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llllllllllllllilllIHillllllllllllllllllllllllllllllillllll!Al contestar por favor cite estos datos:No. de Radicado:20155040073591-GRATFecha de Radicado: 06-08-2015

Bogotá D.C.,

DoctoraOFELIA HERNÁNDEZ RUÍZASESORA JURIDICAALCALDÍA MUNICIPAL DE CHINÚ - CÓRDOBACalle 15 N° 8 - 20- Telefax 7654567Chinó - Córdoba.

Asunto: Respuesta a solicitud de recomendación sobre recursos de FondoCuenta.

Respetada doctora Ofelia:

Por medio de la presente comunicación se da respuesta a su oficios radicadosbajo los números 20158000983872 del 15 de julio de 2015 y 20158000999502del 17 de julio de 2015, a través de los cuales solicita en idénticos términos aesta Entidad, emitir un concepto relacionado con la administración einembargabilidad de los recursos que forman parte del Fondo de Seguridad dela Entidad Territorial FONSET, del Municipio de Chinú, departamento de Córdoba.Para ello la contestación se desarrollará de la siguiente forma: i) Presentaciónde los antecedentes del caso, ii) Formulación del problema jurídico; iii)Descripción de los fundamentos jurídicos para resolver dicho problema; iv) Laemisión de la respuesta a los interrogantes, y finalmente, v) El señalamiento delalcance de la asesoría brindada.

i) Antecedentes

La Asesora Jurídica del Municipio de Chinú - Córdoba doctora Ofelia HernándezRuiz, solicita a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) que,en el marco de sus funciones, emita un pronunciamiento en relacion con lossiguientes interrogantes:

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- ¿Si los recursos del fondo cuenta son del ente territorial o del comité del fondoterritorial de seguridad y convivencia ciudadana, que es administrado por elAlcalde o Gobernador?

- ¿Si estos recursos son inembargables por tener una destinación específicaconstitucional como es la seguridad?

El Municipio consultante, fundamenta su solicitud en la imposibilidad dedesarrollar la política de seguridad ciudadana debido a medidas cautelaresdecretadas sobre dichos recursos hasta por el 100% de los mismos, lo cualafecta la seguridad y convivencia del ente territorial.

ii) Problemas Jurídicos

Los problemas jurídicos a analizar en la presente oportunidad consisten endeterminar de acuerdo con la normatividad y jurisprudencia vigentes, a que entele corresponde la titularidad de los recursos que conforman los Fondos deSeguridad Territorial de los Municipios, y sí tales dineros por su destinaciónespecífica se encuentran o no protegidos por el principio de inembargabilidad.

iii) Fundamentos jurídicos

En este aparte del documento, se analizará el alcance de la competencia de laAgencia en materia de asesoría territorial, la naturaleza jurídica y laadministración de los fondos territoriales de seguridad y convivencia ciudadana,la fuente de los recursos de los FONSET, su embargabilidad o inembargabilidad,y la aplicación del Código General del Proceso.

a) Alcance de la Competencia de la Agencia en materia de asesoríaterritorial

El artículo 46 de la Ley 1551 de 2012, confirió a la Agencia la facultad paraasesorar los procesos de defensa judicial de los municipios de 4a, 5a y 6acategorías y se reglamenta por el Gobierno Nacional a través del Decreto 058del 16 de enero de 2014, en los artÏculos Artículo 2.2.3.3.1 y subsiguientes delDecreto Unico Reglamentario 1069 de 2015, delimitó el alcance de la asesoríaterritorial, a la expedición de "recomendaciones generales" en materia deembargos proferidos en procesos ejecutivos y contenciosos administrativos,decretados en contra de los recursos del Sistema General de Participaciones,Sistema General de Regalías y las rentas propias con destinación específica parael gasto social de los municipios. Así mismo el parágrafo del artículo 1 delDecreto 058 de 2014, señaló que la asesoría brindada por la Agencia no seextiende a los casos o procesos judiciales específicos, ni compromete la

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responsabilidad de ésta frente a la aplicación qué de las recomendaciones haganlos municipios.

Con relación a las formas de acceder a la asesoría prestada por la Agencia, elreferido decreto determinó que la misma se brindará a través de un enlaceespecial dispuesto en la página web de la entidad, al cual hoy en día se puedeacceder a través del siguiente link: http://defensaiuridica.gov.co/servicios-al-ciudadano/asesorlaterritorial/Paginas/default.asp×

De igual manera el artículo 3 del Decreto 058 de 2014 dispuso la creación de unGrupo Interno de Trabajo de Asesoría Territorial al interior de la ANDJE,encargado de planear, coordinar y ejecutar con el acompañamiento de susdependencias, las acciones establecidas en el citado decreto. En cumplimientode dicho mandato fue expedida la Resolución ANDJE N° 254 del 15 de septiembrede 2014, por la cual se crea y conforma el grupo interno de trabajo de asesoríaterritorial a municipios, recuperación de recursos públicos y acciones derepetición GRAT, en cuyo artículo 4 numeral 1.5., se asigna a éste grupo internode trabajo la función de: "1.5. Dar respuesta a las solicitudes de asesoría en losprocesos judiciales de los Municipios de 4a, 5a y 6a categoría, de acuerdo conlas instrucciones del Director de Defensa Jurídica del Estado".

