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LOS RETOS DE LA EFICACIA Y LA EFICIENCIA DENAL SEGURIDAD CIUDADANA Y LA JUSTICIA PENAL
EN MÉXICO:
Mejorar la seguridad ciudadana y la justicia penal enMéxico a través de una intensa reforma y el usoracional y eficiente de los recursos disponibles.
Guillermo Zepeda Lecuona
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ÍNDICE
Biografía ......................................................................................................... 4
Presentación FFN ......................................................................................... 5
Presentación CIDAC .................................................................................... 7
Los retos de la eficacia y la eficiencia enla seguridad ciudadana y la justicia penal en México:Definición del problema ............................................................................ 9
Incidencia delictiva elevada con indicadores de violenciainquietantes y una útil radiografía del crimen en México ............ 10
Diez años sin una política criminal efectiva ..................................... 14
Subrayando el uso indebido que se hace del sistemapenal, así como el uso ineficiente de los recursos. ......................... 17
Solución: adoptar un enfoque integral y estratégico.Medidas para mejorar cualitativa y cuantitativamentela seguridad y la justicia en México, haciendo un usoracional del sistema penal y un uso eficiente de los recursos ..... 21
Anexo:Los actores de la seguridad y la justicia ante la reforma penaly frente a los diversos segmentos del fenómeno delictivo .......... 29
Indice de Tablas ........................................................................................ 37
Bibliografía citada en este texto .......................................................... 39
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BIOGRAFÍA
El Maestro Guillermo Zepeda Lecuona es profesional asociado delCentro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC), donde coordinael proyecto “Seguridad Ciudadana, Justicia Penal y DerechosHumanos en México”, así como la “Red de Investigaciones sobreReformas Penales Comparadas”.
Se ha especializado en temas sobre desarrollo institucional,reforma judicial; seguridad ciudadana y justicia penal. PremioNacional de Derecho y Economía 1999. Miembro del grupo asesordel proyecto “Modernización de los Poderes Judiciales Locales” delBanco Mundial. Es colaborador de los periódicos El Economista yMilenio.
Sus más recientes libros son Crimen sin castigo: Procuración deJusticia Penal y Ministerio Público en México, publicado por el Fondode Cultura Económica y el Centro de Investigación para el Desarrollo;y Análisis técnico de la propuesta de reforma al sistema de justiciamexicano, publicado por el Instituto de Investigaciones Legislativasdel Senado de la República.
Guillermo Zepeda LecuonaTel: (01 33) 50 00 40 [email protected]
www.cidac.org
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PRÓLOGO
México sufre una creciente inseguridad e ingobernabilidad al finaldel sexenio del Presidente Vicente Fox. El proceso de transformaciónhacia una democracia sostenible es un reto y no obstante los avancesen el marco jurídico de la legalidad, la implementación de políticaspúblicas no es suficiente. México presenta tasas de impunidadcercanas al 98 por ciento y la preocupación de los ciudadanos porla falta de seguridad ha llevado a la frustración y la pérdida deconfianza en el gobierno. El abandono del espacio público es unacaracterística de esta tendencia. La privatización de la seguridadpública, que originalmente el deber del estado según el gran teóricoliberal escocés Adam Smith, ha permitido la renuncia al monopoliodel estado. Es decir, el mercado creciente de policía privada, quemuchas veces no respeta los Derechos Humanos o del Estado, arriesgaclaramente el fundamento de la sociedad y su solidaridad.
Delincuencia, narcotráfico, corrupción, violación de los derechoshumanos y poca transparencia son parte de la realidad del Méxicode hoy. La falta de respeto a las leyes y la debilidad de las autoridadeshan provocado la ineficacia del sistema judicial y político. “Todo esun fraude”, gritan populistas; manipulan la opinión pública o difamana las instituciones democráticas de alta calidad.
En este escenario el presente ensayo de Guillermo Zepeda Lecuonadel Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC) es un primeracercamiento para enfrentar los retos de una nueva visión de lajusticia penal en México. El autor propone una amplia reforma en eluso racional y eficiente de los recursos disponibles con el honorablefin de mejorar la seguridad de los ciudadanos. Por eso postula lacreación de la policía profesional y especializada con capacidad parainvestigar delitos reportados y cumplir sus mandatos.
La Fundación Friedrich Naumann se dedica a la promoción delos valores liberales. Una democracia liberal solo funciona si,principalmente, el estado de derecho, la división e independenciade los poderes y el respeto de los derechos individuales son
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garantizados por la constitución y sus órganos. Por este motivo, laFundación Friedrich Naumann considera el ensayo de GuillermoZepeda Lecuona una contribución significativa al debate político,que eventualmente puede impulsar y transformar a la sociedad hacíauna democracia sostenible con un sistema judicial que permite lalibertad y la seguridad de sus ciudadanos.
En este sentido, tanto la Fundación como el CIDAC esperan quelas presentes propuestas para mejorar la seguridad ciudadana puedanaportar elementos importantes para la implementación de cambiosnecesarios en las políticas públicas del país.
Dr. Thomas CieslikCoordinador de Proyecto México
Fundación Friedrich Naumann
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PRESENTACIÓN CIDAC
Los albores de un nuevo gobierno son siempre una oportunidadpara presentar ideas, propuestas y argumentos que den forma a laagenda y a las políticas que se desplegarán en los siguientes seisaños. Son muchos los temas que el próximo gobierno tendrá queatender con carácter de urgente, uno de ellos, sin duda alguna, es elde la inseguridad pública.
Alrededor de la problemática de la inseguridad pública y denuestro sistema de justicia penal, CIDAC ha generado diagnósticosy estudios diversos que le permiten ofrecer soluciones y perspectivasnovedosas para atender los problemas que aquejan a los diversoseslabones del sistema penal. El documento que tiene en sus manospresenta un enfoque novedoso para enfrentar el fenómeno delictivoy para hacer un uso más racional y eficiente de los recursosdisponibles en la materia. De manera muy sucinta, el estudio proponedesagregar el fenómeno delictivo en sus componentes (delitosmenores, delitos de alta incidencia, delitos de alto impacto social) ydar una atención diferenciada a cada uno de ellos. En la actualidad,el sistema procesa por igual una querella menor que un delito delcrimen organizado. El resultado es ineficacia en la atención de unoy de otro y un gran desperdicio de recursos en todo el proceso.
Agradecemos a la Fundación Friedrich Naumann el apoyo para lapublicación y divulgación de este documento. El objetivo tanto dela Fundación como de CIDAC es, en este caso, ofrecer propuestasque ayuden a resolver un problema lacerante de la sociedad mexicana:la creciente inseguridad pública y la pobre capacidad de respuestade nuestras instituciones de justicia penal.
El Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC) es unainstitución dedicada al pensamiento, al estudio de la realidadmexicana actual y sus problemas más apremiantes. Su objetivo esgenerar y promover políticas públicas y reformas institucionales quepermitan a México consolidar su democracia y el Estado de Derecho,así como sentar los cimientos de una economía sólida y competitiva
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con capacidad de crecer sostenidamente y generar oportunidadespara todos los mexicanos.
Esperamos que las ideas contenidas en este documentocontribuyan a formular las reformas y políticas necesarias paracontener el fenómeno delictivo y elevar la eficacia de nuestrasinstituciones de justicia penal.
