XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Sto. Domingo, Rep. Dominicana, 30 oct. - 2 nov. 2007 1 O caminho para um governo único Florencia Ferrer Bruno Reis 1. INTRODUÇÃO Ter certeza de aonde queremos chegar é o primeiro passo do sucesso. E isto não é fácil para setor púbico, já que há uma multiplicidade de objetivos: desenvolvimento econômico, inclusão social, equilíbrio fiscal, criação de um ambiente competitivo, melhoria e ampliação do atendimento ao cidadão, diminuição de abismos sociais, etc. No setor privado, basicamente, os objetivos de uma empresa podem ser resumidos na obtenção do maior lucro possível e no crescimento da organização. Já no setor público, a lista é enorme, e os objetivos dependem de uma multiplicidade de fatores, desde as demandas sociais à orientação política do governo em questão. Por isto consideramos de central importância definir o ponto que deve orientar nossas ações, chamando-se de Governo Único. Muito tem se falado sobre o tema, mas acreditamos que ainda temos muito para avançar e desenvolver conceitualmente. 2. A CONSTRUÇÃO DE ESTRUTURAS BUROCRÁTICAS Tornou-se lugar comum condenar a burocracia, e ouvimos frases criticando a sua existência de uma forma abstrata. A burocracia tem uma origem histórica e foi implementada para substituir o exercício arbitrário do poder pelos regimes autoritários no estado e a herança familiar nas empresas. Os funcionários ocupavam cargos não por competência, mas sim por vínculos familiares ou por indicação. Para superar estes critérios de contratação é que foram criados os concursos públicos no âmbito público e os processos de seleção e de construção de carreira no setor privado. Ou seja, a burocracia representou um avanço na administração das organizações. Como assinala Max Weber o motivo para o progresso da organização burocrática sempre foi a sua superioridade puramente técnica sobre qualquer outra forma de organização (Weber, 1987). Um mecanismo burocrático perfeitamente desenvolvido atua em relação às demais organizações da mesma forma que uma máquina em relação aos métodos não mecânicos de fabricação: com precisão, rapidez, univocidade e continuidade. Esta calculabilidade e previsibilidade no resultado são umas das principais conseqüências da estrutura burocrática, e por isto foi uma ferramenta tão adequada para administrar processos durante tantos anos. Para obter previsibilidade e para criar regras do jogo claras e transparentes foram construídas formas de controle das ações. Mas alguns problemas são a conseqüência destas vantagens: a inércia e a necessidade de se readequar frente às mudanças históricas. Sobre a inércia, David Osborne da nos alguns excelentes exemplos: Em 1803 os britânicos criaram um destacamento em Dover para esperar o desembarque de Napoleão, mas só eliminaram o destacamento em 1927! Durante quase 100 anos houve um financiamento desnecessário!
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XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Sto. Domingo, Rep. Dominicana, 30 oct. - 2 nov. 2007
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O caminho para um governo único
Florencia Ferrer Bruno Reis
1. INTRODUÇÃO
Ter certeza de aonde queremos chegar é o primeiro passo do sucesso. E isto não é fácil para setor púbico, já que há uma multiplicidade de objetivos: desenvolvimento econômico, inclusão social, equilíbrio fiscal, criação de um ambiente competitivo, melhoria e ampliação do atendimento ao cidadão, diminuição de abismos sociais, etc. No setor privado, basicamente, os objetivos de uma empresa podem ser resumidos na obtenção do maior lucro possível e no crescimento da organização. Já no setor público, a lista é enorme, e os objetivos dependem de uma multiplicidade de fatores, desde as demandas sociais à orientação política do governo em questão. Por isto consideramos de central importância definir o ponto que deve orientar nossas ações, chamando-se de Governo Único. Muito tem se falado sobre o tema, mas acreditamos que ainda temos muito para avançar e desenvolver conceitualmente.
