco, Chihuahua, Sonora, Jalisco, Guerrero, Estado de México, Yucatán y Nuevo León;
controlando el tamaño de la población, es decir, se buscó que los ocho municipios fueran de
características poblacionales similares, para evitar sesgos en el análisis.
Así entonces, a continuación presentamos en el cuadro 9, un resumen de las condiciones de
cada uno de los municipios observados. Donde denomine como grupos Altos y Bajos,
basándome en la característica del alto o bajo índice de educación formal de sus
funcionarios y así como el alto o bajo índice de esfuerzo tributario. Estos se conforman de
la siguiente manera:
Altos: Tacotalpa, Meoqui, La Colorada, y Cuautla.
Bajos: Ajuchitlán del Progreso, Villa de Allende, Yobaín, y Abasolo
Ahora bien, analicemos a fondo cada uno de los municipios expuesto en el cuadro 9, es
decir, conocer el perfil de los servidores públicos estudiados, y así podemos constatar que
la formación de los servidores públicos influye de manera positiva y significativa en la
recaudación, para ello observemos el grupo de municipios denominado como bajos, donde
municipios con baja instrucción formal de sus funcionarios presentan bajos niveles de
recaudación. Por ejemplo, tenemos el caso del municipio de Tacotalpa, Veracruz ubicado
en el grupo denominado como Altos, en el año 2000 los cuatro servidores públicos
analizados contaban con estudios de licenciatura terminada; por lo cual el índice de
educación formal (IEF) de ese municipio es de 0.8333, mientras que el esfuerzo tributario
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es de 0.5206; y caso contrario es el del municipio de Abasolo en el estado de Nuevo León,
el cual presenta un bajo índice de educación formal y una baja recaudación.
Cuadro 9
Resumen de municipios analizados
Fuente: Elaborado a partir de los resultados del estudio nacional sobre desarrollo institucional
municipal año 2000 elaborado por SEDESOL y el INEGI.
Para observar más clara esta relación positiva, observemos la gráfica 4, la cual representa
un diagrama de dispersión utilizando las variables de formación y de recaudación. En ella,
se puede observar la tendencia entre los municipios seleccionados, que indican que a mayor
índice de educación formal, mayor será la recaudación en estos municipios. Con este breve
análisis de casos, quise representar de manera más grafica lo que implica que un municipio
tenga a servidores mejores preparados; quedando empíricamente demostrado que en la
medida en que los servidores públicos de un municipio tengan mejor preparación, mejores
