Las Ong y Su Papel en La Transición a La Democracia

8/16/2019 Las Ong y Su Papel en La Transición a La Democracia

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Las ONG chilenas: Su papel en la transición a la democracia

Brian Loveman

En: Reilly, Charles (com.), “Nuevas políticas urbanas. Las ONG y los gobiernos municipales en lademocratización latinoamericana”, Fundación Interamericana, Virginia, 1994. Capitulo 7, pp 135-163

ESTADO Y SOCIEDAD EN CHILE

Chile ha sido una sociedad con un fuerte predominio del Estado durante la mayor parte de historia política. Las políticas e iniciativas desarrolladas desde los gobiernas definieron dirección, el carácter y las limitaciones de la iniciativa privada. Incluso los empresarios ejecutivos han dependido de las oportunidades y políticas creadas por los gobiernos.

Por otra parte, aunque las principales exportaciones y actividades económicas del país generaron en los desiertos del norte, el valle central y las provincias agrícolas del sur, lriqueza y el poder se concentraron en Santiago, la capital del país. A través del tiempotambién el desarrollo del sistema político y administrativo del Estado concentró laoportunidades sociales y económicas en la metrópoli más importante del país, principalmen para los profesionales, académicos, técnicos y las elites políticas.

Las actividades financieras, agrícolas e industriales del país se desarrollaron en función de uconjunto de subsidios, préstamos, políticas monetarias y aduaneras proteccionistas. Laempresas públicas o empresas financiadas o estimuladas por programas gubernamentaltuvieron un papel aún más relevante en la vida económica chilena. En 1970 el sector públirepresentaba ya un 70% de todas las inversiones en Chile; las políticas gubernamentalesaranceles, tipos de cambio múltiples, créditos subsidiados, políticas de impuestos y .otraintervenciones estatales- estructuraron la forma y composición de la economía chilena.

Entre 1970 y 1973 un gobierno de coalición, encabezado por el primer presidente marxiselegido en América Latina, Dr. Salvador Allende, intento llevar a Chile por «la vía chilena socialismo» mediante un programa de cambios políticos, económicos y sociales, tendientetransformar el carácter fundamental de la saciedad chilena. Los tres años de gobierno de coalición de la Unidad Popular intensificaron, en la vida cotidiana chilena, ese papel centrdel Estado.

Las políticas de la Unidad Popular llevaron al país a una polarización política extrema. mediados de 1973 el gobierno y las fuerzas de oposición, no pudieron lograr una tregua siquiera a corto plazo, y empujaron a Chile hacia una tragedia política y humana cuymagnitud pocos de los actores pudieron imaginar.

El golpe militar


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El 11 de septiembre de 1973, las Fuerzas Armadas dieron un golpe e instalaron la dictadura. gobierno militar recién instaurado culpó de la crisis política y económica a «la política» y«los políticos» que habían traicionado a la Patria y permitido que los marxistas tomaran control del Estado chileno. El general Augusto Pinochet consolidaba progresivamente s

control personal sobre el nuevo gobierno chileno. A este respecto señaló: «la realidad dejó desnudo el concepto de la libertad como se entiende en el liberalismo clásico . . .» por ello eesencial «negarle al enemigo el acceso al control de los medios de comunicación de masas, luniversidades y los sindicatos», y le era esencial también reconocer que «los derechohumanos. . . están, sin excepción, sujetos a las restricciones impuestas por el bien común(Loveman y Davies, 1989).

Durante los tres años siguientes se llevó a cabo un ataque sistemático contra personaorganizaciones, instituciones y tradiciones políticas a fin de destruir «los vicios del pasadoconstruir un nuevo orden político y terminar para siempre con los hábitos inveterados que souna consecuencia inevitable de los excesos que el partidismo chileno infligió al país duran

varias generaciones» (lbid). El ataque contra los partidarios de la ex "Unidad Popular, otroopositores de la Junta Militar y el aparato institucional e la democracia liberal tomó la formde numerosos asesinatos, encarcelamientos, maltrato y tortura de detenidos, secuestros «desaparecimientos». exilios y una variedad de formas de terrorismo de Estado e intimidacide la población.1

El nuevo régimen «legitimó» las formas de represión personal y colectiva con una serie ddecretos, innovaciones constitucionales y «actas constitucionales» que en conjuntoeliminaban prácticamente la posibilidad de una oposición organizada y reconocida legalmenante el gobierno militar. La participación democrática, como era entendidaconvencionalmente, fue. en gran parte, puesta fuera de la ley. La actividad de los partido políticos fue prohibida o suspendida. La acción sindical, así como las actividades de laorganizaciones comunitarias o de otras asociaciones, fue severamente controlada v limitadSin embargo, la red de las ONG se expandió.

LAS ONG CHILENAS: HISTORIA y DESARROLLO HASTA 1973

Aunque el sector de las ONG experimentó un crecimiento espectacular en respuesta a l políticas de la Junta después del golpe, ya existían en Chile importantes fundaciones histórice institucionales para dichas actividades. Estas fundaciones sólidas (aunque no extensa proporcionaron una base para la actividad inicial de las ONG después de 1973. Igualmente,experiencia de las ONG antes de 1973 en las zonas rurales y entre los segmentos pobres de población urbana ofreció contactos personales e institucionales, modelos para programcaritativos y de desarrollo y una cierta «legitimidad» para proyectos de acción social qu precedieron a los conflictos de fines de los años sesenta y principios de los setenta.

1 Desaparecimientos» se refiere a las personas que no fueron oficialmente arrestadas o detenidas sino que se pensaba que fueron secuestradas o asesinadas por las fuerzas de seguridad.


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organizaciones de jóvenes trabajadores y campesinos y para organizaciones dedicadas resolver la «cuestión social».

Al llegar a la década de 1930, los terratenientes del Partido Conservador protestaron por l

iniciativas de un pequeño número de sacerdotes que promovían la formación de sindicatoagrícolas e industriales y condenaron el apoyo de la Iglesia a las organizaciones dtrabajadores. Sin embargo, a pequeña escala, la participación de la Iglesia en laorganizaciones de apoyo continuaba, no sin derrotas y controversias. Al final de la década 40 y comienzo de la de 1950, una organización sindical, Acción Sindical Chilena, con apoyde dirigentes eclesiales de la provincia de Talca, organizó una huelga a nivel regional quterminó con una marcha sobre Santiago (1953). Un año antes (1952), la Conferencia EpiscopChilena había decidido crear la Acción Católica Rural (ACR) como una entidad aparte y unrespuesta tanto a la creciente penetración protestante en el campo como a la intensificación las actividades políticas de los partidos de la izquierda chilena en las zonas rurales. La ACestableció «centros campesinos» en pueblos rurales y fundos para promover el «desarrol

comunitario».Como parte de este esfuerzo, la ACR estableció en 1955 el Instituto de Educación Rur(IER), un prototipo de ONG que todavía sobrevive. Desde su fundación, el IER ha sido ufuerza dominante en la formación de dirigentes para sindicatos campesinos, cooperativas centros de producción, realizando una amplia gama de actividades de educación formal informal, apoyo, asistencia técnica, publicando materiales técnicos y doctrinales, transmitid programas educacionales radiales, y en general, actuando como una ONG multifuncionorientada hacia el campo. A través de los años ha recibido apoyo financiero y de otra índole organismos internacionales, de entidades del gobierno de los Estados Unidos y de la Iglesia. IER también busca la cooperación de terratenientes progresistas para apoyar servicioeducacionales para la fuerza laboral rural.

De muchas maneras el IER fue un precursor de las futuras ONG mas apoyadas por la Iglesialas seculares- trabajando en el campo y/o investigando temas rurales. En 1963 el CardenRaúl Silva Henríquez y el Obispo Manuel Larraín Errázuriz patrocinaron el Instituto dPromoción Agrícola (INPROA) , que realizó experimentos de reforma agraria, cooperativagrícolas y asistencia técnica en el sector rural. INPROA continuó su labor desde los añosesenta hasta el período de la dictadura militar y amplió sus actividades para incluir unamplia gama de programas de divulgación y asistencia directa entre los trabajadores rurales pequeños terratenientes. Al contrario del Instituto de Educación Rural, INPROA dependtotalmente de donaciones privadas y asistencia externa, evitando así alegatos de subordinacial gobierno Pinochet debido a dependencia financiera (Barria y de la Cuadra 1989 Thiesenhusen 1966).

Cáritas Chile, otra ONG relacionada con la Iglesia, también realizaba programas orientadhacia el campo durante este período. Sin embargo, tanto en el sector rural como en la mayorde las otras áreas de trabajo, la ONG -como organización de apoyo- era una entidarelativamente escasa en Chile antes de la década del 1960. Así, Sergio Gómez afirma que sóocho ONG de las 61 que trabajaban en zonas rurales en 1988 fueron establecidas antes d1973. Un esquema parecido prevalecía para las 123 ONG que trabajaban en la acción social


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en programas de desarrollo urbano en Santiago, Valparaíso, Concepción e Iquique, estudiad por Carlos Piña e Irene Agurto en 1988 y para las 107 ONG con programas de saluestudiadas,en 1989 por Judith Salinas, Carlos Vergara y Giorgio Solimano.