2. A CONSTRUÇÃO DE ESTRUTURAS BUROCRÁTICAS Tornou-se lugar comum condenar a burocracia, e ouvimos frases criticando a sua existência de uma forma abstrata. A burocracia tem uma origem histórica e foi implementada para substituir o exercício arbitrário do poder pelos regimes autoritários no estado e a herança familiar nas empresas. Os funcionários ocupavam cargos não por competência, mas sim por vínculos familiares ou por indicação. Para superar estes critérios de contratação é que foram criados os concursos públicos no âmbito público e os processos de seleção e de construção de carreira no setor privado. Ou seja, a burocracia representou um avanço na administração das organizações. Como assinala Max Weber o motivo para o progresso da organização burocrática sempre foi a sua superioridade puramente técnica sobre qualquer outra forma de organização (Weber, 1987). Um mecanismo burocrático perfeitamente desenvolvido atua em relação às demais organizações da mesma forma que uma máquina em relação aos métodos não mecânicos de fabricação: com precisão, rapidez, univocidade e continuidade. Esta calculabilidade e previsibilidade no resultado são umas das principais conseqüências da estrutura burocrática, e por isto foi uma ferramenta tão adequada para administrar processos durante tantos anos. Para obter previsibilidade e para criar regras do jogo claras e transparentes foram construídas formas de controle das ações. Mas alguns problemas são a conseqüência destas vantagens: a inércia e a necessidade de se readequar frente às mudanças históricas. Sobre a inércia, David Osborne da nos alguns excelentes exemplos: Em 1803 os britânicos criaram um destacamento em Dover para esperar o desembarque de Napoleão, mas só eliminaram o destacamento em 1927! Durante quase 100 anos houve um financiamento desnecessário!
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Em 1935 Roosevelt criou um subsídio para levar a energia elétrica ao campo e ainda este subsídio está vigente. Mas hoje são as grandes empresas de telecomunicações que se beneficiam com este subsidio – já desnecessário- gerando um custo para o Estado de 1,2 bilhões de dólares por ano. Quantos exemplos parecidos temos na administração pública brasileira! Sobre a necessidade de readequação aos novos tempos devemos destacar que a maior parte dos procedimentos burocráticos foi construído antes da generalização do uso das TICs, nas empresas e no governo. As empresas andaram mais rápido na adequação e generalização do uso de TI, mas o governo está fazendo sua parte implementando e-gov. Boa parte dos carimbos e das exigências de vistos na circulação de papéis remontam aos anos pré-e-mail. Hoje há procedimentos mais simples que imprimir cartas e assiná-las com tinta. Além disso, já a experiência das empresas nos demonstrou que melhor que controlar por burocracia é controlar pelo estímulo: por exemplo, seria mais eficiente outorgar remunerações variáveis e estímulos financeiros a quem realizasse compras governamentais de uma forma mais eficiente, gastando menos e mais racionalmente. Se os funcionários ganhassem estímulos financeiros, individuais ou coletivos, quando produzissem uma economia aos cofres públicos, provavelmente ninguém poderia ser suspeito de realizar desvios ou comprar errado. Esta seria uma da melhores garantias de que as compras seriam feitas da melhor forma possível, eliminando com isto carimbos, assinaturas e arquivos. Outra idéia possível e outorgar benefícios ou bônus a quem produzisse economia aos cofres públicos, com idéias inovadoras para a organização de processos e para a eliminação de entraves burocráticos. A tecnologia da informação esta ai para nos auxiliar e outorgar ferramentas adequadas aos pr ocessos de transformação em curso.
3. O CUSTO DA BUROCRACIA No ano de 2004, em um evento público, o então Ministro de Desenvolvimento Luis Fernando Furlan disse que segundo estimativas, 5 % do PIB brasileiro seria perdido na burocracia. (Revista Veja, edição 825 – ano 38 – n° 17) Faz algum tempo que realizamos trabalhos que demonstram e quantificam os custos ocultos da estrutura burocrática comparando-os com os custos dos processos que passaram por inovações organizacionais e ou tecnológicas. Nestes estudos classificamos dois grandes grupos de custos: os custos para o Estado e os custos para a Sociedade Civil. Analisamos o caso da Bolsa Eletrônica de Compras do Estado de São Paulo, a BEC (Ferrer, Florencia, 2007) . A diferença dos trabalhos anteriores nossa unidade de análise foi processo de compra e não mais empenho, identificando com isto os custos totais de uma compra, desde a sua abertura ao seu encerramento. E para o fornecedor identificamos os custos nos que incorre ao participar de licitações agora utilizando o meio eletrônico e antes utilizando o sistema tradicional. Alguns exemplos de itens contabilizados: folhas de papel utilizadas pelo estado em cada processo de compra na modalidade “convite”: 180 folhas. Quantidade de vistos e assinaturas de um processo deste tipo: 70. Se computarmos estes vistos e assinaturas como tempo despendido pelos gerentes/diretores dos setores de suprimentos em cada unidade gestora e considerando que cada visto e assinatura leva no mínimo dez minutos de trabalho de um gerente, chegamos ao valor de R$ 364,58 por cada processo na modalidade convite.
