Universidad de los Andes
Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo – CIDER
Maestría en Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo
LOS CAMPESINOS, MARGINALIZACIÓN Y RESPUESTAS EN EL CONTEXTO
HISTÓRICO COLOMBIANO.
Trabajo de grado – énfasis en profundización
Estudiante: Lady Laitón Linares
Director del trabajo: Maricel C. Piniero
Bogotá, Julio 2015.
Resumen
El objetivo de este estudio es examinar cómo a lo largo de la historia de Colombia, las desigualdades e
inequidades de la vida rural han impactado directamente al campesinado. El análisis histórico desde el siglo XX
hasta inicio del siglo XXI, señala que estas condiciones no han sido fortuitas y son producto de intervenciones
discontinuas con multiplicidad de enfoques; algunas se han caracterizado por abordar el problema desde la
reforma agraria y acceso a la tierra, otras en relación con la asistencia técnica y capitalización del campo, y otras
se han especializado en promover el acceso a derechos básicos y respeto de los derechos humanos. Al finalizar,
lo concluyente de esta investigación es que si bien la problemática se ha abordado a través de diversos
instrumentos de política pública del Gobierno Nacional, la desigualdad e inequidad se mantiene y ha obligado
a los campesinos a transformarse como sujetos activos en la producción agropecuaria, con potencialidades frente
a las exigencias del mercado y de la demanda alimentaria; y además en sujetos sociales de derechos, con
capacidad de organización, de participación política y de resiliencia ante la violencia.
Palabras claves: campesinos, reforma agraria, capitalización del campo, movimientos campesinos.
Abstrac
The objective of this investigation is to review how throughout the Colombian history the inequalities in the
countryside has had a direct impact on the life of the Colombian peasantry. The historical analysis along the
20th century to the first years of the 21st century, points out that such reality has not been fortuitous but it is the
result of multiple approach-diverse and discontinuous interventions, some of which have been characterized for
tackling the problem through land reform; while some others have been related to technical assistance and rural
land capitalization; and a final group has specialized on promoting access to basic rights and respect for Human
Rights. At the end of this document it is concluded that even-though the problem has been tackled through many
public policy instruments by the national government, the reality of inequalities remains and has forced peasants
to transform themselves into active actors within the agricultural production, with potential to meet the
challenges of the market and to supply the food demands; and into subjects of rights with capabilities for social
organization, political participation and resilience to violence.
Keywords: peasant, agrarian reform, rural land capitalization, peasant movement.
Contenido
1 Introducción ..................................................................................................................................................1
1 Definición y problematización del tema .......................................................................................................2
1.1 La marginalización de los campesinos .....................................................................................................2
1.2 Caracterización de los campesinos ...........................................................................................................3
2 Aproximación conceptual del campesino y la economía campesina. ...........................................................5
2.1 El campesino en la economía política ..................................................................................................5
2.2 El campesino y su relación familiar .....................................................................................................6
2.3 El campesino como sujeto político .......................................................................................................7
3 Análisis y evolución del campesinado en el país .........................................................................................8
3.1 Los conflictos sobre la tierra ................................................................................................................8
3.2 La modernización del campo ..............................................................................................................13
3.3 Apertura al comercio internacional ....................................................................................................17
3.4 Movimientos y luchas campesinas .....................................................................................................20
3.5 Afectaciones del conflicto armado .....................................................................................................23
5. Conclusiones y recomendaciones ...............................................................................................................25
Bibliografía .........................................................................................................................................................38
1
1 Introducción
Durante el siglo XX hasta inicios del siglo XXI, en Colombia se han presentado conflictos sociales en el campo
asociados a diversos factores, algunos marcados por intereses que buscan la concentración y explotación de la tierra,
otros determinados por las bajas condiciones de vida en la zona rural, otros causados por hechos de violencia
partidista o por el conflicto de actores armados, aspectos que generan tensiones y condiciones desfavorables para los
habitantes rurales. Así mismo la historia del campo ha estado marcada por la distribución inequitativa de la tierra que
contribuye a una inadecuada distribución del ingreso, fenómeno que coincide con una infraestructura rural pobre, así
como la prestación inadecuada de servicios de salud, educación, vivienda, infraestructura, factores subyacentes que
contribuyen a la profundización de la pobreza.
En este contexto, los campesinos juegan un rol fundamental al ser los actores principales en la estructura productiva
colombiana, pues se caracterizan por un modelo pequeño y mediano de producción que se integra perfectamente al
mercado. Ellos, son en su mayoría productores familiares agropecuarios, que mantienen control sobre su propia
actividad productiva, lo cual ha permitido integrarse a los mercados y participar en la vida política, social y cultural
del país (Forero, 2002).
No obstante, pese al activismo económico y su dinamismo en la producción agrícola del país, el campesino
colombiano sigue en situación desfavorable, que incide en el acceso efectivo a derechos básicos y al uso efectivo de
los derechos sobre la tierra, situación que algunas organizaciones señalan como abandono estatal para el área rural.
Según el Informe de Desarrollo Humano: Colombia Rural (2011), la tercera parte de la población que habita en el
campo vive en situación de pobreza extrema por ingresos, y según el Índice de ruralidad presentado en el mismo
informe las brechas entre lo rural y urbano persisten, generando mayores rezagos en acceso a derechos básicos para
la población que habita en municipios prioritariamente rurales.
La investigación propuesta, busca analizar las intervenciones y trasformaciones del campesinado colombiano en la
historia del país. Además, pretende profundizar sobre sus formas de producción agropecuaria, la estructura agraria
en la cual ha estado inmerso, la modernización y tecnificación a la cual se han adaptado y las luchas sociales de las
cuales han sido actores fundamentales en el escenario político, económico y social del país.
Metodológicamente, la presente investigación está orientada a identificar el contexto evolutivo a nivel nacional que
demarcan estas intervenciones, los intereses, actores y enfoques que permiten entender la situación del campesino en
Colombia, develando que su marginalización actual no es fortuita, y es producto de una serie de intervenciones que
han sido heterogéneas para mitigar el problema. Además, la investigación se realizó a partir de un estudio sistemático
del siglo XX e inicio del siglo XXI del campesinado en su esfera económica, política y social, para establecer
categorías de análisis que permitieran presentar y exponer cada uno de los argumentos.
El resultado de esta investigación, corresponde a un aporte más al debate y lectura multidimensional del Desarrollo,
pues basados en la potencialidad de los campesinos, permitirá dar algunas conclusiones y recomendaciones
específicas para que ellos sean gestores de sus propias políticas. También, se presentarán algunas reflexiones que
permiten repensar el tema rural del país, donde la situación del campesinado se expresa históricamente de diversas
maneras, pero es concluyente la persistencia de sus problemáticas, tensiones y desigualdades. Esta investigación
permitirá analizar de manera integral la situación agraria y el reconocimiento del campesino en un modelo de
desarrollo rural social y ambientalmente sostenible.
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1 Definición y problematización del tema
1.1 La marginalización de los campesinos
Los campesinos juegan un rol fundamental al ser unos de los actores principales en la estructura productiva
colombiana. Una de sus características más básicas corresponde a su heterogeneidad, es decir la multiplicidad de
capacidades y rasgos para implementar sus relaciones sociales y de producción (Salgado, 2002). Así mismo, el
campesino se entiende como un productor familiar, el cual se ha transformado en una agente social activo,
preservando su territorio, manteniendo control sobre su propia actividad productiva e integrándose plenamente a los
mercados (Forero, 2002).
Por ejemplo, en términos de la producción y cultivos agrícolas, los campesinos intervienen de manera importante.
Según Salgado (2013), los cultivos predominantemente campesinos ocupaban el 67,2 % del área agrícola y
participaban con el 61 % del valor de la producción. Por su parte, el PNUD (2011) afirma que para 2008, los cultivos
campesinos ocupaban el 75,9 % del área y el 66,3 % de la producción.
También es útil analizar la producción de alimentos en el marco de la economía campesina. Autores como Fajardo
(2003) y Forero (2010) coinciden en señalar la importancia de la producción agrícola campesina en la producción de
alimentos para consumo inmediato y para el abastecimiento de los centros urbanos, aspectos que se pueden traducir
en la integración de los campesinos a la demanda alimentaria del país.
No obstante, han existido factores que determinan la marginalidad del campesinado como el acceso a la tierra y su
distribución inequitativa. Al respecto entre 93 países, Colombia es el onceavo con mayor concentración, y a nivel de
América del sur tiene el coeficiente de Gini de tierra más alto con 0.85 frente a un promedio mundial de 0,63. Además,
la desigualdad sobre la tierra, se refleja entre pequeños y grandes propietarios, el 67% de los predios con menos de
5 hectáreas corresponden al 6% de la tierra, mientras que el 1% de predios con más de 200 hectáreas concentran el
43, 1% de la tierra (Balcázar, 2013). Esta aproximación refleja el problema del acceso y distribución de la tierra como
un factor estructural para la política agraria del país, y un determinante fundamental para las intervenciones
relacionadas con el campesinado colombiano.
De otro lado, el acceso a recursos técnicos también ha presentado limitaciones para el campesinado. Según el PNUD
de una muestra de seis cultivos transitorios de origen campesino, más del 70% del área no tenía riego y la asistencia
técnica no superaba más del 20% del área. Para 2009, según los datos citados en este mismo estudio el 40% de los
productores no recibieron asistencia técnica y la mayoría de los que accedieron a ella lo hicieron de manera individual
(PNUD, 2011).
Frente a las condiciones socioeconómicas, la tercera parte de la población campesina vive en situación de pobreza
extrema por ingresos, y según el Índice de Ruralidad construido por el PNUD1, determina que las brechas entre lo
rural y urbano persisten, generando mayores rezagos en el acceso a derechos básicos para la población que habita en
municipios prioritariamente rurales.
Lo anterior, indica que el campesinado colombiano sigue en situación desfavorable, hecho que incide en el acceso
efectivo a derechos básicos y al uso efectivo de los derechos sobre la tierra. Esto refleja baja capacidad estatal para
11 El índice de Ruralidad busca identificar el grado de ruralidad de los municipios en Colombia. Los resultados concluyen que el 75,5% de los
municipios colombianos serían rurales; en ellos vive el 31,6% de la población y cubren el 94,4% de la superficie del país.
3
el área rural en la provisión de servicios sociales y serias restricciones y oportunidades para el ejercicio pleno de la
ciudadanía.
Ahora bien, estas situaciones no han sido fortuitas y responden a una trayectoria histórica, donde se suman distintos
intereses, actores y enfoques sobre el verdadero rol del campesinado colombiano. El problema fundamental que
motiva esta investigación corresponde a la comprensión –a través de una revisión bibliográfica e histórica- de la
marginalización de los campesinos en Colombia, frente a aportes que pueden desarrollar en el plano socioeconómico,
político y ambiental. En este sentido este documento tiene como propósito profundizar que pese a las intervenciones
que desde el Estado se han viabilizado para el campesinado, persisten las condiciones marginales frente a otros
sectores, en especial el urbano.
1.2 Caracterización de los campesinos
En Colombia, las mediciones demográficas oficiales no presentan una estimación concreta sobre la población
campesina. Las aproximaciones observadas están relacionadas con la ubicación geográfica de residencia cuya
categorización es cabecera municipal y resto. La categoría resto del municipio corresponde al área que está por fuera
del perímetro urbano de la cabecera municipal, y está constituido por centros poblados o por áreas rurales dispersas,
las cuales se caracterizan por la posición dispersa de viviendas y explotaciones agropecuarias (DANE, 2005).
De acuerdo con lo anterior, las estimaciones de población derivadas del Censo de 2005, muestran que el total de la
población colombiana es de 41.468.384 personas, de los cuales el 31.504.022 están ubicadas en la cabecera, y
9.964.362 personas están caracterizadas como resto, lo que representa el 75.97% cabecera y 24.04 % de resto. Pese
a las imprecisiones conceptuales para caracterizar la población campesina colombiana, se puede inferir con dichas
estimaciones que la población ubicada en resto, corresponde a las personas y hogares campesinos que centran su
actividad productiva como agropecuaria. En este contexto para 2005 se estiman 1,8 millones de personas como
trabajadores independientes ocupados en la rama agropecuaria, que se puede asociar con los productores campesinos
del país (Garay, Barberi y Cardona, 2010).
Según el PNUD (2011), en Colombia hay un problema de definición de los hogares rurales y población campesina,
pues no reconocen de manera adecuada los actores y fenómenos económicos y políticos que afectan al campesino en
Colombia. Tal como lo demuestra el informe, no existe una metodología ni variables específicas que logren
caracterizar adecuadamente a la población campesina.
Por otra parte, Leibovich (2013) señala que la población rural en Colombia para el año 2012, representa el 24% del
total del país, que corresponde a 11.2 millones de personas, de los cuales el 8.3 son población en edad de trabajar, y
de ellos el 2.9 millones de personas están vinculadas a actividades agrícolas. Así mismo, se identifican que cerca de
2.2 millones de personas son pequeños productores, donde su actividad es desarrollada en predios inferiores a dos
UAF (Unidad Agrícola Familiar – UAF).
Teniendo en cuenta la caracterización demográfica, vale la pena analizar la dimensión socioeconómica de esta
población. Según el indicador de pobreza por ingresos la población rural está en 46.1%, y según el Indicador de
pobreza multidimensional es de 53.1%. Partiendo de estos indicadores, y su comparativo con las zonas urbanas, se
determina que las brechas entre lo urbano y lo rural no han disminuido, “En efecto, la pobreza rural medida por
ingresos es 1,51 veces la pobreza urbana por ingresos; mientras que la pobreza rural medida por IPM es 2,5 veces la
pobreza urbana medida por IPM” (Leibovich, 2013. p 193).
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La ocupación económica de los campesinos se refiere principalmente a las actividades agropecuarias, para el 2008
esta actividad se concentra en el 68% de la población, dejando el resto del porcentaje a actividades relacionadas con
la construcción, el transporte y la manufactura (PNUD, 2011). Además esta actividad cobija el trabajo infantil rural,
fenómeno que impide la protección y garantía de los derechos de la niñez. Según este mismo informe, en el sector
rural hay 347.270 trabajadores infantiles relacionados con actividades agropecuarias, y en este mismo dato el trabajo
infantil de los hombres rurales se concentra en otras actividades como la construcción, las comunicaciones, las minas
y las canteras.
En relación con la ocupación de la tierra de los campesinos, se identifica que existe un desequilibrio en relación al
área que ocupan. Tal como lo presenta Leibovich, los microfundios y la pequeña propiedad son aproximadamente el
80%, y ocupan tan sólo el 10% y el 19% de la superficie en hectáreas.
De otro lado, con respecto del potencial agropecuario en Colombia, de 22,1 millones de hectáreas con vocación para
uso agrícola, Colombia sólo utiliza 5,3 millones, es decir que únicamente usa el 24,1% del potencial. Así mismo,
entre 223 países con mayor potencial de expansión de tierras para uso agrícola a nivel mundial, Colombia ocupa el
puesto 25 (Perfetti, 2013), lo cual indica la disponibilidad de territorio en el país para el aprovechamiento en
actividades agropecuarias
Pese a este potencial productivo del suelo, en Colombia se identifican usos inadecuados según la vocación del mismo,
en particular actividades de agricultura, ganadería, coberturas forestales y conservación. De acuerdo con el estudio
del PNUD (2011), la vocación agrícola del país es del 19.34%, mientras que su cobertura y uso es del 4.66%. Relación
contraria, ocurre con ganadería, pues su uso potencial es del 13.31% y su uso actual es del 30.57%
Ahora bien, la economía campesina se estructura en una de las formas básicas empresariales que constituyen la
estructura productiva del agro colombiano. Según Forero (1999), los campesinos en su gran mayoría corresponden a
productores familiares agropecuarios, entre los cuales también se pueden considerar los campesinos pesqueros,
forestales o comunidades rurales indígenas y afrocolombianas, que dedican su actividad a la producción familiar y
comunitaria.
