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INFORME TÉCNICO DE MOTIVACIÓN
NORMA TÉCNICA QUE REGULA LOS
MEDIOS ELECTRÓNICOS PARA PROCESOS DE PARTICIPACIÓN
CIUDADANA EN LA FUNCIÓN EJECUTIVA
Subsecretaría de Gobierno Electrónico
Mayo 2020
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FIRMAS DE REVISIÓN Y APROBACIÓN
Nombre / Cargo Firma Fecha
Elaborado por:
Paola Racines /
Analista Técnico 28/05/2020
Revisado por:
Juan Carlos Castillo / Especialista
28/05/2020
Aprobado por: Marco Sancho / Subsecretario
Gobierno Electrónico 28/05/2020
CONTROL DE HISTORIAL DE CAMBIOS
Versión Descripción del cambio o actualización Fecha
1.0 Emisión Inicial 15/04/2020
2.0 Incorporación de observaciones de la CGJ y del CPCCS 20/05/2020
3.0 Versión final 28/05/2020
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Contenido 1. ANTECEDENTES ................................................................................................ 4
2. OBJETIVOS DEL INFORME .............................................................................. 6
3. ANÁLISIS TÉCNICO .......................................................................................... 6
3.1 Análisis de Situación Actual ........................................................................... 6
3.1.1 Evolución del Índice de E-participación en Ecuador. ............................... 7
3.1.2 Comparación Internacional en temas de Participación Electrónica ......... 11
3.2 Aplicación de legislación .............................................................................. 16
4. JUSTIFICACIÓN TÉCNICA DE LA EMISIÓN DE LA NORMA PROPUESTA ......... 21
4.1 Problemática identificada .............................................................................. 21
4.2 Potencial solución identificada ...................................................................... 23
4.3 Metodología para desarrollo de la norma. ..................................................... 23
5. PROPUESTA DE LA NORMA .......................................................................... 24
5.1 Objetivo de la norma ..................................................................................... 24
5.2 Disposiciones Normativas ............................................................................. 24
CAPITULO I. ..................................................................................................... 24
GENERALIDADES............................................................................................ 24
CAPÍTULO II ..................................................................................................... 25
DE LOS NIVELES DE PARTICIPACIÓN ELECTRÓNICA ............................. 25
CAPÍTULO III .................................................................................................... 26
DE LOS MEDIOS ELECTRÓNICOS PARA PARTICIPACIÓN CIUDADANA26
CAPITULO IV.................................................................................................... 27
DE LAS ATRIBUCIONES Y RESPONSABILIDADES .................................... 27
CAPITULO V ..................................................................................................... 29
DEL PROCEDIMIENTO PARA REALIZAR PROCESOS DE PARTICIPACIÓN ELECTRÓNICA ................................................................................................. 29
DISPOSICIONES GENERALES ........................................................................ 31
DISPOSICIONES TRANSITORIAS .................................................................. 31
DISPOSICION FINAL ....................................................................................... 32
6. CONCLUSIONES .............................................................................................. 32
7. RECOMENDACIONES ..................................................................................... 32
8. REFERENCIAS .................................................................................................. 33
9. OTRAS FUENTES DE INFORMACIÓN ........................................................... 34
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1. ANTECEDENTES
La Constitución de la República del Ecuador, en su artículo 61, establece que las ecuatorianas y ecuatorianos gozan del derecho de participar en los asuntos de interés público. En este sentido, varios de sus artículos están orientados a fomentar la participación ciudadana, como parte fundamental de un estado democrático.
El artículo 85 de la Constitución de la República dispone que en la formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y servicios públicos se garantizará la participación de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades.
En cuanto a la toma de decisiones, el artículo 95 de la Constitución establece que: “Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano”.
La Constitución del Ecuador también contempla la propuesta de ideas ciudadanas, a través del artículo 102, mismo que señala: “Las ecuatorianas y ecuatorianos, incluidos aquellos domiciliados en el exterior, en forma individual o colectiva, podrán presentar sus propuestas y proyectos a todos los niveles de gobierno, a través de los mecanismos previstos en la Constitución y la ley”.
En lo que respecta a leyes, la Ley Orgánica de Participación Ciudadana propicia, fomenta y garantiza el ejercicio de los derechos de participación ciudadana en las diferentes actividades del Estado en sus diferentes niveles de gobierno.
La participación ciudadana también se impulsa en el Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021, en su Eje 3 “Más sociedad, mejor Estado”, que contempla el Objetivo 7: “Incentivar una sociedad participativa, con un Estado cercano al servicio de la ciudadanía”.
El Decreto Ejecutivo Nro. 981, de 28 de enero de 2020, en su artículo 1 establece: “Del gobierno electrónico.- La implementación del gobierno electrónico en la Función Ejecutiva, consiste en el uso de las tecnologías de la información y comunicación por parte de las entidades para transformar las relaciones con los ciudadanos, entre entidades de gobierno y empresas privadas a fin de mejorar la calidad de los servicios gubernamentales a los ciudadanos, promover la interacción con las empresas privadas, fortalecer la participación ciudadana a través del acceso a la información y servicios gubernamentales eficientes y eficaces y coadyuvar con la transparencia, participación y colaboración ciudadana.”
El Decreto Ejecutivo Nro. 981, de 28 de enero de 2020, en su artículo 4 establece como obligaciones de las entidades de la Función Ejecutiva: “a. Colaborar en la generación de
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los instrumentos que sean necesarios para la aplicación del presente Decreto, así como para su cabal cumplimiento” y “b. Utilizar los medios electrónicos que determine el Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información, para la aplicación efectiva de las políticas de gobierno electrónico en la gestión pública”.
El Artículo 2 del Decreto Ejecutivo Nro. 981, de 28 de enero de 2020, dispone: “El Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información será la entidad rectora en gobierno electrónico de la Función Ejecutiva. Para la correcta implementación del gobierno electrónico ejercerá las siguientes atribuciones y responsabilidades:” “(…) 2. Emitir la normativa y lineamientos necesarios para la implementación del gobierno electrónico y desarrollar los planes, programas o proyectos sobre gobierno electrónico que sean necesarias para su implementación”, (…)”, “4. Emitir políticas, directrices, acuerdos, convenios y desarrollar proyectos respecto a datos abiertos de la Función Ejecutiva” y “5. Articular y coordinar con las demás instituciones de la Función Ejecutiva, así como con las otras Funciones del Estado y demás actores públicos y privados que directa o indirectamente coadyuvan a la aplicación del presente Decreto; y (…)”.
Enmarcado en el Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021, el Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información, en el artículo 4.2 de la Política Ecuador Digital establece el eje de acción Eficiencia y Seguridad de la Información, orientado a: “Garantizar la participación ciudadana, la democratización de los servicios públicos, la simplificación de trámites, la gestión estatal eficiente, la publicación y utilización de datos abiertos, la gestión de seguridad de la información, y la protección datos personales, para alcanzar los siguientes objetivos:” (…) “Promover la apertura y publicación de datos generados, almacenados y administrados por las entidades públicas, a fin de fortalecer la participación ciudadana, la transparencia y la eficiencia gubernamental, así como promover el emprendimiento y la innovación en la sociedad.”
También se encuentra el Plan Nacional de Gobierno Electrónico 2018-2021, emitido por el Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información, que establece dentro de su Programa Gobierno Abierto, la Estrategia Nro. 1: “Potenciar la participación y colaboración ciudadana por medios electrónicos”, misma que contempla la iniciativa: “Emitir norma que estandarice los instrumentos y la gestión de la participación electrónica en la APC”.
Como se puede observar, en el Plan Nacional de Gobierno Electrónico 2018-2021, al hablar de participación ciudadana se va un paso más allá incluyendo en este instrumento a la participación electrónica. Esto concuerda con la evolución del gobierno electrónico a nivel mundial, dado que las Tecnologías de la Información y Comunicación han provisto a los gobiernos de diversos mecanismos electrónicos que facilitan la provisión de servicios públicos así como la ejecución de sus procesos. Según las Naciones Unidas, “El uso de herramientas en línea puede mejorar el acceso a la información y los servicios
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públicos, así como promover una mejor toma de decisiones de políticas públicas” (Naciones Unidas, 2018).
Cada vez es más común la utilización de medios electrónicos para participación ciudadana, lo que actualmente se conoce como E-participación. La E-Participación o participación electrónica se refiere al fomento de la participación cívica y la gobernanza participativa abierta a través de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones (TIC) (Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, s.f.).
