Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres -UNISDR
Oficina Regional – Las Américas
Proyecto DEVCO
LÍNEA DE BASE SOBRE LA GESTIÓN DEL RIESGO Y EL CAMBIO CLIMÁTICO EN LA INVERSIÓN PÚBLICA
PANAMÁ
(Borrador final)
Jorge D. Calvo Drago Consultor
Panamá, abril de 2015
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Índice
Antecedentes .......................................................................................................................... 1
Instrumentos Legales ............................................................................................................. 2
Instrumentos Metodológicos de Inversión Pública ................................................................ 9
Instrumentos Presupuestales ............................................................................................... 11
Sistemas e Instrumentos de Información ............................................................................. 17
Desafíos ................................................................................................................................ 19
Referencias ........................................................................................................................... 21
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Antecedentes La República de Panamá es vulnerable a desastres (sismos, inundaciones, sequías,
incendios, deslizamientos, vientos fuertes, tornados, derrame de productos inflamables,
tóxicos o peligrosos, epidemias, aumento del nivel del mar y otros).
Según datos de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), la
República de Panamá es un país con una incidencia e impactos de desastres menores en
comparación con el resto de Centroamérica; sin embargo, el país no está exento de ellos.
Las poblaciones vulnerables, en su gran mayoría, se expanden hacia áreas de amenazas
reconocidas por estudios técnicos de especialistas. El concepto de vulnerabilidad ante
desastres socio-naturales toma amplio interés.
Con una población de aproximadamente 36.8% en condición de pobreza, incluyendo la
pobreza urbana, la gente se vio obligada a concentrarse en áreas altamente vulnerables
(como los corregimientos de San Miguelito, Chorrillo, Calidonia, Juan Díaz, Alcalde Díaz,
entre otras). Estas zonas se asocian a patrones de desarrollo urbano espontáneo, que no
respetan las normas de construcción y que han adquirido hábitos de consumo poco
higiénicos (acumulación de basura en fuentes de agua, basureros clandestinos en cualquier
esquina de la ciudad, etc.). Las ciudades de Panamá y Colón, y con certeza el resto de las
ciudades del país, viven en un constante nivel de riesgo. El país presenta fallas geológicas
activas importantes: Falla de Tonosí, Zona de Fractura de Panamá, Falla de Gatún, el
cinturón deformado del norte de Panamá, entre otras. En caso de que se produzca un sismo
fuerte, en particular los centros urbanos se verían seriamente afectados, con las secuelas de
falta de servicios y control de enfermedades. Eventos como el terremoto que impactó a las
provincias de Bocas del Toro y Chiriquí en 1991; el paso del huracán Mitch en fase de
tormenta tropical cerca de las costas panameñas en la provincia de Darién en 1998; los
movimientos sísmicos de Chiriquí de 2001 y en Colón en el 2003; las trombas marinas
avistadas en el área de la Bahía de Panamá en el 2002 y en agosto del 2003; las graves
inundaciones del 17 de septiembre de 2004 en la capital, que dejaron un saldo de 16
víctimas mortales, 13.011 afectados y 1.405 damnificados, son eventos que evidenciaron
que eran necesarias la preparación y participación comunitaria para enfrentar los impactos
ocasionados por el impacto de amenazas naturales en este país.
El efecto directo en el desarrollo se puede apreciar a partir de que entre los años 1986 y
2011, Panamá acumuló pérdidas por casi $700 millones a causa de desastres y presentó una
pérdida promedio anual del Producto Interno Bruto (PIB) por $30 millones.
En el caso de la infraestructura pública, en los últimos años se registran impactos
económicos. Algunos datos a continuación:
Guásimo (2006). Recuperación de la infraestructura perdida por $25 millones.
Bocas del Toro (2008), reconstrucción de tramos afectados de carretera por $25
millones.
Costa Debajo de Colón, Chepo y San Miguelito (2010). Daños en la potabilizadora
de Chilibre por $10 millones, reposición de viviendas afectadas por el MIVIOT por
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$25 millones, instalaciones de salud por $8.4 millones, reparación de la carretera de
acceso al Puente Centenario por $103.8 millones.
Colón, Coclé y Panamá (2012). El MOP por $83.7 millones, el MIVIOT por $24
millones, MEDUCA por $8.1 millones y otros por unos $10 millones mas.
Sequías e inundaciones (2013 y 2014). Por unos $5 millones.
Archipiélago Guna Yalá (próximos años). Relocalización de 28 mil personas.
Reconociendo la importancia de mitigar las consecuencias de los desastres asociados a
amenazas naturales, el GdP ha realizado varias acciones para fortalecer la gestión
financiera del riesgo de desastres en sus políticas y programas. Lo anterior se evidencia
en la inclusión de lineamientos explícitos sobre el tema en la Política Nacional de Gestión
Integral de Riesgo de Desastres (PNGIRD) y en el Plan Nacional de Gestión del
Riesgo2011-2015 (PNGRD) y más reciente, la aprobación del Marco Estratégico de
Gestión Financiera de Riesgos de Desastres por medio del Decreto Ejecutivo No. 578 del
13 de noviembre de 2014. A continuación se presenta un recuento de instrumentos legales,
metodológicos, presupuestales, de información y conclusiones a manera de línea de base.
Instrumentos Legales
El marco jurídico de la inversión pública y la gestión de riesgo de desastres en Panamá se
presenta a continuación por medio de un cuadro resumen y una descripción de los aspectos
más relevantes de cada instrumento.
