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La protección animal en la agenda política y en las políticas públicas de Bogotá: concepciones, reflexiones y aproximaciones sobre lo sucedido

entre los años 2012 y 2015.

Mario Gómez Jiménez

Bogotá

Septiembre de 2015

* Abogado de la Universidad Javeriana que cuenta con Maestría en Gobierno y Políticas Públicas (Universidad Externado y Columbia University) y con estudios de postgrado en derecho público (Universidad Nacional de Buenos Aíres) y desarrollo regional (Universidad de los Andes-ISS de la Haya, Holanda). Es profesor universitario, experto en Derechos Humanos y en políticas de promoción de la paz y la convivencia. Ha actuado como Secretario de la Comisión Facilitadora para los Diálogos de Paz entre el Gobierno y el ELN, así como en asuntos de derecho humanitario, política social y de niñez y juventud en el ámbito de la Convención de los Derechos del Niño y en el marco del mecanismo derivado de la Resolución 1612 de la 2005 de la Asamblea General de las Naciones Unidas a efectos de monitorear el impacto del conflicto armado en la infancia. Fue miembro de la Fundación Restrepo Barco e integrante del Consejo Nacional de Paz; fue asesor del Banco Mundial y coordinador de diversas consultorías para la UNICEF, el PNUD, la Presidencia de la República, la Defensoría del Pueblo, la Alcaldía de Bogotá y las cooperaciones de Estados Unidos, Holanda, Gran Bretaña y Japón. Es analista de las vulneraciones al Derecho Internacional Humanitario y experto en el diseño y puesta en marcha de proyectos de fomento a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la población vulnerable afectada por la pobreza o desplazada por acción de la violencia, particularmente en relación con los derechos a la educación, a la salud y a la inclusión económica en diversas regiones rurales y urbanas del país. Es miembro del Consejo Nacional de Planeación y de la Cruz Roja colombiana y consultor en estas temáticas.

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Tabla de Contenido

1. Introducción. Página 3.

2. Algunos apuntes pertinentes en relación con el ámbito teórico de las políticas públicas. Página 3.

3. La protección de los animales en la agenda de las políticas públicas de Bogotá: presente y futuro. Página 6.

4. Bibliografía. Página 18.

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1. Introducción

Este documento, titulado “La protección animal en la agenda política y en las políticas públicas de Bogotá: concepciones, reflexiones y aproximaciones sobre lo sucedido entre los años 2012 y 2015”, procura realizar una síntesis sobre el ámbito téorico que gobierna el accionar de las administraciones públicas frente a las problemáticas que tienen lugar en el seno de la sociedad y, teniendo en cuenta, las complejidades que derivan de la falta de previsión y cuidado de la fauna en el Distrito Capital, intenta describir la evolución en el tratamiento de estos asuntos, las tareas realizadas y las que están pendientes de llevar a cabo. Para el efecto, parte de los marcos conceptuales que rigen, explica la problemática, recuerda los patrones normativos y jurisprudenciales dictados al respecto, y se detiene en la interacción entre las organizaciones de la sociedad civil y la administración distrital en los últimos años al respecto. En suma, este texto intenta realizar un estudio de caso en la temática aludida, según lo acontecido en los últimos años en la ciudad.

2. Algunos apuntes pertinentes en relación con el ámbito teórico de las políticas públicas

Roth sostiene que “una política pública designa la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática”. 1 Como lo señala de manera sencilla el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, “las políticas públicas son un conjunto de acciones y decisiones encaminadas a solucionar problemas propios de las comunidades.”2 En tal sentido, siempre que hablamos de políticas públicas hacemos referencia a la existencia de un problema social o político que debe ser enfrentado, a la participación de una agencia de gobierno que lo identifica y que pretende darle solución total o parcial, a una comunidad que padece la situación que se considera problemática, a un conjunto de decisiones oficiales que, por lo general, implican un costo o guardan algún impacto fiscal y que, pese a entenderse como respuestas a las dificultades, pueden afectar a otros actores sociales. 1 Roth Deubel, Andre Noël. “Políticas públicas: formulación, implementación y Evaluación”. Bogotá. Ediciones. Aurora. 2003. Página 27 2 PNUD. ¿Qué son las políticas públicas? En: http://escuelapnud.org/biblioteca/pmb/opac_css/doc_num.php?explnum_id=390. Consultado en septiembre de 2015.