Edna Jaime TreviñoDirectora General
CIDAC
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LOS RETOS DE LA EFICACIA Y LA EFICIENCIA EN LA SEGURIDAD
CIUDADANA Y LA JUSTICIA PENAL EN MÉXICO:MEJORAR LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA JUSTICIA PENAL EN MÉXICO A TRAVÉS
DE UNA INTENSA REFORMA Y DEL USO RACIONAL Y EFICIENTE DE LOS RECURSOS
DISPONIBLES
Guillermo Zepeda Lecuona*
DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
Existe en la ciudadanía una intensa percepción de inseguridad yviolencia, así como de impunidad e ineficacia de la autoridad paraenfrentar el problema. Los indicadores avalan estas percepciones,pues muestran que la incidencia delictiva y la violencia se handisparado a partir de 1994, así como un pobre desempeño de lascorporaciones policiales y demás organismos públicos del subsistemade seguridad ciudadana y justicia penal. La ciudadanía establececomo prioridad de la agenda nacional el tema de la seguridad, ydiversos sectores de la sociedad y la opinión pública exigen medidaspara disminuir la incidencia delictiva y los niveles de violencia en lasociedad.
Durante los diez últimos años las políticas criminales hanfracasado en su intención de devolver la tranquilidad a las familiasmexicanas; en muchos casos han sido equivocadas y suinstrumentación, muy ineficiente. En la capacidad de respuestainstitucional frente al crimen, México enfrenta una problemáticatanto en aspectos cuantitativos como cualitativos, esto es, el sistemade seguridad ciudadana y justicia penal es ineficiente e injusto. Enlo cuantitativo el sistema está congestionado (particularmente en laprocuración e impartición de justicia); el sistema presenta tasas deimpunidad cercanas al 98%; casi 70% de los recursos se canaliza alesclarecimiento y procesamiento de los delitos que menos afectana la sociedad; la atención que reciben las víctimas son muy altos y
*Guillermo Zepeda Lecuona es profesional asociado del Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC); www.cidac.org E-mail: [email protected]
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la atención que reciben de las autoridades es inexistente o muy mala;el uso de recursos materiales y humanos es muy ineficiente.
Por lo que se refiere a lo cualitativo, las violaciones de derechoshumanos se presentan de forma cuantiosa y sistemática en todoslos sectores de la seguridad ciudadana y la justicia penal; en loprocesal el sistema tiene un claro y predominante sesgo inquisitivo;los procedimientos penales en México se dan con un predominio delos registros escritos de las actuaciones, con restricciones en lacontradicción entre las partes, con escasa publicidad y sin la presenciadel juez (quien por exceso de trabajo delega sus trascendentesfunciones en sus subordinados; también se registra muchacorrupción en el sistema).
INCIDENCIA DELICTIVA ELEVADA CON INDICADORES DE VIOLENCIA
INQUIETANTES Y UNA ÚTIL RADIOGRAFÍA DEL CRIMEN EN MÉXICO
Los puntos más destacables en una visión panorámica de la incidenciadelictiva y la violencia en México serían:
• Percepción de inseguridad• Incremento en el número de reportes y proporción considerable
de delitos no denunciados (a pesar de la elevada cifra negra)• Radiografía del crimen• Delitos de alto impacto y crimen organizado e Indicadores de
violencia elevadosLa mayoría de los mexicanos vivimos con la percepción de que
nuestros bienes, así como nuestra integridad física y la de nuestrosfamiliares están bajo la permanente amenaza de la delincuencia.Por ejemplo, 54% de las personas consultadas por una encuesta devictimización señaló, que durante 2004 sintió algo o muy inseguraen el lugar en el que residía
1.
Recientemente, a raíz del incremento en diversas ciudades delpaís de la violencia vinculada al crimen organizado, particularmenteen ciudades del norte, un periódico de circulación nacional realizóuna encuesta que muestra la percepción de la ciudadanía de que la 1. Tercera Encuesta Nacional sobre Inseguridad 2005, Instituto Ciudadano de Estudios Sobre la Inseguridad (ICESI), 141 pp.Puede consultarse en su página de internet: www.icesi.org.mx.
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inseguridad pública en el país se ha incrementado en el último año(59% de los encuestados así lo manifestaron)
2. Y que el crimen
organizado ha crecido (66%)3; 70% de los encuestados dijeron
sentirse muy vulnerables de ser víctimas de algún delito4; y, un dato
inquietante, la mayoría de los entrevistados señalaron que lasautoridades no tienen ni la capacidad (59%) ni la voluntad políticapara combatir al crimen organizado (63%)
5.
A partir de 1994 el número de denuncias sobre hechosaparentemente delictivos se incrementó notablemente, alcanzandoen 1996 la cifra de 1’569,436 reportes. A partir de 1997 la incidenciadelictiva se ha estabilizado alrededor de 1.5 millones de denunciasanuales
6. Esta cifra es 75% mayor que la incidencia delictiva
registrada doce años antes (ver gráfica 1).Gráfica 1.
Incidencia delictiva en México
Elaborado con base de datos de CIDAC, información de INEGI, Secretaría de Gobernación
y Secretaría de Seguridad Pública y Servicios a la Justicia
2. Encuesta publicada el 4 de agosto de 2005, Grupo Reforma, sección nacional.3. Ibidem.4. Ibidem.5. Ibidem.6. En 2005 se registraron 89,530 denuncias de delitos de competencia federal (43.5 de las cuales correspondieron a delitoscontra la salud); en tanto que 1’412,419 reportes (esto es 94% del total de denuncias del país) correspondieron a delitos decompetencia local (el más significativo, 39%, es el delito de robo).
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Por otra parte, a este inquietante indicador sobre la tendencia dela incidencia delictiva, se agrega el fenómeno de la cifra negra, esdecir, la cantidad de delitos que no es reportado a las autoridades,que de acuerdo con encuestas nacionales, asciende a 77% de losilícitos, es decir, de cada cuatro posibles delitos, sólo se reporta unoa la autoridad
7.
El primer paso para resolver un problema es definirlo. Como yase ha dicho, la incidencia delictiva ha crecido y la violencia semantiene en niveles altos; sin embargo, al analizar la delincuencia,evaluar políticas y proponer alternativas de solución, esimprescindible hacer una análisis más detenido y a detalle de lacompleja gama de delitos que se presenta en México.
Ese millón y medio de delitos que se reportan a las autoridadesanualmente, deben diferenciarse al menos tres grupos. En primertérmino están los delitos de alto impacto social, es decir, delitosque por su gravedad o violencia lesionan seriamente a la sociedad ycontribuyen notablemente a que los mexicanos nos sintamos enriesgo. Esta categoría está integrada por delitos como el secuestro,el homicidio intencional, violación, robo de vehículos y robo conviolencia. Estos delitos que equivalen a 29% de las denunciasrecibidas.
7. Tercera Encuesta…, Op. Cit.. Esta encuesta señala que de los delitos reportados en 3% no se inicia averiguación previa; asímismo, señala que varios delitos cometidos en un solo incidente por una o más víctimas, quedan registrados en la mismaaveriguación; de igual forma el análisis señala que existen delitos que no se registran por deficiencias en el sistema estadísticooficial. De esta forma, afirman, 88% de los delitos cometidos no quedarían registrados en las estadísticas oficiales de reportes.Cfr. p. 50.