El presente informe busca motivar la emisión de una norma técnica que permita regular los instrumentos de participación electrónica en la Función Ejecutiva, con la finalidad de mejorar la participación electrónica en el país, lo cual contribuye también a la consecución de la Agenda 2030, Objetivos de Desarrollo Sostenible, en su Objetivo 16: Promover sociedades, justas, pacíficas e inclusivas, en su meta 16.7: Garantizar la adopción en todos los niveles de decisiones inclusivas, participativas y representativas que respondan a las necesidades (Naciones Unidas, 2012).
2. OBJETIVOS DEL INFORME
Sustentar la emisión de la Norma Técnica de Regulación de Instrumentos de Participación Electrónica para las entidades de la Función Ejecutiva.
3. ANÁLISIS TÉCNICO
3.1 Análisis de Situación Actual
Para tener un panorama de la situación actual de la participación electrónica en el Ecuador, se puede hacer referencia a los resultados de la Encuesta sobre E-Gobierno realizada por la Naciones Unidas en el año 2018, la cual proporciona datos relevantes acerca del desarrollo de gobierno electrónico a nivel mundial, incluida una visión global del tema de participación electrónica.
La mencionada encuesta efectúa un seguimiento del desarrollo del gobierno electrónico a nivel mundial, para lo cual determina el Índice de Desarrollo de E-Gobierno (EGDI) de cada uno de los países participantes (193 países en el año 2018). Para la construcción del EGDI, la encuesta toma en cuenta tres índices (Naciones Unidas, 2018):
Índice de Infraestructura de Telecomunicaciones (TII)
Índice de Capital Humano (HCI)
Índice de Servicios en Línea (OSI)
Para el año 2018, el Ecuador alcanzó la posición 84 entre 193 países con respecto al Índice de Desarrollo de E-Gobierno, lo que lo ubica en el grupo de países con EGDI Alto.
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En cuanto a la participación electrónica, como parte del Índice de Servicios en Línea, la encuesta evalúa también el Índice de E-participación (EPI, por sus siglas en inglés). La e-participación se define como “el proceso de involucrar a los ciudadanos a través de las TIC en la formulación de políticas, la toma de decisiones y el diseño y la prestación de servicios, de manera que sea participativa, inclusiva y deliberativa” (Naciones Unidas, 2018), por lo que el EPI de un país refleja los mecanismos y herramientas de participación electrónica que han desplegado cada gobierno, en comparación con los demás países.
Para el cálculo del EPI, la encuesta realizada por las Naciones Unidas considera tres pilares (Naciones Unidas, 2018):
E-información: (Etapa 1) Está relacionada con la disponibilidad de información en línea, por lo que consiste en proporcionar información a los ciudadanos a través de canales tecnológicos.
E-consulta: (Etapa 2) Consiste en realizar consultas públicas en línea a los ciudadanos, durante el proceso de formulación de nuevas políticas, servicios o proyectos. Los resultados de la consulta no son necesariamente vinculantes, sino más bien un insumo para mejoras.
E-decisiones: (Etapa 3) Proceso en el cual los ciudadanos aportan directamente en los procesos de toma de decisiones.
Para el año 2018, el Ecuador ocupó el lugar 81 entre 193 países, ubicándose en el grupo de EPI Alto, con un Índice de E-participación de 0,6742.
El valor del EPI de cada país nos proporciona una perspectiva de su estado en temas de participación electrónica, ya que evalúa características como la participación de la ciudadanía en la mejora de servicios en línea, realización de consultas sobre educación, salud, finanzas, bienestar social, trabajo, medio ambiente; disponibilidad de herramientas en línea para opinión pública, y evidencia de decisiones tomadas que incluyeron resultados de consultas en línea (Naciones Unidas, 2012).
3.1.1 Evolución del Índice de E-participación en Ecuador.
En la última década, el Ecuador ha logrado importantes avances en temas de participación ciudadana y transparencia gubernamental por medios electrónicos, por lo que es posible observar un crecimiento del Índice de Participación Electrónica, medido por las Naciones Unidas.
En la Tabla 1 se presentan los valores de EPI alcanzados por el Ecuador desde el año 2003, que es la primera encuesta de E-gobierno que reporta este índice, mientras que los porcentajes obtenidos por etapa se presentan desde la encuesta del año 2014.
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Como se puede ver en la Tabla 1, en el año 2008 el Ecuador apenas reporta un EPI de 0,1136, lo que lo ubicó en el puesto 87 a nivel mundial, sin embargo se puede ver claramente que el índice ha ido creciendo paulatinamente hasta llegar al valor de 0,6742 en el año 2018.
Año
Índice de E-participación
(EPI) Posición
Utilización por Etapas
Total Etapa 1
% Etapa 2
% Etapa 3
%
2003 0,0690 33 4 3 0 1
2004 0,0492 34 - - - -
2005 0,0635 40 - - - -
2008 0,1136 87 - - - -
2010 0,1571 76 - - - -
2012 0,2368 23 - - - -
2014 0,4902 65 44,83 77,78 22,73 0,00
2016 0,5763 72 58,30 70,60 57,90 0,00
2018 0,6742 81 68,48 70,00 78,26 54,55
Tabla 1. Evolución del índice de e-Participación del Ecuador
El Gráfico 1 muestra la evolución del EPI en el Ecuador desde el año 2008, hasta el año 2018.
Gráfico 1. Evolución del Índice de e-Participación del Ecuador
El primer insumo para que la ciudadanía pueda participar electrónicamente, es tener acceso a la información pública, es decir el primer nivel, que corresponde a la e-información. Al analizar las etapas en el caso de Ecuador, el país obtuvo un 70%, como se indica en la Tabla 1. En este aspecto, las entidades públicas en el país han realizado
0,1136
0,1571
0,2368
0,4902
0,5763
0,6742
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
Índice de E-participación (EPI)
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grandes esfuerzos, la gran mayoría cuenta con un portal web homologado1 a través del cual se proporciona información al ciudadano; incluso cuentan con la sección de transparencia, dando cumplimiento a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Según el Informe anual sobre el cumplimiento del derecho a la información pública, emitido por la Defensoría del Pueblo, el 91% de las entidades obligadas a cumplir con la LOTAIP indicaron que en el año 2018 si publicaron información a través de su página web y otros medios. En cuanto a la Función Ejecutiva, el Informe de la Defensoría del Pueblo indica que 76 entidades informaron que difunden su información a través de su página web, mientras que 45 no indicaron la forma en que transparentan su información (Defensoría del Pueblo, 2019).
En cuanto a la información publicada por el MINTEL, para el año 2020 el 100% de las instituciones de la Función Ejecutiva cuentan con portales web homologados y redes sociales oficiales, de los cuales el 91,45% cuenta con portales web accesibles (MINTEL, 2019a), mientras que el 23,93% cuentan con aplicaciones móviles para trámites ciudadanos (MINTEL, 2019b).
En cuanto a la Etapa 2, que corresponde a e-consulta, el porcentaje de uso alcanzado por el Ecuador es del 78,26%. Esto responde al esfuerzo que las diferentes instituciones públicas han realizado para poder cumplir con sus procesos de participación ciudadana a través de medios electrónicos; no obstante, todos estos esfuerzos han sido aislados y puntuales, sin existir directrices generales o instrumentos que los regulen.
Como una de las primeras iniciativas de consulta al ciudadano, se tiene la implementación del Portal Contacto Ciudadano, que está orientado a dar atención a las personas en cuanto a preguntas, quejas, solicitud de información, sugerencias y felicitaciones (Ministerio de Trabajo, 2020). Este sistema fue desplegado en 104 instituciones de la Función Ejecutiva entre los años 2016 al 2018, período en el cual gestionó alrededor de 41.000 casos. Actualmente es administrado por el Ministerio de Trabajo, quien direcciona los casos al resto de entidades para su seguimiento y atención oportuna (MINTEL, 2018).
Otra herramienta que ha facilitado las comunicaciones oficiales en el Gobierno Central es el Sistema de Gestión Documental Quipux, que desde el año 2016 hasta marzo de 2020 se ha desplegado en 302 instituciones públicas y ha gestionado la emisión de 252,35 millones de documentos, de los cuales 96,64 millones cuentan con firma electrónica (MINTEL, 2020).
Finalmente, en el nivel 3 que corresponde a e-decisiones. Ecuador reporta un porcentaje de 54,55%, que es el más bajo de los tres niveles, lo cual concuerda con la situación
1 Portal web institucional que utilizar una plantilla predefinida adecuada a los lineamientos comunicacionales y técnicos gubernamentales.
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actual, ya que este nivel incluye los aportes de los ciudadanos a través de medios electrónicos, en la toma de decisiones de interés público; iniciativas que todavía se encuentran incipientes en el país.