Adicionalmente en virtud del artículo 6, numeral 3, parágrafo 1 del Decreto 4085de 2011, la Agencia puede ejercer la representación judicial de los municipiosen aquellos casos donde se haya suscrito el respectivo conveniointeradministrativo y se hayan otorgado los correspondientes poderes; hacerlevantamiento de embargos y elaborar lineamientos de defensa y prevención deldaño antijurídico según lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 254 de2015.

En suma, de conformidad con las competencias atribuidas por el artículo 46 dela Ley 1551 de 2012 y el artículo 1 del Decreto Reglamentario 058 del 16 deenero de 2014, compilado en el artículo 2.2.3.3.1., del Decreto 1069 de 2015;en concordancia con lo dispuesto por el artículo cuarto numeral 1.5., de laResolución N° 254 del 15 de septiembre de 2014, se ha de entender que lapresente respuesta, se absolverá como una respuesta a solicitud de expediciónde recomendación general, cuyo alcance no se extiende a los procesos judicialesespecíficos, ni compromete la responsabilidad de la Agencia, frente a laaplicación que la entidad territorial haga de la presente recomendacion conformese señala en el Parágrafo del artículo 2.2.3.3.1., del Decreto 1069 de 2015.

b) Naturaleza jurídica y administración de los Fondos Territoriales deSeguridad y Convivencia Ciudadana

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Los Fondos de Seguridad originariamente fueron creados a través del artículo122 de la Ley 106 de 1993, como "fondos-cuenta", a distribuirse según lasnecesidades regionales de seguridad, y eran administrados por el Gobernador oAlcalde, o por el secretario de Despacho en quién se delegase dicha facultad.

Con los recursos recaudados y administrados en dichos fondos se buscó dotar alas fuerzas armadas de Colombia, de fuentes de financiación que les permitieraafrontar de manera exitosa dicha ofensiva de los grupos ilegales, al tiempo quese establecieron los mecanismos para que las entidades públicas del ordenterritorial contribuyeran a la financiación y dotación de las fuerzas armadas.

Dicha norma fue derogada por la Ley 418 de 1997 o ley de orden público, la cualen sus artículos 119 y 122 dispuso la creación del Fondo Nacional de Seguridady Convivencia Ciudadana FONSECON con el mismo carácter, destinación,naturaleza jurídica y presupuestal que los Fondos de Seguridad. Finalmente ladisposición postuló que las actividades de seguridad y orden público financiadascon cargo a los recursos de dichos fondos, serían cumplidas de manera exclusivapor la fuerza pública y los organismos de seguridad del Estado.

La ley de orden público, de vigencia transitoria, ha sido adicionada, modificaday prorrogada en sucesivas oportunidades por parte del Congreso de la República,a través de las leyes 782 de 2002, 548 de 1999, 1106 de 2006; 1421 de 2010y 1738 de 2014. Para el asunto que nos ocupa, los artículos 6 y 7 de la Ley 1421de 2010, declarados legislación permanente por parte del parágrafo del artículo8 de la Ley 1738 de 2014, modificaron los artículos 119 y 122 de la Ley 418 de1997, en los siguientes términos:

"ARTÍCULO 119. Modificado por el artículo 6 de la Ley 1421 de 2010. Elnuevo texto es el siguiente:> En virtud de la presente ley, en todos losdepartamentos y municipios del país deberán funcionar los Fondos deSeguridad y Convivencia Ciudadana con carácter de "fondo cuenta". _Losrecursos de los mismos, se distribuirán según las necesidades regionalesde seguridad y convivencia, de conformidad con los planes integrales deseguridad, en materia de dotación, pie de fuerza, actividades deprevención, protección y todas aquellas que faciliten la qobernabilidadlocal. Estas actividades serán administradas por el gobernador o por elalcalde, según el caso, o por el Secretario del Despacho en quien sedelegue esta responsabilidad, de conformidad con las decisiones que paraello adopte el comité de orden público local. Las actividades de seguridady orden público que se financien con estos Fondos serán cumplidasexclusivamente por la Fuerza Pública y los organismos de seguridad delEstado; las que correspondan a necesidades de convivencia ciudadana y

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orden público serán cumplidas por los gobernadores o alcaldes. (Subrayasno originales).