Cuadro 1. Panamá, Resumen de Instrumentos Legales para la Inversión Pública y la
Gestión de Riesgo de Desastres
Instrumento Legal Breve Descripción
Ley 97 de 21 de
diciembre de 1998
Crea el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y establece
su rectoría en la programación de las inversiones públicas
Decreto Ejecutivo 148 de
diciembre de 2001
Regula el funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión
Pública (Sinip) con la rectoría del MEF y la participación
Resuelto Núm. 131 del
MEF
Crea la Dirección de Programación de Inversiones (DPI) del
MEF, su estructura y funciones
Resolución No.008 de
julio de 2008
Aprueba y adopta el Manual de Organización y
Funcionamiento del MEF y quedan establecidas las funciones
de la Dirección de Programación de Inversiones (DPI)
Ley 34 de
Responsabilidad Social
del 2008
Establece que los proyectos de inversión pública mayores de
diez millones de dólares deben contar con estudios de
factibilidad, y menos de diez millones con estudios de pre-
factibilidad
Ley del 25 de octubre del
2014
Modifica el artículos 23 de la Ley 34 para proyectos de
inversión con estudios de costos y beneficio social (> o = al
0.1 del presupuesto) y de prefactibilidad (< del 0.1 y > de 5
millones de balboas
Decreto Ejecutivo No.
578 del 13 de noviembre
de 2014
Crea el Marco Estratégico de Gestión Financiera de Riesgos
de Desastres
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Instrumento Legal Breve Descripción
Ley del Sistema Nacional
de Protección Civil
(SINAPROC), Ley 7 de
febrero del 2005
Deroga la Ley 22 de 15 de noviembre de 1982 y reorganiza la
administración, dirección y funcionamiento del SINAPROC
como la institución encargada de ejecutar medidas,
disposiciones y órdenes, tendientes a evitar, anular o disminuir
los efectos que la acción de la naturaleza o la antropogénica
pueda provocar sobre la vida y bienes del conglomerado social
Política Nacional de
Gestión Integral de
Riesgo de Desastres
(PNGIRD), Decreto
Ejecutivo Nº 1,101 de
diciembre de 2,010
Establece los principios, objetivos y alcances de la Gestión
Integral de Riesgo de Desastres (GIRD) así como los
procesos, instrumentos y mecanismos de implementación. En
el Eje Articulador A “Reducción del riesgo de desastres en la
inversión para el Desarrollo Económico Sostenible”
contempla medidas específicas para la inversión pública
Plan Nacional de Gestión
Integral de Riesgo de
Desastres 2011-2015
Instrumento de implementación de la PNGIRD para el corto y
mediano plazo
Fuente: Elaboración propia.
La inversión Pública en Panamá está reglamentada por la Ley 97 de 21 de diciembre de
1998 mediante la cual se crea el Ministerio de Economía y Finanzas y se le otorga al
Ministro del ramo facultades en materia de economía, inversiones públicas, desarrollo
social, presupuestario, finanzas públicas y en administración pública. En materia de
Economía, Inversiones Públicas y Desarrollo social, establece la mencionada Ley en su
artículo 2, que el ministerio tendrá la función de: “Diseñar, normar y coordinar, con la
colaboración de las demás dependencias del Estado y de acuerdo con la orientación del
Órgano Ejecutivo, las propuestas de las políticas públicas económicas, de corto, mediano y
largo plazo, así como la estrategia social de acuerdo con las orientaciones emanadas del
Gabinete Social, y programar las inversiones públicas”.
El funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión Pública (Sinip) se basa en el Decreto
Ejecutivo No. 148 de diciembre de 2001 que lo crea y lo define como un conjunto de
políticas, normas, procesos, metodologías y sistema de información para la formulación,
evaluación, capacitación y seguimiento de los proyectos de inversión del sector público.
El Decreto Ejecutivo No. 148, establece, entre otras cosas que:
Artículo tercero: “El SINIP será coordinado por la DPI del MEF, y será un sistema
de evaluación previa de los proyectos de inversiones de las entidades estatales….”
Artículo cuarto:
Literal a: Establecer y elaborar sobre la base de las políticas nacionales y
sectoriales, una política anual de inversión pública, metodologías, precios
sociales, indicadores de seguimientos para la gestión de las inversiones
públicas.
Literal b: Coordinar las acciones a seguir para el planeamiento y gestión de
la inversión pública nacional y controlar la formulación y evaluación de los
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proyectos de inversión a ser realizados, junto al cumplimiento de las
metodologías, pautas y procedimientos establecidos.
Literal c: Participar en la preparación y evaluación de los planes,
programas y proyectos que se financiera con recursos de los organismos e
instituciones de crédito.
Artículo quinto: La Dirección del Presupuesto Nacional (DIPRENA), antes de
iniciar la discusión presupuestaria con cada unidad ejecutora para la elaboración
del presupuesto de inversiones, deberá verificar que cada proyecto cuente con el
dictamen técnico favorable de la DPI.
También se incorpora como parte de la Normas el Resuelto Núm. 131 del Ministerio de
Economía en el cual se crea la Dirección de Programación de Inversiones, su estructura y
funciones y la Resolución No.008 de julio de 2008 que aprueba y adopta el Manual de
Organización y Funcionamiento del MEF y quedan establecidas las funciones de la DPI,
particularmente en relación con proyectos y programas de inversión del sector público.
La estructura organizacional del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (Sinip), es
coordinada por la Dirección de Programación de Inversiones (DPI) del Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF) como ente rector y conformada por unas 40 instituciones
públicas del país. Los enlaces con el Sinip son las Unidades de Planificación de los
Ministerios e instituciones que gestionan proyectos de inversión pública.
Figura 1. Panamá, Estructura institucional del Sinip.
Fuente: Presentación de la DPI.
Algunas de las funciones de la DPI son las siguientes:
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Preparar el programa anual y plurianual de preinversión e inversión pública, en
coordinación con el Fondo de Preinversión y las instituciones del Sector Público de
acuerdo a las normativas establecidas por el Sinip, con el propósito de concretar las
opciones de Preinversión e inversión más rentable y compatible con la política
económica y social y las metas macroeconómicas del Gobierno
Realizar anualmente el seguimiento financiero y físico del programa de preinversión
e inversión, mediante el sistema de información del Sistema Nacional de
Inversiones Públicas (Sinip) y la debida coordinación con las entidades ejecutoras,
para mejorar la eficiencia en la ejecución presupuestaria; coordinar los programas
de capacitación del sector público y el desarrollo de metodologías en formulación y
evaluación de proyectos, a fin de mejorar la calidad de la preinversión pública
Mantener un inventario actualizado de los proyectos de inversión pública
debidamente evaluados, dentro del sistema de información del Sinip, para la
preparación anual del programa de preinversión Pública
La estructura de la DPI tiene departamentos y áreas o secciones, según se puede apreciar en
su organigrama.