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En ese orden de ideas, se definen los eventuales objetivos, se discuten las diferentes opciones de solución mediante el contraste de las teorías en juego, de los actores a satisfacer, del costo de las decisiones, de los tiempos de implementación de las respuestas. En ese ámbito, se examina el carácter transitorio o permanente del problema y la relación costo-efectiva de la respuesta gubernamental, así como las limitaciones técnicas, presupuestales, políticas o normativas para su ejecución. Por eso, el análisis de políticas públicas exige que se tengan en cuenta los “pasos de identificación, construcción de problemas y agenda política”3, lo que no obsta “para concluir que las demandas y expectativas de la sociedad, por lo general, exceden las capacidades del Estado y sus instituciones para satisfacerlas”4, como se constata en la evaluación de las decisiones implementadas, que dejan en claro “que, a menudo, las acciones y los resultados de las políticas no corresponden a las intenciones proclamadas.”5 Es más, se sabe que no es equívoco afirmar que el proceso de identificación de problemas o de adopción de soluciones no se agota en esfuerzos eminentemente racionales, pues demandan motivaciones, argumentaciones y enormes persuasiones y no solo evidencias científicas, razones o lógicas de orden matemático o económico que, en no pocas oportunidades, se expresan en forma posterior al desarrollo de las decisiones. 6 Incluso, es clave tener en cuenta aspectos como el peso específico que la temática tiene en la volición e ideario del gobernante, el bajo o alto costo político de no hacer o actuar pasivamente ante la problemática, la imposibilidad de crear procesos auténticamente novedosos, dado que, casi siempre, se idean ajustes sobre ‘maquinas en ejecución’. También debe entenderse que los problemas de hoy no siempre lo fueron en el pasado, pues la dinámica política conlleva a prever como dificultoso algo que, anteriormente, era apreciado como ‘usual’ en el devenir social. 7 Por las razones precedentes, los problemas ‘compiten’ entre sí para establecer cuál de éstos debe ser atendido o cuál merece más recursos y asignaciones financieras por parte del presupuestal estatal. No siempre el que parece más grave, según la racionalidad de las ciencias sociales o económicas, es al que más atención se brinda. Por eso, vale decir, por ejemplo, que el imperativo precepto en la Constitución colombiana8 que establece que los derechos de niños y niñas deben prevalecer sobre

3 Gómez Lee, Martha Isabel. Reseña sobre el libro “Políticas públicas: formulación, implementación y Evaluación” de Andre Noël Roth Deubel. Revista Opera, número 8. Universidad Externado de Colombia. 2008. Página 204. 4 Ibídem. 5 Ibídem. 6 Ver: Maione, Giandomenico. “Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas.” Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública. Fondo de Cultura Económica. México. 1997. 7 Ibídem. 8 Artículo 44 de la Constitución Política.

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los demás, y que lleva a determinar, teóricamente, que el presupuesto debe darle observancia a la satisfacción de sus problemáticas, no se cumple con precisión. Esta es también una temática compleja en la que se ‘mezclan peras con manzanas’, pues no en otro lugar, gracias a la presión ciudadana, social y política, intentan entrar en la agenda política y presupuestal, en la mirada oficial de los problemas y las soluciones, la necesidad de superar las dificultades de movilidad y transporte, la construcción de parques o de hospitales, el aumento de policías en un barrio, la atención de indigentes o la ampliación de cobertura educativa. Sin embargo, estas consideraciones, que parecen inscribirse en un ordenamiento que preserva el cierto ‘desorden’ que se ha expuesto y que introduce la política, como factor o constante y como inevitable expresión de la misma democracia que precede a la adopción de las políticas públicas, no deben llevar a la conclusión de que estos asuntos están libres de pautas que los gobiernen, pues, como señala la Corte Constitucional en la Sentencia T-595 de 2002, deben ser constatadas, estar descritas en programas y lineamientos ciertos, cumplibles y, por supuesto, ejecutables y sostenibles desde el punto de vista financiero. La Corte Constitucional ha afirmado:

“(…) como se dijo, debe existir una política pública, generalmente plasmada en un plan. Es lo mínimo que debe hacer quien tiene la obligación de garantizar la prestación invocada. Se desconoce entonces la dimensión positiva de un derecho fundamental en sus implicaciones programáticas, cuando ni siquiera se cuenta con un plan que conduzca, gradual pero seria y sostenidamente a garantizarlo y protegerlo.”9

Como corolario de este acápite, es pertinente citar a Fernando Henrique Cardoso, que sostiene:

“La democracia tiene un método propio para la definición de políticas públicas. Las decisiones resultan de una adaptación negociada de intereses, de acuerdo con normas transparentes definidas en el espacio público (...). Las políticas no reflejan la supuesta omnisciencia de tecnócratas esclarecidos, sino que representan la depuración de intereses legítimos, un concierto de voluntades, entre ellas la del propio gobierno.”10

9 Corte Constitucional. Sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). 10 Cardoso, Fernando Henrique. Discurso pronunciado en la CEPAL en 2003 y citado por Stein, Tommasi, Echebarría, Lora y Payne en “La política de las políticas públicas”. Banco Interamericano de Desarrollo, David Rockefeller Center For Latin American Studies, Harvard University y Planeta. Cambridge y Nueva York. Estados Unidos de América. 2006. Página 1.