La Iglesia Católica y entidades relacionadas con ella apoyaron en las décadas de 1950 y 196el establecimiento de los más destacados centros no gubernamentales de investigación privadreflexión sobre la cuestión social y de acción social basada en dicha investigación. Estoincluían el Centro Belarmino de los jesuitas, Centro para el Desarrollo Social de AméricLatina, 'Instituto de Humanismo Cristiano, Centro de Investigación y Desarrollo de lEducación, Corporación de Promoción Universitaria e Instituto Latinoamericano de Doctriy Estudios. La mayor parte de la investigación seria se realizó en las universidades y en ciertagencias gubernamentales antes de 1973. Aunque también existían precedentes para actividad de las ONG en organizaciones de investigación privadas no eclesiales, normalmenapoya das por organizaciones internacionales Y seculares, éstas eran escasas. El golpe mility la represión consiguiente cambiarían en cierta forma esa realidad social y estimularían

expansión de las ONG en Chile.Organizaciones privadas de desarrollo y el golpe

La represión no pudo suprimir completamente la resistencia política y/o armada contra dictadura; sin embargo, dicha resistencia terminó siendo ineficaz en sus propósitos de derrocal nuevo régimen o impedir sus iniciativas políticas extremas. No obstante, este mismcontexto hizo posible el desarrollo de modalidades complejas de adaptación personal organizacional, posibilitando el surgimiento de nuevas e importantes redes de organizacioncomunitarias y de subsistencia entre los pobres de las ciudades y del campo. Al mismo tiempse desarrolló una red de asociaciones privadas (no gubernamentales) dedicadas a una variedde funciones de «desarrollo» socioeconómico.

Organizaciones de base

Después de dieciséis años de una dictadura dedicada a purgar «la política» de la vida chilensu fracaso a este respecto se expresa en último término en este mismo ámbito «político»Todos los movimientos y organizaciones políticas significativas antes del golpe sobrevivieroa la represión, y a su vez surgieron nuevas fuerzas políticas y una multiplicidad dorganizaciones de tipo nuevo. Estas organizaciones han abarcado en la base una amplia gamde esfuerzos orientados a asegurar la subsistencia diaria, que incluye necesidades básicas talcomo alimentación, salud, empleo, vivienda y producción. Por ejemplo: ollas comunehuertos orgánicos, asociación para la compra conjunta («comprando juntos»). Algunoinvestigadores en Chile han identificado cinco tipos generales de organizaciones dsubsistencia u organizaciones económicas populares (OEP):

• Talleres o unidades pequeñas de producción;• organizaciones de cesantes o asociaciones de desempleados que buscaban trabajo y/o ayuda• organizaciones para el consumo básico u «organizaciones de consumidores» (la compcooperativa de comida, colectivos para cocinar y comer, o comprando juntos, ollas comunes,comedores;


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• asociaciones de vivienda -grupos que buscaban cobijo, vivienda, servicios de vivienda;• grupos que buscaban proveer o mejorar servicios básicos como salud y educación oportunidades para actividades recreativas.

En 1986 un estudio de la región metropolitana de Santiago había identificado cerca de 1.40«organizaciones de subsistencia», que fueron fundadas por lo general para proteger, en ciermedida, a la población pobre urbana y la rural (Razeto, 1983; Sánchez, 1987 y Jansana, 1989

En Chile las organizaciones económicas populares asumieron la tarea de proteger a los pobrdel desastre económico que acompañaba la reestructuración radical de la economía chilena pla Junta Militar, En cuanto alas organizaciones locales que convocaban a personas con el fde enfrentar necesidades comunes y resolver problemas humanos urgentes, las organizacion populares inevitablemente se comprometían más allá de las meras tareas funcionales y ealgunos casos se constituían en el único espacio social «legítimo» para las personas questaban expuestas a un empobrecimiento progresivo y a la represión política.

Las organizaciones populares formaron la base de las nuevas redes sociales y comunitariconstituyeron, al mismo tiempo, los gérmenes potenciales para una respuesta de alternativ«política» de los pobres en el contexto de una dictadura que prohibía partidos, sindicatos otras formas de asociación. A su vez, dicha «alternativa» dependía del apoyo material organizacional de «instituciones de desarrollo» o de «instituciones de apoyo» vinculadas cola Iglesia Católica, otras instituciones religiosas u otras «organizaciones nogubernamentales»4. 4

LAS ONG DESPUÉS DE 1973

Una «primera generación» de ONG post 1973 surgió con el fin de reivindicar los derechhumanos y, casi simultáneamente, para enfrentar el impacto socioeconómico inmediato de l políticas del régimen militar sobre los pobres de las ciudades y del campo. De 1974 a 1976 número reducido de centros de investigación académica, normalmente protegidos y/apoyados en parte por la Iglesia, iniciaron sus actividades. La Academia de HumanismCristiano (AHC) fue la más importante. Fundada en noviembre de 1975, con el apoyo dCardenal Raúl Silva Henríquez, la AHC sirvió como un alero para una variedad de programde investigación y acción.

Entre 1976 y 1979 surgió una segunda generación de ONG de derechos humanos, académicy orientadas a la acción, poniendo a prueba los límites de la tolerancia de la Junta experimentando con formas organizativas, alternativas de financiamiento y énfasi programático. Es significativo la mayoría de las ONG anteriores a 1973 -entre ellainstituciones como el Instituto de Educación Rural, el Instituto de Promoción Agraria, Cárity Ayuda Cristiana Evangélica- se adaptaran a las nuevas circunstancias del periodo de 1973

4 El concepto de «organizaciones no gubernamentales» se refiere a todo ente privado, sin fines de lucro,asistencial, de desarrollo o académico. Las ONG han trabajado en el campo de la investigación, la educacióninformal, servicios de salud y asistencia técnica, comercialización, servicios legales y de contabilidad y una gamde otras actividades.


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1980 y lograran mantener o aumentar los programas de apoyo para los sectores pobres de población urbana y rural.

Una tercera generación de ONG apareció y se multiplicó rápidamente después de la entrada

vigencia de la nueva constitución política (1981). Esta tercera generación, aprovechando «apertura» de la economía, y del énfasis del régimen respecto a la privatización de lo programas sociales y económicos, diversificó el alcance funcional, programático y geográfiÁbalos, 1987 y Jiménez et al, 1989). La tercera generación de ONG incluía organizacionnuevas de derechos humanos, centros académicos y de investigación, servicios asistencialampliados y organizaciones de apoyo, desde servicios de educación en la salud y nutricióasistencia técnica en el contexto rural y urbano y comercialización hasta la formación dlíderes sindicales.

A partir de 1983 varias de las ONG también servían informalmente como núcleos de unoposición política más abierta al gobierno de Pinochet, ocupando así temporalmente parte d

«espacio político» históricamente reservado a los partidos políticos, a los movimientos, a lasociaciones voluntarias y a los sindicatos, reprimidos y/o vigilados por el gobierno militar.

Las ONG se multiplicaron en la medida en que profesionales, intelectuales, técnicos, efuncionarios de gobierno y, últimamente, exiliados políticos retornados crearon literalmencentenares de institutos de investigación, extensión y «sociedades» educacionales o d proveedores más especializados de servicios técnicos y humanos. En algunos casos, grupos académicos o de funcionarios de gobierno reconstituían entidades antiguas que habían sidsuprimidas de las universidades o del sector público5. En otros casos instituciones antes patrocinadas por organizaciones internacionales se convirtieron, por razones políticacoyunturales, en ONG6. Durante estos años, organismos internacionales tales como laComisión Económica para América Latina, la Organización Internacional del Trabajo u otrentidades regionales o de las Naciones Unidas también albergaron a algunos profesionalesrefugiados políticos chilenos que posteriormente regresarían y participarían en la comunidde ONG en la década de 1980.

Con frecuencia, profesionales o académicos con pensamiento afín formaron entidades nuevde investigación y de acción social, que buscaban establecer un espacio temáticometodológico y programático dentro del universo de las ONG en expansión. La afinida

5 Por ejemplo, CEPIAN fue separado de la Universidad Católica y se convirtió en CIEPLAN, destacado centro académicos democratacristianos que influenciarían significativamente el curso de la política chilena durante ladécada de 1980 y proporcionarían altos funcionarios y ministros clave al nuevo gobierno del Presidente PatriciAylwin después de marzo de 1990.6 Por ejemplo, en el caso de FLACSO (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales), el gobierno chileno renovó el acuerdo con UNESCO, lo que llevó a FLACSO a incorporarse a la ONG mediante un convenio 1979. Ex funcionarios del gobierno de Unidad Popular, «socialistas de distintas orientaciones y otros académicanti Pinochet constituyeron a FLACSO en una institución mucho más «nacional» a medida que los investigadoextranjeros salían de Chile y los cuerdos internacionales con el gobierno Pinochet se abrogaban o simplementese renovaban.Al igual que CIEPIAN, FLACSO proporcionó cierto número de designados clave para la administración Aylwientre ellos miembros del personal presidencial y el personal técnico, en educación, cooperación internacional, eMinistro de Justicia y agricultura.