Entre las iniciativas más relevantes que se han llevado a cabo dentro de esta etapa en el Ecuador, se pueden mencionar los siguientes procesos de participación electrónica: elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021 “Toda una vida”, en el que paralelamente a los foros, se receptaron aportes ciudadanos a través de la plataforma web planparatodos.senplades.gob.ec y en el aplicativo móvil Acolita con el Plan (Secretaría Técnica Planifica Ecuador, 2017); Construcción del Código Orgánico de la Economía Social de los Conocimientos (Código INGENIOS), cuyo documento recibió más de 1.746.000 visitas y alrededor de 40.000 ediciones al texto de los cerca de 16.300 usuarios registrados (SENESCYT, sf); y, finalmente el proceso de Simplificación de Trámites que se realizó mediante propuestas ciudadanas, a través de la Plataforma Tramitón.to (MINTEL, 2018).
En esta etapa, es importante mencionar que la Subsecretaría de Gobierno Electrónico, del Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información llevó a cabo en el año 2019, la implementación, configuración, pruebas y puesta en marcha de la Plataforma Diálogo 2.0, la misma que fue adaptada sobre la Plataforma Consul, desarrollada inicialmente en código abierto para el Ayuntamiento de Madrid, y que ha sido adoptada por varios gobiernos locales a nivel mundial, constituyendo una red de apoyo a nivel global. La Plataforma Diálogo 2.0 facilita la realización de procesos de participación ciudadana a través de medios electrónicos, para este fin cuenta con el módulo de Legislación Colaborativa, que permite someter a consulta pública los borradores de normativa y habilita a los ciudadanos para ingresar sus comentarios e inquietudes. Con esto se logra mayor legitimidad en los procesos, al contar con la participación organizada y sistematizada de los ciudadanos en la construcción de dicha normativa. La Plataforma cuenta también con el módulo de recepción de iniciativas y propuestas ciudadanas, y que permite también a los ciudadanos identificarse con las propuestas y darles su apoyo. Las propuestas con más apoyo entran a discusión de las entidades, para que sean plasmadas en planes, programas y proyectos a ejecutarse.
Para comprobar las funcionalidades y beneficios de la Plataforma Diálogo 2.0, hasta la fecha se han realizado algunas consultas públicas a modo de piloto, por lo que se ha evidenciado su utilidad y aporte como herramienta de participación electrónica, no obstante, no existe a la fecha normativa que disponga ni regule el uso de este tipo herramientas en el Ecuador.
Y en lo que se refiere a normativa, en el Ecuador existen varios instrumentos legales que apalancan la participación ciudadana, así como el impulso al gobierno electrónico en los diferentes niveles de gobierno. Dentro del marco normativo que contempla estas temáticas, se encuentran la Constitución de la República del Ecuador, la Ley Orgánica
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de Participación Ciudadana, la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, LOTAIP, la Ley Orgánica para la Optimización y Eficiencia de Trámites Administrativos, el Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021 “Toda una vida”, la Política Ecuador Digital, el Plan Nacional de Gobierno Electrónico 2018-2021, y el Decreto Ejecutivo Nro. 981 de 28 de enero de 2020.
Cabe mencionar que el Artículo 2, numeral 2 del Decreto Ejecutivo Nro. 981 de 28 de enero de 2020, faculta al Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información para la emisión de normativa y lineamientos necesarios para la implementación del gobierno electrónico.
Otro aspecto fundamental en la situación actual del Ecuador, es el acceso a tecnologías de la información y comunicación por parte de la ciudadanía. Según el reporte “Ecuador Estado Digital Ene/20”, de los 17,46 millones de habitantes que tiene el país, alrededor de 13,8 millones son usuarios de internet, de los cuales el 92,3% tienen acceso a internet móvil y 13 millones son usuarios de redes sociales. Según el mismo reporte, las principales redes sociales y mensajería vía web -por número de visitas- son (en orden de aparición) Facebook, YouTube, Instagram, Twitter, Whatsapp, Pinterest y LindkedIn (Del Alcázar Ponce, 2020).
Con los datos mencionados, se observa que el número actual de ciudadanos que tienen acceso a redes sociales y mensajería web en el Ecuador, alcanza el 76,5%, lo cual evidencia que en el país se cuenta con un ecosistema que habilita a la ciudadanía para que sea parte activa en los procesos de participación a través de medios electrónicos.
3.1.2 Comparación Internacional en temas de Participación Electrónica
Con la evolución del gobierno electrónico, cada día es más común que los diferentes países tomen conciencia de la importancia de transparentar sus procesos y ofrecer a los ciudadanos herramientas en línea para el monitoreo y control, fortalecimiento de la rendición de cuentas y discusiones en línea sobre temas estratégicos (Naciones Unidas, 2018).
Para tener una idea de la situación del Ecuador en esta temática, la Tabla 2 presenta una comparación entre los valores de EPI de varios países líderes en participación electrónica a nivel mundial, con el EPI del Ecuador:
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Posición (EPI)
País
Índice de E-participación
(EPI)
Utilización por Etapas
Total %
Etapa 1 %
Etapa 2 %
Etapa 3 %
1 Dinamarca 1 100,00 100,00 100,00 100,00
1 Finlandia 1 100,00 100,00 100,00 100,00
1 República de Corea
1 100,00 100,00 100,00 100,00
4 Países Bajos 0,9888 98,91 96,67 100,00 100,00
5 Japón 0,9831 98,37 100,00 95,65 100,00
5 España 0,9831 98,37 100,00 95,65 100,00
5 Estados Unidos de América
0,9831 98,37 100,00 95,65 100,00
5 Australia 0,9831 98,37 100,00 95,65 100,00
5 Nueva Zelanda 0,9831 98,37 100,00 95,65 100,00
5 Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
0,9831 98,37 100,00 95,65 100,00
9 Suecia 0,9382 94,02 100,00 91,30 90,91
13 Francia 0,9663 96,74 100,00 91,30 100,00
13 Singapur 0,9663 96,74 100,00 91,30 100,00
81 Ecuador 0,6742 68,48 70,00 78,26 54,55
Tabla 2. Cuadro Comparativo de Ecuador con países líderes en e-participación a nivel mundial (Naciones Unidas, 2018)
Como se puede ver en la Tabla 2, los países de Dinamarca, Finlandia y Corea del Sur lideran la participación electrónica a nivel internacional, por lo que sus valores son tomados como referencia para el resto de países (estos países presentan un EPI de 1, con un 100% de utilización en cada etapa).
La Tabla 2 también incluye otros países con EPI muy alto alrededor del mundo (mayor a 0,75) como son Países Bajos, España, Reino Unido y Francia ubicados en Europa, Japón que pertenece al Asia, Nueva Zelanda y Australia ubicados en Oceanía y finalmente los Estados Unidos de América.
En el caso de Dinamarca, se encuentra en la posición número 1 a nivel mundial, esto como resultado principalmente de la implementación de la Estrategia Digital 2016-2020, la cual tiene el enfoque “Digital First”, haciendo obligatoria la interacción digital entre el gobierno y la ciudadanía e introduciendo iniciativas como el correo digital y el autoservicio en línea obligatorios (Naciones Unidas, 2018).
Finlandia se encuentra también a la cabeza, ocupando la posición número 1 a nivel mundial. Este país cuenta con el portal web otakantaa.fi/fi/, el cual fue implementado en el año 2000 y promueve el debate público acerca de propuestas gubernamentales, también
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se destaca el Programa de Políticas sobre Participación Ciudadana (2013-2007) y la Red para la Democracia en Curso (Naciones Unidas, 2018).
Corea del Sur es otro país que se encuentra liderando el tema de e-participación. Este país cuenta con el portal E-people, el cual integra servicios de peticiones, propuestas y discusión de políticas. El portal es operado por aproximadamente 900 organizaciones gubernamentales, incluidas organizaciones administrativas centrales, entidades autónomas locales y entidades públicas. Se encuentra habilitado en 14 idiomas por lo que personas extranjeras también pueden participar. Los ciudadanos pueden ingresar peticiones, quejas, propuestas, participar en discusiones, opinar acerca del uso de los presupuestos públicos y dar seguimiento a las mismas (Republica de Corea, 2019).
Corea también cuenta con el Sistema de Petición Ciudadana Cheongwage, en el cual si 200.000 ciudadanos apoyan una petición a los 30 días de ser publicada, las autoridades deben obligatoriamente dar una respuesta (OECD, Korea Development Institute, 2018).
Gráfico 2. Comparación de EPI Ecuador con países líderes a nivel mundial (Naciones Unidas, 2018)
Como se puede ver el Gráfico 2, el EPI del Ecuador difiere al menos en 0,3 con el EPI con los países de este grupo (EPI muy alto), sin embargo se encuentra en el grupo de los países con EPI alto (entre 0,50 y 0,75), con la posición 81 en el ranking mundial.
