La regulación de la industria de gas natural como promotora de infraestructura y del uso
del combustible
IV Congreso Anual Conjunto de Asociaciones del Sector Energético y XII Congreso Anual de la AMEE
Acapulco, 25 de mayo de 2012
Índice
Antecedentes
Primer paso: Reforma estructural
Evolución histórica
Balance por actividad
Conclusiones
Antecedentes
Regulación e inversión privada en gas natural en México
Relevancia histórica de la industria y la estructura de mercado previa La industria de gas natural comprende por esencia monopolios naturales (transporte, almacenamiento y distribución)
i.e. la regulación es necesaria Se concibió la inversión privada como complemento de la actividad de Pemex Indispensable diseñar reglas claras, transparentes y estables, alineadas a incentivos para atraer capital
PRODUCCIÓN TRANSPORTE DISTRIBUCIÓN VPM
Modelo histórico
USUARIO FINAL
DISTRIBUIDOR
USUARIO FINAL
VPM
pemex
Infraestructura escasa Cobertura regional y poco desarrollada
Regulación dispersa e insuficiente, suplida por la paraestatal
Fijación de precios no transparente >> generalmente subsidiados
Primer paso: Reforma estructural
Cambio de paradigma
El modelo de integración vertical se abandonó en varios países, con resultados alentadores Se propone una reforma de la industria para impulsar la competitividad de la industria; mejorar el medio ambiente
Generación con base en ciclos combinados Mayor cobertura nacional de un combustible limpio y competitivo
Separación de actividades como medio para promover mayor eficiencia en el sector
Distinguir actividades que merecen regulación de las que no lo requieren Se preserva al agente dominante
Monopolio en la producción Control de su sistema de transporte
Cambio de paradigma Se identificaron las actividades reservadas al Estado y las abiertas a la participación privada
Se creó un marco jurídico e institucional apropiado para el nuevo orden, que brindara seguridad jurídica a los inversionistas
Sener CRE Particulares
Pemex
Ley Reglamentaria 27 Constitucional
Ley de la CRE
Reglamento de gas natural
Directivas
Definición de política
Instrumentación y vigilancia Operación
Objetivo
Oferta competitiva Producción interna Interconexiones fronterizas Plantas de regasificación
Ductos Vínculo de producción continental o GNL (oferta mundial) con mercados
locales Operación segura y confiable; tarifas razonables
Suministro eficiente
Costo de oportunidad
VPM TRANSPORTE DISTRIBUCIÓN
Visión de la reforma estructural
USUARIO FINAL
DISTRIBUIDOR
USUARIO FINAL
GAS IMPORTADO
ACCESO ABIERTO pemex - usuarios - comercializadores
ALMACENAMIENTO
Principios de la regulación
Promover competencia en actividades competitivas = Suministro Permitir que distintas fuentes de suministro accedan a la infraestructura
libremente y en condiciones equitativas Régimen de reserva de capacidad
Regular la Venta de primera mano (VPM) = Monopolio legal
Acotar precios con base en referentes de mercados competitivos Reglas de contratación acordes con prácticas comerciales
Regular Transporte, Almacenamiento y Distribución =Monopolios naturales Acotar tarifas para cubrir costos eficientes y utilidad razonable Estándares de calidad de servicio y seguridad
Acciones paralelas
Régimen de permisos para Transporte, Almacenamiento y Distribución, para hacer efectiva la regulación
Definición de zonas geográficas de distribución y licitación de los permisos correspondientes
Regularización de distribuidores existentes y sistema de ductos de Pemex
Regulación de precios y tarifas
Evolución histórica
Condiciones de mercado 1995-1999
0%
20%
40%
60%
80%
100%
jul-99
Participación en la factura para un usuario industrial (USD/MMBTU)
Tarifa de distribución
Tarifa transporte
Precio de Venta PrimeraMano
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
ene-
98
mar
-98
may
-98
jul-9
8
sep-
98
nov-
98
ene-
99
mar
-99
may
-99
jul-9
9
sep-
99
nov-
99
USD
/MM
BTU
Precios relativos respecto al Gas Natural
Gas Natural Cd. Pemex Precios Relativos GLP CrudoFuente: CRE
Fuente: CRE con datos propios y con datos de Pemex y de Energy Information Administration,
Resultados
0
200
400
600
800
1000
1200
0
5
10
15
20
25
30
1996 1997 1998 1999In
vers
ión
(MM
USD
)
Núm
ero
de P
erm
isos
Permisos de Transporte Gas Natural
Permisos
Inversión (MMUSD)
2600
2800
3000
3200
3400
1995 1996 1997 1998 1999
mm
pcd
Demanda nacional de gas natural (mmpcd)
Fuente: Sener, Sistema de Información Energética. Fuente: CRE
Incluye sociedades de autoabasto
ModalidadInversión (millones de
dólares)Transporte 1,167.5 Acceso Abierto 1,015.2 Usos propios 152.3 Distribución 988.7
Total 2,156.2 Fuente: CRE, Informe Quinquenal 1995-2000
Permisos de Transporte y Distribución otorgados de 1996 a Agosto de 2000
500 520 540 560 580 600 620 640 660 680 700
02468
10121416182022
1996 1997 1998 1999M
iles
de U
suar
ios
Núm
ero
de P
erm
isos
Permisos de Distribución de Gas Natural
Permisos Usuarios
Resultados
Fuente: CRE
Condiciones de mercado 2000-2008
96%96%97%97%98%98%99%99%
100%100%
jul-08
Participación en la factura para un usuario industrial (USD/MMBTU)
Tarifa de distribución
Tarifa transporte
Precio de Venta PrimeraMano
0
1
2
3
4
5
ene-
00
ago-
00
mar
-01
oct-
01
may
-02
dic-
02
jul-0
3
feb-
04
sep-
04
abr-
05
nov-
05
jun-
06
ene-
07
ago-
07
mar
-08
oct-
08
Precios relativos respecto al Gas Natural
Gas Natural Cd. Pemex GLP CrudoFuente: CRE
Fuente: CRE con datos propios, de Inside FERC’s Gas Market Report, de Pemex y de Energy Information Administration,
Resultados
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Demanda de Gas Natural (MMPCD)
Sector petrolero Sector industrial Sector eléctrico Sector residencial
Fuente: Sener, Sistema de Información Energética.