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ideológica, junto con la formación profesional y técnica, tendía a definir la especificidad de ONG aunque una acción importante del periodo 1970-73 y de los difíciles tiempos siguientfue el valor del pragmatismo y de la eficacia.

Un número significativo de estas ONG se han dedicado específicamente a mejorar, a cortolargo plazo, las condiciones de vida y las oportunidades de los sectores más desamparados la sociedad chilena. Constituyen un sector de las ONG que podría denominarse, según David Brown, «organizaciones privadas voluntarias dedicadas al desarrollo» o, utilizando utérmino menos formal, «organizaciones de apoyo». Aunque comparten varios atributos lagencias u organizaciones asistenciales y/o de socorro tradicionales dedicadas a programas acción social, las ONG-organizaciones de apoyo en Chile, después de 1973, tendían compartir las siguientes características:

• Constituidas como sociedades del sector privado, entidades semiautónomas, centros dinvestigación o acción relacionados con la Iglesia o cooperativas financiadas en parte o e

gran medida por donaciones de agencias nacionales o internacionales;7

• con personal compuesto por profesionales y técnicos remunerados que buscaban emplealternativo, lo que ha permitido su dedicación a la acción social y al desarrollo comunitario. Amismo tiempo, resolvía el dilema inmediato de generar ingresos para los intelectualeopositores y dirigentes de los partidos políticos en el contexto de la persecución de ldictadura;• planificaban y realizaban programas de investigación o acción directa y/o proyectos pamejorar las condiciones de vida de los sectores urbanos y rurales más desamparados en Chiy/o alentar el desarrollo socioeconómico a largo plazo;• servían como organizaciones «puente» y «catalizadoras» en programas de desarrollovinculando grupos de pobres de la ciudad y del campo con las redes nacionales internacionales, tanto de recursos financieros como de bienes y servicios concretos (ealgunos casos esto significaba llenar espacios dejados por la represión que el gobierno militdirigía a los partidos políticos y organizaciones sindicales y otros grupos comunitariolocales).

A pesar de estas funciones, las ONG no pretenden representar a sus componentes beneficiarios a la manera de un partido político tradicional ni, normalmente, intentan hacreivindicaciones a actores gubernamentales y no gubernamentales (por ejemplo, empresariocomo grupos de presión, sindicatos o grupos de interés específico. (Exceptuando las ONG derechos humanos, servicios legales y otras entidades que se definen por influir en econtenido y la ejecución de la política pública.) Al contrario de las organizaciones religiosalas ONG no buscan habitualmente «conversos» o adherentes.

7 La mayor parte de las ONG adoptaron la fórmula legal de sociedades de profesionales, que por definición jurídica debieran tener fines de lucro, pero algunas de éstas renunciaron a tal carácter con el objeto de satisfacesus necesidades institucionales y sus objetivos programáticos. La realidad antes señalada se debió a la negativalas autoridades de la época a permitir la creación de «corporaciones de derecho privado» o «fundaciones», ambentidades contempladas en el código 33 del libro I del Código Civil, donde están reconocidas las entidades sinfines de lucro, que deben ser aprobadas por el Ministerio de Justicia. De acuerdo al Decreto de Ley 1183 de 19se ponían serias limitaciones para crear corporaciones privadas sin fines de lucro, así como un conflictogubernamental significativo sobre el funcionamiento y financiamiento de estas entidades.


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En una mirada retrospectiva, la evolución de estas ONG en Chile implica una cierta forma dironía histórica. Las ONG que han trabajado en las áreas de derechos humanos y actividadasistenciales, tanto como los primeros centros académicos y las más recientes organizacionde apoyo, han, tenido un personal que, algunos más, otros menos, habían preferido siemp

una transformación de la sociedad chilena dirigida por el gobierno y centrada en el Estado. Lmayoría de las primeras ONG después de 1973 empezaron como una estrategia desesperade supervivencia para enfrentar la represión gubernamental o las políticas oficiales, a modo respuestas momentáneas y reactivas al «espacio político» y la realidad de las necesidadehumanas no satisfechas por los programas del sector público. La ONG fue un instrumentáctico adoptado como estrategia de supervivencia, con poca razón fundamental teórica compromiso de largo plazo a una respuesta no gubernamental al reto del desarrollsocioeconómico.

Sólo después, las estrategias de supervivencia fueron generando un compromiso máelaborado del papel de las ONG, sobre la base de argumentos teóricos concernientes

desarrollo democrático y la iniciativa local, como respecto de las diversas experiencias de laños posteriores a 1973. Socialistas y revolucionarios comprometidos, democratacristianosreligiosos «no políticos» utilizaron las ONG para aminorar los efectos de las políticagubernamentales y para adaptarse a los esquemas forzados de las «privatizaciones» y de reducción de los programas gubernamentales.

Estas experiencias obligaron a los que participaban en ellas a tomar conciencia de limportancia y de la potencialidad de las iniciativas privadas no gubernamentales en edesarrollo socioeconómico, particularmente en contextos locales y comunitarios. El hecho estar libres de la regulación burocrática, la necesidad de creatividad, de espontaneidad y deficacia, las consecuencias del fracaso para ellas mismas y sus beneficiarios conspiraban pa producir un patrón heterogéneo de adaptaciones pragmáticas y experimentos socioeconómicen las poblaciones, las comunidades, las zonas rurales y, con menos frecuencia, en laregiones. Los profesionales e intelectuales que habían considerado anteriormente al Estadcomo el agente apropiado para dirigir el desarrollo socioeconómico defendían ahora la accióPrivada, la iniciativa local y la diversidad y la experimentación en preferencia a su anteridependencia de la política y administración centralizadas.

Esto tuvo como resultado una privatización compleja de experimentos de desarrollsocioeconómico, educación popular y programas de bienestar social -tanto como una reamplia de agencias privadas y sociedades de servicios profesionales para sectores popularque anteriormente tenían en Chile una significación muy limitada-. Hacia 1990, mientras qel régimen del general Pinochet llegaba a su ocaso, la sociedad civil chilena se había hechmás ;compleja, más variada y, en mucho aspectos, más talentosa, especializada, competenteinnovadora que en cualquier momento previo de su historia.

Las ONG de derechos humanos

Ciertas ONG, especialmente las asociadas con la Iglesia Católica otras organizacionereligiosas, constituían una respuesta particularmente significativa a la feroz represión qusiguió al golpe de 1973. En la medida en que el gobierno militar trataba de evitar una ruptu


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explícita con la Iglesia, las organizaciones asociadas a ella o parte de sus propias redes nestaban sujetas a las mismas restricciones formales con respecto a reuniones y a la censura publicaciones como lo estaban los sindicatos, los partidos políticos y las organizacionecomunitarias. Esto no significaba ausencia de hostigamiento o persecución, pero sí l

existencia de «un espacio político» único, aunque ambiguo, dentro del régimen autoritariEste «espacio político» permitió el surgimiento de un número reducido de grupos de derechhumanos, y de otras ONG enfocadas hacia la acción social y programas de ayuda en lo primeros años de la dictadura.

Hacia fines de septiembre de 1973 algunas organizaciones religiosas protestantes establecierel Comité Nacional de Ayuda para Refugiados (CONAR) para ayudar a los extranjeroafectados por el golpe en Chile8. En octubre del mismo año se estableció el Comité Ecuménicode Cooperación para la paz (COPACHI) bajo el liderazgo formal del obispo luterano, HelmFrenz y del obispo auxiliar de Santiago, Fernando Ariztía. Tanto COPACHI como CONAintentaron proporcionar asistencia legal, socorro y ayuda económica a las víctimas de

represión gubernamental.Los miembros de COPACHI así como los que concurrían a él eran personas política religiosamente heterogéneas. Los ataques del gobierno y las acusaciones de influencimarxista condujeron a la detención y hostigamiento de parte del personal religioso y laicofinalmente a su disolución en 1975. El general Pinochet intervino directamente en el ataqucontra COPACHI, revocando la permanencia del Obispo Frenz en Chile y comunicanddirectamente al Cardenal Silva Henríquez el disgusto del gobierno por las actividades dCOPACHI.

Para reemplazar a COPACHI y para tener un control más estrecho de la Iglesia respecto de loservicios legales, socioeconómicos y asistenciales, el Cardenal Silva creó la Vicaría de Solidaridad en 1976. Después de ese año, la Vicaría ha sido una fuerza moral y políticsobresaliente en Chile en el área de la protección de los derechos humanos y también en apoyo de una variedad de organizaciones involucradas en servicios de salud, nutricióneducación informal y legal.

El cierre de COPACHI y CONAR condujo a la creación de la Fundación de Ayuda Social dlas Iglesias Cristianas (FASIC) en 1975. Organismo ecuménico formado por representantes las Iglesias Metodista, Metodista Pentecostal, Católica, Ortodoxa y Luterana, FASIC recibió apoyo del Consejo Mundial de Iglesias y se vinculó con el Alto Comisionado de las NacionUnidas para Refugiados. Ha proporcionado asistencia a exiliados y a sus familias, e inicestudios pioneros y servicios sicológicos para las víctimas de la tortura, presos políticos y sfamilias, así como ayuda financiera a las familias de refugiados y detenidos.