La economía campesina colombiana, tal como lo presenta Forero (1999) se caracteriza por relaciones individuales y
colectivas, que dimensionan la particularidad de los campesinos en el país. En el nivel individual, priman las
relaciones familiares y jerárquicas que determinan los recursos y actividades productivas de las parcelas. En el nivel
colectivo de las economías campesinas, se determinan a partir de la existencia de activos productivos que se explotan
a través de acciones colectivas para el acceso a fuentes de agua, obras de infraestructura locales y comunitarias,
parcelas colectivas, transportes comunitarios entre otros que configuran un aspecto solidario y cooperativo entre las
comunidades.
Ciertamente lo anterior, confluye con la definición conceptual de Shanin (1979) al comprender al campesino como
un agente económico, político y societario, donde además de sus características de producción para el autoconsumo,
se reconocen las relaciones de cooperativismo y redes de apoyo entre los miembros. Esta lectura, permite trascender
del paradigma marxista del campesinado (a veces marcado en el país) en entenderlo exclusivamente como aquel que
produce para su propia subsistencia y no logra ganancias ni intervenciones en el mercado, por el contrario, para el
caso colombiano existe un campesino que se integra al mercado y es activo en introducir cambios tecnológicos en su
modo de producción.
5
En resumen, lo anterior demuestra dos fenómenos importantes en Colombia: i) La invisibilización del campesinado,
pues su caracterización en sí misma no permite identificar quienes son, donde están y cuáles son sus condiciones de
vida y sus actividades económicas. Existen aproximaciones que conllevan a inferir que los campesinos son aquellas
poblaciones que no habitan en un centro urbano, y que por dicha ubicación rural genera mayores índices de pobreza
(por ingresos o multidimensional). ii) El potencial productivo de la agricultura, la vocación y el uso inadecuado de
tierras, señalan la importancia de intervenciones específicas centradas en las actividades económicas de los
campesinos, para promover así un desarrollo adecuado y competitivo de la agricultura para el país.
2 Aproximación conceptual del campesino y la economía campesina.
Analizar la situación del campesino en Colombia debe partir de una de definición o aproximación conceptual de lo
que se refiere con campesino y economía campesina. Las fuentes de información y las teorías analizadas permiten
evidenciar múltiples variables para llegar a una aproximación consensuada y multidisciplinaria del significado del
campesino, lo cual permite establecer algunos criterios objetivos sobre quién es y cómo se comprende el objetivo de
esta investigación. Por lo anterior, el presente capítulo busca presentar las corrientes ideológicas y los autores más
representativos que aportan a esta definición y construcción.
2.1 El campesino en la economía política
Desde las escuelas de la economía política se realizaron varios planteamientos sobre el campesino, el campesinado
y sus formas de producción. En particular es preciso señalar dos grandes corrientes de análisis: una referida a la teoría
de Chayanov y otra enmarcada en la teoría marxista y neo marxista.
La primera fue impulsada por Alexander Chayanov, quien estableció una línea campesinista, reconociendo la
existencia de los campesinos como parte de un modo de producción especifico. En este contexto, desarrolló un
análisis microeconómico de la economía campesina, que categorizó como un sistema económico propio, que carece
de ganancia o renta sobre la tierra. Siendo así, la economía campesina se caracteriza por un trabajo básicamente
familiar, que satisface las necesidades sociales y culturales de la misma, pero no busca la retribución de su trabajo
en ganancias, por lo cual el límite del campesino es “el límite de la autoexplotación de la fuerza de trabajo dado por
la satisfacción de sus necesidades” (ILSA, s.f.). Para Chayanov la familia se configura como la unidad básica laboral,
caracterizado por la relación interna entre el trabajador, el consumidor y la cooperación familiar para la producción.
(Wetly, 2012)
Estas premisas contribuyeron al análisis de las leyes internas que regulan la estructura campesina; sin embargo estos
elementos fueron insuficientes para comprender las relaciones económicas de los campesinos en el modo de
producción capitalista, y su principal crítica se centró en que las leyes internas desconocían su relación con la clase
dominante. De hecho, para los marxistas su teoría aislaba a los campesinos de las reglas del modelo de producción
dominante y de las condiciones históricas propias de cada contexto (Hernández, 1993).
Para la corriente marxista (impulsada por Marx, Lenin y Kautsky), el campesinado no se reducía al campesino como
un productor, sino a un concepto de clase, en donde en el escenario mercantilista se dividía para hacer parte de la
burguesía o del proletariado. Desde la visión de Marx, la economía campesina tiende a desaparecer debido al
desarrollo de fuerzas productivas propias del entorno capitalista. Los campesinos en pequeñas parcelas, tienen una
forma de producción precapitalista que necesariamente sucumbirían ante la competencia de unidades productivas
más desarrolladas, la industria y la usurpación de sus tierras por parte de los grandes propietarios (ILSA, s.f.).
6
Desde la línea teórica de Lenin y Kautsky, se reconoció el papel del campesinado en el desarrollo de la sociedad y
planteó dos líneas de entenderlo bajo en la ruta de la modernidad. En primer lugar, la vía farmer, es decir un
campesino que encuentra en la trasformación de su granja, a granjas modernas sustentadas en el trabajo familiar y en
mano de obra asalariada. Una segunda vía, caracterizada como prusiana, es decir donde hay una transformación
paulatina de la hacienda a la gran empresa capitalista. (Albán, 2011, 346).
Ahora bien, desde la conceptualización de lo campesino en Colombia, se identifican autores como Fasl Borda y
Marco Palacios quienes incorporan aspectos importantes para caracterizar este sujeto.
Borda, desarrolla su concepto desde la posición social que este ocupa y lo conceptualiza como un habitante rural
desprovisto de algunos bienes y servicios y en una escala inferior en la pirámide social. En consecuencia, lo delimita
como un conjunto de clase social cuya fuerza se basa en la producción sobre la tierra, y reconoce que la racionalidad
de los campesinos ha permitido su propia variación, es decir se transformó de una posición basada en una relación
precaitalista de satisfacción de necesidades básicas a una posición de reconocimiento para producir y acumular
excedentes (Gómez, 1981).
Por su parte Marco Palacios, lo conceptualiza a partir del estudio de la economía campesina cafetera, la cual es
centrada el trabajo familiar y su producción depende de esta misma fuerza, además señala una relación estrecha entre
el trabajo familiar, las áreas cultivables y la producción (Gómez, 1981). Es preciso anotar que en esta vía se
identifican algunas similitudes con la teoría de Chayanov al señalar la economía basada en medios de subsistencia
familiar, con algunas variaciones frente al contexto propio colombiano donde se relaciona la subsistencia con la
producción de café para su comercialización, y por ello una ganancia.
2.2 El campesino y su relación familiar
La caracterización de económica campesina no puede ser desligada del concepto mismo del campesino. Algunos
autores, como Shanin (1979), Wolf (1966) y Machado (1977) han avanzado en caracterizar este sector, como parte
fundamental del concepto familiar.
El campesinado supone la existencia de un sistema de producción basado en el trabajo, que satisface el consumo
familiar. Según Teodoro Shanin (1979), satisfacer el consumo de las familias genera cierta independencia de otros
productores y del mercado, lo cual percibe cierta estabilidad a las familias campesinas en tiempos de crisis. Además,
el campesinado comprende una relación con la tierra, que tradicionalmente ha sido concebido como el derecho de
poseerla y utilizarla. Por lo tanto, la tierra en las familias campesinas, no solo puede darse como un objeto
jurídicamente atribuido, sino que además corresponde al derecho tradicionalmente adquirido sobre el disfrute de uso
de la tierra.
Así mismo la propiedad campesina, se configura como una propiedad familiar de facto, que su vez permite determinar
los roles en el interior de la producción familiar. Según Jaramillo (1988), los roles y composición familiar son
determinantes en las unidades de producción familiar. Los roles suponen la mano de obra para la explotación y
producción de la parcela, roles que tradicionalmente son determinados por relaciones patriarcales, y roles de trabajo
doméstico y crianza para de los hijos orientados a la madre o mujer campesina.
7
Por su parte Eric Wolf (1966), conceptualiza el campesinado como una categoría tradicional, en donde las sociedades
se han provisto de bienes y alimentos dado que los campesinos son agricultores rurales cuyos excedentes se
transfieren el resto de grupos de la sociedad que no cultivan sino que deben ser alimentados por sus bienes y servicios
específicos. En particular, señala que:
los campesinos son agricultores rurales cuyos excedentes se transfieren a un grupo dominante de los
gobernantes que utiliza los excedentes tanto para financiar su propio nivel de vida y para distribuir el
resto de grupos de la sociedad que no se cultivan sino que deben ser alimentados por sus bienes y
servicios específicos.2 (Wolf, 1966. p 3)
En esta definición corresponde a un aporte novedoso de Wolf, pues presenta en la relación del campesino con las
sociedades no rurales, y la capacidad del campesino no solo para la subsistencia familiar sino además para satisfacer
la demanda de alimentos de las ciudades.
2.3 El campesino como sujeto político
Además de los rasgos distintos de los campesinos y su forma de producción económica, otros autores como Shanin
(1979), Hobsbawm (1976) y Bascuñán (2009), presentan una reflexión del campesinado como actor social, el cual
es activo en relación con las expresiones de protesta y rasgos identitarios como respuesta a un modelo de
modernización económica del campo.
Según la tesis de Shanin las sociedades campesinas además de reconocerse como una unidad básica familiar, se
corresponden como una organización social, donde se estrechan relaciones familiares, y se reconocen acciones
individuales y valores comunitarios. En esta vertiente, el papel del campesinado ha sido forjado por la presión con
las sociedades industriales, que ha permitido que se configure como un actor sólido y cohesionado socialmente, “sus
intereses comunes han empujado a los campesinos a conflictos políticos también con los grandes terratenientes
capitalistas, con diversos grupos de habitantes de las ciudades y con el Estado moderno” (Shanin, 1979, p 247).
Por su parte, Hobsbawm (1976) plantea que la transformación e interpretación del capitalismo afecta la acción
campesina e incluso determina su posición; producto de ello la característica fundamental de los campesinos tiene
que ver con un mayor grado de colectividad, que coadyuva a minimizar la diferenciación social dentro del campesino
y logra movilizar su acción comunal. Aunque reconoce limitaciones para esta gestión por la propia naturaleza de las
economías campesinas - durante la cosecha, la agitación campesina debe cesar forzosamente. (Hobsbawm, 1976,
p. 9) - hay un reconocimiento de clase y valora la fuerza potencial que tiene como sujeto de movilización social a
nivel local y regional, con capacidad de organizarse a través de movimientos sociales e incluso de partidos políticos.
Los campesinos, también son forjadores de expresiones de protesta y rasgos identitarios como respuesta a un modelo
de modernización económica del campo. Según Bascuñan (2009), las sociedades campesinas son un grupo social
presionado por la posición de la tierra sobre quienes la poseen y quienes la trabajan. Esta relación confrontada, ha
permitido que los campesinos respondan a las demandas del mercado con formas políticas y luchas sociales
organizadas. De hecho, esta concepción política del campesinado se identifica en revoluciones socialistas, luchas
nacionales y recientemente en movimientos feministas y ecologistas de ámbito trasnacional.
2 Traducción propia
8
3 Análisis y evolución del campesinado en el país
La lectura especifica del campesinado colombiano, permite identificar que ha existido una transformación constante
relacionada con el campo, sus pobladores y las políticas en relación con la producción agropecuaria. Podemos señalar
que estas transformaciones responden a multiplicidad de intereses y enfoques que marcan el desarrollo económico
y social del país. Por lo tanto, el presente capítulo expone y analiza las principales intervenciones, actores y
determinantes que durante el siglo XX y XIX marcaron las condiciones de vida en el campo y la integración del
campesinado a su plano económico, político y social.
En consecuencia, se determinaron cuáles fueron los elementos más relevantes y frecuentes que justificaron los
instrumentos de política usados por el Estado colombiano, así como los avances, declives, hitos históricos y actores
que intervinieron el campesinado3, lo cual llevó a establecer las siguientes categorías de análisis:
a. Los conflictos sobre la tierra
b. Modernización tecnológica
c. Apertura al comercio internacional
d. Los movimientos campesinos
e. Afectaciones del conflicto armado
3.1 Los conflictos sobre la tierra
Uno de los factores que ha determinado la manera de comprender e intervenir el campesinado colombiano
corresponde a la relación con la tierra. Según el análisis desarrollado, la tierra se configura como el activo principal
para las actividades agrícolas de los campesinos en el país. La población campesina históricamente ha presentado un
grado de malestar social, debido a la desigualdad en la tenencia y propiedad de la tierra, lo cual ha requerido la
intervención directa del Estado colombiano con el propósito de corregir las limitaciones relacionadas con la
distribución de la tierra.
Desde principios del siglo XX, el contexto agrario se determinaba por la falta de claridad de los títulos de propiedad
entre los hacendados, los colonos y los trabajadores sin tierra quienes forjaban una lucha por la tierra, casi que a nivel
individual y familiar (Berry, 2002). Además, el contexto se caracterizaba por la explotación laboral de aparceros y
arrendatarios en las haciendas cafeteras, la politización del campesinado, y el apoyo a la opresión de los terratenientes
sobre el campesinado, situación que ilustra el problema de dicha población para acceder a la tierra (Kalmanovitz,
2006).
De otro lado, los años veinte trajeron consigo trasformaciones del ámbito rural al urbano, y en particular las relaciones
laborales y la demanda de productos agrícolas. Según la hipótesis planteada por Albán (2011), la población urbana
no era suficiente para satisfacer la demanda de mano de obra, lo cual ocasionó que trabajadores rurales, en su gran
mayoría campesina, se desplazaran a otras actividades económicas que estaban retribuidas por mayores salarios y
mejores condiciones laborales, que aquellas propiciadas por las haciendas tradicionales y cafeteras.
Esta situación también impulsó otras trasformaciones sociales en el campo que desestabilizó el sistema de hacienda.
De acuerdo con lo expuesto por Kalmanovitz (2006), los campesinos sin tierra y aparceros de las grandes haciendas
cafeteras, exigían la terminación de las obligaciones laborales gratuitas, el derecho a sembrar cultivos comerciales y
3 Ver anexo 1: Evolución histórica de las intervenciones.
9
café dentro de sus parcelas y la igualdad y el pago de salarios, tal como sucedía con los trabajadores vinculados a la
construcción de obras públicas.
La respuesta institucional a dichas presiones se configura con un periodo inicial de normas que regularan la tierra.
Algunos autores como Palou (2008) y Machado (1981), coinciden en señalar que el inicio del siglo XX corresponde
al despegue de una política de Estado para regular los problemas de adjudicación y colonización que habían sido
heredados del siglo XIX.
En este sentido, el Gobierno Nacional se enfocó en regularizar las tensiones sociales derivadas de la crisis del café,
los títulos de propiedad frente al uso y tenencia de la tierra, a través de la expedición de varios instrumentos jurídicos
entre los cuales cabe destacar la Ley 200 de 1936. Esta Ley fue un instrumento que contribuyó al ordenamiento de
la propiedad y la recuperación de baldíos de la nación, medidas que intentaban desactivar las tensiones campesinas
y terratenientes del campo.
Así mismo, esta intervención incluyó por primera vez el concepto de “función social de la propiedad”, buscó la
explotación económica obligatoria de los predios (transformar el latifundio ocioso en empresa capitalista), otorgando
el derecho de propiedad o su restitución al Estado, y reconociendo el derecho de los trabajadores rurales al dominio
de los mismos (Palou, 2008). Este hito legal fue importante en términos de la regulación del Estado en la política
agraria del país, bajo el enfoque keynesiano del intervencionismo de Estado. Además, incluir la determinación de
“función social de la propiedad”, significó la obligatoriedad del Estado en su protección, no solo motivado por la
utilidad pública de las tierras, sino también de interés social y colectivo que representa para la sociedad (Ocampo,
1987).
En este contexto podemos señalar que una de las motivaciones fundamentales de estas acciones institucionales, fue
entender al campesino desde su relación con la tenencia de la tierra como capital para su producción y sostenimiento.
