Políticas para la inserción laboral de mujeres y jóvenes en...

Políticas para la inserción laboral de mujeres y jóvenes

en Colombia

Stefano Farné

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI)

Documento de proyecto

Stefano Farné - Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, Colombia. E-mail: [email protected]. El autor agradece los comentarios y sugerencias de los doctores Jürgen Weller de la División de Desarrollo Económico de CEPAL y Álvaro Reyes de Econometría Ltda. Las opiniones expresadas son de exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente representan el pensamiento de CEPAL.

Este documento se elaboró en el marco del programa de cooperación CEPAL/ASDI “Mejorando las condiciones y oportunidades económicas y sociales de grupos vulnerables en América Latina”, componente: “Políticas del mercado de trabajo y grupos vulnerables”.Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización.

LC/W.251Copyright © Naciones Unidas, octubre de 2009. Todos los derechos reservadosImpreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

CEPAL – Colección Documentos de proyectos Políticas para la inserción laboral de mujeres y jóvenes en Colombia

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Índice

1. Introducción .............................................................................................................................5

2. Delimitación del campo de acción ...........................................................................................7

3. El proceso de búsqueda ..........................................................................................................9

4. Qué sabemos acerca de los programas en favor del empleo de los y las jóvenes? ............134.1 Salarios inferiores al mínimo ...........................................................................................134.2 Empleos temporales ........................................................................................................134.3 Subsidios al empleo / salario ...........................................................................................144.4 Servicios públicos de empleo (SPE) ...............................................................................144.5 Sistemas de formación laboral ........................................................................................154.6 Emprendimiento juvenil ...................................................................................................17

5. Los programas a favor de la inserción laboral de la población joven vulnerable en Colombia ..........................................................................................................................195.1 Subsidios al empleo / salario ...........................................................................................195.2 Sistemas de formación laboral ........................................................................................195.3 Servicios públicos de empleo (SPE) ...............................................................................245.4 El emprendimiento ..........................................................................................................27

6. Resumen y conclusiones ......................................................................................................296.1 Resumen .........................................................................................................................296.2 Conclusiones generales ..................................................................................................32

Bibliografía.....................................................................................................................................35

Anexos...........................................................................................................................................37Anexo 1: Descripción de las iniciativas de empleo reseñadas ..............................................38Anexo 2: Matriz de los principales programas de empleo dirigidos a jóvenes y mujeres en Colombia ..........................................................................................................................39


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1. Introducción

A pesar de que en años recientes Colombia ha experimentado crecimientos del PIB del orden del 7% anual, los jóvenes y las mujeres siguen encontrando fuertes obstáculos para insertarse productivamente en el mercado de trabajo.

En 2007, los jóvenes colombianos entre 12 y 24 años representaban un 40% de la población desempleada del país; entre ellos, el 1�.�% no había alcanzado a conseguir el diploma de bachiller. Por su lado, las mujeres de cualquier edad constituían un ��% del desempleo total. En cuanto a tasa de desempleo, la de los jóvenes sin educación resultaba un 60% más alta del promedio de los colombianos: 17.9%. Para las mujeres este indicador casi alcanzaba el �0% (28.7%). Además, para ambos colectivos el subempleo afectaba a casi el �0% de sus ocupados (ver Cuadro 1).

Cuadro 1Colombia: indiCadores básiCos del merCado de trabajo según edad y sexo

total naCional, segundo trimestre de 2007

total jóvenes sin calificacióna

mujeres Hombres

total jóvenes total jóvenes

Tasa de Participación �7,� 26,9 4�,4 �0,� 71,� 44,9

Tasa de Ocupación �1,1 22,1 �8,7 21,6 6�,2 �6,9

Tasa de Desempleo 11,1 17,9 14,7 28,7 8,6 17,8

Tasa de Subempleo �9,4 48,2 �9,� 47,1 �9,� 46,�

Por Horas 12,0 1�,7 14,6 14,6 10,2 12,6

Por Competencias 20,� 2�,� 20,9 29,8 19,9 26,7

Por Ingreso ��,0 44,� �4,4 4�,1 ��,4 42,4

Fuente: elaboraciones del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social con base en dato DANE, encuestas de hogares.a Jóvenes entre 12 y 24 años con educación inferior al nivel de bachillerato.


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Las anteriores cifras justifican la preocupación de los hacedores de política del país y el propósito de esta investigación. En particular, la inserción productiva de los jóvenes vulnerables resulta ser una herramienta de vital importancia para impulsar sus trayectorias laborales y romper el círculo vicioso de la trampa de pobreza. En vista de que el crecimiento económico por sí sólo se ha mostrado insuficiente, ella requiere de políticas laborales especiales.

Este documento tiene como finalidad presentar una revisión de las principales políticas y programas dirigidas a fomentar la inserción laboral de jóvenes y mujeres vulnerables existentes en Colombia y verificar su efectividad. Se estructura en seis secciones, de las cuales esta introducción es la primera. Las secciones segunda y tercera aclaran y delimitan el contenido de la investigación. La cuarta sección revisa la literatura internacional sobre las principales intervenciones de política existentes para la inserción laboral de los jóvenes y la quinta profundiza y analiza la aplicación de estas intervenciones al caso colombiano. Un sexto y último capítulo, de reflexiones finales, hace un resumen y traza las principales conclusiones del trabajo.


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2. Delimitación del campo de acción

El tema a tratar en este documento es muy amplio y como tal puede ser sujeto a diferentes interpretaciones. Por esta razón es indispensable aclarar desde un principio algunos conceptos básicos de análisis y acotar su radio de acción.

Fomento de la inserción laboral

Por fomento de la inserción laboral entendemos las políticas y programas que favorecen la transición de sus beneficiarios de la inactividad y/o el desempleo hacia el mundo laboral. Por lo tanto, no todas las políticas de mercado de trabajo serán objeto de nuestro análisis; se descartarán, por ejemplo, las intervenciones dirigidas a aumentar los ingresos laborales de los ya ocupados, o las que tienen como propósito la formalización, fortalecimiento y ampliación de negocios ya establecidos.

Vulnerabilidad

Existen varias formas de vulnerabilidad. Por ejemplo, se podría pensar que una persona es vulnerable porque sufre de alguna discapacidad física, o porque es pobre, menos educada y/o capacitada, desplazada o víctima de algún tipo de violencia, etc. En Colombia la atención prioritaria en programas del Estado está condicionada a un sistema de estratificación socioeconómica – denominado Sisben – de sus potenciales beneficiarios. En particular, la pertenencia al nivel 1 y 2 del Sisben, sustancialmente asociada a condiciones socioeconómicas muy desfavorables, es requerida para participar en varios programas de inserción laboral y es aquí utilizada como proxy de los varios tipos de vulnerabilidad. Esta no es una proxy perfecta, pero puede servir para nuestros propósitos prácticos.

Criterio de inclusión

Hay que incluir intervenciones que, aunque no directamente dirigidas a beneficiar jóvenes y mujeres, pueden tener un apreciable impacto sobre su inserción laboral? En cuanto a políticas de mercado de trabajo se refiere, esta reseña incluirá las que específicamente se dirigen a jóvenes y mujeres, como pueden ser, por ejemplo, algunas disposiciones especiales en materia de contratación o los salarios mínimos diferenciados por edad. En el caso de los programas se adoptará un criterio más laxo, que tendrá en cuenta la composición demográfica de sus beneficiarios: si la mayoría de


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ellos hace parte de los colectivos de nuestro interés, el programa se considerará elegible para la inclusión. En nuestra reseña encontramos que la gran mayoría de las intervenciones corresponde a programas y no a políticas.

Criterio de evaluación

La evaluación de las fortalezas y limitaciones de las políticas y programas considerados se llevará a cabo con base en su efectividad en términos económicos. En estos casos el ideal sería poder establecer sus efectos sobre la ocupabilidad y los ingresos de los participantes a través de evaluaciones de impacto y poder verificar su conveniencia en términos de costos-beneficios (Puerto y Rother [2007])1. En este contexto es evidente que para los individuos un programa es válido si tiene una elevada tasa de retorno privada en términos de empleo e ingresos; igual de evidente es que un gobierno no debería financiar programas que no pasan un examen de costo-beneficio social (Godfrey [2003]). Desafortunadamente, éstas son prácticas de estimación todavía poco difundidas en Colombia, por lo cual, en nuestro caso, una válida alternativa de evaluación comprende la supervisión de desempeño. Como es bien sabido, la supervisión de desempeño no determina relaciones de causalidad; nos informa cómo está operando un programa y hasta qué punto se han cumplido sus metas a través de información básica de carácter financiero (presupuestos y ejecuciones) y de datos sobre participantes (número de beneficiarios, sus características, tasas de colocación, etc.).

Dominio territorial

Nuestro análisis se centrará en políticas y programas adelantados por el Gobierno central colombiano, las entidades del distrito capital, algunas reconocidas instituciones privadas de carácter nacional, y algunas organizaciones internacionales2. De las actividades financiadas por el Gobierno central, además, se mirarán con particular atención sus posibles articulaciones territoriales. Quedarán así excluidas las iniciativas de inserción laboral desarrolladas a nivel territorial por fuera de la capital de la República y gran parte de las propuestas provenientes del sector privado, las iglesias, las ONG y la cooperación internacional. Se hubiera tratado de una miríada de proyectos, programas, planes, propuestas, obras, imposible de reseñar y examinar de forma exhaustiva y satisfactoria por razones de tiempo, recursos y espacio.

Periodo de análisis

Los programas de inserción laboral son con frecuencia modificados con la intención de mejorarlos y adaptarlos a las prevalecientes condiciones del medio económico y social, o debido a cambios en la conducción de los Gobiernos nacionales y territoriales. Nuestro análisis considera solamente a los programas en funcionamiento en la actualidad en Colombia (año 2008, generalmente con información disponible a 2007) y en el tiempo se remonta a lo sumo al año 2002, cuando empezó la administración del último Gobierno nacional.

1 Hay que ser consciente de que muchos programas dirigidos a poblaciones vulnerables contienen un importante componente social que las evaluaciones de carácter estrictamente económico no logran medir: el aumento de la autoestima y de la confianza en las instituciones y en las demás personas, adquisición de hábitos sociales y laborales, reducción de la criminalidad y la drogadicción, etc.

2 Específicamente se consultaron las fundaciones Compatir y Corona, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).


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3. El proceso de búsqueda

Inicialmente se hizo un barrido de los programas de inserción laboral dirigidos a jóvenes y mujeres vulnerables divulgados en internet por el Gobierno nacional, las entidades del distrito capital y algunas de las principales organizaciones privadas e internacionales. Intencionalmente, de la búsqueda se excluyeron los programas focalizados a la recuperación social de jóvenes en condiciones especiales, tales como los pandilleros, drogadictos, habitantes de la calle o desmovilizados de grupos al margen de la ley. Muchos de ellos tienen acogida preferencial entre los beneficiarios de los programas alistados para atender a la juventud en general.

Esta búsqueda inicial ha permitido constatar que los programas dirigidos específicamente a favorecer a las mujeres en el mercado laboral no apuntan a su inserción laboral, sino a la generación de ingresos a través del microcrédito, de asistencia y subsidios a iniciativas productivas ya existentes de propiedad de las mujeres con el objetivo de consolidarlas�. Para su inserción laboral las mujeres son partícipes de los programas previstos para la juventud en general, sin discriminación de sexo.

Una notable excepción es representada por unos programas de otra índole, dirigidos precipuamente a facilitar el cuidado y a mejorar el estado nutricional de los niños de familias pobres. Tal es el caso de los Hogares Comunitarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Este programa da directamente trabajo a unas 80.000 madres comunitarias en edad adulta4 que, en su propia casa, se hacen cargo del cuidado y la alimentación de un máximo de 1� niños en edad no escolar (menores de 7 años). Tanto las madres comunitarias como las familias beneficiarias del programa deben pertenecer a los niveles 1 y 2 del Sisben. Las actividades comunitarias y el funcionamiento de los hogares en parte son pagadas por los padres de los niños atendidos y en parte reciben subsidios del Estado. Además de la generación directa de empleos, Hogares Comunitarios, al brindar servicios de cuidado para niños de escasos recursos, estimula la oferta de trabajo de las mamás. Attanasio y Vera-Hernández (2004) encuentran que la probabilidad de estar ocupado por parte de las mamás que tienen por lo menos uno de sus hijos inscritos en Hogares Comunitarios y

� Este es el caso de los programas Mujer Cabeza de Familia Microemperesaria y Feria de Mujer Microempresaria a cargo de la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, o del programa Mujeres Ahorradoras, que dan acceso a microcrédito condicionado a capacitación y ahorro programado.

4 Las madres comunitarias deben haber completado al menos 4 años de educación básica secundaria y ser menores de 55 años. Attanasio y Vera-Hernández (2004) reportan un promedio etáreo de 38 años y una experiencia promedio de 7 años.


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que residen en pequeños centros urbanos y zonas rurales, aumenta en un �7% y que el programa incrementa en 7� horas mensuales el monto de horas trabajadas por las mamás. De igual forma, Peña-Parga y Glassman (2004) encuentran que, respecto a la condición “cuidado de los padres”�, la posibilidad de tener un hijo en Hogares Comunitarios aumenta la probabilidad de empleo de las madres de familias de escasos recursos en un ��%.

Entrevistas con funcionarios de la administración distrital han tenido un decepcionante desenlace: si bien Bogotá cofinancia algunos proyectos de iniciativa nacional, la capital del país participa con vocería propia solamente en contados programas de inserción laboral para jóvenes. Ellos son: Misión Bogotá, sólo recientemente redireccionado a atender la formación de jóvenes de las localidades más pobres del distrito, y el programa Mi Primer Empleo, todavía en fase de formulación y en todo caso dirigido a una población no propiamente vulnerable como son los recién egresados de instituciones de educación superior.

Tampoco en las fundaciones privadas consultadas se han encontrado programas de interés para nuestra investigación. La fundación Compartir reporta un programa de formación para el trabajo – PRODEM – para jóvenes vulnerables en el marco del cual opera como unidad de emprendimiento. Facilita la formación de jóvenes como aprendices a los cuales conecta con firmas relacionadas con la fundación (fundamentalmente del sector confecciones) para la práctica laboral. Estas acciones se enmarcan en las iniciativas gubernamentales de Jóvenes en Acción y el Fondo Emprender del SENA y haberlas tenido en cuenta hubiera ocasionado un doble conteo. Por su lado, la fundación Corona, con financiación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y en alianza con el SENA y 28 universidades de Bogotá, Medellín y Cali, viene desarrollando desde junio de 2004 un programa que acompaña a jóvenes emprendedores en la creación de empresas. Jóvenes con Empresa se dirige a estudiantes de último año de instituciones técnicas o tecnológicas y a estudiantes que están cursando como mínimo el segundo año de una carrera universitaria, que sean mayores de edad. Este programa se descartó por no estar dirigido a población vulnerable.