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3. La protección de los animales en la agenda de las políticas públicas de Bogotá:

presente y futuro En el año 2013 se afirmaba que, “según un reporte de la Secretaria de Salud del Distrito Capital, (…) en Bogotá existen aproximadamente 1.227.905 animales abandonados, clasificados entre perros y gatos de la siguiente manera: 905.331 mil perros y 322.574 mil gatos que deambulan por las calles de la ciudad. Lo anterior es producto de la falta de tenencia responsable por parte de los propietarios o poseedores; al igual que la ausencia de efectividad en las estrategias y programas en pro de ello. Otro factor que influye, es la falta de presupuesto en las campañas de esterilizaciones en el Distrito Capital, lo que genera que muchos de estos animales sigan sueltos sin ningún tipo de cuidado y protección.”11 Igualmente, por esos días, se registraban las siguientes cifras:

o “Según la Secretaria de Salud, en el año 2012 se reportaron 5.392 sacrificios y de un total aproximado de 720.479 animales, se esterilizaron 26.223.

o Según un reporte del Hospital de Chapinero de 2012 de los locales que comercializan animales domésticos el 83% tiene concepto desfavorable

o Según el IPES existen aproximadamente 12 mil animales comercializándose en las diferentes plazas de mercado como son la del 20 de julio, Kennedy, Trinidad Galán, Las Ferias, 12 de octubre y 7 de Agosto.

o Según la Secretaría Distrital de Movilidad existen 2.200 caballos siendo utilizados como vehículos de tracción animal y según el ADA en el 2012 se reportaron 216 casos de maltrato.

o ADI Organización Internacional, reporta que en el 2012 en lo que respecta a circos con animales, 41 animales salvajes y 108 domésticos, están siendo usados en los circos.

o Según la Corporación Taurina en lo que respecta a las corridas de toros en el 2011, se reportaron 60 animales masacrados.

o La Secretaría Distrital de Ambiente informa con respecto al tráfico de animales silvestres, que entre el 2008 y 2011 se incautaron 13.437 animales.”12

En concordancia con lo anotado, “[hay] animales que son sometidos a tráfico ilegal [y] provienen, principalmente, de los departamentos de Caquetá, Chocó, Arauca y Putumayo. Los destinos a los que más se exportan de manera ilegal son España, Francia, Estados Unidos y Canadá. En el 2013 incautaron 400 pericos bronceados, 350 tortugas hicoteas y 120 monos tití grises, lo que las convierte en las tres especies más traficadas por su gran representatividad y valor comercial en el mercado negro de tráfico de animales.”13

11 Proyecto de Acuerdo 135 de 2013, "por medio del Cual se establece el Código Único de Llamadas en La Línea 123 para la protección de los animales en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”. Anales del Concejo. Bogotá. Cabe anotar que sobre las cifras de caninos y felinos que deambulan por la ciudad no hay consensos. AnimaNaturalis señala que hay en la actualidad 177.373 gatos en las calles y 533.442 perros en las mismas circunstancias. 12 Ibídem. 13 Granda, Sergio. “Por una política pública animalista.” Las 2 orillas. Octubre 06, 2014

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Teniendo en cuenta lo anterior, resulta pertinente recordar lo establecido en el Artículo 1 de la La Ley 84 de 1989, que adopta el Estatuto Nacional de Protección de los Animales:

“(…) los animales tendrán en todo el territorio nacional especial protección contra el sufrimiento y el dolor, causados directa o indirectamente por el hombre.”14

La norma en mención no se funda argumentativamente en las tesis de Regan15 o Francione16, que repudian la asimilación de los animales a cosas en las legislaciones imperantes y abogan por la concepción de éstos como sujetos de derechos, a partir de la abolición de su manipulación. 17 El precepto citado, en su “primer capítulo (…) traza los principales fines de esta regulación, que sin duda apuntan a lograr el bienestar animal; un segundo capítulo es dedicado a los Deberes para con los animales; el tercero señala las actividades que se entienden como crueldad con los animales y cuya realización, en consecuencia, se encuentra prohibida; el cuarto contiene el régimen de las sanciones que pueden imponerse a los que infrinjan las prohibiciones contenidas en el Estatuto; el quinto es dedicado a las condiciones en que los animales deben ser sacrificados para evitarles sufrimientos innecesarios; el sexto trata de la experimentación con animales vivos; en el séptimo se detallan las condiciones en que deben ser transportados en los casos en que sea necesaria su movilización; el octavo consagra la prohibición general de caza y pesca en el territorio nacional, aunque contiene una serie de excepciones a dicho limitante; y, finalmente, se incluye un capítulo de disposiciones generales.”18 La norma se inscribe, según la Corte Constitucional, en parámetros expresados en providencias que, como la sentencia T-760 de 2007, han establecido que “[d]e entrada, la Constitución dispone como uno de sus principios fundamentales la obligación Estatal e individual de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación (art. 8°). Adicionalmente, en desarrollo de tal valor, nuestra Constitución recoge en la forma de derechos colectivos (arts. 79 y 80 C.P.) y obligaciones específicas (art. 95-8 C.P.) las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema. Con claridad, en dichas disposiciones se consigna una atribución en cabeza de cada persona para gozar de un medio ambiente sano, una obligación Estatal y de todos los colombianos de proteger la diversidad e integridad del ambiente y una facultad en cabeza del Estado tendiente a prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración y sustitución”19.

14 Ley 84 de 1989, artículo 1. 15 Regan, Tom. “Jaulas vacías: el desafío de los derechos de los animales.” Fundación Altarriba, Amigos de los Animales. 2006 16 Francione, Gary L. “Introduction to Animal Rights: Your Child or The Dog?”. Temple University Press. New Jersey. EE.UU. 2000. 17 Ver: http://www.abolitionistapproach.com/ 18 Corte Constitucional. Sentencia C-666 de 2010 19 Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2007.