Aún cuando esta relación tuviera una dimensión de pequeña, mediana o gran escala, la tierra fue comprendida como
un elemento importante para el desarrollo económico y social del país. Según el estudio de Machado (1981), cada
una de las intervenciones fueron determinantes en la configuración de la estructura de propiedad caracterizada por
tensiones complejas entre terratenientes y campesinos. Además desde el enfoque de función social de la propiedad,
se puede analizar la teoría de Chayanov, dado que se reconoce la tierra como el factor más relevante para la economía
campesina; adicionalmente si bien la fuerza laboral estaba centrada en la figura de aparceros campesinos sin tierra,
también se reconoce la mano de obra familiar como unidad básica laboral.
En consecuencia, el enfoque de la reforma agraria y la vinculación de los campesinos a la misma, se desarrolló bajo
una noción de “redistribución de la tierra”, lo cual a pesar de su baja implementación, permeó las discusiones de este
periodo y de años subsiguientes para impulsar instrumentos e intervenciones orientadas a ajustar la estructura de la
propiedad en Colombia.
A mediados del siglo XX, entre los años 1940 - 1960, la política de tierras para el campesinado se caracterizó por un
inactivismo institucional derivado de las luchas partidistas y sociales enmarcadas en el periodo de La Violencia. Para
la época fue evidente el fracaso de las políticas anteriores sobre promoción y redistribución de tierras, por lo cual el
Gobierno Nacional se propuso elaborar otras alternativas de desarrollo que se tradujeran en mejores y mayores
avances para el sector rural (Berry, 2002).
10
Esta característica del bajo dinamismo de las reformas agrarias en Colombia, agudizó la lucha campesina versus los
intereses de los terratenientes y las empresas capitalistas para disponer de mano de obra asalariada y barata. Dichas
tensiones, enmarcan una coyuntura compleja sobre las reformas agrarias y la promoción de una economía capitalista.
Al respecto, Kalmanovitz (s.f.) afirma que el desarrollo capitalista en el país y las tendencias ideológicas de los
partidos políticos tradicionales determinaron esta coyuntura económica y social. Por una parte, los conservadores y
la mayor parte de la dirección del liberalismo apoyaban los intereses norteamericanos, para la apertura de la economía
nacional a los capitales extranjeros y su disposición con las ideas anticomunistas internacional.
En efecto, para 1945 y años subsiguientes, la violencia partidista agravó los problemas jurídicos de la propiedad,
ocasionando el despojo de tierras y acelerando la avalancha migratoria del campo a las ciudades, situación de
desplazamientos que significó un proceso de ajuste de la propiedad de pequeña, mediana o gran escala, la venta
barata de la tierra, y el abandono definitivo las parcelas (Berry, 2002).
Para 1960 dada la dimensión que había adquirido la Violencia y su intensificación en las zonas rurales, el Gobierno
prometió adelantar programas de reforma agraria, pues en varias regiones del país las invasiones de tierras se habían
convertido en una constante, al tiempo que grupos de oposición al gobierno pugnaban en el Congreso por una reforma
agraria (Balcázar, 2001).
En este contexto, y bajo la administración de Lleras Camargo surgió la Ley 135 de 1961, la cual fue determinante
dado que entre sus objetivos figuraba una modificación de las condiciones del campesinado con base en la
reestructuración de la tenencia de la tierra. Este enfoque recoge las apuestas de las primeras leyes de redistribución
de la tierra planeada en la década de los años veinte, y significó para el país, la oportunidad para la organización
institucional y el despegue de los programas de redistribución de tierras.
En particular, la Ley 135 de 1961 correspondió a focalizar las intervenciones de una reforma social agraria, que se
fundamentaba en: i) la dotación de tierras a campesinos que no las tenían, ii) la adecuación de tierras para
incorporarlas a la producción, y iii) la dotación a la población rural de servicios sociales básicos, y otros apoyos
complementarios. Así mismo, permitió establecer un andamiaje institucional para fortalecer la acción del Estado y
recuperar la crisis estatal a la que se habían enfrentado en la Violencia. El fortalecimiento institucional se materializó
en la creación del Fondo Nacional Agrario, como un banco de tierras con fines redistributivos y el INCORA como
entidad encargada del desarrollo rural en el país Balcázar (2001).
De acuerdo con lo anterior, se pueden identificar dos unidades de intervención bajo la reforma de la Ley 135 de 1961:
a) una dirigida a los particulares y b) otra dirigida a las instituciones. En primer lugar, las acciones de la reforma
fueron orientadas a campesinos sin tierra, y a pequeños, medianos y grandes productores que requieren el apoyo
estatal para la adecuación de sus tierras. Lo anterior significó que la reforma en su unidad de intervención, no
descartaba ni a las familias campesinas de economía tradicionales ni a los gremios o empresarios con grandes
unidades empresariales.
En segundo lugar, la reforma condujo fuertemente a ajustes institucionales, donde el beneficiario o la unidad de
intervención fue el mismo Estado. De hecho, Balcázar (2001) señala que esta Ley contribuyó a la estructura
institucional para atender el problema agrario en el país, dado que creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
(INCORA) como establecimiento público encargado de la gestión en la materia, organismos como el Consejo
Nacional Agrario, el Fondo Nacional Agrario (FNA) y la figura de los Procuradores Agrarios.
11
Ahora bien, dichos ajustes institucionales no fueron dados exclusivamente por las pretensiones del gobierno central
frente a la distribución de la tierra. Dicha intervención, como se expondrá más adelante, supone pretensiones
específicas de los gobiernos nacionales e internacionales relacionadas con modificaciones de índole económica y
político para el país.
Por ejemplo, a nivel nacional, el supuesto que justifica el periodo reformista corresponde a las motivaciones de
atenuar los efectos sociales y políticos de la Violencia. Vale recordar que Colombia estaba enmarcada en la coalición
política del Frente Nacional, para restablecer las condiciones sociales, económicas y políticas que se habían quebrado
por la violencia partidista en la década de los cincuenta; y en este contexto las intervenciones referidas al campo,
serían fundamentales para equilibrar y reestructurar los efectos de la Violencia en las zonas rurales (Kalmanovitz,
2003). Aun cuando la Ley 135 de 1961 no permitió solucionar de fondo el problema de distribución de la tierra, sí
permitió dar una opción de reforma agraria que escuchará al campesinado y presionará en cierta medida a los
terratenientes.
A nivel internacional, la política de reforma agraria en la década de los sesenta tuvo como supuesto fundamental la
influencia generalizada de la Alianza para el Progreso. Esta Alianza correspondió a una serie de reformas sociales y
económicas promovidas por el gobierno de Estados Unidos hacia los países latinoamericanos, de manera que
minimizaran el riesgo de revoluciones armadas y de orden izquierdista como lo ocurrido en Cuba y su revolución.
Desde luego, para el caso colombiano dichas reformas no fueron ajenas y sus recomendaciones serían viabilizadas
en la agenda política del país.
En particular, la Alianza para el Progreso ratificó los cambios en la estructura rural de los países de la región y orientó
en medidas específicas para “Elevar la productividad y la producción agrícolas, a través de una reforma agraria
integral orientada a transformar los sistemas de explotación y tenencia de la tierra”. Al respecto, es importante
señalar las causalidades que señaló la Declaración Final de Punta de Este y los acuerdos y recomendaciones derivados
de la IV Reunión Interamericana de Ejecutivos de Reforma Agraria:
En el sector rural el camino se encuentra en una reforma agraria masiva respecto a su alcance, rápida en
cuanto al tiempo en que se ejecuta e imperativa. Las reformas agrarias marginales, lentas y conciliatorias
no solo no producen cambios esperados, sino acentúan y refuerzan el poder político de los grupos
dominantes. (OEA - IICA, 1972. P 30)
Además los acuerdos coincidieron en fortalecer a los campesinos, dada su perspectiva de pobreza e incapacidad.
Justamente las recomendaciones señalan que las reformas en América Latina deben tener en cuenta las características
de sus actores, entre ellos los “formados por campesinos, entendiendo por tales a las personas de escasos recursos
que derivan su subsistencia del sector rural” (OEA - IICA, 1972. p 34). Por lo anterior las recomendaciones
derivadas, se centran los programas de modernización agropecuaria, el cambio técnico y la cooperación internacional.
En congruencia, dicho contexto internacional abre nuevos mecanismos de intervención sobre el campesinado
colombiano. Por tanto, pues además de buscar regular los derechos de propiedad, compra y adjudicación de tierras a
arrendatarios y aparceros, llama la atención para fortalecer a los campesinos, dada su perspectiva de pobreza e
incapacidad.
12
La década de los setenta se caracteriza por la negociación política alrededor de la reforma agraria, con un énfasis
hacia la capitalización y modernización tecnológica de la agricultura y la incorporación de nuevas tierras a la
producción. La incorporación de este enfoque basado en la modernización e innovación – que será expuesto en el
siguiente acápite – marcó un cambio fundamental en los temas de la agenda pública frente a la reforma agraria, que
fueron retomadas en los noventas, frente a la puesta de redistribución de la tierra a través del mercado.
Para la década de los noventa, las reformas agrarias no se habían traducido en una redistribución equitativa, y al
contrario la reforma de 1961 habían tenido un bajo impacto en la solución de los problemas de pobreza rural y en la
modificación de la estructura de propiedad (Kalmanovitz, 2003). Por esta razón en 1992, el Gobierno de Cesar
Gaviria llevó a reformular la política agraria del país a través del Documento del Consejo Nacional de Política
Económica y Social No. 2590 denominado Nuevo Impulso De La Reforma Agraria, el cual sentaría los lineamientos
principales para la ley 160 de 1994.
El gobierno fue enfático en señalar que “Los mecanismos poco transparentes en los procesos de adquisición y
adjudicación de tierras y, en general, el pobre impacto en la solución de los problemas de pobreza rural, conducen
a introducir cambios fundamentales en el enfoque tradicional de la reforma agraria.” (Jaramillo. 2002, p 85). Por
tanto en los lineamientos de la política determinó un nuevo enfoque de reforma agraria por vía del mercado.
El nuevo enfoque obedeció a una política de tierras orientada a “transferir la decisión de compra a los beneficiarios,
mediante la venta directa de los predios por parte de los propietarios, pero conservando el INCORA las funciones
tradicionales de compra directa o expropiación para intervenir cuando ello sea aconsejable” (Conpes, 1992). De
esta manera, la política de tierras pretendía reducir la intervención del Estado en la distribución de tierras.
En este orden ideológico, para 1994 en el Gobierno de Samper se aprueba la Ley 160 de 1994. La expedición de esta
Ley reflejó entonces un hito importante para el desarrollo rural y campesino en Colombia, al incorporarse un enfoque
de libre mercado y de lineamientos neoliberales. Por ejemplo, este cambio se sustenta en la adjudicación de tierras
por medio del subsidio integral de tierras, la creación del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural,
y la conformación de las zonas de reserva campesinas, titulación de baldíos y de territorios de indígenas.
En primer lugar, la nueva reforma propició una base institucional que apoyaría la reforma en términos de
adjudicación, infraestructura, investigación, acopio y financiación al agro. En este sistema, el INCORA, era el actor
mediador del proceso de negociación entre propietarios y campesinos para la compra de tierras y su regulación estaba
determinada por el subsidio integral de tierras. Para ello, la Ley establece un subsidio a los beneficiarios del 70 % y
el 30% restante puede ser dado por intermediarios financieros, o por recursos propios del campesino (Balcázar, 2001).
En segundo orden, las Zonas de Reserva Campesina, reconocidas con la ley 160, implicó el reconocimiento a una
acción más profunda del Estado en las áreas de colonización. En el artículo 81, la ley Indica que “las Zonas de
Colonización y aquellas en donde predomine la existencia de tierras baldías son Zonas de Reserva Campesina”, lo
cual presenta al campesinado como población preferente para la titulación de los baldíos de la Nación.
No obstante en la misma ley se señala que dicha titulación tendrá excepciones por las Zonas de Desarrollo
Empresarial, en particular puntualiza que “Previos los estudios correspondientes, el INCORA delimitará zonas de
baldíos que no tendrán el carácter de reserva campesina sino de desarrollo empresarial de las respectivas regiones”.
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En consecuencia éstas Zonas de Desarrollo Empresarial se establecen igualmente en baldíos, buscando la inversión
de capital, el aumento de la producción agropecuaria y especializada en ciertos territorios del país.
Más allá de estos elementos, la Ley 160 de 1994 trajo consigo un cambio de enfoque en la estructura agraria del país,
de una posición histórica de adjudicación de baldíos y redistribución de tierras, a un mecanismo más neoliberal de
adquirir la tierra a través del mercado. Al respecto, Balcázar (2001) señala que este nuevo enfoque buscó minimizar
la intervención del Estado en los programas de adquisición y dotación de tierras, y así eliminar la concentración de
la propiedad mediante el otorgamiento de subsidios al campesinado.
3.2 La modernización del campo
La capitalización del campo, corresponde a una de las mayores trasformaciones de la problemática del campesinado
colombiano. La implementación de estrategias basadas en la asistencia técnica y la investigación, explican el por qué
la agricultura campesina sufrió importantes cambios técnicos en su modo de producción. Los antecedentes de esta
transformación corresponden a la Revolución Verde, que si bien inició su desarrollo a nivel internacional en los años
cincuenta, en Colombia las prácticas y recomendaciones tecnológicas gozaron de fomento y apoyo directo a partir
de la década del setenta.
La historia de la revolución verde corresponde al desarrollo de mejoras tecnológicas para el aumento en la
productividad agrícola. Este movimiento tuvo sus orígenes en Estados Unidos, en la segunda posguerra mundial, con
el propósito de aumentar la productividad de alimentos para periodos de crisis y hambrunas masivas. Esta
preocupación, conllevó al Gobierno de Estados Unidos en asocio con la fundación Rockefeller a desarrollar
investigación para aumentar su producción y rendimiento, que fuera resistente a las enfermedades y apto para el
cultivo en condiciones geográficas diversas. (Ceccon, 2008).
La revolución verde configuró un cambio trascendental en la forma de producción agropecuaria y en las políticas de
intervención al campo, influencia que recaería sobre el campesinado colombiano. Pero más allá de moldear las
producción agrícola en mejoras tecnológicas, en usos de agroquímicos, y asistencia técnica para enseñar sobre el
rendimiento y productividad de los cultivos, significó un cambio en la concepción de la producción tradicional o
campesina, y promovió un enfoque de progreso y modernización al campo con efectos socialmente complejos.
En Colombia, el enfoque de la revolución verde coincidió con los estudios sistemáticos de Lauchin Currie sobre la
agricultura, que si bien se desarrollaron en la época de La Violencia, su incidencia en la agenda política se llevó a
cabo en la década del setenta. La Misión Currie se desarrolló en 19494 bajo la preocupación generalizada por los
efectos de la guerra y la urgencia de adelantar medidas tendientes a mejorar el nivel de vida de la población de los
países del tercer mundo para evitar que ésta se inclinara por las ideas comunistas. En este contexto, surgen organismos
internacionales como la ONU y el Banco Mundial de Reconstrucción y Desarrollo - BIRF, el cual financió la Misión
de Lauchin Currie en Colombia.
Según lo aportado por Kalmanovitz (2006) Currie identificó una limitante y desproporción entre el número de
habitantes de las áreas rurales y su baja productividad, por lo cual la recomendación de la misión, era la modificación
4 Ver anexo 2: Análisis de los resultados de la Misión Currie
14
de la estructura agraria, asignando las tierras planas con mayor potencial productivo a la agricultura y no a la
ganadería, asumiendo además que existía un problema con las tierras de montaña pues se encontraban sobrepobladas
por pequeños campesinos dedicados a una agricultura de baja productividad.