En cuanto a la región, la Tabla 3 presenta una comparación entre el Ecuador y otros países de Latinoamérica.
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1
(EPI)
14
Posición (EPI)
País
Índice de
E-participación (EPI)
Utilización por Etapas
Total %
Etapa 1 %
Etapa 2 %
Etapa 3 %
17 México 0,9438 94,570 93,330 91,300 100,000
23 Colombia 0,9213 92,390 96,670 82,610 100,000
26 Uruguay 0,9157 91,850 93,330 91,300 90,910
36 Perú 0,8652 86,960 83,330 86,960 90,910
46 Chile 0,8202 82,610 96,670 78,260 72,730
81 Ecuador 0,6742 68,480 70,000 78,260 54,550
87 Argentina 0,6236 63,590 76,670 73,910 36,360
99 Bolivia 0,5787 59,240 63,330 73,910 36,360
101 Paraguay 0,5730 58,700 70,000 73,910 27,270
131 Venezuela 0,4045 42,390 46,670 43,480 36,360
Tabla 3. Cuadro Comparativo del Índice de E-Participación de Ecuador en la región (Naciones Unidas, 2018)
Gráfico 3. Comparativo EPI de Ecuador a nivel regional (Naciones Unidas, 2018)
Como muestra la Tabla 3, México lidera la lista con un EPI de 0,9438. En este país se destaca la implementación y el uso del voto electrónico desde el año 2011. La Ciudad de México por ejemplo utiliza este mecanismo para los procesos de participación ciudadana y consulta ciudadana sobre presupuesto participativo. En el año 2012 se aprobó por primera vez el uso del Sistema Electrónico por Internet para recabar las opiniones de la consulta ciudadana a desarrollase ese año. Desde entonces, entonces el voto por internet se ha utilizado seis veces consecutivas en consultas sobre presupuesto participativo (Demo Amlat, s.f.).
0,000
0,100
0,200
0,300
0,400
0,500
0,600
0,700
0,800
0,900
1,000
(EPI)
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En cuanto a Sudamérica, Colombia se ubica en la posición 23 a nivel mundial, y en primer lugar en Sudamérica, con un EPI de 0,9213. Se puede mencionar como caso exitoso en Colombia, el Portal Urna de Cristal que consiste en una iniciativa del Gobierno Nacional de Colombia para promover la participación ciudadana en medios digitales y la trasparencia gubernamental. En el año 2017, este portal se convirtió en el Portal de Gobierno Abierto de Colombia.
El Portal Urna de Cristal integra diferentes medios de comunicación como radio, televisión, asesoría telefónica, mensajes de texto, medios digitales, sitio web y redes sociales, con los cuales se promueve la realización de ejercicios de participación y se recopila opinión ciudadana. El portal desarrolla tres tipos de campañas: consulta, pedagógica y ejercicios de participación (Gobierno de Colombia, 2020).
En cuanto a normativa, Colombia emitió el Plan de Participación Ciudadana Así Participamos, el cual tiene como objetivo acercar al ciudadano a los asuntos públicos fortaleciendo la participación ciudadana. En el mencionado plan se definen mecanismos, escenarios y estrategias de participación ciudadana, y se incluye medios de participación virtuales y redes sociales (MINTIC, 2019). Colombia también cuenta con la Guía Práctica Sociedad Participativa, la cual es una herramienta de participación y colaboración con las que cuentan las páginas web “Mi Colombia Digital”, el Portal Urna de Cristal y las páginas de las entidades (MINTIC, s.f.).
Otro caso relevante es Uruguay, cuyo portal de participación ciudadana gub.uy cuenta con la sección Participación Ciudadana. (República Oriental de Uruguay, 2020). Dentro de
este portal se tiene acceso al Catálogo de Participación Ciudadana, que es un sitio web que permite difundir, promover y poner a disposición de toda la ciudadanía la información sobre los ámbitos de participación ciudadana existentes en Uruguay y sus principales características. En este portal, las instituciones pueden publicar los ámbitos de participación, quiénes pueden participar y dónde, además de información y datos de contacto (AGESIC, 2017a).
Con respecto a normativa, en el año 2017, la AGESIC realizó el Primer Relevamiento Nacional de Ámbitos de Participación Ciudadana, Normativa de Participación, Indicadores y Datos Abiertos, el cual constituye un elemento habilitante para el desarrollo de las instancias de participación ciudadana, apertura, y la regulación de dichos espacios (AGESIC, 2017b).
Según el Informe de Relevamiento Normativo sobre Participación Ciudadana, en Uruguay se existe un número importante de normas vinculadas a la participación ciudadana institucionalizada, así como desarrollo de espacios, ámbitos y herramientas (AGESIC, 2017).
Durante los últimos diez años, las normas en Uruguay se han orientado a incorporar la perspectiva de los diferentes actores de la sociedad a través de espacios de decisión,
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control y rendición de cuentas. En el informe se presenta extensa normativa que incluye la Constitución Nacional, leyes nacionales y decretos, que son trasladables al ámbito de la participación electrónica, sin mayores ajustes, adaptándose fácilmente a los nuevos canales digitales (AGESIC, 2017).
En el año 2012, la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento, AGESIC emitió el documento E-Participación. Conceptos básicos y buenas prácticas, cuya finalidad es colaborar con el desarrollo eficaz y satisfactorio de las instancias de participación ciudadana (AGESIC, 2012).
Como se puede observar, en la región existen países que han establecido normativa y herramientas para participación electrónica desde hace varios años, lo cual se refleja en un valor más alto de Índice de Participación Electrónica, comparado con el Ecuador, en el cual apenas se ha dado los primeros pasos, pero todavía se tiene un camino largo por recorrer en este tema.
3.2 Aplicación de legislación
A continuación se presenta los artículos relacionados con la normativa a emitir:
El numeral 1 del artículo 154 de la Constitución de la República del Ecuador, confiere a las ministras y ministros de Estado, además de las atribuciones establecidas en la ley, la rectoría de las políticas públicas del área a su cargo; así como la facultad de expedir los acuerdos y resoluciones administrativas que requiera su gestión.
El artículo 16 de la Constitución de la República del Ecuador establece que: “Todas las personas, en forma individual o colectiva, tienen derecho a: (…)5. Integrar los espacios de participación previstos en la Constitución en el campo de la comunicación”.
El artículo 61 de la Constitución de la República del Ecuador establece que: “Las ecuatorianas y ecuatorianos gozan de los siguientes derechos: (…) 2. Participar en los asuntos de interés público”.
El artículo 85 de la Constitución de la República del Ecuador establece que: “En la formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y servicios públicos se garantizará la participación de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades”.
El artículo 95 de la Constitución de la República del Ecuador establece que: “Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. La participación se
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orientará por los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad”.
El inciso segundo del Art. 100 de la Constitución, en relación a la participación en los diferentes niveles de gobierno, contempla que: “Para el ejercicio de esta participación se organizarán audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios y las demás instancias que promueva la ciudadanía”.
El artículo 102 de la Constitución de la República del Ecuador establece que: “Las ecuatorianas y ecuatorianos, incluidos aquellos domiciliados en el exterior, en forma individual o colectiva, podrán presentar sus propuestas y proyectos a todos los niveles de gobierno, a través de los mecanismos previstos en la Constitución y la ley”.
El primer inciso del artículo 233 de la Constitución de la República, dispone: “Ninguna servidora ni servidor público estará exento de responsabilidades por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones, o por sus omisiones, y serán responsables administrativa, civil y penalmente por el manejo y administración de fondos, bienes o recursos públicos”.
El artículo 226 de la Constitución de la República indica que: “Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la Constitución y la ley. Tendrán el deber de coordinar acciones para el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución”.
El artículo 227 ibídem dispone que: “La administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación”.
Mediante Registro Oficial Suplemento 175, de 20 de abril de 2010, se expidió la Ley Orgánica de Participación Ciudadana cuyo ámbito tiene aplicación obligatoria para todas las personas en el territorio ecuatoriano; las ecuatorianas y los ecuatorianos en el exterior; las instituciones públicas y las privadas que manejen fondos públicos o desarrollen actividades de interés público.
El artículo 2 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana señala: “Objeto de la Ley.- La presente Ley garantiza y norma el ejercicio del derecho fundamental de las personas a la información conforme a las garantías consagradas en la Constitución Política de la República, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Convención Interamericana sobre Derechos Humanos y demás instrumentos internacionales vigentes, de los cuales nuestro país es signatario. Persigue los siguientes objetivos: (…) f) Facilitar la efectiva participación ciudadana en la toma de decisiones de interés general y su fiscalización”.