8 Se estima que en Chile había a la época, alrededor de 13.000 refugiados políticos latinoamericanos cuyo stade refugiados no fue respetado por las nuevas autoridades. Muchos de ellos fueron llevados al Estadio Nacionen Santiago o a otros lugares de detención. Se desarrolló una campaña de denuncia de los extranjeros. Essituación fue decisiva para el desarrollo de este Comité.


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Después de 1976, surgieron varias ONG dedicadas a trabajar en el área de derechos humanocada una con sus perspectivas y objetivos propios. Estas son, entre otras, el Servicio de PazJusticia (SERPAJ) , fundado en 1977 como una filial chilena de SERPAJ de América Latinla Comisión Chilena de Derechos Humanos (1978); el Programa para la Infancia Dañada p

los Estados de Emergencia (1979); el Comité de Defensa de los Derechos del Pueblo (1980una ONG más politizada e izquierdista; el Centro de Tratamiento del Stress (CINTRAS, 198 para el desarrollo de un programa asistencial para víctimas de tortura;9 y el InstitutoLatinoamericano de Salud Mental y Derechos Humanos (1988).10

Además, surgieron ciertas agrupaciones especiales, que actuaban más como grupos típicos interés específico u organizaciones de «presión social», con las limitaciones que tal términtiene en un régimen extremadamente autoritario. Entre estas figuraba la Agrupación dFamiliares de Presos Políticos (1974); la Agrupación de Familiares de DetenidoDesaparecidos (1975); la Agrupación de Familiares de Ejecutados Políticos (1979) y Movimiento Contra la Tortura Sebastián Acevedo (1983). Estos grupos no tenían la misió

profesional y la formalidad organizacional de las ONG, y surgieron o ampliaron suactividades en la primera mitad de la década del 1980 Como espacios abiertos limitados dentdel sistema político.

Las ONG académicas de investigación y las orientadas hacia el desarrollo

La Junta Militar que tomó el poder después del golpe del 11 de septiembre de 1973 actuespecíficamente contra las universidades y la Comunidad académica como una fuent peligrosa de oposición y por considerarlas como centros de ideologías marxistas izquierdistas. El control militar se estableció sobre todas las universidades, incluyendo Universidad Católica. Miles de estudiantes y centenares de profesores fueron expulsados dlas universidades y muchos de ellos se asociaron a tareas no académicas para sobrevivAlgunos profesores y estudiantes fueron detenidos, encarcelados, asesinados o secuestradosdesaparecidos. Otros fueron al exilio.

En el caso de las ONG para los derechos humanos, el Cardenal Silva Henríquez jugó un papcentral al establecer bajo el alero de la Iglesia un espacio limitado de acción «protegida» panúmeros reducidos de académicos enfrentados a la pérdida del empleo y de la liberta profesional. En noviembre de 1975, el Cardenal fundó la Academia de Humanismo Cristiacomo respuesta a la intervención militar en la Universidad Católica. La Academi proporcionaba empleo y protección a académicos seleccionados, alentaba la investigación las ciencias sociales, prevenía la huida o exilio de intelectuales chilenos destacados, enfocaba problemas de política derivados de los programas de los militares -particularmenen las áreas de educación, nutrición, salud, vivienda y la economía-o El financiamiento fu

9 CINTRAS fue patrocinado y financiado en sus orígenes por RCT (Research Center Against) de CopenhaguDinamarca.10 ILAS fue formado por un equipo de profesionales de salud mental, principalmente psicólogos que habítrabajado en FASIC, quienes han dedicado sus esfuerzos, además de la atención técnica de victimas de represión, a la investigación clínica y psicosocial, tanto en diversas regiones de Chile, como desarrolland programas de investigación conjuntos con grupos de profesionales que trabajan el área de psicología y derechhumanos en diversos países latinoamericanos.


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otorgado inicialmente por la Fundación Ford y después por un gran número de agenciaexternas, entre ellas la Fundación Interamericana, el Centro Internacional de Desarrollo de Investigación (Canadá), la Agencia Sueca de Cooperación en la Investigación Con los Paísen Desarrollo (SAREC), la Organización de los Países Bajos para la Cooperación en e

Desarrollo Internacional (NOVIB), el Instituto de Cooperación Iberoamericana, junto coasistencia de otros gobiernos europeos y agencias privadas.

La AHC comenzó sus operaciones con tres pequeños programas y unos cuantoinvestigadores; en 1989, las ONG asociadas con la AHC empleaban casi 200 profesionalemantenían varios programas de investigación y extensión de alta calidad y publicabanumerosos libros, revistas, cartillas técnicas, boletines y materiales educacionales. Algunas las ONG mantenían lazos entre sí y con las organizaciones económicas populares.

Cuadro 1. Número de investigadores en la Academia de Humanismo Cristiano (1981-1987)Programa 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987Centro de Estudios de la RealidadContemporánea (CERC)

6 13 16 22 21

Grupo de Estudios Agrorregionales (GEA) 7 6 6 14 15 22 34Grupo de Investigaciones Agrarias (GIA) 19 19 28 22 25 35 22Programa de Economía del Trabajo (PE1) 11 13 17 16 25 30 28Proyecto Circulo Condición de la Mujer 16 16 26 10Programa Interdisciplinario deInvestigaciones en Educación (PIIE)11

19 14 22 15 21 25 17

Programa de Derechos Humanos (PDH) 3 7 5 3 3 11 8Proyecto Boletín Realidad Universitaria 2 2 2 2 2Facultad Latinoamericana de CienciasSociales'(FLACSO)

21 21 24 29 29 29 29

Instituto Latinoamericano de EstudiosTransnacionales (ILET)

5 5 12 14 17 11 11

Total 103 103 145 138 153 185 170

Fuente: Memoria de Actividades AHC 1981, 1982, 1983, 1984, 1985, 1986, 1987. No incluye ayudantes becarios. En Maria Teresa Lladser Ll.., José Antonio Ábalos y Rodrigo Egaña, Una Puerta Que Se Abre, Tallde Cooperación al Desarrollo, 1989.

11 El personal de PIIE incluyó investigadores que habían ayudado a formular la política de educación durantegobierno de Allende. Después de marzo de 1990, cierto número de miembros del personal de PIIE se unierongobierno de Aylwin como personal del Ministerio de Educación y como consultores educativos.


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Con el tiempo, la AHC afiliaba a ciertos grupos preexistentes de investigación, por ejempPITE, uno de los grupos más importantes que trabajaba sobre investigación educacional eChile. u Otros programas evolucionaron de los «círculos de estudios» -grupos de seminarienfocados en temas particulares o en áreas de política, tales como la salud, la mujer, el med

ambiente- patrocinados por la AHC. Otros todavía estaban recién formados, perhabitualmente reunían pequeños grupos de investigadores, que habían trabajado sobre lomismos temas o en programas parecidos durante la Unidad Popular.

La AHC servía esencialmente de «sombrilla» institucional; cada ONG buscaba su propifinanciamiento y mantenía una autonomía organizacional y programática relativa. Siembargo, los conflictos internos no pudieron ser totalmente evitados, y las discrepanciaideológicas o programáticas entre las autoridades eclesiásticas y los «círculos de estudioscondujeron a veces a la ruptura. Por ejemplo, el «Círculo de Estudios de la Condición de Mujer» perdió el patrocinio de la AHC en 1983 por cuestiones relacionadas con el aborto, divorcio y la sexualidad. Las divisiones dentro de este círculo de estudios dieron origen a d

ONG separadas: el Centro de Estudios de la Mujer (CEM), más orientado hacia investigacióy la Casa de la Mujer, (La Morada), que asumió el carácter de un foco del movimientfeminista chileno.

Este esquema de alguna manera tipificaba el universo creciente de las ONG después de 198nuevas organizaciones que se definían en términos de esferas de acción (urbana, rural); línede trabajo, (salud, nutrición, vivienda movimiento laboral, producción artesanal, educacióntemas de estudio o grupos seleccionados» por programas (mujer, juventud, minorías étnicas)«actividades principales» (investigación, asistencia técnica, servicios de salud, etc.).12

Hasta cierto punto, la presión ejercida por las agencias externas de cooperación públicas privadas estimulaba proyectos de desarrollo orientados más hacia la acción, cambiando así énfasis anterior sobre la investigación. Una especialización creciente, la precisión de espaciorganizacionales, y también la competencia por recursos y reconocimiento llegaron caracterizar la red de las ONG. Así el estudio de Arteaga sobre las ONG que trabajan en relacionado con la mujer, encontró 87 ONG enfocadas hacia «temas femeninos» y 7 ONG «mujeres que trabajan casi exclusivamente con mujeres». Estas iban desde entidadeesencialmente académicas de investigación como el CEM, hasta grupos que trabajaban con lOEP y entregaban formación técnica, asistencia en comercialización y apoyo organizacionalcooperativas productivas (talleres) en poblaciones. Todas estas ONG fueron creadas comorganizaciones independientes después de 1981 (Arteaga y Largo, 1989).