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Gráfica 2.Categorías en que puede descomponerse el fenómeno delictivo
en México
Basado en el estudio que el Procurador General de Justicia de Jalisco presentó en 2004
a la Conferencia Nacional de Procuradores
En este sentido, se puede señalar que los indicadores delictivosno sólo están en niveles más altos de los usuales en nuestra sociedad,además, el grado de violencia o gravedad es inquietante. En la tabla1, puede apreciarse la tendencia reciente de los delitos de altoimpacto
8.
8. Por ejemplo, el delito de homicidio intencional, que es un ilícito que representa un agravio demoledor en las familias yenormes pérdidas morales y materiales en la sociedad, a pesar de que ha ido descendiendo consistentemente en los últimosaños, aún se mantiene en niveles que ubican a nuestro país como uno de los más violentos de América y el mundo. Con cifrasde 2000, cuando México presentaba 14.7 homicidios por cada 100 mil habitantes, de una lista de 143 países para los que sedisponía de la información sobre homicidios intencionales en la base de datos del CIDAC, México ocupaba la décima posiciónentre los países con más homicidios. En esa lista el país con menos asesinatos era Japón con 1.5 homicidios por cada 100 milhabitantes (10% de la incidencia de ese delito registrada en México). Cfr. Zepeda Lecuona, Guillermo, Crimen sin castigo:Procuración de Justicia Penal y ministerio público en México, Fondo de Cultura Económica y Centro de Investigación para elDesarrollo (CIDAC), México, 2004, 462 pp., particularmente, pp. 63-67. Para 2003 se registraron en México 12.7 homicidios porcada 100 mil habitantes (Base de datos del CIDAC con información de los anuarios estadísticos).
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La mitad de las denuncias (49%) corresponden a delitos que sehan denominado de alta incidencia, como lesiones y homicidios nointencionales (principalmente derivados de accidentes de tránsito),el robo a transeúntes, robos no violentos, daño en las cosas (tambiénderivados en buena parte de accidentes de tránsito); en tanto que elresto de las denuncias (22%) se refieren a delitos menores vinculadosa conflictos entre familiares, vecinos, acreedores y deudores;patrones y trabajadores o contrapartes legales en algún procesojudicial, como amenazas, injurias, golpes leves, violación de depósito,falsedad de declaración y, en algunos estados, violencia intrafamiliar;también en esta categoría se incorporan meras declaraciones sobrehechos no delictivos (consignaciones de hecho para dar constanciade una situación o servir de antecedente en algún proceso legalposterior).
DIEZ AÑOS SIN UNA POLÍTICA CRIMINAL EFECTIVA
Frente a este planteamiento las respuestas de las autoridades hansido insuficientes. Las autoridades han anunciado cruzadas,programas y planes de combate frontal a la delincuencia. Entre lasmedidas más socorridas tanto en el ámbito federal como el local ha
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estado el incremento sistemático de las sanciones. Las penaspromedio se han incrementado en 20% en el último lustro9. Sinembargo, ha quedado en claro que si no se incrementa la probabilidadde captura, reduciendo la impunidad, el monto de la sanción nodisuade a los posibles delincuentes.
Otra medida ha sido el incremento en los catálogos de delitosgraves. En tan sólo 8 años, México duplicó su población penitenciaria(ver gráfica 3). Actualmente en el país, casi 213 mil personas estánprivadas de su libertad (en 1995 eran 94 mil), 92 mil de ellas o tienensentencia, es decir, son procesados o legalmente inocentes. Sinembargo la incidencia delictiva y la violencia no se reducen. Lapregunta obligada es ¿a quiénes está encerrando nuestro sistemapenal en las cárceles? Un dato revelador es que, con todo y elincremento sistemático de las penas, 70% de las personas declaradasculpables de un delito son condenadas a menos de tres años deprisión. El sistema está saturado con delitos menores; mientras elcrimen organizado goza de cabal salud y las instituciones pierdenla confianza de la ciudadanía.
Gráfica 3.
Con base en Elías Carranza (para 1972 y 1982); Secretaría de Gobernación (1988-1999)y Secretaría de Seguridad Pública y Servicios a la Justicia (2000- mayo de 2006).
9. Ruiz Harrell, Rafael, Criminalidad y mal gobierno, Sansores y Aljure Editores, México, 1998, 332 pp.
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En México la capacidad de respuesta de las autoridades frente aldelito es muy limitada. La probabilidad en México de que una personadelinca y sea puesta a disposición de un juez es de 3.3%. Lasinstituciones han sido rebasadas por el fenómeno delictivo, yevidencian ineficiencia y corrupción intensas. De los delitosdenunciados sólo en 18.5% de las averiguaciones llega a concluirseefectivamente la investigación.
Como se ha señalado, además de ineficiente, la operación delsistema penal mexicano se da con una violación sistemática de losDerechos Humanos de todos los que intervienen en el proceso(víctimas, imputados, autoridades, testigos, etc.). Se ha documentadopor diversos organismos públicos y privados, mexicanos y extranjeros,el estado deplorable de los Derechos Humanos en el sistema penalmexicano. Cada año se registran 52 mil quejas en los organismos deprotección de los derechos humanos y más de mil recomendaciones,dos de cada tres quejas señalan como probable autoridad responsablea alguna entidad del sistema de seguridad ciudadana y justicia penal.
La problemática de la seguridad ciudadana y la justicia penal esmuy compleja y se requieren cambios profundos y radicales;operativos y legales; procesales y orgánicos, que fortalezcan elsistema acusatorio, garanticen el derecho de defensa de quienesparticipan en investigaciones y procesos penales y se respetenescrupulosamente sus derechos humanos. Sin un sistema más justoy garantista, cualquier medida para mejorar la capacidad y eficienciade la respuesta institucional a la incidencia delictiva, resultaríailegítima, si no es que francamente contraproducente. En las líneasde acción que se proponen en este documento se incorporan enprimer término medidas para mejorar estos aspectos cualitativosfundamentales.
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SUBRAYANDO EL USO INDEBIDO QUE SE HACE DEL SISTEMA PENAL, ASÍ COMO EL USO INEFICIENTE DE LOS RECURSOS.
Un paso muy importante en nuestra la argumentación es comenzarpor constatar el mal uso que se hace del sistema penal y el uso tanineficiente que se hace de los escasos recursos disponibles.
A manera de ejemplo, se pueden señalar dos casos que ilustran laineficiencia en el uso de los recursos. En primera instancia se puededar un vistazo a la policía en México. Casi tres de cada cuatro (72.6%)servidores públicos en el ámbito de la seguridad, procuración dejusticia y readaptación social son policías uniformados, 302 mil
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personas (ver gráfica 4).Gráfica 4.
Servidores públicos de las instituciones de seguridad ciudadanay justicia penal en México
Con Información de la Dirección General del Sistema Nacional de Información sobre
Seguridad Pública, febrero de 2005.