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El artículo 4 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana establece que: “En el desarrollo del derecho de acceso a la información pública se observarán los siguientes principios: (…) e) Garantizar el manejo transparente de la información pública, de manera que se posibilite la participación ciudadana en la toma de decisiones de interés general y la rendición de cuentas de las diferentes autoridades que ejerzan el poder público”.
El artículo 29 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana establece que: “La participación y la construcción del poder ciudadano.- El poder ciudadano es el resultado del proceso de la participación individual y colectiva de las ciudadanas y ciudadanos de una comunidad, quienes, de manera protagónica participan en la toma de decisiones, planificación y gestión de asuntos públicos; así como, en el control social de todos los niveles de gobierno, (…)”.
El artículo 52 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana señala que: “Los consejos ciudadanos sectoriales.- Son instancias sectoriales de diálogo, deliberación y seguimiento de las políticas públicas de carácter nacional y sectorial; constituyen un mecanismo para la discusión de los lineamientos y seguimiento de la evolución de las políticas ministeriales. Serán impulsados por la Función Ejecutiva y se desempeñarán como redes de participación de la sociedad civil articuladas a los ministerios sectoriales”.
El artículo 8 de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, tiene como uno de sus objetivos: “f) Todas las entidades que conforman el sector público en los términos del artículo 118 de la Constitución Política de la República y demás entes señalados en el artículo 1 de la presente Ley, implementarán, según sus competencias y posibilidades presupuestarias, programas de difusión y capacitación dirigidos tanto a los servidores públicos, como a las organizaciones de la sociedad civil, con el objeto de garantizar una mayor y mejor participación ciudadana en la vida del Estado”.
Mediante Registro Oficial Suplemento No. 353, de 23 de octubre de 2018, se publicó la Ley Orgánica para la Optimización y Eficiencia de Trámites Administrativos cuyo objeto es “Disponer la optimización de trámites administrativos, regular su simplificación y reducir sus costos de gestión, con el fin de facilitar la relación entre las y los administrados y la Administración Pública y entre las entidades que la componen (...)”.
El numeral 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica para la Optimización y Eficiencia de Trámites Administrativos señala que las entidades reguladas por la Ley deberán cumplir entre otras obligaciones, con: “5. Implementar mecanismos, de preferencia electrónicos, para la gestión de trámites administrativos, tales como la firma electrónica y cualquier otro que haga más eficiente la Administración Pública”.
El artículo 6 de la Ley para la Optimización y Eficiencia de Trámites Administrativos establece que los planes de simplificación de trámites deberán contener, como mínimo,
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los siguientes elementos: (…) “3. Identificación de los trámites existentes en la entidad que serán sometidos a revisión, para lo cual deberán contar con la participación de la ciudadanía, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Participación Ciudadana”.
El artículo 16 de Ley Orgánica para la Optimización y Eficiencia de Trámites Administrativos dispone “Sin perjuicio de otros mecanismos de participación ciudadana, previo a la expedición de la normativa, la entidad responsable del trámite deberá publicar el proyecto normativo en su página web institucional, al menos durante una semana, y realizar una socialización del proyecto normativo y ponerlo a consideración de las y los administrados afectados con el fin de recibir comentarios u observaciones. Para el efecto, la entidad deberá indicar los plazos y mecanismos a través de los cuales se receptarán los aportes de la ciudadanía”.
El artículo 32 de la Ley Orgánica para la Optimización y Eficiencia de Trámites Administrativos, establece como una de las atribuciones de la entidad rectora de simplificación de trámites, la siguiente: “6. Implementar mecanismos de participación ciudadana que permitan determinar los trámites que deben ser reformados, revisados o suprimidos por las entidades reguladas por esta Ley”.
Mediante Decreto Ejecutivo No. 8, publicado en el Registro Oficial No. 10 de 24 de agosto de 2009, el Presidente de la República del Ecuador creó el Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información.
El Decreto Nro. 5, de 24 de mayo de 2017, emitido por el Lcdo. Lenín Moreno Garcés, Presidente Constitucional de la República, en su Artículo 1 indica: “Suprímase la Secretaría Nacional de la Administración Pública”; y en su Artículo 2, transfiere al Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información, las siguientes atribuciones: “a. Gestionar la política y directrices emitidas para la gestión de la implementación del gobierno electrónico; y b. Desarrollar y coordinar planes, programas o proyectos sobre gobierno electrónico que sean necesarios para su implementación”.
Mediante Decreto Ejecutivo No. 784, de 04 de junio de 2019, el Presidente de la República del Ecuador designó al licenciado Andrés Michelena Ayala como Ministro de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información;
El artículo 2 del Decreto Ejecutivo Nro. 981, de 28 de enero de 2020, dispone: “El Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información será la entidad rectora en gobierno electrónico de la Función Ejecutiva. Para la correcta implementación del gobierno electrónico ejercerá las siguientes atribuciones y responsabilidades:” “(…) 2. Emitir la normativa y lineamientos necesarios para la implementación del gobierno electrónico y desarrollar los planes, programas o proyectos sobre gobierno electrónico que sean necesarias para su implementación”, (…)”, “4.
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Emitir políticas, directrices, acuerdos, convenios y desarrollar proyectos respecto a datos abiertos de la Función Ejecutiva” y “5. Articular y coordinar con las demás instituciones de la Función Ejecutiva, así como con las otras Funciones del Estado y demás actores públicos y privados que directa o indirectamente coadyuvan a la aplicación del presente Decreto; y (…)”.
El artículo 4 del Decreto Ejecutivo Nro. 981, de 28 de enero de 2020, publicado en el Registro Oficial Nro. 143, de 14 de febrero de 2020, establece como obligaciones de las entidades de la Función Ejecutiva: “a. Colaborar en la generación de los instrumentos que sean necesarios para la aplicación del presente Decreto, así como para su cabal cumplimiento y, b. Utilizar los medios electrónicos que determine el Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información, para la aplicación efectiva de las políticas de gobierno electrónico en la gestión pública”.
El Decreto Ejecutivo Nro. 981, de 28 de enero de 2020, publicado en el Registro Oficial Nro. 143 de 14 de febrero de 2020, en su artículo 1 establece: “Del gobierno electrónico.- La implementación del gobierno electrónico en la Función Ejecutiva, consiste en el uso de las tecnologías de la información y comunicación por parte de las entidades para transformar las relaciones con los ciudadanos, entre entidades de gobierno y empresas privadas a fin de mejorar la calidad de los servicios gubernamentales a los ciudadanos, promover la interacción con las empresas privadas, fortalecer la participación ciudadana a través del acceso a la información y servicios gubernamentales eficientes y eficaces y coadyuvar con la transparencia, participación y colaboración ciudadana”.
El Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021, en su Eje 3 “Más sociedad, mejor Estado”, contempla el Objetivo 7: “Incentivar una sociedad participativa, con un Estado cercano al servicio de la ciudadanía”.
El Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021, “Toda una vida”, establece para el Objetivo 7, la siguiente meta al 2021:“Fortalecer el alcance y compromiso de la participación ciudadana en la gestión del Estado ecuatoriano: incrementar el porcentaje de mecanismos de participación ciudadana implementados en entidades del Estado a 2021”.
La Política Ecuador Digital, en su artículo 4.2 establece el eje de acción Eficiencia y Seguridad de la Información, orientado a “Garantizar la participación ciudadana, la democratización de los servicios públicos, la simplificación de trámites, la gestión estatal eficiente, la publicación y utilización de datos abiertos, la gestión de seguridad de la información, y la protección datos personales, para alcanzar los siguientes objetivos:” (…) “Promover la apertura y publicación de datos generados, almacenados y administrados por las entidades públicas, a fin de fortalecer la participación ciudadana, la transparencia y la eficiencia gubernamental, así como promover el emprendimiento y la innovación en la sociedad”.
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El Plan Nacional de Gobierno Electrónico 2018-2021 tiene como visión “Para el año 2021, ser un país en el cual los ciudadanos sean actores activos en las decisiones del Estado al tener facilidades de acceso a los servicios, información y participación por medios electrónicos”.
El Plan Nacional de Gobierno Electrónico 2018-2021 tiene como objetivo “Promover la participación ciudadana, la democratización de los servicios públicos, la simplificación de trámites y la gestión estatal eficiente, por medio del aprovechamiento de los recursos que actualmente posee el Estado”.
El Plan Nacional de Gobierno Electrónico 2018-2021, en su Programa Gobierno Abierto, tiene como objetivo: “Incrementar la participación y co-creación ciudadana por medios electrónicos para el desarrollo de política pública, mejoramiento de los servicios del Estado y fomento de la transparencia”.