Al final de la década de 1980, mientras los chilenos anticipaban el fin del régimen dPinochet, la AHC fue transformada legalmente en una universidad y algunas de las ONtomaron su propio camino. A su vez, varias ONG académicas y de investigación n

12 Ilustra esta tendencia un inventario de aproximadamente 70 instituciones privadas (principalmente ONG) que proporcionaban apoyo de alguna clase a pequeñas empresas. Menos de una tercera parte de estas entidadeshabían existido en 1981. El ritmo de cambio del sector de las ONG se reflejó en el hecho de que algunos de los programas citados habían aparecido ya, mientras que otras ONG proporcionaban apoyo a las pequeñas empresay talleres incluidos en el inventario (Pardo 1990)


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relacionadas con la AHC aparecieron después de 1981. Al final de 1988, Mana Teresa Lladsincluyó en un estudio de ONG académicas en Chile, 82 centros de investigación y programde acción social basados en la investigación (1989). Las ONG académicas y de investigacióalentadas y protegidas por la Iglesia y por las agencias internacionales, junto con las que

generaron después autónomamente, formaron centros de fermento intelectual y resistenc política a la dictadura. Además, proporcionaron de manera permanente las evaluacionetécnicas más importantes acerca de las consecuencias de las políticas del gobierno dPinochet. Después de 1983, periodo de la llamada «apertura política», los escritos y investigación producidos en las ONG resultaron ser un factor clave para forjar consensos en oposición. Los grupos de investigación también proporcionaron foros «legítimos» pacontactos entre dirigentes de las distintas fuerzas políticas izquierdistas y centristas qu buscaban crear una oposición unificada contra la dictadura.

Quizás el legado más importante para el futuro de Chile después de 1990 es que estas ONfomentaron distintas redes de apoyo internacional: alentaron el avance profesional y

formación de grupos de investigadores entrenados; y desarrollaron personal con capacidadexperiencia en evaluación de políticas, que sirvieron de base a «las comisiones técnicas « quelaboraron la plataforma programática de la Concertación de Partidos por la Democracia palas elecciones de 1989. La alianza (o «concertación») fue una coalición de clases y partidmúltiples de actores y organizaciones unidos en oposición a Pinochet y a favor de la actividcívica y política revitalizada. Estas ONG también proporcionaron personal clave para primera administración después de Pinochet. Por ejemplo, en los casos de la Corporación Investigaciones Económicas para América Latina, FLACSO, Centro de Investigación eEducación, Centro de Estudios del Desarrollo y Programa de Economía del Trabajo, variomiembros del gabinete y designados a puestos de confianza han estado asociados con estONG a través de los años. Las elites académicas y profesionales -y también las elite políticas- han surgido de las ONG de las décadas del 1970 y 1980.13

El papel de los fondos externos

Afiliadas con instituciones religiosas o seculares, y enfocadas hacia actividades asistencialesocorro, educación, asistencia técnica o provisión de otros tipos de servicios, las ONG chilenhan dependido de apoyo «externo» significativo, lo que con frecuencia ha influenciado su programas, presupuestos y orientaciones.

Un precedente clave para las ONG en Chile fue establecido a través de una variedad dagencias internacionales Y bilaterales en relación con los primeros programas, especialmenen 10 referente a los programas del Comité Ecuménico de Cooperación para la Pa(COPACHI) y después la Vicaría de la Solidaridad. Fundaciones privadas de Estados Unido(por ejemplo, la Fundación Ford) y la Fundación Interamericana (IAF) jugaron papeles clade apoyo en los primeros años. De hecho, el papel de la IAF, organismo del gobierno de loEstados Unidos, fue motivo de preocupación y enojo para el general Pinochet y su

13 Las ONG han ayudado a configurar el gobierno Aylwin en un grado considerable, a medida que el antiguo personal de las ONG ha prestado servicios en el Banco de Chile, CORFO y los Ministerios de Trabajo, JusticiaFinanzas, Economía, Agricultura, Recursos Nacionales y Hacienda. entre otros.


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partidarios. Las fuerzas de seguridad del gobierno confiscaron documentos sobre lo programas de la IAF en Chile al comienzo de 1978; el diario conservador, El Mercurio critifuertemente su apoyo a disidentes y «comunistas».14 Sólo el cuidado de no ofender a lasentidades financieras internacionales y al Congreso de los Estados Unidos impidió que

gobierno de Pinochet cortase muchos programas de apoyo en Chile.Hacia 1990 unas 700 organizaciones privadas dependían del financiamiento externo para soperaciones en Chile; quizá de 300 a 400 serian clasificadas como ONG -organización dapoyo en el sentido aquí utilizado. Por una parte, entonces, la política represiva del régimmilitar y el énfasis en la reducción del papel del sector público tuvieron como consecuencia prevista promover todo un espectro de «organizaciones no gubernamentales», las cuales, mismo tiempo que proporcionaban empleo e ingresos a profesionales desplazados y opositor políticos del régimen, tuvieron una influencia socio política nueva y una propuesta dtransformación socioeconómica de la vida chilena, y ocurrió una transformaciónsocioeconómica durante esta época.

Irónicamente, el universo de ONG se amplió considerablemente como resultado de políticde la Junta que obligaron a las entidades internacionales, a los gobiernos de otros países y a lorganismos donantes privados a reformular sus relaciones con el gobierno chileno y reevalusus programas en curso en Chile. Muchas entidades externas y gobiernos de otros paísereacios a ser considerados como partidarios de la Junta Militar, pero deseosos de mejorar lefectos de la política del gobierno y proseguir con los compromisos de largo plazo adesarrollo chileno, recurrieron al sector privado a fin de proporcionar canales alternativos pala asistencia caritativa y del desarrollo.

En otros casos, los gobiernos de otros países, los partidos políticos, los sindicatos y loorganismos donantes también buscaron ostensiblemente :contrapartes «no políticas» pconducto de las cuales ayudar a los opositores del régimen militar, aun cuando éstos tuvierque crearse paralelamente a los .partidos políticos y organizaciones laborales chilenareprimidos. En tales casos, los organismos donantes pretendían claramente apoyar la funció«política» de ciertas ONG pero preferían, por razones relacionadas con la política interna o lcomplejidades de las relaciones internacionales, apoyar a instituciones explícitamente men«políticas», tales como las ONG.

LA BÚSQUEDA DE PUNTOS DE ENTRADA

El énfasis del gobierno de Pinochet y del modelo económico neoliberal en la privatización las actividades socio económicas reservadas anteriormente al Estado o realizadas mayormen por él, creó múltiples oportunidades Jara diversas iniciativas en relación a las ONG. Estiniciativas incluyeron pro,-amas y proyectos en educación, salud, nutrición, unidades dmicroproducción, comercialización, asesoría y servicios profesionales. La expansión de investigación privada y de la educación secundaria y universitaria privada también )ofrec

14 «La Inter-American Foundation y sus programas en Chile», El Mercurio, 25 de enero de 1978. Aunque exageel nivel de financiamiento para los proyectos de la IAF en Chile, el artículo identificó unos 21 proyectos entre1973-77, la mayoría de los cuales estaban afiliados con la Iglesia. Citado en Smith (1982): 329.


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nuevos espacios para las ONG. Organizadas como empresas privadas de asesoría proveedoras de otros servicios, o como sociedades de profesionales. o ; como organizacionvoluntarias sin fines de lucro o ligadas a la Iglesia, aunque cuasi autónomas, las ONGaprovecharon la liberalización del gobierno respecto del comercio, de los flujos de capitales

del tipo de cambio para financiar sus actividades con fondos y recursos de los organisminternacionales.

Siempre que las ONG no se involucraran abiertamente en la «política», el modelo neoliber bendecía sus actividades como parte del principio :le subsidiaridad y de la política hacia privatización. A veces, el personal de as ONG traspasaba el deslinde ambiguo que separaba«política» del «negocio», o la «asesoría» y «asistencia»; así hostigamiento s, allanamientos centros de trabajo o represión y encarcelamiento de personal de las ONG seguía en esos cas(Lladser, 1989). Particularmente antes de 1981, el pequeño numero de ONG activas y senfoque sobre cuestiones de derechos humanos y su trabajo en las poblaciones más pobrescon trabajadores rurales y campesinos las constituía en blancos obvios de la represión d

régimen-aun con la protección parcial proporcionada por la Vicaría de la Solidaridad o pootras afiliaciones religiosas.

Ya que el universo de las ONG reflejaba la centralización de la vida chilena en general-unodos tercios de las ONG tenían su sede o trabajaban exclusivamente en Santiago en 1989-, régimen de Pinochet era muy sensible a los esfuerzos de militantes políticos o dirigentesindicales para proteger la política opositora bajo el alero de las ONG. Esto significabinevitablemente un cierto nivel de tensión, autocensura y enmascaramiento en el diseño lenguaje del proyecto y niveles múltiples de comportamiento de la ONG de acuerdo interlocutor, algunos para las agencias y otros para la legitimación pública, algunos para clientela y grupos de beneficiarios, algunos quizás clandestinos o por lo menos no público para forjar alianzas para el desarrollo a más largo plazo con el propósito de sentar bas políticas. El alcance de tales actividades varió naturalmente entre las ONG y dentro de ellastravés del ¡tiempo y según las circunstancias personales e institucionales del momento.