10. Además, hay 65 mil efectivos registrados en las corporaciones de seguridad privada.
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En 2005, el presupuesto de municipios, estados y federación enpolicía preventiva ascendió a más de 41 mil millones de pesos (vertabla 2), casi la mitad de los recursos públicos que se destinan enMéxico para la seguridad ciudadana y la justicia penal (48.6%, vergráfica 5). No obstante, las autoridades policíacas tienen pocasatribuciones, no tienen suficiente información y equipos deinteligencia como para anticiparse al delito. Además su personaltiene muchas deficiencias de capacitación y equipamiento. Por otraparte, una vez cometido el delito, la investigación pasa a lasprocuradurías de justicia, por lo que sale de la competencia de lapolicía. De esta forma, la policía sólo puede actuar en delitosflagrantes (en el momento en el que se estén cometiendo); no puedeanticiparse, no puede investigar, por lo que su capacidad de disuasiónse limita a su presencia física (custodia y patrullaje). La policíapreventiva tiene un gran potencial que debe ser aprovechado.
11. Para la información sobre policía preventiva municipal se tomó información de las participaciones y fondos municipales paraseguridad pública, ponderando la estimación de acuerdo con el estado de fuerza de las policías preventivas municipales en losestados reportado por la Dirección General del Sistema Nacional de Información sobre Seguridad Pública. En la mayoría de losestados no se pudo obtener la información sobre el gasto de las prisiones municipales, que en muchos casos son sostenidasprincipal o exclusivamente por el erario de los ayuntamientos. Aunque las comisiones de Derechos Humanos han consideradoanticonstitucional la existencia de cárceles municipales, el 15% de los reclusos del país están presos en estos establecimientos.
Tabla 2Presupuesto Nacional en materia de Seguridad Ciudadana y
Justicia Penal en 2005 (millones de pesos)
Municipal Estatal Federal D. F. SubtotalesPolicía preventiva 15,561.8 8,656.0 5,146.5 11,804.0 41,168.8Procuradurías 10,183.6 8,143.6 2,955.1 21,282.3Tribunales penales 2,514.0 5,575.0 848.5 8,937.5Readaptación social N. D. 10,470.0 1,839.0 1,075.5 13,384.6
15,561.8 31,823.6 20,704.1 16,682.1 84,773.2
Con base en información desagregada del presupuesto federal, presupuesto del Distrito Federal;para el ámbito municipal se accedió a información desagregada en algunos estados y a informacióndel Sistema Nacional de Seguridad Pública; y para el ámbito estatal se estimó con base eninformación desagregada de 23 de las 32 entidades federativas11
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Gráfica 5.Distribución de los recursos públicos dedicados en el país a la
seguridad ciudadana y a la justicia penal en 2005(millones de pesos)
Otro ejemplo: las prisiones. La operación de los 455 reclusorios yla manutención de más de 200 mil presos costaron al erario del paísal menos 13,368 millones de pesos durante 2005 (36 millones depesos diarios)
12. Uno de cada tres pesos del presupuesto de seguridad
y justicia de las autoridades estatales se destina a los reclusorios(ver gráfica 6). Como se ha dicho la gran mayoría (según las propiasautoridades 95.8%) de las personas en prisión son de peligrosidadbaja y media13, e incluso, como se ha referido, 92 mil son legalmenteinocentes (los procesados que aún no reciben sentencia). Por faltade alternativas a al prisión y por un sistema procesal anquilosado,dedicamos una gran cantidad de recursos a encarcelar a pequeños
12. Faltaría contabilizar los gastos de autoridades municipales en las cárceles de sus localidades, información que no se hapodido obtener.13. Programa Nacional de Seguridad Pública 2001-2006, Diario Oficial de la Federación, 14 de enero de 2003, primera sección.Dato en p. 21.
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delincuentes, mientras escatimamos recursos a la investigación,persecución y procesamiento de los delitos que más ofenden a lasociedad como el secuestro, el tráfico de personas y de órganos, elhomicidio, la violación, entre otros.
Gráfica 6.Demasiados recursos se dirigen al sistema carcelario:
Distribución aproximada del presupuesto de los estados enseguridad ciudadana y justicia penal en 2005
Estimación propia hecha con base en información presupuestal
desagregada de 22 de los 31 estados del país14
14. No se consideró la información del Distrito Federal, pues presenta un patrón distinto a las demás entidades, pues en el restodel país gran parte del gasto en policía preventiva recae en los municipios. En el ámbito presupuestal a nivel estatal, lospromedios de la estimación son: 27.2% del gasto en materia de seguridad, justicia y readaptación dedicado a prevención ypolicía preventiva (suelen incluir la corporación policíaca de la entidad, programas preventivos, academias estatales, consejosde seguridad, etc.); 32% a procuración de justicia; 7.9% a los juzgados y salas penales (aproximadamente entre 30% y 35% delpresupuesto del poder judicial local, estimado por número de expedientes respecto de la carga por las demás materias delsupremo tribunal de justicia, al que se le restaron los tribunales especializados como de lo contencioso administrativo,constitucional, electoral, etc.); y 32.9% al sistema carcelario, industria penitenciaria y seguimiento postpenitenciario. Estosmontos como proporción del presupuesto de los estados para las que se dispuso de información desagregada se extrapolaronal total de la suma de los 31 presupuestos de los estados (información que sí se obtuvo completa: $615,893,140,986.76).
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SOLUCIÓN: ADOPTAR UN ENFOQUE INTEGRAL Y ESTRATÉGICO. MEDIDAS PARA
MEJORAR CUALITATIVA Y CUANTITATIVAMENTE LA SEGURIDAD Y LA JUSTICIA EN
MÉXICO, HACIENDO UN USO RACIONAL DEL SISTEMA PENAL Y UN USO EFICIENTE
DE LOS RECURSOS
Como se señaló al describir la gráfica 2, en México un 29% de losdelitos denunciados son de los llamados delitos de alto impacto(homicidio, violación, secuestro, etc.); 49% son delitos no graves,pero muy frecuentes; en tanto que 22% restante corresponde a delitosmenores.
Toda violación a las normas básicas de convivencia debe serprevenida y combatida por la sociedad, y los conflictos sociales queestán atrás de cada reporte deben ser canalizados y, en la medida delo posible, resueltos por vías institucionales. Esta clasificación delos delitos es muy útil porque destaca la necesidad de que cada tipode conflicto social, por su propia naturaleza (incipiente odesbordado; violento o no intencional) requiere medidas deprevención y atención específicas. En la actualidad nuestro sistemalegal ofrece mecanismos formales de atención de estos conflictosmuy rígidos, con pocas variantes, y muy costosos tanto para laspersonas involucradas, como para el Estado y en general para lasociedad.
La estrategia:Considerando la naturaleza de la infracción, se pueden orientarreformas legales, orgánicas, procesales y organizacionales en cadauno de los eslabones del sistema penal.
1. Cambio de paradigma detrás de la política criminal:protección de la víctima, respeto a los Derechos Humanos yatención adecuada y proporcionada de los conflictos sociales.
Desde luego, cada segmento de esta agregada clasificación dedelitos, exige cambios de paradigmas y rediseño de lasorganizaciones de justicia cívica, procuración y trabajo social,corporaciones policíacas, procuradurías, tribunales y prisiones. Los
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fines y objetivos de la atención de cada segmento de la conflictividadsocial y del fenómeno delictivo que aquí se propone, puede auxiliaren el diseño de estas reformas.