En consecuencia Currie señaló que “Colombia mal puede soportar la subutilización de sus limitadas tierras arables
(…) lo que se requiere urgentemente es algún medio de incluir a propietarios de las tierras del valle, a que laboren
en la forma más económica o que las cedan a otros que si la harán” (Valderrama y Mondragón, 1998. p. 21). Para
este efecto propuso un plan de desarrollo para la agricultura, centrados en varios objetivos estratégicos y algunas
estrategias para el buen uso de la agricultura. En primer lugar señaló la importancia de i) Mejorar los niveles de
nutrición, ii) Aumentar los volúmenes de exportación, iii) Mayor autosuficiencia agrícola, iv) Inversiones en
irrigación, maquinaria, y tecnología (Valderrama y Mondragón, 1998).
Frente al papel de la tierra y su uso para la agricultura y la ganadería, recomendó en primer lugar: “Desalojar
campesinos que no están contribuyendo a la producción, localizados en tierras pendientes para lo cual no hay equipos
que permitan aumentar su productividad si se extrae mano de obra.” En segundo orden, y con un enfoque de
fortalecimiento técnico recomendó: “Dotar de equipos y tecnología a los agricultores de la parte plana de quienes se
espera que cambien la ganadería por la agricultura moderna.” (Valderrama y Mondragón, 1998, p22).
Ahora bien, la importancia de esta Misión se presenta desde dos puntos de vista. En primer orden significó la
orientación de las políticas a través del Banco Mundial de Reconstrucción y Desarrollo - BIRF que respaldó la
Misión Currie, pues fue una de las misiones de cooperación norteamericana más importantes para el desarrollo y los
métodos de planeación del país. Desde luego, esta intervención no fue fortuita, pues la segunda guerra mundial
deterioró la confianza entre las naciones y posicionó un discurso de cooperación mutua para la paz, la seguridad
internacional y el desarrollo económico y social.
En segundo orden, las recomendaciones de Currie significaron una nueva visión de comprender la problemática del
campesinado. Aunque sus conclusiones se expresaron en la política pública una década después, las recomendaciones
fueron adoptadas rigurosamente en las bases del diseño e implementación del Programa de Desarrollo Rural
Integrado - DRI.
Para la década de 1970, bajo la administración de Pastrana Borrero, en el marco de su Plan de Gobierno denominado
“Las Cuatro Estrategias 1970–1974”, se incorporaron las recomendaciones económicas de la Misión Currie, como
estrategias necesarias para promover el desarrollo y crecimiento del país. A partir de este enfoque se justifica un
cambio trascendental en la concepción del campo colombiano y sus intervenciones, dado que se trasforma de un
modelo reformista a un modelo de modernización y capitalización del campo. Además, este enfoque (como se
expondrá en el siguiente acápite) será determinante en términos políticos, pues el periodo de reformismo agrario y
respaldo social se fragmenta con el Acuerdo de Chicoral, pacto establecido por los partidos políticos, los gremios y
la administración de Pastrana para mejorar la eficiencia de la agricultura colombiana.
En el periodo presidencial de Alfonso López Michelsen (1974 – 1978), se impulsaron las medidas para enfrentar el
tema de pobreza urbana y rural. El plan de gobierno de López denominado “Para Cerrar La Brecha”, propone otro
hito importante en términos de política agraria y económica del país al establecer el Plan de Alimentación y Nutrición
- PAN y el Programa de Desarrollo Rural Integrado – DRI.
El PAN fue diseñado para resolver los problemas nutricionales de la población más vulnerable, particularmente niños
y madres lactantes. Por su parte el DRI era una estrategia alternativa a la época de reformismo agrario, que buscaba
15
modernizar y hacer más eficiente la agricultura campesina. La estrategia de Desarrollo Rural Integrado - DRI,
propuso varios aspectos para conducir al país a un desarrollo integrado, entre éstos contempló asistencia técnica y
crédito para aumentar la productividad, infraestructura básica para las zonas rurales como caminos veredales,
electrificación y acueductos, y el fortalecimiento a los servicios sociales de salud y educación (Fajardo, Errázuriz y
Balcázar 1991)5.
Dichas políticas no fueron implementadas de manera aislada, y desde su diseño las dos políticas buscaban una
integración. Tal como lo expone Fajardo, el PAN buscó atender el problema de nutrición de los pobres en Colombia,
con énfasis en la zona urbana, para lo cual se requería de una estrategia de desarrollo agrícola que cumpliese las
demandas internas de producción de alimentos, para lo cual “el llamado sector tradicional, es el que origina la mayor
parte de los alimentos de consumo directo” (Fajardo et al., 1991. p 155). Por lo anterior, se puede justificar que la
estrategia DRI en sí misma, tenía como medio potencializar la producción campesina para el abastecimiento de
alimentos inocuos y con ello mejorar los niveles de nutrición en el país.
Además, desde la presentación de Plan Nacional de Desarrollo “Para cerrar la brecha” tomó como base que lo rural
tenía rezagos respecto a lo urbano, lo cual adoptaba la concepción de atraso que motivó la modernización del campo
a través de instrumentos concertados en el crédito, el mercado, la investigación y la difusión tecnológica, acompañado
de otras políticas sectoriales de bienestar social (DNP, 1974). En este contexto fue evidente un enfoque de “atraso”
o de “pobreza” en el campo colombiano desde la conceptualización del problema, hecho que conlleva al desarrollo
de un Plan de Gobierno enfocado superar dichas brechas sociales.
Lo anterior supone un hito significativo, pues dichos instrumentos de política adoptaron una intervención más
sistémica del campo, involucrando varios sectores y fortaleciendo diversas dimensiones de la vida rural como
estrategia para la superación de pobreza y reducción de brechas. Desde luego, este aspecto también significó un
cambio en la concepción de la producción tradicional o campesina, a una producción de manera intensiva para
garantizar la comercialización. Al respecto Palou (2008) señala que esta estrategia buscó la dotación de capacidades
técnicas para incorporar a los pequeños productores campesinos con mayores perspectivas de desempeño
empresarial.
Además según Fajardo et al. (1991), estas reflexiones conllevarían a trasformar las sociedades rurales atrasadas a las
sociedades modernas orientadas al mercado, bajos los intereses capitalistas de producción de alimentos de las
organizaciones financieras de carácter internacional. Este supuesto de intervención identifica otro de los cambios
más significativos en la manera de intervenir al campesinado, pues es evidente que en la década de los sesenta las
políticas sectoriales tuvieron un énfasis en temáticas relacionadas con la reforma agraria, y a partir de la década de
los setenta hay trasformación estructural para atender la problemática desde la modernización y capitalización del
campo. Este lineamiento, además corrobora la percepción del campesino como un actor con carencias de capacidades
técnicas y financieras que debe ser complementado con servicios básicos, infraestructura y modernización
agropecuaria, aspectos que se consolidaron en el paradigma de desarrollo rural integral.
El periodo presidencial de Cesar Gaviria (1990 - 1994), caracterizado por las reformas estructurales propendidas por
el Consenso de Washington, dio paso a la apertura económica del país con algunos cambios significativos para la
5 Ver anexo 3: Componentes, inversión y coberturas del programa DRI en Colombia.
16
agricultura y el desarrollo rural campesino. Por consiguiente, para 1993, se aprueba el documento Conpes Social
“Políticas de Desarrollo Rural Campesino”, el cual buscaba mejorar la calidad de vida de los campesinos a través
de la eficiencia en las actividades agropecuarias.
Según el documento, el campesino afronta problemas de tipo estructural que se reflejan en las precarias condiciones
de producción, en la baja calidad y cantidad de los factores de producción, situación que en términos generales se
logra diagnosticar por las limitantes en tecnología, el uso inadecuado de recursos hídricos, y las restricciones para el
acceso a crédito y a las tierras. Estas limitaciones acentúan el discurso agendado desde la década de los setenta sobre
capitalización, y afianza la necesidad de diseñar e implementar de instrumentos que promuevan la modernización y
diversificación de cultivos, y el fomento al crédito para inversión (Conpes, 1993).
En relación con la modernización y diversificación, buscaba el mejoramiento de los cultivos de pequeños agricultores
y la diversificación en actividades más rentables. La política se enfocó en mejorar la producción de cultivos propios
de la económica campesina que presentaban mayor rezago frente a su rendimiento y calidad: el trigo, la cebada, el
fique y el tabaco negro. Según lo presenta Ocampo et al. (1994), el programa de modernización y diversificación
buscó tecnificar estos cultivos y contribuir a que campesinos e indígenas aumentaran la productividad y con ello una
mejora en la calidad de vida.
Según Jaramillo (1994), se planteó el fortalecimiento técnico y la asesoría en planes de negocio y mercadeo para así
“facilitar la transición hacia la competitividad de los cultivos predominantemente campesinos”. Además, se
promovieron convenios con el sector privado para absorber la producción doméstica del trigo y la cebada que
producían domésticamente los campesinos. No obstante, el impacto de dicho programa fue modesto, -aunque no se
cuenta con datos estadísticos que soporte esta argumentación-, ya que los convenios con el sector privado tuvieron
una vigencia relativamente corta.
En relación con el fomento y saneamiento del crédito, esta política impulsó la capitalización y el refinanciamiento de
la deuda. Si bien en el periodo anterior se habían llevado a cabo estrategias de crédito a pequeños productores, ellos
habrían incumplido el pago de sus obligaciones bancarias: este incumplimiento puede asociarse al proceso de
apertura económica de los productos agropecuarios. (Ocampo et al. 1994, p 37.) Por su parte la Caja Agraria,
enfrentaba una crisis institucional, en el aumento de su cartera vencida y la discusión en sus operaciones de crédito
agropecuarios (Ocampo,1994).
Por lo anterior, la política se enfocó en el saneamiento financiero y capitalización de la Caja Agraria a través del
subsidio y transferencia presupuestal por parte del Gobierno Nacional a la entidad bancaria. Para la reestructuración
de la deuda, los productores campesinos obtuvieron un tratamiento especial. Además durante este marco legal se creó
el Fondo Emprender, como un fondo de capital de riesgo, con el propósito de cofinanciar iniciativas empresariales
de los pequeños y medianos productores en la conformación y fortalecimiento de empresas y en la comercialización
y de procesamiento sus productos.
Ahora bien, para inicios del siglo XXI, la política de tecnificación y crédito se materializa bajo lo administración de
Uribe como el Programa Agro Ingreso Seguro, destinado a proteger los ingresos de los productores que resulten
afectados ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad de todo el sector
agropecuario nacional, con ocasión de la internacionalización de la economía. (Ley 1133 de 2007, Art 1.)
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El programa Agro Ingreso Seguro, buscaba incentivos a la productividad a través de la asistencia técnica, y la
cofinanciación para la adecuación de tierras e infraestructura de riego y drenaje. Además contemplaba el apoyo a
través de líneas especiales de crédito y comercialización, propósitos que serían materializados a través de apoyos a
capital de manera directa a los beneficiarios con carácter no reembolsable. Según la sentencia de la Corte Suprema
SP 9225 (2014), pese a los propósitos iniciales, el programa AIS tuvo irregularidades en el manejo de recursos,
términos de las convocatorias y recalificación de los proyectos rechazados, hechos que llevaron a iniciar las
investigaciones y las debidas sanciones penales y disciplinarias.
Ciertamente estos instrumentos acentuaron la concepción del problema desde las carencias de capacidades
tecnológicas, que tendrían como respuesta políticas y programas específicos de asistencia técnica e investigación
para la producción agropecuaria.
En este contexto, podemos señalar que los programas de Modernización y Diversificación en 1991, o el Programa
de Agro ingreso Seguro en 2002, sumados a los ajustes institucionales de centros e investigación como ICA,
Corpoica, CIAT y los gremios enfocados en la investigación, ratifican el interés del Estado colombiano en promover
mejoras en las técnicas de producción y a su vez responder eficientemente a las lógicas del mercado.
Al respecto, autores como Forero (1999) han señalado que “tradicionalmente cuando se hace referencia a la
tecnología utilizada por el campesinado, ésta es calificada negativamente como arraigada en el pasado, ineficiente
en términos de productividad y carente de futuro” (Forero. 1999, 46). Esta “concepción”, ha motivado las
intervenciones de este periodo que identifican un campesino como actor de prácticas artesanales en su producción, y
que requiere la mecanización, el uso de agroquímicos y la mejora de semillas, para generar cultivos de mayor
rendimiento y capaces de dar respuesta a las demandas del mercado.
Ante ello, es pertinente señalar que las políticas de las últimas dos décadas -marcadas por la apertura económica-
promovieron la trasformación de las economías campesinas en un empresario moderno, que tiene la capacidad de
acceder a los mercados de tierra, capital y tecnología en condiciones iguales que los demás productores (medianos y
grandes empresarios). Este cambio, se explica desde la corriente marxistas pues el campesinado debería
transformarse o si no tendría a desaparecer; de hecho las adecuaciones tecnológicas propias de la revolución verde,
evidencia un cambio gradual de una producción netamente familiar a una producción capitalista, tal como lo
sustentaba las líneas de trasformación marxista del campo (vía junker).
Finalmente, los procesos de la revolución verde implicaron cambios sociales, culturales y ambientales, lo que
posteriormente ha generado conflictos ambientales y sociales. La especialización de los cultivos, la intensificación
del uso de agroquímicos y la alta dependencia tecnológica se constituyen en los principales impactos de las economías
campesinas. Además, según lo expone Forero estos procesos “incrementaron el riesgo económico y reduce la
posibilidad del autoconsumo pues elimina la variedad productiva característica de la producción campesina” (Forero.
1999. p 62).
3.3 Apertura al comercio internacional
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El modelo de apertura económica y modernización institucional constituyó un cambio de paradigma para el desarrollo
del país. En consecuencia fueron incorporadas medidas para regularizar la apertura económica, la privatización y la
integración regional; acciones que de manera directa obligaron a una transformación competitiva del campesinado
colombiano y determinaron el enfoque de los instrumentos y líneas de política pública de la década de los noventa.
Lo anterior tiene como antecedente el contexto internacional enmarcado en las líneas del “Consenso de Washington",
el cual constituye un recetario de reformas económicas, sociales y políticas que se venían aplicando en América
Latina desde comienzos de la década del 80. Estos lineamientos centrados en la liberación del mercado, la
descentralización fiscal y la privatización, entre otros aspectos confluyeron a la liberalización y apertura económica,
con cambios sustanciales para el sector agrícola colombiano (Kalmanovitz. 2006).
Particularmente, la liberalización comercial que se traducía en aumentar la productividad de la oferta nacional para
lograr una mejor inserción internacional, tendría atención especial en los escenarios y tratados internacionales
(Machado, 2002). Podríamos señalar que esta atención particular se materializó en la inclusión de la agricultura en
la agenda multilateral de la Ronda de Uruguay y en los tratados específicos del Acuerdo General de Aranceles
Aduaneros y Comercio – GATT, actualmente sustituida por la Organización Mundial del Comercio - OMC. Según
lo exponen Ocampo y Perry (1994) varios países en el marco del GATT obtuvieron un tratamiento preferencial para
su respectivo sector agropecuario, entre los cuales se destacan Estados Unidos, la Comunidad Europea, Suiza y Japón.
Sin embargo, el hito más significativo para el sector agrario correspondió a la octava ronda de negociaciones del
GATT (1986 – 1993), pues las regulaciones para el sector agrícola habían sido secundarias y no había reglas
específicas sobre el comercio internacional de bienes agrícolas. (Ocampo et. al 1994). Al contrario, el contexto
agrícola se caracterizaba por una guerra de subsidios entre varios países industrializados para lograr el dominio de
los mercados internacionales, pérdidas de ingresos de mercados entre los países tradicionalmente exportadores, entre
otros factores.
Además, según Machado (2002) el escenario que caracterizaba las negociaciones concurrían intereses diversos: i)
Estados Unidos con mayor interés en la liberalización del comercio, y la reducción de subsidios de apoyo a la
agricultura por parte de la Comunidad Europa, ii) La Comunidad Europea con menor interés de la liberalización y
en defensa de su política agrícola, iii) Grupo Cairns6, interesados en tener mayor acceso a los mercados, iv) Japón y
Corea con el interés de mantener su política proteccionista al arroz. Pese a lo anterior, las discusiones terminaron
centrándose en las disputas entre Estados Unidos y la Comunidad Europea (Machado 2002).