Finalmente, dadas las dimensiones del fenómeno del desplazamiento en Colombia, es importante hacer mención a un programa que, aunque no se dirige explícitamente a jóvenes o mujeres, sí beneficia a una población extremadamente vulnerable. Los desplazados de forma violenta de su habitual lugar de residencia son objeto de atención especial por parte de la Agencia Presidencial “Acción Social”. En el más amplio marco de una estrategia integral hacia la población desplazada, Acción Social es gestora del Programa de Atención Integral en Generación de Ingresos que encuentra ejecución territorial a través de un Operador Nacional que coordina las labores de varios Operadores Locales, que son organizaciones con amplia experiencia en atención a población desplazada. A los mayores de 18 años, oficialmente registrados como desplazados, este programa les ofrece asesoría para la puesta en marcha de pequeños planes de negocios, el fortalecimiento de negocios ya existentes o la consecución de un empleo asalariado. La primera modalidad es escogida por aproximadamente un 70% de los beneficiados, la segunda por un 28% y la tercera por un 2%, lo cual evidencia cómo las expectativas laborales de los más desfavorecidos se circunscriben al auto empleo o a la microempresa. A los que se deciden por una actividad independiente se les ofrecen breves cursos de capacitación empresarial y el acompañamiento necesario para la formulación de un plan de negocio o la consolidación de las actividades ya en funcionamiento. El acompañamiento se mantiene por 4-5 meses después de la iniciación del proyecto productivo. Por cada proyecto a iniciar o a consolidar, el beneficiario recibe, en promedio, 1.500.000 pesos no

� Acudir personalmente a los hijos en edad no escolar y recurrir a los servicios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y en especial de los Hogares Comunitarios, son las opciones de cuidado utilizadas preferentemente por las familias de menores ingresos en Colombia.


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reembolsables. En casi la totalidad de los casos el monto de la financiación y las condiciones de los beneficiados conducen a desarrollar pequeñas actividades productivas informales6. A su turno, a los desplazados que se ponen en la búsqueda de un empelo asalariado se les ofrece orientación ocupacional, capacitación e inducción al sistema de intermediación laboral. Adicionalmente, los Operadores Locales se hacen cargo de unos gastos de menores cuantías, como los relacionados con la expedición de cédulas de ciudadanía, de certificados judiciales, con exámenes médicos, etc.; también organizan ferias y ruedas de negocios y estimulan la formalización de las iniciativas financiadas con el fin de obtener acceso al crédito del sector financiero. El Programa de Atención Integral en Generación de Ingresos ha apoyado a 72.792 familias desplazadas entre 2005 y 2008 y tiene entre sus principales beneficiarios a las mujeres en edad adulta. Poco se sabe de su impacto sobre el empleo y los ingresos de los participantes7, aunque una encuesta de Econometría (2008) encontró que, en una muestra de 800 beneficiados con negocios en funcionamiento, el programa en el corto plazo fue “una herramienta efectiva para apoyar a las personas en indigencia para salir de la misma” (: 89). Es de presumir que el Programa ofrezca a sus participantes una tasa de retorno privada positiva; sin embargo, no tan segura es la conveniencia económica en términos de costos-beneficios.

Los programas revisados que han sido sujetos a una apropiada evaluación de impacto de los resultados conseguidos se cuentan en los dedos de una mano, y más precisamente son: Jóvenes en Acción cuando era un componente de la Red de Apoyo Social financiada por el BID; además de una serie de evaluaciones a los egresados de cursos de capacitación del SENA sin distinción del programa del cual salieron. En algunos casos se llevaron a cabo encuestas a egresados – otra vez el SENA y PNUD, por ejemplo. Para el resto se ha encontrado un gran vacío de memoria institucional debido a cambios de administración política o de fuente de financiación. Aún una simple supervisión de seguimiento resulta dificultada por la disponibilidad de la información que, o se fundamenta en registros desactualizados, dispersos y fragmentados, o está organizada según criterios administrativos y no según criterios dirigidos a determinar efectos sobre el empleo y los ingresos de los participantes, tanto en el sector público como privado.

Algunos programas encontrados son de reciente implementación y todavía no arrojan resultados significativos, ni cuentan con evaluaciones de cualquier tipo. Se enumeran en el Anexo 2 como ejemplos de las últimas tendencias en materia de programas de empleo. Este es el caso del programa “Escuela Taller de Bogotá”, “Incentivos al Ahorro para Jóvenes Rurales” y de los programas de asistencia técnica de la OIT, por ejemplo. Igualmente, con el fin de permitir al lector interesado tener una idea, aunque sea superficial, de los programas existentes a favor de las mujeres, algunos de ellos se incluyeron en este mismo Anexo 2. Por cada iniciativa consultada éste reporta de forma sucinta los criterios de focalización, el número de beneficiarios, el presupuesto, los operadores, el tiempo de implementación y la disponibilidad de algún estudio de evaluación. El Anexo 1, a su turno, describe con mayor detalle las principales características de las iniciativas de empleo presentadas en el Anexo 2 que se consideraron más relevantes para la presente investigación.

6 De los 800 negocios encuestados por Econometría (2008) sólo el 9% había obtenido el permiso de funcionamiento de la Alcaldía y muy pocos contaban con una caja registradora. Además, las actividades se concentraban en la comercialización minorista de víveres, comidas y bebidas, en la confección y arreglo de ropa y zapatos, y en negocios de belleza y estética.

7 De un total de 2.�29 participantes cuyos datos de ubicación fueron buscados por Econometría (2008) en los archivos del Programa, sólo a 800 pudo efectuarse una encuesta completa (�1.6%). Lo demás participantes no pudieron ser entrevistados porque no pudieron ser ubicados o porque el negocio no se encontraba activo.


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4. ¿Qué sabemos acerca de los programas en favor del empleo de los y las jóvenes?

En esta sección se hace una clasificación de las principales intervenciones de política existentes para la inserción laboral de los jóvenes y se reportan las conclusiones de algunos trabajos de estimación.

Al revisar la literatura internacional disponible encontramos seis grandes instrumentos de política, a saber: los salarios para jóvenes inferiores al mínimo, los empleos temporales, los subsidios al empleo o salario, los servicios públicos de empleo, la formación laboral y el emprendimiento juvenil. A continuación se analizará cada uno de ellos.

4.1 Salarios inferiores al mínimo

La racionalidad de esta medida radica en la poca experiencia laboral de los jóvenes, de manera tal que si se les pagara un salario mínimo igual al de los adultos se podría desincentivar su contratación. Afortunadamente, la evidencia empírica parece desmentir estos temores. Estudios de la OIT y del Banco Mundial coinciden en indicar que esta medida no tiene efectos ocupacionales apreciables, o bien porque “la implementación de salarios mínimos inferiores para los jóvenes debe explicar una parte poco significativa de la situación laboral de los jóvenes” (OIT [2007] : 68), o bien porque “la impresión general que se deriva de la limitada información disponible, (nos indica que), para incrementar la demanda de trabajo de los jóvenes, una campaña en favor de un salario mínimo inferior para jóvenes puede representar un esfuerzo inútil en la mayoría de países en desarrollo” (Godfrey [2003] : 42).

4.2 Empleos temporales

Consisten en contrataciones de corta duración en sectores intensivos en trabajo (fundamentalmente servicios para la comunidad o labores de limpieza, y construcción y mantenimiento de infraestructura física) dirigidos a desempleados pobres. Se trata de programas que benefician a un número importante de personas, pero por lo general no tienen como beneficiarios exclusivos a los jóvenes. La literatura económica revisada (en países desarrollados o en transición) es unánime en reconocer que estos programas son efectivos en el corto plazo para


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solventar carencias de ingresos, pero en el largo plazo no tienen efectos significativos sobre la empleabilidad de los beneficiarios porque no incluyen componentes tendientes a mejorar su productividad y tampoco generan conocimientos reconocidos en el mercado. Betcherman et al. (2004) reconocen que existen algunas pocas excepciones a este patrón negativo, pero que, en todo caso, un eventual efecto positivo sobre el empleo desaparece si el beneficiario no consigue un puesto de trabajo inmediatamente después de terminado el programa. Evidentemente, los empleos temporales no son una ayuda eficaz para la inserción laboral estable de los jóvenes.

4.3 Subsidios al empleo / salario

En estos casos el Estado se compromete a entregar, por un tiempo limitado, un subsidio a los empresarios formales que contratan a personal joven, con el fin de compensarlos por los gastos de selección, orientación y capacitación inicial que deben sostener. Si bien no se conocen análisis de costo-beneficio, de las evaluaciones de impacto conducidas se deduce que esta herramienta se ha demostrado útil para el empleo de los jóvenes, particularmente si se focaliza hacia algún grupo desfavorecido (Godfrey [2003], Puerto y Rother [2007]).

Para su mejor aprovechamiento, estos programas deben ser sujetos a un estricto monitoreo porque originan un importante efecto peso muerto8 en las fases expansivas del ciclo económico y un importante efecto sustitución durante periodos de crisis9.

4.4 Servicios públicos de empleo (SPE)

Tradicionalmente, los SPE han actuado como intermediarios en el mercado de trabajo, brindando estadísticas generales sobre el mismo, asesorando a sus inscritos y divulgando información de puestos vacantes y de personas en busca de trabajo con el fin de favorecer el encuentro entre demanda y oferta y hacer más eficiente el proceso de búsqueda de un empleo. Más recientemente, los SPE también asesoran y orientan a los migrantes organizados internacionales.

El hecho de que, en Colombia y América Latina en general, una gran proporción de las contrataciones todavía se realiza a través de contactos y recomendaciones personales, y de que los SPE no administran los sistemas de subsidio al desempleo hace que la cobertura de los SPE sea baja y que recurran a sus servicios las personas con problemas especiales de inserción laboral, debilitando su eficiencia.

Según Godfrey [2003], “Si bien los SPE en países en desarrollo pueden ayudar a los individuos a encontrar un empleo, no hay evidencia de que ejercen un sustancial impacto positivo sobre la tasa de éxito de los jóvenes en busca de un empleo, y menos aun que son de mucho beneficio para la mayoría de los jóvenes más desfavorecidos” (: 22-23). En el caso específico de la asesoría en la búsqueda de un empleo, Betcherman et al. (2000) y Dar y Tzannatos (1999) sostienen que ella ha tenido poco impacto sobre el empleo y los salarios de los jóvenes beneficiarios en países industrializados.

Se han avanzado varias propuestas para el mejoramiento de los SPE en países en desarrollo. Entre ellas, se propone la integración con programas de formación o empleo subsidiado y la ampliación de la cobertura a través de la simbiosis entre sistema público y privado de intermediación.

Con particular referencia a los jóvenes, la OIT (2007) propone dos acciones adicionales. Ofrecer servicios de credenciales laborales sencillos a los jóvenes que no tienen historia laboral y de los cuales los empresarios quieren conocer la confiabilidad, responsabilidad y otros aspectos

8 En todo caso los empresarios hubieran empleado las personas beneficiarias del subsidio.9 Los trabajadores subsidiados simplemente sustituyen a colegas para los cuales las empresas no reciben subsidio.


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específicos. En muchos casos, el costo de conseguir credenciales laborales puede excluir a los más pobres de un empleo en el sector formal. Los anteriores servicios pueden extenderse a la orientación laboral y a la preselección de personal. Adicionalmente, propone que los SPE proporcionen servicios no sólo a los desempleados que buscan un empleo, sino que ofrezcan también servicios de orientación y asesoría a los inactivos y en particular a los jóvenes que están saliendo del sistema educativo para definir su futura trayectoria laboral.

4.5 Sistemas de formación laboral

Estos sistemas tienen como objetivo facilitar la transición de la inactividad al mundo del trabajo. Se dirigen a los individuos que no terminan su educación secundaria y a los que no acceden a la educación terciaria. Con la capacitación se espera elevar la productividad de los individuos y con ello mejorar el perfil de las trayectorias laborales de los jóvenes, estimulando mayores salarios y mayor empleabilidad.

Al interior de los sistemas de formación, el contrato de aprendizaje tiene una particular relevancia y se dirige especialmente a los jóvenes. Con el aprendizaje se quiere facilitar la contratación de jóvenes por parte de empresas que de otro modo no los contratarían y, al mismo tiempo, facilitar el acceso de formación en la empresa para los jóvenes (OIT [2007]).

Las evaluaciones sobre la incidencia de la capacitación en la inserción laboral de los jóvenes generan resultados diversos. Según Puerto y Rother [2007], “la mayoría de los esquemas de formación, incluidos los modelos de aprendizaje, muestran algún efecto positivo sobre el empleo juvenil, pero en muchos casos no hay evidencia de su efectividad en términos de costo-beneficio” (: 24). Por el contrario, Martin y Grubb (2001) y Dar y Tzannatos (1999) encuentran que los jóvenes que reciben formación (en países desarrollados) raramente consiguen mejores ingresos y mayor empleabilidad y que varios de los análisis de costos-beneficios arrojan resultados negativos tanto en el corto como en el largo plazo10. Al respecto, Betcherman et al. (2004), en su revisión de numerosas evaluaciones de programas de formación juvenil, aclaran que se confirman los resultados negativos encontrados en países industrializados, pero que en países en desarrollo, y en especial en los casos de las iniciativas “Jóvenes” latinoamericanas, “los programas mostraron efectos positivos y significativos sobre empleo e ingresos. En algunos casos, estas ganancias netas estimadas fueron sustanciales” (: 36). Por otro lado, Betcherman et al. (2000) señalan la posibilidad de que estos programas puedan llevar a pérdidas por peso muerto.

En realidad, la diversidad de evaluaciones no debe sorprender y en parte depende de aspectos como:

• El nivel de integración de la formación. Ambos tipos de programas, integrados y no integrados, ofrecen cursos de capacitación con prácticas en las empresas. Sin embargo, los programas integrados incluyen también auxilios en dinero (para cubrir gastos de transporte y/o alimentación), seguro de salud y/o accidentes en el trabajo, subsidios a las mujeres con hijos pequeños, entrega de vestuario y de material didáctico (libros, pero también herramientas y hasta animales, semillas necesarios para la fase práctica), asesoría en la búsqueda de un empleo y en la formulación de un proyecto de vida que, a través de la mejora de la autoestima y de las relaciones interpersonales, facilite la inserción en el trabajo y la sociedad. Los programas integrados son tal vez la única opción de capacitación para los jóvenes pobres.

10 En opinión de estos autores “la evidencia sugiere que es muy difícil corregir lo que parece ser una falla del sistema educativo durante los 5-10 años previos de la vida de un joven, con alguna forma de capacitación que es usualmente de corta duración y que se recibe relativamente tarde en la vida” (: 25). Lo mismo piensan Betcherman et al. (2000).


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• El mayor protagonismo que tienen las instituciones privadas de capacitación y las comunidades territoriales. Por lo general el modelo de formación centralizado estatal tiende a ser determinado por factores de oferta y en él los cursos disponibles no responden a las exigencias de los empresarios y los alumnos son pocos motivados. La participación de las instituciones privadas de capacitación y de las entidades territoriales hace posible elevar la pertinencia de los cursos al permitir que estos se ajusten a las realidades locales.

• La posibilidad de certificar los conocimientos y las competencias adquiridos, mediante la obtención de un titulo reconocido en el mercado de trabajo como una manera de aumentar la valoración social de los programas formativos. Es de esperar que la formación tendrá los efectos esperados sólo si el contenido de la misma puede ser acreditado.

• El involucramiento de los agentes sociales (empresarios y sindicatos) en la definición de cursos, curricula y competencias. Empresarios y trabajadores pueden tener una mayor claridad sobre los desafíos y requerimientos del mercado laboral y las prácticas que sí funcionan. El compromiso del sector empresarial a recibir los beneficiarios de los programas en sus establecimientos durante la fase práctica de la formación tiene un impacto favorable en los costos por participante y aumenta la probabilidad de enganche laboral al final del curso.

• El tipo de capacitación. De la tradicional, caracterizada por la transferencia de conocimiento y destrezas para la realización de un determinado oficio, hay que pasar a la capacitación por competencias. La capacitación por competencias transfiere no sólo habilidades específicas, sino también capacidades para hacer las cosas que sirvan en diversas circunstancias y permitan adaptarse al cambio. Las competencias, a diferencia del conocimiento de un determinado oficio, pueden transferirse de un empleo a otro, favoreciendo la empleabilidad de los jóvenes.