PARAGRAFO UNICO. El Gobierno Nacional, dentro del término de tres(3) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley,reglamentará este artículo.

Seguimiento y reporte de los recursos e inversiones realizadas con losfondos-cuenta territoriales. El klinisterio de Justicia y del Interior, diseñaráy pondrá en funcionamiento un sistema que le permita realizarseguimiento a las inversiones que los entes territoriales realizan con losrecursos de los fondos-cuenta territoriales. Dicho sistema debe permitirconocer los recursos que anualmente tiene cada fondo-cuenta territorialde seguridad, tanto del orden departamental como local. De igual forma,debe permitir conocer los proyectos y actividades que se financian conestos fondos.

ARTÍCULO 122. <modificado por el artículo 7 de la Ley 1421 de 2010.El nuevo texto es el siguiente:> Créase el Fondo Nacional de Seguridad yConvivencia Ciudadana, que funcionará como una cuenta especial, sinpersonería jurídica, administrada por el Alinisterio del Interior, como unsistema separado de cuenta y tendrá por objeto garantizar la seguridad,convivencia ciudadana y todas aquellas acciones tendientes a fortalecer lagobernabilidad local y el fortalecimiento territorial.

Los recursos que recaude la Nación por concepto de la contribuciónespecial consagrada en el artículo 6o de la Ley 1106 de 2006, deberáinvertirse por el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana,en la realización de gastos destinados a propiciar la seguridad, y laconvivencia ciudadana, para garantizar la preservacion del orden público.

Los recursos que recauden las entidades territoriales por este mismoconcepto deben invertirse por el Fondo-Cuenta Territorial, en dotación,material de querra, reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones,compra de equipo de comunicación, compra de terrenos, montate yoperación de redes de inteligencia, recompensas a personas quecolaboren con la justicia y seguridad de las mismas; servicios personales,dotación y raciones, nuevos agentes y soldados, mientras se inicia lasiquiente viqencia o en la realización de gastos destinados a qenerar unambiente que propicie la seguridad y la convivencia ciudadana, paragarantizar la preservación del orden público.

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La administración del Fondo Nacional de Seguridad y ConvivenciaCiudadana estará a cargo del Ministerio del Interior y de Justicia."(Subrayas no originales).

. En desarrollo del parágrafo único introducido por el artículo 6 de la Ley 1421 de2010, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 399 de 2011, por el cual seestablece la organización y funcionamiento del Fondo Nacional de Seguridad yConvivencia Ciudadana y los Fondos de Seguridad de las Entidades Territorialesy se dictan otras disposiciones.

En dicha norma se instituyen los Fondos Territoriales de Seguridad y ConvivenciaCiudadana - FONSET, como fondos cuenta, dispuestos en una cuenta especialsin personería jurídica, y administrados por el Gobernador o el Alcalde, quienespueden delegar esa función en el Secretario de Gobierno o quién haga sus veces,(Altículo 10).

En la misma norma reglamentaria se establece la conformación de los ComitésTerritoriales de Orden Público, para cada distrito o municipio, encargados deestudiar, aprobar, hacer seguimiento y definir la destinación de los recursosapropiados para los FONSET (Artículo 17). Adicionalmente el artículo 18 definelas funciones del Comité de coordinación, aprobación, evaluación, etc., sin quepor ello pueda entenderse que los Comités cumplen funciones de ordenación degasto, sino de instancia de coordinación del empleo de la fuerza pública y deaprobación de los planes y programas de convivencia y seguridad ciudadana,que deben articularse con la política nacional fijada por el Gobierno Nacionalsobre la materia. Tan es así que el Comité es el encargado de preparar el plande inversiones del fondo cuenta, para su respectiva aprobación por parte delGobernador o Alcalde. (Artículo 18-5).

Luego la primera conclusión a la que se arriba, a partir de la lectura de lasnormas transcritas precedentemente, es que los Fondos Territoriales deSeguridad y Convivencia Ciudadana ·- FONSET, por carecer de personeríajurídica, no constituyen sujetos de derecho público que puedan, por sí mismos,autónomamente, ser titulares de obligaciones y derechos. Se trata de fondos-cuenta cuya administración siempre ha recaído en los alcaldes y gobernadores,quienes detentan la representación legal de la entidad territorial a la cualpertenece cada fondo. A su turno los Comités Territoriales de Orden Público, soninstancias de coordinación y de asesoría de la política pública de convivencia yseguridad en el nivel territorial, cuya iniciativa también radica en los mandatariosseccionales.

c) Recursos de los Fondos Territoriales de Seguridad y ConvivenciaCiudadana - FONSET

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Como anteriormente se expuso, los fondos territoriales de seguridad fueroncreados en respuesta a la difícil situación de orden público, por la que atravesóColombia a comienzos de la década de los años 90's. Fue así como el Presidentede la República, al amparo del Decreto 1793 de 1992 de conmoción interior,expidió el Decreto 2009 de 1992, por el cual se creó una contribución especialdel cinco por ciento (5%), del valor de los contratos de obra pública o de susadiciones, para la construcción o el mantenimiento de vías, que fueran suscritoscon las entidades de derecho público, cuya destinación era la dotación de lasfuerzas armadas.