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En un ámbito más general, la citada Ley 84 de 1989 puede guardar congruencia con “la protección y el mejoramiento del medio ambiente [, que] se ha convertido en motivo de preocupación para los Estados, quienes han encontrado en el deterioro y la destrucción del entorno ecológico, una causa importante de afectación del bienestar y el desarrollo de los pueblos. En el mundo contemporáneo, se reconoce que el mayor grado de afectación del medio ambiente proviene de causas antropogénicas, esto es, de causas surgidas de la propia actividad humana, producidas en el proceso de satisfacción de sus necesidades.”20 Incluso, en el razonamiento de la Universidad Nacional, “el maltrato sistemático a los animales genera una ‘vulneración sistemática de los Derechos Humanos Ambientales’, lo cual no está condicionado al reconocimiento de la titularidad de derechos a los animales, sino que está relacionado ‘con la generación de impactos ambientales y culturales vinculados con la difusión de valores de crueldad, odio y daños injustificados en contra del ambiente”.21 No obstante, la norma comentada prevé, en su artículo 7, que “el rejoneo, coleo, las corridas de toros, novilladas, corralejas, becerradas y tientas, así como las riñas de gallos y los procedimientos utilizados en estos espectáculos”22, quedan exceptuados de lo que se considera trato cruel en el inciso 1o. y en los literales a), d), e), f) y g) del artículo 6 de dicho precepto. La Corte Constitucional, en la Sentencia C-666 de 2010, en el examen de constitucionalidad de la Ley 84 de 1989, declaró exequible la norma y, sobre el conjunto de excepciones, afirmó:

“1) Que la excepción allí planteada permite, hasta determinación legislativa en contrario, si ello llegare a ocurrir, la práctica de las actividades de entretenimiento y de expresión cultural con animales allí contenidas, siempre y cuando se entienda que estos deben, en todo caso, recibir protección especial contra el sufrimiento y el dolor durante el transcurso de esas actividades. En particular, la excepción del artículo 7 de la ley 84 de 1989 permite la continuación de expresiones humanas culturales y de entretenimiento con animales, siempre y cuando se eliminen o morigeren en el futuro las conductas especialmente crueles contra ellos en un proceso de adecuación entre expresiones culturales y deberes de protección a la fauna. 2) Que únicamente podrán desarrollarse en aquellos municipios o distritos en los que las mismas sean manifestación de una tradición regular, periódica e ininterrumpida y que por tanto su realización responda a cierta periodicidad; 3) que sólo podrán desarrollarse en aquellas ocasiones en las que usualmente se han realizado en los respectivos municipios o distritos en que estén

20 Corte Constitucional. Sentencia C-632 de 2011 21 Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho. Intervención en el examen de constitucionalidad de la Ley 84 de 1989 que precedió a la adopción de la Sentencia C-666 de 2010 por parte de la Corte Constitucional. 22 Ley 84 de 1989, artículo 7.

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autorizadas; 4) que sean estas las únicas actividades que pueden ser excepcionadas del cumplimiento del deber constitucional de protección a los animales; y 5) que las autoridades municipales en ningún caso podrán destinar dinero público a la construcción de instalaciones para la realización exclusiva de estas actividades.”23

El tribunal en mención tuvo en cuenta planteamientos de distintos intervinientes, como la Asociación Defensora de Animales y del Ambiente ADA, que proscribió ese “comportamiento con seres vivos y sintientes”24. Así mismo, confrontó el texto de la norma acusada con lo dispuesto en el artículo 7º de la Constitución, que consagra el principio de diversidad étnica y cultural, con lo preceptuado en el numeral 9º del artículo 313 de la Carta Política, que confiere a los Concejos Municipales la atribución de ‘[d]ictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio’25; con lo señalado en el artículo 58, ante el eventual “desconocimiento de la función ecológica de la propiedad por espectáculos como las corridas de toros, novilladas o peleas de gallos, pues atentan contra la función de preservación de su propia especie –folio 10”, 26 y con la inobservancia de la función social de la propiedad, pues la demanda señala que habría ‘manifestaciones culturales’ que “perpetúan un sistema de creencias y de valores soportado en el maltrato a quien esté en una posición jerárquica inferior o a quien se encuentre en un estado de indefensión”27. Además, según la acusación, la función social de los animales “está representada en su función ejemplarizante o educativa, es decir, ‘en la difusión de valores que demanda con insistencia nuestra sociedad: el respeto a la vida, la dignidad en el trato, la compasión por el desventurado, etc. –folio 11”28. Igualmente, la Corte Constitucional examinó el Estatuto Nacional de Protección de los Animales a la luz de lo estipulado en el artículo 79 de la Constitución, que prevé como deber del Estado “proteger la diversidad e integridad del ambiente”29; de lo consignado en el artículo 8º, que consagra el deber de proteger las riquezas naturales de la Nación; de lo anotado en el artículo 95, que en su numeral 8º dispone que es obligación oficial velar por los recursos culturales y naturales del país y velar por un ambiente sano; de lo afirmado en el artículo 12, en tanto que “nadie será sometido a (…) torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes”30, ya que, “de acuerdo con el accionante, la expresión ‘nadie’ es lo suficientemente indeterminada para que en ella se encuentren incluidos los seres vivos (…)”31