Según Martin y Grubb (2001) existen cinco preceptos para el éxito de los programas educativos y de formación para jóvenes vulnerables. “Los programas efectivos:

i) Se relacionan estrechamente con el mercado laboral local y apuntan hacia trabajos con ingresos relativamente altos, crecimiento vigoroso del empleo y buenas oportunidades de ascenso;

ii) Presentan una apropiada combinación de educación académica, calificación ocupacional y práctica en el trabajo, idealmente de forma integrada;

iii) Proporcionan a los jóvenes oportunidades para seguir educándose, de manera que puedan continuar desarrollando sus capacidades y competencias;

iv) Proporcionan un abanico de servicios accesorios, ajustados a las necesidades de los jóvenes y de sus familias; y

v) Monitorean sus resultados y usan esta información para mejorar la calidad del programa” (: 30)

Finalmente, es unánime el convencimiento de que la formación tiene un límite natural en la calidad de la educación básica. Así que, el desempleo juvenil puede ser enfrentado de forma complementaria y más eficaz mejorando la calidad de la educación escolar.


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4.6 Emprendimiento juvenil

Los jóvenes generalmente son educados y preparados por los sistemas educativos para trabajar como dependientes. Además, respecto a las personas adultas, cuentan con menos recursos y activos, menos experiencia y conexiones indispensables para empezar una empresa o negocio propio. Entonces, cuál es la racionalidad para estimular el emprendimiento juvenil? La respuesta que se da con frecuencia es que, a falta de empleo asalariado, por lo menos los jóvenes sean puestos en condiciones de generar su propia ocupación. En realidad esta justificación no aplica sólo en el caso específico de los jóvenes, sino que es válida para el emprendimiento en general, y favorece a los adultos sobre los jóvenes por los motivos apenas expuestos. Más sentido tiene reconocer que los jóvenes actuales cuentan con más educación que las generaciones anteriores, poseen más facilidad para adecuarse a las nuevas tecnologías de información y comunicación, y tienen mayor ventaja para asimilar nuevos procesos de producción; lo que necesitan son programas para dotarlos de las habilidades y conocimientos que les permitan aprovechar estas ventajas a través de la explotación de una actividad en propio.

En opinión de González (2007) “la situación actual de los programas de fomento de emprendimiento juvenil en la región no permite arrojar conclusiones muy claras … porque , … no abundan las evaluaciones y estudios de impacto de este tipo de programas” (: 5). En este mismo sentido, Llisterri et al. (2006) reconocen que es difícil encontrar evaluaciones de estos programas porque presentan problemas de autoselección que dificultan un adecuado grupo de control y porque se trata de iniciativas relativamente nuevas. Con respecto al emprendimiento en general, Betcherman et al. (2004) llegan a conclusiones similares. A pesar de ello11, consideran que “estos programas pueden proporcionar una ayuda efectiva a una pequeña minoría de desempleados que quieren empezar un negocio en propio, … generalmente más educados entre el grupo de desempleados o de postulantes elegibles” (: 51-52).

Según la OIT (2007) los programas de emprendimiento juvenil se han vuelto muy populares en los últimos años y representan “una oportunidad real para los jóvenes (: 78), … especialmente en los sectores de las tecnologías de la información y el conocimiento … (además), subsidiar servicios de cuidado infantil y guarderías permitiría aprovechar mejor la capacidad emprendedora de las mujeres y su integración a redes empresariales” (: 83). El sector turístico y agroindustrial también se perfilan como áreas de oportunidades para los jóvenes emprendedores (González [2007]).

Aunque faltan evaluaciones económicas rigurosas de los programas de emprendimiento juvenil, se tiene claro que el éxito de estas iniciativas depende de acciones de largo plazo que alienten desde el sistema educativo formal la vocación hacia el empleo independiente y reduzcan la aversión al riesgo de los jóvenes, al igual que acciones de mediano y corto plazo que lleguen a ofrecer un paquete integrado de servicios de asesoría empresarial, contable, de marketing, de comercio exterior, financiera y legal que apoyen a los jóvenes en la formulación de su proyecto empresarial y en cumplir con los requisitos de legalidad para su funcionamiento, así como en el acceso a los factores de producción y a las fuentes de financiamiento.

11 Y de la posibilidad de importantes efectos sustitución y desplazamiento.


19

5. Los programas a favor de la inserción laboral de la población joven vulnerable en Colombia

Las acciones a favor de la inserción laboral de jóvenes vulnerables en Colombia incluyen la mayoría de las líneas de intervención consideradas en la sección anterior. No existen, sin embargo, salarios inferiores al mínimo, ni programas de empleo temporal.

5.1 Subsidios al empleo / salario

A pesar de que los subsidios al salario se han demostrado efectivos en otros países, en Colombia lo dispuesto por los artículos 1� y 14 de la Ley 789 de 2002 no tuvo el más mínimo efecto sobre las posibilidades de empleo de los jóvenes. A lo sumo, las empresas formales colombianas han inscrito en la Superintendencia de Subsidio Familiar unos 200 trabajadores mensuales (jóvenes y no) con exención del pago de los aportes parafiscales. Seguramente, la razón de este fracaso radica en el valor del subsidio entregado que representa apenas el 6% de los costos laborales totales, monto muy bajo para inducir a los empresarios a contratar más personal. Importante también es la restricción de trabajar como máximo 24 horas semanales y pagar la seguridad social sobre un salario mínimo completo.

5.2 Sistemas de formación laboral

Una parte muy importante de la formación de la fuerza de trabajo colombiana de menores recursos está en las manos del SENA. El Gráfico 1 muestra la evolución de los cupos de alumnos en formación, es decir, la suma anual de los matriculados en los diferentes cursos ofrecidos por la entidad entre 2002 y 2007. El crecimiento ha sido impresionante: de aproximadamente 1 millón 1�0 mil a más de � millones de cupos. Este registro ha sido cuestionado por dos razones principales. La primera es que se trata de cifras que presentan duplicaciones, ya que una misma persona puede resultar inscrita en más de un curso y ser titular de más de un cupo. El mismo Gráfico 1 evidencia como este fenómeno provoca un sesgo del orden del 25-30% que en términos absolutos se agranda rápidamente en el tiempo. Una parte importante de este aumento, además, se debe a la multiplicación de los cursos de muy corta duración, especialmente de aquellos con intensidad inferior a las 40 horas (López [2006]). Si bien ambos fenómenos tienden a sobreestimar el número de personas


20

efectivamente formadas, los avances logrados durante la presente administración siguen siendo muy significativos.

gráfiCo 1Cupos y alumnos en formaCión. años 2002 – 2007

Fuente: SENA, Dirección de Planeación y Direccionamiento Corporativo.

A su turno, la formación impartida en el SENA se divide en complementaria y titulada. Esta última se asocia a un compromiso horario más exigente, generalmente mayor a las 800 horas, y lleva a una certificación de operario auxiliar, técnico, técnico profesional o tecnólogo. A causa de los prerrequisitos académicos exigidos, la formación titulada coopta con dificultad a los menos favorecidos12. En 2007, solamente un 26% de los egresados de esta modalidad formativa registraba como nivel 1 y 2 del Sisben1�. La formación complementaria no se fundamenta en prerrequisitos académicos y puede consistir de cursos de hasta un par de horas de duración. Tiene como objetivos actualizar y complementar los conocimientos de los trabajadores ya ocupados (formación continua) y de los desempleados (formación ocupacional). Sus participantes no reciben ningún titulo académico reconocido por el mercado. Aunque no se dirige exclusivamente a colectivos vulnerables, la participación de estudiantes de estratos 1 y 2 es mayor que en el caso de la formación titulada.

Los cursos ofrecidos por el SENA se catalogan en el marco de la educación para el trabajo y el desarrollo humano y por lo tanto los correspondientes títulos son expedidos directamente por la institución y no son homologables con los de igual nivel educativo oficial. No obstante, los títulos ofrecidos por el SENA son reconocidos y valorados por el mercado laboral colombiano.

El Gráfico 2 distingue entre formación complementaria, titulada y los cursos de técnicos y tecnólogos. Entre 2002 y 2007 resulta claro el peso determinante y creciente de la formación complementaria, a pesar de que también la formación titulada se expandió notablemente.

12 Para el caso de los programas de los niveles de auxiliares y operarios, sin embargo, el requisito académico es menos exigente que para los de niveles técnico y tecnológico, lo cual permite para el primer caso el ingreso de poblaciones menos favorecidas.

1� Ver SENA (2007).

500 000

1 500 000

2 500 000

3 500 000

4 500 000

5 500 000

2002 2003 2004 2005 2006 2007

854 866

1 142 798

2 263 382

1 576 485

2 964 799

1 945 058

2 484 868

2 762 058

3 600 0853 853 352

4 148 809

5 153 188

Total Cupos de Formación Personas Formadas


21

gráfiCo 2Cupos de formaCión titulada y Complementaria impartida por el sena.

años 2002-2007


Evaluaciones de la oferta global de formación del SENA no encuentran efectos positivos ni sobre los ingresos de los egresados, ni sobre su empleabilidad (Gaviria y Nuñez [2003] y Medina y Nuñez [2001]). En el caso específico de los jóvenes, Medina y Nuñez (2001) sostienen que ninguna institución de formación profesional, incluido el SENA14, tiene impacto en los ingresos de sus egresados, ni en el corto, ni en el largo plazo. Hay que aclarar que estas evaluaciones se reconducen a información del año 1997. Ejercicios de impacto más recientes llegan a resultados diametralmente opuestos. Según Sarmiento et al. (2007), que utilizan información relativa al año 200�, la incidencia que tienen los cursos de formación titulada del SENA en la probabilidad de ser empleado y en los ingresos laborales es positiva: respecto a otras personas con características socioeconómicas similares que no han recibido formación en la entidad, la probabilidad de inserción laboral aumenta en un 8% y sus ingresos mejoran en un 10%. Por otro lado, encuestas de seguimiento a los egresados de cursos titulados del SENA1� han mostrado que, en 2007, un 66% de ellos se encontraba activo (trabajando o buscando trabajo) al momento de la entrevista y un 20% seguía estudiando; entre los activos un 7�% estaba trabajando. Además, el 84% de los egresados reconocía que su trabajo estaba relacionado con la capacitación recibida16.

Es innegable que con el plan estratégico 2002-2006 “Sena: una organización de conocimiento”, la institución ha empezado a dar un vuelco total a su sistema de formación haciéndolo más eficiente, más pertinente y más atento a las exigencias del sistema productivo;

14 Tanto en el caso de cursos cortos (educación complementaria) como de cursos largos (educación titulada).1� Del primer, segundo y tercer trimestre de 2007. Ver SENA (2007).16 Nada se sabe, sin embargo, de los egresados que al momento de la encuesta eran desocupados, inactivos o que habían

decidido proseguir con sus estudios.

0

500 000

1 000 000

1 500 000

2 000 000

2 500 000

3 000 000

3 500 000

4 000 000

4 500 000

5 000 000

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Formación Complementaria Formación Titulada Profesionales, Técnicos y Tecnólogos

966 634

2 070 851

2 698 805

3 497 7393 714 924

4 672 158

176 164 192 531 265 994 355 613 433 885 481 030

52 550 48 123 47 594 97 468 141 765 197 951


22

el todo en el marco de una política de estímulo al emprendimiento. Estos importantes cambios merecen una actualización de las evaluaciones de impacto.

La oferta formativa del SENA es complementada por una miríada de fundaciones, ONG e instituciones privadas sin ánimo de lucro que ofrecen formación titulada y no titulada a colectivos no necesariamente vulnerables, generalmente sin discriminar la participación por sexo o edad.

En el caso de jóvenes de escasos recursos, los sistemas público y privado presentan rasgos comunes. Se dirigen a facilitar la formación en ocupaciones no profesionales; sus cursos se componen de una fase lectiva y una fase práctica; tienden a ser integrales, en el sentido de que ofrecen a los estudiantes ayudas económicas por día de clase atendido, alimentación, asistencia médica, seguro de salud o accidentes en el trabajo, asesoría en la formulación de un proyecto de vida y en la búsqueda de un empleo. En especial, poder contar con algún ingreso durante el periodo de formación resulta ser un requisito indispensable para evitar deserciones masivas por parte de los estudiantes de menores recursos. Las responsabilidades familiares que ya cargan a sus tempranas edades y los escasos recursos económicos de sus familias no les permiten dedicar tiempo a su formación sin contar con algún sustento económico. En algunos casos el apoyo de sostenimiento se entrega a los beneficiarios sin contraprestación (SENA), en otros a cambio de trabajos de tiempo parcial (Misión Bogotá).

En este contexto el SENA juega el papel de ente certificador. En muchas ocasiones las organizaciones privadas de capacitación recurren a instructores del SENA para que dicten algunos, o partes, de sus cursos y tratan de adecuar los curricula y contenidos de los mismos a los estándares establecidos por el SENA. Más formalmente, el SENA es responsable de la certificación de las competencias laborales de la fuerza de trabajo colombiana, acredita instituciones de formación y reconoce programas de capacitación.

Entre los programas formativos impartidos por el SENA de interés para esta investigación recordamos a Jóvenes en Acción, Jóvenes Rurales y el contrato de aprendizaje.

Los primeros dos derivan de los programas “Jóvenes” financiados por el BID en muchos países latinoamericanos a principios de los años 2000. El contrato de aprendizaje tiene una historia mucho más larga que se remonta al año 19�9, pero es sólo a partir del año 200� que la ley lo caracteriza como una relación no laboral (Ley 789 de 2002).

En el caso de Jóvenes en Acción la fase práctica consiste en un trabajo de carácter dependiente no asalariado, mientras que, para los jóvenes del campo, la graduación requiere de la definición de un proyecto productivo. El aprendizaje, a su turno, deja a los jóvenes escoger entre las anteriores dos opciones.

Solamente en el caso de Jóvenes en Acción existe una evaluación de impacto correspondiente a la cuarta convocatoria que empezó en enero de 200�, la cual registra repercusiones positivas sobre la consecución de empleo, la calidad del mismo y los ingresos de los jóvenes que participaron en ella, a raíz de la formación que recibieron (ver IFS et al. [2007]). La evaluación reporta ganancias especialmente para las mujeres, las cuales incrementan tanto la probabilidad de conseguir un empleo formal, como las oportunidades de encontrar trabajos más estables y con mejores condiciones. Para los hombres, al contrario, Jóvenes en Acción no tiene efectos positivos significativos sobre la probabilidad de estar empleados, aunque mejora la calidad de los trabajos obtenidos. Adicionalmente, los ingresos aumentan para los beneficiarios que, una vez terminado el programa, se desempeñan como asalariados, mas no para los que ejercen como trabajadores autónomos. Otra vez, son las mujeres, y no los hombres, en tomar ventaja de estos mejores salarios. La evaluación de impacto se complementó con un análisis de costos-beneficios. Según los evaluadores, la rentabilidad de Jóvenes en Acción estaría entre el 11.9% y el 16.6% que serían “valores muy satisfactorios para un programa de capacitación de corta duración como el evaluado” (IFS et al. [2007] : 142).