Fuente: CRE
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
0
5
10
15
20
25
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2008
2009
2010
2011
Inve
rsió
n (m
mus
d)
Núm
ero
de P
erm
isos
Permisos de Transporte Gas Natural
Permisos Inversión (MMUSD)
-
500
1,000
1,500
2,000
2,500
02468
10121416182022
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Mile
s de
Usu
ario
s
Núm
ero
de P
erm
isos
Permisos de Distribución de Gas Natural
Permisos UsuariosFuente: CRE
Fuente: CRE
Resultados
Año mmd (dic-10)2000 894.84 2010 2,209.19
TMCA= 9.5%
Permisos de Distribución de Gas Natural: Inversión
Fuente: CRE
Permisionarios de AlmacenamientoInversión
mmdAlmacenamiento Subterráneo del Istmo, S. A. de C. V. 200
Terminal KMS de GNL, S. de R. L. de C. V. 783 Energía Costa Azul, S. de R. L. de C. V. 1,875
Terminal de LNG de Altamira, S. de R. L. de C. V. 396 Total 3,254
Reforma energética 2008 Como resultado de la reforma de 2008, se fortaleció a la CRE
Autonomía de gestión y decisión Fuero regulatorio Rendición de cuentas Facultad de interpretación Facultad de aprobar y expedir condiciones de contratación Régimen de sanciones
En particular, para atender la falta de incentivos para la inversión en materia de transporte y almacenamiento, así como promover redundancia
Atribuciones sobre sistemas integrados >> Internalizar externalidades positivas
Utilidad pública
Condiciones de mercado 2009-2012
60%
65%
70%
75%
80%
85%
90%
95%
100%
abr-12
Participación en la factura para un usuario industrial (USD/MMBTU)
Tarifa de distribución
Tarifa transporte
Precio de Venta PrimeraMano
0123456789
ene-
09
abr-
09
jul-0
9
oct-
09
ene-
10
abr-
10
jul-1
0
oct-
10
ene-
11
abr-
11
jul-1
1
oct-
11
ene-
12
Precios relativos respecto al Gas Natural
Gas Natural Cd. Pemex GLP Crudo
Fuente: CRE
Fuente: CRE con datos propios y con datos de Pemex y de Energy Information Administration,
-
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
16,000
ene-
10
mar
-10
may
-10
jul-1
0
sep-
10
nov-
10
ene-
11
mar
-11
may
-11
jul-1
1
sep-
11
nov-
11
MPC
Terminal Altamira
Resultados
- 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 7,000 8,000 9,000
ene-
10
mar
-10
may
-10
jul-1
0
sep-
10
nov-
10
ene-
11
mar
-11
may
-11
jul-1
1
sep-
11
nov-
11
MPC
Terminal Ensenada
En materia de distribución, mismas zonas geográficas en operación desde 2000
Fuente: CRE Fuente: CRE
Inversión marginal en transporte
Infraestructura Transporte y Almacenamiento Gas Natural
Fuente: CRE
Balance por actividad
Ventas de primera mano
Con excepción de intervenciones en 2001 y 2005, se ha mantenido una cultura de precios basados en costo de oportunidad Principio esencial para el uso eficiente del gas Vehículo para integrar eficazmente al país con otros mercados: desarrollo de
fuentes alternas de suministro para un país deficitario Hace viable la competencia con el productor nacional
Metodología de precios transparente, verificable, que refleja las condiciones del
mercado más competitivo del mundo
Las intervenciones del Ejecutivo afectaron las expectativas de suministradores potenciales
Ventas de primera mano / Suministro
Costo de oportunidad, señal adecuada para el desarrollo de infraestructura Ha contribuido gasificar
regiones apartadas de las fuentes de hidrocarburos (diversos puntos en la frontera, Ensenada, Manzanillo) y vincular al país con otras fuentes de suministro
Mayor seguridad de suministro
Fuente: Sener, con base en información de CRE, IMP, PGPB y empresas privadas
Ventas de primera mano / Suministro
El periodo de altos precios restó dinamismo a la demanda, especialmente en el sector residencial y comercial
Subsidio histórico al gas LP La demanda para generación y cogeneración, apoyada en las ventajas tecnológicas del gas, ha crecido de manera sostenida La vpm se realiza sólo de manera agregada con el transporte, a través del modelo contractual aplicado desde antes de la reforma estructural
Sólo Pemex puede conducir gas a través de su sistema (excepciones menores)
La industria se ha opuesto porque percibe mayores costos (visión de corto plazo)
Transporte El crecimiento de la capacidad de transporte de Pemex se ha sustentado en compresión; los ductos privados han crecido moderadamente La gran mayoría de los proyectos nuevos de transporte han sido patrocinados por CFE y Pemex El desarrollo de ductos privados para privados más sostenido: a lo largo de la frontera La cobertura en el resto del territorio no ha crecido sensiblemente La expansión de la red de transporte por los próximos cinco años (la mayor en décadas) está ligada a la demanda eléctrica, reorientada por la Estrategia Nacional de Gas