Se requiere desarrollar el potencial de la policía fortaleciendo sucapacitación, profesionalización y especialización en los diversossegmentos de los servicios policíacos que aquí se bosquejan, paraconvertir a la policía en un actor profesional y confiable, que en laatención cotidiana a la ciudadanía y en los casos de conflictividadincipiente, brinde proximidad y sea un accesible y eficaz primer rostrodel Estado frente a la ciudadanía; que pueda desplegar un altopotencial preventivo, así como de resguardo de escena del crimen yatención a víctimas de los más frecuentes; y que realice inteligenciapolicial para anticiparse y combatir al crimen organizado.
También se requieren instancias de tratamiento y resolución deconflictos, con personal profesional, capacitado y que cuenten conprocedimientos flexibles para conciliar y atajar pequeñas disputas;mecanismos simples y eficientes para aplicar la ley a los delitos dealta incidencia; una procuración de justicia especializada y eficientecapaces de cumplir sus mandatos constitucionales de investigarcientíficamente los posibles delitos reportados y en su caso perseguira los responsables y comprobar su responsabilidad.
Es urgente contar con poderes judiciales independientes que velenpor el interés social al controlar y verificar que la persecución de losdelitos se apegue a la ley, y que se respete el debido proceso; unpoder judicial que proteja los derechos fundamentales de las personasque intervengan en el proceso penal. También es imprescindible quereplanteemos como sociedad la naturaleza y los alcances de lassanciones penales y logremos que las prisiones dejen de ser bodegashumanas y universidades del crimen, para convertirse en instanciasde tratamiento, readaptación y reinserción social.
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Tabla 3. Objetivos y tendencias generales
2. Delitos menores: descriminalizar y flexibilizar su atenciónprivilegiando la justicia restaurativa.El primer cuestionamiento aquí es ¿debemos mantener estas figurasen los códigos penales y disponer para ellos de un proceso judicial?¿Qué requieren más vecinos y familiares confrontados, un mediador,un terapeuta que dé seguimiento a un tratamiento; o una sala llenade abogados determinando cuál vecino o qué miembro de la familiaes el delincuente?
Actualmente estos casos distraen el 20% de la recepción dereportes y en la práctica los ministerios públicos abandonan en loscajones de sus archiveros las denuncias. Cualquier avance respondea pruebas que debe reunir el denunciante y llevarlas hasta el escritoriode los funcionarios suplicando atención. Abrumadas por casosaparentemente más relevantes, las procuradurías olvidan lasdenuncias de “chismes”; sin embargo, si esas pequeñas conflictivasno son atajadas oportunamente pueden evolucionar, en ese vacíoinstitucional, a niveles más altos de violencia. El desafortunadamentefamoso caso del mecánico que arrolló a 18 menores matando a cincode ellos en el Estado de México comenzó como un problema vecinalen el que se interpusieron consignaciones de hechos e inclusoacuerdos en la procuraduría social. Un conflicto que se ignoró, un
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convenio al que ninguna autoridad dio seguimiento. Sólo tras latragedia se activaron las instituciones. La lección evidente es quehay que atender esos casos profesionalmente, de manera accesible,práctica, y flexible donde se privilegie la desactivación restauradoradel conflicto y se dé tratamiento y seguimiento a los involucrados.
Aquí no hacen falta ministerios públicos, gentiles policíasjudiciales, ni jueces; lo que se requiere es dar atribuciones, mejorary fortalecer a la justicia cívica; crear y capacitar una policía deproximidad; la procuración, el trabajo, seguimiento y asistenciasociales. Esto es, instancias capacitadas para dar cause institucionaly mediar en estos incipientes conflictos. Estas medidas implicanreorientar (y ahorrar) recursos. Son pequeñas inversiones que evitanconflictos mayores y evitan la erosión de los valores comunitarios yel capital social.
Tabla 4. Objetivos y medidas para los delitos menoreso conflictos sociales incipientes
3. Delitos más frecuentes (de alta incidencia): manejo deinformación para prevenir eficazmente y simplificación deprocedimientos y uso racional de recursos en su atención,investigación, procesamiento y sanción.
Este es el segmento del fenómeno delictivo en el que se da el usomás ineficiente de los recursos. Es desalentador ver un expedientepenal de seiscientas páginas que termina con la categórica sentencia:“... se le condena por el delito de robo simple a tres meses de prisiónque se conmutan por la multa de 827 pesos y se le absuelve de lareparación del daño por no haber sido acreditada”. ¿Es racional
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dedicar 18 horas-hombre de las procuradurías y otro tanto en losjuzgados penales, tomando declaraciones, citando testigos,obteniendo pruebas documentales y peritajes, pagando honorariosa abogados para llegar a esta sentencia, un proceso de siete mesesde duración que ahuyentó a la víctima, quien ya no regresó apresentar las facturas que acreditaran su pérdida?
Además de ineficaz, la forma de enfrentar los delitos no violentosde mediano impacto social se ha hecho despiadada. Las autoridades,presionadas por la opinión pública y los medios de comunicación,han optado por la pirotecnia legislativa: se han incrementado lassanciones para los delitos; se ha reducido la posibilidad de que losprocesados obtengan su libertad bajo caución, aumentando loscatálogos de delitos graves. Las policías y procuradurías se hanimpuesto y divulgado metas y cuotas de captura y consignación(aunque sea por portación de cara o por pobreza en flagrancia). Elresultado de estas medidas irracionales son 213 mil personas privadasde la libertad. Todos pierden; sólo ganan las estadísticas oficiales.Pareciera que el sistema penal mexicano y sus autoridades no estánbuscando quien la hizo, sino quien la pague, el proceso penal comoespectáculo social.
No es que se proponga que estos delitos no sean perseguidos,por el contrario deben enfrentarse para evitar impunidad; pero puedeatajarse en menos tiempo y a un menor costo. Como dice untratadista de la materia: “¿Por qué darle un proceso Cadillac a uncaso bicicleta?”. ¿No valdría la pena establecer atajos entre laconsignación y una multa? Considerando que no sean delitosviolentos se pueden diseñar, cuidando las garantías fundamentalesde procesados y víctimas, salidas alternas como breves audienciasante conciliadores o jueces de paz; suspensión de la averiguaciónprevia y del proceso; juicios abreviados, en los que se pacten acuerdosque indemnicen a la víctima, se impongan multas, sanciones deservicio comunitario, tratamientos toxicológicos, terapias familiareso sicológicas o penas reducidas (a las que actualmente se suele llegardespués de prolongados procesos).
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Si bien estos esquemas exigen un departamento de servicio socialy de seguimiento del cumplimiento de los acuerdos y de lascondiciones de la suspensión, se podría tener un enorme ahorro enrecursos que podrían reorientarse hacia infraestructura y la operaciónde los trabajos sustantivos de investigación, dictámenes periciales eimpartición de justicia. La adopción del juicio oral, acompañado delas medidas de descongestión y profesionalización de la justicia,sería fundamental para mejorar la legitimidad, calidad y transparenciade nuestro sistema penal.