Aunque lo que caracterizaba a la mayor parte de la interacción entre las ONG y el gobierno Pinochet era el antagonismo, este patrón no fue universal. Una minoría de las ONG colaborabcon los programas gubernamentales, cumplía funciones técnicas bastante parecidas a las de l«ONG opositoras» con grupos comunitarios urbanos (por ejemplo, programas de salud nutrición), en pueblos rurales y regiones agrícolas (huertos orgánicos, educación informa programas de extensión agrícola), y más generalmente, en programas de «desarrollcomunitario» local. En efecto, el Instituto de Educación Rural, una de las ONG más antiguque trabajaban en el campo chileno, fue severamente criticado por lo que otras ONG y elit políticas opositoras percibían como apoyo a las políticas del gobierno de Pinochet en campo.

En algunas instancias, los funcionarios gubernamentales, locales y .provinciales nombrad por el gobierno de Pinochet buscaban una cooperación sigilosa con ciertas ONG. Larealidades de la necesidad local, los talentos y los recursos de las ONG, el pragmatismo dalcaldes o funcionarios de las entidades gubernamentales para la salud, educación o viviencontribuían a experimentos aislados de colaboración entre las ONG y el gobierno (Jiménez


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et, al., 1989). Estos experimentos, limitados tanto por la falta de voluntad de la mayor pardel personal de las ONG para hacerse brazo político de las redes 'de clientelas del gobierno Pinochet, administradas por los alcaldes nombrados en cada municipio, como por ldesconfianza de los funcionarios del gobierno con respecto a las intenciones a largo plazo d

personal «políticamente ,motivado» de las ONG, no obstante mostraron la utilidad potencide contratos entre las ONG y las entidades del gobierno en la provisión de serviciocomunitarios. Esto es particularmente cierto en el área de gobierno «local», . dados el tamañy la base de recursos relativamente pequeños de la mayoría de las ONG, pero también podrextenderse en algunas áreas programáticas a comunidades más grandes y a las regiones. Lreformas y la reorganización administrativa del gobierno municipal desde 1979-80 crearocircunstancias contradictorias para la cooperación entre las ONG y el gobierno local aúdespués de la transición del régimen autoritario a un sistema más democrático en marzo d1990 (Jiménez et al., 1989).

LAS ONG Y EL GOBIERNO MUNICIPAL BAJO PINOCHET Y AYLWIN

Con anterioridad a 1974 Chile estaba dividido administrativamente 125 provincias, y cad provincia estaba subdividida en departamentos, subdelegaciones y distritos encabezados p jefes administrativos que servían a gusto al presidente. Las reformas administrativaintroducidas por el gobierno militar reorganizaron el país en doce regiones, a su vesubdivididas en 51 provincias y más de 300 comunas. Si bien en teoría los gobernantemilitares propugnaban por la descentralización y la racionalización administrativa, en l práctica, estas reformas tendieron a intensificar la tradición política centralista.

Como parte de un paquete de iniciativas políticas, denominadas colectivamente «las siemodernizaciones», el gobierno de Pinochet modifico drásticamente la estructura formal dgobierno municipal en 198~1. En el período inmediatamente después del golpe de 1973, gobierno municipal había dejado de depender de elecciones de alcaldes y de concejales; todlos alcaldes fueron designados por la Junta Militar según el Decreto de Ley 25 (22 dseptiembre de 1973). El Decreto de Ley 573 (12 de julio de 1974) definió la administracióinterna y la gobernación local como «íntimamente vinculadas al orden y seguridad del paísEl municipio «autónomo» se convirtió en una unidad administrativa territorial del gobiernnacional presidido por un alcalde designado por el Poder Ejecutivo. En el grado limitado en que habían existido, la política local y el gobierno local desaparecieron. Al mismo tiempo, descentralización administrativa asignaba funciones nuevas y más diversas a las autoridadmunicipales. En muchos casos, oficiales militares o policías retirados o activos asumían lo puestos de alcaldes. La administración local se convirtió en instancia de supervigilancia control gubernamental responsable de aplicar parte de las políticas sociales del régimemilitar. Así, pues, la descentralización por la Junta de las tareas administrativas reforzó


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tradición centralista y estatista de la política nacional en tanto que la administració«descentralizada» ejecutaba las políticas impuestas por el gobierno nacional.

Este esquema fue ampliado y modificado por el Decreto de Ley .. (1976), por el aumento

ingresos para los municipios en 1979 (Decreto Ley 3063) y por la Constitución de 198 puesta en práctica en 1981. En todo caso, el municipio permanecía como parte integral dsistema de «administración interna del Estado», dejando al país sin ningún gobierno locrepresentativo y elegido y sin medios de participación ciudadana directa en la formulaciónejecución de las políticas públicas en los municipios.

De todas formas, los municipios asumieron alguna responsabilidad sobre los servicioeducacionales y la administración de programas de salud y de empleo, anteriormentadministrados a nivel nacional. Con este esquema, el alcalde designado llegó a ser la únicfuente de autoridad local y el responsable de la administración de los programas de gobieren el municipio. Diferencias importantes en los énfasis y estilos de administración de lo

programas dependían de la idiosincrasia del alcalde local: personalidad, ideología políticredes familiares y de amistades, intereses comerciales, formación profesional Y habilidadtécnicas. Esta realidad daba tanto oportunidades como dilemas para las ONG que queríallevar a cabo programas dentro de determinados municipios o cooperar con los funcionaridel gobierno local en el diseño y ejecución de programas de desarrollo socioeconómico.

La ley orgánica constitucional (Ley 18.605), adoptada por el gobierno militar en 1988, quregula la administración comunal, revistió de autoridad en el gobierno municipal a un alcaly a un Consejo de Desarrollo Comunal. El alcalde tenía que ser designado por cuatro años pun Consejo Regional de Desarrollo, compuesto por gobernadores de provincia en cada regióun representante de cada una de las Fuerzas Armadas y de los Carabineros, cinco funcionaride empresas públicas o semipúblicas especificadas y por representantes de los «principalgrupos del sector privado con actividades en la región» (60% del total de los miembros dconsejo). Una excepción a esta regla se dio para los 16 municipios: Arica, IquiqueAntofagasta, Valparaíso, Viña del Mar, Santiago, Conchalí, La Florida, Las Condes, NuñoaConcepción, Talcahuano, Temuco, Puerto Montt, Coyhaique y Punta Arenas, donde el alcaldsería nombrado por el Presidente de la República y destituido discrecionalmente por éste. Eresumen, la ley dictaminaba una compleja forma de «representación» corporativa e indirecde los intereses dentro de regiones, provincias y municipios. Ningún funcionaridemocráticamente elegido figuraba en el esquema de la administración interna desde lcumbre de la jerarquía (Ministro del Interior) hasta la autoridad local.

Sin embargo, en contraste con el papel limitado del gobierno municipal antes de 1973, nuevo régimen municipal daba un amplia cobertura a las funciones políticas y administrativa planificación y administración urbana, ejecución de programas de transporte público, vivieny servicios públicos, salubridad y «desarrollo comuna!». Además, los municipios tenían uautoridad discrecional, si bien compartida con otros servicios públicos en las áreas d bienestar social, salud pública, protección del medio ambiente, educación y cultura, educacide adultos, creación de empleo, deportes y actividades recreativas, turismo, mantenimientodesarrollo de los caminos urbanos y rurales, vivienda pública e infraestructura urbana, planificación y ayuda en emergencias «y el desarrollo de actividades de interés común a niv


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local». Para realizar todas o algunas de estas actividades, los municipios estaban autorizadosestablecer tributos, otorgar permisos y derechos, celebrar contratos con empresas privadas públicas, adquirir, administrar y enajenar propiedades y «otorgar subvenciones o hacedonaciones directas» a instituciones sin fines de lucro que colaboran directamente en

realización de los programas del municipio.Por lo tanto, aunque la organización interna del gobierno municipal fue ampliamentespecificada por la ley orgánica y su constitución era fundamentalmente antidemocráticexistía un gran potencial dentro de la autoridad del gobierno local para la colaboración e programas con las ONG.

La democratización del gobierno municipal fue tema de un proyecto de ley presentado Congreso en los primeros meses de la administración Aylwin y cuando llegue a ser efectiv podrá proporcionar un momento político más oportuno para ampliar tal colaboración. Mientrtanto, es probable que los alcaldes y los Consejos de Desarrollo Comunal en varias localidad

aprovecharán la legislación vigente para incorporar las habilidades, recursos y energías de lONG en determinados programas públicos. La medida en que eso ocurra dependerá más de ldecisiones políticas tomadas por los funcionarios de gobierno y de la creatividad de lodirigentes de las ONG que de los impedimentos legales o administrativos en la legislacióexistente. Las restricciones personales o políticas, o una falta de conciencia por parte de ldirigentes de las ONG y de las autoridades municipales de las posibles relaciones mutuamen beneficiosas constituyen dilemas más serios que los obstáculos legales o administrativos.

