PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
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PRESENTACIÓN
Este documento final presenta la Evaluación Externa del ejercicio 2002 del
Programa para el Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas (PDPCI).
En él se integran los resultados actualizados de las dos primeras entregas
parciales de la evaluación, y se incluyen otros elementos de la evaluación que
tienen como fuente principal la investigación de campo basada en la aplicación de
cuestionarios y entrevistas (en el anexo se explica de forma exhaustiva la
metodología utilizada).
El PDPCI es un programa del gobierno federal de combate a la pobreza en
pueblos y comunidades indígenas que comienza a operar en el año 2002, de
manera que ésta es la primera evaluación del programa, cuyos resultados deben
constituirse en la base que permita comparaciones con futuros desempeños del
programa en ejercicios subsecuentes.
La relevancia de la evaluación radica también en el papel que el PDPCI tiene
dentro de la política social y como instrumento de lucha contra la pobreza,
particularmente de grupos específicos. El PDPCI constituye hoy el instrumento de
mayor alcance dirigido específicamente a los indígenas más pobres del país por la
cantidad de recursos invertidos, la diversidad de actores públicos y privados
involucrados, así como por las estrategias para incidir sobre la infraestructura
social y productiva de las poblaciones indígenas. Aunque la proporción de esta
población marginada beneficiada representa el 12.55% de la población objetivo,
según nuestras propias estimaciones, podemos afirmar que el PDPCI es el
principal medio que tiene el gobierno federal para atender los rezagos acumulados
de la población indígena del país y su falta de oportunidades.
Este documento busca además contribuir a la cultura de auto evaluación crítica del
desempeño del sector público en el marco de formas más participativas y
democráticas del quehacer público y de mayores vínculos y compromisos con los
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objetivos y metas planteadas por la gestión pública. Es necesario pensar en la
evaluación externa como parte de la operación del mismo programa que se está
evaluando, y sólo se entiende externa porque las instituciones e investigadores
que la llevan a cabo no forman parte de la institución pública que conduce el
programa, lo que elimina cualquier posible sesgo en la evaluación y asegura un
compromiso con la objetividad.
La colaboración de funcionarios públicos fue determinante para poder avanzar en
los trabajos de la evaluación, aunque también encontramos reservas y ciertas
resistencias por parte de los algunos agentes participantes, incluidos los
beneficiarios, lo que habla de la necesidad de ampliar la explicación, a todos los
niveles necesarios, de la relevancia de la evaluación externa para lograr mayores
niveles de eficiencia en el gasto público y particularmente de los programas de
lucha contra la pobreza.
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INTRODUCCIÓN
El documento está dividido en varios capítulos. En el primero se abordan la
definición de la población objetivo del PDCPI, y se le caracteriza en relación con
sus condiciones de empleo e ingreso así como por su ubicación de acuerdo al
sector económico y entidad federativa a la que pertenecen. En el capítulo
segundo se analiza la naturaleza y el diseño del PDCPI. Se trata de un programa
que concentra dos características de la política social del gobierno y
particularmente de atención a la pobreza: la primera se refiere a que es una
política social que pretende ser específica, es decir se diseñan programas de
apoyo para ayudar a sectores determinados y bien delimitados de la población.
Esta política es contraria a la universalización del apoyo público, en donde
predominaba la auto selección, es decir cuando los propios beneficiarios son
quienes deciden participar en el programa o no. La otra característica es que la
estrategia apuesta al desarrollo de las propias capacidades productivas para
generar un desarrollo sustentable en plazos mayores a los de la vigencia del
programa. Es por ello que el programa se propone modificar la infraestructura
productiva y de servicios para potenciar las acciones del gobierno en otras esferas
con impacto significativo en el ámbito regional, y establecer las bases materiales
para el empleo, la producción y el ingreso en las zonas indígenas más pobres.
En el tercer capítulo se analiza la forma en que se distribuye el presupuesto del
programa por entidad federativa y por vertiente. Se analizan las partidas de
transferencia que se hace a otros programas indígenas. Se analiza también dos
problemas relacionados con el presupuesto y su eficiencia: el primero se refiere a
la eficiencia en el ejercicio presupuestal, y el segundo se refiere a los
compromisos para financiar parte de las acciones de inversión por parte de los
gobiernos estatales y municipales.
En el capítulo cuarto se miden las coberturas por vertiente del programa y por
género. Las coberturas se estiman a partir de la definición de la población objetivo
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con la información a nivel municipal, resaltando los errores de exclusión y los
errores de inclusión de la población objetivo. Los niveles de focalización se
estiman con los criterios que marcan las reglas de operación, para lo cual se hace
uso de los niveles de marginación de la población beneficiada a nivel municipal, y
los porcentajes de población hablante de lengua indígena en localidades mayores
de 100 y hasta 2500 habitantes.
En el capítulo quinto se explica la coordinación institucional del programa, el papel
de las instituciones participantes en la ejecución de los diversos proyectos de
obras de infraestructura y de proyectos productivos. En un apartado se abordan
las responsabilidades asumidas por los diferentes niveles de gobierno en la
ejecución de la inversión.
En los capítulos seis, siete y ocho separan el análisis de las distintas vertientes del
programa: infraestructura, proyectos productivos y capacitación. La justificación de
hacerlo así es porque las estrategias adoptadas son esencialmente diferentes. La
vertiente de obras de infraestructura tiene como finalidad modificar las bases
materiales de la disponibilidad de servicios básicos y comunicaciones vía terrestre;
la vertiente de proyectos productivos adopta su especificidad en su forma de
operar que es necesario analizar a detalle por separado. En cuanto a la vertiente
de capacitación veremos que es la más rezagada del programa en cuanto a su
forma de operar e impacto.
El capítulo nueve y diez se analizan los impactos del programa para cada una de
las vertientes principales, obras de infraestructura y proyectos productivos, sobre
las condiciones socioeconómicas de la población beneficiaria. Este análisis se
hace básicamente a partir de los resultados de la encuesta a beneficiarios y
beneficiarias en sus lugares de trabajo o domicilio.
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En el capítulo once se integran de nuevo las vertientes del programa para hacer
un análisis de conjunto. Especialmente, se aborda el análisis de los factores que
contribuyen a la operación del programa, y se explica el papel de la población
testigo.
El capítulo doce se establecen elementos de un diseño de una base de datos tipo
panel, y se parte de la caracterización de los grupos de control y de tratamiento y
un esquema comparativo. En el capítulo trece se desarrollan los elementos para
un análisis prospectivo, que en particular identifica los principales sujetos del
programa, las inercias, las tendencias, a los sujetos del cambio, y se describe el
escenario más probable a partir de la línea de base descrita previamente.
Las conclusiones y recomendaciones exponen temáticamente los principales
resultados y las recomendaciones de la institución evaluadora para el
mejoramiento del programa en futuras ediciones.
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I. SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN INDÍGENA OBJETIVO
Suman 8,940 localidades (y 814 municipios)1, con un total de 5,225,453
habitantes, aquellas que tienen más de 100 habitantes y cuya población hablante
de lengua indígena (población HLI)2 representa el 40% o más de su población. De
hecho la proporción de población hablante de lengua indígena de este conjunto de
localidades es de 0.725. Esta población es la población objetivo del PDPCI.
Cuadro 1 México: Localidades de más de 100 y menos de 2500 habitantes y con 40% de población HLI
por Entidad Federativa. 2000
Entidad Federativa Número de Localidades Población Porcentaje de
Población Porcentaje de Población HLI
TOTAL 8,940 5,225,453 100.00% 72.50% Campeche 90 79,980 1.50% 63.20% Chiapas 1,765 812,023 15.50% 76.30% Chihuahua 80 13,851 0.30% 68.10% Durango 38 7,692 0.10% 74.00% Guerrero 680 366,233 7.00% 77.50% Hidalgo 678 349,732 6.70% 73.50% Jalisco 21 4,263 0.10% 78.10% México 85 114,996 2.20% 54.40% Michoacán 58 112,619 2.20% 76.30% Nayarit 80 20,588 0.40% 72.10% Oaxaca 1,995 1,128,452 21.60% 76.00% Puebla 764 555,462 10.60% 71.60% Querétaro 28 20,192 0.40% 71.80% Quintana Roo 155 110,252 2.10% 64.80% San Luis Potosí 593 244,973 4.70% 75.10% Sinaloa 69 34,766 0.70% 55.50% Sonora 48 20,931 0.40% 56.30% Tabasco 56 47,663 0.90% 66.80% Veracruz 1,254 607,331 11.60% 73.20% Yucatán 403 573,454 11.00% 63.20%
1 Fuente: XII Censo General de población y Vivienda, 2000, (base de datos Principales Resultados por localidad, integración territorial) . Tomado de PDPCI. LOCALIDADES INDÍGENAS ELEGIBLES PARA EL EJERCICIO 2002 POR ENTIDAD FEDERATIVA. Dirección de Diagnosis y Programación. SEDESOL. 1 Este dato difiere de los 529 municipios que se mencionan en las Regla de Operación porque aquí se parte de localidades como la unidad mínima de observación de los indicadores de pobreza, lo que involucra más municipios. 2 Población HLI es la población de 5 años y más que habla lengua indígena
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El Cuadro No. 1, expresa el peso de esta población indígena en algunas entidades
federativa. Los estados de Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Yucatán, Puebla, Guerrero
e Hidalgo suman el 84.1% de la población así definida. Este gran peso específico
de la población que se centraliza en pocas entidades tiene dos implicaciones
directas para el PDPCI: la primera es que la concentración de la población objetivo
condiciona que las localidades elegibles, para el ejercicio del PDPCI en el 2002,
se concentren también en estas mismas entidades, y esto es así porque la
variable de población así definida está altamente correlacionada con las otras
variables relevantes en la definición de la población objetivo del programa, tales
como la disponibilidad de agua potable, drenaje y electricidad.
La segunda es sobre el desempeño del programa a un nivel nacional, porque las
decisiones tomadas al operar el programa y el desarrollo de acciones, dependerán
grandemente de agentes e instancias ejecutoras dentro de algunas pocas
entidades. El grado de desempeño de estos sujetos del programa será sentido
sensiblemente en los agregados y promedio nacionales.
El 63.4% de la población económicamente activa en estas localidades se ocupa
predominantemente en actividades del sector primario, véase el cuadro No. 2. Sus
niveles de ingreso se encuentran entre los más bajos del país. Si miramos a la
población económicamente activa tenemos las siguientes cifras: Por un lado, el
37% de la población que trabaja no recibe ingresos como contrapartida por su
trabajo; se trata, en muchos casos, de campesinos que trabajan familiarmente sus
pequeñas propiedades agrícolas, y cuya escasa producción es principalmente
para el autoconsumo. Por otro lado, el 34.7% de la población económicamente
activa recibe ingresos monetarios de menos de un salario mínimo. Estas cifras nos
indican que el 71.7% de la población considerada por el programa se encuentra en
condiciones económicas muy precarias.
Si analizamos los datos por entidad, podemos identificar algunas diferencias
notables en sus características socioeconómicas. Por ejemplo, no en todas las
entidades las localidades tienen al sector primario como el principal sector
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empleador. En algunas de estas localidades es en el sector secundario, e incluso
en el terciario, donde se registra un mayor porcentaje de la población ocupada. La
variedad de actividades en el sector manufacturero y de servicios permite al
programa poder plantear apoyos a proyectos en estos sectores, especialmente en
artesanías, manufacturas tradicionales para el abasto de pequeños mercados
locales y del turismo, y otros como tiendas rurales. En resumen, la población
objetivo en estas localidades no siempre es población campesina sino también
son artesanos, albañiles, trabajadoras domésticas, y otros oficios.
Cuadro 2
México: Participación de la Población Económicamente Activa de la Población Objetivo por Sector Productivo y por Entidad Federativa. 2000.
Sector Productivo
Entidad Federativa Primario Secundario Terciario No especificado
Campeche 49.7% 23.8% 25.1% 1.4%
Chiapas 83.4% 6.3% 8.5% 1.8%
Chihuahua 46.8% 25.3% 24.1% 3.7%
Durango 38.4% 13.7% 42.3% 5.6%
Guerrero 62.5% 22.5% 13.3% 1.7%
Hidalgo 67.3% 14.6% 16.7% 1.4%
Jalisco 21.2% 51.0% 24.2% 3.6%
México 27.2% 25.6% 44.7% 2.5%
Michoacán 29.3% 44.2% 23.1% 3.5%
Nayarit 51.2% 19.9% 25.0% 4.0%
Oaxaca 64.2% 16.5% 17.5% 1.7%
Puebla 67.0% 17.9% 13.8% 1.4%
Querétaro 25.8% 56.1% 14.3% 3.8%
Quintana Roo 54.6% 12.0% 31.8% 1.6%
San Luis Potosí 67.7% 14.7% 15.5% 2.2%
Sinaloa 95.7% 0.5% 3.0% 0.7%
Sonora 61.8% 24.7% 11.7% 1.8%
Tabasco 58.6% 12.3% 26.4% 2.6%
Veracruz 70.3% 12.3% 16.1% 1.4%
Yucatán 36.8% 29.7% 32.3% 1.2%
Total 63.4% 17.1% 17.9% 1.6% Fuente: XII Censo General de población y Vivienda, 2000, (base de datos Principales Resultados por localidad, integración territorial). Tomado de PDPCI. LOCALIDADES INDÍGENAS ELEGIBLES PARA EL EJERCICIO 2002 POR ENTIDAD FEDERATIVA. Dirección de Diagnosis y Programación. SEDESOL.
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Debemos añadir que aproximadamente la mitad de la población potencialmente
beneficiaria en estas localidades son mujeres, y aunque por la disposición del
programa se debe beneficiar preferentemente a las mujeres, en muchos casos la
población masculina queda fuera de los apoyos para proyectos productivos, pero
no así de los proyectos de construcción de infraestructura donde los beneficiarios
son las familias completas en esas localidades.
Con estos datos podemos adelantar algunos porcentajes de cobertura. El
programa, en general, atendió, de acuerdo a las cifras preliminares del cierre del
ejercicio 2002, a 655,821 personas en todas sus vertientes de proyectos
productivos y obras de infraestructura. Por otro lado la población objetivo es de
5,225,453 personas aproximadamente3 lo que equivale a una tasa de cobertura
del programa de (655,821/5,225,453) X 100 = 12.55% de la población objetivo.4
Esta tasa es un indicador global del programa porque incluye las tres vertientes -
infraestructura, proyectos productivos y proyectos de capacitación - , que debemos
aclarar, cuentan a su población beneficiada de formas diferentes: En obras de
infraestructura se cuentan como beneficiarios a los habitantes de las localidades
donde se llevan a cabo; mientras que en proyectos productivos y de capacitación
se cuentan sólo las personas que reciben el apoyo dentro de los proyectos.
3 Las Reglas de Operación consideran también como población objetivo a poblaciones que tengan una proporción menor al 40% de indígenas cuando el impacto esperado así lo justifique. 4 En apartados específicos se presenta una estimación de la cobertura diferenciando entre proyectos productivos y proyectos de infraestructura, porque el registro de la población beneficiada es diferente.
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II. DISEÑO DEL PROGRAMA
2.1 La Estrategia
El PDPCI establece, en sus reglas de operación, como objetivo general, impulsar
el desarrollo social y económico de los pueblos y comunidades indígenas,
mediante el apoyo a proyectos de infraestructura, de alcance regional, que sean
detonadores de su desarrollo, así como de proyectos productivos, que respondan
a sus demandas e impacten significativamente en el mejoramiento de sus
condiciones de vida, con pleno respeto a los recursos naturales de su entorno,
culturas y derechos.
El PDPCI asigna una gran importancia al fortalecimiento de los procesos
organizativos y participativos de las comunidades indígenas. Se considera
necesario que los grupos de beneficiarios asuman el papel activo para la
consolidación de los procesos de organización de las comunidades y en la
formulación de demandas que contribuyan a la planeación y el desarrollo regional,
así como en la contraloría social de los proyectos productivos y de infraestructura.
La jerarquía de los objetivos del programa está orientada por los montos de
recursos federales y tipos de apoyos establecidos. Hasta un 90% de los recursos
del programa para obras de infraestructura, el 1% para capacitación en materia
de aprovechamiento y cuidado de los recursos naturales. El resto (9%) es para
proyectos productivos. Esta esquematización de los montos para los diferentes
tipos de acciones conduce muy fácilmente a que los proyectos productivos tengan
sólo alrededor del 10% de la inversión federal, y ésto es así porque los costos de
la infraestructura son altos, especialmente los relacionados a vías de
comunicación, como construcción de carreteras alimentarías y caminos rurales.