El Plan Nacional de Gobierno Electrónico 2018-2021, emitido por el Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información, que establece dentro de su Programa Gobierno Abierto, la Estrategia Nro. 1: “Potenciar la participación y colaboración ciudadana por medios electrónicos.”, misma que contempla la iniciativa: “Emitir norma que estandarice los instrumentos y la gestión de la participación electrónica en la APC”.
4. JUSTIFICACIÓN TÉCNICA DE LA EMISIÓN DE LA NORMA PROPUESTA
4.1 Problemática identificada
Al comparar la realidad ecuatoriana en cuanto a participación electrónica con países de la región como Uruguay y Colombia, y también con países líderes a nivel mundial como Dinamarca, Finlandia y Corea del Sur, se puede observar que existe una brecha de al menos 0,3 puntos entre el valor del EPI alcanzado por el Ecuador y el valor alcanzado por dichos países. La ventaja que nos llevan estos países se desprende de los avances que han realizado al poner a disposición de los ciudadanos, portales y/o herramientas en línea para participación ciudadana, al mismo tiempo que han generado normativa específica para participación electrónica, la cual dispone y regula la utilización de dichas herramientas.
Según la encuesta de las Naciones Unidas, todos los países en Europa cuentan con herramientas o actividades de participación en línea: 42 países tienen herramientas para redes sociales, 39 países cuentan con herramientas electrónicas para consultas o deliberación pública y 40 países han usado recientemente herramientas de deliberación en línea (Naciones Unidas, 2018). Estos avances distan enormemente de la realidad ecuatoriana, donde se aprecia una falta de herramientas estandarizadas para participación electrónica y de normativa para regulación de las mismas.
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Un ejemplo interesante de situaciones en las que se evidenció la falta de regulación en participación electrónica, fue la problemática ocasionada en el mes de octubre de 2019, como consecuencia de las medidas económicas anunciadas por el gobierno a comienzos de mes, en la que se observó la falta de involucramiento de los ciudadanos en las decisiones públicas. La consulta previa a través de medios electrónicos podría haber evitado la problemática presentada, por lo que se requiere, a nivel de estado, fortalecer los procesos de democratización de la participación de la ciudadanía, con lo cual se proporciona mayor legitimidad a la toma de decisiones de interés público.
Del análisis de situación actual, se concluye que las iniciativas implementadas en el país, como son el Sistema de Gestión Documental Quipux (para comunicación oficial con el Estado), la Plataforma Contacto Ciudadano (Sistema de Interacción para preguntas, quejas, sugerencias, felicitaciones y solicitudes), redes sociales oficiales, y portales web homologados, no tienen por si solas la capacidad de impulsar la participación electrónica en el país por lo que se requiere seguir avanzando en procesos directos de co-creación y toma de decisiones con la ciudadanía a través de medios electrónicos.
Así también, si bien mediante la Plataforma Diálogo 2.0 se han realizado algunas consultas públicas, que han comprobado su utilidad, no existe normativa que disponga su utilización ni que regule el uso de este tipo de herramientas en el Ecuador. Por tanto, las entidades continúan realizando sus procesos de forma independiente, desarticularizada, presencial y en territorio, a la vez que se requiere de más presupuesto, multiplicando el gasto público y disminuyendo la productividad de los ciudadanos, que invierten varias horas de trabajo en movilización y asistencia a este tipo de talleres.
Los avances alcanzados en el país, responden principalmente a los esfuerzos aislados que han realizado las entidades, para poder ejecutar sus procesos de participación electrónica, en base a sus propias directrices y disponibilidad de recursos; como es el caso de la construcción del Código INGENIOS, la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo “Toda una vida” y la Plataforma Tramitón. No obstante, al no existir una interacción oficial entre el estado y el ciudadano, no existe el seguimiento adecuado, ni se documenta adecuadamente el proceso, por lo que el ciudadano no percibe los resultados de la participación.
Asimismo, a pesar de que se logre la participación de los ciudadanos, y se recopile sus comentarios, observaciones y propuestas, no se garantiza que la participación y los resultados sean visibles para la ciudadanía, no se hace un uso eficiente de los medios electrónicos para participación ciudadana, ni se alcanza a explotar su potencial con un aprovechamiento adecuado de los beneficios de dichos procesos, disminuyendo la efectividad en el ciclo de participación.
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Esta problemática se refleja claramente en porcentaje de uso de la etapa 3 de participación electrónica obtenido por el Ecuador, es decir e-decisiones, que obtuvo el 54,55% en la última evaluación realizada por la Naciones Unidas en el año 2018.
4.2 Potencial solución identificada
En función de la problemática presentada, se evidencia la necesidad de la generación de un instrumento normativo que regule la gestión de la participación de la ciudadanía a través de medios electrónicos para las entidades que forman parte de la Función Ejecutiva.
De esta manera, las entidades podrán contar con directrices para utilización de los diferentes canales electrónicos, con lo cual se beneficiarán aproximadamente 13 millones de ciudadanos, al poder participar a través de canales digitales, de forma transparente y en línea.
La existencia de normativa, facilitaría enormemente la realización de los procesos de participación electrónica, incentivando la participación y dando mayor legitimidad a las decisiones de interés público, aportando también a mejorar el Índice de E-participación del el Ecuador, que se evalúa cada dos años, por parte de las Naciones Unidas.
Por otro lado, los datos actuales de acceso a redes sociales por parte de los ciudadanos, muestran que en el país existe un ambiente favorable para la participación a través de medios electrónicos, lo que representa una gran oportunidad para poder impulsar la participación electrónica.
Cabe mencionar que el Artículo 2, numeral 2 del Decreto Ejecutivo Nro. 981 de 28 de enero de 2020, faculta al Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información para la emisión de normativa y lineamientos necesarios para la implementación del gobierno electrónico, lo cual hace viable la emisión de esta norma.
4.3 Metodología para desarrollo de la norma.
Para el desarrollo de la propuesta de norma, se utilizó la metodología cualitativa a través de estudio de casos y recopilación de mejores prácticas de otros países. Se tomó como referencia a países como Colombia, Uruguay y Corea del Sur, que se encuentran muy avanzados en temas de participación electrónica.
Para la elaboración de la norma se consideró además las observaciones y recomendaciones remitidas por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, mediante Oficio Nro. CPCCS-CPCCS-2020-0178-OF de 14 de mayo de 2020, en respuesta a la solicitud realizada por esta Cartera de Estado a través de Oficio Nro. MINTEL-MINTEL-2020-0163-O de 05 de mayo de 2020.
Se realizó también un análisis de la situación actual de la participación electrónica en el Ecuador y su comparación con países de la región y con países líderes en el mundo,
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tomando principalmente como referencia, el Índice de E-participación emitido por las Naciones Unidas.
5. PROPUESTA DE LA NORMA
5.1 Objetivo de la norma
La presente norma tiene por objeto definir los lineamientos para la regulación de los medios electrónicos empleados para procesos de participación ciudadana, así como determinar las atribuciones de los responsables institucionales.
Ámbito de aplicación de la norma
La norma técnica es de cumplimiento obligatorio para las entidades dependientes de las Función Ejecutiva, de acuerdo al artículo 45 del Código Orgánico Administrativo.
En caso de otras entidades que no pertenecen a la Función Ejecutiva, y otras funciones del Estado, podrán aplicar esta norma para mejorar sus procesos de participación electrónica.
5.2 Disposiciones Normativas
CAPITULO I.
GENERALIDADES
Artículo 1.- Objeto.- La presente norma tiene por objeto definir los lineamientos para la regulación de los medios electrónicos empleados para procesos de participación ciudadana, así como determinar las atribuciones de los responsables institucionales. Artículo 2.- Ámbito de Aplicación.- La norma técnica es de cumplimiento obligatorio para las entidades dependientes de las Función Ejecutiva, de acuerdo al artículo 45 del Código Orgánico Administrativo. En caso de otras entidades que no pertenecen a la Función Ejecutiva, y otras funciones del Estado, podrán aplicar esta norma para mejorar sus procesos de participación electrónica. Artículo 3.- Términos y Definiciones.- Para efectos de aplicación de la presente norma técnica, se consideran las siguientes definiciones: Información pública.- Se considera información pública todo documento, en cualquier formato, que se encuentre en poder de las instituciones públicas y de las personas jurídicas a las que se refiere la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, contenidos, creados u obtenidos por ellas, que se encuentren bajo su responsabilidad o se hayan producido con recursos del Estado.