2�

Las estadísticas descriptivas del programa (posteriores a la última evaluación de impacto y costo-beneficio, ver Anexo 1) evidencian que, con el fin de la financiación del BID en el año 200�, el presupuesto ejecutado se ha contraído. A su turno, esto ha tenido como consecuencia la reducción del apoyo de sostenimiento – de 5.500 (7.700 para mujeres con hijos) a 5.000 pesos/día - y de la intensidad horaria promedio de los cursos - de 840 horas a 300-700 horas. A pesar de que ahora los cursos son más cortos, la relación alumnos egresados / alumnos matriculados ha mermado, de entre 84 y 87% a 72% en 2006-2007. Contemporáneamente, el costo promedio por graduado ha bajado de 2.200.000-2.500.000 pesos a aproximadamente 1.600.000. Desde cuando el programa está totalmente a cargo del SENA se aprecia también una disminución en el número de jóvenes potencialmente atendidos: en la última convocatoria los alumnos matriculados fueron 13.944, frente a un máximo de 34.183 en 2003. En su mayoría los beneficiarios son mujeres. IFS et al. (2007) reportan una proporción de mujeres de cerca del 70%17.

Jóvenes Rurales logra graduar y capacitar un número mucho mayor y creciente de jóvenes, alrededor de 100.000 anuales en 2006 y 2007 - distribuidos equitativamente entre hombres y mujeres – y de los cuales, con base en la información disponible, no se conoce mucho de su destino ocupacional. En 2007 y 2008 sus participantes pusieron en funcionamiento 2.081 unidades productivas, de las cuales 227 encontraron financiación en el Fondo Emprender18. Este resultado debe ser contextualizado en un tejido productivo con pocas alternativas de trabajo, en el cual hasta el aprendizaje de una actividad realizada a escala doméstica puede contribuir a mejorar los ingresos familiares de los beneficiarios. Además muchos de ellos ya trabajan al momento de inscribirse en el programa y su participación tiene como objetivo principal el de complementar, mejorar o diversificar la actividad que ya desarrollan; en el caso de los jornaleros o asalariados la capacitación recibida les permite mejorar sus ingresos. Igualmente, hay que reconocer que este programa constituye la única oportunidad de formarse o aprender un oficio para los jóvenes residentes en zonas rurales apartadas del país. Otro beneficio indirecto de Jóvenes Rurales radica en la transferencia intergeneracional de conocimientos, la cual permite a los padres mejorar las técnicas de producción aplicadas gracias a lo aprendido por sus hijos. El costo SENA por alumno graduado de Jóvenes Rurales, alrededor de �00.000 pesos, es considerablemente inferior al de Jóvenes de Acción, debido en parte a la menor intensidad horaria y a los aportes de las entidades territoriales que contribuyen con locales, refrigerios y transporte.

El Gobierno considera el contrato de aprendizaje, y en especial las modificaciones introducidas a esta forma de capacitación a partir de la Ley 789 de 2002, un acierto de política. Efectivamente, desde 200� el número de jóvenes capacitados a través del aprendizaje creció un 20%, alcanzando la cifras de 90.000 graduados en 2007. De ellos, un poco más de la mitad son mujeres. Al mismo tiempo, sin embargo, la monetización - convertida en número equivalente de aprendices que las empresas no quieren aprovechar - creció 150% (ver Anexo 1). De manera tal que la monetización se expandió siete veces más rápido que el número de aprendices, lo cual hace sospechar que los empresarios no están muy conformes con la obligación de recibir jóvenes para capacitar, por barato que ello pueda resultarle. Esta posibilidad, inicialmente planteada por el Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social19, encontró respaldo en una encuesta a

17 En la cuarta convocatoria de Jóvenes en Acción todavía se reconocía un apoyo de sostenimiento diferencial, de 7.700 pesos, a las jóvenes madres. Este subsidio puede haber estimulado una sobreparticipación femenina frente a los hombres que sólo recibían 5.500 pesos/día.

18 No todos los egresados de Jóvenes Rurales son elegibles para aplicar a las convocatorias del Fondo Emprender. En particular, no pueden postularse los menores de edad, los que atendieron cursos con intensidad horaria inferior a las 420 horas (este requerimiento se eliminó sólo a partir de 2009), y los que requieren montos menores de financiación para sus proyectos productivos y que son asesorados en la búsqueda de fuentes alternativas y más idóneas de financiación.

19 Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social (2004).


24

mil empresarios colombianos que “manifestaron su descontento por la obligación legal de contratar un personal que, en su opinión, no contaba con la calificación necesaria y era superfluo para la operación” (Gaviria [2004] : 21).

A pesar de estas consideraciones de los empresarios, según información proporcionada por el SENA, la mayor parte de los aprendices – un 40-45% - se queda trabajando en la empresa en la cual lleva a cabo su práctica. Otro porcentaje importante de ellos se vincula como instructor del SENA. Todos, al terminar la fase productiva, son alentados a inscribirse en el SPE de la institución y a postularse a los beneficios del Fondo Emprender. Por su lado, el aprendizaje tiene muy buena acogida entre los jóvenes, como confirman los registros de inscripción al programa que superan en más de diez veces los cupos disponibles por convocatoria.

Como ejemplo de formación no financiada por el sector público hemos escogido el programa de “Formación para el Trabajo para Población Vulnerable” del PNUD. Este programa ofrecía cursos no titulados de unas 9� a 12� horas de duración, con un componente práctico que no se desarrolló en asocio con el sector productivo privado bajo la forma de pasantías o aprendizaje, sino en talleres de las instituciones formadoras. Los beneficiarios de este programa fueron sobretodo personas jóvenes entre 1� y 29 años (7�%) y mujeres (62.6%), desplazadas y desempleadas pobres. La encuesta de seguimiento a los egresados arrojó que entre el 66.�% y el 7�.�% de los encuestados activos (que trabajan o buscan trabajo) se encontraban trabajando a los pocos meses de terminado el curso20. Del total de los que dijeron tener contrato de trabajo, solamente el 37.9% declaró que éste era a término indefinido. De ello se infiere una baja calidad de los empleos generados. El costo por alumno formado fue comparativamente bajo, de poco superior a los 220.000 pesos.

5.3 Servicios públicos de empleo (SPE)

Al abordar el análisis del SPE es necesario tener presente las limitaciones de información en la discriminación de la variable inscritos. Debe aclararse que no todos los que se inscriben al sistema público de intermediación colombiano lo hacen con el exclusivo objetivo de conseguir un empleo. También hay usuarios que están primordialmente interesados en obtener información laboral, orientación ocupacional u ofertas de capacitación. A falta de información discriminada sobre estos usuarios, la relación colocados/inscritos subestima la verdadera probabilidad de colocación, lo cual debe ser tenido en cuenta en el análisis que se propone a continuación.

Sánchez, Duque y Ruiz (2008) afirman que entre un 10 y un 25%, según la característica considerada, de los desempleados colombianos acude a los servicios de intermediación laboral del SENA. Se trata de un porcentaje importante pero no muy elevado. A pesar de ello, se evidencia una brecha entre inscritos y colocados, considerable y creciente en el tiempo, sobretodo a partir de 2006 (Cuadro 2). En este año el sistema de atención se extendió, de las solas oficinas de los centros del SENA, a una plataforma en internet, a través de la cual resulta más fácil captar nuevos buscadores de empleo que nuevas vacantes. Es así como, durante el período 2007-2008, se inscribieron al sistema 1.�4�.�86 personas, pero solamente 148.�4� lograron colocarse. Lo anterior implica una probabilidad de colocación de apenas 11%.

El número de orientados ha crecido de forma importante (16% entre 2002 y 2007), pero no pudo mantener el paso de las mayores inscripciones (+2�%).

20 La encuesta de seguimiento fue afectada por una elevada tasa de no respuesta que condicionó de forma determinante la representatividad de los resultados. Se recuerda, sin embargo, que el mismo indicador fue de 76% en el caso de los egresados de cursos de formación titulada en el SENA.


2�

Cuadro 2insCritos, vaCantes, ColoCados y orientados

por el sistema de intermediaCión del senaaños 2002-2007

inscritos vacantes Colocados orientados

2002 2�7 817 106 760 4� 462 120 408

200� �20 11� 1�0 6�2 �9 61� 164 824

2004 407 67� 1�� 160 77 146 186 2�8

200� 409 892 178 49� 8� 627 21� �87

2006 678 897 149 77� 7� 260 206 1�1

2007 664 489 166 97� 7� 08� 246 62�

Fuente: SENA, Informe de Gestión 2002-2007.

Entre los inscritos al sistema de intermediación se observa una participación mayoritariamente femenina (�6%), pero una tasa de colocación más alta para los hombres (12.�%) que para las mujeres (8.5%, Gráfico 3). Igualmente, existe una gran preponderancia de jóvenes entre los inscritos, la cual no se refleja en una igual proporción de colocados (Gráfico 4).

gráfiCo 3insCritos y ColoCados por el sistema de

intermediaCión del sena según sexo.años 2005-2008

Fuente: Sánchez, Duque y Ruiz (2008).

824 743

1 063 795

Hombres Mujeres

Colocaciones Oferta

101 219 90 560


26

gráfiCo 4insCritos y ColoCados por el sistema de intermediaCión del sena según edades.

años 2005-2008

Fuente: Sánchez, Duque y Ruiz (2008).

En fin, no es muy alta la proporción de jóvenes y mujeres que consiguen un empleo mediante la intermediación laboral del SENA, a pesar de que estos dos colectivos son los principales usuarios del sistema. Lo anterior no debe causar sorpresa: en Colombia la intermediación laboral se enfrenta a las dificultades propias de todos los mercados laborales en los cuales la búsqueda de un empleo se efectúa principalmente a través de canales informales (amigos, vecinos, conocidos, políticos, etc.). Las redes sociales informales que fundamentan la búsqueda de un puesto de trabajo en las relaciones familiares, políticas, personales y de amistad pueden constituir un mecanismo exitoso para conseguir un empleo. Sin embargo, para los que no poseen estas relaciones – como es el caso de los jóvenes – la informalidad de estos métodos de búsqueda se convierte en un factor de exclusión.

Adicional a la intermediación laboral que facilita en el territorio nacional, el SENA coordina servicios de migración internacional hacia España, desde la firma de un convenio entre los gobiernos de los dos países en 2001, y más recientemente hacia Canadá, directamente con algunos empresarios privados.

Los empresarios españoles hacen llegar al SENA sus solicitudes de personal no satisfechas con candidatos de la Unión Europea a través de canales diplomáticos regulares. A su turno el SENA, por cada vacante solicitada se compromete a seleccionar una terna de aspirantes nacionales a través de convocatorias públicas y, a falta de oferentes, organiza cursos de formación en los oficios o áreas requeridas. Por lo general se trata de empleos no profesionales, aunque han ido a España varios médicos y enfermeros, y algunos ingenieros de sistemas. En 2007 han viajado a España casi �.000 trabajadores colombianos. En el caso de Canadá se han beneficiado unos 450 colombianos, en su mayoría hombres.

0

100 000

200 000

300 000

400 000

500 000

600 000

700 000

800 000

900 000

1 000 000

Menores de 15 Entre 15-24 25-34 35-44 45-54 55-64 Mayores de 65

Colocaciones Oferta


27

5.4 El emprendimiento

Partiendo de la constatación de que la demanda de trabajo por parte de las empresas existente en Colombia no puede mantener el paso del crecimiento de la población en edad de trabajo, el SENA, a partir de su plan estratégico del año 2002 “Sena: una organización de conocimiento”, ha querido dar un definitivo impulso a la política de emprendimiento para que los colombianos desarrollen su propias oportunidades de negocios y empleo. Esta política requiere de intervenciones transversales que podemos pensar soportadas en tres pilares21:

• El desarrollo de competencias emprendedoras en los estudiantes de los cursos de formación y de aprendizaje.

• La propagación de una industria de soporte que proporcione los instrumentos necesarios para elaborar un plan de negocios y materializarlo en una empresa.

• La disponibilidad de fuentes de financiación para las potenciales empresas.

En el marco general de esta política de emprendimiento se destacan dos principales programas encabezados por el SENA: las Incubadoras de Empresas y el Fondo Emprender.

Las incubadoras son empresas dedicadas a solucionar problemas de diversa índole relacionados con la puesta en marcha de una actividad productiva, a través de la prestación de servicios que van desde acceso a instalaciones físicas hasta asesoría legal, administrativa, contable, financiera, laboral y de orientación sobre fuentes de financiación, con el fin acelerar el proceso de creación, crecimiento y consolidación de las empresas.

El SENA desde 1999 ha apoyado la creación de �7 incubadoras, de las cuales, hoy, 20 están en operación. También ha liderado la implementación del Programa Nacional de Creación e Incubación de Empresas de Base Tecnológica que está orientado a fortalecer el Sistema Nacional de Incubación de Empresas.

La participación del SENA en el Sistema Nacional de Incubación incorpora tres líneas de apoyo:

• A la creación de incubadoras.

• Al fortalecimiento de incubadoras.

• A la creación de empresas de base tecnológica22.

En los años 200� a 2007 el Sistema Nacional de Incubación ha logrado organizar entre 147 y �42 empresas cada año, la cuales representaron entre 1 619 y 2 289 nuevos empleos anuales, para un total de 1 290 empresas y 10 �91 empleos.

Como era de esperarse por lo evidenciado en la sección 4, la participación de los jóvenes, y en especial de los jóvenes menos calificados, es minoritaria entre los beneficiarios de los servicios de las incubadoras. Solamente el �4% de los nuevos empresarios tiene una edad comprendida entre los 2� y los �0 años de edad. En su gran mayoría, además, son universitarios (60%), con estudios en el campo económico y de las ingenierías (72%). El 6�% son hombres y el restante �7% mujeres.

El Fondo Emprender es una cuenta adscrita al SENA, cuyo objetivo es asignar recursos en calidad de capital semilla no reembolsable para financiar proyectos de carácter

21 Montes (2008).22 Estas son empresas muy pequeñas que ocupan poco personal y que, aprovechando las tecnologías, producen bienes y

servicios con alto valor agregado. Tienden a desarrollarse bajo el marco de universidades y centros de investigaciones donde se desarrollan tecnologías innovadoras.


28

empresarial que provengan de aprendices, asociaciones entre aprendices y estudiantes universitarios y egresados (Montes [2008]). En su esencia, entonces, es un programa que se dirige prioritariamente a jóvenes2�.

En el Anexo 1 se presenta la información básica relativa a las convocatorias del Fondo Emprender. En total, desde 2004, el Fondo ha favorecido la creación de 1.740 nuevas empresas y de 8.374 nuevos empleos. La financiación máxima conseguible (180 salarios mínimos, equivalentes en 2008 a 8�.070.000 pesos) hace sospechar que se trata de proyectos poco intensivos en capital y con poca tecnología.

Generar un empleo vía Fondo Emprender cuesta al SENA aproximadamente 6 millones de pesos. Este es un valor notablemente superior al gasto per cápita de los programas de formación anteriormente examinados. Naturalmente, a estos 6 millones hay que sumarle el costo del acompañamiento previo en la formulación de los planes de negocios y, posteriormente, en su puesta en marcha. Adicionalmente, frente a los 1.740 planes aprobados hay que poner los 7.940 planes avalados (de los cuales los aprobados representan el 21.9%) y las ��.000 iniciativas inscritas entre agosto de 2004 y octubre de 2008 (de las cuales las que se lograron financiar fueron poco más del �%) cuya formulación ha requerido tiempo y recursos24. Además, no muchas de las nuevas iniciativas empresariales apoyadas por el Fondo Emprender han prosperado. Actualmente, el �2% de los proyectos financiados en la 1ª, 2ª y 3ª convocatoria califican para la condonación de recursos, lo cual implica que la empresa está funcionando y está cumpliendo con los indicadores de gestión pactados después de dos a cuatro años de operaciones. Más alentadora es la tasa de supervivencia de los proyectos respaldados durante la 4ª, 5ª y 6ª convocatoria: en febrero de 2009 el 78% de estas nuevas empresas cumplía con los indicadores de gestión pactados.