Figura 2. Panama, Estructura de la Dirección de Programación de Inversiones
Fuente: Sitio web del MEF: http://www.mef.gob.pa/ La Ley 34 de Responsabilidad Social de junio de 2008 establece que los proyectos de
inversión pública mayores de diez millones de dólares deben contar con estudios de
factibilidad, y menos de diez millones con estudios de pre-factibilidad.
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Dicha Ley tiene por objeto “establecer normas, principios y metodologías para
consolidar la disciplina fiscal en la gestión financiera del sector público, condición
necesaria para la sostenibilidad y crecimiento económico sostenible”. Establece que el plan
estratégico del gobierno (el cual incluye una estrategia económica y social) debe contener
la situación de los pasivos contingentes y otros riesgos que podrían afectar la ejecución
presupuestaria. Adicionalmente, estipula que los supuestos macroeconómicos y macro-
fiscales de mediano plazo deben incluir una evaluación de los principales riesgos fiscales y
de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera. El manejo de los
gastos derivados de situación de desastre, debe tomar en cuenta las disposiciones de la Ley
No. 34 de 2008. Dicha Ley establece límites al monto absoluto del déficit del Sector
Público No Financiero con relación al Producto Interno Bruto Nominal (PIB) y contempla
la suspensión temporal de ese límite en casos de desastres naturales.
Adicionalmente, el Reglamento de la Ley No. 34 de 2008, dispone que el proyecto de Ley
del Presupuesto General del Estado incorpore, a partir de la vigencia fiscal 2011, una
partida presupuestaria de contingencia general a ser utilizada para hacer frente al pago de
los pasivos contingentes que se materialicen en la vigencia fiscal.
Por otro lado, en el tema de gestión de riesgo de desastres, Panamá ha evolucionado
recientemente, en el marco institucional de una Comisión Nacional de GRD hacia la
consolidación de una Plataforma Nacional y en el marco legal, de las reformas a la Ley del
SINAPROC a una Política Nacional (PNGIRD) y un Plan Nacional 2011-2015.
Figura 3. Panamá, Evolución reciente del marco institucional y legal en GIRD.
Fuente: Presentación del marco institucional y legal para la GRD. Haris Sanahuja.
La Ley de SINAPROC establece que es la institución encargada de ejecutar medidas,
disposiciones y órdenes tendientes a evitar, anular o disminuir los efectos que la acción de
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la naturaleza o la antropogénica pueda provocar sobre la vida y bienes del conglomerado
social. En particular, le corresponde la planificación, investigación, dirección, supervisión y
organización de las políticas y acciones tendientes a prevenir los riesgos materiales y
psicosociales, y a calibrar la peligrosidad que pueden causar los desastres de origen natural
y antropogénico.
Asimismo, la Ley ha buscado que se logre la mayor participación de entidades estatales y
privadas, la mayor parte de las cuales ya están involucradas como parte del Sistema
Nacional de Protección Civil en los temas de competencia de cada una de ellas.
La PNGIRD, amparada por el Decreto Nº 1,101, en su eje articulador A. “Reducción del
riesgo de desastres en la inversión para el Desarrollo Económico Sostenible” contempla
medidas para la planificación de la inversión publica, protección financiera de la inversión
y sistematización, generación de información y evaluación de la inversión. De esta forma,
la política asigna de manera específica diferentes roles al Ministerio de Economía y
Finanzas. Así, en la medida de Planificación de la inversión publica, el MEF establecerá
las orientaciones que garanticen una inversión pública segura en infraestructuras
productivas y de servicios, a través del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (Sinip),
de la Dirección de Programación de Inversiones (DPI).
En la medida de Protección financiera de la inversión, el MEF implementará la adopción
de inversiones de protección financiera a través de mecanismos de seguros, a través de la
Dirección de Inversiones, Concesiones y Riesgo del Estado. Igualmente el MEF deberá
proveer recursos financieros para garantizar la reposición de activos afectados por el
impacto de amenazas naturales.
En la medida Sistematización, generación de información y evaluación de la inversión, el
MEF en coordinación con la asistencia técnica, de la Dirección de Sistema Nacional de
Protección Civil y de la Plataforma Nacional de Reducción de Riesgo de Desastres
diseñaran la sistematización de la información y sus criterios sobre cuantificación y
valoración de los daños ocasionados por desastres y garantizarán su disponibilidad para la
toma de decisiones en el momento de formular o evaluar proyectos de inversión.
Asimismo, el MEF deberá diseñar metodologías homologadas de evaluación económica
para la inclusión de la gestión de riesgo en la inversión pública, acompañadas de un proceso
sistemático de capacitación a los técnicos que tienen relación directa con la formulación y
evaluación de proyectos a través de la Dirección de Programación de Inversiones.
Finalmente, el “Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres 2011-2015” como
instrumento de implementación de la PNGIRD contempla en su Eje Temático 1
“Reducción del riesgo de desastres en los procesos de planificación y protección financiera
de la inversión” un Objetivo estratégico de “promover la incorporación de la gestión del
riesgo en la planificación de la inversión pública y privada y desarrollar mecanismos para la
protección financiera ante desastres” y los siguientes objetivos operativos relacionados con
las medidas de la Política.
“1.1.: Incorporar el análisis de riesgo de desastres en los procesos de planificación
de la inversión pública
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1.2.: Desarrollar instrumentos y medidas para implementación de una estrategia de
protección financiera ante desastres
1.3: Sistematizar la información y la evaluación de la inversión en prevención,
mitigación, preparativos, respuesta y reconstrucción
1.4.: Fomentar la inversión pública y privada en materia de gestión de riesgos”
El plan establece acciones con fechas que van desde el año 2011 al 2015.