Dentro de la estrategia del programa se destaca como un objetivo específico la
generación de oportunidades de empleo que estén acordes a las vocaciones
productivas regionales y al equilibrio del entorno natural. Sin embargo, dado el
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esquema jerárquico descrito, podemos observar que el programa no privilegia la
oportunidad de generación de empleos directos. El PDPCI da más importancia al
desarrollo de proyectos de infraestructura física, y aunque en general las obras de
infraestructura requieren de la mano de obra no calificada de los mismos lugares
en donde se llevan cabo, este tipo de empleo es temporal y por pocos meses.
Cuando en el programa se habla de generar oportunidades de empleo e ingreso,
entendemos básicamente la generación directa de oportunidades a partir de la
inversión federal, que permita crear fuentes de trabajo basadas en las mejoras de
la infraestructura productiva familiar. En este sentido el programa, con los montos
establecidos en sus reglas, dedicará muy probablemente alrededor del 11% en
esa dirección, que son el desarrollo de proyectos productivos y la capacitación.
Los progresos en la infraestructura física repercuten positivamente sobre las
bases productivas de la región en la medida que se mejoran y abaratan las
comunicaciones entre otras muchas cosas, lo que posibilita una mayor actividad
económica y más empleo. Sin embargo, las inversiones federales en
infraestructura física no tienen efectos directos sobre la generación de esas
oportunidades buscadas de empleo e ingreso; ni quizá muy probablemente las
tengan por sí mismas, y menos en el corto plazo. Por eso decimos que el
programa tiende a favorecer, a través de sus inversiones, la generación directa de
oportunidades de empleo e ingreso, sólo en cerca del 11% del total.
2. 2 Pertinencia del programa
En el Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006 se señala que “los indígenas
constituyen un grupo al que debe otorgarse atención especial en el planteamiento
de las políticas sociales. Se trata de una población cercana a 10 millones de
personas, cuyos derechos han sido insuficientemente reconocidos y que han
vivido en condiciones de marginación muy notables.”
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Los factores anteriormente señalados explican porque en el Plan Nacional de
Desarrollo se establecen estrategias orientadas a atender el mejoramiento de las
capacidades productivas de la población en condiciones de pobreza extrema,
población en la que los indígenas ocupan una proporción importante.
Entre las estrategias más importantes del Plan Nacional de Desarrollo se
encuentran las siguientes:
• Diseñar y aplicar programas para disminuir la pobreza y eliminar los
factores que provocan su transmisión generacional, que amplíen el acceso
a la infraestructura básica y brinden a los miembros más desprotegidos de
la sociedad oportunidades para tener acceso al desarrollo y la prosperidad.
• Impulsar la integración productiva de los sujetos agrarios para crear nuevas
y mejores posibilidades de ingreso y bienestar acordes con las
potencialidades regionales.
• Apoyar la creación de empresas sociales en las cuales participen grupos de
escasos recursos en áreas rurales y urbanas.
En estas condiciones, todos los programas que tiendan a resolver los problemas
que actúan como barreras para el desarrollo de las actividades productivas de las
personas que viven en regiones de elevada marginalidad, o para potenciar las
actividades existentes, resultan pertinentes, sobre todo porque el tamaño de las
necesidades es tan grande, que supera, con mucho, la capacidad financiera de los
programas de gobierno.
Aún cuando el PDPCI guarda similitudes con el Programa de Empleo Temporal en
cuanto a sus acciones, sus diferencias principales residen en que el PDPCI se
encuentra enfocado a pequeñas comunidades indígenas, y que no es
fundamentalmente un programa de empleo, sino para el desarrollo de
infraestructura básica. Una característica más que le diferencia es que si bien el
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peso de la construcción de caminos es importante, su diseño incluye el
saneamiento ambiental.
La vertiente del PDPCI en la que se observa competencia con otros programas es
la de apoyo a proyectos productivos. El programa con el cual tiene mayores
coincidencias es el de Desarrollo Económico Productivo, en los proyectos de
Fondos Regionales para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (FRI), ya que ésta
modalidad de apoyo tiene como propósito el otorgamiento de apoyos financieros
para el desarrollo de los pueblos indígenas, diferenciando los proyectos en función
de su capacidad de generación de ingresos netos.
Un factor que brinda elementos para garantizar un mayor grado de éxito de los
FRI es que ofrece capacitación, para el acompañamiento de los proyectos.
Además, cuenta con un esquema de apoyo basado en promotores que, de
acuerdo a las reglas de operación, deben formular las condiciones para la
viabilidad de los proyectos, así como visitarlos en varias ocasiones, con el
propósito de supervisarlos y establecer estrategias que aseguren su desarrollo.
Una diferencia importante del programa es que busca promover acciones de
coordinación con instancias de los tres órdenes de gobierno, así como con
instituciones sociales y privadas que permitan sumar esfuerzos y recursos
económicos, técnicos y humanos en torno al Programa, con base en una visión
compartida sobre la problemática de los pueblos y comunidades indígenas.
Pero el factor que resulta determinante en la pertinencia del programa es que
señala la exclusión de beneficiarios que participen en otro programa de apoyo
productivo, con lo que este programa se convierte en un programa
complementario.
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2.3 Transparencia de los Procesos
Aún cuando el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas cuenta con
un diseño depurado para su operación, que se corresponde en mucho con las
Reglas de Operación, no presenta elementos suficientes para garantizar que su
operación sea totalmente transparente.
En el apartado de Instancias de Control y Vigilancia de las Reglas de Operación se
señala que “se promoverá que las propias comunidades indígenas, respetando sus
formas organizativas, se constituyan en instancias de control y vigilancia, y se
impulsará la participación de organismos de la sociedad civil en las actividades de
control y vigilancia del Programa. Asimismo, los órganos de fiscalización federales y
las contralorías estatales, en el ámbito de sus respectivas competencias, llevarán a
cabo las acciones de fiscalización y verificación necesarias.” Sin embargo, no se
señala como estarán constituidos, quienes las constituyen, ni en que etapas del
proceso intervienen, cuando menos, para el caso de los propios beneficiarios.
Lo mismo sucede en el caso de los procesos de presentación, validación y
exclusión de proyectos productivos. No queda claro, cuáles son las funciones de
los organismos de contraloría social, que aspectos revisarán y a que instancias
acudirán los beneficiarios, en caso de inconformidades.
Otro aspecto que limita la transparencia en el uso de los recursos sobre todo para
proyectos productivos es que no se señalan las características que debe tener la
población beneficiaria de los proyectos, en términos de su condición de ingreso.
Es un hecho reconocido que en las regiones de Alta Marginalidad, no todos los
habitantes viven en condiciones de extrema pobreza, y también se reconoce que
los menos pobres tienden a desarrollar mejores capacidades para ser sujetos de
atención que los más pobres. Por esta razón y en virtud de la escasez de recursos
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que obliga a la focalización, deben de aclararse las condiciones para que se
identifiquen los más pobres y se excluya de los apoyos a quienes no los requieren.
Un aspecto más que limita la transparencia del programa se relaciona con las
instancias ejecutoras y sus formas para incorporarse al programa, las
responsabilidades y compromisos asumidos con la Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL) y con sus estructuras organizativas y estrategias de operación. Es
muy importante que se esclarezcan con mayor precisión los acuerdos entre estas
instancias y el gobierno federal, a través de la SEDESOL.
2.4 Cumplimiento de los objetivos establecidos en las Reglas de Operación.
De acuerdo con la información registrada en las entidades donde inicia
operaciones el programa, la selección de localidades está acorde con las reglas
de operación. El cuadro siguiente nos determina las entidades que contiene más
localidades que hablan alguna lengua indígena. La proporción media de población
que habla lengua indígena es de más del 40%, y aunque no se tiene el registro de
tamaño de localidad, se puede suponer que se trata de localidades de más de 100
habitantes y menos de 2,500, es decir, se trata de población rural.
Cuadro 3 México: Porcentaje de Población Indígena en las localidades de cada Estado. 2002.
Entidad Federativa Número de Localidades
Población de 5 años y más que habla alguna lengua
indígena %
Total 8,940 72.50 %
Campeche 90 63.20% Chiapas 1,765 76.30%
Chihuahua 80 68.10%
Durango 38 74.00% Guerrero 680 77.50%
Hidalgo 678 73.50%
Jalisco 21 78.10% México 85 54.40%
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Continuación
Entidad Federativa Número de Localidades
Población de 5 años y más que habla alguna lengua
indígena % Michoacán 58 76.30% Nayarit 80 72.10% Oaxaca 1,995 76.00% Puebla 764 71.60% Querétaro 28 71.80% Quintana Roo 155 64.80% San Luis Potosí 593 75.10% Sinaloa 69 55.50% Sonora 48 56.30% Tabasco 56 66.80% Veracruz 1,254 73.20% Yucatán 403 63.20%
Fuente: Programa para el Desarrollo de Pueblos y Comunidades Indígenas.
El promedio de población de 5 años y más que habla alguna lengua indígena en
las localidades seleccionadas rebasa, en todos los casos, el 50%, es decir, no sólo
cumple con las reglas sino que está correctamente focalizado.
El programa plantea la realización de sus acciones en función de indicadores de
pobreza a un nivel municipal y no por los promedios estatales de bienestar. Esto le
permite la atención correcta de grupos marginados indígenas.
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III. EFICIENCIA EN LA DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTARIA
3.1 La distribución del presupuesto por Entidad Federativa.
Una tarea esencial en el arranque del programa fue la identificación, con la ayuda
de las estadísticas poblacionales, de la población objetivo, de los niveles de
marginación y de pobreza, así como resolver el asunto de la programación
presupuestaria y los criterios prácticos de la distribución de los recursos.
En este apartado, valoramos la utilidad y el uso del índice de Distribución
Presupuestal para pueblos Indígenas (IDPI), que elaboró la Dirección General
Adjunta de la SEDESOL con la finalidad de contribuir con mecanismos de
trasparencia distributiva del gasto público asignado por Entidad Federativa.
Por medio de este índice se programó, de forma indicativa, la asignación de los
montos de financiamiento para cada Entidad Federativa de acuerdo con criterios
objetivos sobre las necesidades a cubrir. Se partió de tres parámetros que a su
vez están conformados por un conjunto de variables, que son sus ponderadores.
Al interior de los Estados, la unidad de análisis son las localidades de 100 a 2,499
personas, donde el 40% de la población de 5 años y más es Hablante de Lengua
Indígena (HLI).
La fórmula empleada para construir el índice es de la siguiente naturaleza:
IDPI = Cβ0 + Iβ0 + Rβ0
Variables:
C = Cobertura territorial y poblacional:
Territorial: Número de localidades de 100 a 2,499 habitantes y con 40% y más de
población HLI.
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Poblacional: Número de personas mayores de 5 años HLI en localidades de 100 a
2,499 habitantes.
Monolingües: Número de personas HLI que sólo hablan su lengua materna.
I = Indicadores sociodemográficos
Población de 15 años y más, analfabeta.
Población ocupada.
Población ocupada con ingreso de hasta 2 salarios mínimos.
R = Rezago en servicios.
Número de viviendas sin electrificación
Número de viviendas sin agua.
Número de viviendas sin drenaje.
Ubicación geográfica de la localidad
La ponderación se establece a través de los parámetros en el modelo:
β0 = Cobertura Territorial y Poblacional, (Ponderada en un 50%, es decir,
β0=0.50)
β0 = Indicadores socioeconómicos, (ponderada en un 20%, es decir, β� = 0.20)
β0 = Rezago en servicios, (Ponderada en un 30%, es decir, β� = 0.30)
El índice de Distribución Presupuestal para Pueblos Indígenas (IDPI), así
derivado, proporciona una medida ordinal para la distribución presupuestal, de
manera que proporciona una medida relativa del nivel de desarrollo de cada
unidad territorial respecto a las demás. Los índices por municipio, incluidos en este
trabajo, han sido construidos de tal manera que los municipios con mayor
presupuesto presentan un mayor valor del índice y los más rezagados reportan
índices menores.
Este indicador así construido permite derivar una distribución teórica que
corresponda a la importancia relativa y las necesidades por Entidad Federativa.
Tomando la asignación presupuestaria real al 26 de junio del año 2002, podemos
analizar su idoneidad comparándola con la distribución teórica construida de
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
19
acuerdo al IDPI. En primer lugar observamos que la asignación a esta fecha, que
corresponde al 88% del presupuesto total, tiene diferencias respecto a la
distribución teórica.
En el cuadro No. 4, se muestran las variaciones porcentuales del presupuesto
asignado a esa fecha respecto de la asignación teórica. Estas variaciones
responden en parte a ajustes de los niveles de compromiso y capacidad de
ejecución de las instancias ejecutoras y de la particularidad y las dimensiones de
los proyectos impulsados. Las entidades que tienen una variación positiva son:
Chiapas, Hidalgo, Jalisco, México, Oaxaca y Yucatán.
Para completar la visión del presupuesto, el cuadro también muestra los montos
autorizados y reportados al cierre del programa. De la mima forma, se estiman los
montos teóricos al cierre de acuerdo al índice. El mismo cuadro, muestra las
variaciones por entidad con relación al IDPI. Para algunas entidades las
diferencias relativas entre la distribución teórica de los recursos y la autorizada al
cierre, son significativas. Chihuahua, Querétaro y Sinaloa tuvieron recursos
autorizados por menos de la mitad del presupuesto teórico. Otras entidades
tuvieron recursos autorizados muy por arriba de los teóricos, tales son los casos
de Campeche, Hidalgo, y Jalisco.
A pesar de las diferencias marcadas entre los presupuestos teóricos y los
observados, los coeficientes de correlación entre ellos son muy altos, lo que
significa que no obstante las reasignaciones y cambios en los montos autorizados,
el IDPI se mantuvo como indicador clave para la distribución presupuestal del
programa.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
20
Cuadro 4
PCDPI: Recursos Asignados, Recursos Autorizados y el Presupuesto Teórico de Acuerdo al IDPI por Entidad Federativa. 2002.
Entidad Federativa
Valor total del Índice
Presupuesto teórico
Recursos Asignados* Variación Presupuesto
teórico Recursos
Autorizados** Variación
Total 868,272,457 868,272,457 908,342,939 908,342,939
Campeche 0.00871 7,558,841 6,776,445 -10.35% 7,907,679 12,964,484 63.95%
Chiapas 0.18843 163,611,380 173,490,477 6.04% 171,161,990 185,298,221 8.26%
Chihuahua 0.01013 8,795,826 7,885,495 -10.35% 9,201,750 2,491,917 -72.92%
Durango 0.00326 2,830,594 2,537,040 -10.37% 2,961,225 2,537,040 -14.32%
Guerrero 0.09186 79,760,401 76,354,250 -4.27% 83,441,316 83,509,172 0.08%
Hidalgo 0.07073 61,415,931 65,100,000 6% 64,250,256 98,182,984 52.81%
Jalisco 0.00197 1,713,874 3,036,360 77.16% 1,792,969 3,011,084 67.94%
México 0.01063 9,232,306 11,732,276 27.08% 9,658,374 11,021,655 14.12%
Michoacán 0.00827 7,181,056 6,437,460 -10.35% 7,512,459 6,056,710 -19.38%
Nayarit 0.00629 5,459,497 6,393,660 17.11% 5,711,451 6,328,660 10.81%
Oaxaca 0.23057 200,201,214 213,900,000 6.84% 209,440,433 229,900,399 9.77%
Puebla 0.09505 82,533,159 73,991,265 -10.35% 86,342,037 72,180,182 -16.40%
Querétaro 0.00357 3,103,701 2,782,467 -10.35% 3,246,935 1,297,521 -60.04%
Q. Roo 0.01367 11,866,410 10,638,288 -10.35% 12,414,041 10,923,635 -12.01%
S. L. P. 0.05645 49,017,218 47,251,772 -3.60% 51,279,346 45,162,985 -11.93%
Sinaloa 0.00897 7,790,983 6,984,579 -10.35% 8,150,534 2,883,623 -64.62%
Sonora 0.00380 3,296,136 2,948,100 -10.56% 3,448,251 2,948,100 -14.50%
Tabasco 0.00521 4,523,517 4,054,800 -10.36% 4,732,276 3,913,707 -17.30%
Veracruz 0.13248 115,032,597 101,573,856 -11.70% 120,341,312 90,437,341 -24.85%
Yucatán 0.04823 41,875,373 44,403,867 6.04% 43,807,908 37,293,520 -14.87% Otros Estados 0.00170 1,472,442 0 1,540,395 0
* al 26 de junio del 2002 ** al cierre de diciembre del 2002 Fuente: Elaboración propia a partir de la asignación presupuestal al cierre de diciembre de 2002 del PDPCI. SEDESOL. Bajo la premisa de la validez del IDPI como indicador de una correcta distribución
hacia quienes más los necesitan, podemos decir, que la asignación de los
recursos por Entidad Federativa al cierre fue eficiente.