Dicha contribución fue inicialmente instrumentada con carácter transitorio, yprorrogada a través del Decreto Legislativo 1515 de 1993. Luego se incorporó ymodificó por medio del artículo 123 y subsiguientes de la Ley 104 de 1993, quea su vez fue prorrogada por la Ley 241 de 1995. Posteriormente la Ley 418 de1997 o ley de orden público, que derogó la Ley 104 de 1993, mantuvo en suartículo 120 la contribución especial para la financiación de los fondos nacionaly territorial de seguridad y convivencia. Esta disposición fue prorrogada ymodificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de2010 y 1430 de 2010.

Con relación al contenido y alcance legal de la contribución especial para losfondos de seguridad, vale la pena traer a colación el contenido del artículo 6 dela Ley 1106 de 2006, en los siguientes términos:

"ARTÍCULO 6o. DE LA CONTRIBUCIÓN DE LOS CONTRATOS DEOBRA PUBLICA O CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA Y OTRASCONCESIONES. El artículo 37 de la Ley 782 de 2002, quedará así:

Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obrapública, con entidades de derecho público o celebren contratos de adiciónal valor de los existentes deberán pagar a favor de la Nación,Departamento o Municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidadpública contratante una contribución equivalente al cinco por ciento (S%)del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición.

Las concesiones de construcción, mantenimiento y operaciones de vías decomunicación, terrestre o fluvial, puertos aéreos, marítimos o fluvialespagarán con destino a los fondos de seguridad y convivencia de la entidadcontratante una contribución del 2.5 por mil del valor total del recaudobruto que genere la respectiva concesión.

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Esta contribución sólo se aplicará a las concesiones que se otorguen osuscriban a partir de la fecha de vigencia de la presente ley.

Inciso derogado por el art. 8, Ley 1738 de 2014. Se causará el trespor ciento (3%) sobre aquellas concesiones que otorguen las entidadesterritoriales con el propósito de ceder el recaudo de sus impuestos ocontribuciones.

Autorízase a los Gobernadores Departamentales y a los AlcaldesMunicipales y Distritales para celebrar convenios interadministrativos conel Gobierno Nacional para dar en comodato inmuebles donde debanconstruirse las sedes de las estaciones de policía.

PARÁGRAFO fo. En los casos en que las entidades públicas suscribanconvenios de cooperación con organismos multilaterales, que tengan porobjeto la construcción de obras o su mantenimiento, los subcontratistasque los ejecuten serán sujetos pasivos de esta contribución.

PARÁGRAFO 2o. Los socios, copartícipes y asociados de los consorcios yuniones temporales, que celebren los contratos a que se refiere el incisoanterior, responderán solidariamente por el pago de la contribución delcinco por ciento (5%), a prorrata de sus aportes o de su participación."

Finalmente la última norma de orden público, esto es, la Ley 1738 de 2014 ensu artículo 8 parágrafo, declaró la vigencia de carácter permanente del precitadoartículo 6 de la Ley 1106 de 2006, por medio del cual se consagra la contribuciónespecial destinada a los fondos nacional y territorial de seguridad, y de losartículos 6 y 7 de la Ley 1421 de 2010, que estatuyen el Fondo Nacional deConvivencia Ciudadana-FONSECON y los Fondos Territoriales de Seguridad-FONSET.

Ahora bien en relación con los elementos configuradores de la obligacióntributaria, frente a la contribución fiscal sobre los contratos de obra pública yotras concesiones, la honorable Corte Constitucional tuvo la oportunidad deprecisarlos en la sentencia C-930 de 2007 -donde analizó la constitucionalidaddel artículo 6 de la Ley 1106 de 2006-, de la siguiente manera:

"Así pues, la lectura del precepto demandado permite establecer que elhecho generador es la celebración o adición de contratos de obrapública, así como el otorgamiento o celebración de concesiones deconstrucción, mantenimiento y operaciones de vías de comunicación,terrestre o fluvial, puestos aéreos, marítimos o fluviales; que el sujetoact¡vo es la Nación, Departamento o Municipio, "según el nivel al cual

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pertenezca la entidad pública contratante"; que el sujeto pasivo es lapersona natural o jurídica que suscriba contratos de obra pública conentidades de derecho público o celebre contratos de adición al valor de losexistentes; que la base gravable es el valor del respectivo contrato oadición, o "el valor total del recaudo bruto que genere la respectivaconcesión", que la tarifa es el 5% en el caso de los contratos de obrapública o de las respectivas adiciones y del 2.5 por rnil tratándose de lasconcesiones y que la entidad pública contratante es responsable delrecaudo." (Negrillas no originales).