23 Corte Constitucional. Sentencia C-666 de 2010 24 Ibídem. 25 Constitución Política de Colombia, Artículo 313. 26 Corte Constitucional. Sentencia C-666 de 2010 27 Ibídem. 28 Ibídem. 29 Constitución Política de Colombia, Artículo 79. 30 Constitución Política de Colombia, Artículo 12. 31 Corte Constitucional. Sentencia C-666 de 2010

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La pregunta que inspiró el trabajo de la Corte en la materia y que concluyó con una respuesta negativa, en razón a que se declaró la exequibilidad comentada, fue:

“(…) [¿] viola el legislador (i) el principio de diversidad étnica y cultural; (ii) la función ecológica y social de la propiedad; (iii) la distribución de competencias municipales; (iv) la prohibición de torturas y penas crueles e inhumanas y (v) la protección constitucional integral al ambiente; pese a que tales actividades, se alega, que son hechos y manifestaciones culturales y sociales y que encuentran protección en el principio constitucional de pluralismo?”32

Sin ahondar en la plenitud de las argumentaciones constitucionales y jurisprudenciales expuestas, que pueden exceder los propósitos de este documento, y sin detenerse tampoco, de manera exclusiva o preponderante, en las consideraciones que rodean, a favor y en contra, el debate antitaurino en el país, y en una ciudad en la que se suspendieron las corridas de toros luego de 82 años, es claro que el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá 2012 – 2016, “Bogotá Humana”, Acuerdo número 489 del 12 de junio de 2012, optó por articularse con las tesis de protección animal. En efecto, esta articulación no se sustentó exclusivamente en las previsiones de la Ley 84 de 1989, pues en concordancia con la agenda de diversas organizaciones animalistas y en respuesta a las demandas en la materia, los numerales 7 y 9 del artículo 25, cometidos de dicho instrumento, señalan:

Numeral 7, artículo 25 “Promover cambios culturales individuales y colectivos en relación con el uso, apropiación y conservación del espacio y los recursos naturales en los ámbitos rural y urbano, mediante acciones intersectoriales que amplíen los alcances de las iniciativas de actores, asociaciones, grupos territoriales y redes distritales de arborización urbana, restauración ecológica y protección de los ecosistemas del Distrito.”33 Numeral 9, artículo 25 “Gestionar la salud ambiental mediante el fortalecimiento de la autoridad ambiental y sanitaria, con base en la implementación de un modelo de acción intersectorial, un sistema de información eficiente, cualificación del talento humano, capacidad organizativa de la sociedad civil, autorregulación y responsabilidad social y empresarial. Así mismo, promover una cultura de protección de la fauna doméstica y silvestre

32 Ibídem. 33 Acuerdo número 489 del 12 de junio de 2012, Artículo 25.

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partiendo de reconocer los avances internacionales sobre derecho animal.”34

Como bien se lee en la parte final del numeral 9º que se ha trascrito, se reconoce el “derecho animal” en el Plan. Esto adquiere aun mayor concreción en lo dispuesto en el artículo 31, que instituye una “política pública de protección de la fauna doméstica para mejorar la situación de estos animales y generar conciencia sobre la necesidad de su protección y cuidado”35. De acuerdo con el Plan, tal consideración conlleva a orientar “la articulación de acciones entre las diferentes secretarías y sectores relacionados, con el fin de avanzar en la protección de los animales de la ciudad.”36 En tal sentido, el numeral 3 del artículo 31 del mencionado Acuerdo número 489 del 12 de junio de 2012, dispone:

“Bogotá Humana con la fauna. Promover la protección de la fauna doméstica con la construcción e implementación de una política pública, que permita adecuar albergues para el manejo y protección de caninos, felinos y especies mayores, optimizar los procesos de salud pública, promover estrategias de educación y comunicación que integren acciones y estrategias que permitan dignificar la vida animal, fomentar nuevas generaciones de niños, niñas y adolescentes formados en una ética ambiental, y garantizar la protección y el derecho al bienestar de los animales en el Distrito Capital. Implementar el proyecto con la participación activa de las organizaciones sociales líderes en protección animal que integren acciones y estrategias que permitan dignificar la vida animal, fomentar nuevas generaciones de niños, niñas y adolescentes formados en una ética ambiental, y garantizar la protección y el derecho al bienestar de los animales en el Distrito Capital.”37

Con el fin de dar cumplimiento a estos propósitos, bajo la coordinación de la Secretaría Distrital de Ambiente, se abrió un proceso de discusión y aportes, a través de mesas de trabajo con diversos actores, para la formulación colectiva de las políticas en la materia. En ese cometido, al que no han concurrido opositores de las medidas, han participado entes distritales, academia, organizaciones sociales, ONG animalistas, empresarios, miembros del Concejo de Bogotá y del Congreso de la República. Vale la pena señalar que ese proceso de construcción participativa tuvo el 19 de septiembre de 2013 un importante momento, dado que, en esa fecha, se llevó a cabo el “Encuentro Distrital de Protección Animal”.