Tanto en el caso del Sistema Nacional de Creación e Incubación de Empresas como del Fondo Emprender las evaluaciones existentes son de supervisión y tienden a concentrarse en la supervivencia de las iniciativas empresariales y no en el impacto tenido sobre el empleo y los ingresos de los beneficiarios. No hace falta resaltar que, hoy como nunca se hace necesaria una evaluación de impacto de la política de emprendimiento colombiana.

Por último, en materia de emprendimiento hay que recordar la Ley 1014 de 2006, de Fomento a la Cultura del Emprendimiento. Esta ley obliga a todos los establecimientos de educación formal, desde el nivel preescolar (!) hasta el secundario, a implementar la Cátedra Empresarial “con el fin de capacitar al estudiante en el desarrollo de capacidades emprendedoras para generar empresas con una visión clara de su entorno que le permita asumir retos y responsabilidades” (art. 1�, numeral �). Desafortunadamente esta ley no ha sido todavía objeto de reglamentación.

2� De hecho, el 84.2% de los egresados de formación titulada, como son los cursos de aprendizaje, tiene entre 1� y 29 años.24 De otra parte, la misma iniciativa de negocio puede ser presentada a otras fuentes de financiación, nacionales,

regionales, públicas y privadas, y la participación en la convocatoria del Fondo Emprender permite a los postulantes capitalizar información y experiencia.


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6. Resumen y conclusiones

A pesar de que la economía colombiana creció a tasas superiores al 7% en el año 2007, el desempleo nacional siguió afectando a más de dos millones de personas. De ellas, poco más de 900.000 eran jóvenes entre 12 y 24 años y casi 1.�00.000 eran mujeres.

6.1 Resumen

En el marco del presente trabajo, inicialmente se ha llevado a cabo una revisión de los principales programas dirigidos a fomentar la inserción laboral de jóvenes y mujeres vulnerables existentes en Colombia. Dado que, usualmente, la entrada al mundo del trabajo se hace más dificultosa al empezar la vida laboral de los individuos (indistintamente de su sexo), los programas que apoyan la inclusión de las mujeres se enmarcan en los que ayudan a la inserción en el mercado laboral de los jóvenes en general. Más bien, los proyectos que discriminan positivamente a favor de las mujeres, en especial de las madres y de las mujeres cabezas de familia, tienen como objetivo la generación de ingresos, a través de la consolidación de negocios ya constituidos. Por otro lado, y sobretodo en las zonas rurales donde la participación en el mercado laboral por parte de las mujeres adultas no es condicionada al estricto cumplimiento de horarios de trabajo, la provisión de servicios de cuidado para niños de hogares pobres en edad preescolar estimula de forma importante la capacidad de trabajo de sus mamás.

En general, podemos afirmar que en Colombia la inserción en el mundo de trabajo por parte de jóvenes y mujeres vulnerables resulta dificultada por sus bajos ingresos y niveles educativos. Las responsabilidades familiares de las cuales se hacen cargo desde tempranas edades y los escasos recursos económicos de sus familias no les permiten asistir a programas de alguna duración sin contar con alguna ayuda económica. Consecuentemente, los programas con intensidad horaria exigente – por ejemplo, la formación titulada o el asesoramiento para la generación de empresa – deben contemplar la entrega de apoyos de sostenimiento, auxilios de transporte y de alimentación, asistencia médica, etc. con el fin de evitar deserciones masivas. Alternativamente, los programas deben ser de corta duración, llevados a cabo cerca de las residencias de los beneficiados y con horarios flexibles. La experiencia colombiana confirma la necesidad de llevar a cabo los programas de manera integral. De igual forma, los bajos niveles educativos de la población vulnerable se convierten en una barrera infranqueable para acceder a cursos académicos de formación o a la


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asesoría para la constitución y fortalecimiento de empresas formales. Así, por ejemplo, en el caso del SENA sólo el 26% de los egresados de cursos de formación titulada – unas 120.000 personas – proviene de los estratos 1 y 2 del Sisben y el 60% de los que se benefician del apoyo del Sistema Nacional de Incubadoras de empresas son profesionales. Las entidades sin ánimo de lucro del sector privado se dirigen con mayor atención hacia las poblaciones vulnerables, sin embargo, se desconocen los logros formativos y ocupacionales netos de la gran mayoría de sus programas.

Dos importantes programas del SENA se focalizan en brindar formación a los jóvenes de menores recursos: Jóvenes en Acción y Jóvenes Rurales. Las estadísticas descriptivas de Jóvenes Rurales no proporcionan una idea clara de su impacto emprendedor y ocupacional. En los últimos dos años el programa ofreció a los jóvenes del campo más de �7�.000 cupos para cursos de formación, cuyos egresados dieron vida a 2.081 unidades productivas, la mayoría de las cuales de pequeña escala e informales. Por otro lado, evaluaciones de impacto de la capacitación proporcionada por Jóvenes en Acción – al menos hasta que el programa fue financiado por el BID – registran ganancias, especialmente para las mujeres que logran conseguir un puesto de trabajo asalariado al terminar su formación. En Colombia, la capacitación a jóvenes de escasos recursos parece dar buenos resultados solamente si, al tiempo, es integral, incluye un componente práctico en empresas y es dirigida a formar para un trabajo dependiente. Desafortunadamente, encontrar empresas dispuestas a suplir la creciente demanda de tirocinío en el lugar de trabajo se está volviendo cada día más complejo en Colombia, a pesar de su costo comparativamente bajo. En contraste, la capacitación dirigida a estimular la puesta en marcha de pequeños negocios por parte de colectivos vulnerables no parece particularmente efectiva, a la luz también de lo que se comenta a continuación, acerca de las iniciativas de emprendimento.

El gran impulso dado por el SENA al emprendimiento, junto con unos importantes esfuerzos del sector privado2�, hacen de Colombia un país líder en esta materia en América Latina (OIT [2007]). Estos programas, sin embargo, no parecen beneficiar especialmente a las poblaciones más vulnerables. La literatura económica reconoce la existencia de dos tipos de empresarios: los que empiezan una actividad en propio como una oportunidad de negocio y los que se ven obligados a ella por necesidad económica. Según estadísticas del BID, la mayoría de los jóvenes empresarios por oportunidad “son hombres, nacidos en hogares de clase media, … con educación secundaria completa (94%) y más de la mitad de ellos tiene título universitario” (Llisterri et al. [2006]) : 8 y 9). Este perfil bien se acomoda a la situación colombiana. Nos indica que a los jóvenes y mujeres de escasos recursos y pocos años de educación escolar resulta bastante difícil aprovechar los programas de emprendimiento finalizados a la constitución de empresas formales. De hecho, los programas nacionales de emprendimiento dirigidos a poblaciones vulnerables llevan más bien a la conformación de proyectos productivos, es decir, de actividades de pequeña escala tales como tiendas de barrio, criaderos de animales domésticos, talleres de mantenimiento y reparación, empresas de carácter familiar, muchas de ellas en el sector de confecciones y alimentos, todavía de carácter informal. Estas clases de actividades, seguramente representan una oportunidad única de empleo y mayores ingresos para los colectivos menos favorecidos, pero dejan una sombra de duda acerca de su eficiencia y sostenibilidad en el largo plazo, al tratarse de iniciativas con pocas posibilidades de incrementos de productividad, y en sectores tradicionales y abiertos a la competencia. Además, resulta bastante difícil pensar que una breve capacitación en la administración de pequeños negocios – a personas con graves vacíos educativos – sea lo suficiente como para asegurar la sostenibilidad de sus proyectos productivos y para compensar la falta de experiencia laboral en el negocio. En todo caso, tanto que se trate de la constitución de empresas formales, como de proyectos productivos informales, la experiencia colombiana sugiere que para el éxito de estos programas es indispensable

2� De las incubadoras de empresas y de la Fundación Corona, por ejemplo.


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incorporar un acompañamiento a los beneficiarios por parte de las entidades gestoras, desde la formulación de las ideas de negocios hasta unos años después de su concretización.

Así como se ha evidenciado en los países desarrollados, también en Colombia los SPE no parecen traer muchos beneficios a la mayoría de los jóvenes y las mujeres más desfavorecidos. Definitivamente este sistema de intermediación debería ser mejorado, integrándolo con servicios similares administrados por privados, brindando servicios de credenciales laborales sencillos y ofreciendo orientación y asesoría a los jóvenes que están saliendo del sistema educativo.

El único programa de subsidio al empleo / salario existente en Colombia se ha demostrado totalmente ineficaz no sólo en el caso de los jóvenes, sino de toda su población objetivo. El fracaso de este incentivo a la ocupación se debe atribuir a su diseño poco acertado: al bajo monto del subsidio a entregar y a los requisitos para su implementación que poco consultan el real funcionamiento del mercado de trabajo colombiano26.

Finalmente, no se puede concluir este documento sin hacer mención al programa “Red Juntos”. Red Juntos es la estrategia central del Gobierno colombiano en materia de reducción de pobreza, promoción del empleo y la equidad. En su esencia esta estrategia articula herramientas de acceso a activos – propiamente dirigidas a la construcción de capacidades, presentes o futuras, que permiten elevar la productividad de los individuos y salir definitivamente de la trampa de pobreza - con herramientas asistenciales – dirigidas a solventar carencias de ingresos y de acceso a servicios básicos, generalmente sin la obligación de activar alguna conducta por parte del beneficiario que lleve a elevar su productividad.

Específicamente, Juntos requiere que las familias beneficiarias cumplan con 45 logros básicos en 9 dimensiones, que deben trabajarse simultáneamente para que ellas superen de forma definitiva su condición de pobreza y exclusión. Estas 9 dimensiones son: identificación, salud, nutrición, educación y capacitación, dinámica familiar, apoyo para garantizar el acceso a la justicia, habitabilidad, bancarización y ahorro y, naturalmente, ingresos y trabajo. Dentro del marco de la estrategia Juntos, el Gobierno está actualmente trabajando en la definición de una política de generación de ingresos, cuyo propósito es impulsar e incrementar el potencial productivo de la población pobre por medio del desarrollo de sus capacidades y de oportunidades para acceder y acumular activos (DNP [2008]). Necesariamente, esta política deberá basarse en la intervención coordinada e integrada de todo el abanico de programas existentes de estímulo al empleo y de acumulación de activos en general. Consideramos que la generación simultánea de empleo y demás activos es la forma más correcta de favorecer la estabilización económica de la población vulnerable y de mejorar irreversiblemente las trayectorias ocupacionales de los jóvenes de escasos recursos. En efecto, en un mundo globalizado y en continuo cambio, la sola política de empleo no es suficiente para lograr estos objetivos. Si bien las políticas de empleo ayudan a mejorar la empleabilidad de la población vulnerable, sus características demográficas y su falta de activos la hacen particularmente frágil a la competencia en los mercados y a las adversidades del ciclo económico, y por lo tanto la hacen más sujeta a las pérdidas de empleos o a los cierres de actividades en propio tan difícilmente conseguidos. Adicionalmente, las políticas de empleo, a diferencia de las políticas de generación de activos, se enfrentan al dilema entre eficiencia y equidad. Para ser eficientes, las políticas de empleo necesitan dirigirse a los trabajadores que más rápida y oportunamente pueden beneficiarse de ellas; esto es particularmente cierto en el caso de las políticas de emprendimiento, formación y apoyo a micro, pequeñas y medianas empresas. Sin embargo, si con las políticas de empleo se pretende buscar equidad, entonces habrá que atender prioritariamente a los individuos más vulnerables y con menores activos. Empero, esta opción involucra mayores riesgos y costos, toda vez que la tasa

26 Cuales, por ejemplo, la imposición de contribuciones mínimas a la seguridad social y de un tope máximo a los horarios de trabajo y los salarios de los beneficiados.


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de fracaso es mayor y los bajos niveles iniciales de activos que detentan los pobres requieren de recursos adicionales para nivelar sus potencialidades.

6.2 Conclusiones generales27

En el mundo, los cambios de concepción y de implementación de la política social han hecho que las políticas de mercado de trabajo se enfocaran siempre más hacia poblaciones en situaciones de desventaja en el mercado laboral (Cacciamali [200�]).

Idealmente, las políticas de empleo a favor de los colectivos vulnerables no deberían llevarse a cabo de forma aislada; más bien deberían desarrollarse de manera complementaria a las políticas de generación de activos, en el contexto de una política antipobreza más amplia. Las características demográficas de la población vulnerable y sus escasos recursos sociales, físicos y financieros generan una tensión entre los objetivos de eficiencia y equidad que solamente pueden resolverse en el marco de una política integrada pro pobres de mediano plazo. Es indiscutible que para las personas vulnerables el acceso al trabajo representa la primera fuente de mejoramiento de sus condiciones de vida, pero también es cierto que, en presencia de mercados laborales flexibles e informales, no existe la garantía de que este mejoramiento se pueda mantener en el tiempo. En especial para el caso de los jóvenes pobres, una importante política para su inserción laboral consiste en brindarles una educación básica de calidad (OIT [2007]), es decir, en facilitarles la construcción de activos educativos.

Contrario a lo anterior, hasta ahora - o por lo menos hasta que la estrategia “Juntos” encuentre efectiva aplicación - en Colombia las políticas de empleo se han llevado a cabo de forma desarticulada con respecto a las políticas antipobreza.

Aclarado lo anterior, del análisis conducido en las secciones anteriores podemos derivar las siguientes conclusiones generales acerca de los principales programas de empleo dirigidos a jóvenes y mujeres vulnerables existentes en Colombia:

1) Proporcionar servicios de cuidado a los infantes favorece la inserción laboral de las mujeres, sobretodo en las zonas rurales.

2) La formación es eficaz si, al tiempo, es integral, incluye un componente práctico en empresas y es dirigida a formar los jóvenes para un trabajo dependiente. Además, las políticas de formación deben ir de la mano con el fomento a la calidad de la educación básica.

�) Poco se conoce sobre del verdadero impacto de los programas de emprendimiento a favor de poblaciones vulnerables. Las indicaciones que se desprenden de la experiencia internacional y los indicios que se derivan de la ejecución de algunos programas nacionales no despejan las dudas existentes acerca de su efectividad. Independiente de lo anterior, es recomendable estimular la vocación y las capacidades emprendedoras entre los jóvenes ya desde el sistema escolar, introduciendo este tipo de formación en los curricula educativos.

4) El impacto ocupacional de los subsidios al empleo / salario ha sido comprometido en Colombia por un inapropiado diseño de este instrumento de política, que, al contrario, ha resultado ser efectivo para el empleo juvenil en otros países del mundo.

�) En su estado actual el SPE colombiano resulta poco útil para los jóvenes y las mujeres y podría ser mejorado desarrollando una nueva oferta de servicios para estos

27 Esta sección incluye las principales conclusiones presentadas en el documento de Farné (2008), el cual, a su turno, se fundamentó especialmente en Ljubetic (2007).


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colectivos. En todo caso, hay que ser conscientes de que factores estructurales, ligados fundamentalmente a la existencia de sistemas de búsqueda de empleo no modernos, limitan en el corto plazo las posibilidades de aprovechamiento de los SPE por parte de jóvenes y mujeres, especialmente de estratos socioeconómicos bajos.