Luego queda claro que el sujeto pasivo del tributo al que nos venimos refiriendo,es para el caso concreto, la entidad territorial contratante, tanto en el nivelcentral como en el descentralizado. Y se cumple a cabalidad con los elementosdefinitorios de la contribución, a saber, su origen legal, su obligatoriedad y sufinalidad, cual es la de "proporcionar presupuestos de orden jurídico y económicopara garantizar la preservación del orden público y de la seguridad y convivenciaciudadanas"1

De otra parte, el Decreto 399 de 2011 consagra otras fuentes de recursosadicionales que puedan ser incorporados al Fondo Territorial de Seguridad yConvivencia Ciudadana, diferentes a la contribución especial, para atender lapolítica de convivencia y seguridad ciudadana, como son: 1) La imposición detasas o sobretasas, ii) Los aportes voluntarios de los municipios ydepartamentos, provenientes de aportes de otras fuentes o recursos distintos alos previstos por la ley, y iii) Los aportes de origen lícito de gremios y personasjurídicas, previa aprobación del Comité Territorial de Orden Público.

En suma, los recursos aportados al Fondo Territorial de Seguridad y ConvivenciaCiudadana, bien sea que se trate de los recaudados con ocasión del cobro de lacontribución fiscal sobre los contratos de obra pública y otras concesiones, o através de alguna otra de las fuentes de recursos antes descritas, pertenecensiempre a la entidad territorial, pese a que entren a constituir un patrimonio deafectación por su destinación a la atención de la política de convivencia yseguridad ciudadana, sin que pueda de allí desprenderse que, una vezincorporados los recursos al fondo cambie su titular, puesto que el fondo esapenas una cuenta sin personería jurídica, ni patrimonio propio.

En consecuencia se advierten dos situaciones de los fondos: Una, la función encabeza del Comité de Orden Público, de recomendación o de preparación paraaprobación del Alcalde, de los programas y proyectos a incorporarse en la políticaintegral de seguridad y convivencia ciudadana y en el Plan Anual de Inversiones

I Corte Constitucional. Sentencia C-930 de 2007.Centro Empresarial C 75 plsos 2 y 3 Bogotá, ColombiaCarrera 7 # 75- 66Conmutador (571) 255 8955www,defensoluridica.gov.co Página 9 de 16

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del fondo-cuenta donde se asignan los recursos del FONSET; y dos, la facultadde administración de los recursos y de ordenación del gasto, que recaen siempreen el Gobernador, el Alcalde, o de su respectivo delegado. Se concluye entoncesque el mandatario seccional es el funcionario en quién recae la ordenación delgasto.

d) Embargabilidad o inembargabilidad de los recursos del FONSET

El artÏculo 63 de la Constitución Política de 1991, señala que los bienes de usopúblico, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, lastierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienesque determine la ley son inembargables.

Con relación al principio de inembargabilidad ha manifestado la Honorable CorteConstitucional que se trata de un principio orientado a la conservación de losrecursos necesarios para garantizar los fines del Estado Social de Derecho2. Deigual forma en la sentencia C-546 de 1992, postulo el alto tribunal en relacióncon la constitucionalidad de las medidas de protección de inembargabilidad:

"Para la Corte Constitucional, entonces, el principio de la inembargabilidadpresupuestal es una garantía que es necesario preservar y defender, yaque ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinadospor definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer losrequerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana.

En este sentido, sólo si el Estado asegura la intangibilidad judicial de susrecursos Mnancieros, tanto del gasto de funcionamiento como del gasto deinversión, podrá contar con el cien por ciento de su capacidad económicapara lograr sus fines esenciales.

La embargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreedores, nacionalesy extranjeros, expondría el funcionamiento mismo del Estado a unaparálisis total, so pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de unacreedor particular y quirografario.

Tal hipótesis es inaceptable a la luz de la Constitución de 1991, pues seríatanto como hacer prevalecer el interés particular sobre el interés general,con desconocimiento del artículo primero y del preámbulo de la Carta.

(...) el legislador posee facultad constitucional de dar, según su criterio, lacalidad de inembargables a ciertos bienes; desde luego, siempre y cuando

2 Corte Constitucional. Sentencia C-793 de 2002, que reitera la línea jurisprudencial vertida en variasprovidencias adoptadas en ejercicio del control abstracto y concreto de constitucionalidad.Centro Empresarial C 75 pisos 2 y 3 Bogotó, ColomblaCarrera 7 # 75- 66Conmutador (571) 255 8955www.defensaiuridica.gov.co

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su ejercicio no cornporte transgresión de otros derechos o principiosconstitucionales'6.