Transporte
La aplicación de cargos volumétricos en la red de Pemex, vinculada al esquema vigente de adquisición de gas, ha incentivado el abuso de la infraestructura por los consumidores El retraso en la aplicación del régimen permanente de VPM ha impedido enviar señales claras al mercado sobre la necesidad de más capacidad de transporte La construcción de ductos enfrenta problemas para la adquisición de derechos de vía y autoridades locales Las modalidades para usos propios han sido las más exitosas
Almacenamiento
Infraestructura estratégica que brinda externalidades positivas El país no cuenta con instalaciones concebidas para almacenamiento y el sistema de ductos de Pemex opera a capacidad El régimen de venta de gas no genera señales adecuadas para el desarrollo de estas inversiones Un proyecto privado está en fase de evaluación técnica
La escasez de gas prevista a mediados de la década pasada y precios más elevados, hicieron atractiva la inversión en plantas de gas natural licuado en América del norte Vínculo con otras fuentes de suministro
Almacenamiento
La CRE otorgó seis permisos bajo la figura de almacenamiento, de los cuales se concretaron tres
Dos plantas ligadas a contratos de largo plazo de CFE
Con el advenimiento del gas de lutita, las plantas de LNG han perdido importancia relativa en América del norte
Conversión a proyectos de licuefacción de gas
Infraestructura más sensible a condiciones de mercado No obstante, en México las terminales mantienen un valor estratégico y comercial significativo
Crecimiento disparejo en distintas zonas
Competencia del gas LP vía subsidio Medidas anticompetitivas Obstrucción de autoridades locales Confianza de usuarios (cultura de gas)
Error de diseño del Reglamento de gas natural
Contrario a concepto de monopolio natural Competencia inequitativa de sociedades de autoabasto
(distribuidoras desreguladas) e ineficiencias por sistemas para usuarios individuales
Distribución
Distribución Fase inicial de estancamiento por gestiones con autoridades locales Precios relativos altos + coberturas en etapa de precios explosiva Menor interés inversionistas por entorno desfavorable Recientemente, mejores condiciones de precio han devuelto dinamismo a la actividad La CRE prevé varias licitaciones de nuevas zonas geográficas; cuatro este año
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Mile
s de
Usu
ario
s
Usuarios de permisos de distrución de gas natural
Fuente: CRE
Reacciones y conclusiones
Reacciones
Las acciones efectivas de la CRE se concretan en el marco de sus atribuciones, el orden jurídico y su capacidad interpretativa • Los problemas realcionados se resuelven en consulta con los
regulados Cuando el tema escapa a su ámbito de acción: capacidad propositiva • Reforma energética • Modificaciones al Reglamento de gas natural • Intervenciones ante autoridades federales y locales En ambos casos, en los 17 años desde la expedición de su ley, la CRE ha operado de manera congruente
Conclusiones
También en actividades reguladas como las de gas natural, el gran modelador es el precio
Sin embargo, en una industria históricamente bajo el control del Estado y con características de monopolio natural, ha sido esencial Marco jurídico sólido Reguladores fuertes y creíbles, con objetivos claros Reglas claras, precisas y estables, para evitar discrecionalidad y cambios de ruta
Para cumplir sus propósitos, la regulación también debe responder a las condiciones cambiantes de mercado, pero en congruencia con dichos objetivos y en consulta permanente con los interesados Fortalecimiento de la CRE Adecuaciones al marco de regulación (eliminar barreras de entrada y afinar las disposiciones)
Conclusiones
En México, por definición, la inversión se traduce en infraestructura, fundamental para hacer posible el consumo de gas natural La regulación establece los espacios y mecanismos en que interactúan los regulados y sus consumidores/usuarios, teniendo en mente siempre la conciliación de intereses de los consumidores e inversionistas Los proyectos de transporte, almacenamiento y distribución de gas natural requieren compromisos de largo plazo (inversión y demanda): la regulación debe estar diseñada y aplicada con esa visión