6) Focalización - En parte por razones jurídicas28, de misión corporativa o de economías a escala y de especialización, las organizaciones privadas sin ánimo de lucro tienden a focalizarse con mayor precisión hacia la población vulnerable. Una adecuada focalización requiere, en primer lugar, una correcta identificación del grupo meta. Una vez precisado su perfil, es necesario traducirlo en criterios de selección y priorizar aquellos que sean objetivos, verificables y poco susceptibles de manipulación. Cuando la oferta es menor que la potencial demanda, la inclusión de aspectos subjetivos –como la motivación- puede ayudar a un mayor impacto. Por el contrario, la masividad se convierte en una debilidad de los programas de empleo. Un elevado número de participantes no permite proporcionar una atención adecuada y efectuar un seguimiento minucioso de las iniciativas y de los beneficiados.

7) Certificación de la formación – Los conocimientos y competencias adquiridos gracias a los programas de empleo deben contar con acreditación académica para ser reconocidos en el mercado laboral. Las credenciales académicas referencian a las personas y aumentan su probabilidad de encontrar trabajo.

8) Incorporación de otros agentes sociales - Cuando se involucran los gobiernos territoriales en la administración de los programas de empleo, estos se ajustan mejor a las realidades locales y se perfecciona su pertinencia. La descentralización puede evitar el desplazamiento fiscal29 y amplía los recursos disponibles para la ejecución de los programas. Adicionalmente, el impacto y pertinencia de los programas de empleo también pueden ser mejorados involucrando en el diseño y gestión de los mismos, en la evaluación de sus resultados y en la asignación de los recursos disponibles a empresarios y trabajadores. Ellos pueden tener una mayor claridad sobre los requerimientos del mercado laboral y las prácticas que sí funcionan. Involucrar el sector empresarial en programas de capacitación mediante, por ejemplo, el pago de las prácticas o pasantías de los estudiantes, tiene un impacto favorable en los costos por participante, mejora el perfil y la pertinencia de la capacitación ofrecida y aumenta la probabilidad de ser reclutados laboralmente al final del curso. Por otra parte, la participación social compromete a las partes, fomenta la cultura del cumplimiento y suele dar mayor legitimidad y visibilidad a las políticas públicas.

9) Integración y encadenamiento entre programas de empleo – En el caso de la capacitación, por ejemplo, ésta debería ser precedida por la orientación laboral de los beneficiarios y debería concluirse con períodos de práctica en empresas. Estos últimos, a su vez, deberían ser sucedidos por programas de intermediación. Los resultados que se obtendrán serán superiores a los que corresponden a la aplicación separada de estas medidas. Igualmente, el apoyo al emprendimiento debe comprender el acompañamiento en la formulación del

28 Por ejemplo, mientras que los programas de emprendimiento formal se desarrollan a través de gestores públicos y privados, el apoyo a los proyectos productivos informales es fundamentalmente brindado por el sector privado sin ánimo de lucro. Además de la especificidad curricular que requieren los programas a favor de la población vulnerable - que en algunos casos hace indispensable sustituir la enseñanza académica con una de carácter lúdico -, existe un problema de naturaleza jurídica que obliga a esta separación: en principio, el Estado no debería fomentar las actividades informales.

29 Existe desplazamiento fiscal cuando las administraciones locales se aprovechan de los fondos estatales para impulsar iniciativas que podrían financiar de igual modo con fondos propios.


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plan de negocio, el apoyo en la consecución de financiación, la asesoría en los diferentes campos de la gestión del negocio, los servicios de incubadoras y un seguimiento durante algún tiempo prudencial después de la creación de la empresa. Naturalmente, la necesidad de articulación aplica no solamente entre los diferentes programas de empleo, sino también al interior de ellos. Así, por ejemplo, las sinergias entre los sistemas de intermediación público y privado deben ser explotadas para lograr una mejor vinculación entre la oferta y la demanda laboral.

10) Incorporación de agentes privados - Tradicionalmente, las políticas de empleo han sido competencia de las instancias públicas. La incorporación de entidades privadas, con o sin ánimo de lucro, en las iniciativas de empleo mejora su pertinencia y puede ayudar a ampliar su cobertura, sobretodo la cobertura de los grupos más vulnerables.

11) Coordinación institucional – La incorporación de agentes privados y la descentralización territorial deben darse bajo la égida del sector público central que debe conducir la formulación y la aplicación de las diferentes iniciativas, mediar intereses, definir un marco regulatorio de la oferta de servicios, etc. Para ello es indispensable que el Gobierno cuente con un efectivo sistema de monitoreo sobre los programas de empleo financiados.

12) Sistemas de evaluación y monitoreo – Los programas de empleo deben ser monitoreados con el fin de mantener alineada la gestión con sus objetivos y sus metas, corregir desviaciones de manera oportuna, mejorar la información sobre el mercado laboral, aprender de la experiencia y determinar si se continuarán, eliminarán o perfeccionarán las diversas iniciativas en aplicación. Cuando el monto de los recursos involucrados y el número de beneficiarios son suficientemente elevados, el monitoreo debe ser acompañado por evaluaciones de impacto (que determinan la tasa de retorno privada del programa) y de costos-beneficios (que precisan la conveniencia social del programa). Idealmente, el monitoreo y la evaluación empírica de las iniciativas de empleo deben concebirse desde el diseño mismo del programa.


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Anexos


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Anexo 130 Descripción de las iniciativas de empleo reseñadas

A. Subsidio al salario: Reforma Laboral - Ley 789 de 2002

B. Misión Bogotá

C. Contrato De Aprendizaje

D. Jóvenes en Acción

E. Jóvenes Rurales

F. Fondo Emprender

G. Formación para el trabajo para población Vulnerable – PNUD

H. Incubadoras de Empresas – SENA

I. Flujos Migratorios – SENA

L. Servicio Público de Empleo (SPE) – SENA

�0 Esta sección contó con la colaboración de María del Pilar Bohada de la Universidad de los Andes.


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Anexo 2 Matriz de los principales programas de empleo

dirigidos a jóvenes y mujeres en Colombia

A. Subsidio al salario: Reforma Laboral - Ley 789 de 2002

La Ley 789 de 2002, de reforma laboral, exonera de un pago equivalente al 9% de la nómina�1 a las empresas que vinculan estudiantes en edad entre 16 y 2� años que laboren en jornadas semanales de hasta 24 horas (art. 14). Complementariamente, la ley establece que, a pesar de que las partes pueden acordar una remuneración mensual inferior al salario mínimo legal vigente por ser la vinculación laboral de tiempo parcial, empleadores y empleados deben pagar las respectivas cuotas de contribuciones a la seguridad social sobre la base de un salario mínimo mensual.

Adicionalmente, la Ley 789 prevé una misma exención en beneficio de las empresas que demuestren aumentar su planta promedio de personal del año 2002 a través de la contratación de un amplio colectivo de trabajadores – entre los cuales los jóvenes entre 16 y 2� años�2 – con un salario de hasta � salarios mínimos legales vigentes. Esta exención tiene una vigencia de cuatro años desde la expedición de la ley.

Cuadro a.1número de trabajadores afiliados de empresas

Con exenCión, según arts. 13 y 14 ley 789años 2004-2007

fin de mes: 2004 2005 2006 2007

Marzo 14 214 162 71

Junio 17 174 14� 66

Septiembre 80 1�� 1�9

Diciembre 146 16� 110

Fuente: Superintendencia de Subsidio Familiar

B. Misión Bogotá

Inicia actividades en noviembre de 1998 como proyecto de seguridad personal y preservación del espacio público. A través del Fondo de Vigilancia y Seguridad de la Secretaría de Gobierno de Bogotá, en barrios con altos niveles de inseguridad, se contrataban guías cívicos cuyas funciones eran las de acercar a los miembros de la comunidad entre sí y a estos con los cuerpos de seguridad.

En los primeros años de funcionamiento del proyecto no existían reglas y protocolos claramente establecidos; es solamente a partir del año 2001 que se definen requisitos de entrada (mayores de edad de estrato socioeconómico 1, 2 y �, con escolaridad entre 9 y 11 grado), beneficios (un salario mínimo bajo la modalidad contractual de la prestación de servicios), duración del contrato (6 meses no renovable), funciones y perfil de los guías. Al mismo tiempo

�1 Correspondiente a los aportes parafiscales al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y a las Cajas de Compensación Familiar (CCF).

�2 Además de los jefes de hogar, las personas mayores de �0 años, los inválidos y los reinsertados (art. 1�).


40

se redefine el objetivo del proyecto hacia la inclusión social de poblaciones vulneradas y la convivencia ciudadana.

Desde finales de 2004 se pone la mira en la inserción laboral de los guías una vez terminada su vinculación con el proyecto. Se siguen aceptando como candidatos a personas de estrato socioeconómico 1, 2 y 3, mayores de edad, y se fija un limite etáreo superior de 65 años. Los requisitos educativos se amplían: de quinto grado de primaria hasta tercer semestre de educación superior. La remuneración mensual por prestación de servicios se homologa a un salario mínimo, neto de los aportes a seguridad social. A lo largo de los 6 meses de su vinculación al proyecto, ahora los guías reciben acompañamiento particularmente enfocado a fomentar sus competencias laborales generales, tales como la disciplina, la puntualidad, la honestidad, la capacidad de relacionarse y de trabajar en grupo, etc. Adicionalmente, se les brindan cursos cortos (máximo 220 horas), de asistencia obligatoria, de alfabetización y de formación no titulada. Se crea la oficina Enlace que proporciona a los egresados de Misión Bogotá un servicio de intermediación laboral y de asistencia a la búsqueda de empleo. A partir de agosto de 2006 la duración de la contratación se extiende a un año.

Si bien no se efectuaron evaluaciones de impacto, el seguimiento realizado a los egresados del programa por la oficina Enlace evidenció resultados “insuficientes, en el sentido de encontrar alternativas laborales para las y los guías ciudadanos una vez finalizan su vinculación con el Proyecto Misión Bogotá” (Calle [2006], p. 7).

A raíz de estos decepcionantes resultados, y aprovechando la reestructuración de la administración pública de la capital de la República, a principios de 2007 Misión Bogotá fue objeto de radicales cambios. El Proyecto pasó a depender del recién creado Instituto para la Economía Social (IPES), desapareció la oficina Enlace y se modificaron tanto los objetivos como las características de la población beneficiada. Ahora, mediante convocatorias abiertas�� el proyecto se dirige a jóvenes entre 18 y 26 años, con quinto de primaria hasta bachillerato completo, de localidades pobres pertenecientes a Sisben 1 y 2. A ellos se les pretende proporcionar una capacitación, ya no sólo en competencias laborales generales a través de su actividad como guías ciudadanas, sino también en oficios y competencias laborales específicas a través de la realización de contratos de aprendizaje. De esta forma los participantes trabajan de medio tiempo como guías, al tiempo en que atienden la fase lectiva del curso de aprendizaje, culminada la cual empiezan a trabajar en las empresas patrocinadoras con el fin de completar la fase práctica de su curso de capacitación.

Después de una prueba piloto con unos 1�0 guías en 2007, a partir de 2008 todos los participantes del proyecto Misión Bogotá deberán atender un curso de formación titulada de por lo menos 880 horas bajo la modalidad de aprendizaje conducente al título de trabajador calificado. Con un presupuesto de 17.�00 millones de pesos se espera dar atención a 1.600 jóvenes a lo largo del año, vinculándolos como guías ciudadanos, guías de movilidad y orientadores institucionales�4 en empresas como Transmilenio, aeropuerto, terminal de transporte, Localidades, Secretaría de Transporte y otras entidades del distrito capital.

�� Anteriormente el acceso a Misión Bogotá era mediado por convenios interinstitucionales con el Ministerio de Gobierno, Acción Social, ONG, etc., que contribuían a su financiación. No estaba previsto abrir convocatorias públicas, aunque cualquier ciudadano podía remitir su hoja de vida al Proyecto.

�4 Estos últimos corresponden a cargos de asistentes administrativos.


41

Cuadro a.2proyeCto misión bogotá

vinCulaCión de guías Ciudadanos y presupuesto ejeCutado, 1999-2007

guías Ciudadanos presupuesto ejecutado (millones de pesos)

1999 ��7 2 940

2000 910 � 679

2001 969 2 764

2002 1 �78 4 �84

200� 2 100 4 489

2004 1 886 � 429

200� 1 778 � 82�

2006 1 712 9 048

2007 2 127 18 198

Fuente: Misión Bogotá (2008), p. ��

C. Contrato de aprendizaje

El contrato de aprendizaje nació en 1959 con la finalidad de mejorar las competencias de los obreros asalariados. A partir de la Ley 789 de 2002 se define como una forma especial del derecho laboral y pierde su carácter de contrato de trabajo. Bajo esta modalidad, un alumno - aprendiz se capacita o recibe formación titulada, en entidades de educación autorizadas con el patrocinio de una empresa. La misma, puede ser una persona natural o jurídica, que asume la responsabilidad de ofrecer medios económicos para su sostenimiento.

La formación es teórico – práctica y se desarrolla en dos fases: (i) fase lectiva, el alumno recibe formación teórica dentro de las aulas, y (ii) fase práctica, el alumno realiza la práctica en una empresa patrocinadora, con una dedicación máxima de 48 horas semanales.

Para que las personas naturales puedan inscribirse a los programas del SENA, esta entidad realiza ofertas trimestrales a través de su página web y, adicionalmente, las consultas se pueden hacer por vía telefónica. El aspirante sólo puede inscribirse a un programa ofertado trimestralmente en los meses de noviembre, febrero, mayo y agosto. Por lo general, los jóvenes admitidos empiezan la fase lectiva sin todavía contar con el patrocinio de una empresa; durante el proceso de inducción se inscriben en una base de datos para ser escogidos por un patrocinador.

Existen tres formas en las que el aprendiz puede realizar su etapa práctica: (i) ser contratado en una empresa obligada a acoger aprendices; (ii) conseguir una pasantía en una empresa obligada o no a contratar aprendices; (iii) formular un proyecto productivo sin patrocinio de una empresa, asesorado por la unidad de emprendimiento del centro de formación del SENA.

Por otro lado, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta y las empresas privadas que tengan más de quince empleados están obligadas a contratar aprendices, en razón de un aprendiz por cada 20 trabajadores en su nómina. Las empresas que tienen menos de 10 empleados pueden contratar aprendices formados por el SENA voluntariamente.

La Regional del SENA donde se encuentra domiciliada la empresa es la responsable y encargada de regular la cuota de aprendices, sin embargo, la empresa puede establecer el número de aprendices que desea vincular. Si la empresa obligada no opta por la vía de la contratación de


42

aprendices debe acogerse a la figura de la “monetización”, ya sea parcial o total. La monetización total consiste en que las empresas deben cancelar al SENA una cuota mensual por no contratar ningún aprendiz; la parcial es proporcional al número de aprendices que la empresa deja de contratar.

Los beneficiarios del contrato de aprendizaje deben ser mayores de 15 años y cumplir con una de las siguientes condiciones: (i) ser alumnos del SENA, (ii) ser alumnos de colegios articulados con el SENA que estén cursando los dos últimos grados de educación lectiva secundaria, (iii) ser alumnos de instituciones en programas reconocidos por el SENA y, (iv) ser estudiantes universitarios��.

La duración del contrato de aprendizaje no puede ser mayor a dos años e involucra cursos desde unas 800 horas totales que llevan al título de trabajador calificado, técnico, técnico profesional o tecnólogo.