Un importante desarrollo reciente de los compromisos del MEF consistente con el Eje
Estratégico Articulador A “Reducción del Riesgo de Desastres de la Inversión para el
Desarrollo Económico Sostenible” de la PNGIRD y particularmente con el Objetivo 1.2 del
PNGRD 2011-2015 es el Marco Estratégico de Gestión Financiera de Riesgos de Desastres.
Dicho marco fue establecido mediante Decreto Ejecutivo No. 578 del 13 de noviembre de
2014. Este es un documento orientador para gestionar el riesgo fiscal ante la ocurrencia de
desastres asociados al impacto de amenazas naturales.
El Marco Estratégico se compone de cinco ejes estratégicos: (i) Identificación,
dimensionamiento y entendimiento del riesgo fiscal debido a la ocurrencia de desastres;
(ii) Incorporación del análisis de riesgo de desastres en los procesos de planificación de la
inversión pública; (iii) Formulación de los componentes para el desarrollo e
implementación de herramientas de retención y transferencia del riesgo; (iv) Desarrollo del
mercado doméstico de seguros; y (v) Fortalecimiento de la Dirección de Inversiones,
Concesiones y Riesgos del Estado (DICRE) en relación a su rol para diseñar e implementar
estrategias de protección financiera.
Es importante mencionar que Panamá como miembro activo del Sistema de Integración
Centroamericana (SICA) forma parte del organismo especializado del Centro de
Coordinación para la Reducción de Desastres Naturales en América Central
CEPREDENAC. En ese contexto, en la XX Reunión Ordinaria de Presidentes
Centroamericanos, República Dominicana y Belice, de octubre de 1999, la República de
Panamá aprobó el “Marco Estratégico para la Reducción de las Vulnerabilidades y
Desastres en Centroamérica”. Este documento marcó un hito en la generación de
lineamientos políticos e institucionales para abordar la relación entre riesgo, desastre y
desarrollo. De la misma manera, Panamá participó en el diseño del Plan Regional de
Reducción de Desastres, PRRD, como eje de operación del Marco Estratégico antes citado.
También Panamá ha adoptado la Política Centroamericana de Gestión Integrada del
Riesgo (PCGIR), que fuera aprobada en la XXXV Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y
de Gobierno de los países del SICA, en junio de 2010, en la ciudad de Panamá. Los
lineamientos de la PCGIR brindan una orientación y una referencia fundamental para la
formulación de la PNGIRD.
Todos estos instrumentos regionales, hacen mención a la incorporación de la RRD a la
infraestructura pública.
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El MEF también forma parte de los esfuerzos por crear y consolidar la Red
Latinoamericana de Gestión de Riesgo e Inversión Pública en la que participan México,
Guatemala, Costa Rica, Colombia, Perú y Uruguay.
Finalmente, es importante resaltar que el funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión
Pública (Sinip) se basa en el Decreto Ejecutivo (No. 148 de diciembre de 2001) que norma
la inversión pública y regula parámetros sobre cómo atender y desarrollar los temas. Sin
embargo, el Decreto Ejecutivo no tiene la fuerza de un Decreto Legislativo y por ello, a
partir de 2009 se cuenta con un borrador para una Ley de Inversión Pública que contempla
estructuras, normas, procedimientos y sobre todo un mayor alcance y fuerza que el
mencionado decreto. También el MEF ha contemplado el desarrollo de una propuesta de
modificación de la Ley General de Presupuesto para que se incluya un artículo vinculante
con el Sinip, a efecto de que los proyectos de inversión pública cuenten con viabilidad
técnica (incluyendo la evaluación del riesgo de desastres) como requisito para ser
aprobados dentro del presupuesto de la República.
Instrumentos Metodológicos de Inversión Pública
El proceso de formulación y ejecución del Programa de Inversión Pública de Panamá se
presenta a continuación:
Figura 4. Panamá. Proceso de formulación y ejecución de la inversión pública.
Fuente: Presentación de la DPI.
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Los proyectos que son ingresados al Sinip deben observar las “Normas y procedimientos
del Sinip para la formulación del anteproyecto del presupuesto de inversiones públicas.
Vigencia 2016” de la DPI.
Figura 5. Panamá, Portada de las Normas y Procedimientos del Sinip
Fuente: DPI
El documento de Normas y Procedimientos desarrolla la parte conceptual del Sinip
(objetivos y componentes) y el proceso de formulación y evaluación de proyectos de
inversión pública que requieren financiamiento (presentación, normas específicas, dictamen
de elegibilidad, dictamen técnico, codificación de programas y proyectos, programas, etc.).
Sin embargo, el documento no cuenta por ahora con una sección específica sobre análisis
de riesgo.
Sin embargo, a finales de 2012, se elaboró la “Propuesta para la Modificación de las
Normas y Procedimientos del Sinip para la Incorporación de la Gestión de Riesgo de
Desastres en los Proyectos de Inversión Pública”. La propuesta recomienda la inclusión de
la evaluación de amenazas, la calificación de vulnerabilidad y la estimación del
indicador de riesgo de desastres –algunos de los cuales se derivan de la variabilidad
climática– en los proyectos de inversión pública, a efecto de que pueda declararse su
viabilidad y sostenibilidad en el tiempo. La propuesta deja por fuera la valoración
económica de la inclusión de la variable riesgo de desastres en los proyectos de
inversión pública, en el entendido de que se incorporará en subsecuentes esfuerzos
por la DPI/MEF en el mediano y largo plazos.
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Es importante mencionar que fuera del ciclo de proyectos de inversión pública existe
normativa del Colegio de Ingenieros Civiles de la Sociedad Panameña de Ingenieros y
Arquitectos (SPIA) en el Reglamento de Diseño Estructural o Reglamento Estructural
Panameño (REP 2014) que se aplica a la infraestructura pública. Estos estándares son para
carga sísmica, geotecnia, vivienda unifamiliar resistente al sismo y para diferentes tipos de
construcción tales como mall, hospital, escuela.