Por tanto, la Ronda de Uruguay fue una respuesta a los procesos proteccionistas de las economías que habían
producido distorsiones en el comercio internacional de productos agrícolas, y buscaba establecer condiciones
favorables para el mercado (Ocampo, et al. 1994). En este contexto, los acuerdos generales de la Ronda se enfocaron
en el acceso a los mercados, las ayudas internas, subsidios a las exportaciones y acuerdos sobre medidas sanitarias.
Además, buscó establecer la tarificación en las medidas de protección a la agricultura así “disminución de 36%
promedio para los aranceles, el 20% de ayuda interna, 36% en desembolsos presupuestales para subsidiar a las
exportaciones” (Machado, 2002). En efecto, los acuerdos enmarcados en la Ronda de Uruguay marcan el inicio de
la política comercial a nivel global donde el mercado es el protagonista fundamental, para asignar los recursos
económicos de manera más eficiente que el Estado.
6 Grupo conformado por Australia, Nueva Zelanda, Hungría, Canadá, Malasia, Tailandia, Filipinas, Indonesia, Fiji, Argentina, Brasil,
Colombia, Chile y Uruguay, de los cuales la mayoría no subvenciona a la agricultura.
19
En este sentido, desde la década del setenta que marcó la liberalización económica características de los años noventa,
se desarrollaron una serie de instrumentos internacionales para ampliar el mercado de los productos agrícolas, entre
los cuales se destacan los acuerdos suscritos con el Pacto Andino, el G3 y los tratados bilaterales con Estados Unidos
y con la Unión Europea (Jaramillo, 1994). Aunque no existen análisis sistemáticos que midan el impacto de dichas
políticas comerciales sobre la producción campesina, autores como Kalmanovitz (s.f. ), Garay y Barberi (2010)
coinciden en señalar que la apertura comercial es un riesgo para ellas si no responder a las demandas del mercado.
Según Kalmanovitz (s.f.) si la producción interna no compite con la internacional eventualmente tenderá a
desaparecer. Para este autor, la apertura comercial significará una mayor especialización de productos y demandará
la aplicación de medidas antidumping, como las desarrolladas por Japón y la comunidad europea que han establecido
salvaguardas para sus productores internos.
Para Garay y Barberi (2010), los acuerdos comerciales y principalmente la entrada de TLC con Estados Unidos,
reduce las oportunidades de crecimiento de la producción campesina. Según el análisis de los autores, el panorama
es incierto dado que no es claro que pueda beneficiar a los productores y economías campesinas, pues demandará un
aumento en la magnitud de la inversión para que logren producir las escalas adecuadas a los tamaños mínimos
requeridos. Igualmente, se podría proyectar una pérdida considerable de producción y de ganancias netas de los
pequeños campesinos cuando compitan ante los sectores potenciales de EEUU.
Al respecto, la Organización Semillas ha señalado que esta afectación será diferenciada para los productores
agropecuarios, y dependerá de sus activos y capacidades para competir en el mercado:
Los productores/as con suficientes activos, acceso al crédito y capacidad técnica, podrían estar en
capacidad de ajustarse a las pérdidas e invertir en productos diferentes que no compitan con las
importaciones de los Estados Unidos. Pero éste no es el caso de los campesinos/as quienes (…)
tienen un bajo nivel de educación, pocos activos y pocas alternativas económicas (Semillas, 2009.
p. 32).
Ahora bien, estas afectaciones están determinadas por las importaciones que compiten con Estados Unidos. Según
las estimaciones elaboradas por Garay y Barbieri (2010), el impacto está clasificado en diversas categorías
determinadas a partir de los productos de competencia con la importación y el área cosechada por las economías
campesinas para la producción de los mismos. Según lo expuesto por estos autores, los productos en competencia
directa son aquellos que tienen subsidios otorgados por este país en los cuales se encuentran cereales, leguminosas,
hortalizas y las actividades pecuarias relacionadas con carnes de pollo y de cerdo. En relación con el área cosechada
por las unidades campesinas, se identifica un efecto directo a los que “destinan el 100% de su área a los cultivos
afectados por el TLC” (Garay y Barberi, 2010 p. 109).
En consecuencia los anteriores análisis permiten identificar los riesgos frente a la apertura comercial para la
producción agrícola del país. Además han demostrado que el impacto de esta apertura sería desigual para los
campesinos, no solo por la inequidad de la tierra, sino por la desigualdad en el acceso a recursos, créditos e insumos,
que afectan su productividad e inciden en aumentar su vulnerabilidad. De igual manera, estos impactos en la
economía campesina y en general para el sector agropecuario justifican el cambio de un modelo de desarrollo
intervencionista característico a un modelo de libre comercio e internacionalización de la economía colombiana.
20
3.4 Movimientos y luchas campesinas
La dinámica campesina no puede comprenderse sin analizar su organización y protesta a lo largo de la historia
colombiana. Las confrontaciones partidistas, el conflicto armado, los intereses sobre el campo y los paradigmas de
crecimiento económico del país, son elementos fundamentales que determinaron esta lucha social, y que pese a sus
restricciones, han configurado un actor dinámico y activo ante la agenda nacional que define las políticas propias
para el campesinado colombiano.
Se puede señalar que esta trayectoria inicia en 1936, cuando el Estado colombiano reconoce el derecho a la
asociación, y se adopta la figura de ligas campesinas o agrarias que buscaban la reivindicación de los derechos
laborales del campesinado colombiano (Vega, 2004). Este hecho, resulta ser un hito histórico, no sólo por lo que
significó en términos de organizaciones de base campesina que buscaban la reivindicación de sus derechos y tratos
igualitarios, sino además por el respaldo político que obtuvo del partido comunista y de algunas vertientes del partido
liberal para la inicios del siglo XX. Particularmente, Albán refiere que “El Partido Liberal disputó la dirección de
las Ligas con el Partido Comunista y la Unión de Izquierda Revolucionaria (Unir), una disidencia del liberalismo
encabezada por Jorge Eliécer Gaitán” (Albán, 2011. p. 11).
Según Albán (2011), el malestar rural frente a la ineficiencia de las políticas públicas de reforma agraria, gozó de
especial refugio en el partido liberal, en parte por el desprestigio político del Partido Conservador tras las
implicaciones de ese gobierno en contra de las organizaciones obreras y estudiantiles, y su relación en la Masacre de
las bananeras por la exigencia de mejores condiciones laborales en el monocultivo del banano de la United Fruit
Company.
Para mediados del siglo XX, se agudizan aún más las tensiones partidistas, tal como lo señala Kalmanovitz (2003),
mientras en el liberalismo surge el caudillo Jorge Eliécer Gaitán como propugnador de una ampliación de la
democracia política y profundización de la reforma agraria, dentro del Partido Conservador emergía la facción
partidista que atacaba las reformas del periodo liberal como lineamientos que atentaban en contra las instituciones
tradicionales y la moral cristiana de la época.
La inclinación reaccionaría del Partido Liberal liderada por Gaitán, y apoyada en parte por el Partido Comunista
Colombiano, promulgaba lograr mayores derechos políticos de organización, un desarrollo democrático en el campo,
mayor intervención económica del Estado y de control de ganancias y rentas sobre la tierra. De hecho, fue Gaitán
quien apoyó las campañas de organización campesina a través del movimiento político de la UNIR - Unión Nacional
Izquierdista Revolucionaria, y fue quien denunció las presiones terratenientes frente a los campesinos sin tierra o
colonos, y promovió bases ideológicas para el movimiento sindical (Kalmanovitz. s.f.).
En suma, las tensiones partidistas tomaron su mayor expresión en el campo colombiano, y el detonante para una
época generalizada de violencia correspondió al asesinato de Gaitán en 1948. Este punto inflexión para la historia
colombiana, y con ello la época de La Violencia, correspondió a una “revancha terrateniente”. Autores como Fajardo
(1981) y Bejarano (1985) coinciden en señalar que la violencia significó la oportunidad precisa para que los
terratenientes retomaran el control sobre los campesinos y sus luchas movilizadas en los años precedentes. Pese a lo
anterior, a mediados del siglo XX el campesino se configuró como un sujeto social activo que se posicionó gracias a
activismo e identidad. Además, sus reivindicaciones sociales lograron la incidencia política a través de la
21
representación del partido liberal, y en particular por el caudillo Jorge Eliecer Gaitán, quien expresó la visión del
campesino como actor político y como actor fundamental en las luchas de clases.
De acuerdo con lo planteado por Marx, el campesino es una clase social oprimida y explotada por la sociedad pre
capitalista, lo cual puede traducirse en los hechos acaecidos en la época de la violencia en Colombia, puesto que ésta
determinó un conflicto de resistencia social frente a las clases dominantes. Según Prada (2003), la organización
campesina y guerrillera de los años cuarenta y precedentes, buscó dirimir las hegemonías de los partidos tradicionales
quienes reflejaron una protección parcializada hacia los industriales y terratenientes, ocasionando así un conflicto de
clase.
Ahora bien, para 1970 se configura la mayor expresión del movimiento campesino, fenómeno coincidente con la
movilización social de otros sectores de la población a nivel nacional e internacional. En el país, en la década del
sesenta e inicios del setenta se constituyó un amplio número de organizaciones campesinas que revindicaban los
derechos sobre la tierra, las cuales lograron un reconocimiento político a través de la ANUC - Asociación Nacional
de Usuarios Campesinos. La creación de la ANUC, bajo el periodo presidencial de Carlos Lleras Restrepo (1966-
1970) fue producto del descontento de los pobladores rurales frente a la política agraria y evidenció la necesidad de
garantizar la participación de los campesinos en dichas reformas. Según Mondragón (s. f), la motivación de Lleras
Restrepo para la creación de la ANUC, no correspondía a lógicas de clientelismo político para su partido liberal, ni
buscaba comenzar una lucha revolucionaria, sino pretendía lograr un consenso campesino en torno al Estado, de
manera que desde las organizaciones de base se promoviera la reforma agraria.
Es importante señalar que la ANUC surge bajo mandato presidencial, a través de la expedición del decreto 755 de
1967, el cual recogió a grupos heterogéneos de agricultores capitalistas, pequeños y medianos trabajadores sin tierra.
Aunque no precisaba una concepción explícita del campesino en Colombia, si revindicó las luchas agrarias a partir
de la resistencia al latifundio terrateniente y la promoción de la reforma agraria por vía campesina (Mondragón, s. f).
No obstante, esta filosofía no era homogénea, y la ANUC representaba un movimiento con diversos matices y
vertientes ideológicas. Según Zamosc (1985), para algunos sectores el problema fundamental era el acceso a la tierra,
para otros la necesidad sentida correspondía al fortalecimiento de la economía campesina para mejorar sus técnicas
de producción, y por su parte otros usuarios revindicaban los intereses étnicos y socioculturales de preservación de
la tierra.
Aun cuando existían las líneas fraccionarias al interior de la Asociación, entre los años 1971 y 1974 la lucha
campesina se caracterizó por la reivindicación de sus derechos por vías de hecho. En este periodo se acentuaron las
movilizaciones y recuperaciones campesinas de tierra y la invasión de predios rurales y urbanos. En 1971 se
registraron más de 500 actos como resultado de las invasiones campesinas de tierra, a los cuales se sumaron las
movilizaciones del movimiento estudiantil y los sindicatos para la mejora de sus condiciones laborales (Velasco,
2006).
Para 1972, y como respuesta al clima rural del país, se desarrolla un acuerdo político entre el Congreso, el gobierno
y los gremios de la producción agrícola, conocido como el Acuerdo de Chicoral. Este acuerdo desconoció el papel
político de la ANUC, y legitimó con otros sectores de la sociedad un nuevo énfasis de la política, ahora orientada
hacia la capitalización y modernización tecnológica de la agricultura y la incorporación de nuevas tierras a la
22
producción (Machado, 1981). Este hecho, tal como lo señala Velasco (2001) trajo como consecuencia el
fraccionamiento definitivo de la organización y la represión gubernamental sobre la ANUC.
En ese contexto, es necesario resaltar dos supuestos significativos que marcaron las luchas campesinas en el país. En
primer lugar, la ANUC ha sido la representación más importante frente a la política reformista de la década de los
sesenta, puesto que posicionó el campesino como actor político y fue el movimiento más influyente en la historia de
las organizaciones campesinas del país. Al respecto, según lo expuesto por Zamosc (1985), la ANUC fue el único
caso de una organización que de manera autónoma organizó y movilizó los intereses de distintos sectores del
campesinado. Aun cuando los intereses eran diversos, y esto ocasionó las divisiones y posiciones radicales al interior
de la organización, la ANUC fue la única fuente unificadora de los intereses de los campesinos para la época, que en
general buscaron la protección a los minifundistas.
En segundo orden, el Acuerdo de Chicoral reflejó un cambio trascendental para el problema agrario del país; de un
periodo reformista y de participación política centrada en la tenencia de la tierra pasa a un periodo de intervenciones
centradas en estimular a la agricultura comercial. En particular, Kalmanovitz señala que “Ante el fracaso de la
reforma agraria era necesario cambiar de estrategia: más que estimular el acceso a la tierra de las economías
campesinas, se trataba de dotarlas de una buena capacidad empresarial (Kalmanovitz, 2006, p 177).
Estas transformaciones menguaron las luchas campesinas en la histórica política y social del país. Para la década de
los noventa, el movimiento campesino había perdido su fuerza política y organizativa por el incremento de la
violencia en el campo, la militarización de zonas rurales y el auge de los grupos armados ilegales (paramilitares y
guerrillas) que reprimieron las luchas sociales y cometieron asesinatos selectos a dirigentes sociales y líderes de la
población (Prada, 2003).
Adicionalmente, para los años noventa en el país confluye una serie de reformas estructurales derivadas de la crisis
del modelo de sustitución de importaciones, reformas que sustentaron el modelo de libre comercio y con ello los
ajustes propios del enfoque neoliberal (Jaramillo, 1994). Estos cambios, forjaron nuevos movimientos campesinos
como respuesta a las políticas e instrumentos neoliberales. A nivel internacional emerge Vía Campesina, como uno
de los movimientos trasnacionales más importantes que ha generado reflexiones y análisis sobre el tratamiento de
los campesinos en la política agrícola global. Según Rosset y Martínez (2010), Vía campesina tiene tres fases de
intervención desde la década de los setenta a la actualidad, pero indiscutiblemente surge como respuesta al cambio
del paradigma de desarrollo centrado en la apertura comercial.
De hecho, esta organización campesina surge como un mecanismo paralelo a las políticas del GATT, OMC, y ajustes
estructurales derivados del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional; donde buscan visibilizar la
protección al pequeño productor y a la soberanía alimentaria de los países. En consecuencia, la movilización Vía
Campesina plantea que los países y las personas deben tener el derecho y la capacidad para definir sus políticas
agrícolas y proteger los mercados internos para garantizar su soberanía alimentaria.
A nivel nacional, la estructuración de movimientos campesinos de representación nacional, regional y local,
encuentra su fundamento en experiencias similares como las de Vía Campesina. Para la década del noventa y hasta
la fecha se configuran una serie de expresiones identitarias que movilizan la protesta campesina en relación con la
reivindicación de sus derechos sobre la tierra y la protección de los derechos humanos (Prada, 2003).
23
Los conflictos por la tierra parecen ser el factor que prevalece en las luchas sociales campesinas, autores como
Fajardo (2003), Prada (2003) y Salgado (2000) coinciden en señalar que la estructura de la propiedad ha acentuado
la movilización y protesta social en el campo. Sin embargo, este estudio permite identificar que los conflictos
históricos por la tierra también han cambiado y ha conducido la protesta campesina a otros factores de riesgo. Por
ejemplo los intereses que fundamentan las luchas campesinas reivindicación del territorio por las luchas crecientes
de control territorial por parte de los grupos armados ilegales, de empresas trasnacionales, y la implantación de
agroindustrias y megaproyectos viales y energéticos.