Durante la vigencia del contrato, el aprendiz recibe un apoyo de sostenimiento mensual en dinero que va de acuerdo a la fase en la que se encuentre:

(i) Si se encuentra en la fase lectiva o académica, y cuenta con el patrocinio de una empresa, recibirá de la misma un apoyo de sostenimiento mensual equivalente al �0% de un salario mínimo mensual legal vigente (SMMLV) y la empresa deberá afiliarlo al Sistema de Seguridad Social en Salud sobre la base de un SMMLV.

(ii) Si el aprendiz se encuentra en la fase práctica o productiva, recibirá de la empresa un apoyo de sostenimiento mensual equivalente al 7�% de un SMMLV. La empresa deberá afiliarlo al Sistema de Seguridad Social en Salud sobre la base de un SMMLV y a la Administradora de Riesgos Profesionales que cubre a la empresa

(iii) Si el aprendiz es estudiante universitario, la empresa tiene el deber de brindarle un apoyo de sostenimiento mensual no inferior al 100% del SMMLV, afiliarlo al Sistema de Seguridad Social en Salud y a la Administradora de Riesgos Profesionales que cubre a la empresa.

(iv) Los alumnos sin patrocinio, de Sisben 1 y 2 y que hayan inscrito una idea de negocio en una unidad de emprendimiento, reciben del SENA, previo concurso, un apoyo de sostenimiento para sufragar sus gastos básicos, el seguro de accidente, los elementos y vestuario personal durante la fase lectiva (�0% de un SMMLV) y práctica (�0% de un SMMLV)

Cuadro a.3programa Contrato de aprendizaje

número de alumnos Con Contrato de aprendizaje e ingreso por monetizaCión. años 2003-2007

Contratos de aprendizaje según modalidad 2003 2004 2005 2006 2007

1. Alumnos con contrato SENA �7 0�� 7 ��2 �4 �6� 62 00� 68 410

2. Alumnos con contrato de Instituciones de Educación Secundaria (pasantías)

8 �80 10 4�8 1� �16 12 187 14 487

�. Alumnos con contrato de Universidades (pasantías) 6 6�4 6 29� � 41� � 204 6 184

Total Alumnos con contrato de Aprendizaje 72 087 74 26� 7� 494 79 �94 89 081

Ingresos monetización (millones de pesos) (*) 10 �71 2� 726 24 9�6 29 276 �� 8��

Fuente: SENA, Dirección de Planeación y Direccionamiento Corporativo.(*) Incluye monetización Fondo Emprender y monetización Apoyo de Sostenimiento.

�� Los estudiantes universitarios y de secundaria no atienden a la fase lectiva y, a través de pasantías, permiten a las empresas cumplir con su cuota de aprendices.


4�

D. Jóvenes en acción

El programa Jóvenes en Acción inicia actividades en el año 2001, como componente de la hoy extinguida Red de Apoyo Social financiada por el BID, para atender a la población joven en estado de pobreza que se vio afectada por la crisis económica de finales de los años 90.

A partir de 2006 opera con recursos del SENA y sus actividades están orientadas al mejoramiento de la empleabilidad y a la ampliación de las oportunidades de inserción laboral de los jóvenes desempleados urbanos y de escasos recursos – entre 18 y 30 años, clasificados en Sisben 1 y 2 -, con prioridad para desplazados y afrocolombianos. Hoy la cobertura de Jóvenes en Acción llega a �7 municipios, incluidas las principales ciudades del país y sus áreas metropolitanas.

Jóvenes en Acción ofrece a sus beneficiarios cursos de capacitación de una duración total entre �00 y 700 horas�6 que comprenden un componente teórico en centros de formación y uno práctico en empresas, y la elaboración de un proyecto de vida�7. Cuando los jóvenes finalizan los cursos de formación que ellos mismos escogen, el programa los vincula a una empresa para que realicen sus prácticas laborales. Igualmente, al terminar la etapa lectiva, los jóvenes pueden presentar un proyecto productivo y tienen la posibilidad de ser también beneficiarios del Fondo Emprender.

Además de la formación, ofrecida de forma gratuita, Jóvenes en Acción reconoce a sus participantes un apoyo de sostenimiento de �.000 pesos por día de asistencia y los ampara con un seguro de responsabilidad civil y accidentes laborales.

La formación se imparte directamente en los centros de formación del SENA o a través de las Entidades de Capacitación ECAPs, entidades públicas o privadas que diseñan y ejecutan los cursos financiados por el Programa en los términos, condiciones y plazos establecidos en cada una de las convocatorias.

Las ECAPs tienen el compromiso de facilitar y estimular la inscripción de los jóvenes egresados en el servicio público de empleo del SENA; sin embargo, no hacen seguimiento a su inserción en el mundo laboral.

Existe una evaluación de impacto del programa realizada por la Unión Temporal IFS – Econometría – SEI con respecto a la cuarta convocatoria, cuyos cursos empezaron en enero de 200�.

�6 Por lo general se trata de formación complementaria, es decir, no conducente a un título académico reconocido por el SENA y que tiene como principal objetivo desarrollar habilidades básicas para el trabajo y específicas en un oficio dado, hasta alcanzar el nivel de trabajador semicalificado.

�7 El componente del proyecto de vida consiste de 60 horas de formación que se dedican a motivar a los jóvenes como ciudadanos responsables, competentes en el trabajo, emprendedores y participativos en su vida comunitaria.


44

Cuadro a.4programa jóvenes en aCCión

ConvoCatorias ejeCutadas entre 2002-2007

Convocatoria primera segunda tercera Cuarta Quinta sexta

Año Ejecución 2002 200� 2004 200� 2006-2007 2007-2008

Recursos BID BID BID BID SENA SENA

Entidad Ejecutora FIP FIP SENA-FIP SENA-FIP SENA SENA

Presupuesto (millones) 24 816 67 680 �6 �26 �� 026 2� 471 18 000

Alumnos matriculados 10 4�7 �4 18� 19 101 26 �8� 21 90� 1� 944

Alumnos egresados 9 071 28 687 16 647 22 271 1� 7�2

Horas Totales de formación 840 840 840 840 300-820 300-700

Fuente: SENA, Dirección de Planeación y Direccionamiento Corporativo.Nota: valores en millones de pesos.

E. Jóvenes rurales

El programa Jóvenes Rurales inicia sus actividades en 200� en el marco del programa Jóvenes en Acción financiado por el BID con la finalidad de mejorar las condiciones de empleabilidad e inserción laboral de los jóvenes del campo, mediante cursos de capacitación y formación de carácter teórico-práctico en áreas estratégicas y de alto desempeño ocupacional. Hoy es un programa de formación y empresarismo a cargo del SENA, dirigido al desarrollo de competencias para la realización de proyectos productivos.

El programa está orientado a jóvenes residentes en áreas rurales del país en edades comprendidas entre los 16 y 28 años�8 que pertenezcan a los estratos 1 y 2 con registro del Sisben, que no se encuentren inscritos en otros programas de formación del SENA, y que no tengan vínculo laboral formal.

De la misma manera, a través del programa Jóvenes Rurales, el SENA atiende a otros grupos poblacionales que se encuentran en condición de vulnerabilidad como indígenas desplazados por la violencia, desplazados por la violencia y por fenómenos naturales, personas en situación de discapacidad, reclusos, jóvenes vulnerables, menor infractor, mujer cabeza de hogar, negritudes, desmovilizados, y soldados campesinos.

La cobertura del Programa es nacional y actualmente atiende a casi todos los 1.102 municipios del país.

Los cursos de formación y capacitación laboral están enfocados preferentemente a las áreas agrícola, pecuaria, pesquera o agroindustrial. Cumplen con una duración de 200 a 4�0 horas, impartidas de forma flexible respetando la disponibilidad de tiempo de los estudiantes. Se dictan en los Centros de Formación Profesional del SENA del país, los cuales además de proporcionar la formación teórico-práctica, tienen la responsabilidad de asesorar a los beneficiarios del programa en cuanto a la formulación y elaboración de su proyecto productivo. Eventualmente, el acompañamiento se extiende hasta la definición de un plan de negocios e incluye asesoría sobre cómo acceder a fuentes de financiación como el Fondo Emprender, la Banca de Oportunidades, Finagro, entre otros.

En los departamentos definidos por el Observatorio de Minas el Programa incluye 30 horas adicionales del módulo de Acción contra Minas Antipersona.

�8 Recientemente extendidas a �� años.


4�

Los beneficiarios no reciben apoyo de sostenimiento; sólo se les entrega material de formación representado por animales de cría, cuadernos, libros, semillas, etc.

Anualmente el SENA establece un presupuesto que distribuye entre sus Centros de Formación regionales con destino al programa Jóvenes Rurales. Los Centros regionales se encargan de organizar los cursos, bajo la restricción de que pueden financiar sólo la contratación de instructores y el material de formación, generalmente en asocio con alcaldías y gobernaciones�9 que, a su turno, aportan las instalaciones, así como los refrigerios y el transporte de los alumnos. La oferta de cursos se concerta con las autoridades locales consultando en cada región la vocación productiva, las necesidades de capacitación, los planes de desarrollo territoriales y los proyectos de infraestructura que demandarán mano de obra local.

Cuadro a.5programa jóvenes rurales

Cupos de formaCión disponibles, alumnos graduados y presupuesto ejeCutado, 2003-200740

Cupos disponibles durante la vigencia alumnos graduados durante la vigencia presupuesto ejecutado

número de municipios atendidos

meta resultado meta resultadobid sena

total total Hombres mujeres total total Hombres mujeres

200� � 214 4 972 � 214 4 �10 � 299 166

2004 6� 900 102 �00 �4 186 48 �14 �4 9�4 �2 691 16 880 1� 811 �0 000 977

200� 84 ��4 147 106 70 902 76 204 72 �27 7� 607 �7 992 �7 61� 40 000 984

2006 94 �2� 1�4 188 80 271 7� 917 7� 460 111 200 �6 8�0 �4 �70 49 6�0 1 016

2007 1�1 000 162 1�0 80 �4� 81 80� 112 660 90 940 44 7�� 46 18� 48 �48 1 001

Valores en millones de pesos.Fuente: SENA, Dirección de Planeación y Direccionamiento Corporativo.

F. Fondo emprender

Se crea en desarrollo de la Ley 789 de 2002 (art. 40) como una cuenta independiente y especial adscrita al SENA, entidad que a través de su Consejo Directivo se encarga de administrarla. A su turno, la cuenta se alimenta con el 80% de la monetización que las empresas pagan por no contratar aprendices.

El Fondo surge como iniciativa de financiación de proyectos empresariales que permitan a los aprendices integrar la formación teórico-práctica adquirida con el desarrollo de nuevas empresas. Más precisamente, asigna recursos económicos en calidad de capital semilla a iniciativas empresariales que provengan y que sean desarrolladas por aprendices o asociaciones de aprendices, practicantes, estudiantes universitarios y egresados.

El Fondo Emprender opera mediante convocatorias, nacionales y regionales, la primera de las cuales se llevó a cabo a finales de 2004.

�9 También pueden darse colaboraciones con iglesias y ONG.40 En 2004 y 2005 la financiación de Jóvenes Rurales entra en el presupuesto de Jóvenes en Acción.


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Hasta ahora se ha realizado seis convocatorias nacionales, las primeras cuatro abiertas a todos los jóvenes colombianos. La quinta tuvo como beneficiarios exclusivos a los egresados del programa Jóvenes Rurales y la sexta a los jóvenes del programa Líderes de Desarrollo. Las convocatorias regionales se abren por iniciativa de alcaldes y gobernadores que firman contratos de adhesión con el SENA mediante los cuales se comprometen a participar en la financiación de la convocatoria. Hasta ahora se han llevado a cabo 40 de ellas, abiertas solamente a los jóvenes residentes de los municipios firmantes del contrato de adhesión.

Pueden ser beneficiarios del Fondo Emprender todos los colombianos mayores de edad que cumplan con una de las siguientes condiciones: (i) ser alumno SENA y haber finalizado la etapa lectiva de un programa de formación, (ii) ser alumno de los programas Jóvenes Rurales y Jóvenes en Acción y haber alcanzado el �0% de la duración del programa; o ser egresado de los mismos programas y haber obtenido la certificación dentro de los últimos 24 meses, (iii) ser alumno SENA y haber obtenido certificación en una salida parcial cuya duración sea mínimo de 440 horas, y la certificación se haya obtenido dentro de los últimos 24 meses, (iv) ser egresado con certificación de aprobación, emitida por el SENA y/o una entidad educativa aprobada por el Estado, de un curso o programa de formación profesional integral con una duración no inferior a �00 horas, y haber obtenido la certificación dentro de los últimos 24 meses, (v) ser estudiante de los dos últimos semestres en un programa de educación superior reconocido por el Estado, (vi) ser persona que haya concluido materias dentro de los últimos doce meses de un programa de educación superior reconocido por el Estado, y, (vii) ser profesional universitario o tecnólogo cuyo primer título haya sido obtenido durante los últimos 24 meses.

El procedimiento comienza cuando un joven emprendedor plantea su idea de negocio ante una Unidad de Emprendimiento41. Si la idea se considera válida la Unidad le presta asesoría en la formulación de un plan de negocio. Los potenciales beneficiarios deben presentar al momento de la convocatoria su Plan de Negocios42 avalado por la Unidad de Emprendimiento escogida. Los planes avalados pasan al examen de evaluadores externos que determinan su viabilidad, antes de ser aprobados por el Consejo Directivo del SENA. A la aprobación del Plan de Negocios sigue la firma del contrato con el SENA y, luego de una interventoría inicial, se da inicio a los desembolsos según lo previsto en el plan operativo. Las iniciativas productivas financiadas por el Fondo están sujetas por un año a la interventoría externa de una universidad y cuentan con la asesoría y el acompañamiento técnico-operativo por tres años de la Unidad de Emprendimiento que las avaló.

El Fondo concede recursos no reembolsables de hasta el 100% del valor del plan del negocio, dependiendo del número de empleos que el plan propuesto prevé generar, a saber: (i) para proyectos generadores de 1 a � empleos4�, entrega hasta 1�0 salarios mínimos mensuales legales vigentes (69’225.000 de pesos en 2008), (ii) para proyectos de 6 o más empleos, otorga hasta 180 salarios mínimos mensuales legales vigentes (83’070.000 de pesos en 2008).

En el caso en que el interventor establezca el incumplimiento del plan operativo de la iniciativa de negocio financiada por Emprender, el capital semilla entregado se transforma en un préstamo blando que deberá ser reembolsado al Fondo en un plazo máximo de tres años.

41 Las Unidades de Emprendimiento están conformadas por los Centros de Formación del SENA, Instituciones de Educación Superior aprobadas por el Estado, las Incubadoras de Empresas, Fundaciones y demás entidades públicas o privadas, quienes presentan un certificado de compromiso al Sena en el que se responsabilizan de realizar asesoría y acompañamiento en la etapa de formulación del plan de negocio y en la ejecución del mismo (Acuerdo � de 2007, artículo 10). Las Unidades de Emprendimiento no reciben financiación por parte del SENA.

42 Según el Acuerdo � de 2007 el Plan de negocios puede presentarse de forma individual o asociativa. En este segundo caso, el 51% de los asociados debe ser representado por aprendices y el resto puede ser conformado por beneficiarios del Fondo.

4� El número de empleos previstos a generar se establece de conformidad con el manual de operación del Fondo Emprender.