La Junta Técnica de Ingeniería y Arquitectura es una entidad gubernamental, creada y
fundamentada en la Ley 15 de 26 de enero de 1959, modificada por la Ley 53 de 4 de
febrero de 1963; Decreto 175 de 18 de mayo de 1959; Decreto 775 de 2 de septiembre de
1960 y el Decreto 257 de 3 de septiembre de 1965; con atribuciones técnicas, normativas y
de vigilancia para los fines de esta ley, con jurisdicción en todo el territorio nacional
También los contratistas tienen que utilizar códigos de Estados Unidos tales como el
American Concrete Institute (ACI), American National Standards Institute (ANSI) y la
ASTM International, antes la American Society for Testing and Materials (ASTM) para el
caso de carreteras y puentes.
En síntesis, no existe un mecanismo formal de aprobación técnica de los PIP con inclusión
del AdR. Sin embargo hay algunos casos, en los proyectos con financiamiento externo,
donde sí se han realizado este tipo de evaluaciones.
El MEF se encuentra explorando el desarrollo de una guía metodológica básica para la
inserción del análisis de riesgo en los PIP del Sinip. Para ello, se está llevando a cabo una
revisión documental de las mejores prácticas de la aplicación de la gestión de riesgo en los
PIP en el contexto latinoamericano. Hay interés explícito de los funcionarios del MEF en
los casos de Costa Rica y Perú.
Instrumentos Presupuestales El Sistema de Gestión Presupuestaria (SGP) de Panamá, está conformado por un conjunto
de políticas, normas, organismos, recursos y procedimientos utilizados en todas las etapas
del proceso presupuestario por los organismos públicos. Tales políticas, normas,
organismos, recursos y procedimientos están contenidos en las Leyes Anuales de
Presupuesto, así como en los reglamentos y directrices que emite la Dirección de
Presupuesto de la Nación (DIPRENA), en su condición de órgano rector del sistema de
presupuesto.
El sistema está regulado por la Constitución de la República, la Ley Orgánica de la
Contraloría de la República, la Ley de creación del Ministerio de Economía y Finanzas, la
Ley 55 de 27 de diciembre de 2000, por la cual se dicta el presupuesto general del Estado
para la vigencia del año 2001, Decreto Ejecutivo No. 28 de 4 de febrero de 2000, por el
cual se adopta el Sistema Integrado de Administración Financiera de Panamá (SIAFPA), la
Ley 34 de 2008 de Responsabilidad Social Fiscal y sus posteriores modificaciones y otras
regulaciones, tales como el Código Fiscal.
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El proceso presupuestario de Panamá, de forma similar a otros países comprende las fases
de programación, formulación, aprobación por parte del organismo legislativo, ejecución y
seguimiento y evaluación. El presupuesto de egresos se integra por los gastos de
funcionamiento, inversión y servicio de deuda. De tal forma que el Programa de Inversión
Pública está conformado por todos los PIP y forma parte del presupuesto nacional.
Como ya se ha mencionado antes, la Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de
Desastres (PNGIRD) y su instrumento de implementación, el Plan Nacional de Gestión de
Riesgo de Desastres (PNGRD) 2011-2015 contemplan ejes, medidas, objetivos y acciones,
respectivamente, para la reducción de riesgo de desastres de la inversión para el desarrollo
económico sostenible que incluyen la protección financiera y transferencia del riesgo.
Asimismo, la formulación de estrategias de movilización de recursos.
En particular, le corresponde al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF):
implementar el Fondo de Emergencias que ya está contemplado en el marco
normativo vigente, con identificación clara de los mecanismos para su utilización y
vínculos con el Plan Nacional de Emergencias.
promover la creación e implementación de un Fondo de Prevención que permitirá
financiar parte de las acciones prioritarias y estratégicas que se incorporen en el
Plan Nacional de Gestión de Riesgos.
asignar partidas presupuestarias específicas al interior de los ministerios y demás
instituciones gubernamentales según las competencias y ámbitos de acción, para
fortalecer las capacidades institucionales para la gestión del riesgo de desastres.
En correspondencia con el PNGRD 2011-2015, el Gobierno de Panamá ha incorporado
diferentes herramientas financieras para gestionar el impacto negativo de los desastres
sobre las finanzas públicas. Los instrumentos financieros implementados en los últimos
años el Fondo de Ahorro de Panamá y la contratación de dos líneas de crédito contingente
ante desastres con el BID y con el BM.
Como se ha mencionado anteriormente, el gobierno de Panamá ha aprobado el Marco
Estratégico de Gestión Financiera de Riesgos de Desastres en noviembre de 2014, con el
propósito de continuar avanzando en la implementación de la estrategia de gestión
financiera de riesgo de desastres y la necesidad de contar con un marco orientador en la
materia. Efectivamente, el eje III del Marco Estratégico “Formulación de los componentes
para el desarrollo e implementación de herramientas de retención y transferencia del
riesgo” de manera específica considera instrumentos ex-ante y ex-post. Además de fondos
habilitados para ser usados en caso de desastres de gran magnitud (Fondo de Ahorro de
Panamá) y líneas de crédito contingente suscritas con el BID y BM, ya mencionadas, se
contempla un esquema de co-aseguro de activos públicos, con el fin de complementar los
recursos financieros ex-post que deben ser garantizados después de la ocurrencia de un
evento. El MEF promueve el desarrollo ex-ante de una estrategia por capas para gestionar
financieramente el riesgo de desastres.
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Figura 5. Estrategia de financiamiento por capas para los desastres asociados al
impacto de amenazas naturales (instrumentos vigentes e instrumentos a ser
evaluados)
Fuente: Marco Estratégico de Gestión Financiera de Riesgos de Desastres. 2015.