Tabla 5. Objetivos y medidas para combatir los delitos dealta incidencia
4. Objetivos y medidas para combatir los delitos de alto impactosocial: inteligencia policial; investigación científica; respeto aderechos humanos y atención legal profesional.
Si se descriminalizan figuras de delincuencia menor y sesimplifican los procedimientos que se aplican a la delincuencia demenor impacto social, se liberarían muchos recursos que se podríandedicar a desarrollar labores de inteligencia policial que se anticipena las acciones del crimen organizado; fortalecer grupos de elite parael combate a delitos específicos y para intervenir en situaciones decrisis (como casos con rehenes); así como para dar profesional yesmerada atención a la investigación y comprobación de los delitosque más ofenden y preocupan a la sociedad, evitando que quedenimpunes por omisiones o deficiencias de las autoridades.
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Tabla 6. Objetivos y medidas para combatir los delitos de altoimpacto social: a) Crimen organizado
Una parte muy significativa de los delitos de alto impacto socialson cometidos por el crimen organizado (secuestro, robos devehículos, ejecuciones). En el combate al crimen organizado se debentener muy en cuenta sus tres principales características: operaciónsofisticada y articulada (crímenes cibernéticos, logística, casas deseguridad); ingeniería financiera (lavado de dinero, distribución deganancias y sobornos) y algún grado de protección por parte de lasinstituciones encargadas de combatir el crimen (policías yprocuradurías principalmente)
15.
Sólo los grupos de elite de las corporaciones policíacas conadecuada capacitación, especialización y equipamiento pueden hacerfrente a los sofisticados métodos de operación que ha alcanzado elhampa organizado; sólo con labor de inteligencia policial se puededetectar la operación de los grupos delictivos, anticiparse a susacciones delictivas y capturar y desmembrar sus bandas. También laadecuada regulación, acciones de monitoreo y especialización delas instancias fiscalizadoras podrán detectar las operacionesfinancieras que corren paralelas a las organizaciones criminales. Porotra parte, sólo una policía profesional en la que se respete la carrerapolicial, en la que se rinda cuentas y en la que se brinden los apoyos
15. Planteamiento del Magistrado Giovanni Falcone citado por Sigrid Artz en su texto “El combate a la delincuencia organizadaen México: ¿Una misión (im)posible?” en Crimen trasnacional y seguridad pública: desafíos para México y Estados Unidos, JohnBailey y Jorge Chabat, compiladores, Plaza y Janés editores, México, 2003, 658 pp., pp. 181-214, citado en p. 182.
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institucionales para respaldar y proteger el desempeño de losoficiales con medios suficientes, podrá ser blindada de penetracionescriminales y los oficiales no se sentirán vulnerables y ni abandonadoscuando traten de ser amenazados o amedrentados por los agentesdel crimen organizado.
El combate al crimen organizado requiere de una política queconcentre esfuerzos y recursos en el sector. Requiere una policíaprofesional. Una investigación de los delitos eficaz (agenciasespecializadas con cargas de trabajo acotadas) con peritajes deexcelencia y con los mejores profesionales de las procuradurías quegaranticen que se lleven a los tribunales casos sólidos que impidanla impunidad en este trascendental sector. Quizá el crimenorganizado sea el responsable de menos de 20% de los delitos; peroen sus acciones se encuentra la raíz y la principal motivación lapercepción de inseguridad, violencia y vulnerabilidad de losmexicanos.Tabla 7. Objetivos y medidas para combatir los delitos de altoimpacto social: b) Delitos violentos (homicidios intencionales,
violaciones)
Este enfoque permite subrayar que todo el amplio espectro de laconflictividad social debe ser atendido; y que los siempre escasosrecursos disponibles deben ser utilizados adecuadamente para lograrel principal propósito que actualmente tiene nuestra sociedad:revertir la espiral de violencia e impunidad para devolver la paz y latranquilidad a las familias mexicanas.
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ANEXO:LOS ACTORES DE LA SEGURIDAD Y LA JUSTICIA ANTE LA REFORMA PENAL
Y FRENTE A LOS DIVERSOS SEGMENTOS DEL FENÓMENO DELICTIVO
1. Una policía a tres fuegosEn la policía deben centrarse muchas de las esperanzas de la sociedadmexicana en revertir la situación de inseguridad. La policía preventivaes el actor más desaprovechado del sistema. Casi tres de cada cuatroservidores públicos que trabajan en áreas de seguridad, procuracióny ejecución de sanciones (peritos, policías judiciales, custodios,ministerios públicos, personal administrativo) son policíaspreventivos. Son 302 mil servidores públicos que todos los días salena las calles y caminos del país a tratar de mantener el orden, servir ala comunidad y prevenir, evitar o frustrar el delito (a los que seaumentan 64 mil efectivos que sirven en corporaciones de seguridadprivada)
16. Sin embargo es una policía con serios problemas de
capacitación, después de una década de esfuerzos, los policías enMéxico tienen una escolaridad promedio de 8.8 años de educación
17.
En México cuando hay enfrentamientos mueren más policías quedelincuentes por la poca capacitación y el menor equipamiento
18;
aproximadamente 40% de las lesiones que sufren los uniformadosson autoinfligidas o causadas por sus propios compañeros enprácticas o durante operativos, generalmente derivadas del malacondicionamiento físico y poco desarrollo técnico. 60% de lospolicías padece enfermedades como hipertensión, obesidad, diabetes,miopía y gastritis
19.
Las condiciones en que se ejerce el servicio (turnos de 24hrs delabor por 24 hrs. de descanso, que además frecuentemente no sonrespetados), los riesgos y la baja paga hacen poco atractivo ser ypermanecer policía. Cuando el sector de la construcción crece, las16. Información del Sistema Nacional de Seguridad Pública.17. Citado en López Portillo, Ernesto, “La reforma a la seguridad y a la justicia”, en Nexos N° 323, México, noviembre de 2004,pp. 17-24, p. 1918. López Portillo, Ernesto, “Educación y entrenamiento policial para la democracia”, Project on Reforming the Administrationof Justice in México, Center for U.S. - Mexican Studies, University of California, San Diego, 2003, 14 pp. En preparacióneditorial. Disponible en: http://repositories.cdlib.org/cgi/viewcontent.cgi?article=1032&context=usmex19. Citado en López Portillo, Ernesto, “La reforma... Op. Cit., citado en nota 10, p. 19
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policías municipales tiemblan por que sus efectivos prefierenemplearse como albañiles. La rotación en el personal de lascorporaciones policíacas es enorme. Los jefes de policía tiemblancuando se da una situación de rehenes o motines, pues sus policíasno tienen capacitación para intervenir en situaciones de crisis yprefieren negociar antes que arriesgarse a un baño de sangre (policíassometidos, huyendo de manifestantes enmachetados o dandodeclaraciones jurídico cantiflescas a los medios de comunicación,son las tristes imágenes de una policía incapaz e impotente).
Esta poca capacidad de respuesta eficaz y el desarrollo deprácticas de corrupción han hecho que la ocupación de policía seaestigmatizada por la sociedad. En las encuestas ciudadanas reportanque 80% de los entrevistados desconfían de la policía
20; en una
escala de 0 a 10 (donde 0 es o “confío nada” y 10 “confío mucho”)la policía es calificada con 4.48 (sólo mejor que los diputados con4.46)
21; y la mayoría la considera incapaz y corrupta.