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O resultado do estudo mostra que o Estado tem uma redução média de custo processual de R$ 1708 para R$844. Já em termos de redução de preços, há uma redução média de 17%. A sociedade civil (as empresas fornecedoras neste caso) tem uma redução média de custo de participar de licitações de R$ 69,97 para R$ 5,48. Para o país como um todo, fizemos algumas projeções tentando auferir o total de redução de custos para o Estado oriundo desta implementação de meios eletrônicos em compras de pequeno porte (até R$ 80.000). Sendo o valor de compras de bens commoditizáveis em 2003 para os estados de 28 bilhões de reais , municípios: 40,83 bilhões de reais e do governo federal: 26,37 bilhões e considerando-se que as compras de pequeno porte (que são as que produzem maiores custos de transação),convite e dispensa de licitação, representam apenas 20% destes valores , determinamos a economia via redução do custo processual como sendo da ordem de 3 bilhões de reais. Para determinarmos a economia via preços, aplicamos a redução de 17% sobre os valores considerados como transacionados pelas modalidade de compras citadas. Por último, para determinarmos a economia via “distorções”, aplicamos uma redução de 1% sobre os valores totais transacionados. Estes três elementos resultam numa redução de custos de por volta de 7 bilhões. Sobre o investimento, dado que o Estado de SP gastou 1,5 milhões para implementar a BEC, e o valor potencial que pode ser transacionado é de R$ 180 milhões, temos que o valor investido é 0,83% do valor transacionado. Portanto aplicamos isto ao valor total potencial de ser transacionado via BEC no Brasil e chegamos ao valor de R$ 98 milhões. (Ferrer, Florencia 2007). Com estes resultados mostramos uma “outra cara” do governo eletrônico, a redução de custos. Desde já, governo eletrônico também é o melhor caminho para ampliar a prestação de serviços ao cidadão, mas nos resulta de central importância mostrar esta outra dimensão, a economicidade que ele provoca. Com a implementação de programas de e-gov, sem aumentar a carga tributária para a sociedade e contrair empréstimos externos podem ser produzidas enormes liberações de recursos já destinados em orçamento. Estes recursos podem ser utilizados para alavancar o desenvolvimento econômico e social, tarefa à que estamos todos dedicados.
4. AVANÇANDO PARA O GOVERNO ÚNICO Para que precisamos do governo? Sem querer entrar em questões filosóficas, sociológicas e acadêmicas mais profundas, já que este artigo é elaborado por de autores preocupados com a ação e a implementação real de soluções efetivas, precisamos do governo para organizar a vida social tornando-a mais justa, equiparando com equilíbrio as desigualdades que o mercado por si só. É função de um governo prover segurança, educação e saúde a seus cidadãos, sem que esses precisem entender como funciona internamente a máquina pública. Imagine a cena: um pai ou mãe de família que está em momento de busca e decisão sobre qual escola seu filho pode estudar e além das corriqueiras dúvidas sobre qualidade do ensino, precisam buscar informações sobre quais escolas públicas (que podem ser estaduais ou municipais para ensino fundamental e incluem as federais para ensino médio) ou privadas podem ser opção, como também informações sobre transporte escolar autorizado ou transporte público disponível, momento de matrícula e se existe seleção ou “vestibular”, entre outros.