Por ejemplo, después de marzo de 1990 las ONG han tendido a concentrar sus actividades los municipios donde el Presidente Aylwin designó alcaldes y han vacilado en lo inmediato eatender al resto de los municipios, aunque en algunos casos los alcaldes del régimen anteritomaron iniciativas tendientes a aprovechar los recursos y capacidades de las ONG e programas locales. En efecto, la expansión funcional y presupuestaria del gobierno municip puede llegar a ser a largo plazo una reforma importante del gobierno militar -una vez quocurra la democratización del gobierno municipal-o Sin embargo, reconociendo lalimitaciones de esta tendencia, algunas ONG habían comenzado a ensayar la situación en otrlugares para junio de 1990. Las reuniones entre los alcaldes, los funcionarios municipales y personal de las ONG activo en los campos de la nutrición, la salud, la vivienda, la atencióinfantil, las actividades recreativas y las microempresas generaron tanto entusiasmo comescepticismo, pero identificaron iniciativas programáticas potencialmente constructivas. Si lONG pueden diversificar el ámbito espacial en las actividades en una medida igual a lexpansión funcional y presupuestaria al gobierno municipal introducida por el régimen dPinochet, pueden ayudar a promover cambios importantes de largo plazo en la política local.

Algunas restricciones

La democratización del gobierno municipal después de marzo de 1990 requeriría reformas aConstitución y a la ley orgánica que regula los municipios. Además, presentaría a corto plaun dilema político para la Concertación, exigiendo una definición visible de la fuerza polítirelativa de los numerosos partidos que componen la coalición. Una repolitización tan explícidel gobierno local podría potencialmente presionar a la coalición de Aylwin, reactivar la


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animosidades históricas y disputas personales creando tensión entre el gobierno nacional y lcoaliciones locales. Aunque son inevitables en la medida en que prosiga la democratizaciótales acontecimientos podrían complicar seriamente las fases iniciales de la transición desde autoritarismo.

En su primer año, el gobierno Aylwin propuso reformas limitadas del gobierno municipaconcentrándose en restablecer a los alcaldes y concejales electos. Las reformas propuestampliaron ligeramente la autoridad del gobierno municipal para operar empresas pública pero apenas si alteraron las funciones básicas y la operación interna de los propios municipioTampoco abordaron el dominio de los alcaldes en el gobierno local con exclusión de unfunción legislativa auténtica para los regidores.

La sustitución de los alcaldes designados por funcionarios electos puso en peligro la máqui política y el reducto de votantes de los partidos de la oposición. Así, pues, la derecha polítise resistió a la reforma municipal, tratando de retrasar las elecciones municipales y utilizan

su poder de veto en el Senado para bloquear enmiendas constitucionales al gobierno municipque el gobierno Aylwin puso en su primer año en el cargo (marzo de 1990-91).

Esto significó que las ONG que trabajaban como organizaciones de apoyo de base en lacomunidades urbanas y rurales tuvieron que preservar su capacidad de acción autónom buscar algunas relaciones de colaboración con las autoridades municipales legadas por régimen Pinochet o tomar la iniciativa en colaboración con los alcaldes designados por nuevo presidente en los seis municipios excepcionales. A medida que prosiguió ldemocratización al nivel nacional y municipal después de 1992, las interacciones con logrupos de la comunidad, partidos políticos, sindicatos y el propio gobierno Aylwin, tambiérequirieron la atención de las ONG.

En efecto, durante la campaña electoral el liderazgo de la Concertación ya se había planteadla pregunta respecto al papel que las ONG podrían jugar en Chile después de PinocheDurante la discusión de este tema, quedó de manifiesto que la competencia para efinanciamiento externo, el deseo de canalizar la ayuda extranjera en programas identificad por el gobierno como prioritarios y la intención de algunos seguidores de Aylwin d«coordinar» las actividades presentaban un desafío grave para las ONG después de marzo 1990. Algunas ONG consideraban el nuevo Fondo de Solidaridad Social (Fosis) creado porgobierno para enfrentar la extrema pobreza», como un competidor respecto de recursos dagencias donantes. La preocupación se expresaba con respecto al controlo influencia potencque pudiese tener sobre las ONG la Agencia de Cooperación Internacional del nuevMinisterio de Planificación y Cooperación creado poco tiempo después que Aylwin asumiela presidencia.

LAS ONG Y EL PROGRAMA DE LA CONCERTACIÓN


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El reconocimiento por las elites de la Concertación del papel clave : las ONG habían jugaden la lucha «política» contra el gobierno de Pinochet, y a la vez en el diseño de políticas programas alternativos llevó a consideraciones explícitas respecto de las ONG en el programde la Concertación. Aunque no debería haber sido una gran sorpresa ya que el personal

varias ONG elaboró la mayor parte del programa de la Concertación. Nunca antes habísurgido tal tema en una elección presidencial chilena. En octubre de 89, el «grupo de trabajsobre las ONG» de la Concertación publicó un documento acerca de los antecedentes de lONG con una estimación preliminar del número de ONG activas clasificadas por áreas dinterés principal: 40 académicas; 45 agrícolas o del sector rural; 135 en la acción sociurbana; dependientes de la Iglesia Católica (trabajando en varias esferas), por un total de 29Estimaciones posteriores aumentaron ese total a cerca de 400.

A fines de noviembre de 1989, la Concertación hacía circular un documento titulado «L política de la Concertación frente a las Corporaciones privadas de desarrollo y los organismno gubernamentales (ONG). Ese documento reconocía que la proliferación de las ONG e

Chile tenía su paralelo en acontecimientos similares tanto en América Latina como en Asiaen África y que «estas corporaciones privadas de desarrollo y las ONG se han ganalo uespacio como instrumentos adecuados para apoyar el desarrollo, como instancia dfortalecimiento de la sociedad civil y como dinamizadoras de la participación de los sector populares». La Concertación hacía notar además que las ONG, apoyadas por niveleimportantes de cooperación internacional, habían contribuido a la redemocratización de la vinacional.

Tomando esto en cuenta, la Concertación definió su «política frente a las corporacione privadas de desarrollo y los organismos no gubernamentales» como sigue:

La Concertación reconoce el valor que estas organizaciones tienen en la promoción deldesarrollo. Por lo tanto, se compromete a res petar su autonomía, a apoyar sudesarrollo institucional y, en las áreas en las que sea posible, a establecer convenios detrabajo para que ellas cooperen en la implementación de políticas públicas.

Asimismo, la Concertación se compromete a apoyar el enriquecimiento de lasexperiencias exitosas de este tipo de entidades, que estén orientadas a favorecer eldesarrollo de los sectores populares y que en el marco de las políticas sociales delfuturo gobierno incentiven la participación popular.

En la implementación de sus planes de gobierno, la Concertación visualiza diversas áreas -el ámbito del desarrollo económico, social y cultural- en las cuales será posible tener uncolaboración entre entidades del sector público y ONG y corporaciones privadas de desarrollPara concretizar esta colaboración, la Concertación se compromete a buscar las formas mexpeditas y adecuadas que permitan esta acción conjunta. Estas podrán expresarse econvenios de trabajo, en contratos para realizar investigaciones, en realización de programexperimentales, etc.

En lo que se refiere a la cooperación internacional, la Concertación reconoce la especificiddel canal no gubernamental como medio de canalización de cooperación internacional. Afirm


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que serán respetados sus criterios, sus procedimientos, sus formas de operar y lindependencia que tiene frente a la acción gubernamental, siempre que se respete la legalidy las normas de convivencia democráticas. De acuerdo con lo anterior, la Concertación desque se mantengan los actuales programas de cooperación no gubernamental y, en la medida

lo posible, se incrementen. No es de esperar, dadas las restricciones económicas que enfrentael país, que los recursos que en estos años han recibido los ONG de la cooperacióinternacional puedan ser reemplazados por recursos nacionales.

La Concertación de Partidos por la Democracia reconoce el papel que las ONG han cumpliden los años pasados en el establecimiento de la llamada diplomacia informal por medio de cual se han creado lazos de cooperación solidaria con muchas organizaciones de paíseamigos. Se espera que en el período democrático estas entidades sigan cumpliendo este papcomo miembros de la sociedad civil que asumen la corresponsabilidad que en la construccide relaciones internacionales les corresponde. Este papel se deberá ver como distinto pecomplementario al que el gobierno ejercerá en el diseño y conducción de las relacione

internacionales del país. . . (2-4).