Sin embargo la misma Corte Constitucional ha reconocido de manera invariable,la existencia de excepciones al principio de inembargabilidad, a saber: i) Lanecesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras aefectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, ii) El pago desentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de losderechos reconocidos en dichas providencias, y iii) Los tÏtulos emanados delEstado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

En conclusión, la configuración del principio de inembargabilidad goza de reservalegal, tal y como se colige de la lectura del artículo 63 superior y de lajurisprudencia invocada. Por ende, debe existir una disposición expresa pormedio de la cual el Congreso de la República haya dispuesto que determinadosrecursos quedan cobijados con el beneficio de inembargabilidad, sin que lamisma se pueda suponer o inferir de manera implícita.

Pues bien descendiendo a la materia objeto de consulta, tenemos que lacontribución especial señalada por la Ley 1106 de 2006 y reglamentada por elDecreto 399 de 2011, cuya finalidad es la de generar recursos dedicados a laatención de la política de seguridad y convivencia ciudadana en el nivel nacionaly local, es una contribución fiscal, lo que por definición supone una destinaciónespecífica como elemento definitorio de la contribución dentro del género de lostributos.

Sin embargo de ahí no se deriva, perse, la inembargabilidad de dichos recursos,como parece entenderlo la consultante, ya que como antes se afirmó, esnecesario que exista una ley previa y expresa que así lo determine, como amanera de ejemplo ocurre con los recursos pertenecientes al Sistema Generalde Participaciones o del Sistema General de Regalías, que comparten la nota dedestinación específica, cuya no embargabilidad se encuentra dispuesta entreotros instrumentos normativos, en la Ley 715 de 2001 artículos 18 y 91, en laLey 1530 de 2012 artículo 70, y en el artículo 45 de la Ley 1551 de 2015.

Luego debe determinarse la existencia o no de una disposición, que de maneraespecífica consagre el beneficio de inembargabilidad sobre dichos recursos, paraa partir de ahí fundar la defensa de la integridad de los mismos en sedeadministrativa o judicial.

* Corte Constitucional. Sentencia T-873 de 2012.Centro Empresarlal C 75 pisos 2 y 3 Bogotá, ColombiaCarrera 7 #75- 66Conmutador (571) 255 8955www.defensoiuridica.gov.co

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En principio, ninguna de las leyes de orden público que incorporaron, modificarony/o prorrogaron la contribución especial sobre los contratos de obra pública oconcesión de obra pública y otras concesiones, indicó la inembargabilidad de losrecursos obtenidos con su recaudo.

Tampoco es aplicable el artículo 45 de la Ley 1551 de 2012 o ley defortalecimiento de los municipios, que expresamente elevo a la categona deinembargables, las rentas propias de destinación específica para el qasto socialde los Municipios, dado que la propia Corte Constitucional* ha señalado que ladefinición de gasto público social, goza de reserva de ley orgánica. Asi pues elartículo 41 del Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996), definioorgánicamente que se entiende por gasto público social en los siguientestérminos:

"ARTÍCULO 41. Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivoes la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud,educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y lastendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida dela población, programados tanto en funcionamiento como en inversión.

El presupuesto de inversión social no se podrá disminuir porcentualmenteen relación con el del año anterior respecto con el gasto total de lacorrespondiente ley de apropiaciones.

La ley de apropiaciones identificará en un anexo las partidas destinadasal gasto público social incluidas en el presupuesto de la Nación."

Por lo tanto, se ha de entender, que la seguridad y la convivencia ciudadana noconstituyen gasto público social, por cuanto no tienen por finalidad la soluciónde una necesidad básica insatisfecha. Entonces los recursos objeto de laconsulta, no se enmarcan en la definición de renta propia de destinaciónespecífica para el gasto social de los municipios, por lo que no es viable alegarsu inembargabilidad a la luz del artículo 45 de la Ley 1551 de 2012.