Otro cambio de lucha campesina en Colombia es señalado por Prada (2003), en relación con protección y salvaguarda
de los derechos humanos. La escalada del conflicto armado y el auge de los grupos paramilitares agudizaron las
violaciones a la vida e integridad personal de campesinos e indígenas, hechos que orientaron un nuevo factor de lucha
y de demanda social ante el Estado. Históricamente las organizaciones campesinas han sido objeto de asesinatos
selectivos, masacres y amenazas permanentes a sus comunidades de base, como es el caso emblemático de la ANUC
y la ATCC, violaciones que paradójicamente encauzaron la lucha campesina hacia el respeto y protección de los
derechos humanos.
Además, la agenda de derechos humanos ha permitido constituir movimientos campesinos que afianzaron sus luchas
a partir de su diversidad poblacional y cultural. De acuerdo con lo expuesto por Mondragón (2006), tal es el caso de
ANMUCIC, que defiende los intereses específicos del campesinado con una perspectiva de género, la ONIC para la
preservación de la autonomía de los pueblos indígenas, y AFRODES que recogen las luchas de las comunidades
negras y la defensa de sus territorios en contra del desplazamiento forzado.
Esta multiplicidad de movimientos permite concluir el permanente descontento del campesinado en Colombia frente
a los elementos estructurales que históricamente marginalizan su posición; sin embargo representa también una
oportunidad en el desarrollo político y social, su capacidad organizativa y de movilización, su experticia en el
conocimiento de las agendas locales y nacionales, confluyen en revindicar el diseño participativo de políticas y
programas, y en expresar las preocupaciones ante la agenda pública sobre la protección de sus derechos
fundamentales y el desarrollo sostenible a nivel rural.
3.5 Afectaciones del conflicto armado
El conflicto interno colombiano con su evolución histórica y su carácter regional, ha sido el punto axial de la política
y la economía en el país, configurando una serie de dinámicas y protagonistas que tratan de solventar o agudizar las
practicas violentas en la nación. Analizar las condiciones sociales y económicas del campesinado colombiano no se
puede desligar de la afectación directa que el conflicto ha tenido sobre la población y ha dejado una serie de secuelas
que probablemente marginalizan su situación.
Aunque las raíces del conflicto armado colombiano se remontan a la mitad del siglo XX, este análisis partirá desde
el escalamiento de los actores violentos al finalizar el siglo XX. Para la época la estructura social del país se
caracterizaba por hechos de violencia generalizada, conflictos de guerrillas y autodefensas que surgían como
respuesta a la ausencia institucional en algunas de las regiones más apartadas del país. Además, se sumaba la
persistencia de los problemas del Estado en el ámbito local, que conllevaría a la crisis de la función territorial del
Estado, representada en el bajo control territorial y en la ineficiencia de los procesos de gestión pública (Fajardo,
24
2009). Esta crisis de gobernabilidad estaba caracterizada por la inestabilidad y malestar rural, la agudización del
conflicto armado, el auge del narcotráfico y la expansión de los cultivos ilícitos en el territorio.
Si bien, históricamente el surgimiento de las guerrillas se atribuyen al conflicto social y político a mediados del siglo
XX, para el periodo de los noventa e inicios del siglo XXI el conflicto armado colombiano se agudiza radicalmente
propiciando nuevas prácticas de guerra que tergiversaron las luchas ideológicas iniciales de las guerrillas
colombianas, y escalaron los hechos violentos de narcotraficantes y paramilitares. Según el Centro de Memoria
Histórica (2013), estas prácticas se centraron en masacres, asesinatos, secuestros, extorsiones, torturas, abusos
sexuales entre otras que afectaron directamente a la población, y de otro lado se concentraron en prácticas rentistas
como vacunas, retenes, peajes y narcotráfico para el financiamiento de la guerra, acciones que desde luego incidieron
en la vida del campo.
Igualmente, en el auge del conflicto fue característico la expansión de los cultivos ilícitos, producción y tráfico de
droga como fuente de financiamiento de los actores armados ilegales. Según Restrepo y Aponte (2009) en la década
de los noventa, los cultivos de coca crecieron exponencialmente, en particular las áreas cultivadas pasaron de 37.500
ha. en el año 1992 a 144.807 ha. en el año 2001. Este hecho que significó para el campesinado colombiano el despojo
progresivo de tierras como mecanismo de los grupos armados para colonizar nuevos terrenos, pero además significó
un cambio radical en involucrase el campesino en el ciclo productivo de los cultivos ilícitos. Según el PNUD (2011),
la vinculación de los campesinos se ha dado en el cultivo de coca, en particular porque este cultivo es una actividad
rentable, de fácil adaptación al clima tropical y porque el proceso de comercialización es en el mismo lugar, lo cual
les permite a los campesinos no entenderse del transporte.
En efecto, durante 1996 y 2005, la guerra en Colombia alcanzó su máxima expresión y los niveles de victimización
se enfocaron en intimidación, masacres, asesinatos selectivos, desplazamientos, hechos que en su gran mayoría
afectaron a los pobladores rurales. Así lo afirma el informe del Centro de Memoria Histórica (2013), el cual señala
que desde el año de 1985 hasta la fecha hay una tendencia creciente de las víctimas civiles y armadas del conflicto
armado, del cual aproximadamente han dejado 220.000 víctimas letales. De estas muertes el 81,5% corresponde a
civiles y el 18.5% a combatientes. Frente a la afectación particular a los campesinos, los diversos informes oficiales
y académicos señalan la afectación frente a las formas de vida y la tenencia de su tierra. Al respecto, las cifras
oficiales de la Unidad para las Víctimas, señala que 7.438.023 personas han sido víctimas del conflicto armado, de
las cuales el 0.10% han sufrido despojo de tierras y el 84.06 % han sido desplazadas forzosamente7. De otro lado, el
PNUD (2011) estima que 6.556.978 ha. han sido abandonadas y el despojo se centró en el microfundio y la pequeña
propiedad en el 73% de los predios, y en los medianos en el 26% de ellos, estimaciones que demuestra que la
afectaciones por despojo y abandono tuvo gran efecto sobre el campesinado.
En este contexto, surgen intervenciones importantes para minimizar los impactos rurales del conflicto armado, entre
las cuales se destaca el Plan Nacional de Rehabilitación – PNR, el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo –
PLANTE - y los Programas de Desarrollo y Paz.
El PNR implementado por el gobierno de Belisario Betancourt y posteriormente por Virgilio Barco, buscaba
canalizar los recursos del sector público para proporcionar servicios de educación y salud y para proveer una red de
infraestructura básica a las zonas rurales afectadas (DNP, 1983). En efecto, pretendía aumentar la inversión social
7 Fuente: Red Nacional de Información. Unidad para las Víctimas. Fecha de corte: Mayo 30 de 2015.
25
del Estado para así disminuir el apoyo a la guerrilla en las zonas rurales, sin embargo los problemas fiscales limitaron
la actuación del programa.
Para el gobierno de Ernesto Samper en 1994, en respuesta de la creciente expansión de cultivos ilícitos se desarrolló
el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo – PLANTE, el cual estaba dirigido a los pequeños productores en zonas
de economía campesina e indígena, en la búsqueda de alternativas licitas para la generación de ingresos de los
campesinos. El programa empezó a operar a partir de 1995, y fue formalizado por mandato presidencial a partir de
1996 con el Decreto 472 de 1996 (Informe Programa de Desarrollo alternativo – BID. s.f.).
Posteriormente, con el propósito de consolidar algunas zonas de alto impacto del conflicto se implementan los Planes
de Desarrollo y Paz. Dichos planes correspondieron a iniciativas lideradas por la sociedad civil, las cuales lograron
articular a las comunidades y los actores institucionales para construir un trabajo conjunto para las regiones más
afectadas por la violencia y la pobreza (DNP, 2011). En el gobierno Uribe, los Planes de Desarrollo y Paz
involucraron componentes productivos y de desarrollo sostenible para las comunidades afectadas. Además
involucraron la necesidad de asistencia técnica, financiamiento y comercialización para las iniciativas de ingresos
que presentaban las comunidades locales.
En este mismo contexto, bajo la política de seguridad democrática, se implementó una estrategia para la
incorporación de campesinos a las fuerzas armadas. El Programa denominado soldados para mi pueblo o
comúnmente llamado Soldados Campesinos, buscaba proteger las zonas rurales y urbanas que están desprotegidas
por la escasez de soldados y por el incremento de acciones terroristas (Semana, 2003). Los campesinos vinculados
al programa además de un entrenamiento militar, tenían a cargo desarrollar tareas de vigilancia, inteligencia y
logística. Este programa resulta controversial, dado que facilita el acceso de la población civil, en este caso
campesina, a prácticas armadas que justifican la intervención violenta del Estado colombiano.
Las anteriores intervenciones, denotaron un contexto político en el cual se afianzaba la necesidad de atender los
conflictos sociales a partir de la debilidad institucional en las zonas rurales y como consecuencia retoman la necesidad
de dar respuestas institucionales a la agudización del conflicto. Este interés, responde a la concepción tradicional por
fortalecer el Estado social de derecho y el mantener el monopolio legítimo de la fuerza, mediante dos procesos
específicos orientados a la consolidación de la seguridad y la paz.
El PNR, el PLANTE y los programas de desarrollo y paz, fueron instrumentos de política a través de los cuales se
reconoció la necesidad de adelantar un proceso de consolidación del Estado a lo largo del territorio nacional.
Igualmente, estas intervenciones reconocen el papel central del Estado en respeto de la dignidad humana, y reconoce
la afectación que el conflicto colombiano ha tenido sobre los campesinos y su derecho de gozar libre y plenamente
de territorio. Aunque este enfoque se ha dado de manera reciente en el país, el Estado retoma en su discurso desde la
formulación de sus intervenciones en igualdad de oportunidades, equidad y la convivencia de aquellos que se han
visto afectados por la violencia.
5. Conclusiones y recomendaciones
Los estudios sobre el sector rural en Colombia demuestran como protagonista fundamental al campesinado. Aun
cuando no existe un consenso para definirlo, lo cierto es que su comprensión implica un análisis multidimensional
que permita entenderlos como sujetos activos en la producción agropecuaria, con potencialidades específicas en sus
26
modos de producción y forma de adaptación a las exigencias del mercado. Además, su comprensión se determina a
partir de sujetos sociales de derechos, con capacidad de organización, de participación política, de resiliencia ante la
violencia, y con capacidad de transformarse frente a los distintos cambios impulsados desde lo tecnológico, lo
económico y lo político. No obstante, pese a estas fortalezas, la situación social y económica sigue siendo
desfavorable, aun cuando han existido instrumentos con recursos e instituciones específicas para el sector, el estudio
demuestra que no se han superado las barreras de pobreza rural, de inequidad en la tenencia a la tierra, y de limitadas
oportunidades para el acceso efectivo a sus derechos, situaciones que conllevan a señalar que la marginalización del
campesino aún persiste.
Por tanto, este capítulo se expone algunos elementos de referencia que pueden servir para la comprensión del
problema, y para los ejercicios de planificación de política pública, que conlleven a mejorar la situación del
campesinado y su calidad de vida rural del país.
a. Reconocimiento y valoración del problema:
Al indagar sobre el estado de los campesinos y su evolución histórica en la política social y económica en el país, se
identifican varios referentes y maneras de comprender el mismo concepto y la situación del campesinado colombiano.
A lo largo de las intervenciones, se evidencia la multiplicidad de enfoques que delimitan la capacidad del
campesinado y lo conllevan a políticas fundamentadas con múltiples objetivos; algunas centradas sobre la
regularización y adquisición de tierras, otras centradas sobre un problema de pobreza y carencia de capacidades, u
otras sencillamente referidas al atraso tecnológico y la necesidad de vinculación y respuestas frente al libre mercado.
Esta multiplicidad de enfoques permite concluir que el país no ha tenido un único marco analítico, conceptual y
procedimental para comprender el campesinado colombiano, que le permita definir cuales problemas se están
atacando y que soluciones transitorias se van alcanzado. Por el contrario se identifican algunos enfoques que
estuvieron en la agenda pública, y que cambian constantemente con la dinámica tanto económica como política del
país.
Por ejemplo, en primer lugar el referente inicial e histórico del problema tenía que ver con la reforma agraria. La
distribución, apropiación y derechos, propia de una reforma tradicional, estaba directamente relacionada con la
situación del campesinado y la necesidad de la tenencia de tierra para su producción. Posteriormente, el enfoque del
problema tiene una transformación, y se configura bajo un enfoque basado en la modernización e innovación
tecnológica.
En consecuencia, la determinación de las políticas, instrumentos, intervenciones y evaluaciones, deben partir de una
valoración íntegra del campesinado colombiano. Se deberían evitar las discusiones dicotómicas entre lo tradicional
o lo moderno, o la lectura simplificada del problema de “los campesinos”. Por su parte, la comprensión del campesino
en Colombia, tiene que reconocer una problemática socialmente compleja que es determinada históricamente, y en
el cual se interrelacionan tanto los factores económicos, productivos, sociales y políticos del país.
b. Aceptación de la tierra como factor parte del problema.
27
Para comprender la situación de inequidad del campesinado, es importante reconocer que la propiedad sobre la tierra
y el uso de la misma es un factor estructural para comprender e intervenir el campesinado.
El recorrido general de las intervenciones permite vislumbrar periodos específicos de reformas agrarias en el país,
que buscaron mejoras en la distribución, apropiación y regularización de derechos sobre de la propiedad. Sin embargo
estas reformas han sido insuficientes e insatisfactorias, pues aún es evidente la inequidad en la tenencia de la tierra,
y las tensiones entre los inversionistas, terratenientes y grupos armados se acentúan por control territorial en la zona
rural. Lo anterior, demuestra que no corresponde a un problema marginal, y al contrario, ha sido un factor que ha
continuado latente desde los procesos de colonización y la consolidación de grandes haciendas, hasta el desarrollo
de las actividades económicas de pequeñas, medianas y grandes empresas, a la fecha.
En este sentido, es recomendable impulsar la reforma agraria en el país, como estrategia central para el desarrollo
rural colombiano. Una reforma agraria garantista quizá sea el instrumento para atacar el problema central del
campesinado, y con ella la falla estructural que ha marcado la historia del campo colombiano. Dicha reforma puede
ser el instrumento para viabilizar el acceso al activo productivo más importante del campo, como lo es la tierra; y
con ello potencializar otros activos asociados a los recursos, el trabajo y la tecnología, de manera que fortalezcan las
relaciones productivas y sociales propias del campesinado. Siendo así, los beneficios son consecuentes, dado que
promover el acceso a la tierra moviliza el acceso al trabajo y con ello incentiva la producción de alimentos para la
población colombiana.
Adicionalmente, una reforma agraria puede ser el instrumento principal para minimizar los conflictos violentos en el
campo colombiano y generar condiciones de sostenibilidad económica y social, en un posible postconflicto.
Históricamente, el conflicto ha conllevado a la apropiación de tierras de manera ilegítima en el interior de cada
región, lo cual ha ocasionado que las principales víctimas de este conflicto sean campesinos desprovistos de
protección social y muchas veces carentes de títulos de propiedad que demuestren efectivamente su relación sobre
la tierra. Este punto, se relaciona como fundamental, en la medida que implica reconocer que la tierra ha sido un
factor detonante del conflicto armado en el país, y que en muchas ocasiones se produjo bajo la tolerancia del Estado.
En consecuencia, una reforma agraria es imperativa, no solo por los factores ya mencionados, sino además por la
reivindicación del Estado frente a un sector de la sociedad que históricamente se ha sentido marginalizado.
c. Participación ciudadana y democrática
El campesinado ha tenido diversas expresiones en la historia del país y su actividad económica ha determinado un
actor productivo e independiente, con un acervo de capacidades y oportunidades para integrarse en un nuevo modelo
caracterizado por la modernización, la tecnología y las amplias y dinámicas demandas del mercado. Sin embargo, es
concluyente que el campesinado colombiano no ha sido identificado por su potencial político y social y por el
contrario ha sido relegado de los espacios de construcción y debate de política pública; conllevando a que las mismas
comunidades generen espacios y mecanismos de participación ciudadana para lograr la reivindicación de derechos.