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Participación Electrónica.- Es el proceso de involucrar a los ciudadanos a través de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) en la formulación de políticas, la toma de decisiones y el diseño y la prestación de servicios, de manera que estos procesos sean participativos, inclusivos y deliberativos.2 Co-creación.- Se refiere a un modelo de elaboración y rediseño en el que participan actores públicos, privados y la ciudadanía, quienes transfieren y comparten sus experiencias, capacidades y recursos para mejorar, de manera conjunta, los procesos y los resultados públicos y generar también un mayor valor social.3 Escala Ordinal.- Escala en la que existe una distinción que establece un orden entre categorías. Los números que se asignan a las categorías implican una jerarquía pero únicamente en sentido límite superior y límite inferior, sin que este orden signifique en qué frecuencia o cuantía es más o menos alto el nivel de la variable.4 Portal Web Homologado.- Portal web institucional que utiliza una plantilla predefinida adecuada a los lineamientos comunicacionales y técnicos gubernamentales y que contiene los criterios de accesibilidad para personas con discapacidad. Unidades Requirentes de Participación.- Son las unidades institucionales cuyas atribuciones requieren del trabajo conjunto con la ciudadanía a fin de mejorar sus servicios, trámites y actividades normativas. Gestor de Participación Electrónica.- Es el delegado del titular de la Unidad Requirente de Participación que lleva a cabo la publicación, moderación y seguimiento del proceso de participación ciudadana a través de medios electrónicos.
CAPÍTULO II
DE LOS NIVELES DE PARTICIPACIÓN ELECTRÓNICA
Artículo 4.- De los niveles de participación electrónica.- Se definen los siguientes niveles de participación electrónica:
a. Nivel 1. Participación electrónica informativa b. Nivel 2. Participación electrónica consultiva c. Nivel 3. Participación electrónica decisoria
Artículo 5.- De la participación electrónica informativa.- Este nivel consiste en proporcionar a través de canales tecnológicos información de interés público para el acceso de la ciudadanía. Se incluye en este nivel la publicación de información institucional, transparencia, rendición de cuentas, guías, noticias, campañas, recordatorios, reportes estadísticos, datos
2 (Naciones Unidas, 2018) 3 (GSEF, 2018) 4 (Hernández, 2001)
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en formato abierto y cualquier otro contenido que permita informar acerca de la gestión pública. Artículo 6.- De la participación electrónica consultiva.- Este nivel consiste en someter a consulta pública las políticas, planes, programas, proyectos, trámites, normas u otros para cuya formulación se requiere de participación ciudadana. El objetivo es conocer las observaciones, opiniones, recomendaciones y propuestas ciudadanas. Los resultados de la consulta no son vinculantes, pero constituyen un insumo para mejorar la construcción de los instrumentos indicados. Artículo 7.- De la participación electrónica decisoria.- Este nivel consiste en la participación directa de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones de interés público, lo que incluye el involucramiento de los ciudadanos en la construcción y deliberación de políticas, planes, programas, proyectos, trámites, normas u otros para cuya formulación se requiere de participación ciudadana. El objetivo es que la ciudadanía envíe sus aportes, identifique sus opciones propuestas preferidas calificándolas a través de una escala valorativa de carácter dicotómico, tales como: aprueba / desaprueba, me gusta/no me gusta, o con una escala ordinal: muy bueno/bueno, ni uno/ni otro, malo/muy malo, u otras similares.
CAPÍTULO III
DE LOS MEDIOS ELECTRÓNICOS PARA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Artículo 8.- De los medios para participación electrónica informativa.- Para la realización de procesos de participación electrónica informativa las entidades deberán hacer uso de uno o varios de los siguientes medios electrónicos:
a. Publicación en portal web homologado institucional b. Publicación en portal web oficial de la institución c. Publicación en Portal de Datos Abiertos d. Publicación en Portal Único de Trámites Ciudadanos (Gob.ec) e. Publicación en redes sociales institucionales f. Servicios de RSS (Really Simple Syndication) g. Servicio de envío de SMS (Short Message Service) h. Envío de correos electrónicos i. Servicios Push en aplicaciones móviles
Artículo 9.- De los medios para participación electrónica consultiva.- Para la realización de procesos de participación electrónica consultiva las entidades deberán hacer uso de uno o varios de los siguientes medios electrónicos:
a. Valoración b. Votaciones c. Comentarios d. Sondeo de opinión pública e. Encuestas
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f. Propuesta de iniciativas ciudadanas g. Formularios de contacto h. Portal Contacto Ciudadano
Artículo 10.- De los medios electrónicos para participación ciudadana decisoria.- Para la realización de procesos de participación electrónica que faciliten la toma decisiones las entidades deberán hacer uso de una o varias de las siguientes herramientas:
a. Valoración b. Votaciones c. Herramientas de co-creación
CAPITULO IV
DE LAS ATRIBUCIONES Y RESPONSABILIDADES
Artículo 11.- Del ente rector de gobierno electrónico.- Le corresponde las siguientes obligaciones:
a. Establecer los medios electrónicos que serán de uso oficial por parte de las entidades para realizar sus procesos de participación electrónica.
b. Establecer las directrices para la ejecución de procesos de participación electrónica.
c. Proponer y desarrollar estrategias, metodologías y/o herramientas para participación electrónica.
d. Realizar estudios técnicos, en el ámbito de sus competencias, para la mejora de las herramientas de participación electrónica ciudadana.
e. Verificar el cumplimiento de la presente norma técnica por parte de las instituciones contenidas en el ámbito de aplicación.
f. Mantener un registro de los procesos de participación electrónica a fin de evaluar el cumplimiento de los objetivos de la presente norma.
g. Notificar el incumplimiento de la presente norma a las máximas autoridades de las instituciones para que realicen los correctivos necesarios y/o apliquen las sanciones correspondientes según el régimen disciplinario estipulado en la Ley Orgánica de Servicio Público.
Artículo 12.- De la máxima autoridad de las instituciones.- Serán atribuciones y responsabilidades de la máxima autoridad de cada institución:
a. Designar al responsable institucional de participación electrónica y notificar dicha designación al ente rector de gobierno electrónico.
b. Asegurar la transferencia de conocimientos necesarios en el caso de cambio del responsable institucional y del gestor de participación electrónica; y notificar al ente rector de gobierno electrónico.
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Artículo 13.- Del responsable institucional de participación electrónica.- El responsable institucional de participación electrónica será el Coordinador General de Planificación, o quien haga sus veces. Le corresponde las siguientes obligaciones:
a. Ser el único punto de contacto con el ente rector de gobierno electrónico en lo relacionado con los procesos de participación electrónica ciudadana.
b. Gestionar las acciones necesarias dentro de su institución para que se cumplan los lineamientos establecidos en esta norma y las directrices determinadas por el ente rector de gobierno electrónico.
c. Coordinar y gestionar los procesos de participación electrónica con las unidades requirentes de participación.
d. Remitir a la máxima autoridad o su delegado las solicitudes de aprobación de procesos de participación electrónica realizadas por las unidades requirentes.
e. Garantizar la calidad de la información a publicarse dentro de los procesos de participación electrónica, mediante el control, validación y verificación con las partes involucradas.
f. Poner en conocimiento de la máxima autoridad o su delegado los resultados de los procesos de participación electrónica.
g. Mantener un registro de información acerca de los procesos de participación electrónica efectuados por la entidad.
h. Las demás que sean asignadas por el ente rector de gobierno electrónico.
Artículo 14.- De las unidades requirentes de participación. A las unidades requirentes de participación les corresponde las siguientes obligaciones:
a. Designar un gestor de participación electrónica para que lleve a cabo el proceso correspondiente.
b. Elaborar y entregar la solicitud de proceso de participación electrónica al responsable institucional de participación electrónica para su proceso de aprobación.
c. Ejecutar los procedimientos establecidos en la presente norma. d. Elaborar y entregar los resultados del proceso al responsable institucional de
participación electrónica. Artículo 15.- Del área de tecnología o quien haga sus veces. Le corresponde las siguientes obligaciones:
a. Garantizar la disponibilidad de los medios electrónicos para participación ciudadana que se encuentren bajo su administración.
b. Brindar el soporte técnico respecto a los medios electrónicos para participación ciudadana que se encuentren bajo su administración o los definidos por el ente rector de gobierno electrónico.
Artículo 16.- Del área de comunicación o quien haga sus veces.- Le corresponde las siguientes obligaciones:
a. Definir los lineamientos comunicacionales relacionados al proceso participativo. b. Determinar los medios de difusión a utilizarse antes, durante y después del
proceso participativo.
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c. Desarrollar el contenido comunicacional necesario para la difusión del proceso participativo.
d. Difundir el proceso de participación.