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Cuadro a.6fondo emprender

ConvoCatorias ejeCutadas entre 2004-2007

Convocatorias nacionales Convocatorias regionales (40)

total Convocatorias

primera ago-nov

2004

segunda dic 2004-may 2005

tercera nov 2005-mar 2006

Cuarta jul-oct 2007

Quinta ago-nov

2007

sexta feb-abr

2008

total

dirigida a: abierta abierta abierta abierta jóvenes rurales

lideres desarrollo

No. planes avalados

678 108� 1420 1896 128� �1 6 41� 1 �27 7 940

No. planes viables

89 ��0 ��8 420 227 10 1 4�4 �98 1 8�2

No. planes aprobados

89 ��0 ��8 420 227 1 424 �16 1 740

Monto de recursos aprobados

4 999 21 1�� 21 040 24 088 10 191 81 4�2 16 8�1 98 �0�

Valor planes en ejecución

4 �28 18 62� 18 9�7 41 890 8 602 �0 492

Valor desembolasado

4 068 17 4�2 16 7�1 �8 2�1 4 7�4 42 986

Empleos previstos a crear

�60 1 �78 1 0�4 2 40� 1 014 40 6 6�1 1 74� 8 �74

Fuente: SENA, Fondo EmprenderNota: valores en millones de pesos

G. Formación para el trabajo para población vulnerable – PNUD

Se trata de un programa financiado por el PNUD y desarrollado en asocio con dos universidades de la ciudad de Sincelejo en el año 2007.

Una encuesta previa de opinión entre las empresas registradas en la Cámara de Comercio permitió definir las necesidades de capacitación y asistencia técnica de los empresarios de la ciudad. El diseño de los cursos fue elaborado por expertos de las dos universidades y sus contenidos, tanto teóricos como prácticos, tuvieron en cuenta la población específica que sería objeto de la capacitación: personas desplazadas y desempleadas pobres, las cuales recibieron también asesoría en la definición de su proyecto de vida.

Los requisitos académicos exigidos no superaban el noveno grado de educación, excepto para el curso de sistemas cuyos estudiantes debían haber completado el bachillerato.

Los cursos tuvieron una duración de cuatro meses en promedio e implicaron un desembolso de 100 millones de pesos por parte del PNUD. Además de la formación gratuita, los alumnos recibieron materiales, refrigerios y se les reembolsaron los gastos de transporte. El programa benefició a 452 personas, el 7�% de las cuales eran jóvenes entre 1� y 29 años y el 62.6% eran mujeres.

Terminados los cursos, entre diciembre de 2007 y enero de 2008, a 200 de los 4�2 participantes se aplicó una encuesta de seguimiento. Se encontró que 1�� estaban trabajando44.

44 Apenas 8 de ellos trabajaban antes de atender el curso.


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H. Incubadoras de empresas - SENA

Las incubadoras son empresas dedicadas a solucionar problemas de diversa índole relacionados con la puesta en marcha de una actividad productiva, a través de la prestación de servicios que van desde acceso a instalaciones físicas hasta asesoría legal, administrativa, contable, financiera, laboral y de orientación sobre fuentes de financiación, con el fin acelerar el proceso de creación, crecimiento y consolidación de las empresas.

El SENA desde 1999 ha apoyado la creación de �7 incubadoras, de cuales, hoy, 27 están en operación. También ha liderado la conformación del Sistema Nacional de Creación e Incubación de Empresas que actualmente cuenta con �� de ellas y aspira a alcanzar el número de 40.

La participación del SENA en el Sistema Nacional de Incubación incorpora tres líneas de apoyo:

• A la creación de incubadoras• Al fortalecimiento de incubadoras• A la creación de empresas de base tecnológica4�

En los años 200� a 2007 el Sistema Nacional de Incubación ha logrado organizar entre 147 y �42 empresas cada año, la cuales representaron entre 1.619 y 2.289 nuevos empleos anuales.

Cuadro a.7sistema naCional de CreaCión e inCubaCión de empresas: empresas y

empleos generados Con aportes del sena. años 2003-2007

año empresas creadas

empleos generados

apoyo sena (millones de pesos)

Creación de incubadoras

fortalecimiento incubadoras

Creación de empresas

total

2 00� 288 2 78� 700 1 992 2 692

2 004 2�� 2 289 �00 �00

2 00� 2�8 1 829 � 189 8�9 4 048

2 006 �42 1 871 200 � 002 � 202

2 007 147 1 619 �0 1 0�6 � 400 4 �06


I. Flujos migratorios - SENA

El SENA ofrece servicios de intermediación laboral con el exterior con España, desde la firma de un convenio entre los gobiernos de los dos países en 2001, y más recientemente con Canadá, directamente con algunos empresarios privados.

Los empresarios españoles hacen llegar al SENA sus solicitudes de personal no satisfechas con candidatos de la Unión Europea a través de canales diplomáticos regulares. A su turno el SENA, por cada vacante solicitada se compromete a seleccionar una terna de aspirantes nacionales a través de convocatorias públicas y, a falta de oferentes, organiza cursos de formación en los

4� Estas son empresas muy pequeñas que ocupan poco personal y que, aprovechando las tecnologías, producen bienes y servicios con alto valor agregado. Tienden a desarrollarse bajo el marco de universidades y centros de investigaciones donde se desarrollan tecnologías innovadoras.


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oficios o áreas requeridas. Por lo general se trata de empleos no profesionales46, aunque han viajado a España varios médicos y enfermeros, y algunos ingenieros de sistemas. Los migrantes deben hacerse cargo de los gastos de pasaporte, visa y del tiquete aéreo.

Los beneficiarios de este programa son colombianos de cualquier edad activa, tanto hombres como mujeres.

En el caso de Canadá han viajado unos 4�0 colombianos, en su mayoría hombres, a trabajar en el sector de almacenamiento, manejo y corte de carnicos.

Cuadro a.8flujos migratorios Convenio españa. 2001-2007

2001 261

2002 �0�

200� �8�

2004 ��6

zs200� 1 6�9

2006 1 �12

2007 2 924 (*)

Fuente: SENA, Dirección de Planeación y Direccionamiento Corporativo.(*) Completados hasta ahora 2 422.

L. Servicio Público de Empleo (SPE) – SENA

El servicio de intermediación laboral se instituyó en Colombia en el año 197�, a cargo del Servicio Nacional de Empleo, SENALDE. En el año 1989 estas funciones fueron transferidas al SENA.

Hoy el SPE del SENA proporciona a sus inscritos cuatro clases de servicios:

1. de intermediación laboral nacional e internacional2. orientación ocupacional�. formación ocupacional4. análisis de la información laboral – Observatorio Laboral y Ocupacional Colombiano

El servicio de intermediación laboral se desarrolla vía internet, tanto para empresas como para los oferentes, y, de forma personalizada, en cada una de las 134 oficinas del SPE en todo el país.

La orientación ocupacional comprende siete talleres diferentes, de presentación personal, hoja de vida, entrevistas, prueba psicotécnica, orientación ocupacional, etc.

El componente de formación, en los casos que se estimen necesarios, remite a cursos de formación generalmente relacionados con el perfil personal y académico del candidato. Los cursos son gratuitos y de formación complementaria, con intensidad de 40 y 480 horas totales que llevan a una certificación en la mayoría de los casos no titulada.

Por último, el Observatorio Laboral y Ocupacional Colombiano articula e integra información del mercado laboral proveniente del SPE y de otras fuentes. Provee y analiza información a nivel nacional sobre el comportamiento del mercado laboral, contribuyendo a la orientación de acciones de formación y empleo por parte del SENA.

46 Entre ellos muchos recolectores de cosecha que permanecen un promedio de 9 meses al año en España.


�0

Cuadro a.9matriz de los prinCipales programas de empleo

dirigidos a jóvenes y mujeres en Colombia

programa entidad responsable

población beneficiada

Beneficios estadísticas(millones de pesos)

evaluación

Misión Bogotá(1998, reestructurado en 2008)

Alcaldia Bogotá

Jóvenes de estratos económicos bajos (Sisben 1 y 2)

Cobertura: Bogotá

Trabajo remunerado de medio tiempo por un año y curso de aprendizaje en el SENA

Atender 2 000 jóvenes en 2008Presupuesto: 16 mil millones de pesos

Disponibles estadísticas básicas

Contrato de Aprendizaje(19�9, modificado en 200�)

SENA Jóvenes bachilleres y universitarios

Cobertura: nacional

Cursos de capacitación con componente teórico y práctico en empresas, de hasta �.�20 horas. Los participantes tienen derecho al �0% de un salario mínimo durante la etapa lectiva y al 7�% durante la fase práctica. Se entregan apoyos de sostenimiento a jóvenes de Sisben 1 y 2

Existen encuestas de seguimiento a egresados de cursos SENA y algunas evaluaciones de impacto: Medina y Nuñez (2001), Gaviria y Nuñez (200�), Sarmiento et. al (2007)

Fondo Emprender(200�)

SENA Co-financiación de entidades territoriales

Jóvenes recién egresados de cursos de capacitación del SENA

Cobertura: nacional y regional

Entrega de capital semilla no reembolsable por un monto de hasta 8� millones de pesos y asesoría a las ideas y planes de negocios


Jóvenes en acción (2001)

SENA Jóvenes urbanos desempleados de estratos económicos bajos (Sisben 1 y 2), con prioridad para desplazados y afrocolombianos

Cobertura: �7 municipios

Cursos de capacitación con componente teórico y práctico en empresas, de hasta 700 horas. Los participantes tienen derecho a un apoyo económico diario durante la etapa lectiva

Evaluación de impacto: IFS, SEI y Econometría (2007)


Nueva evaluación de impacto en contratación

Jóvenes rurales (200�)

SENA y co-financiación de entidades territoriales

Jóvenes desempleados del sector rural de estratos económicos bajos (Sisben 1 y 2)

Cobertura: 9�7 municipios

Cursos de capacitación teórica y práctica de hasta 4�0 horas. Se facilita la vinculación de los proyectos productivos generados en el proceso de formación a un componente de emprendimiento (Fondo Emprender, Banca de las Oportunidades)


Evaluación de impacto en contratación

(continúa)


�1

Cuadro A.9 (continuación)




evaluación

Jóvenes con Empresa(2004)

Fundación Corona

Estudiantes de último año de Instituciones de Educación Superior

Cobertura: Bogotá, Medellín y Cali

Asesoría integral en todo lo relacionado con la constitución de una empresa

Metas: 10 000 estudiantes motivados en tema de emprendimiento; � 000 capacitados en ideas de negocio; 1 �00 asesorados para elaborar sus planes de negocio; constitución de ��0 empresas formalesResultados a junio 2008: constituidas 41� empresas con 2 744 empleos directos

Formación para el trabajo para poblaciones vulnerables (2007)

PNUD Desplazados, desempleados y subempleados pobres

Cobertura: Sincelejo, Sucre

Cursos de formación de la duración promedio de 4 meses

452 beneficiados (62.6% mujeres; 7�% jóvenes)

Encuesta a 200 beneficiados

Ley 789 de 2002(reforma laboral)

Ministerio de la Protección Social y Cajas de Compensación Familiar

Jóvenes entre 16 y 2� años para ser vinculados como trabajadores adicionales a la planta promedio de 2002 con un salario de hasta � SMLV (art. 1�, vigencia 2003-2007). Jóvenes entre 16 y 2� años que estudian y trabajan de medio tiempo (art. 14)

Cobertura: Nacional

Subsidio al salario: exención del pago de los aportes a Cajas de Compensación, SENA e ICBF (9% de la nómina). El valor total de los aportes exentos no podrá superar el 10% de los realizados en forma ordinaria por la empresa

Impacto esperado para el total de la población beneficiada por los arts. 1� y 14: 90.190 nuevos empleos entre 200� y 2006

Monitoreo: posibilidad de conocer el número mensual de trabajadores afiliados de empresas con exención

Incentivo al Ahorro para Jóvenes Rurales(2007)

Ministerio de Agricultura

Jóvenes de estratos económicos bajos (Sisben 1 y 2) de los grados 9, 10 y 11 de colegios agropecuarios

Cobertura: Nacional rural

Incentivo a la bancarización y generación de ahorro por parte de jóvenes de escasos recursos del sector rural. Por cada peso ahorrado se les entregan �0 centavos; esto por un lapso de � años y por un monto no superior a �60.000 pesos anuales. El dinero ahorrado puede ser destinado a educación, salud o para generar proyectos productivos

Meta para el año 2008: apertura de 2 000 cuentas de ahorro personales en instituciones financieras formales

(continúa)


�2

Cuadro A.9 (continuación)




evaluación

Jóvenes pandilleros(1970)

Instituto para la Protección de la Niñez y la Juventud

Jóvenes pandilleros en edades entre 1� y 2� años

Cobertura: Bogotá

Cursos de capacitación teórica y práctica de 960 horas. Durante cuatro días de la semana trabajan de forma remunerada en la limpieza y reparcheo de calles


Mi Primer Empleo(2008)

Alcaldía de Bogotá

Técnicos, tecnólogos y profesionales recién egresados

Intervenciones que buscan favorecer la inserción laborales a través de una mejor intermediación laboral, de fomento a la contratación y de incentivos al empredimiento

Generar 4 000 empleos en cuatro años

Presupuesto: mil millones de pesos

El programa se encuentra en formulación

Escuela Taller de Bogotá(2006)

Mincultura, SENA, Alcaldía de Bogotá y Asociación de Amigos de la fundación Escuela Taller

Jóvenes entre 18 y 2� años en condiciones de vulnerabilidad

Cobertura: Bogotá

Becas para atender cursos de formación titulada y no titulada


Generación de empleo para mujeres pobres y cabezas de familia(2008)

OIT Mujeres cabezas de familia de estratos económicos bajos (Sisben 1 y 2)

Cobertura: 9 municipios

Capacitación y facilitación del acceso a programas de emprendimiento y empleabilidad existentes en los 9 municipios

Asistir a � 000 mujeres durante 2007 y 2008

Capacitación técnica para jóvenes vulnerables(2008)

OIT Jóvenes de estratos económicos bajos (Sisben 1 y 2)


Capacitación e información acerca de programas de emprendimiento y empleabilidad existentes en los 2 municipios

Asistir a 2 000 jóvenes durante 2007 y 2008

Mujeres cabeza de familia micro-empresarias(2000)

Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer

Mujeres cabezas de familia de estratos económicos bajos (Sisben 1 y 2) con un negocio en funcionamiento con al menos 1 año de vigencia

Cobertura: Nacional

Otorgamiento de microcrédito a tasas preferenciales

Fase I (200�)Beneficiadas: 2 656Fase II (2004 -Ago 2006)Beneficiadas: 2 880Fase III (Ago 2006-Dic 2007)Beneficiadas: 3 429


Evaluación de impacto en contratación

(continúa)


��

Cuadro A.9 (conclusión)




evaluación

Expoempre-saria,Feria de Mujer Micro-empresaria (2007)

Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer

Mujeres microempresarias de estratos económicos bajos (Sisben 1 y 2)

Cobertura: Bogotá

Pagos de gastos relacionados con la participación en la Feria

En 2007 una feria y 44� expositoras

Mujeres Ahorradoras en Acción (2007)

Acción Social, Ministerio de Agricultura e IICA

Madres inscritas en Familias en Acción con un negocio en funcionamiento


Corta capacitación y asesoría para el fortalecimiento de los emprendimientos y el acceso al sistema financiero y al microcrédito. Ahorro programado subsidiado (por cada peso ahorrado el Estado entrega �0 centavos); el dinero ahorrado deberá ser destinado a mejorar el negocio de las participantes

� 964 mujeres de 11 municipios formadas y bancarizadas en primera convocatoria. En curso segunda convocatoria

Fuente: elaboración propia.

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Políticas para la inserción laboral de mujeres y jóvenes en...

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