Se puede señalar que históricamente dichas alternativas han sido forjadas desde el nivel local y regional, lideradas
por las organizaciones de base que han derivado en formas de protesta y lucha social ante un Estado central que
permite la concentración inequitativa de la tierra, y la desigualdad de otros derechos a los habitantes del campo.
Aunque los autores que han estudiado la historia de la protesta campesina en Colombia se enfocan en varios factores
28
de interés que soportan los movimientos campesinos, se puede concluir que la lucha social campesina se ha dado en
términos de derechos, sobre la necesidad que el Gobierno central desarrolle las acciones necesarias para la garantía
de derechos individuales y colectivos que se han visto marginalizados en las zonas rurales.
Por lo anterior, históricamente la protesta social campesina en Colombia ha tenido un factor explicativo profundizado
por el abandono estatal, pero además ha tenido el interés específico en términos de alcanzar un reconocimiento
político. Tal es el caso emblemático de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos – ANUC, que se propulsó
como un movimiento social que logró organizar y armonizar políticamente las diversas estructuras.
Así mismo es concluyente que durante el siglo XX, los factores de movilización estaban referidos a la equidad en la
tenencia de la tierra y el acceso a otros servicios sociales; sin embargo, es evidente una trasformación hacia finales
de siglo y comienzos del XXI en términos de la promoción de los derechos humanos. Ante la escalada de las acciones
violentas en el campo, la reivindicación de derechos está orientada a la protección de la vida y la libertad del
campesinado, la protección de los derechos sobre la tierra en los casos de despojo, y otros mecanismos de protección
humanitarias para las víctimas del conflicto en las zonas rurales. De hecho, desde la década de los noventa existe un
descenso de la protesta social en el campo y la movilización de organizaciones campesinas, por el incremento de la
violencia en el campo y el auge de actores ilegales de conflicto guerrillas y paramilitares en las zonas rurales.
Ahora bien, las anteriores conclusiones demuestran la resistencia del campesinado colombiano y la capacidad de
revindicar sus derechos ante contextos históricos determinados. Por tanto una recomendación está orientada al
fortalecimiento de los movimientos campesinos y sus mecanismos de participación. La participación efectiva
corresponde a una alternativa potencial para el trabajo con las comunidades rurales, pues de un lado representan
creativamente la capacidad de los territorios de generar un valor agregado en los procesos productivos locales, pero
de otro lado posibilita una acervo de capital social y cultural, el cual aporta directamente a la reconstrucción de las
relaciones sociales, políticas y económicas de las zonas rurales del país, que se han visto marginalizados por la
ineficiencia del Estado o por el auge del conflicto armado.
d. Descentralización de la política
La revisión histórica del campesinado, permite concluir que la situación de los campesinos, sus formas familiares de
producción agropecuaria han sido marcadas por intervenciones provenientes de los gobiernos centrales, lo cual ha
sido una constante histórica para la sociedad colombiana. Desde los procesos de colonización, la consolidación de
grandes haciendas, las actividades económicas de pequeñas, medianas y grandes empresas, la diversificación de
cultivos del suelo, la tecnificación y modernización del campo y la apertura económica de los bienes agrícolas; son
generados bajo los lineamientos específicos del Estado central.
La revisión histórica realizada permite identificar que la problemática del campesinado tiene una expresión netamente
local, pero su abordaje siempre se ha desarrollado desde el nivel macro, teniendo como punto de partida una visión
centralista y hasta genérica del problema. Ciertamente, se puede concluir que este centralismo responde a la necesidad
del Estado Colombiano de adoptar los lineamientos unívocos de los gobiernos, organismos y actores internacionales,
interesados en países en vía de desarrollo. Estos lineamentos han sido determinados por organismos internacionales,
como el Banco Mundial, la ONU, la OMC y misiones específicas promovidas por el gobierno norteamericano,
principalmente, a fin de impulsar la modernización tecnológica y el libre intercambio.
29
Ahora bien, retomando el enfoque centralista del Estado Colombiano, es evidente que aún los niveles de
descentralización son diversos e impactan fuertemente en la provisión de soluciones integrales y sostenibles para los
campesinos. Las políticas relacionadas con la producción agrícola y otros servicios complementarios para la
población son determinadas por el Gobierno central, y son implementadas por los gobiernos locales e instituciones
descentralizadas, los cuales están limitados para adaptar las intervenciones según sus particularidades territoriales y
poblacionales.
Dada la importancia de mejorar las condiciones de vida que impactan a los sectores campesinos, los enfoques y
lineamientos de intervención tendrían mayores réditos si se gestaran desde lo local, de manera que no solo se
reconozcan las particularidades regionales, sino la capacidad de los actores locales para el diseño y puesta en marcha
de instrumentos que fortalezcan los campesinos desde su ámbito productivo, y desde otras dimensiones
complementarias en la vida rural. Por lo anterior, el enfoque de las políticas e intervenciones para el desarrollo rural
debe permitir incorporar las ventajas y oportunidades que brindan las políticas construidas desde arriba, pero también
deben involucrar las necesidades, prioridades y características regionales del campesinado.
e. Fortalecimiento institucional y articulación de las políticas
En primer lugar se identificó la multiplicidad de legislación referida a los problemas del campesinado, de acuerdo
con el contexto nacional e internacional. Las regulaciones se dieron de manera paulatina frente a aspectos tales como
reforma agraria, fomento de la agricultura, creación o modificación de entidades del sector e instrumentos específicos
para la modernización, asistencia técnica y crédito agropecuario. Además, se identificaron dos hitos importantes de
reformismo institucional. i) Un primer cambio orientado a la creación de entidades especializadas para el desarrollo
rural como respuesta a las recomendaciones de la Misión Currie (1949 – 1950) y a la necesidad de investigación e
innovación derivada de la corriente de revolución verde. ii) Un segundo cambio, enmarcado en las políticas de ajuste
estructural del Banco Mundial, que conllevó a la reorganización del sector agropecuario y al traslado de funciones
de algunas entidades.
Cabe anotar que el desarrollo de las políticas públicas fue discordante y limitado frente a la comprensión de la
problemática. A pesar de la existencia de líneas específicas de la política pública, éstas correspondieron a diversas
corrientes sobre cómo enfrentar la marginalización del campesinado desde la tenencia de la tierra y/o formalización
de la propiedad, desde la pobreza rural, o desde las capacidades para modernización y competitividad; pocas
intervenciones atacaron el problema de una visión comprehensiva del campesino en el ámbito rural.
Por ejemplo, en este aspecto el Programa de Desarrollo Rural integrado quizás fue el instrumento más exhaustivo
para atender las problemáticas del campesinado. Desde su diseño y operación, el DRI consideró varios instrumentos
en distintos niveles, lo cual refleja que la unidad de intervención desde un nivel de beneficiarios directos como
campesinos y trabajadores rurales, a un nivel más indirectos como las veredas, regiones y municipios
En este sentido, tema central es el fortalecimiento de la institucionalidad para que sea activa, dinámica y eficiente.
Como se concluyó, a pesar de los cambios provistos, poco se ve el activismo de las instituciones del sector rural en
respuesta a las demandas del campesinado, no obstante se requiere de una construcción conjunta que permita el
diseño de reglas, clarificación de actores y mecanismos de cooperación en el campo colombiano. El fortalecimiento
institucional permitirá movilizar la articulación con otros sectores de la administración de manera que se logren
intervenciones públicas que mejoren las condiciones individuales y comunitarias en el campo colombiano. Es decir
30
se requerirá de un esfuerzo conjunto, quizá desde lo público y lo privado, de manera que brinde soluciones tanto para
el acceso de los campesinos a los recursos productivos y comerciales, como para el mejoramiento de las condiciones
de vida individual, familiar y comunitaria en el ámbito rural.
f. Contribución para la seguridad alimentaria
En relación con los campesinos como agentes económicos, se identificó la contribución de sus actividades
económicas principalmente en la producción agrícola y pecuaria en el país. En relación con la producción agrícola
se ha focalizado en el cultivo de alimentos, lo cual establece una fuente importante para la oferta alimentaria.
Aunque el análisis histórico de las economías campesinas en Colombia inició como un modo de producción familiar
para garantizar el autoconsumo, hoy su producción genera una respuesta significativa para el sistema alimentario del
país. De esta conclusión, se derivan dos aspectos importantes para analizar el campesinado en su dimensión
económica. En primer lugar, permite identificar un productor totalmente vinculado al mercado, con algunas
limitaciones en términos de infraestructura y multiplicidad de intermediarios, que ha logrado abastecer los centros
locales y urbanos del país. En segundo orden-a diferencia de la producción agroindustrial- la producción campesina
constituye el mayor proveedor de alimentos para la canasta familiar. La producción de hortalizas, frutas y tubérculos
proveniente de pequeñas y medianas parcelas provee la disponibilidad de alimentos adecuados a precios razonables
para la población.
Por lo anterior, la producción campesina resulta fundamental para la seguridad alimentaria, y quizás, como agente
económico, es el factor más relevante y estratégico para la valorización del campesinado, pues son ellos quienes
garantizan el cultivo y la producción de un amplio mercado de alimentos con calidad e inocuidad para la seguridad
alimentaria de los colombianos.
El reto, estará en preservar y proteger la gestión de los campesinos como actores fundamentales en el proceso de
producción y comercialización de los alimentos. Implicará directamente el fortalecimiento de redes de cooperación
y el trabajo asociativo para mayores ganancias en la producción y comercialización; además requiere el mejoramiento
de la infraestructura vial rural y centros de acopio y abastecimiento en las diversas regiones del país. Finalmente,
cada uno de estos elementos implicará garantizar los medios de producción necesarios para acceder al mercado en
igualdad de condiciones.
g. La valorización del campesinado aporta al desarrollo rural
Los anteriores retos resultan una ruta de trabajo para el diseño e implementación de políticas públicas que reconozcan
las problemáticas actuales y las oportunidades del campesinado colombiano. Pero más allá del diseño de instrumentos
adecuados para la población, el estudio sistemático de los campesinos en Colombia permite valorarlos como agentes
de cambio constante y gestores fundamentales para modelo desarrollo rural.
Los conocimientos locales puestos al servicio del crecimiento económico del país, el capital social afianzado a través
del trabajo y costumbres en el campo, permite generar un acervo de capitales que indiscutiblemente contribuyen al
desarrollo rural. Por lo tanto, será necesario trascender de un enfoque de política basado en la compensación para
el campesinado que busca ser atenuante a la pobreza rural, y adoptar un enfoque progresista frente al campesinado,
que reconoce el potencial económico y social para el desarrollo rural del país. Los instrumentos deberán estar
enfocados en términos de acceso a la tierra, a mejores cadenas para la comercialización y al fortalecimiento de los
servicios sociales en el campo, que constituyan una política general de reconocimiento de sus derechos y estimule a
la vida rural con dignidad y equidad.
31
ANEXO 1: Evolución histórica y actores.
Elementos de
analisis
CAMPESINOS Y ECONOMÍAS CAMPESINAS, EN LA
CONSOLIDACIÓN DE LA PROPIEDAD Y SU PRODUCTIVIDAD (1920 –
1945)
ÉPOCA DE CRISIS SOCIAL E INSTITUCIONAL (1945 – 1961)ENTRE EL REFORMISMO Y LA CAPITALIZACIÓN PARA EL
CAMPESINADO COLOMBIANO (1961 – 1988)APERTURA Y TRANSFORMACIÓN DE LOS CAMPESINOS (1990 – 2012)
Ro
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el Esta
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Regular la tenencia de la tierra.
- El estado actua como regulador para la distribución de la tierra con
fines sociales.
- Impulso de un modelo de desarrollo centrado en el intervencionismo,
mecanismo mediante el cual el Estado podría intervenir a través de
regulaciones en la explotación de industrias empresas.
-Nueva concepción del Estado como regulador de la vida económica
y social, que para el caso colombiano en la década de los treinta se
centró en los mecanismos de intervención en el sector agrario, en las
relaciones obrero-patronales y en el sistema bancario
- Fortalecimiento institucional, se materializó en la creación del Fondo
Nacional Agrario, como un banco de tierras con fines redistributivos o el
INCORA como entidad encargada de del desarrollo rural en el país,
ejemplifican un periodo de recuperar las crisis estatal a la que se habían
enfrentado en la Violencia.
- Apertura comercial para los productos agropecuarios.
- Descentralización: Implicó una reorganización de funciones a nivel nacional, en
cual se vincularon reformas institucionales para el sector agropecuario, como:
a. Creación del Viceministerio de Desarrollo Rural, al interior del Ministerio de
Agricultura y Ministerio de Ambiente y Sistema Nacional de Ambiente.
b. Descentralización de funciones de investigación del ICA.
c. Creación del Fondo de Cofinanciación para a Inversión Rural- DRI, y creación
de los consejos Municipales de Desarrollo Rural.
Act
ore
s in
tern
aci
on
ale
s
- Paradigma del desarrollo centrado en las economias subdesarrolladas:
Preocupación internacional sobre el problema del desarrollo, en parte
porque planteaba la urgencia de adelantar medidas tendientes a
mejorar el nivel de vida de la población para evitar que ésta se
inclinara por las ideas comunistas.
- Surguimiento de organimos internacionales, para dar frente a ésta
problemática, tales como la ONU y el Banco Mundial de Reconstrucción
y Desarrollo - BIRF. En particular, el BIRF impulsó en Colombia una
misión entre 1949 – 1950 encabezada por Lauchin Currie.
- Alianza para el progreso: La política de ayuda por parte del gobierno
de Estados Unidos, denominada como Alianza para el Progreso
condicionó una serie de medidas económicas que contribuyeran a
mejorar las condiciones de vida de la población, medidas entre las que
se vinculaba una reforma agraria.
- Ingreso al país, de las prácticas de revolución verde. Si bien inició su
desarrollo a nivel internacional en los años cincuenta, en Colombia las
prácticas y recomendaciones tecnológicas gozaron de fomento y apoyo
directo a partir de la década del setenta.
- Ronda de Uruguay GATT - OMC: Los acuerdos enmarcados en la Ronda de
Uruguay, marcan el inicio de la política comercial a nivel global donde el
mercado es el protagonista fundamental.
- Desde la década del setenta que marcó la liberalización económica
características de los años noventa, se desarrollaron una serie de instrumentos
internacionales para ampliar el mercado de los productos agrícolas.
- Apertura comercial y consenso de Washigton.
Ten
sio
nes s
ob
re la
tie
rra
- La tierra es entendida como activo para garantizar el consumo de
alimentos.
- La agricultura no tomo peso ni logro una especialización, salvo la
producción de café, que se consolidó como el cultivo de mayor
importancia para la nación.
- La producción cafetera propia de la década de los veinte y treinta,
formó una vida agrícola que permito en pequeñas haciendas una
producción con poco espacio y bajo costo.
- Malestar social rural, debido a la pronunciada desigualdad en la
tenencia y propiedad de la tierra y la existencia de gran cantidad de
latifundios, en general improductivos, que causaban un estancamiento
en la producción agropecuaria.
- El auge del cultivo del café y la ampliación de las redes viales
incrementaron el valor de los predios, lo que propició la usurpación de
terrenos ocupados por colonos.
- Tension sobre la tenencia de tierra, que confluye en la violencia
partidista, y el descontento en la zona rural.
- La violencia partidista aceleró la avalancha migratoria del campo a las
ciudades, y agravó los problemas jurídicos de la propiedad, dado el
despojo de tierras que se produjo.
- El enfrentamiento político armado desgastó la producción agrícola,
cafetera e industrial, redujo la oferta de alimentos y generó más
desempleo.
- Reforma agraria sin grandes impacto sobre la redistribución, sin
emabrgo se desarrolla como respuesta intitucinal a la inactividad de la
politica pública en la epoca de la Violencia.
- Surguimiento de la Ley 135 de 1961, la cual fue determinante dado
que entre sus objetivos figuraba una modificación de las condiciones del
campesinado, con base en la reestructuración de la tenencia de la tierra.