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Em uma grande cidade estas preocupações podem incluir segurança, bem como no interior as preocupações podem incluir o tempo de viagem até a escola, o que pode ser considerado grande preocupação pensando que no Brasil com suas dimensões continentais, são comuns os alunos de ensino fundamental e médio submetidos há horas diárias de viagens para se ter acesso à educação. À que organismo de governo, seja municipal ou estadual este pai ou mãe pode recorrer para buscar informações sobre opções de escolas ou transporte escolar? Para entender o emaranhado de responsabilidades do poder público precisamos cruzar os diversos órgãos responsáveis por desenvolver e regular as instituições de ensino que incluem Secretarias Municipais de Educação, Secretarias Estaduais de Educação, Secretarias Estaduais de Ensino Superior, Fundação Nacional de Desenvolvimento da Educação, entre outras, bem como somar as outras áreas envolvidas como Segurança Pública e órgãos que regulam as concessões públicas de transporte regular de passageiros a iniciativas dirigidas, como o Plano de Desenvolvimento da Educação, o “PAC da Educação” do governo federal, que somente na compra de ônibus e barcos para transporte escolar, via BNDES, está investindo R$ 600 Milhões. Como não existe uma identidade única para prover informações nesta escolha, normalmente o que ocorre é o não conhecimento dos pais sobre como recorrer à ajuda pública para a tomada desta decisão. (Reis, Bruno, 2007)No caso do setor privado, quantas vezes como consumidores nos deparamos com situações nas quais ligamos para um Call Center e somos transferidos de um setor para outro, tendo que repetir nossos dados várias vezes? E neste caso ainda somos consumidores, pagamos pelos serviços solicitados, tendo escolhido essa empresa num mercado competitivo no qual poderíamos ter optado pela concorrente. Mesmo assim, na maioria das vezes nos sentimos pedindo favores ao invés de sermos tratados como consumidores. Quem entende um pouco sobre tecnologia sabe que esta solicitação das mesmas informações repetidas vezes ocorre por haver uma fragmentação no back office do sistema, tanto organizacional como tecnológica. Quando há uma base de dados eficaz, integrada com todos os sistemas de gestão que houver, o consumidor é visto como um só, e todo seu relacionamento com a empresa ocorre de forma identificada. No caso do setor público, chamamos esta unificação dos sistemas e base de dados de Governo Único. Este conceito tornou-se o grande objetivo dos gestores que buscam governar de uma forma eficiente. Através deste novo conceito, o cidadão, ao se relacionar com o governo, não precisa mais entender nem a divisão dos níveis de governo (federal, estadual e municipal,) nem dos poderes (executivo, legislativo e judiciário), e nem mesmo da estrutura interna dos órgãos (secretarias, autarquias, coordenadorias, etc.). (Gráficos 1 e 2) Desta forma, cada vez que o cidadão precisar de algum serviço fornecido pelo governo, irá somente dirigir-se até um espaço presencial (centros de atendimento), virtual (portal) ou outro canal de relacionamento (telefone, sms, totem, etc), onde obterá todas as informações necessárias e conseguirá realizar o processo. Por exemplo, ao vender uma propriedade, o cidadão se dirigirá a um único local, físico ou virtual, para emitir suas certidões. Caso precise de algum documento ou trâmite, o cidadão não precisará levar comprovantes, sendo preciso somente identificar-se, já que o Estado possui todas as informações necessárias deste cidadão ou empresa (nome dos pais, endereço, RG, CPF, certidões negativas, transações e requisições realizadas recentemente), por ser o próprio governo quem gera estes documentos.
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Estamos falando de ficção científica, num futuro muito distante? Não. Estamos falando do próximo passo em modernização da gestão pública, em restar mais e melhores serviços aos cidadãos, no qual vários governos já estão embarcados. Para chegar ao governo único, entretanto, é preciso ter claros os passos a serem dados, e cada nova decisão de modernização da máquina pública deve ser planejada nesta direção. (Gráficos 3 e 4) Caso contrário, esforços e recursos públicos são desperdiçados, sendo o dinheiro que poderia ser investimento, gasto como despesa. Nos primeiros anos de governo eletrônico, muitas vezes se investia em tecnologia pura e simples, sem pensar nos processos, sem remodelá-los, criando em grande parte dos casos uma “e-burocracia”. Sabemos que as intenções não eram ruins, mas sim guiadas pela ânsia em modernizar, agravada pelo fato de que em setor público há somente quatro anos para agir, ou de fato três, já que o ultimo é ano eleitoral, dificultando o comprometimento com despesas a médio e longo prazos. Hoje, no entanto, aprendemos com os erros cometidos, mas sem esquecer que poderia ter-se alcançado resultados muito melhores se tivessem sido remodelados processos, repensada e reinventada a forma de governar. Na ânsia de desburocratizar, de modernizar processos, cada vez mais vemos editais e demandas de redesenho de processos, o que seria ótimo, não fosse o fato de não deixarem claro o objetivo do redesenho, o que de novo, desperdiça esforços e recursos, produzindo centenas de paginas de processos redesenhados, que acabam engavetados, sem desburocratizá-los. Isto porque, se a remodelagem não for realizada visando o objetivo final (migração para governo eletrônico e governo único), os manuais não servirão para nada, sendo arquivados como tantos outros resultados de consultorias contratadas sem objetivos claros. Assim, antes de iniciar um redesenho de processos, deve-se ter muito claros quais são os objetivos do trabalho. Desta resposta depende o tipo de redesenho, a hierarquização dos processos escolhidos e a decisão do esforço a ser empenhado. Paralelamente à necessidade de reduzir custos na máquina administrativa através de sua reformulação, simplificação e desburocratização, utilizando para isto o redesenho, deve-se buscar uma maior eficiência e dinamismo na oferta de serviços públicos, sendo mais abrangente e com maior qualidade, seguindo para o modelo de governo único. Do ponto de vista da gestão interna, o governo único depende de uma central unificada de informações, ferramenta de inteligência essencial para um processo de gestão inovadora, e também da revisão e simplificação dos processos a partir de uma visão transversal e integrada. O atual Back Office da administração direta, como sabemos, foi desenvolvido e/ou adquirido em diferentes momentos tecnológicos, motivo pelo qual toda a base do sistema de informações encontra-se notavelmente defasado em relação ao atual momento tecnológico.