34 Ibídem. 35 Acuerdo número 489 del 12 de junio de 2012, Artículo 31. 36 Ibídem. 37 Ibídem.

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A juicio de líderes y lideresas de organizaciones ligadas a estos esfuerzos, esta temática ha tenido un avance significativo en los últimos cinco años. Según Andrea Padilla, Directora de AnimaNaturalis, “antes de este periodo solo los proteccionistas y animalistas nos basábamos en la Ley 84 de 1989 o Estatuto Nacional de Protección Animal y normatividad existente para casos puntuales”38. A su juicio, la Corte Constitucional ha establecido un “déficit de protección animal”39 en el ordenamiento legal del país, como reflejo de un “contenido de moral, de política y de conciencia de la responsabilidad que deben tener los seres humanos respecto de los otros seres sintientes”40. Agrega que, “entre otras disposiciones de similar progresismo ético-ambiental el Alcalde quiso basar su decisión de velar por la protección animal e incluirla en su plan (…)”.41 Su argumentación se funda en lo señalado por la Corte Constitucional, que anota:

“[Existe un] déficit normativo en el deber de protección animal, porque el legislador privilegia desproporcionadamente las manifestaciones culturales (…). Este déficit de protección resulta más evidente cuando se examina el ordenamiento jurídico en su conjunto y se aprecia que la satisfacción de otros intereses también valiosos para el sistema constitucional colombiano no desconoce el deber constitucional de protección animal. Así, el interés de procurar la alimentación de los seres humanos no ha impedido que el sacrificio de animales con este fin sea tributario del deber de evitar sufrimientos y procurar su bienestar, siendo obligatoria la insensibilización antes de proceder a su sacrificio42; en igual medida las actividades investigativas encuentran limitaciones basadas en el sufrimiento producido a los animales43, estando prohibido que se cause dolor innecesario a los seres vivos empleados en dichas actividades. (…)Existe el deber estatal de expedir normas de rango legal e infralegal que subsanen el déficit normativo actualmente existente (…).”44

AnimaNaturalis, al reiterar lo afirmado por la Corte, que no habla de derecho animal, como si lo hace el Plan de Desarrollo aludido, menciona que el concepto de “dignidad de las personas tiene directa y principal relación con el ambiente en que se desarrolla su existencia, ámbito del que hacen parte los animales.”45 Igualmente, enfatiza en que “(…) no hay un interés más primario para un ser sintiente que el de no sufrir daño o maltrato, valor primordial dentro de una comunidad moral que actúa y construye sus relaciones dentro de los parámetros del Estado constitucional”. 46

38 Padilla, Andrea. Entrevista realizada en septiembre de 2015 para los fines de este documento. 39 Término empleado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-666 de 2010 40 Padilla, Andrea. Entrevista realizada en septiembre de 2015 para los fines de este documento. 41 Ibídem. 42 Para la explicación detallada de este aspecto ver infra capítulo II, numeral 1.1.. 43 Ver infra capítulo II, numeral 1.2.. 44 Corte Constitucional. Sentencia C-666 de 2010 45 Padilla, Andrea. Entrevista realizada en septiembre de 2015 para los fines de este documento. 46 Ibídem.

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La lista de acciones que entrelazan la voluntad de los animalistas y de la Alcaldía incluyen la gestación de mesas de trabajo con las autoridades correspondientes para temas como la esterilización, que en Bogotá es exitosa, y la atención de casos de crueldad; la convocatoria en el año 2012 del Primer Seminario de Protección Animal donde se instruyó a la Policía Nacional en la materia; capacitación de inspectores de policía en relación con el procedimiento legal y sancionatorio que rige ante el maltrato animal; formación ciudadana en cada localidad acerca del deber correlativo, en el contexto de la Mesa Distrital de Protección Animal. Irradiando desde lo local a la nación, Padilla afirma que el lobby iniciado ante el Congreso hizo posible que en el 2013 se expidiera la Ley 1638, mediante la cual animales silvestres no podrán seguir siendo utilizados en ningún circo que se presente en Colombia. Sin embargo, las organizaciones son conscientes de las múltiples manifestaciones en que se expresa el maltrato animal, que se ha diversificado, pues muchas de las modalidades actuales de crueldad no estaban contempladas cuando se sancionó el Estatuto Nacional de Protección Animal.