Esta premisa la podemos apoyar si observamos la correlación entre una variable
clave, que es la Población en localidades de más de 100 y menos de 2,500
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
21
habitantes, donde más del 40% habla lengua indígena, y el IDPI. La correlación
entre ambas series de datos es de 0.98
En la gráfica No. 1, podemos observar la sobreposición de ambas series. Este
hecho dice, entre otras cosas, que las otras variables con la que se construye el
IDPI están altamente correlacionadas con la población objetivo así definid , lo que
debe extrañar, ya que las poblaciones indígenas más pobres tienen los
indicadores de marginación y de pobreza altamente correlacionados, porque a
esta población le acompañan muchos males y carencias que miden las otras
variables, que en resumen es la población indígena con los más altos niveles de
aislamiento y pobreza.
Gráfica No. 1
Indicador de Distribución de Recursos. Correlación entre el IDPI y la Población Objetivo.
Fuente: Elaboración propia a partir de la asignación presupuestal al cierre de diciembre de 2002 del PDPCI. SEDESOL.
3.2 La distribución del presupuesto por Entidad Federativa y vertiente
Los proyectos de Infraestructura a un nivel nacional representan el 90.85% del
total de la inversión que maneja el PDPCI. Este porcentaje varía por Entidad
Federativa; alcanza su nivel más bajo en Querétaro, en donde es de 79.25%, y los
niveles más altos del 100%, es decir donde no se invierte en proyectos
productivos, en Chihuahua, Hidalgo, Sinaloa y Tabasco.
Correlación entre el IDPI y la Población Objetivo
00.050.1
0.150.2
0.25
CAM
PEC
HE
CH
IAPA
SC
HIH
UAH
UA
DU
RAN
GO
GU
ERR
ERO
HID
ALG
OJA
LISC
OM
EXIC
OM
ICH
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AYAR
ITO
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NAL
OA
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OR
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BASC
OVE
RAC
RU
ZYU
CAT
AN
IDPI
Indice IDPI
PoblaciónObjetivo
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
22
El Estado de Chihuahua, por ejemplo, lleva a cabo sus inversiones en la dotación
de agua potable en un 100%; Sinaloa dedica el 96.18% de la inversión en agua
potable, y el resto en electricidad. En estas entidades la generación de
oportunidades de empleo para indígenas será muy reducido en el corto plazo,
aunque los tipos de proyectos claramente están orientados a resolver problemas
significativos, que redundarán en el bienestar básico de la población atendida.
En Tabasco la inversión se orienta en el 100% a inversión en caminos. De hecho
se trata de una sola obra de modernización de un camino de 17 Km en una
pequeña comunidad Tzelzal de apenas 539 habitantes. Esta obra sin duda crea
condiciones para el desarrollo de otras actividades productivas de las localidades
comunicadas por este camino, aunque no se crean oportunidades de empleo
directamente. Esta base carretera permitirá complementar acciones que tiendan a
promover otro tipo de apoyos o servicios.
El cuadro 5 muestra las proporciones en que se aprobaron los presupuestos por
vertiente, para cada una de las Entidades Federativas.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
23
Cuadro 5
PCDPI: Distribución Relativa del Presupuesto Aprobado Por Vertiente y Entidad Federativa. 2002.
Entidad Federativa Infraestructura Proyectos productivos
Otros proyectos productivos Total
Campeche 1/ 84.05% 14.69% 1.26% 100.00% Chiapas 89.02% 10.98% 100.00% Chihuahua 100.00% 100.00% Durango 90.32% 9.68% 100.00% Guerrero 91.78% 8.17% 0.05% 100.00% Hidalgo 2/ 100.00% 100.00% Jalisco 95.90% 4.10% 100.00% México 89.70% 8.55% 1.75% 100.00% Michoacán 90.07% 8.90% 1.03% 100.00% Nayarit 93.54% 5.43% 1.03% 100.00% Oaxaca 89.91% 8.32% 1.77% 100.00% Puebla 88.28% 11.72% 100.00% Querétaro 79.25% 20.75% 100.00% Quintana Roo 87.67% 12.33% 100.00% San Luis Potosí 89.88% 8.84% 1.29% 100.00% Sinaloa 3/ 100.00% 100.00% Sonora 93.14% 6.86% 100.00% Tabasco 100.00% 100.00% Veracruz 90.90% 9.10% 100.00% Yucatán 88.49% 11.51% 100.00%
Nacional 90.85% 8.59% 0.56% 100.00% Fuente: Cierre a diciembre. SEDESOL 2002
El Estado de Querétaro es la entidad que dedicó una mayor parte de su
presupuesto a los proyectos productivos, el 20.75%. En la distribución del
presupuesto podemos ver que algunos Estados desarrollan “otros proyectos
productivos” que serán descritos en una sección adelante.
Los montos de acuerdo a las reglas de operación indican que para infraestructura
se dedicará hasta un 90% de los recursos, aunque no se especifican los montos y
porcentajes a cumplirse por Entidad Federativa. En primer año de operaciones, el
programa está dedicando en el promedio nacional el 90.85% de los recursos de la
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
24
operación normal del programa a la vertiente de infraestructura. En algunas
entidades, el porcentaje para infraestructura es muy superior al 90% e incluso del
100%. Sin embargo, las reglas de operación no establecen que la proporción
máxima del 90% deba cumplirse en cada una de las Entidades Federativas en lo
individual.
En el cuadro No. 6, se muestra la información para “otros proyectos productivos”.
Estos proyectos constituyen apenas el 0.56% del presupuesto total federal, y son
proyectos de apoyo a comunidades rurales en los procesos de acompañamiento y
asesoría técnica a los beneficiarios.
Cuadro 6
PDPCI: Recursos para otros proyectos, porcentaje del total de recursos federales por Entidad Federativa . 2002.
Entidad Federativa
% del total de recursos federales
por Entidad Federativa
Monto en otros Proyectos Productivos Área de gasto
Campeche 1/ 1.26% 163,200.00 Construcción de Áreas de Riego Guerrero 0.05% 39,600.00 Capacitación y Formación México 1.75% 193,014.00 Capacitación y Formación Michoacán 1.03% 62,298.00 Capacitación y Formación Nayarit 1.03% 65,000.00 Tienda Rural Oaxaca 1.77% 3,700,310.00 Desarrollo Comunitario
San Luis Potosí 1.29% 516,545.00 65,000.00
Capacitación y Formación Tienda Rural
Nacional 0.56% 4,641,767.00 Fuente: Cierre a diciembre. SEDESOL 2002
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
25
3.3 Las Transferencias
Las transferencias ocupan el 7.2% de los recursos totales del programa,
equivalentes a $71,326,817.95, cuya distribución por programa se muestra en el
Cuadro No.7. Primero debemos destacar el carácter primordialmente indígena de
los programas que reciben las transferencias. Los Fondos Regionales de Chiapas
y Oaxaca forman parte importante del programa del Instituto Nacional Indigenista
con alrededor del 33% de los socios que atiende ese programa5, y se basa en el
desarrollo de organizaciones de grupos indígenas para fomentar el ahorro y la
producción. Este programa tiene como estrategia apoyar económicamente a
grupos y organizaciones indígenas para la promoción y ejecución de proyectos
productivos que surjan de la participación social y contribuyan al mejoramiento de
sus condiciones de empleo, ingreso y bienestar social. Los objetivos buscados por
el programa de Fondos Regionales son compatibles con los objetivos que
persigue el PDPCI.
El programa de fondos regionales tiene otros objetivos adicionales porque
promueve la creación, operación y consolidación de mecanismos financieros de
carácter social que posibiliten condiciones de desarrollo socioeconómico a grupos
organizados de productores, bajo criterios de recuperación, revolvencia y
sustentabilidad.
Otro rubro que destaca en las transferencias, es el de proyectos productivos y de
medicina tradicional, que tienen amplias bases en el conocimiento centenario de
las comunidades indígenas en el país de las plantas y sus prácticas medicinales
asociadas.
Los albergues en Guerrero corresponden a otra importante vertiente dentro del
programa de atención a las comunidades indígenas a cargo del INI6. El programa
de albergues es de gran importancia para las comunidades indígenas porque
5 Fondos Regionales para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Evaluación Global 2001. SEDESOL-UNAM 6 Instituto Nacional Indigenista.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
26
ofrece oportunidades a los hijos indígenas pequeños de escasos recursos, para
concluir su educación primaria, además de alimentación, atención a la salud y
capacitación para el trabajo agropecuario y artesanal. Este programa recibe el
33.65% de las transferencias realizadas por el programa.
Cuadro 7
Recursos Federales del PDPCI transferidos A Otros Programas. 2002.
Concepto de la Transferencia Transferencia Porcentaje
Fondos Regionales Oaxaca 3,000,000.00 4.21%
Fondos Regionales Chiapas 18,000,000.00 25.24%
Albergues de Guerrero 24,000,000.00 33.65%
Universidad Indígena 4,000,000.00 5.61%
Proyectos Productivos 15,826,817.95 22.19%
Fondo Metropolitano 1,500,000.00 2.10%
Medicina Tradicional 5,000,000.00 7.01%
Total 71,326,817.95 100.00% Fuente: Cierre a diciembre. SEDESOL 2002.
3.4 Eficiencia del Ejercicio Presupuestal (Recursos Federales)
Los retrasos y dificultades en el ejercicio del presupuesto del PDPCI son de
origen. El programa, muy a pesar de los avances en el diseño de operación y de
sus estrategias operativas, comienza su operación enfrentando múltiples
condiciones en contra, que identificamos en diversos apartados del documento.
Uno de los factores de retrazo en la operación del programa, es la tardanza de la
liberación y entrega de los recursos a los grupos beneficiarios. Para el caso de
proyectos productivos resultó complicado, en muchos casos, la comprobación de
gasto del primer 50% de recursos entregados, que es condición necesaria para
recibir la segunda parte. Para el caso de los proyectos de infraestructura, los
retrasos en la liberación de recursos se van agrandando con los retrasos en el
curso de la administración de los proyectos, especialmente, en la licitación o
definición de la empresa constructora o abastecedora de materiales.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
27
De acuerdo a las cifras preliminares del cierre del ejercicio 2002 del programa, se
dejó de ejercer, para el total del programa, el 8.79% de presupuesto aprobado,
esta información esta reflejada en el cuadro No.8. Este cálculo incluye los
movimientos del presupuesto por transferencias, pago de personal y los recursos
a un nivel central. Aunque queda por contrastar los datos con las entregas
formales de las obras.
Cuadro 8
PCPDI: Porcentajes de Presupuesto no ejercido y su distribución por Entidad y Concepto. 2002.
Entidad y Concepto % de presupuesto no ejercido respecto al
presupuesto aprobado
Participación porcentual en el
presupuesto
Contribución al porcentaje de ineficiencia del
ejercicio del presupuesto
Nivel Central 3.01% 0.42% 0.01%
Entidades Federativas 9.58% 91.68% 8.78%
Trasferencias 0.00% 7.20% 0.00%
Pago de Personal 0.00% 0.70% 0.00%
Total 8.79% 100.00% 8.79% Fuente: Preliminar cierre del ejercicio 2002. SEDESOL
Como se muestra en el cuadro anterior, la contribución al indicador de ineficiencia
en el ejercicio del presupuesto así construido, corresponde al subejercicio de los
presupuestos aprobados a las Entidades Federativas, que aportan el 8.78% de
este indicador.
Para la operación normal del programa, es decir sin considerar transferencias y
pago de personal, el porcentaje promedio de presupuesto no ejercido es del
9.55%. La importancia o contribución de cada entidad federativa a este indicador
nacional es muy variable.
En el cuadro No. 9, se calculan los porcentajes del presupuesto aprobado que no
fue ejercido por Entidad Federativa. En otra columna se tiene el peso específico
de cada entidad federativa y de oficinas centrales dentro del monto total
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
28
presupuestado. Con estos dos datos se calcula la contribución a esta medida así
definida de ineficiencia en el ejercicio del presupuesto.7
Cuadro 9
PCDPI: Porcentajes de Presupuesto no ejercido y su distribución por Entidad Federativa . 2002.
Entidad Federativa
% de presupuesto no ejercido respecto al
presupuesto aprobado
Participación porcentual en el
presupuesto nacional
Contribución al porcentaje de
ineficiencia del ejercicio del presupuesto
Nivel Central 3.01% 0.46% 0.01%
Campeche 1.76% 1.42% 0.03%
Chiapas 5.37% 20.31% 1.09%
Chihuahua 0.00% 0.27% 0.00%
Durango 0.00% 0.28% 0.00%
Guerrero 0.00% 9.15% 0.00%
Hidalgo 6.93% 10.76% 0.75%
Jalisco 50.18% 0.33% 0.17%
México 0.00% 1.21% 0.00%
Michoacán 0.00% 0.66% 0.00%
Nayarit 6.46% 0.69% 0.04%
Oaxaca 0.91% 25.19% 0.23%
Puebla 51.45% 7.91% 4.07%
Querétaro 0.00% 0.14% 0.00%
Quintana Roo 4.39% 1.20% 0.05%
San Luis Potosí 7.37% 4.95% 0.36%
Sinaloa 13.76% 0.32% 0.04%
Sonora 0.00% 0.32% 0.00%
Tabasco 2.30% 0.43% 0.01%
Veracruz 17.21% 9.91% 1.71%
Yucatán 24.09% 4.09% 0.98%
Total 9.55% 9.55% Fuente: Cifras preliminares al cierre de ejercicio. SEDESOL Para las entidades de Puebla y Jalisco, el indicador de ineficiencia en el ejercicio
presupuestario es de 51.45% y 50.18%. Tomando en cuenta el monto del
presupuesto aprobado, es el Estado de Puebla quien tiene una mayor incidencia
sobre el promedio nacional del porcentaje de presupuesto no ejercido, ya que es 7 Esta medición de ineficiencia sólo se refiere a las diferencias porcentuales entre los presupuestado y lo reportado como ejercido, y no debe interpretarse como una ineficiencia en la operación del programa.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
29
uno de los Estados a los que se les aprobó un mayor presupuesto, el 7.91% del
total. El caso de Jalisco su incidencia sobre el promedio nacional es mucho menor
ya que su presupuesto aprobado representa el 0.33% del total nacional. Yucatán
dejó de ejercer el 24.09% de su presupuesto, seguido por Veracruz con el 17.21%.
El impacto sobre el indicador es mayor para Veracruz porque tiene un mayor
presupuesto. Su contribución es de 1.71% para el indicador de ineficiencia en el
ejercicio del presupuesto aprobado.
Con la información actual no es posible afirmar, con certeza, que tipos de
proyectos u obras fueron las más afectadas, sin embargo, de acuerdo a la
distribución de los montos entre obras de infraestructura y de proyectos
productivos y otras inversiones, son las obras de infraestructura las que por su
importancia, fueron las más susceptibles de mostrar retrasos y cancelaciones.
3.5 Fuentes de Recursos para el programa
El programa está financiado fundamentalmente con recursos del gobierno federal.
Sin embargo, en un esfuerzo por tener mayor alcance en sus acciones, se
consideraron otras fuentes de financiamiento. Estas otras fuentes son
precisamente los gobiernos de los Estados, los Municipios y los propios
beneficiarios. La aportación de beneficiarios es mínima, y se encuentra
básicamente en algunos proyectos de dotación de agua potable, electrificación,
alcantarillado y proyectos productivos.
El cuadro No. 10 presenta las fuentes de recursos para el PDPCI. Se presentan
las aportaciones de estas fuentes por cada peso aportado por el gobierno federal.
Las entidades federativas en conjunto comprometieron 7.2 centavos, los
municipios 10.7 centavos, y los beneficiarios 0.4 centavos.
Los compromisos y acuerdos de los gobiernos de los Estados y municipios para
participar en el financiamiento del programa varían entre entidades, y están
sujetos a las concertaciones que establezcan con el gobierno federal a través de
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
30
la SEDESOL, y a las problemáticas y restricciones presupuestarias particulares de
cada Estado.
Los gobiernos estatales que han comprometido más centavos por peso invertido
de la federación en esas mismas entidades son: Michoacán (90 centavos), Sonora
(72 centavos), Sinaloa (66 centavos), el Estado de México (59 centavos), y Puebla
(44 centavos). En esta colaboración, algunos gobiernos mezclan los recursos
propios que tienen destinados hacia las zonas indígenas pobres de sus Estados
con los del PDPCI.