CAPITULO V
DEL PROCEDIMIENTO PARA REALIZAR PROCESOS DE PARTICIPACIÓN ELECTRÓNICA
Artículo 17.- Del procedimiento para la realización de procesos de participación electrónica.- Para la realización de procesos de participación electrónica, las entidades deberán realizar los siguientes pasos:
a. Identificación de los procesos de participación electrónica b. Levantamiento de información c. Aprobación del proceso de participación electrónica d. Publicación del proceso e. Difusión del proceso f. Seguimiento del proceso g. Elaboración y envío del reporte de resultados h. Difusión de resultados
Artículo 18.- Identificación de procesos de participación electrónica.- Las unidades requirentes de participación de cada entidad identificarán los potenciales procesos de participación electrónica ciudadana, en forma individual y colectiva, basadas en los criterios de participación consultiva y decisoria establecidos en esta norma, para el mejoramiento o desarrollo de políticas, planes, programas, proyectos, trámites, normas u otros para cuya formulación se requiere de participación ciudadana. Para la identificación de los procesos de participación electrónica se deberá verificar previamente que el segmento poblacional a quien va dirigido cuente con acceso a internet y a los medios tecnológicos necesarios para garantizar su desarrollo. Artículo 19.- Levantamiento de información.- La unidades requirentes de participación, realizaran el levantamiento de la información necesaria, la misma que incluirá como mínimo lo siguiente:
a. Nombre del gestor de participación electrónica b. Título del proceso de participación electrónica c. Objetivo d. Alcance e. Antecedentes f. Situación actual que contenga diagnóstico, línea base, problemática u
oportunidad g. Contenido a publicar h. Segmento poblacional que participará en el proceso i. Nivel de participación electrónica
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j. Medios electrónicos para participación ciudadana k. Medios de difusión l. Cronograma
Para la definición de los medios electrónicos para el proceso, la unidad requirente deberá gestionar los requerimientos técnicos correspondientes con el área de tecnología o quien haga sus veces. En cuanto a los medios de difusión y el desarrollo del contenido comunicacional, el área requirente deberá coordinar con el área de comunicación o quien haga sus veces. La información deberá constar en la solicitud de proceso de participación electrónica, conforme el formato que el ente rector de gobierno electrónico establezca para tal efecto. La unidad requirente deberá realizar la solicitud del proceso al responsable institucional, al menos diez días laborables previo a la de la fecha de publicación. Artículo 20.- Aprobación del proceso de participación electrónica.- El responsable institucional de participación electrónica, una vez recibida la solicitud del proceso, verificará que ésta cumpla con la norma técnica y lo remitirá a la máxima autoridad para su aprobación. Aprobado el proceso, la unidad requirente de participación dará inicio al proceso participativo. El responsable institucional de participación electrónica deberá informar la aprobación del proceso al ente rector de gobierno electrónico por los medios que éste último defina para tal efecto, a fin de mantener un registro del cumplimiento de la presente norma. Artículo 21.- Publicación del proceso.- El gestor de participación electrónica será responsable de la publicación del proceso en función de la solicitud aprobada, previamente deberá gestionar con el área de tecnología, o quien haga sus veces, para que se habilite las herramientas tecnológicas. En cualquier proceso participativo en el cual se solicite a los ciudadanos información de tipo personal, la entidad deberá publicar la política institucional para el tratamiento de datos personales. Artículo 22.- Difusión del proceso.- La unidad requirente de participación deberá coordinar con el área de comunicación, o quien haga sus veces, la realización de los mecanismos para difundir el proceso de participación electrónica, para lo cual se deberá tomar en cuenta la naturaleza del proceso, el segmento poblacional al cual va dirigido y los canales oficiales de difusión. Artículo 23.- Seguimiento del proceso.- El gestor de participación será responsable de realizar el seguimiento del proceso publicado, y deberá ejercer el rol de moderador en caso de que el proceso así lo requiera.
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El rol de moderador incluye responder a comentarios, solventar dudas de los participantes, bloquear intervenciones maliciosas, obtener resultados del proceso y demás acciones necesarias con respecto a la temática del proceso participativo. El gestor de participación electrónica deberá notificar oportunamente al área requirente y al responsable institucional de participación electrónica, cualquier novedad e inconveniente detectados durante la ejecución del proceso. Artículo 24.- Elaboración y envío del reporte de resultados.- Una vez finalizado el proceso de participación electrónica, la unidad requirente enviará los resultados al responsable institucional de participación electrónica para que éste, a su vez, ponga en conocimiento de la máxima autoridad. El responsable institucional de participación electrónica deberá informar los resultados del proceso al ente rector de gobierno electrónico, conforme las directrices que éste último defina para tal efecto, a fin de mantener un registro del cumplimiento de la presente norma. Artículo 25.- Difusión de los resultados.- La unidad requirente de participación deberá coordinar con el área de comunicación, o quien haga sus veces, la publicación y difusión de los resultados. Los resultados de los procesos de participación deberán ser remitidos a los ciudadanos y ciudadanas que participaron en el proceso.
DISPOSICIONES GENERALES
PRIMERA.- Deléguese al Subsecretario de Estado - Gobierno Electrónico, para que asuma las atribuciones y responsabilidades constantes en esta norma técnica referentes al ente rector de gobierno electrónico, siendo responsable civil, administrativa y penalmente en el ejercicio de esta delegación. El Ministro de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información, cuando lo considere procedente, podrá retomar las atribuciones delegadas en virtud del presente acuerdo, sin necesidad de que éste sea reformado o derogado. SEGUNDA.- El ente rector de gobierno electrónico publicará guías, directrices, metodologías y/o lineamientos en torno a la Norma Técnica que regula los medios electrónicos para procesos de participación ciudadana en la Función Ejecutiva, en el Portal de Gobierno Electrónico https://www.gobiernoelectronico.gob.ec/.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
PRIMERA.- En el plazo de quince (15) días contados a partir de la publicación en el Registro Oficial de la presente norma, las entidades sujetas al ámbito de aplicación de esta norma deberán comunicar a la Subsecretaría de Gobierno Electrónico del Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información, el nombre del responsable institucional de participación electrónica.
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SEGUNDA.- El ente rector de gobierno electrónico, en el plazo de cuarenta y cinco (45) días contados a partir de la publicación en el Registro Oficial de la Norma Técnica que regula los medios electrónicos para procesos de participación ciudadana en la Función Ejecutiva, realizará la implementación y puesta en marcha de la Plataforma Informática de Participación Electrónica que permita a la entidades la realización de procesos de co-creación de instrumentos, propuesta de iniciativas ciudadanas y sondeos de opinión pública. Las instituciones no podrán desarrollar o adquirir herramientas tecnológicas que tengan las mismas o similares funcionalidades que la Plataforma Informática de Participación Electrónica implementada por el ente rector de gobierno electrónico. TERCERA.- El ente rector de gobierno electrónico en el plazo de treinta (30) días publicará en el Portal de Gobierno Electrónico https://www.gobiernoelectronico.gob.ec/ el formato de solicitud de procesos de participación electrónica, así como la metodología para registro de los procesos de participación electrónica.
DISPOSICION FINAL
De la ejecución, monitoreo y seguimiento del presente acuerdo, encárguese a la Subsecretaria de Estado- Gobierno Electrónico.
El presente Acuerdo Ministerial, entrará en vigor a partir de su publicación en el Registro Oficial.
6. CONCLUSIONES
Del análisis realizado se concluye en el Ecuador no existe normativa que regule los medios electrónicos para participación ciudadana en las entidades de la Función Ejecutiva.
La falta de normativa con respecto a participación electrónica genera que las entidades dupliquen esfuerzos al buscar mecanismos para realizar sus procesos de participación, lo que la vez se refleja en un mayor gasto de recursos públicos y una disminución de la productividad de los ciudadanos al acudir a eventos presenciales.
Las pocas iniciativas que han llevado a cabo las entidades para contar con herramientas de participación electrónica no cuentan con procedimientos establecidos ni realizan el seguimiento oportuno de los procesos, lo cual repercute en el Índice de E-participación del país, principalmente el porcentaje de uso de la etapa 3 (e-decisiones) que actualmente dista bastante de los países líderes en este tema.
7. RECOMENDACIONES
En función del análisis realizado en el presente informe, se recomienda la elaboración y emisión del instrumento legal correspondiente para la emisión de la Norma Técnica que regula los Medios Electrónicos para Procesos de Participación Ciudadana en la Función Ejecutiva.
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8. REFERENCIAS
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9. OTRAS FUENTES DE INFORMACIÓN
Constitución de la República del Ecuador
Ley Orgánica de Participación Ciudadana
Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Ley Orgánica para la Optimización y Eficiencia de Trámites Administrativos
Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021 “Toda una vida”
Política Ecuador Digital
Plan Nacional de Gobierno Electrónico 2018-2021
Decreto Ejecutivo Nro. 981 de 28 de enero de 2020