- Adquisión de tierra a traves del mercado - Ley 160: Los mecanismos poco
transparentes en los procesos de adquisición y adjudicación de tierras y, en
general, el pobre impacto en la solución de los problemas de pobreza rural,
conducen a introducir cambios fundamentales en el enfoque tradicional de la
reforma agraria, por tanto los lineamientos de la política determinaron un nuevo
enfoque de reforma agraria por vía del mercado.
En este sistema, el INCORA, era el actor mediador del proceso de negociación
entre propietarios y campesinos para la compra de tierras
- Zonas de reserva campesina: las Zonas de Colonización y aquellas en donde
predomine la existencia de tierras baldías son Zonas de Reserva Campesina”, lo
cual presenta al campesinado como población preferente para la titulación de los
baldíos de la Nación. No obstante en la misma ley se señala que dicha titulación
tendrá excepciones por las Zonas de Desarrollo Empresarial
32
Mo
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icó
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ca
mb
io técn
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o
- Inicia la asistencia técnica. STACA - ICA - Fortalecimiento institucional
- Impulso al crédito "Consolidación gradual y prosevia de una clase
inversionista en el campo.
- Capitalización del Campo: La revolución verde configuró un cambio
trascendental en la forma de producción agropecuaria y en las políticas
de intervención al campo, en este caso al campesinado colombiano. Esta
inclusión logró:
a. Moldear las producción agrícola en mejoras tecnológicas, en usos de
agroquímicos.
b. Asistencia técnica para enseñar sobre el rendimiento y productividad
de los cultivos.
c. Cambio en la concepción de la producción tradicional o campesina, y
promovió un enfoque de progreso y modernización al campo
- Programa de Desarrollo Rural Integrado - DRI: Programa orientado a
la asistencia técnica y crédito para aumentar la productividad,
infraestructura básica para las zonas rurales como caminos verdales,
electrificación y acueductos, y un fortalecimiento a los servicios sociales de
salud y educación.
Diversidad de progrmas con enfques de modernización y tecnificación del campo,
para lograr mayor productivdad y competencia.
1. Programas de modernización y desarrollo campesino:
1.1 Mejoramiento de los cultivos de pequeños agricultores y la diversificación
en actividades más rentables.
1.2 Para lograr la reactivación del campo, fue necesario impulsar la
capitalización y el refinanciamiento de la deuda.
2. Reformas agraria por vía del mercado
3. Estatuto de desarrollo rural
Los anteriores intervenciones, denotan el interés de insertar la economía nacional a
la creciente globalización y economía mundial. Por su puesto, estas reformas
impactarían en la política agropecuaria y en las economías familiares de los
campesinos. Las intervenciones del gobierno central y el cambio de enfoque de la
distribución de la tierra por vía del mercado, explican el objetivo de promover el
desarrollo rural con un protagonismo del mercado y del cambio tecnológico para
modernizar el país.
Co
nfl
cito
s a
rma
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so
cia
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Violencia partidista y polarización política del país.
- Desarrollo capitalista condujo a tensiones entre liberales y
conservadores.
- La violencia partidista tuvo algunos efectos sobre la población
campesina:
a. De un lado la expulsión de campesinos parcelarios serviles de
terratenientes que dieron paso al avance de la agricultura comercial.
b. De otro lado expulsión de campesinos parcelario pequeño o mediano
propietario. c. La expulsión de campesinos en la época de la violencia
significó un proceso de ajuste de la propiedad, fuese de pequeña,
mediana o gran escala, los desplazamientos de la población, la venta
barata de la tierra, y el abandono definitivo las parcelas permitió
gradualmente la incorporación de la agricultura comercial y moderna.
- Agudización del conflicto armado: La estructura social del país se caracterizaba
por hechos de violencia generalizada, conflictos de guerrillas y autodefensas que
surgían como respuesta a la ausencia institucional en algunas de las regiones más
apartadas del país.
Además, se sumaba la persistencia de los problemas del Estado en el ámbito local,
que conllevaría a la crisis de la función territorial del Estado, representada en el
bajo control territorial y en la ineficiencia de los procesos de gestión pública.
- La guerra en Colombia alcanzó su máxima expresión y los niveles de
victimización se enfocaron en intimidación, masacres, asesinatos selectivos,
desplazamientos, hechos que en su gran mayoría tuvieron como escenario el
campo.
Reco
no
cim
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pa
rtic
pa
ció
n p
olítica
- Apoyo las campañas de organización campesina a través del
movimiento político de la UNIR - Unión Nacional Izquierdista
Revolucionaria.
- Denuncia de las presiones terratenientes frente a los campesinos sin
tierra o colonos, y promovió bases ideológicas para el movimiento
sindical.
- ANUC: La Asociación Nacional de usuarios Campesinos ANUC, fue
creada por mandanto presidencial y recogía grupos heterogéneos de
agricultores capitalistas, pequeños y medianos y de trabajadores sin
tierra. Aunque no precisaba una concepción explicita del campesino en
Colombia, si revindicó las luchas agrarias a partir de la resistencia al
latifundio terrateniente y la promoción de la reforma agraria por vía
campesina.
No obstante, la ANUC entró en una fase de enfrentamiento radical y
represión, incluyendo el asesinato de varios de sus dirigentes.
Por su parte, la movilización campesina radical, se organiza y politiza y
llega a tomar de tierras en distintas regiones del país, lo cual ocasiona
una fuerte oposición dirigentes gremiales y políticos sobre el problema
agrario.
- Acuerdo del Chicoral: se desarrolla como un acuerdo político entre el
Congreso, el gobierno y los gremios de la producción agrícola, por el
contexto de represeción que vivía la ANUC.
- Este acuerdo político marcó un hito en la negociación política
alrededor de la reforma agraria en el país, e incorporó un énfasis hacia
la capitalización y modernización tecnológica de la agricultura y la
incorporación de nuevas tierras a la producción.
A nivel internacional Vía Campesina: Surge como respuesta al cambio del
paradigma de desarrollo centrado en la apertura comercial.
Esta organización campesina surge como un mecanismo paralelo a las políticas del
GATT, OMC, y ajustes estructurales derivados del Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional; donde buscan visibilizar la protección al pequeño
productor y a la soberanía alimentaria de los países.
33
Fuente: Elaboración propia
Mapa de actores
Fuente elaboración propia
Esca
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ició
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- No se identifican intrumentos o estudios significativos. - Investigaciones especificas, derivadas de la Misión Currie. La Misión
Currie, significó un diagnóstico importante frente la planeación del
desarrollo y los problemas de la agricultura y la economía del país. El
principal hallazgo de la misión correspondió a que el problema de la
agricultura colombiana estaba dado por la inadecuada asignación tanto
de la mano de obra como de la tierra.
- Multiples mediciones sobre la agricultura campesina, comercial y
tenencia e la tierra.
- Multiples investigaciones centradas en la tenencia de tierra, producción agricola
y comportamiento comercial de los productos agropecuarios.
- Importancia del informe del PNUD, que denota un enfoque mas amplio en la
concepción del tema rural en Colombia. mas allá de la pobreza rural, que era el
enfpque a partir del cual se determinaba el problema, este informe reconoce las
deficiencias en información sobre los sectores rurales en Colombia, y presentan un
análisis estadístico y cualitativo sobre el sector rural colombaino, desde varios
enfoque de estudio poblacional, territorial, etnico, regional, entre otros.
34
35
Anexo 2: Análisis de los resultados de la Misión Curie.
La Misión dirigida por Lauchlin Currie, y auspiciada por el banco Internacional de Reconstrucción y Fomento,
en 1950, buscó la creación de algunas bases específicas para el desarrollo del país, de tal manera que
contrarrestara la preocupación fundamental de elevar el nivel de vida de la población general de Colombia, a
partir de un adecuado uso de los recursos físicos y financieros de la nación, y de la mejor manera de intervenir
desde la acción gubernamental y privada (Currie, 1950).
En este contexto, el informe de la misión, aborda dos variables específicas en relación con la agricultura. En
primer lugar, retoma datos específicos para analizar la problemática a través del uso y tenencia de la tierra, y
según orden propone algunas aproximaciones sobre la infraestructura rural para el desarrollo agrícola del país.
Este último aspecto, no se había considerado de manera explícita por otros actores de la política agraria en el
país, por lo cual esta medición particular demostró la importancia de la inversión en irrigación, maquinaria y
tecnología para mejorar la producción agrícola colombiana.
De manera detallada, se identifican cuatro variables de análisis, utilizadas por Currie para entender y analizar la
problemática rural en el país. Aunque no se refiere a una caracterización detallada del campesinado Colombia,
si presenta variables y recomendaciones específicas que definieron la manera de intervenir a este sector de la
población.
Tabla 4: Síntesis del Informe de la Misión dirigida por Lauchlin Currie - 1950.
Categoría de
análisis
Resultados y recomendaciones
Contexto general Dos tercios de la población viven en áreas rurales y se sostienen con las actividades
agrícolas. Según el informe de la Misión, entre 1934 - 1946 la población rural solo
aumento en una tasa inferior al 2%.
La intervención gubernamental, se ha enfatizado en obras públicas que hacia 1949
destinaba aproximadamente 25% de los recursos. Los gastos militares, representaron un
aumento al pasar de 13% a 18% del total del presupuesto
Condiciones de
vida Alta mortalidad en las zonas rurales, debido a la proliferación de enfermedades mortales
como paludismo, tuberculosis entre otras que afecta la mano de obra rural.
Bajos índices educativos y de nivel de ingresos, frente a altas tasas de natalidad.
Pobreza y atraso a causa de la violencia partidista
Uso y tenencia de la
tierra Existencia de tierras arables, planas y fértiles, que paradójicamente son usadas para la
ganadería.
Tierras poco fértiles, ubicas en terrenos inclinados son usados para la producción
pequeña agrícola.
Infraestructura
rural Técnicas de cultivos deficientes. Algunas técnicas mecanizadas en general en las grandes
haciendas, y métodos primitivos en las pequeñas parcelas.
Se destacan técnicas avanzadas en la producción de caña de azúcar, arroz, café y algodón,
mientras que los otros cultivos de los campesinos carecen de orientación e instrumentos
mejor cualificados.
Es necesario, la inversión en programas agrícolas que promuevan: i) Proyectos de
irrigación, ii) Almacenamiento de granos, iii) Equipos, abonos, pesticidas, iv)
Reforestación de tierras y v) Desarrollo de la pesquería, y de esta manera permitan
aumentar la productividad agrícola de Colombia.
Fuente: Elaboración propia. Datos: Currie, (1950), Valderrama (1998) López (2011)
De otro lado, es importante destacar las mediciones relativas con el crédito agrícola. Hasta el momento esta
variable invisibilidad, corresponde a una nueva intervención del gobierno colombiano por capitalizar el campo,
intervención que se puede inferir que fue producto de las recomendaciones de la Misión Currie, quien evidenció
la necesidad de tecnificar y modernizar la agricultura colombiana.
36
Anexo 3: Componentes, inversión y coberturas del programa DRI.
Tabla 1: Componentes del Programa DRI en Colombia
Área Componentes Instrumentos y entidades
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Desarrollo
tecnológico
Subprograma de desarrollo tecnológico, el cual buscaba aumentar la producción
agrícola a través de la generación de paquetes tecnológicos para la producción
campesina. Su implementación estuvo a cargo del ICA y de las Secretarías de
Agricultura Departamental.
Crédito agropecuario
Subprograma de crédito, orientado a fortalecer la producción agrícola y pecuaria. Las
líneas de crédito con tasas de interés preferenciales tenían una línea individual o
asociativa, y fue operado a través de la Caja Agraria. Además el otorgamiento del
crédito estaba controlado a partir de planificación guiada por las entidades que
prestaba la asistencia técnica.
Recursos Naturales
Subprograma de recursos naturales estaba orientado a dos objetivos principales: i)
Reforestación, para la protección y manejo del medio ambiente, ii) Piscicultura, como
fuente alternativa de proteína para la dieta alimentaria. Su implementación fue
liderada por el Inderena, ICA e INCORA.
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Asociatividad
Subprograma de comercialización, que buscaba organizar los productores para su
intervención en el mercado. Para ello promovió que los campesinos deberían estar
asociados para acceder a las líneas asistencia técnica y crédito. Las entidades
encargadas de la ejecución fueron: Financiccop, Corfas y Cecora.
Áre
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Vías
Subprograma de vías, con el objetivo de diseñar, construir, terminar y mejorar las
carreteras, considerando que son el principal medio para el acceso a los mercados.
Este programa fue operado por el Fondo Nacional de Caminos Vecinales.
Redes Eléctricas
Subprograma de electrificación que buscaba el mejoramiento de las redes eléctricas, y
buscaba a partir de ello proveer de electricidad a las casas y hogares ubicados en las
zonas rurales. Su implementación estuvo a cargo del ICEL.
Agua
Subprograma de acueductos, el cual busco el estudio, diseño y ejecución de trabajos
para la provisión de agua en las zonas rurales. La implementación de este programa
estuvo del Instituto Nacional de Salud.
Salud
Subprograma de salud, orientado a mejorar la calidad de los servicios de salud a
través de la adecuación y mejoramiento de los hospitales, puestos y centros de salud.
El liderazgo de esta operación estuvo en el Ministerio de Salud, y de los servicios
seccionales que operaban en cada departamento.
Educación
Subprograma de educación, orientado a mejorar la cobertura del servicio educativo, a
través del mejoramiento en la infraestructura. La operación estuvo a cargo del
Instituto Colombiano de Construcciones Escolares.
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Formación y asesoría
técnica
Corresponde a las acciones desarrolladas por el SENA para la capacitación del
recurso humano en producción, la administración y el mercadeo, principalmente.
Además desarrollaron instrumentos particulares como el Programa de Promoción a
Profesional Rural.
Fuente: Elaboración propia. Datos de IICA (1987) y Fajardo et al. (1991).
37
Tabla 2: Fases de operación del Programa DRI en Colombia
Periodo Características
Fase 1: 1976
- 1982
Cobertura: 213 municipios, agrupados en 21 municipios de 8 departamentos.
Competentes: Las mayores inversiones fueron destinadas a la infraestructura (vías,
electrificación, acueductos, salud y educación) con cerca del 50% del total, y en actividades
productivas el 38% (crédito, asistencia técnica, recursos naturales y pequeño riego). Por otro
lado, los componentes de comercialización, desarrollo comunitario y administración del
Programa, representaron cerca del 12% del gasto total. Además su modelo ejecución fue de
carácter centralizada a través de entidades públicas creadas para la implementación del
Programa.
Costos: ascendieron a US$200 millones. se obtuvo financiación del BRIF, ACDI y el BID
1983 - 1990
(Fase II)
Cobertura: 350 municipios de 21 departamentos del país.
Componentes. Durante esta fase se hizo énfasis en los componentes productivos, el 46% de
los recursos fueron destinados a los componentes productivos, el 38% a obras de
infraestructura, y el 16% a la comercialización, desarrollo comunitario y administración del
Programa. En la ejecución el programa tuvo dos cambios fundamentales: I) Se amplió la red
de entidades ejecutoras, de manera que se vinculó a las Secretarías de Agricultura y
organizaciones no gubernamentales. ii) Se fusionó la operación del Programa de desarrollo
rural con el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición - PAN.
Costos. El Programa invirtió US$330 millones, los cuales US$222 millones del Gobierno
Nacional y US$118 millones de financiación del BIRF y BID.
Fuente: Elaboración propia. Datos de IICA (1987), Fajardo et al. (1991), Vargas (1999)
Tabla 3: Programa DRI – Recursos externos por departamento
Entidad Valor (US$
millones) Departamentos
1 Fase BIRF 52 Nariño, Cauca, Cundinamarca y
Antioquia
BID 64 Boyacá y Santander
ACDI 13 Córdoba y Sucre
BIRF-PAN 25
2 Fase BIRF 53 Meta, Huila, Tolima y Caldas
BID 64 Atlántico, Bolívar, Magdalena y
Norte de Santander
Fuente: Fajardo et al. (1991)
38
Bibliografía
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