En otros casos los recursos no se mezclan en la programación. Por ejemplo, el
gobierno de Veracruz en el mismo año 2002, llevó a cabo importantes inversiones
para dotar de infraestructura carretera a zonas indígenas aisladas, pero en la
programación del PDPCI para este mismo tipo de obras no integra sus recursos
para los proyectos de infraestructura.
En algunos Estados el programa está exclusivamente financiado con recursos
federales, tales son los casos de Chiapas, Durango, Hidalgo, Jalisco, Nayarit,
Querétaro, Quintana Roo, Veracruz y Yucatán.
En algunos otros Estados los compromisos de aportar recursos al programa, se da
por parte de los gobiernos municipales. Tales son los casos de Campeche,
Chihuahua, Guerrero y San Luis Potosí. Sus compromisos van de 2 centavos de
los municipios de Campeche por cada peso que aporte el gobierno federal, hasta
48 centavos que comprometen los municipios de Chihuahua por cada peso que
aporte el gobierno federal.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
31
Cuadro 10
Pesos comprometidos por otras fuentes por cada peso aportado de la federación a las Entidades Federativas
Entidad Federativa
Inversión Federal (2) Estatal (3) Municipal (4)
De Beneficiarios
(5) 3+4+5
Campeche 1.00 0.02 0.02 Chiapas 1.00 0.00 Chihuahua 1.00 0.48 0.48 Durango 1.00 0.00 Guerrero 1.00 0.20 0.20 Hidalgo 1.00 0.03 0.03 Jalisco 1.00 0.00 México 1.00 0.59 0.39 0.98 Michoacán 1.00 0.90 0.26 1.16 Nayarit 1.00 0.00 Oaxaca 1.00 0.07 0.12 0.19 Puebla 1.00 0.44 0.44 0.88 Querétaro 1.00 0.00 Quintana Roo 1.00 0.00 San Luis Potosí 1.00 0.30 0.01 0.32 Sinaloa 1.00 0.66 0.32 0.98 Sonora 1.00 0.72 0.72 Tabasco 1.00 0.19 0.19 Veracruz 1.00 0.00 Yucatán 1.00 0.00 Suma 1.000 0.072 0.107 0.004 0.18
Fuente: Preliminar cierre del ejercicio 2002. SEDESOL.
3.6 Compromisos por tipo de obra de infraestructura
Cabe señalar que los compromisos de los gobiernos estatales y municipales son
esencialmente para las obras de infraestructura.
A nivel nacional, como se indica en el cuadro No. 11, por cada peso aportado por
la federación en electrificación, los gobiernos estatales se comprometen con 15
centavos, los municipios con 16 centavos, y con 2 centavos los beneficiarios. En
proyectos de agua potable también es considerable la aportación de los Estados y
los municipios con 10 y 24 centavos, respectivamente.
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32
Los beneficiarios sólo aportan 2 centavos por peso para el programa en obras de
electrificación, y ninguno en el resto de ellas. Pero otras formas de contribuir de
los beneficiarios incluyen las faenas o trabajo. En la investigación de campo
encontramos que en algunas organizaciones de beneficiarios se piden
cooperaciones en dinero y trabajos forzosos disfrazados de voluntarios como
requisito para poder ser beneficiario de la obra. Este es el caso del Estado de
Hidalgo en obras de alcantarillado. Es importante que la gente participe más de
cerca en la definición de la obra para supervisar que no haya abusos y sobresaltos
financieros.
Cuadro 11 PDPCI: Pesos Aportados por tipo de obra y fuente del Recurso
Fuente del Recurso Electrificación Carreteras
Alimentarías Caminos Rurales Agua Potable Alcantarillado
Federal 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00
Estatal 0.15 0.04 0.06 0.10 0.04
Municipal 0.16 0.05 0.06 0.24 0.04
Beneficiarios 0.02 0.00 0.00 0.00 0.00 Fuente: Información a diciembre del ejercicio 2002. SEDESOL.
En el cuadro No. 12 observamos que la participación financiera de los
beneficiarios es marginal, con apenas un 0.34% del total de los recursos para los
proyectos de infraestructura.
Cuadro 12
PDPCI: Fuente de los recursos del Programa para Proyectos de Infraestructura
Fuente Monto Porcentaje
Federal 772,904,028.45 83.28%
Estatal 61,113,939.50 6.59%
Municipal 90,897,311.69 9.79%
Participantes 3,127,892.00 0.34%
Suma 928,043,171.64 100.00% Fuente: Información a Diciembre del ejercicio 2002. SEDESOL
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IV. COBERTURA, FOCALIZACIÓN Y GENERO
4.1 Cobertura y focalización en obras de infraestructura
• Cobertura Obras de Infraestructura
Según el cuadro No. 13, el programa está presente en 20 Estados de la
República. Destacan Chiapas y Oaxaca que ocupan el 20.16% y el 24.35% del
total de las inversiones en infraestructura. Es decir, dos Estados explican el
44.51% del mismo; con este mismo criterio de importancia, le siguen Veracruz,
Puebla, Yucatán, Guerrero, Hidalgo y San Luis Potosí. En conjunto estas ocho
entidades, que son menos de la mitad de las entidades participantes explican el
92.1% de todos los recursos invertidos en el programa en esta vertiente.
Una primera afirmación, es que se observa un grado considerable de
concentración de las acciones de infraestructura en un número relativamente
selecto de Estados, dejando en una posición marginal a los restantes 12 Estados
que apenas se reparten el 7.9% de los recursos para infraestructura.
Sorprende que Estados como Michoacán que tiene una presencia indígena
importante, y que es escenario de graves dificultades sociales, como es el caso de
la meseta purépecha, reciba apenas el 0.7% de los recursos. Otro caso es el de
Campeche, con graves retrasos en su infraestructura y con una presencia
indígena importante, sólo reciba el 1.41% de la inversión para infraestructura.
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Cuadro 13 Inversión federal en
Infraestructura por Entidad Federativa
Entidad Federativa Federal Porcentaje
Campeche 10,896,183.00 1.41% Chiapas 155,815,630.98 20.16% Chihuahua 2,491,917.00 0.32% Durango 2,291,520.00 0.30% Guerrero 68,875,794.47 8.91% Hidalgo 84,287,808.00 10.91% Jalisco 2,887,680.00 0.37% México 9,886,275.00 1.28% Michoacán 5,455,534.00 0.71% Nayarit 5,920,080.00 0.77% Oaxaca 188,174,382.00 24.35% Puebla 58,194,043.00 7.53% Querétaro 1,028,250.00 0.13% Quintana roo 9,576,624.00 1.24% San Luis Potosí 40,590,933.00 5.25% Sinaloa 2,883,623.00 0.37% Sonora 3,876,025.00 0.50% Tabasco 3,913,707.00 0.51% Veracruz 82,858,699.00 10.72% Yucatán 32,999,320.00 4.27% Total 772,904,028.45 100.00%
Fuente: SEDESOL 2002
• Focalización Obras de Infraestructura.
Un criterio de focalización, además del nivel de marginalidad que caracteriza a los
municipios atendidos por el programa, es la identificación por lengua hablada que
resulta útil en su determinación.
Según los cuadros del 14 al 17, en los cuatro Estados en donde se realizó la
investigación de campo, las localidades que cumplen con el requisito del
programa, más de 100 habitantes con 40% o más hablantes de lengua indígena,
la totalidad de los entrevistados cumplen con este requisito. En su mayoría de los
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municipios más del 75% hablan una lengua indígena. Sólo en el municipio de
Papantla en Veracruz el porcentaje desciende al 59%. En suma, con respecto a
este criterio y al de grado de marginalidad, la focalización del programa es muy
eficiente.
Cuadro 14
Municipios de la Muestra de más de 100 habitantes Con 40% o más de hablantes de Lengua Indígena. Chiapas. Municipio Total Habla Lengua
Indígena %
Chanal 6,612 5,192 78.52 Huixtán 17,204 13,641 79.29
Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.
Cuadro 15 Municipios de la Muestra de más de 100 habitantes
Con 40% o más de hablantes de Lengua Indígena. Guerrero. Municipio Total Habla Lengua
Indígena %
Metlatonoc 25,857 20,649 79.85
San Luis Acatlán 20,156 15,388 76.34
Tlacoapa 7,569 6,064 80.11 Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.
Cuadro 16 Municipios de la Muestra de más de 100 habitantes
Con 40% o más hablantes de Lengua Indígena. Oaxaca.
Municipio Total Habla Lengua Indígena %
Asunción Cacalotepec 2,420 2,115 87.39 San Bartolomé Quialana 2,688 2,262 84.15 San Pedro y San Pablo Ayutla 4,606 3,864 83.89
Santa Maria Tlahuitoltepec 7,558 6,494 85.92 Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.
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Cuadro 17
Municipios de la Muestra con más de 100 habitantes Con 40% o más hablantes de Lengua Indígena. Veracruz.
Municipio Total Habla Lengua Indígena %
Atlahuilco 7,466 6,213 83.21
Mecatlán 10,314 8,601 83.39
Papantla 32,567 19,175 58.87
Tlaquilpa 4,628 3,839 82.95 Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.
Otro criterio de focalización del PDPCI es el ingreso de los beneficiarios de las
acciones del programa, la encuesta realizada manifiesta que el programa se
focaliza en regiones y microrregiones caracterizadas por la pobreza y pobreza
extrema. Un indicador, como sabemos de tal estatus, es el ingreso. La información
se encuentra en el siguiente cuadro No. 18, en este rubro, muestra una condición
dramática. Del total de los entrevistados, el 34.1% manifiesta no contar con
ingresos, mientras que el 42.9% tan solo percibe menos de 1 salario mínimo, y el
resto, 23.1% su ingreso oscila entre 1 y 3 salarios mínimos. Conforme a estos
resultados, las acciones del programa en infraestructura se pueden calificar como
óptimas en cuanto a su focalización. Sin embargo, resalta el dato relacionado con
los que reportan “no ingresos”. Una visión podría consistir en considerar esta
información como afortunada para los propósitos del programa. Tal programa,
Incorpora y le ofrece viabilidad al pobre más extremo, al otorgarle la posibilidad de
obtener ingreso. Otra visión, podría no ser tan optimista porque ese grupo de
individuos puede ser la representación del “buscador de rentas”. No reportar
ingresos significa, muy probablemente, no disponer de ningún activo y, por lo
tanto, estar imposibilitado de obtener algún beneficio con el uso de los recursos
del programa.
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Cuadro 18
Ingreso de los Beneficiados por Salario Mínimo. Región de la Muestra
Ingresos Beneficiarios Porcentaje
Sin Ingreso 31 34.1% Menos de 1 salario mínimo 39 42.9% 1 salario mínimo 8 8.8% 2 salarios mínimos 7 7.7% 3 salarios mínimos 6 6.6% Total 91 100.0%
Fuente: Elaboración propia, con base en la información de la encuesta 2002.
4.2 Cobertura y focalización en Proyectos Productivos
• Cobertura en proyectos productivos
Para medir la cobertura y los alcances potenciales del programa a un nivel
nacional, vamos a dimensionar a la población beneficiaria participante con relación
al total de población que, de acuerdo a los objetivos y reglas de operación del
programa, constituyen la población objetivo.
La población hablante de una lengua indígena mayor de 5 años crece a un menor
ritmo que la población total. El cuadro No. 19, representa esta información. Sin
embargo, las tasas de crecimiento son contrastantes entre algunas entidades que
se diferencian por atraer o expulsar a esta población. Dentro de los Estados de
atracción de población indígena están Aguascalientes, Baja California, Baja
California Sur, Colima, Nuevo León y Zacatecas. (Son Estados no incluidos en
esta investigación).
A pesar de tal comportamiento de la población indígena, su presencia sigue
concentrándose fuertemente en los Estados de Chiapas, Oaxaca, Veracruz,
Puebla, y Yucatán. En menor medida también es importante en los estados de
México y Guerrero.
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Por otro lado, la población infantil de 0 a 4 años representa, aproximadamente, el
20% de la población hablante de una lengua indígena. Si consideramos que el
tamaño típico de un hogar indígena en estas localidades es de 5.21 miembros,
entonces podemos estimar la cobertura y presencia del programa en su vertiente
de proyectos productivo: a un nivel nacional, el programa abarca al 3.3% de los
hogares de la población objetivo.8
Cuadro 19
PDPCI: Población en localidades mayores de 100 y menores de 2,500 habitantes. 2002.
Entidad Federativa
Población de 5 años y más
habla lengua indígena
Porcentaje Total beneficiarios
Beneficiarios/ Total
Porcentaje de familias atendidas
con Proyectos Productivos
Campeche 50,566 1.33% 2363 4.67% 18.69%
Chiapas 619,975 16.37% 6969 1.12% 4.50%
Chihuahua 9,432 0.25% 0 0.00% 0.00%
Durango 5,694 0.15% 125 2.20% 8.78%
Guerrero 283,741 7.49% 1768 0.62% 2.49%
Hidalgo 257,137 6.79% 0 0.00% 0.00%
Jalisco 3,331 0.09% 18 0.54% 2.16%
México 62,555 1.65% 266 0.43% 1.70%
Michoacán 85,969 2.27% 1287 1.50% 5.99%
Oaxaca 857,140 22.63% 6226 0.73% 2.91%
Puebla 397,715 10.50% 2732 0.69% 2.75%
Querétaro 14,504 0.38% 58 0.40% 1.60%
Quintana roo 71,498 1.89% 547 0.77% 3.06%
San Luis Potosí 183,895 4.85% 2506 1.36% 5.45%
Sinaloa 19,309 0.51% 0 0.00% 0.00%
Sonora 11,775 0.31% 43 0.37% 1.46%
TABASCO 31,838 0.84% 0 0.00% 0.00%
VERACRUZ 444,602 11.74% 2685 0.60% 2.42%
YUCATÁN 362,294 9.56% 1665 0.46% 1.84%
Total 3,787,821 100.00% 29258 0.77% 3.09% Fuente: Construcción Propia a partir de cifras del cierre preliminar 2002. SEDESOL.
8 Estimamos que la población total incluidos los infantes de 0 a 4 años, es de 4,545,385. El número de miembros promedio en uno de estos hogares es de 5.2 miembros, entonces tenemos (4,545,385/5.2 = 874,112.5) es el número de hogares. Si suponemos que cada beneficiario es miembro de un hogar diferente, entonces la proporción de hogares atendidos es 29,258/874,112.5 = 0.033.
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39
• Focalización en proyectos productivos
En cuanto a la correcta focalización de los recursos en proyectos productivos,
encontramos que el 85.6% de los recursos son dirigidos hacia zonas de alta y muy
alta marginalidad. El 13.5% se encuentran en zonas de marginalidad media, y sólo
el 0.9% en marginalidad baja. Por otro lado, sólo el 78.7 % de los beneficiarios del
programa están en las categorías de alta y muy alta marginación, el 16.9% está en
marginalidad media y el 4.4% en marginalidad baja. Esta información esta
plasmada en el cuadro No. 20.
La combinación de cifras nos llevan a sugerir que se atiende con un poco más de
recursos a los indígenas pobres en zonas de alta marginalidad, y en zonas
consideradas de baja marginalidad se está atendiendo población con pocos
recursos en promedio. Particularmente el Estado de Campeche, se tienen
programas de muy baja inversión per cápita. Muy a pesar de estas diferencias, los
indicadores de desigualdad de los apoyos son similares entre beneficiarios de
zonas de alta marginalidad y de las zonas restantes9.
Cuadro 20
Distribución de Recursos Federales para proyectos Productivos y Distribución de Beneficiarios por niveles de marginalidad.
Recursos Federales Beneficiarios Marginalidad
Porcentaje Porcentaje Acumulado
Porcentaje
Porcentaje Acumulado
Apoyo Promedio
Muy Alta 70.6 70.6 66.2 66.2 2,957.00 Alta 14.9 85.6 12.5 78.7 3,315.00 Media 13.5 99.1 16.9 95.6 2,208.00 Baja .9 100.0 4.4 100.0 581.00 Total 100.0 100.0
Fuente: Cierre a diciembre 2002. SEDESOL
9 El índice de Gini en zonas de muy alta marginación es de 0.2916, en el resto de las zonas es de 0.3068, es decir prácticamente iguales.
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40
4.3 EL GÉNERO EN EL PROGRAMA
De acuerdo al cierre preliminar del programa, se observa en el cuadro 21, que un
número ligeramente mayor de mujeres son favorecidas con respecto al número de
hombres beneficiados. A un nivel nacional, por cada hombre beneficiado por el
programa en sus vertientes de obras de infraestructura y proyectos productivos, se
beneficia a 1.12 mujeres; es decir que la cantidad de mujeres beneficiadas es un
11.2% mayor a la de hombres. Este resultado es compatible con la prioridad de la
atención a las mujeres que se establece en las reglas de operación, sin embargo
la diferencia de atención por sexo no es tan significativa.