Se afirma que, “según el informe anual de la Federación, los casos atendidos por los proteccionistas superan ampliamente los denunciados ante las Inspecciones de Policía. Así que, para el 2012, atendimos 68 casos de maltrato animal, y en el 2013, 52, por tenencia inadecuada de animales de compañía, y 31 por crueldad animal.”47

En este ejercicio descriptivo de la manera como la temática animalista ha llegado a la agenda política, es evidente que las cifras anteriormente expuestas, no guardan correspondencia con la magnitud de la problemática ni con el alto despliegue que estos tópicos han tenido en los medios masivos de comunicación, ni con la relevancia del “relato político” oficial al respecto. También es claro que puede hacerse un listado de temas sobre los que cabría hablar de otros déficits de protección, particularmente relacionados con el reconocimiento, goce y disfrute de derechos fundamentales o prioritarios como, por ejemplo, la lucha contra el abuso sexual de adolescentes, la seguridad, la calidad educativa, la cobertura universitaria, por citar algunos tópicos que bien pueden competir por un destacado lugar en la agenda oficial y disputar asignaciones presupuestales destinadas a la protección animal.48

47 Ibídem. 48 Ver: Gómez Jiménez, Mario. “La lucha contra la pobreza y su relación con los derechos humanos en las políticas públicas de la ‘Bogotá Humana’. Una mirada al grado de eficacia de las políticas: el contraste entre las metas trazadas y los logros alcanzados en la superación de las carencias, en el goce efectivo de los derechos a la educación y a la salud a favor de las niñas y los niños en su ‘primera infancia’, y en la atención de los habitantes de calle y los miembros de la comunidad LGBTI en la ciudad.” Informe de cierre sectorial analítico y de recomendación con corte a 30 de junio de 2015. Veeduría Distrital. Bogotá. 2015

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En todo caso, es infinita la deliberación sobre qué temas, cómo, con qué recursos y cuándo deben ser asumidos en el ámbito de una metrópolis con distintas problemáticas. No obstante, no puede desconocerse la tensión que puede generar una deliberación en ese sentido.

Ahora bien, como anota AnimaNaturalis, una organización que hemos consultado y citado y que lidera a otras que propugnan por objetivos afines, la agenda política en distintos países ha venido brindando un espacio cada vez mayor a la protección animal. En Bogotá, el proceso de incidencia en las políticas públicas que deben regir en estas materias comenzó cuando la alcaldía de Antanas Mockus, ante el pedido de las organizaciones pro animalistas, erradicó los animales de los circos, aun antes de la Ley al respecto. Continuó con la insistencia sobre la necesidad de poner fin a los vehículos de tracción animal (VTA). En la campaña electoral a la alcaldía pasada, estas organizaciones convocaron al “Voto Animalista”. Para ello, reunieron a los candidatos a efectos de que los ciudadanos y ciudadanas pudieran conocer sus propuestas en estas temáticas. De ese esfuerzo surgió una agenda de compromisos para el Alcalde electo, que tomó la decisión de eliminar los VTA; erradicar los sacrificios como forma de control a la sobrepoblación canina y felina; y suspender las corridas de toros, entre otros aspectos. Se afirma que la administración distrital de Gustavo Petro dio una salto vanguardista en estos tópicos, lo que se traduce en “en un adelanto de cerca de veinte años en lo referente a la protección y bienestar animal”49, pues se diseñó la política pública con participación cívica y activa de las organizaciones sociales líderes al respecto y de las Juntas Locales Defensoras de Animales; se adelantaron programas de vacunación, adopción, identificación y esterilización masiva de caninos y felinos como alternativas de control de la sobrepoblación, en reemplazo de los sacrificios de antaño, pues hoy el centro de Zoonosis solamente atiende actividades preventivas; se dio curso a la sustitución integral de los vehículos de tracción animal de acuerdo con las normas; se eliminaron las exhibiciones de animales en espectáculos circenses; se crearon mesas técnicas de seguimiento a las políticas; se llevaron a cabo el Encuentro de Protección Animal, la Semana Distrital de Protección y Bienestar Animal, la capacitación al grupo de Policía Ambiental y Ecológica y a las Comandancias de las Estaciones de Policía de Bogotá a fin de fortalecer los procesos de inspección y vigilancia. 50 Las acciones con caninos y felinos no deben desestimarse, pues en la agenda animalista los más próximos a los afectos de los seres humanos son los primeros que deben ser atendidos en las políticas públicas en la materia. No obstante, otros temas pueden generar controversias, como calificar de maltrato el empleo de 1.104 perros en labores de seguridad prestadas por 41 empresas de vigilancia o predicar que hay crueldad, per

49 Padilla, Andrea. Entrevista realizada en septiembre de 2015 para los fines de este documento 50 Ibídem.

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se, en el trato de los 29.000 animales que ejercen actividades pecuarias en la zona rural de Bogotá.51 Pese a los logros y las demandas, aún quedan varios temas pendientes, como la erradicación del comercio de animales en plazas de mercado y la regularización del mismo en otros establecimientos, pues de 272 de éstos, 179 tienen procesos administrativos por dificultades de salubridad52; el desarrollo de mayores acciones de inspección, vigilancia y control y de programas especiales de protección y conservación de la fauna endémica; la puesta en marcha de procesos que forjen una cultura ciudadana de protección animal en la Bogotá; el control de la sobrepoblación de palomas y la creación de la Brigada de Anticrueldad Animal, como unidad de rescate. Igualmente, se considera que deben tener continuidad “planes más ambiciosos [para] que todos los perros de Bogotá sean incluidos en el Sirab (Sistema de Información y registro de animales de Bogotá), un programa de la Secretaría de Salud, que permite identificar de manera voluntaria y con un microchip toda la información de los animales: vacunas, edad, nombre y dirección de su dueño.”53 Adicionalmente, las organizaciones y juntas locales defensoras de animales estiman que la nueva administración distrital debería:

Concebir una normatividad que penalice el maltrato animal, elevando a delito las prácticas al respecto, las cuales no pueden entenderse como simples contravenciones. Endurecer las penas y las sanciones pecuniarias se erige en una demanda sobre el particular.