Como se desconfía tanto de la policía en vez de mejorarla se haoptado en las últimas décadas por quitarle atribuciones y reducir laposibilidad de contacto con los ciudadanos al mínimo. La policía nopuede prevenir, por que la información para construir mapas delictivosy alimentar la inteligencia policial son atesoradas por la policía (quereciben la información por las denuncias) que pocas veces lacomparten o cuando lo hacen la actividad delictiva se ha desplazado.Tampoco puede actuar posteriormente, si un ciudadano aborda aun agente y le señala a un ladrón que lo robó tres días antes eluniformado tendrá que decirle que el no puede intervenir, pues unadetención en esas circunstancias la tendría que hacer la procuraduríade justicia en cumplimiento de una orden de aprehensión. Así lapolicía no puede intervenir antes y después del delito, solo puedeactuar durante su ejecución, somos un sistema “flagrantoadicto”dependemos de que el policía se encuentre con el ladrón durante laejecución del delito. Sí únicamente se utiliza a la policía como20. Encuesta de María de las Heras, citada por López Portillo, “La reforma... Op. cit., citado en nota 10, p. 19.21. Cultura de la Constitución en México: una encuesta nacional de actitudes, percepciones y valores, coordinado por HugoConcha, Héctor Fix Fierro, Julia Flores y Diego Valadés, Universidad Nacional Autónoma de México, Tribunal Electoral del PoderJudicial Federal y comisión Federal de Mejora Regulatoria, México, 2004, 250 pp., datos en p. 62.
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amuletos contra el crimen o para disuadir con su presencia a losposibles ladrones ocasionales, entonces podríamos decir que sonamuletos muy caros y que son demasiados policías para tan pocasatribuciones. El heroísmo y el sacrificio de muchos uniformadoshonestos requiere repensar y rediseñar a la policía.
Los policías se sienten en medio de tres fuegos: el de losdelincuentes (como los del crimen organizado) generalmente conmayor capacitación e, información y mejor equipo; el de sus jefesen turno que desconfían de ellos y los someten a duras condicionesde trabajo y metas y criterios de desempeño irracionales, si no esque a prácticas corruptas; y, el ataque más difícil de sortear, el de lasociedad que los desprecia y es indiferente a sus esfuerzos ysacrificios.
Transformar legal y administrativamente las organizacionespolicíacas, hacer de la carrera policial un destino de vida atractivo,mejorar la capacitación, el salario y las condiciones de trabajo sonuna exigencia para desarrollar el gran potencial de los servicios depolicía preventiva, que se especialicen en sus diversos ámbitos deacción desde capacitar para atender y orientar a la ciudadanía; paradesarrollar tareas de prevención e información entre la poblaciónen general y particularmente en los grupos y regiones másvulnerables; para intervenir, encausar y resolver pequeños conflictoscomunitarios y vecinales; para mantener el orden e intervenir ensituaciones de crisis; para desarrollar mapas delictivos y diseñarprogramas de prevención de alto impacto; de realizar tareas deinteligencia; para realizar los trabajos de elite ante el crimenorganizado, en fin una nueva policía, depurada, capaz, solvente,cercana. Quizá bastaría la mitad del personal si tiene un mejor nively capacidad.
Una procuración de justicia saturadaLas procuradurías de justicia son el cuello de botella del sistemapenal mexicano. Dado que la justicia cívica, las procuradurías socialesy la policía filtran pocos casos, todas las denuncias, desde las meras
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declaraciones de hechos y delitos menores como injurias, hasta loscrímenes más graves como el secuestro llegan al conocimiento delos ministerios públicos. Simplificando, las procuradurías y losministerios públicos tienen cuatro tareas: la investigación de losdelitos; en caso de que haya delito que perseguir, la acusación yreunión de pruebas; brindar atención a la víctima y proteger susderechos; y en todas sus actuaciones, cumplir con la legalidad yrespetar los derechos fundamentales de los imputados.
En lo que se refiere a la investigación, la atención del total deasuntos que llegan a las agencias del ministerio público es una tareaimposible. Sólo se logra dar cabal respuesta a uno de cada cincocasos
22, el resto permanece en los archivos hasta que prescriben.
Este es el corazón de la impunidad. En lo que se refiere a la aportaciónde pruebas y acreditación de la responsabilidad en sus acusaciones;a pesar de que se suele considerar dice que las investigaciones delministerio público están mal integradas y su capacidad de litigio eslimitada, los resultados son en general positivos, pues el 90% de laspersonas que consignan ante los jueces son procesadas (es decir losjueces consideran que los elementos de la consignación sonsuficientes para justificar el inicio de un proceso) y el 85% de lossentenciados son declarados culpables. Desde luego a pesar delporcentaje no debe dejar de considerarse que el 10% de las personasque no son procesadas (16 mil) y el 15% de los sentenciadosabsueltos (17 mil) suman 33 mil personas a las que se les infligiómolestias, en algunos casos la privación de su libertad por periodosprolongados, sin que se pudiera sustentar la acusación.
En cuanto a los derechos de las víctimas y los imputados, elpanorama es desolador. La víctima es marginada y su participaciónes casi clandestina. Los costos que enfrentan las victimas en suintervención al denunciar, al aportar evidencias y en los casos en losque comparece como testigo en los procesos penales son prohibitivos.Los derechos de los imputados son frecuentemente violados y lascondiciones de su detención, interrogatorio y consignación quedan
22. Zepeda Lecuona, Guillermo, Crimen sin castigo... Op. Cit., pp. 155 y ss.
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en la penumbra de la discrecionalidad de las procuradurías, quienesson señaladas como responsables en 57 de las 45 mil quejas quereciben al año las comisiones de derechos humanos en México yson el destinatario de la mitad de las poco más de milrecomendaciones de dichos organismos
23.
En la procuración de justicia deben realizarse reformasorganizacionales para darle mayor independencia y autonomía enel desarrollo de sus tareas, mejorar la distribución del trabajo,incrementar la capacitación y especialización de sus agentes yestablecer un auténtico servicio civil de carrera. Además debenpropiciarse las reformas estructurales para que, como se ha señaladolos pequeños conflictos reciban adecuada atención de organismoscon procesos más sencillos y accesibles como los juzgados cívicosy las procuradurías sociales. Esto quitaría una significativa carga detrabajo de al menos el 20% a las procuradurías. De la misma formalos delitos no violentos y no graves podrían canalizarse por las víasalternas al procedimiento formal que permitan celeridad y lareparación del daño, conciliando o resolviendo el conflicto. De estaforma, se liberarían muchos recursos que actualmente se dedican aprolongados y costosos proceso s para estos delitos, canalizandolos recursos a los casos de compleja resolución y de pesada cargaprobatoria como son los relativos a los delitos de mayor impactosocial.