No obstante, el Congreso de la República en uso de su amplia libertad deconfiguración normativa en materia de expedición de códigos, cobijó bajo elprincipio de inembargabilidad, todos los bienes, las rentas y los recursos

4 COrte COnstitucional. Sentencia C-317 de 1998. En la misma decisión la Corte aclara que no puede aplicarseel criterio general de gasto público social, a partir de la solución de las necesidades tendientes al bienestargeneral y la mejoramiento de la calidad de vida de la población, porque con ello en sus palabras: "...se exponea convertir toda erogación delpresupuesto en gasto público social, puesto que en un Estado social de derechodrycilmente las apropiaciones son ajenas - de manera inmediata o mediata - al bienestar general y almejoramiento de la calidad de vida de lapoblación...".Centro Empresarial C 75 pisos 2 y 3 Bogotá, ColombiaCarrera 7 # 75- 66Conmutador (571) 255 8955www.defensaluridica.aov.co

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TODOSPORUNAgencia Nacional de DefensaJurídica del Estado NUEVOPAIS

PAZ EquiOAD EDUCAClÒN

incorporados en los presupuestos de las entidades territoriales, en el artículo594 numeral 1 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), que prescribeen su tenor literal:

"Artículo 594. Bienes inembargables. Además de los bienesinembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales,no se podrán embargar:

1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuestogeneral de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas delsistema general de participación, regalías y recursos de la seguridadsocial."

La contribución especial sobre los contratos de obra pública o concesión de obrapública y otras concesiones, es una contribución fiscal del orden nacional oterritorial, según el caso; que puede ser considerada un ingreso corrientetributario (Artículo 27 del Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico dePresupuesto), o un fondo especial (Artículo 30 ibídem), y por lo tanto, debe serincorporada en cualquiera de los dos casos, dentro del presupuesto para larespectiva vigencia fiscal. (Artículo 11 literal a ibídem). Siendo ello así lacontribución especial incorporada en el presupuesto general de la entidadterritorial, gozará del principio de inembargabilidad de que trata el artículo 594numeral 1. No obstante esta conclusión debe matizarse en el sentido que aplicael beneficio de inembargabilidad, únicamente en los procedimientos ojurisdicciones donde en la actualidad rige de manera Integra el Código Generaldel Proceso, como pasa a explicarse.

e) Vigencia del Código General del Proceso

En la actualidad se encuentran vigentes varias de las disposiciones del CódigoGeneral del Proceso, para todas las jurisdicciones en que está organizada la ramajudicial del poder público, así como para las autoridades administrativas quehacen uso de dichas normas de manera directa, o por vía subsidiaria. Estasdisposiciones están enlistadas en los numerales 1 y 4 del artículo 627 de la Ley1564 de 2012, y entraron a regir a partir de la promulgación de la ley (12 dejulio de 2012) para las primeras, y desde el día 1 de octubre del mismo año,para las segundas. Por ejemplo: las disposiciones atinentes al ejercicio defunciones jurisdiccionales por autoridades administrativas, el juramentoestimatorio, el procedimiento de insolvencia de persona natural no comerciante,o las normas relativas a la intervención de la Agencia Nacional de DefensaJurídica del Estado, etc.

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Ahora bien, las demás normas del Código General del Proceso, conforme alnumeral 6 del artículo 627 entrarían en vigencia de manera gradual, segun lodeterminase el Consejo Superior de la Judicatura, a partir del día 1 de enero de2014 y en un plazo máximo de tres años. En uso de dicha habilitación legal laSala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, expidió el AcuerdoPSAA13-10073 del 27 de diciembre de 2013, por medio del cual reglamentó lagradualidad para la implementación del C.G.P., a partir del 3 de junio de 2014para algunos distritos judiciales del país. Pese a ello, el C. de la J., expidioposteriormente el Acuerdo No. PSAA14-10155 del 28 de mayo de 2014, por elcual suspendió el cronograma de implementación gradual de dicha codificación.

En consecuencia, para la jurisdicción civil, comercial, agraria y de familia, en sucondición de destinatarios directos del C.G.P., dicho estatuto procesal NO estávigente, salvo las normas que ya entraron a regir con la promulgación (12 dejulio de 2012), o desde el día 1 de octubre de 2012.

A una conclusión distinta arribó el Consejo de Estado al considerar que para losasuntos que competen a la jurisdicción contenciosa administrativa, el C.G.P., SItiene vigencia plena desde el día 1 de enero de 2014 y no de forma gradual, porconsiderar que: i) Desde la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 seimplementó para la jurisdicción contenciosa administrativa, el sistema mixto contendencia a la oralidad, ii) El Acuerdo del C.S. de la J., se refiere a la aplicacióngradual por distritos judiciales del C.G.P., siendo que la distribución de lajurisdicción administrativa es un esquema de organización departamental; iii)Atendiendo al efecto útil de la norma, no es posible aplicar el Acuerdo cuando ala fecha ya están dadas las condiciones necesarias para la implementación de laoralidad en los procesos administrativos, iv) Esta interpretación es la que mejoracoge los principios de eficiencia y celeridad previstos en la Ley 270 de 1996.

Lo mismo acontece en materia laboral caracterizado por un esquema de oralidaddonde, además de la existencia de disposiciones específicas en materia deembargos en procesos ejecutivos laborales (art. 102 y subsiguientes del CódigoProcesal del Trabajo y de la Seguridad Social), solo en lo NO regulado deconformidad con el artículo 145 de dicho Código, se aplica por analogía el CódigoJudicial (hoy Código General del Proceso).