El Fondo de Ahorro de Panamá (también denominado Fondo Soberano) fue creado por la
Ley 38 de junio de 2012, el Decreto Ejecutivo 1068 de septiembre de 2012 y los Acuerdos
de Junta Directiva del Fondo. El fondo responde a las necesidades del Estado panameño de
canalizar aumentos importantes en futuros ingresos de manera responsable y prudente y las
principales fuentes de recursos para el mismo serían los aportes excedentes del Canal de
Panamá. El fondo será utilizado en casos predeterminados (desastres naturales, crisis
económicas), como herramienta contra-cíclica para evitar la contracción de deuda.
La línea de crédito contingente está constituida por dos operaciones de préstamo con el
BID y el BM. El préstamo contingente para emergencias por desastres naturales por
US$100 millones fue aprobado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en 2012.
En casos de catástrofes tales como sismos e inundaciones, los recursos de la operación
serán puestos rápidamente a disponibilidad del gobierno, el que podrá utilizarlos para
proveer asistencia inmediata y reanudación de servicios básicos a los damnificados. El
rápido acceso a liquidez permitirá reducir el impacto que las eventuales emergencias
puedan tener sobre las finanzas públicas, garantizando una mayor estabilidad en el
crecimiento económico a largo plazo.
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El tipo de gastos que podría cubrir el préstamo del BID incluyen una amplia gama de
bienes y servicios necesarios para la atención de las emergencias de este tipo, tales como:
equipo sanitario de emergencia; vacunas y medicamentos; instalaciones y equipo para
refugios temporales; alimentos para poblaciones afectadas. El crédito también podrían
financiar el costo del personal de emergencia para atender a los damnificados; alquiler de
equipos e instalaciones de energía, transporte, comunicaciones y almacenamiento;
rehabilitación temporal de infraestructura; y reanudación de servicios básicos
inmediatamente después de ocurrido un desastre.
En el caso del Banco Mundial el préstamo para políticas de desarrollo sobre gestión del
riesgo de desastres, con opción de desembolso diferido ante catástrofes (CAT DDO, por sus
siglas en inglés) tiene un monto de US$66 millones que se activa con base en la declaración
de Estado de Emergencia. Esto es un financiamiento presupuestario para el Gobierno por
un periodo inicial de tres años. Este préstamo tiene como propósito mejorar la capacidad el
Gobierno de Panamá para implementar su programa de gestión de riesgo de desastres para
las catástrofes naturales y de esa forma, complementar otros instrumentos que forman parte
del mismo y están en consonancia con el marco global del Banco Mundial en esta área, con
énfasis en la prevención y no solo en la respuesta a las catástrofes.
El préstamo del Banco Mundial ha apoyado al desarrollo de la Política Nacional de Gestión
Integral de Riesgo de Desastres y al fortalecimiento de las funciones de la Dirección de
Inversiones, Concesiones y Riesgos del Estado (DICRE).
En ambos casos (BID y BM) los recursos son de libre utilización, y se enmarcan en el
procedimiento establecido en la Ley 22 de Contrataciones Públicas para casos de
emergencia.
Panamá también cuenta con el Fondo de Asistencia para la Vivienda que está destinado a
hacer frente a las necesidades de vivienda resultantes de catástrofes naturales.
En relación con la creación e implementación de un Fondo de Prevención, Panamá junto
al resto de países de Centroamérica oficializaron la creación del Fondo Centroamericano de
Fomento de la Gestión Integral de Riesgo a Desastres (FOCEGIR) para prevenir desastres
naturales. La resolución que crea el FOCEGIR fue firmada en la capital panameña por
representantes de organismos de protección civil de México, Guatemala, Honduras, El
Salvador, Belice, Costa Rica, Panamá y Nicaragua en septiembre de 2012.
El FOCEGIR es un fondo autónomo que se nutrirá de la cooperación internacional y que
complementará los recursos que los países centroamericanos ya tienen asignados para dar
cumplimiento a sus políticas nacionales de gestión de riesgo a desastres. La iniciativa
facilitará la financiación de proyectos nacionales y regionales de prevención y preparación
para enfrentar y gestionar las amenazas del cambio climático.
La fase de diseño e implementación del FOCEGIR fue apoyada técnica y financieramente
por el Banco Mundial y espera que en los primeros tres años de su implementación alcance
los 24 millones de dólares.
En cuanto a la asignación de partidas presupuestarias, se ha hecho un esfuerzo de rastreo
del presupuesto asignado por desastres naturales del año 2,000 al 2,010 por institución.
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Cuadro 2. Panamá, Distribución de fondos para gestión de riesgo por institución
2000-2010
Fuente: MEF, 2010
Algunas conclusiones de este ejercicio, son las siguientes:
1) Fue muy complejo “rastrear” los fondos asignados en los sectores para las distintas
dimensiones de la gestión de riesgos” por la falta de descriptores/identificadores
relacionados con esos temas en la información presupuestaria.
2) En particular, fue muy difícil identificar los fondos asignados para
actividades/proyectos en prevención y mitigación, siendo la información de
recursos asignados a actividades de respuesta/rehabilitación las que pudieron
identificarse con mayor facilidad.
3) La información de fondos utilizados para los temas de gestión de riesgos en general
no está documentada, y solo es posible discriminarla en las partidas presupuestarias
con la ayuda de los funcionarios técnicos con mayor memoria institucional. En
algunos casos, donde se dio un recambio de funcionarios en los últimos años, fue
imposible rastrear la información.
4) La información mejor documentada es para el caso de desastres que
demandan una adenda en el presupuesto, y en cuyo caso existe un documento
donde se detallan los fondos asignados a cada ministerio/sector para realizar las
tareas de respuesta y rehabilitación post-desastre.
5) Aún para los casos de asignación de partidas excepcionales para atender las tareas
de respuesta y rehabilitación, no existe una metodología uniforme entre
sectores para la evaluación de las pérdidas y mucho menos para el cálculo del
impacto fiscal de los desastres.
Como resultado de este aprendizaje, el Objeto de Gasto 912 para la Gestión de Riesgo de
Desastres fue creado por Resolución Administrativa No. 030 del 28 de marzo de 2013 y el
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MEF en encuentra en el proceso de modificación del Manual de Clasificaciones
Presupuestarias del Gasto Público. Este está destinado para ser utilizado por las
instituciones que planifiquen actividades de inversión ex-ante de gestión de riesgo de
desastres en sus propuestas presupuestarias que son presentadas ante la Dirección
Nacional de Presupuesto de la Nación (DIPRENA).