Las potencialidades del poder judicialLas leyes en México tienen muchas deficiencias y han dadodemasiado poder a las autoridades encargadas de investigar losdelitos en México como el ministerio público y la policíainvestigadora, en detrimento de los derechos de los imputados y sucapacidad de defensa. La confrontación entre la autoridad y elacusado es muy desigual con claras ventajas para la autoridad, loque ha dado lugar a abusos e injusticias. No obstante la malalegislación y las malas prácticas, el Poder Judicial como defensor de
23. Idem, pp. 284 y ss.
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la Constitución y garante de los derechos de las personas (entreellos la presunción de inocencia) podría hacer mucho para revertireste lamentable estado de cosas. Sin embargo, no se ha actuado a laaltura del mandato constitucional.
En México se considera que la policía no sabe investigar, quehace de la confesión coaccionada el pilar de sus imputaciones y queno respeta las formas legales para obtener evidencias, esto tienemucho de cierto; pero se debe a que en México, con la toleranciajudicial, se admiten pruebas obtenidas ilegalmente y no se controlala calidad de las actuaciones judiciales. Una expresión frecuente enlos círculos legales del país es que en México un auto de formalprisión y un vaso de agua no se le niegan a nadie; y los jueces los“obsequian” en 90% de los casos (en Distrito Federal, Puebla, BajaCalifornia más del 95% de las veces). Lo que indica que o lasprocuradurías (contrario a la percepción ciudadana) son muyeficientes o que el Poder Judicial (presionados por la sociedad, losmedios y las autoridades que claman impunidad cada que se da unaliberación) es muy tolerante con los defectos de las investigacionespreliminares. Lo cierto es que la probabilidad de que una personacometa un delito y sea llevado por las procuradurías ente un juez esde 3.3%; pero una vez ante un juez, la probabilidad de ser encontradoculpable es de casi 75%.
El poder judicial esta sitiado, por una parte sólo le llegan loscasos en los que el ministerio público considera que hay un delitoque perseguir (11.4% de los casos denunciados) y por otra una vezque el juez da su sentencia inapelable, su ejecución es administraday modificada por organismos técnicas de las prisiones, asísentenciados a 8 años salen en tres sin que el poder judicial que losentenció sea tomado en cuenta.
Urge el fortalecimiento de los poderes judiciales y la exigenciade que cumplan con su misión de ser un contrapeso real que controlela calidad de las actuaciones de las autoridades encargadas de lainvestigación y acusación, así como la concientización de la sociedadsobre la trascendencia para la colectividad de que se respeten los
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derechos fundamentales. Para la transparencia del proceso el juiciooral sería fundamental. También debe considerarse lainstrumentación de la figura del juez de ejecución de sentencias.
La cárcel en México aunque Dante no lo crea.En la última década se ha duplicado la población penitenciaria enMéxico (actualmente es de 213 mil reclusos), sin que se hayanincrementado significativamente la capacidad de los reclusorios,generando una sobrepoblación promedio de 30% más de la capacidadinstalada, llegando en algunos penales a 200% y más el porcentajede sobreocupación. El resultado de esta saturación es lo que se hadenominado el “genocidio carcelario”, pues se dan bajas condicionesde existencia, autogobierno por parte de camarillas de reclusos, seda la violencia, la enfermedad y las adicciones. Las lamentablescondiciones de las prisiones han provocado que el 20% de lasrecomendaciones de los organismos protectores de los derechoshumanos en México se dirijan a las prisiones. Ya la Comisión Nacionalde los Derechos Humanos ha dado la voz de alerta sobre la precariay explosiva situación de las cárceles en México. Esta situación provocaque en México hablar de readaptación es impensable con este sistemacarcelario que más bien parece un conjunto de bodegas humanas.Un dato inquietante es que 92 mil de esos reclusos (43.4%) no hansido sentenciados, es decir son legalmente inocentes. Tasas dereincidencia de entre 35% y 50% son la elocuente evidencia delfracaso en la readaptación.
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Indice de Tablas
Gráfica 1.Incidencia delictiva en México ................................................... 11Gráfica 2.Categorías en que puede descomponerse elfenómeno delictivo en México ................................................... 13Tabla 1.Tendencia reciente de algunos de los delitosde alto impacto en México ........................................................ 14Gráfica 3.Población penitenciaria en México ............................................ 15Gráfica 4.Servidores públicos de las institucionesde seguridad ciudadana y justicia penal en México .................. 17Tabla 2.Presupuesto Nacional en materia de Seguridad Ciudadanay Justicia Penal en 2005 (millones de pesos) ........................... 18Gráfica 5.Distribución de los recursos públicos dedicadosen el país a la seguridad ciudadana y a la justiciapenal en 2005 (millones de pesos) ........................................... 19Gráfica 6.Demasiados recursos se dirigen al sistema carcelario:distribución aproximada del presupuesto de los estadosen seguridad ciudadana y justicia penal en 2005 .................... 20Tabla 3.Objetivos y tendencias generales ............................................... 23Tabla 4.Objetivos y medidas para los delitos menoresoconflictos sociales incipientes ................................................... 24Tabla 5.Objetivos y medidas para combatir losdelitos de alta incidencia............................................................ 26
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Tabla 6.Objetivos y medidas para combatir losdelitos de alto impacto social: a) Crimen organizado ............. 27Tabla 7.Objetivos y medidas Para combatir los delitos dealto impacto social: b) Delitos violentos(homicidios intencionales, violaciones) ......................................28
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BIBLIOGRAFÍA CITADA EN ESTE TEXTO
Artz, Sigrid, “El combate a la delincuencia organizada en México: ¿Unamisión (im)posible?” en Crimen trasnacional y seguridad pública:desafíos para México y Estados Unidos, John Bailey y Jorge Chabat,compiladores, Plaza y Janés editores, México, 2003, 658 pp., pp.181-214.
Cultura de la Constitución en México: una encuesta nacional deactitudes, percepciones y valores, coordinado por Hugo Concha,Héctor Fix Fierro, Julia Flores y Diego Valadés, Universidad NacionalAutónoma de México, Tribunal Electoral del Poder Judicial Federaly comisión Federal de Mejora Regulatoria, México, 2004, 250 pp.
Encuesta publicada el 4 de agosto de 2005, Grupo Reforma, secciónnacional.
López Portillo, Ernesto, “Educación y entrenamiento policial para lademocracia”, Project on Reforming the Administration of Justice inMéxico, Center for U.S. - Mexican Studies, University of California,San Diego, 2003, 14 pp. En preparación editorial. Disponible en:h t t p : / / r e p o s i t o r i e s . c d l i b . o r g / c g i /viewcontent.cgi?article=1032&context=usmex
—- “La reforma a la seguridad y a la justicia”, en Nexos N° 323, México,noviembre de 2004, pp. 17-24
Programa Nacional de Seguridad Pública 2001-2006, Diario Oficial dela Federación, 14 de enero de 2003, primera sección.
Tercera Encuesta Nacional sobre Inseguridad 2005, Instituto Ciudadanode Estudios Sobre la Inseguridad (ICESI), 141 pp. Puede consultarseen su página de internet: www.icesi.org.mx.
Ruiz Harrell, Rafael, Criminalidad y mal gobierno, Sansores y AljureEditores, México, 1998, 332 pp.
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Zepeda Lecuona, Guillermo, Crimen sin castigo: Procuración de JusticiaPenal y ministerio público en México, Fondo de Cultura Económica yCentro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC), México, 2004,462 pp.