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(Gráfico 5) Como todos os sistemas têm idades e características distintas, a troca eficiente de dados é dificultada, aumentam notavelmente o custo das transações internas, uma vez que há duplicação de esforços, tanto para as bases de dados, como para os sistemas de gestão. Da mesma forma, a sociedade, do ponto de vista do cidadão, deve perceber o governo como uma única entidade. Para que isto aconteça, é condição básica que o atendimento seja realizado de forma padronizada e integrada, para o que o cidadão não tenha que conhecer a complexidade da estrutura e dos processos do governo. Para alcançar um atendimento integrado, pode ser elaborada uma estratégia de migração faceada, ou seja, chegar a uma integração do Back Office de forma gradual, sempre considerando as três dimensões: estrutura institucional, organizacional e tecnológica. Sabemos que qualquer estratégia do tipo “big bang” para o setor público é muito difícil de ser implementada, já que as mudanças tendem a ser mais lentas e sujeitas a pressões de grupos e órgãos que defendem sua autonomia e poder. O atendimento integrado de uma forma completa é viabilizado pela geração e construção de uma fonte única de informações, ora acessada pelo governo durante o processo de atendimento, ora acessada diretamente pela sociedade, chegando a níveis de governo eletrônico mais avançados. Assim, a unificação da central de informações de uso interno, no atendimento ao cidadão e no controle social das ações de governo, somente pode ser obtida através do uso intensivo de TIC, e por esta razão, cada vez mais ela passa a ser uma ferramenta estratégica para a implementação do governo único. (Gráficos 6 e 7) Bibliografía
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Resumo biográfico Florencia Ferrer Doutora em Sociologia Econômica pela USP, e Pós-Doutorada, pela mesma Universidade, por seus estudos sobre Governo Eletrônico. Atua como consultora e pesquisadora nesta área, especializando-se em estudos sobre redução de custos pela implementação de meios eletrônicos na esfera pública, e em análise de retorno sobre os investimentos neste setor, tendo desenvolvido metodologias inéditas para ambos Diretora-presidente de FF Pesquisa & Consultoria / e-stratégia pública, empresa especializada em Desenvolvimento de Projetos, Avaliação de Resultados e Implementação de Parcerias em Governo Eletrônico. Publicou recentemente “Gestão Pública Eficiente, Impactos Econômicos de Governos Inovadores”, pela Ed. Campus. Atua como conferencista nacional e internacional, e é articulista em diversas mídias. Bruno Reis Mestre em Administração Estratégica pela Universidade de Stanford (EUA) e graduado pela Universidade Federal de Minas Gerais, Bruno Reis é responsável pela divisão de Governo em SAP o Brasil, líder mundial em soluções de gestão para setor público. Tem 14 anos de experiência em gestão, tendo passagens por Citibank e por Oracle, onde comandou operações de fusões e aquisições e operações de negócio na América Latina.
Área de Trabalho GenéricaVisão Consistente da GestãoDados Verificados e ReconciliadosProcessamento em Massa AutomatizadoInformações Centralizadas no HistóricoE-Serviços: simples para a população,
baixo custo para o Governo
Slide baseado Bruno Reis- CONIP-2007
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