Fortalecer el rol de las autoridades, de los inspectores y de los miembros de la Policía Ambiental y Ecológica, que deben continuar su capacitación y desenvolverse en forma eficiente frente a los casos de crueldad con los animales.

Consignar un acápite específico en el próximo Plan de Desarrollo que dé cuenta de una política pública de salvaguarda de la fauna, que esté acompañada de una asignación presupuestal para que un ente especifico, que hoy no existe y que deberá hacer las veces de un Instituto de Protección Animal, pueda atender casos de maltrato, programas de esterilización y de adopción, entre otros. Al respecto, hay que anotar que al interior de la Secretaría de Ambiente, en donde se ha ‘domiciliado’ la protección animal, no se creó una subsecretaría de fauna, hay demoras burocráticas y falta de compromiso, según diversas organizaciones.54

Fortalecer los esfuerzos de concientización y de responsabilidad social que ya se han hecho en forma inédita y exitosa y que deberían facilitar la dotación de

51 Datos aportados por Andrea Padilla en la entrevista realizada en septiembre de 2015 para los fines de este documento. 52 Ibídem. 53 El Tiempo. “Líder animalista dice que Petro dejó de cumplir varias promesas en favor de protección animal.” Bogotá. 6 de julio de 2015. 54 Padilla, Andrea. Entrevista realizada en septiembre de 2015 para los fines de este documento.

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recursos a los proteccionistas y a las fundaciones encargadas de la recuperación, rehabilitación y cuidado de cientos de animales.55

A la fecha los candidatos en campaña se han comprometido a no usar recursos públicos para espectáculos violentos con animales. Cabe anotar que, no obstante los avances registrados, en una reciente entrevista periodística, Andrea Padilla, la lideresa más representativa y caracterizada en estos tópicos, contrastando lo registrado anteriormente, formuló sus críticas y afirmó: “nos prometieron un centro de bienestar animal, hubo un año para hacer la contratación y hoy, tres años después, no hay nada”56. Así mismo, anotó que “en la Secretaría de Ambiente no se han concretado planes específicos que den una solución real al tráfico, comercialización y venta de fauna silvestre.”57 Según el registro noticioso, AnimaNaturalis, considera que “la consulta popular que planea el Distrito para saber si los ciudadanos están de acuerdo o no con las corridas de toros es más una herramienta de ‘oportunismo político’. Nosotros preferimos un estudio serio, lejos del afán electoral. No pueden poner en riesgo los derechos de los animales por hacer una cosa mal planeada”.58 Como se dijo al comienzo de este texto, los análisis de políticas públicas, en esta y en todas las materias que hacen parte de la agenda política de una sociedad, han logrado demostrar que las expectativas ciudadanas son siempre superiores a las respuestas oficiales que intentan enfrentar los problemas de una comunidad. En consecuencia, el sabor agridulce o altisonante de los stakeholders constituye una constante en estos ámbitos, pues “cualquier grupo o individuo identificable (…) que es afectado por el logro de los objetivos de una organización (grupos de interés público, grupos de protesta, (…), competidores, sindicatos, (…) y otros)”59, dirá que los resultados son magros frente a las estimaciones que, en su opinión, podrían haberse logrado. Esa es la conclusión de la relación entre los animalistas y la agenda política de metas y logros de la alcaldía en estas temáticas. En definitiva, es claro que la agenda política de la ciudad ha dado espacio a la protección animal. Como consecuencia de ello, está en curso el desenvolvimiento de un conjunto de acciones oficiales al respecto. Adicionalmente, ya se han presentado las demandas sociales que aspiran a lograr incidir en las decisiones de política pública de la nueva 55 Ibídem. 56 Padilla, Andrea. Entrevista realizada por el diario El Tiempo. Bogotá. 6 de julio de 2015. 57 Ibídem. 58 El Tiempo. “Líder animalista dice que Petro dejó de cumplir varias promesas en favor de protección animal.” Bogotá. 6 de julio de 2015. 59 Freeman y Reed. “Stockholders and Stakeholders: A New Perspective on Corporate Governance.” California

Management Review (pre-1986); Spring 1983; 25-000003; ABI/INFORM Global. Página 91.

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administración distrital y, no es insensato predecir que, difícilmente, la institucionalidad podrá responder a los ‘pliegos de petición ciudadana’ que una temática de este tipo, con una dinámica in crescendo, genera y seguirá generando.

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4. Bibliografía

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o Padilla, Andrea. Entrevista realizada en septiembre de 2015 para los fines de este documento.

o Padilla, Andrea. Entrevista realizada por el diario El Tiempo. Bogotá. 6 de julio

de 2015.