El SINAPROC está autorizado a solicitar el apoyo financiero de los organismos
gubernamentales involucrados en todas las fases de la GDR a través de reasignaciones
presupuestarias para financiar actividades inmediatas de respuesta ante emergencias,
después de la declaración de Estado de Emergencia por el Consejo de Gabinete. Asimismo,
la Asamblea Nacional puede aprobar aumentos de presupuesto a pedido del MEF, y
Gobierno Nacional puede solicitar una suspensión temporal de los límites financieros para
salvar la brecha causada por los choques financieros, incluidos los desastres causados por
eventos naturales (Ley 34 de 2008, la Ley de Responsabilidad Social Fiscal).
Sistemas e Instrumentos de Información
En relación con la gestión de proyectos de inversión pública, a partir del año 2011 se
impulsó el desarrollo del software del Sistema Integrado de Planificación, Monitoreo y
Evaluación de Proyectos (SIPMEP) con cinco instituciones piloto: Ministerio de
Educación (MEDUCA), Ministerio de Salud (MINSA), Ministerio de Obras Públicas
(MOP), Instituto de Acueductos y Alcantarillados (IDAA) y el Instituto de Geociencias de
la Universidad de Panamá. Este sistema estaba basado en los estándares y mejores prácticas
establecidas por el Project Management Institute (PMI) y consideraba la inclusión del
capítulo viii) manejo de riesgos y xi) monitoreo de proyectos.
En el año 2012 se promovió el desarrollo de un catálogo de riesgos (que incluye el riesgo
de desastres) en el marco del SIPMEP. Dicho catálogo contemplaba contenidos para los
riesgos de tipo político, macroeconómico o fiscal, social, de administración del proyecto, de
gestión fiduciaria, ambiental y finalmente, riesgo de desastres asociados a eventos
naturales. Este último componente, de manera específica, contempla 1. Lluvias intensas,
inundaciones y deslizamientos, 2. Huracanes, 3. Sismo, 4. Otros.
Finalmente y recientemente, el MEF tomó la decisión de abandonar el SIPMEP y continuar
con el Sistema Integrado de Información (Banco de Programas y Proyectos). Este es el
sistema que permite la gestión y toma de decisiones de manera oportuna, confiable y
adecuada para la ejecución, seguimiento, control y evaluación de la inversión pública.
Esta herramienta informática cuenta con información de proyectos, homogénea y
estandarizada, para cumplir con el objetivo de apoyar al proceso de toma de decisiones de
la gestión de la inversión pública, cuenta además con equipo computacional de alta
tecnología que se conecta en línea con todas las instituciones del sector público y abarca su
puesta en marcha o funcionamiento.
El Banco de Programas y Proyectos vincula las actividades de preinversión, con el proceso
de asignación de recursos y ejecución presupuestaria. De esta forma, el banco es una
herramienta esencial del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (Sinip) y con el mismo,
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se tiende a apoyar las labores de programación de preinversión e inversión de las
instituciones inversoras y del nivel central.
El Sistema de Información Geográfica (SIG) del Sinip es una herramienta importante y
complementaria del Banco de Proyectos, que facilita el proceso de programación,
preinversión, ejecución y administración de proyectos, mediante la visualización geográfica
de los mismos. El mismo está siendo desarrollado en la Dirección de Programación de
Inversiones (DPI) en el marco del Componente 3 (Fortalecimiento del Sistema Nacional de
Inversiones Públicas) del Programa BID 1430/OC-PN (Modernización y Fortalecimiento
de la Gestión Económica y Fiscal – Fase II). Este es un esfuerzo interinstitucional, en
coordinación con Contraloría General de la República, Secretaría de la Presidencia para la
Innovación Gubernamental, SENACYT y las instituciones inversoras del Gobierno de
Panamá, con el propósito de captar, ordenar y procesar la información de los proyectos de
inversión pública
Con respecto a la información sobre gestión de riesgo, es importante tomar en cuenta la Ley
2005-7 Que reorganiza el Sistema Nacional de Protección Civil, que establece que dentro
de las funciones del SINAPROC, en el Artículo 5, numeral 1. “recopilar y mantener un
sistema de información, a través de un centro de datos moderno con la finalidad de obtener
y ofrecer las informaciones necesarias para la planificación de estrategias y medidas sobre
gestión de riesgo y protección civil” y en el numeral 5. “promover programas de educación,
análisis, investigación e información técnica y científica sobre amenazas naturales y
antropogénicas, para tal efecto, cooperará y coordinará con organismos estatales y
entidades privadas e internacionales del sector educativo, social y científico”.
Por su parte, el Reglamento de la Ley 2005-7 establece en el Artículo 4, sobre Las
finalidades de la organización del Sistema Nacional de Protección Civil, literal c) que el
mismo debe “mantener actualizada una base de datos sobre la información de riesgos en el
ámbito nacional”. En el Artículo 5 en relación con las funciones del sistema, establece
como funciones en el literal b) “mantener un sistema de recolección de la información
acerca de las distintas amenazas naturales o antrópicas, con el fin de apoyar los procesos de
toma de decisión de las autoridades del Sistema” y en el literal h) “procurar que el proceso
de toma de decisiones operativas se lleve a cabo fundamentado en información actualizada
y debidamente confirmada”.
En el mismo reglamento asigna dentro de las funciones a la Dirección General de
Protección Civil en el Artículo 7, literal e) “compilar la información que deba incorporarse
a los estudios de Riesgo”. Asimismo, el Artículo 8 establece que “corresponde a las
Direcciones Provinciales, Regionales y Comarcales, las siguientes funciones: e) Compilar
la información que deberá incorporarse a los estudios de riesgo, en coordinación con la
Dirección general de Protección Civil; i) Mantener debidamente actualizada la información
necesaria para fines de la protección civil en la provincia, región o comarca”.