• Género y por Entidad Federativa en el PDPCI.
La explicación de que la atención a mujeres en este indicador sea apenas
superior, radica en la amplitud de cobertura que logran los proyectos de
infraestructura, así por ejemplo las obras de infraestructura carretera tiene un
impacto territorial mucho mayor pues benefician a localidades completas y aquí no
hay distinción de género.
La presencia de mujeres en el programa por Entidad Federativa es en los casos
de Querétaro, Quintana Roo y Yucatán más marcada, 42.1%, 39.7% y 45.3%
respectivamente, mayor que la de los hombres. En el otro extremo Sonora tiene
menos mujeres atendidas que hombres, 55.8% son hombres.
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41
Cuadro 21
PDPCI: Beneficiarios y Beneficiarias por Entidad Federativa en todas las vertientes del programa. 2002.
Entidad Federativa Mujeres Hombres Mujeres / Hombres % de Beneficiarias
Total 363,594 325,845 1.116 52.74%
Campeche 11,265 9,340 1.206 54.67%
Chiapas 60,216 55,456 1.086 52.06%
Chihuahua 558 536 1.041 51.01%
Durango 789 731 1.079 51.91%
Guerrero 37,422 30,548 1.225 55.06%
Hidalgo 13,985 13,660 1.024 50.59%
Jalisco 633 592 1.069 51.67%
México 2,824 2,277 1.240 55.36%
Michoacán 5,408 4,258 1.270 55.95%
Oaxaca 86,662 75,541 1.147 53.43%
Puebla 55,184 54,810 1.007 50.17%
Querétaro 432 304 1.421 58.70%
Quintana Roo 2,088 1,495 1.397 58.28%
San Luis Potosí 15,035 11,847 1.269 55.93%
Sinaloa 2,159 2,234 0.966 49.15%
Sonora 288 355 0.811 44.79%
Tabasco 305 309 0.987 49.67%
Veracruz 62,878 57,793 1.088 52.11%
Yucatán 5,463 3,759 1.453 59.24% Fuente: Cierre a Diciembre del 2002.SEDESOL
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42
V. COORDINACIÓN DEL PROGRAMA
5.1 Coordinación Interinstitucional
El Programa para el Desarrollo de Pueblos y comunidades Indígenas (PDPCI),
basa su estrategia operativa en la descentralización de responsabilidades hacia
otras instancias como son los propios gobiernos de los estados donde opera y sus
dependencias, así como a instituciones especializadas de envergadura nacional, e
incluso hacia la sociedad civil a través de organizaciones propias. Tales son los
casos por ejemplo del Instituto Nacional Indigenista con relación a su gestión y
operación de proyectos productivos; de los gobiernos de los estados y sus
dependencias en la responsabilidad y ejecución de proyectos y obras de
infraestructura, así como la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la
Comisión Nacional de Electricidad como entidades responsables en obras de
infraestructura sectorial.
En este primer año de operación del PDPCI, la descentralización de
responsabilidades en la operación del programa muestra algunas dificultades, y
una de las razones es que no se ha logrado comunicar completamente hacia estas
entidades responsables y ejecutoras, las ideas rectoras incorporadas en el diseño
y reglas de operación del programa. Es vital, para el buen desenvolvimiento del
programa, hacer extensivo el conocimiento y comprensión de las reglas de
operación del programa hacia todos los niveles de decisión involucrados en la
operación del programa.
El logro de la difusión y de los principios, estrategia y mecanismos de operación
del PDPCI hacia todos los niveles operativos y decisivos del programa en todas
las entidades, municipios y localidades donde opera, derivará inmediatamente en
que los indígenas, a su vez, tengan mayores oportunidades de conocer con detalle
las reglas que rigen su participación en el programa.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
43
Los niveles de compromiso de los diversos gobiernos estatales y municipales con
el programa federal, sus metas y estrategias varían y dependen de factores como
los niveles de desarrollo institucional, el lugar de los indígenas en las agendas de
prioridades de política social, los estilos de gobierno, e incluso las voluntades
políticas. Entonces, si el gobierno federal se ha planteado atender de forma
decidida los rezagos históricos en los ámbitos socioeconómicos y de
infraestructura de los indígenas, deben buscarse mecanismos para que la
operación del programa trascienda hacia los estados y municipios, y se
complementen con las propias estrategias estatales y municipales de atención a
las comunidades indígenas más pobres, de manera que no se vea afectado por
factores como periodos de gobierno, ciclos políticos o rezagos institucionales.
El nivel de desarrollo institucional permite que la coordinación institucional sea
más efectiva. Para ejemplificar en Veracruz, el gobierno a través de la
Coordinación de Programas de Desarrollo Social y Humano del Estado (COPRO
DESH), se coordina con la SEDESOL :
“Asimismo, en coordinación con la SEDESOL se definieron con las instancias
Normativas y Ejecutoras, tales como la Secretaría de Comunicaciones (S C ), la
Comisión del Agua del Estado de Veracruz (CAEV) , la Comisión Federal de
Electricidad (CFE), la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), y la
Comisión Nacional del Agua (CNA), los proyectos que abarcan desde la
construcción de tramos carreteros, agua potable y electrificación hasta proyectos
productivos en zonas marginadas10.
Como las obras y proyectos de infraestructura tienen un peso muy importante en
el programa, y dado que los gobiernos de los estados y sus dependencias tienen
una importante participación en estos proyecto, se vuelve preciso revisar los
acuerdos y las formas en que el gobierno federal, por medio de la SEDESOL,
traslade la responsabilidad de ejecución de estas obras y proyectos hacia estas
10 http://www.veracruz.gob.mx/cuartoinforme/informe/12-Coprodesh.pdf. P.6
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
44
otras instancias de gobierno, de forma que se logre mayor eficiencia y se asuma,
por ejemplo, un mayor compromiso para etiquetar los recursos federales del
programa para su total transparencia.
Otra dirección sobre la que se tiene que avanzar es la agilización del tránsito de la
información acerca de los avances de las obras, ya que en ocasiones fue lenta y
estuvo sujeta a los ritmos y procedimientos preestablecidos en las formas de
trabajo de las dependencias participantes.
En cuanto a la aprobación de proyectos y la liberación de recursos se requiere
diseñar mecanismos que ahorren tiempo para que los proyectos puedan realizarse
plenamente. De acuerdo a la investigación en campo, se pudo constatar que
algunas obras importantes tenían una programación, para su conclusión y entrega,
de incluso menos de tres meses.
Las instituciones nacionales participantes, o las organizaciones no
gubernamentales que ingresan como ejecutoras al programa, deben asumir por su
parte, mayor compromiso para convertirse en promotoras del propio programa y
del seguimiento de las acciones específicas. Estas instituciones participan sólo en
la vertiente de proyectos productivos proponiendo y ejecutando proyectos, y son
las que finalmente tendrán el contacto con las personas y grupos de beneficiarios,
por ello, es importante que se comprometan a mantenerse más cerca de los
indígenas beneficiarios después de entregados los recursos y durante el desarrollo
de los proyectos.
Las formas en que las instituciones integran los recursos del PDPCI a sus propios
esquemas de trabajo deben acordarse de manera que desde la propuesta de los
proyectos se incluyan explícitamente la promoción y el acompañamiento de los
mismos de forma esencial.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
45
5.2 Las instancias Ejecutoras en Obras de Infraestructura por Tipo de obra.
La división de la ejecución de las obras de infraestructura entre las dependencias
del gobierno federal y las de los gobiernos estatales se muestra en el cuadro No.
22 . En electrificación la presencia del gobierno federal a través de la Comisión
Federal de Electricidad (CFE), es importante y ejecuta el 46.24% del monto del
total nacional en ese tipo de obras. Los gobiernos estatales, por su parte, ejecutan
el 53.76% del mismo sector.
En cuanto a construcción de carreteras alimentadoras y caminos rurales
predomina la presencia de los gobiernos estatales, quienes son responsables de
las obras en una gran proporción. Los gobiernos de los estados tienen el control
de la ejecución de alrededor del 77% de los recursos federales en estas
inversiones.
Las obras para dotar de agua potable y llevar a cabo obras de alcantarillado, son
proyectos controlados totalmente por los gobiernos de los estados a través de sus
dependencias especializadas quienes son encargados de las contrataciones, la
administración y ejecución de las obras. El gobierno federal, y particularmente la
Comisión Nacional de Aguas (CNA), no participa en estas obras de infraestructura.
En términos totales, los gobiernos de los estados controlan y ejecutan el 77.61%
de la inversión federal en obras de infraestructura financiadas del PDPCI, sólo el
22.39% restante lo ejecuta el gobierno federal a través de la Secretaría de
Comunicaciones y Transporte (SCT), y de la Comisión Federal de Electricidad
(CFE). Esta división de responsabilidades es una expresión clara de la
descentralización de los programas de combate a la pobreza.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
46
Cuadro 22 PDPCI: Participación porcentual en la Ejecución de acuerdo a la inversión federal por tipo de
obra de los gobiernos estatales y federal
Institución Electrificación Carreteras Alimentadoras
Caminos Rurales
Agua Potable Alcantarillado Total
Gobiernos Estatales
53.76% 76.68% 77.87% 100.00% 100.00% 77.61%
Gobierno Federal
46.24% 23.32% 22.13% 0.00% 0.00% 22.39%
Total 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.
Ahora vamos a analizar la composición con relación al tipo de obra, y el papel de
las instancias ejecutoras en ellas. El tipo de obra con mayor prioridad de las obras
de infraestructura que ejecutan los gobiernos estatales corresponde a obras de
carreteras alimentadoras, el 41.20% de la inversión que controlan, mientras que
las obras de caminos rurales son del 14.3%, sumando ambas tenemos que estas
obras de comunicación vía terrestre es el 55.5% de las inversiones que ejecutan.
Por el monto de las inversiones federales les sigue las obras para dotar a las
comunidades indígenas de agua potable, por un monto equivalente al 28.86%.
Esta información esta representada en el cuadro No. 23.
Por su parte el gobierno federal centra su participación a través de dos
dependencias federales, la CFE y la SCT. Las obras de electrificación
corresponden al 42.99% de la inversión federal que maneja el gobierno federal,
seguidas por las obras de Carreteras Alimentadoras y Caminos Rurales, con
montos equivalentes a 42.92% y 14.09% respectivamente.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
47
Cuadro 23
PDPCI: Participación porcentual en la ejecución por tipo de obra por niveles estatal y federal de gobierno.
Institución Electrificación Carreteras Alimentadoras
Caminos Rurales
Agua Potable Alcantarillado Total
Gobiernos Estatales
14.41% 40.71% 14.30% 28.86% 1.71% 100.00%
Gobierno Federal
42.99% 42.92% 14.09% 0.00% 0.00% 100.00%
Total 20.81% 41.20% 14.25% 22.40% 1.33% 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.
Para tener un esquema que nos señale el peso de los conceptos de inversión por
tipo de obra y las instancias ejecutoras responsables, en el cuadro siguiente
destacamos su importancia respecto al total de la inversión federal que el PDPCI
asigna.
Las comunicaciones por vía terrestre que los gobiernos de los estados se han
comprometido a realizar en este primer año de operaciones del PDPCI
equivalentes al 42.7% de la inversión total del programa, que sumada a las
comunicaciones terrestres que se han asignado a la SCT, 12.77% de la inversión,
obtenemos un 55.47%. Por ello los retrasos que se observen en estas obras
tienen un impacto muy negativo sobre el desempeño global del PDPCI.
En este mismo orden de ideas, las obras de dotación de agua potable, total y
exclusivamente llevadas a cabo por las comisiones y dependencias de los
gobiernos estatales, equivalen al 22.40% del total de la inversión federal en este
primer año de operación del programa.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
48
Cuadro 24 PDPCI: Concentración de la ejecución por tipo de obra y nivel de gobierno.
Institución Electrificación Carreteras Alimentadoras
Caminos Rurales Agua Potable Alcantarillado Total
Gobiernos Estatales
11.19% 31.60% 11.10% 22.40% 1.33% 77.61%
Gobierno Federal
9.62% 9.61% 3.16% 0.00% 0.00% 22.39%
Total 20.81% 41.20% 14.25% 22.40% 1.33% 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.
• Instancias Ejecutoras de las obras de infraestructura por Entidad Federativa.
El programa tiene puntos críticos que podemos ubicar por Entidad Federativa, tipo
de obra e instancia responsable, de los que depende esencialmente el
desempeño global del PDPCI. El cuadro No. 25, revela la participación de los
gobiernos estatales en la responsabilidad de la ejecución de la obra. A un nivel
nacional, en el 76.20% de los casos es responsabilidad de los Estados la
ejecución de las obras de infraestructura. Destacan las obras de carretera
alimentadoras y caminos rurales (32.69% y 8.86%) que suman el 41.55% de los
recursos. El 22.64% es de Agua Potable, y el 10.63% de obras de Electricidad.
Por su parte, el gobierno federal participa a través de la SCT y la CFE con
participaciones en el presupuesto de 13.85% y 9.96%, respectivamente.
Algunas entidades se responsabilizan del 100% de los recursos del programa para
obras de infraestructura. Esos son los casos de Campeche, Chihuahua, Durango,
el Estado de México, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán. Otros gobiernos estatales
no se responsabilizan de estos proyectos, y es el gobierno federal, a través de la
CFE, que llevan a cabo los proyectos de electrificación que son el único tipo de
obra, en algunas entidades. Estos son los casos de Jalisco, Querétaro y Sonora.
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49
Cuadro 25 PDPCI: Instancias Responsable de la Ejecución de la obra por tipo de Obra y Entidad
Federativa Obras donde el gobierno del Estado es la Dependencia Responsable
ENTIDAD FEDERATIVA Agua
potable Alcantari-
llado Electrici-
dad Caminos Rurales
Carreteras Alimenta-
doras Subtotal
SCT CFE TOTAL
Chiapas 15.93% 3.89% 55.10% 74.92% 0.00% 25.08% 100.00%
Campeche 54.02% 6.29% 18.61% 21.08% 100.00% 0.00% 0.00% 100.00%
Chihuahua 100.00% 100.00% 0.00% 0.00% 100.00%
Durango 100.00% 100.00% 0.00% 0.00% 100.00%
Guerrero 17.59% 0.96% 18.55% 61.54% 19.91% 100.00%
Hidalgo 52.70% 12.69% 21.62% 7.66% 94.67% 0.00% 5.33% 100.00%
Jalisco 0.00% 0.00% 100.00% 100.00%
México 100.00% 100.00% 0.00% 0.00% 100.00%
Michoacán 42.63% 42.63% 0.00% 57.37% 100.00%
Nayarit 74.66% 74.66% 0.00% 25.34% 100.00%
Oaxaca 12.37% 14.30% 22.40% 32.16% 81.24% 18.77% 0.00% 100.00%
Puebla 31.16% 1.56% 40.96% 73.68% 21.16% 5.15% 100.00%
Querétaro 0.00% 0.00% 100.00% 100.00%
Q. Roo 51.84% 48.16% 100.00% 0.00% 0.00% 100.00%
San Luis Potosí 17.26% 40.14% 57.40% 38.47% 4.13% 100.00%
Sinaloa 96.18% 96.18% 0.00% 3.82% 100.00%
Sonora 0.00% 0.00% 100.00% 100.00%
Tabasco 100.00% 100.00% 0.00% 0.00% 100.00%
Veracruz 29.03% 21.04% 44.96% 95.03% 0.00% 4.97% 100.00%
Yucatán 21.38% 38.57% 40.05% 100.00% 0.00% 0.00% 100.00%
Total 22.64% 1.37% 10.63% 8.86% 32.69% 76.20% 13.85% 9.96% 100.00%
Fuente: Eaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.
En el Estado de Guerrero, el gobierno federal es el principal responsable del
programa en cuanto a la construcción de obras de infraestructura. La SCT y la
CFE tienen en sus manos la responsabilidad del 81.45% del total de las
inversiones en la entidad, 61.54% y 19.91% respectivamente.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
50
5.4 Distribución de los Recursos por Instancia Ejecutora y Entidad Federativa
La CFE participa en Chiapas donde ejecuta el 51.15% del presupuesto de que
dispone a un nivel nacional. En Guerrero ejecuta el 18.30% del mismo. Trabaja
también en Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Puebla, Querétaro, SLP; Sinaloa,
Sonora y Veracruz. El cuadro No. 26 reporta esta información.