Finalmente, la . jurisdicción arbitral y las autoridades administrativas(especialmente aquellas dotadas de facultades jurisdiccionales como porejemplo: La Superintendencia de Industria y Comercio, la Superintendencia deSociedades, la Dirección Nacional de Protección de Derechos de Autor, entreotras), han tomado decisiones disímiles en torno a la vigencia del CGP, tanto enlos diferentes tribunales de arbitramento como a través de conceptos jurídicos.

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En suma, a la fecha todas las normas del Código General del Procesoestan vigentes para las siguientes jurisdicciones y procedimientos: i)Contenciosa Administrativa, ii) Procedimientos y actuaciones administrativasincluido por supuesto el procedimiento de cobro coactivo , iii) ArbitramentosEstatales, iv) Jurisdiccion Laboral que forma parte de la jurisdicción ordinaria.

Por el contrario, el Código General del Proceso solo está vigente de manera

parcial (numerales 1 y 4 del artículo 627 ejusdem), en asuntos civiles, agrarioscomerciales y de familia, que son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria.

iv) Respuesta a los interrogantes planteados

Con fundamento en las anteriores consideraciones se da respuesta a losinterrogantes planteados en los siguientes términos:

- ¿Si los recursos del fondo cuenta son del ente territorial o del comité del fondoterritonal de seguridad y convivencia ciudadana, que es administrado por elAlcalde o Gobernador?

RTA/ Los recursos que hacen parte del Fondo de Seguridad de la EntidadTerritorial FONSET, bien sea que se trate de los ingresos percibidos por lacontribucion especial sobre los contratos de obra pública o concesión de obrapublica y otras concesiones, o de los recursos provistos a-través de otras fuentesde ingresos de las señaladas en los artículos 12, 13 y 14 del Decreto 399 de2011, son de titularidad del Municipio y no del Comité de Orden Público, dadoque la ordenacion del gasto y la administración de dichos fondos recae en losAlcaldes, Gobernadores, o los Secretarios de Gobierno en caso de delegación defunciones.

- ¿Si estos recursos son inembargables por tener una destinación específicaconstitucional como es la seguridad?

RTA/ El hecho de que los recursos del Fondo de Seguridad de la EntidadTerritorial FONSET, tengan una destinación específica en materia de seguridady convivencia, no conlleva necesariamente que dichos ingresos estén protegidospor el beneficio de inembargabilidad, porque la aplicación del beneficio de noembargabilidad requiere de manifestación expresa del legislador.

Sin embargo, por tratarse de recursos incorporados en el Presupuesto Generaldel Municipio, dichos ingresos quedarían cobijados con la inembargabilidad, enapilcacion a lo dispuesto por el artículo 594 numeral 1 del C.G.P. Sin embargo,esta conclusion solamente aplica para los procedimientos y jurisdicciones dondeesta nglendo en su totalidad el Código General del Proceso, ya que para la

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·urisdicción ordinaria en todas sus especialidades, -exceptuada la laboral y de

seguridad social-, la Ley 1564 de 2012 se encuentra suspendida.

v) Alcance cIe la Asesoría

u gentidad pública del orden nacional-, EN NINGUN CASO adquiere la condicionsunsatancial de parte demandada en dichos procesos, razón por la cual no podrandirigirse contra ella las pretensiones de la demanda y no podra ser convocada a

tales procesos a ningún título.

La Asesoría territorial brindada a los municipios de 4°, 5° y 6° categoría, NO

es dn bil d de essta frenptreoca a apl c ciaónæquee a dsa'dniercr tr ar aetae delas recomendaciones. Compete entonces a cada municipio valorar laconveniencia y oportunidad de la aplicación de las recomendaciones en los casoso situaciones litigiosas concretas. (Parágrafo del artículo 2.2.3.3.1. del Decreto

1069 de 2015).

Por último lo invitamos a conocer y consultar el link dispuesto por la AgenciaNacional de Defensa Jurídica del Estado, para adelantar la Asesona Territorial alos Municipios de 4a, 5a y 6a categoría, donde podra encontrar Informacion

adicional.http://defensaiuridica.gov.co/servicios-al-ciudadano/asesoria territorial/Paginas/default.aspx

Cordialmente,

NSO GUZMÁNco inadora del Grgno de Trabajo de Asesoría Territorial a municipiosde 4a, 5a y 6a categoría, Recuperación de Recursos Públicos y Accion deRepetición GRAT - Dirección de Defensa Jundica

Preparó: IDGUAUQUERevisó: María Constanza Alonso Guzmán.

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