El Artículo 14, en relación con la obligación de organismos públicos y privados cuya
misión sea el estudio científico o tecnológico acerca de fenómenos sismológicos, hídricos,
volcánicos, ambientales y meteorológicos, establece que “están en el deber de suministrar
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al Sistema toda la información que sea requerida o que revista importancia para la
prevención, mitigación y manejo de situaciones de emergencias o desastre”.
En relación con la evaluación de los estudios de impacto ambiental, el Art. 21 del
reglamento, establece que “la información que genere la Dirección General de Protección
Civil para apoyar La evaluación de los estudios de impacto ambiental establecidos en el
Título IV, Capítulo II, de la Ley General de Ambiente, es de obligatorio cumplimiento y
cualquier costo que ésta genere deberá ser sufragado por cuenta del promotor”. Y en
relación con los estudios de riesgos, el Art. 22 dicta que “los Estudios de Riesgos serán
parte integral y complementaria de los Estudios de Impacto Ambiental reglamentados en el
Decreto Ejecutivo 59 de 16 de marzo de 2000 y será la Dirección General de Protección
Civil la entidad competente para evaluarlos y aprobarlos, siendo éstos de obligatorio
cumplimiento para su titular quien deberá sufragar cualquier costo que éste genere”.
Así, el Reglamento en otros artículos, establece otros aspectos relacionados con
información tales como los derechos y obligaciones de los ciudadanos (Art. 12, literales g,
i, l), relación con los medios de comunicación (Art.13) y alertas, declaratorias,
características y contenido (Arts. 36, 37 y 38).
En relación con la información de eventos desastrosos el SINAPROC ha manejado el
sistema “desinventar.org”, el cual recolecta información sobre eventos a partir de los
medios de comunicación y puede ser consultado como referente para la formulación de
proyectos. Desafortunadamente, al parecer, el sistema se ha quedado desactualizado desde
hace un año y medio, debido a que el personal fue reasignado a otras tareas. El SINAPROC
también genera informes de Comité de Operaciones de Emergencia en el caso de eventos
de gran magnitud.
En cuanto a desarrollo de sistemas, el sector público panameño cuenta con información
georeferenciada de escuelas e infraestructura vial. Por otro lado, el Instituto Geográfico
Nacional Tommy Guardia (IGNTG) de la Autoridad Nacional de Administración de Tierras
(ANATI) impulsa la Infraestructura Panameña de Datos Espaciales (IPDE) en coordinación
con varias instituciones.
No hay mapas de amenazas y vulnerabilidad y en general, no existe información oportuna y
confiable. Hay alguna información disponible en el Centro del Agua del Trópico Húmedo
para America Latina y el Caribe (CATHALAC) y otras bases de datos regionales, tales
como Desinventar, Redhum, CRID pero no hay evidencia de que los formuladores de PIP
tengan acceso y hagan uso de las mismas.
Desafíos El gobierno de Panamá ha logrado algunos avances importantes en la incorporación de la
RRD en el sistema y procesos de inversión pública, sin embargo plantea como tareas
pendientes las siguientes:
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Revisar la normativa. Particularmente la referida al marco de los procesos y
proyectos de inversión pública para asegurar que todas las instituciones públicas
incorporen de manera efectiva la RRD.
Incorporar el análisis de riesgo en los módulos de preinversión y seguimiento de
Banco de Proyectos. Especialmente en las “Normas y procedimientos del Sinip para
la formulación del anteproyecto del presupuesto de inversiones públicas.
Aplicar el análisis de riesgo a la evaluación económica del proyecto. Esto significa
introducir la posibilidad (probabilidad) de la ocurrencia de un peligro en la
evaluación del proyecto. Esto como hipótesis de que una vulnerabilidad
determinada, podría conllevar a la ocurrencia de daños (pérdidas), interrumpir los
flujos de beneficios del proyecto y en consecuencia, afectar su rentabilidad o
conducir a reconstrucción para continuar los beneficios del proyecto. Con esto, se
incluye como parte del proyecto las medidas que reduzcan el daño, y permite
evaluar los beneficios y costos de dichas medidas.
Capacitar en el uso del clasificador del objeto del gasto dentro del Presupuesto. Para
profundizar en el uso de instrumentos orientados a proveer la información que
facilite la ubicación de los gastos según su naturaleza y destino para los fines que se
autorizan dentro de un esquema de presupuesto por programas.
Implementar gradualmente el análisis de riesgo mediante pilotos. Definir algunas
instituciones piloto (por ej. Educación, Salud, Obras Públicas) mediante algunos
criterios para implementar el análisis de riesgo. Esto permitirá una
retroalimentación y aprendizaje sectorial en la implementación del AdR en los PIP.
Desarrollar guías conceptuales de AdR para diferentes tipos de proyectos. De forma
gradual, desarrollar guías conceptuales de AdR para centros educativos,
instalaciones de salud, carreteras, puentes, desechos solidos, acueductos y
alcantarillados, etc.
Proceso de capacitación y asistencia técnica. Fortalecer las capacidades del MEF
para los procesos de capacitación y asistencia técnica en materia del análisis de
riesgo en los procesos y proyectos de inversión pública.
El establecimiento de alianzas estratégicas con actores nacionales e internacionales
con experiencia en gestión de riesgo y adaptación al cambio climático en términos
de:
o Guías metodológicas
o Elaboración de la normativa
o Capacitación y asesorías técnicas
o La puesta en práctica del concepto. etc.
Levantar una línea base sobre desastre y sus costos. Desarrollar metodología y
herramientas para la recopilación de información y la estimación de los daños y
pérdidas por causa de desastres naturales.
Establecer estrategia de información y sensibilización a las entidades. Desarrollar
estrategias de información de riesgo de desastres y que permitan el acceso a los
formuladores de proyectos de inversión pública. También estrategias de
sensibilización sobre la necesidad de incorporar la RRD en la inversión pública para
tomadores de decisión de alto nivel de la administración pública.
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