Por ejemplo, 5 gobiernos estatales tienen el 80.78% del control de los recursos del
programa para obras de infraestructura. Estos Estados son Chiapas, Hidalgo,
Oaxaca, Puebla y Veracruz.
Cuadro 26 PDPCI: Participación en la Responsabilidad del ejercicio del presupuesto para obras de
infraestructura por Entidad Federativa Obras donde el gobierno del Estado es la Dependencia Responsable
ENTIDAD FEDERATIVA Agua
potable Alcantarillado Electricidad Caminos Rurales
Carreteras Alimentadoras Subtotal
SCT CFE TOTAL
Chiapas 14.10% 0.00% 7.38% 0.00% 35.46% 20.11% 0.00% 51.15% 20.40%
Campeche 3.34% 5.66% 2.47% 3.38% 0.00% 1.88% 0.00% 0.00% 1.43%
Chihuahua 1.19% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.36% 0.00% 0.00% 0.27%
Durango 0.00% 0.00% 2.60% 0.00% 0.00% 0.37% 0.00% 0.00% 0.28%
Guerrero 7.01% 0.00% 0.82% 0.00% 0.00% 2.24% 40.40% 18.30% 9.19%
Hidalgo 24.71% 86.52% 21.72% 9.31% 0.00% 13.46% 0.00% 5.76% 10.81%
Jalisco 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 3.31% 0.33%
México 0.00% 0.00% 11.28% 0.00% 0.00% 1.60% 0.00% 0.00% 1.21%
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51
Continuación
Obras donde el gobierno del Estado es la Dependencia Responsable ENTIDAD FEDERATIVA
Agua potable Alcantarillado Electricidad Caminos
Rurales Carreteras
Alimentadoras Subtotal SCT CFE TOTAL
Michoacán 1.23% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.37%
Nayarit 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 1.64% 0.68% 0.00% 1.77% 0.70%
Oaxaca 13.58% 0.00% 33.64% 63.75% 25.68% 27.06% 33.93% 0.00% 25.31%
Puebla 10.74% 7.82% 0.00% 0.00% 10.27% 7.70% 12.01% 4.09% 7.95%
Querétaro 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 1.43% 0.14%
Q. Roo 2.70% 0.00% 5.38% 0.00% 0.00% 1.58% 0.00% 0.00% 1.20% San Luis Potosí 3.72% 0.00% 0.00% 0.00% 6.30% 3.76% 13.66% 2.05% 4.97%
Sinaloa 1.32% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.40% 0.00% 0.12% 0.32%
Sonora 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 3.24% 0.32%
Tabasco 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 1.36% 0.57% 0.00% 0.00% 0.43%
Veracruz 12.54% 0.00% 0.00% 23.56% 14.12% 12.45% 0.00% 4.95% 9.96%
Yucatán 3.81% 0.00% 14.72% 0.00% 5.19% 5.40% 0.00% 0.00% 4.11%
Total 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.
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52
VI. OPERACIÓN DE LA VERTIENTE DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA
6.1 Distribución por Entidad Federativa de las obras de infraestructura
Como se mostró en la primera y segunda entrega de la evaluación, el PDPCI tiene
su programación de acciones y apoyos en regiones que cumplen en general las
características de la población objetivo indicadas en las Reglas de Operación. Los
recursos se asignan en apoyo a comunidades mayoritariamente indígenas en alto
y muy alto grado de marginación, y se focaliza en regiones y microrregiones
caracterizadas por la pobreza y pobreza extrema.
En el 2002 se atendieron a un nivel nacional con obras de la vertiente de
Infraestructura, a 499 localidades indígenas, que se encuentran dentro de 232
municipios y que conforman 101 microrregiones en el país. Los Estados que
atendieron a un mayor número de localidades fueron Oaxaca, Hidalgo y Veracruz,
que juntos atendieron a 248 localidades de los 499 totales. Destaca el hecho de
que es el Estado de Oaxaca el que sobresale en cuanto al número de municipios y
de microrregiones atendidas con acciones del programa, ya que atendió a 79
municipios y a 38 microrregiones.
Situación normal, debido a la concentración de población indígena en dicho
Estado, además de la precaria situación socioeconómica que como Entidad
Federativa presenta hoy en día, condiciones que han implicado mayores rezagos
para la población, y en particular la población indígena del Estado.
La información de los 20 Estados incluidos en la inversión federal autorizada y
haciendo una descripción del cuadro No. 1 del anexo estadístico B, la inversión en
proyectos de infraestructura representa el 90.85%, superior a lo estipula en la
Reglas de Operación del Programa, mientras que en proyectos productivos y en
otros proyectos representa el resto (9.15 %). Destaca lo invertido en Carreteras
Alimentadoras en 41.20%. Seguido por las hechas en sistemas de Agua Potable y
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
53
Electrificación. Ambos rubros explican el 43.21% que equivale a lo invertido en
Carreteras Alimentadoras. Le siguen en importancia lo invertido en Caminos
Rurales con 14.25% y Alcantarillado con 1.33% del total de la inversión.
Esta información denota la gran importancia que, por lo menos el programa, le
otorga a los efectos positivos que las comunicaciones pueden brindarle a
comunidades pobres y muy pobres, y generalmente aisladas. Un camino significa
la posibilidad de acceso a mercados de bienes, servicios y de trabajo. El alivio a la
pobreza transita, en muchas ocasiones, además de la entrega de recursos a las
comunidades, por la dotación de infraestructura que les permita abrir opciones.
Los caminos y carreteras son una expresión nítida de esa idea, ya que
representan el 55.45% de la inversión en infraestructura.
Líneas arriba se establece que los rubros que más recursos recibieron son los de
caminos y carreteras. Sin embargo, es en agua potable y electrificación en los que
la aportación en dinero muestra una mayor participación. Este comportamiento es
racional. Los actores muestran así que es en esos proyectos en dónde obtienen
más beneficios, a pesar de que, en largo plazo, eso lo puedan representar los
caminos y las carreteras.
En las obras de infraestructura, su continuidad depende de calendarios políticos.
El cambio de administraciones municipales, como en Puebla, no sólo ha
interrumpido las obras. En algunos casos, probablemente signifique su abandono
en caso de que, a juicio del nuevo presidente municipal, la rentabilidad política del
proyecto no resulte atractiva.
El cuadro No. 2 del anexo estadístico B, con información de diciembre 2002 a
enero 2003, respalda lo anterior. Este cuadro muestra que el monto de inversión
ejercido Puebla es de 57.30%, y dejó de ejercer el 42.70%. No cabe duda de que
algunas obras se abandonaron por no resultar atractivas. En el caso del Estado de
Veracruz, no se ejerció el 17.89% de los recursos, y los Estados de Chiapas y
Yucatán, también rebasan en dos dígitos lo no ejercido de 11.44% y 10.33%,
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
54
respectivamente. Sin embargo, no todo es malo, también hubo siete Estados que
ejercieron el 100% del monto de inversión en infraestructura y otros cinco Estados
que rebasaron el 99%11, pero no llegaron al 100%.
En Oaxaca, se enfrentan dificultades semejantes. Como sabemos, en una
cantidad de municipios importante de ese estado, los presidentes municipales se
eligen por el mecanismo de “usos y costumbres” y duran en el cargo solamente un
año. Esta restricción de tiempo impone limitaciones muy severas a la continuidad
de las obras. Los nuevos presidentes invierten una cantidad importante de su
mandato familiarizándose con el programa, antes de tomar decisiones, lo que les
deja un espacio de tiempo reducido para continuar con el trabajo iniciado.
En esta misma entidad, la necesaria consulta con los beneficiarios y entre las
ejecutoras, las estatales y las municipales, es letra muerta. El gobierno estatal, y
particularmente el gobernador, es el que decide en qué rubros se invertirán los
recursos del programa. Es decir a la antigua; de arriba a abajo. En las obras de
carreteras y caminos rurales generalmente la obra obedece a un plan de
desarrollo de comunicaciones por tierra dentro de la entidad, o a una petición
expresa de las autoridades municipales. En muchas de estas ocasiones los
beneficiarios, que son todos los habitantes de las localidades beneficiadas por la
obra, no son requeridos para que expresen o no su conformidad. Sin embargo, en
este caso, en las encuestas a los pobladores beneficiados, todos expresaron su
total acuerdo con las obras de infraestructura carretera y de caminos, lo cual
resulta bastante lógico.
Según el cuadro No. 3 del anexo estadístico B, el programa está presente en 20
Estados. Destacan Chiapas con el 20.16% y Oaxaca con el 24.35%. Es decir, dos
Estados explican el 44.51% del total de las inversiones en infraestructura. Le
siguen en importancia Hidalgo, Veracruz, Guerrero, Puebla, San Luis Potosí,
11 Los Estados que ejercieron el 100% fueron: Chihuahua, Durango, Guerrero, Estado de México, Michoacán, Querétaro y Sonora, mientras que los cinco Estados que ejercieron más del 99% son: Campeche, Nayarit, Quintana Roo, Sinaloa y Tabasco.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
55
Yucatán y otras siete entidades. El 37% del total de entidades participantes,
explican la captación del 92.1% de todos los recursos disponibles en el programa
con respecto a infraestructura. Los mismos Estados captan el 91.66% del total de
los recursos disponibles en los proyectos productivos y otros proyectos. En cuanto
al número de obras realizadas, se reitera la anterior situación, ya que es en los
Estados de Oaxaca y Chiapas donde se concentraron un número importante de
obras, esto es el 23.94%, asimismo en dichos Estados se pudo atender mediante
acciones del programa al 36.17% de la población beneficiada.
Una primera afirmación posible es que se observa un grado de concentración de
las acciones de infraestructura en un número relativamente selecto de Estados,
dejando en una posición marginal a los restantes 13 que apenas se reparten el
7.9% de los recursos de infraestructura.
Sorprende que Estados como Michoacán que tiene una presencia indígena
importante y que es escenario de graves dificultades sociales, como es el caso de
la meseta purépecha, reciba apenas el 0.7% de los recursos. Otro caso es el de
Campeche, con graves retrasos en su infraestructura y con una presencia
indígena importante, solo reciba el 1.41% de la inversión. Y resulta todavía más
que no existen explicaciones claras del porqué de esa distribución de los recursos.
En el cuadro No. 5 del anexo estadístico B, se observa una participación
ligeramente superior de los hombres con respecto a las mujeres en algunos
Estados de la republica. Esta relación es variable cuando observamos los datos a
un nivel estatal. En algunos casos, la participación de las mujeres supera a la de
los hombres y, en otros, es a la inversa.
El espíritu de las reglas de operación sugiere un sesgo a favor de las mujeres. Sin
embargo, el balance de las obras con la participación de las mujeres y hombres
que se observa parece ser satisfactorio.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
56
6.2 Inversión por tipo de obra
Debido a la naturaleza de las obras que el programa contempla para potenciar el
desarrollo de las localidades atendidas, podemos inferir que los plazos de entrega
de dichas obras, de infraestructura principalmente, sobrepasan los tiempos de
ejercicio fiscal y retrasan el avance presupuestal del programa. El cuadro No. 6 del
anexo B, muestra los datos referidos en este apartado.
Las entrevistas en campo ofrecen información que permite afirmar que, en algunos
Estados, el ejercicio presupuestal está restringido por dificultades de índole
diversa. En algunos casos, por desencuentros entre las entidades federales y las
estatales. En otros, por falta de envío de los recursos a los Estados debido a la
programación del gasto federal que tiende a ser austero en el primer semestre del
año y muy acumulado hacia finales del mismo. Ambos fenómenos afectan,
negativamente, el avance presupuestal del programa, y más importante aún, el
desarrollo de las obras.
El conocimiento de las inversiones promedio de las obras de infraestructura
realizadas en las distintas localidades del país, en el cuadro No. 1 del anexo
estadístico B, nos permitirá, en una primera mirada, observar, por tipo de obra, en
que Estados se utilizaron la menor cantidad de recursos, así como también
determinar cuáles de esos Estados tienen las inversiones promedio más altas y
cuáles las más bajas. En este caso, las conclusiones vertidas en este apartado
deberán ser completadas con la información de las variables relacionadas con la
eficiencia total de una obra de infraestructura, ya que no sólo la inversión
promedio es factor importante en la determinación del nivel de eficiencia del
ejercicio de los recursos.
Gracias a que las obras de infraestructura impactan a un número distinto de
beneficiarios en cada Estado, la inversión promedio variará de la misma forma,
esto en el supuesto de que las obras tengan características similares.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
57
En los cuadros referenciados a continuación, anexados en el informe, observamos
los resultados por tipo de proyecto que muestran lo siguiente:
• Caminos Rurales
En lo que respecta al subprograma de Caminos Rurales, la inversión realizada se
destinó a 28 obras de las cuáles 4 son de reconstrucción, 22 de construcción y
dos de conservación de Caminos Rurales12. La inversión total nacional13 es de
$123,298,289.77 pesos, de ella el 89.35% la aportó el gobierno federal, y
representa el 14.25% de la inversión total federal destinada a obras de
infraestructura. Las cifras nos muestran que el Estado de Oaxaca es el que
presenta la inversión más alta (42.29% con respecto a la inversión nacional),
mientras que el Estado de Chiapas tiene el porcentaje de la inversión más bajo de
proyectos de Caminos Rurales, éste es de 0.46%.
Los Estados beneficiados con obras referentes a Caminos Rurales fueron
Campeche, Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí y
Veracruz. Siendo los Estados de Oaxaca e Hidalgo los más beneficiados con
inversión en este tipo de obra, ya que recibieron el 42.29 y el 17.83%
respectivamente, de la inversión total en Caminos Rurales.
Dentro del PDPCI se necesita la concurrencia de los distintos niveles de gobierno,
además de diversas instancias encargadas de realizar actividades con la finalidad
de lograr una mejor coordinación institucional y mejores resultados de la ejecución
de las obras del programa; en este sentido a un nivel federal concurre el gobierno
de la república y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (STC), que es la
instancia que interviene para lograr la inversión total nacional en las obras de
caminos rurales.
12 Hay que hacer notar que dentro de las posibles obras a ejecutar en el rubro de Caminos Rurales, se encuentran la Reconstrucción, Construcción y Conservación de: Caminos, Caminos de Saca, Puentes Colgantes, Puentes Peatonales, Puentes Vado y Puentes Vehiculares. 13 La inversión total nacional contempla lo aportado por el Gobierno Federal, las instancias ejecutoras, los gobiernos estatales y los municipios.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
58
De los 110 millones que aporta el gobierno federal, el 77.8% es ejecutado por los
gobiernos estatales. De ellos, se asignan, a la reconstrucción de caminos rurales,
aproximadamente 6 millones, que representan el 7.12% de la inversión federal
ejecutada por los Estados. En construcción de caminos rurales, la inversión
asciende a $79.2 millones de pesos (92.43% de la inversión federal en el rubro de
Caminos Rurales ejecutada por los Estados), de los cuales se asignaron
$59,847,795 a la construcción de caminos, y $19,448,221 a la construcción de un
puente vehicular. Asimismo, el gobierno federal, también aportó recursos a la
conservación de caminos rurales. Dicha inversión tan sólo representó el 0.45% de
su inversión total que ejecutaron los Estados en las obras de Caminos Rurales
($382,000 pesos).
Los recursos que la SCT ejecutó en las obras de Caminos Rurales se destinaron
principalmente a la construcción de caminos y puentes vehiculares14. Según datos
reportados por la SEDESOL, la SCT apoyó dentro del rubro de Caminos Rurales a
solo una obra que suponemos contempla la construcción del camino junto con un
puente vehicular. Además, de ejecutar recursos a un nivel federal, la SCT también
lo hizo a un nivel estatal y municipal. Esto fue realizado mediante sus instancias
especializadas para las obras de caminos rurales.
A un nivel estatal, la inversión asciende a $6,157,635.50, que representa el 4.99%
de los recursos totales aportados a un nivel nacional. Mientras que a un nivel
municipal la inversión asciende a $6,968,070.50 pesos, que representa el 5.65%
de la inversión total nacional. Hay que destacar que la totalidad de dichos recursos
fueron ejecutados por la SCT con sus distintas instancias a un nivel estatal y
municipal.
14 Refiriéndonos solamente a la inversión federal que la SCT ejecutó en el PDPCI, el 66.77% de dicha inversión se destinó a la construcción de caminos, mientras que el resto (33.23%) a la construcción de puente vehicular.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
59
Por último, con las obras que se realizaron por el programa en Caminos Rurales,
se atendió al 9.79% de los beneficiarios del PDPCI en su vertiente de Obras de
Infraestructura. Fueron 53,071 personas las que se vieron beneficiadas por las 28
obras de Caminos Rurales. De ellas, el 40.37% fueron mujeres y el restante
(59.63%) hombres. Con ello, el sesgo deseado a favor de las mujeres se
encuentra lejos de cumplirse, aunque la participación de ellas es muy importante.