Este planteamiento conceptual de las relaciones entre el gobierno y las ONG, tanto en la esfenacional como en la internacional, fue un reconocimiento específico sin precedentes del pap potencialmente importante de las ONG en el desarrollo socioeconómico chileno y en enriquecimiento de los vínculos nacionales con gobiernos extranjeros, ONG extranjeras entidades donantes extranjeras. Lo que tampoco tenía precedentes en la política chilena :t reconocimiento explícito y el rechazo de la tentación de regular las actividades de las ONdesde el gobierno con la justificación de la «coordinación» de los programas nacionales ddesarrollo. Al mismo tiempo, «si se mantenía», declaración de la Concertación sobre las ONrepresenta una visión intelectual modificada de la sociedad y política chilenas, fundamentaden la diversidad, que alberga un papel realzado para la iniciativa privada y local y una nueven el pluralismo político.

Poco antes de las elecciones de diciembre de 1989, un resumen [ trabajo de las comisionestablecidas por la Concertación para formular )puestas respecto a varias áreas de políticadesde la defensa, salud y educación hasta la seguridad social, la agricultura y el desarrolurbano, informaba que casi todas las comisiones propusieron la incorporación de las ONG la elaboración de las políticas y en su ejecución. También se mencionaba la posibilidad dsubsidios públicos para algunas ONG determinadas, por ejemplo, las que trabajan en salud, posibilidades de que entidades del Estado celebren contratos por servicios con las ONG eotros campos de acción. Como plan, el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDAP pudiera contratar con las ONG la provisión de servicios agrícolas, o el Ministerio de Recurs Nacionales con las ONG, proporcionando investigación o servicios en centros relacionadcon el medio ambiente.

Estas posibilidades también conllevaban el riesgo de una mayor politización de las ONG, o «domesticación» de dichas ONG como correa de transmisión en la realización de programdel gobierno, con la consiguiente perdida de autonomía, iniciativa y capacidad para evalu


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críticamente las políticas gubernamentales. Los contratos o subsidios gubernamentaleinevitablemente significarán la competitividad entre las ONG y también una reticencia morder la mano que las alimenta.

Estos riesgos no son solamente teóricos. Durante la campaña electoral de 1989, algunas ONdedicaron más recursos y energías a las elecciones y a las comisiones de programas de Concertación que a sus actividades particulares. Esto, por consiguiente, ocasionó conflictos«problemas de contabilidad para las agencias financieras15. Con el nuevo gobierno de laConcertación, la relación personal y profesional de las ONG con funcionarios de éste y deseo de «tener peso» después de diecisiete años fuera del poder, muchas ONG; enfrenta pruebas difíciles para retener personal clave, autonomía y credibilidad en el nuevo contex político.

La transición a un sistema político más democrático también proporcionó oportunidades paque el personal de las ONG volviese a la universidad, la iglesia, los sindicatos, el partid

político, los medios de comunicación «lugar de origen» o para que cediese a la atracción de puesto de trabajo en el sector público. Era de esperar una corriente natural de profesionaletécnicos y académicos a actividades «normales».

Otras clases de retos acompañaron a la transición a un gobierno más democrático. Las ONhicieron frente a una mayor fiscalización por parte de los organismos donantes, ahora quéstas no sienten una urgencia «protectora» o de «supervivencia» con el fin de la dictadura yinstauración de un gobierno elegido. Los procedimientos contables chapuceros, unAdministración interna descuidada e, incluso, un mal uso de los recursos que afligieron algunas ONG se harían menos aceptables que en el pasado. Para superar estas deficienciaque han afectado a las ONG individuales en mayor o menor grado, se requerirán reformorganizativas.

LAS PERSPECTIVAS PARA LAS ONG

Poco antes de asumir su cargo en marzo de 1990, la Concertación convocó a las agenciadonantes ya las ONG en Santiago a una reunión con funcionarios del gobierno. El presidenelecto y los futuros funcionarios de gobierno reafirmaron su compromiso con la participacióautonomía y diversidad de las ONG como anteriormente habían prometido en la plataformelectoral.

15 En algunos casos, las agencias donantes tenían entendimientos implícitos con las ONG que permitieron «gasgenerales políticos» o canalización directa de fondos a los partidos políticos o en las organizaciones laborales. U pequeño número de ONG eran esencialmente aditamentos de los partidos políticos. Algunos organismos donaneuropeos pretendían completamente apoyar a los movimientos políticos de la oposición en Chile con susdonaciones, pero preferían necesariamente desembolsar los fondos formalmente en vez de a entidades másevidentemente políticas. Sin embargo, en otros casos, el personal de las ONG desvió sus energías Y recursos a proyectos no incluidos específicamente en sus acuerdos con los organismos donantes.


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Entre las primeras iniciativas del gobierno figuró la creación de un Ministerio de Planificaciy Cooperación, que albergaría a la recién establecida Agencia para Cooperación Internacion(ACI) y el Fondo de Solidaridad Social (FOSIS), establecido para ejecutar los programainternacionales y nacionales del gobierno. La ACI coordinaría la red compleja de acuerdos

asociaciones con organismos de gobiernos extranjeros y donantes del sector privado; FOSIS encargaría de canalizar la inversión a proyectos específicamente concebidos para eliminar pobreza y la marginalidad, trabajando «por conducto» de organizaciones de la comunidaONG, gobiernos municipales y otros organismos públicos.

Al nombrar a Rodrigo Egaña, editor de un importante libro sobre las ONG (Una puerta que abre, 1989) y participante activo en una ONG bien conocida, el Programa de Economía dTrabajo, como secretario ejecutivo de la recién creada oficina para la Agencia de CooperaciInternacional, y a Nicolás Flaño de la Corporación de Investigaciones Económicas paAmérica Latina, como director del FOSIS, el gobierno señaló su reconocimiento respecto denecesidad de formalizar las relaciones con las ONG.

El nombramiento de Egaña y Flaño, junto con el de varias otras personas pertenecientes a lONG en puestos gubernamentales clave, también indicó la inmediatez del desafío para lONG de perder personal ante el gobierno, de la competencia entre las ONG por los puestoscontactos gubernamentales y de la tensión entre el gobierno y las ONG como focos diniciativas de políticas. Esta tensión ciertamente persistirá y se intensificará en la medida eque ciertas ONG formen asociaciones estrechas con agencias gubernamentales y obtengaapoyo del gobierno, mientras que otras no logren hacerlo o se encuentren menos favorecidaEl grado de estos dilemas no fue totalmente 'nte cuando se tomaron en cuenta únicamente ldesignaciones formales nto que muchos miembros del personal de las ONG tambiéencontraban trabajo como consultores, empleados con dedicación parcial y asesoreinformales en cierto número de organismos gubernamentales. La tendencia de la mayor pardel personal de las ONG a tomar licencia sin goce de sueldo en lugar de dimitir de suorganizaciones respectivas puede proporcionar algo de cinismo en relación con las intenciona largo plazo de quienes temporalmente dejan la empresa privada para dedicarse al servicgubernamental.

Desde julio hasta agosto de 1990, seis reuniones entre el personal de las ONG y el Ministerde Planificación y Cooperación, organizadas por entidad dedicada al estudio de las ONG y cooperación internacional, determinaron los retos y oportunidades que afrontan las ONG en transición democrática. El temario incluyó las crecientes preocupaciones en algunos círculante la competencia del gobierno con las ONG para los recursos de los donantes ya qumuchos temían que el FOSIS y la ACI pudieran perturbar las relaciones existentes entre lodonantes y las ONG. También se suscitaron preocupaciones en cuanto a las posibilidades d politización de ACI y FOSIS y en torno a toda una serie de otras cuestiones difíciles dresolver.

La mayoría de estas cuestiones se debatieron abiertamente en una reunión a la que asistierofuncionarios del gobierno y personal de las ONG en Punta de Tralca en octubre de 1990. medida que el gobierno Aylwin entraba en su segundo año (marzo de 1991-92), las ON prosiguieron con sus iniciativas de crear relaciones más formales entre las ONG -por ejemp


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políticamente significativo el papel de las ONG en todos los sectores ideológicos de la polítichilena.

Estas relaciones ofrecerán también oportunidades constantes para idear y poner en prácti

soluciones «experimentales» para los problemas socioeconómicos más urgentes en Chile nivel vecinal y comunal y para expandir ciertos programas a nivel regional sobre la base déxitos logrados como respuestas parciales a los desafíos del desarrollo socioeconómicgeneral que el país enfrenta. Algunas oportunidades también pueden existir en una escala mamplia, pero las ONG no resolverán los dilemas complejos a largo plazo que enfrenta lsociedad chilena ni reemplazarán la necesidad de que el gobierno aborde los problemanacionales. Las propias características que contribuyen al éxito de las ONG en los proyectosexperimentos en pequeña escala -relaciones directas, informalidad, flexibilidad, compromi personal de los funcionarios, sentido de urgencia, motivación ideológica o religiosa- soinherentemente difíciles de duplicar o mantener en empresas más burocráticas de gran escala

De todas maneras, las ONG pueden resultar ser actores clave para formular opcioneexperimentar con innovaciones técnicas e institucionales y promover iniciativas en la ba para que la sociedad chilena, tradicionalmente centrada en el Estado, evolucione gradualmenhacia una democratización política auténtica, descentralización y desarrollo gestionado desdlas raíces de la sociedad.

Date post:	05-Jul-2018
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Las Ong y Su Papel en La Transición a La Democracia

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