A un nivel de obra, la construcción de caminos y puentes vehiculares fue la que
pudo atender a un mayor número de personas, ya que atendió a 36,398
beneficiarios, que representa el 68.58% de los beneficiarios del PDPCI por obras
de Caminos Rurales. Es importante destacar que aunque se reporta inversión
realizada en la conservación de Caminos Rurales, no se reporta ningún
beneficiario por la realización de las mismas.
• Carreteras Alimentadoras
Para el subprograma de Carreteras Alimentadoras se realizaron 29 obras surgidas
desde el PDPCI. De ellas, 22 fueron para la Modernización y Ampliación de las
Carreteras, mientras que los 7 restantes para la Construcción de Carreteras
Alimentadoras. Cabe destacar que, dentro del PDPCI en su primer año de
ejecución, se contemplan 5 distintos tipos de obras que pueden recibir inversión
del subprograma de Carreteras Alimentadoras,15 aunque solo se apoyaron las
obras de Construcción, Modernización y Ampliación.
A un nivel estatal las cifras nos reportan que es el Estado de Oaxaca el que
cuenta con la inversión más alta, ya que ésta representó el 28.32% de la inversión
federal nacional. Por el contrario, el Estado con la inversión más baja es Tabasco,
ya que reporta tan solo representó el 1.23%. De los Estados beneficiados,
destacan Oaxaca, Chiapas, Veracruz y Guerreo que, juntos, explican el 76.97% de
la inversión federal realizada, concentrando una gran parte de la inversión.
15 Los cinco tipos de obra contemplados son: 1)Reconstrucción, 2)Modernización y Ampliación, 3)Construcción, 4)Conservación y 5)Estudios.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
60
La instancia ejecutora es la misma que en el caso de Caminos Rurales, es decir la
SCT. La estructura de la inversión se muestra en el cuadro No. 8 del anexo
estadístico B, y es la siguiente; considerando las aportaciones de los tres niveles
de gobierno, la inversión total es de $347,966,403.27 pesos. Considerando solo la
inversión a un nivel federal, ésta asciende a $318,469,096.27 pesos, que
representa el 41.2% de la inversión destinada a obras de infraestructura y el 91.52
por ciento de la inversión destinada exclusivamente a Carreteras Alimentadoras.
Por su parte, la de los estados y los municipios, apenas representaron el 3.64 y
4.83 por ciento, respectivamente, de la inversión del gobierno federal en
Carreteras Alimentadoras.
El gobierno federal como ya se mencionó, realizó una inversión de un poco más
de 318 millones de pesos. La ejecución del 76.6% de dichos recursos estuvo a
cargo de los gobiernos estatales, mientras que el restante ($74,266,877) a cargo
de la SCT, información que indica el nivel de descentralización en el uso de los
recursos. En la ejecución de los recursos, los gobiernos estatales destinaron el
56.89% a obras de Modernización y Ampliación, mientras que el restante (43.11%)
tuvo como destino la construcción de Carreteras Alimentadoras. La SCT y sus
dependencias a un nivel federal asignaron $77,912,486 pesos a obras de
Construcción (8.21% de los recursos que ejecutó la secretaría) y a obras de
Modernización y Ampliación de Carreteras Alimentadoras el 91.79% de los
recursos a su cargo. Las instancias especializadas de la SCT a un nivel municipal,
ejecutaron $3,645,609 pesos en obras de Modernización y Ampliación de
Carreteras Alimentadoras.
La inversión de los gobiernos estatales y municipales se destinó solamente a
obras que modernizaron y ampliaron las Carreteras Alimentadoras. Esta fue del
orden de $12,680,377 y $16,816,930.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
61
De la información anterior destaca el hecho de que para la construcción de
Carreteras Alimentadoras las obras se realizaron exclusivamente con recursos
provenientes del gobierno federal, lo cual puede considerarse como esperado,
debido al carácter federal del programa. Sin embargo, la falta de participación de
los gobiernos estatales y municipales revela que la articulación entre los distintos
niveles de gobierno no es la óptima, lo que conduce, al final, a retardar las
posibilidades de desarrollo de la población indígena más desfavorecida.
En lo que respecta a los beneficiarios directos de las 29 obras destinadas a la
Construcción, Modernización y Ampliación de Carreteras Alimentadoras, se tiene
que fueron 199,061 personas beneficiadas, que representan el 36.73% del total de
beneficiarios por las obras de infraestructura. El 60% aproximadamente son
hombres, mientras que 79,4714 mujeres (40%) se vieron beneficiadas por este tipo
de obras. Nuevamente la relación prevalece, siendo beneficiado, en mayor medida
el género masculino, a pesar que la aportación del programa en infraestructura a
favor de las mujeres es importante. La construcción de Carreteras Alimentadoras
benefició al 45%, mientras que el restante (55%) fue beneficiado por la
Modernización y Ampliación de Carreteras Alimentadoras, aunque el número de
obras haya sido muy distinto, 7 y 22 respectivamente.
• Agua Potable
Otro de los subprogramas de la Vertiente de Obras de Infraestructura del PDPCI
es el referido a obras de Agua Potable, con las cuáles se pretende dotar a las
distintas comunidades y pueblos indígenas sujetos de ser apoyados de mejores
condiciones para el suministro y distribución de este vital líquido. Para ello, el
programa contempla acciones de rehabilitación, ampliación, construcción y
distribución de agua.
Del total de las obras realizadas al suministro y/o distribución de agua potable
(183), destaca que el 56.28% de las mismas sean de construcción (103 obras),
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
62
mientras que las restantes 80 obras se distribuyeron en rehabilitación y ampliación
de la red de agua potable, es decir, con 31 y 49 obras respectivamente.
A un nivel estatal destaca que el Estado de Hidalgo es el que reporta la inversión
más alta, ya que representa el 21.31% de la inversión total federal. Mientras que el
Estado de Sonora, fue el Estado menos beneficiado con inversión en obras de
agua potable, pues la inversión realizada representa tan solo el 0.70% del total
federal.
Para poder llevar a cabo los distintos proyectos, como se muestra en el cuadro
No. 10 del anexo estadístico B se hizo, a un nivel nacional, una inversión total de
$232,175,742.88 pesos, incluyendo las aportaciones del gobierno federal y los
gobiernos estatales y municipales. El gobierno federal tuvo una inversión de
$173,149,764.88 pesos, lo cual corresponde al 74.58% de la inversión total a un
nivel nacional; mientras que los gobiernos estatales aportaron el 7.64% de dicha
inversión. Los gobiernos municipales aportaron el resto de la inversión (17.78%),
esto es $41,276,187 pesos. En el caso de las obras destinadas al suministro y/o
distribución de agua potable, la Comisión Nacional del Agua (CNA) es la instancia
encargada de apoyar la ejecución del programa en la realización de las 183 obras
de Agua Potable. En este sentido, fueron los gobiernos estatales los encargados
de ejecutar la totalidad de los recursos destinados a las obras de Agua Potable.
En lo que se refiere a la inversión federal, el gobierno de la república concentró
sus recursos a la realización de la construcción de redes de agua potable, ya que
del total de su inversión el 65.98% se destinó a estas obras, lo que revela la
importancia que el gobierno federal le otorga a obras que mejoren las condiciones
de desarrollo de las comunidades y pueblos indígenas más desfavorecidos. De la
misma forma, la inversión que el gobierno federal destinó a la ampliación de las
obras de agua potable fue del orden de $38,730,083.75 pesos, lo que representó
el 22.37% de sus recursos aportados a agua potable. Por último, el rubro que se
apoyo en menor cuantía, y no por ello de menor importancia, fue el de
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
63
rehabilitación de redes de agua potable, ya que la inversión del gobierno federal
tan sólo representó el 11.65% de sus propios recursos.
Los gobiernos estatales también contribuyeron a la mejora de las condiciones en
cuanto a Agua Potable se refiere, de desarrollo de las comunidades y pueblos
indígenas atendidos por el programa. Así, la inversión total estatal fue de
$17,749,791 pesos, de los cuáles el rubro de construcción, al igual que en el caso
del gobierno federal, fue el más apoyado, con una inversión de $9,435,023 pesos
que representa el 53.16% de la inversión estatal total. Asimismo, las obras para la
rehabilitación y ampliación de redes de agua potable fueron apoyadas en un 13.07
y 35.47 por ciento de los recursos totales de los gobiernos estatales.
A un nivel municipal la participación fue importante, ya que aportaron recursos
equivalentes al 17.78% de la inversión total destinada a obras de Agua Potable,
dato que resulta superior a la inversión realizada por los gobiernos estatales; aún
cuando la capacidad de maniobra de los dos órdenes de gobierno es muy distinta.
Al igual que en el caso del gobierno federal y los estatales, los municipios
apoyaron mayoritariamente acciones encaminadas a la construcción de redes de
agua potable, con una inversión de $21,468,551 pesos (52.01% de la inversión
municipal). En segundo término, los municipios apoyaron las obras de ampliación
de redes de agua potable, esto con el 24.45% de su inversión total y, por último,
las obras de rehabilitación se vieron apoyadas con $8,164,794 pesos, que
representó el 19.78 por ciento de la inversión total municipal.
Al contrario del caso de carreteras alimentadoras, destaca el hecho que para
todas las acciones emprendidas por el programa en el rubro de Agua Potable, la
concurrencia de los tres niveles de gobierno fue importante, revelando
coincidencias en las necesidades de la población indígena más desfavorecida y
con ello potenciando los impactos que en las condiciones de desarrollo llegan a
tener obras de esta naturaleza.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
64
Por último, las 183 obras de Agua Potable realizadas por el PDPCI beneficiaron a
191,477 personas, de las cuáles el 52% fueron mujeres y el resto hombres, esto
es 91,917. Debido a su naturaleza y a su mayor número, las obras de construcción
fueron las que impactaron sobre un mayor número de personas, esto fue al
89.62% de los beneficiados. Mientras que las obras de rehabilitación y de
ampliación de las redes de agua potable, impactaron sobre el resto (10.37%) de
las personas beneficiadas. Es importante señalar que el sesgo a favor de las
mujeres que el programa plantea en los términos de referencia, en el caso de las
obras de agua potable se cumple, ya que son mayoritariamente mujeres las
beneficiadas por las acciones del programa. Siendo las mujeres quienes se
encargan de la preparación de los alimentos y el cuidado de los hijos, entre otras
actividades, este servicio debe impactar directamente sobre la salud de los hijos y
productividad de los miembros de la familia que trabajan.
• Alcantarillado
Para el caso de los proyectos destinados al alcantarillado de las localidades
atendidas por el PDPCI, se contemplan acciones de rehabilitación, ampliación y
construcción de redes. El programa llevó a cabo 6 obras en tres Estados de la
República, estos fueron Campeche, Hidalgo y Puebla. De las obras, cinco fueron
de construcción de redes de alcantarillado (que representa el 83.33%), y tan solo
una para la ampliación de las mismas. Destaca el hecho de que en el Estado de
Hidalgo, se invirtió el 86.5% de la inversión total, mientras el resto se distribuyó
entre los otros dos Estados beneficiados por el programa.
La inversión a un nivel nacional es de $11,178,745 pesos, de la cual el gobierno
federal aportó la gran mayoría, es decir el 91.89%. Los gobiernos estatales y
municipales invirtieron un monto similar, $453,293 pesos, es decir el 4.05% de la
inversión total nacional. Cabe resaltar que en el caso de las obras destinadas a
alcantarillado, la Comisión Nacional del Agua (CNA) es la instancia encargada de
apoyar la ejecución del programa en la realización de las 6 obras autorizadas.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
65
El gobierno federal con una inversión total de $10,272,160 pesos apoyó las obras,
tanto de construcción como de ampliación de las redes de alcantarillado. Destinó
el 91.17% de sus recursos a la construcción de redes de alcantarillado, siendo el
único de los tres niveles de gobierno que apoyó con recursos este tipo de obra.
Por otro lado, con una inversión de $906,585 pesos apoyó las obras de
ampliación.
Tanto los gobiernos estatales como los municipales otorgaron la totalidad de sus
recursos a las obras de ampliación del alcantarillado. Dichas obras pudieron
realizarse gracias a la aportación del el gobierno federal (50%), y 25% por los
gobiernos estatales y municipales, respectivamente. Gracias a las seis obras de
alcantarillado realizadas, se pudo beneficiar a 11,050 personas, de las cuáles el
50.05% fueron mujeres y el resto hombres (49.95 por ciento).
• Electrificación
Con respecto al Subprograma de Electrificación Nacional, la inversión realizada se
destinó a 276 obras de las cuales todas entran en el rubro rural y de estas 157 son
de construcción de redes, 101 de ampliación de redes y 18 no convencionales. La
inversión total nacional fue de $213,423,990.72 pesos, de ella el 75.36% la aportó
el gobierno federal y que representa el 20.81% de la inversión total federal
destinada a obras de infraestructura, los gobiernos estatales aportaron 24 millones
de pesos (que representa el 11.2% de la inversión total en electrificación),
mientras que los municipios 25.3 millones de pesos. El Estado de Chiapas es el
que presenta la inversión más alta (28.23% con respecto a la inversión nacional),
mientras que el Estado de Sinaloa tiene la inversión más baja de electrificación,
éste es de 0.07%.
Los demás Estados beneficiados con las obras referentes a electrificación fueron
Campeche, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán,
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
66
Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora,
Veracruz y Yucatán. Siendo los Estados de Chiapas y Oaxaca los más
beneficiados con inversión en este tipo de obra, ya que recibieron el 28.23 y el
16.71% respectivamente, de la inversión total en este rubro.
Como ya hemos dicho, dentro del PDPCI se necesita la concurrencia de los
distintos niveles de gobierno, además de diversas instancias encargadas de
realizar actividades con la finalidad de lograr una mejor coordinación institucional y
mejores resultados de la ejecución de las obras del programa. En este sentido, a
un nivel federal, concurren el Gobierno de la República y la Comisión Federal de
Electricidad (CFE), instancia encargada de la ejecución de la inversión junto con
los gobiernos de los estados. Los gobiernos estatales tuvieron a su cargo la
ejecución del 56.2% de los recursos totales y la CFE los restantes 43.8%.
Los gobiernos estatales ejecutaron 120 millones de pesos aproximadamente, de
los cuáles, 86.4 millones los aportó el gobierno federal. De ellos, se asignaron a la
red rural de obras de electrificación $84,171,773.85, que representan el 97.35% de
la inversión federal ejecutada por los Estados; de los cuales se asignaron
$45,054,313.10 a la construcción de redes rurales y $36,570,709.86 a la
ampliación de redes. En el rubro de no convencionales, la inversión asciende a
$2,291,520.00 millones (2.65% de la inversión federal a cargo de los Estados en el
rubro de electrificación). De la inversión realizada por los Estados, el 68.3% la
ejecutaron ellos mismos, esto es $16,443,695, destinando su totalidad a obras de
electrificación rural. Dichos recursos se destinaron a obras de construcción y de
ampliación. En lo que respecta a los recursos que los municipios aportaron
ejecutados por los Estados, las obras de electrificación rural fueron las
beneficiadas, en particular obras de construcción y ampliación de redes de
electrificación.
Los recursos que la CFE ejecutó fueron del orden de los 93.3 millones de pesos.
Sus dependencias a un nivel federal destinaron los recursos al rubro rural,
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
67
$74,377,129.68 divididos en $62,879,050.78 en construcción de redes y
$11,498,078.90 a la ampliación de redes. De igual manera, las inversiones
ejecutadas por las instancias especializadas de la CFE a un nivel estatal y
municipal se destinaron a la electrificación rural. Las participaciones aportaron una
inversión que asciende a $3,127,892 (1.46% de la inversión total).
Las 276 obras de electrificación beneficiaron a 87,167 personas, siendo las
mujeres las más apoyadas, pues representaron el 50.49% del total de
beneficiarios. El resto (49.51 por ciento) lo constituyeron hombres beneficiados.
Las obras de ampliación de las redes de electrificación fueron las que tuvieron un
mayor impacto sobre la población atendida, ya que beneficiaron a 53,993
personas (61.94%), mientras que el resto de los beneficiarios de las obras de
electrificación fueron atendidos por acciones de construcción de redes y acciones
no convencionales.
6.3 Inversiones en Obras de Infraestructura en la Muestra
La información recabada en los cuatro Estados incluidos en la muestra, la
inversión en proyectos de infraestructura representa el 92%, que rebasa lo
estipulado en las reglas de operación. Destaca lo invertido en caminos rurales y
carreteras alimentadoras. Ambos rubros explican el 64.1% del total de la inversión,
seguido por las hechas en sistemas de agua potable y electrificación. Para el caso
de los Estados en donde se aplicó la encuesta la distribución por tipo de obra es
muy similar a la realizada a un nivel nacional y se puede apreciar en los cuadros
siguientes.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
68
Cuadro 27 PDPCI: Inversión Federal de los Estados de la Muestra,
por Tipo de Proyecto Tipo de
Proyecto de Infraestructura
Chiapas Guerrero Oaxaca Veracruz Total
Carreteras Alimentarías 85,266,597.27 32,417,391.00 90,200,000.00 37,248,638.00 245,132,626.27
Caminos Rurales 505,196.77 8,104,348.00 46,589,947.00 17,435,361.00 72,634,852.77
Agua Potable 24,645,059.88 11,583,812.00 24,504,208.00 24,053,148.00 84,786,227.88
Electrificación 45,398,777.06 16,770,243.47 26,880,227.00 4,121,552.00 93,170,799.53
Total 155,815,630.98 68,875,794.47 188,174,382.00 82,858,699.00 495,724,506.45
Fuente: SEDESOL 2002
Cuadro 28 PDPCI: Inversión Federal de los Estados
de la Muestra, por Tipo de Proyecto Tipo de Proyecto de
Infraestructura Inversión Federal Porcentaje
Carreteras Alimentarías 245,132,626.27 49.45%
Caminos Rurales 72,634,852.77 14.65%
Agua Potable 84,786,227.88 17.10%
Electrificación 93,170,799.53 18.79%
Total 495,724,506.45 100.00%
Fuente: SEDESOL 2002
Cuadro 29 PDPCI: Inversiones en Acciones de
Infraestructura por Tipo de Acción. Chiapas Tipo de Proyecto de
Infraestructura Inversión Federal
Chiapas Porcentaje
Carreteras Alimentarías 85,266,597.27 54.72%
Caminos Rurales 505,196.77 0.32%
Agua Potable 24,645,059.88 15.82%
Electrificación 45,398,777.06 29.14%
Total 155,815,630.98 100.00% Fuente: SEDESOL 2002
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
69
Cuadro 30 PDPCI: Inversiones en Acciones de
Infraestructura por Tipo de Acción. Guerrero Tipo de Proyecto de
Infraestructura Inversión Federal
Guerrero Porcentaje
Carreteras Alimentadoras 32,417,391.00 47.07%
Caminos Rurales 8,104,348.00 11.77%
Agua Potable 11,583,812.00 16.82%
Electrificación 16,770,243.47 24.35%
Total 68,875,794.47 100.00% Fuente: SEDESOL 2002
Cuadro 31 PDPCI: Inversiones en Acciones de
Infraestructura por Tipo de Acción. Oaxaca Tipo de Proyecto de
Infraestructura Inversión Federal
Oaxaca Porcentaje
Carreteras Alimentadoras 90,200,000.00 47.93%
Caminos Rurales 46,589,947.00 24.76%
Agua Potable 24,504,208.00 13.02%
Electrificación 26,880,227.00 14.28%
Total 188,174,382.00 100.00% Fuente: SEDESOL 2002
Cuadro 32 PDPCI: Inversiones en Acciones de
Infraestructura por Tipo de Acción. Veracruz Tipo de Proyecto de
Infraestructura Inversión Federal
Veracruz Total
Carreteras Alimentadoras 37,248,638.00 44.95%
Caminos Rurales 17,435,361.00 21.04%
Agua Potable 24,053,148.00 29.03%
Electrificación 4,121,552.00 4.97%
Total 82,858,699.00 100.00%
Fuente: SEDESOL 2002
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
70
Además, se presenta la inversión total nacional, por instancia ejecutora: Secretaría
de Comunicaciones y Transportes (SCT) y Comisión Federal de Electricidad
(CFE), que se muestra en el cuadro 14 del anexo estadístico B. y se presenta una
matriz resumen de inversión total nacional; federal, estatal, municipal y con
participación, además, el número de beneficiarios por tipo de obra en atención a
pueblos y comunidades indígenas, por rama de actividad. Que se presenta en el
cuadro 15, del anexo estadístico B.
6.4 Obstáculos a la Operación del Programa
Las reglas de operación del PDPCI establecen una serie de acciones que tienen
como finalidad una mayor coordinación entre los distintos actores involucrados en
su ejecución y con ello impulsar el desarrollo social y económico de los pueblos y
comunidades indígenas, mediante la generación de proyectos de infraestructura,
de alcance regional, detonadores de su desarrollo, así como productivos, que
respondan a sus demandas e impacten significativamente en el mejoramiento de
sus condiciones de vida, con pleno respeto a los recursos naturales de su entorno,
a sus culturas y a sus derechos16. En este sentido durante la ejecución del
programa se encontraron algunos factores que determinaron la ejecución o no de
obras de infraestructura.
Este apartado se refiere, principalmente, a sí la regla de operación del programa
se han cumplido. Los comentarios17 que siguen tienen relación solamente con
aquellos aspectos de la normatividad que no se han cumplido o los obstáculos que
se han enfrentado para hacerlo. O bien el establecimiento de prácticas no
contempladas en la normatividad. Las que no se mencionan, se presume que se
cumplen.
16 DOF., Reglas de Operación del Programa para el Desarrollo de Pueblos y Comunidades Indígenas, 15 de marzo del 2002. 17 Estos se obtuvieron de observaciones directas.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
71
Para las obras de infraestructura, líneas arriba se mencionan una serie de
obstáculos que dificultan la operación del programa, éstas se identificaron en los
Estados de Puebla y Oaxaca principalmente, aunque los demás Estados de la
república no están exentos de presentar situaciones similares.
Asimismo, las instancias ejecutoras, tales como la CNA, SCT y CFE debido a la
falta de coordinación entre ellas y las autoridades de los gobiernos estatales y
municipales, principalmente, han ocasionado una serie de obstáculos a una
ejecución más eficiente del programa; sobreponiendo los intereses de las
instancias a la mejora de las comunidades indígenas. Esto debido a que los
calendarios y prioridades en ocasiones no son compatibles con los del programa.
Por otro lado, las aportaciones de las comunidades en los proyectos de
infraestructura tienen una relación inversa con las asignaciones relativas de los
recursos del programa. El cuadro siguiente No. 33, indica con datos lo anterior.
Líneas arriba se establece que los rubros que más recursos recibieron son los de
caminos y carreteras. Sin embargo, es en agua potable y electrificación en los que
la aportación en dinero muestra una mayor participación. Este comportamiento es
racional y maximizador. Los actores muestran así que es en esos proyectos en
dónde obtienen más beneficios, a pesar de que, en largo plazo, eso lo puedan
representar los caminos y las carreteras. El cuadro No. 34 reporta lo siguiente, es
en éstos rubros donde las aportaciones en trabajo cuentan con una mayor
participación.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
72
Cuadro 33 Aportaciones de los Participantes en Dinero a
los Proyectos de Infraestructura
Tipo de Proyecto Aportación en Dinero Porcentaje
Construcción de Carretera 200.00 2.8% Distribución y suministro de Agua Potable 2,180.00 30.6% Suministro de Electricidad 3,260.00 45.8% Construcción de Carreteras y Distribución de Agua Potable 20.00 0.3%
Ampliación, Mejoramiento y/o Reforzamiento de Carreteras 750.00 10.5%
Piso Firme 120.00 1.7% Subtotal 6,530.00 91.7% Sin dato en Tipo de Proyecto 590.00 8.3% Total 7,120.00 100.0%
Fuente: Encuesta 2002
Cuadro 34 Aportaciones en el Trabajo de los Participantes a
los Proyectos de Infraestructura
Tipo de Proyecto Aportación en Trabajo/ Jornales Porcentaje
Construcción de Carretera 30 38.0% Drenaje y Obras Sanitarias 1 1.3% Const. Carreteras y D. Agua Potable 8 10.1% Piso Firme 7 8.9% Subtotal 46 58.2% Sin dato en Tipo de Proyecto 33 41.8% Total 79 100.0% Fuente: Encuesta 2002
6.5 Cumplimiento de las Reglas de Operación
Parte de los objetivos de la Política Social es el buen ejercicio de los recursos
disponibles a favor de la población más desprotegida. Por ello, la asignación de los
recursos de algunos programas sociales no debe duplicarse. En este sentido el
conocimiento sobre la participación en otros programas sociales por parte de la
población atendida por el PDPCI, es fundamental.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
73
Un aspecto señalado en las reglas de operación se refiere a la infracción que se
comete cuando al ser beneficiario del programa se es, al mismo tiempo, receptor
de apoyos de otros programas con el mismo propósito.
La investigación de campo muestra que el 30.8% de los beneficiados por el
programa también resultan beneficiados por otros programas sociales,
representados en el cuadro No. 35, mientras que el 60% manifiesta no serlo18. Él
PROGRESA es el programa en donde participan un mayor número de
beneficiarios del PDPCI. Otros programas en donde los beneficiarios participan
son: Apoyo a Crédito a la Palabra, PROCAMPO, Apoyo de Fondos Regionales,
Café, CONAFE y Palma Camero, descritas en el cuadro No. 36.
Este tipo de resultados permite afirmar que, al menos en el rubro de obras de
infraestructura, los beneficiarios no reciben apoyos de otros programas sociales
duplicando el ejercicio de los recursos. En este sentido la operación del programa
cumple con las reglas de operación y ejerce de manera adecuada los recursos
disponibles.
Cuadro 35
Participación de los Beneficiarios en Otros Programas Sociales
¿Participa en Otros Programas Sociales? Beneficiarios Porcentaje
Sí 28 30.8 No 54 59.3 Subtotal 82 90.1 Sin Dato 9 9.9 Total 91 100.0
Fuente: Encuesta 2002
18 La suma de los porcentajes no da un total de 100%, debido a quienes no contestaron dicha pregunta.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
74
Cuadro 36 Programas Sociales
en los que también participan los Beneficiarios
Programas Beneficiarios Porcentaje
PROCAMPO 11 12.1% CONAFE 1 1.1% Palma Camero 1 1.1% Café 1 1.1% Fondo Regionales y Crédito a la Palabra 2 2.2% PROGRESA 14 15.4% Subtotal 30 33.0% Sin Dato 61 67.0% Total 91 100.0%
Fuente: Encuesta 2002
• Montos máximos y asignados.
En el caso de obras de infraestructura, las reglas de operación no establecen
montos máximos, como si ocurre en el caso de proyectos productivos. Por tanto,
la información disponible no es argumento relevante para tomar postura acerca de
la cantidad de recursos asignada a cada proyecto.
Más importantes son otros aspectos. ¿El proceso de identificación de las obras fue
el correcto? ¿Existió coordinación entre las distintas instancias para su diseño,
ejecución y entrega? ¿Los beneficiarios expresaron su deseo a participar en el
proyecto y su apoyo al mismo? ¿Se perciben o presumen beneficios económicos y
de qué tipo? Las líneas que siguen responden a estas interrogantes.
• Transparencia.
Dentro del Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas las instancias de
control y vigilancia, son elementos clave para tener transparencia en los procesos
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
75
del programa. Los resultados del trabajo de campo muestran que los beneficiarios
entrevistados tienen conocimiento, en un 58.8%, de la existencia de responsable(s)
del grupo o del proyecto, mientras que el 23.5% de los mismos no saben si cuentan
con un responsable.
En lo que respecta a la vigilancia de los avances del proyecto, el 49% de los
beneficiarios conocen quien se encarga de dicha tarea, siendo un Comité19 la
figura más frecuente. Esto en un 22.4% de los casos cuando se conoce el dato.
En lo opuesto, el 14.1% de los beneficiarios no saben quien se encarga de vigilar
los avances del proyecto.
Cabe destacar que el programa promueve que las propias comunidades
indígenas, respetando sus formas organizativas, se constituyan en instancias de
control y vigilancia, y se impulsará la participación de organismos de la sociedad
civil en las instancias de control y vigilancia del mismo20.
• ¿De quién fue la idea del proyecto?
Dentro de las reglas de operación del programa, la asignación de los recursos y la
operación del mismo son parte del rubro de transparencia. En este sentido uno de
los objetivos principales para la asignación de los recursos es evitar la
discrecionalidad en la aprobación de los apoyos, por lo cual es importante conocer
quien tramitó la solicitud, el apoyo y para qué proyecto.
El Comisario Municipal y el Dirigente de la Comunidad fueron quienes realizaron el
trámite de la solicitud de los proyectos en la mayoría de los casos (43.9 y 24.6 por
ciento, respectivamente), siendo los proyectos de suministro de electricidad y los
de distribución y suministro de agua potable, los de mayor incidencia. El 14% de
19 Organizaciones regularmente regidas por miembros de la localidad y con necesidades especiales. 20 DOF., Reglas de Operación del Programa para el Desarrollo de Pueblos y Comunidades Indígenas, 15 de marzo del 2002.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
76
los entrevistados manifiesta no saber quien se encargó de realizar dicho trámite.
Además existen otras figuras que se encargaron de tramitar la solicitud, entre las
cuáles se encuentran: Presidente Municipal, Cabildo, Presidente del Comité, Juez
Auxiliar y esposa.
Es importante destacar que el respeto a las formas de organización de las
comunidades es uno de los principios del PDPCI. Los resultados sugieren que ese
principio se ha respetado. Sin embargo, esas prácticas pueden ser también un
indicador, indirecto, de discrecionalidad en la aprobación de los apoyos. Al interior
de las comunidades indígenas los beneficios, generalmente, no son distribuidos
equitativamente.
Por ello, dentro de las reglas de operación del programa, la especificación clara de
las atribuciones y obligaciones del solicitante son muy importantes, así como la
difusión, a todos los miembros de la comunidad y, en específico, a los miembros
del grupo solicitante, en aspectos tales como los avances y resultados de los
proyectos, derechos y obligaciones de los beneficiados21.
- Conocimiento del programa por parte de los beneficiarios.
Las entrevistas realizadas en campo revelan que las autoridades municipales
juegan un papel de interfase entre la SEDESOL y los beneficiarios. Generalmente,
en los municipios y las comunidades, los presidentes municipales tienen
conocimiento de las peticiones de obras de infraestructura que se requieren. Estas
son transmitidas a la SEDESOL quien, a su vez, en caso de aprobarse la obra, se
la encarga a la instancia ejecutora. Es en ese momento del proceso cuando
entonces la instancia ejecutora inicia el proceso de comunicación con los
beneficiados para propósitos de lograr su acuerdo, aportación e incorporación al
mismo.
21 Ya que en este caso, el grupo de personas organizadas, se conforma en su mayoría por más de una persona.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
77
- Correspondencia de los proyectos productivos y de infraestructura Con las demandas de la población.
El buen funcionamiento de los programas sociales implica que las necesidades
demandadas por la población en cada localidad sean atendidas en su mayoría,
siendo por ello un factor fundamental la correspondencia entre el tipo de apoyo
solicitado y el recibido. En el caso de los proyectos de infraestructura, el 57.1% de
los entrevistados manifiesta haber contribuido con propuestas para mejorar su
comunidad, siendo los proyectos de suministro de electricidad los de mayor
incidencia (26 casos que representan el 59.1% del total de las propuestas vertidas
por los beneficiarios.
En el marco de las propuestas solicitadas al PDPCI y recibidas por las localidades,
observamos que existe una gran correspondencia, ya que de 33 proyectos
solicitados en el rubro de suministro de electricidad se aprobaron todos, siendo por
ello la correspondencia del 100%. Representados en el cuadro No. 37. Esto
sucede también para los proyectos de construcción, ampliación y mejoramiento de
carreteras y caminos rurales. En los demás tipos de proyectos de infraestructura,
la correspondencia entre lo demandado y lo recibido oscila entre el 70 y 94.3 por
ciento, lo que implica que el PDPCI sí satisface, de forma sustantiva, las
peticiones de los demandantes que, se supone, las plantean como expresión
racional de una necesidad insatisfecha.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
78
Cuadro 37
PDPCI: Tipo de Proyecto Solicitado vs. Tipo de Proyecto Otorgado. Región de la Muestra P Recibidos
P Solicitados
Constr. de Carreteras
Distribución y
suministro de Agua Potable
Suministro de
Electricidad
Drenaje y Obras
Sanitarias
Const. Carr. y
Dis. Agua Potable
Ampl., mej. y/o refor. de
Carr.
Const. de Carr. y Sum.
de Electricidad
Piso Firme Total
Constr. de Carretera
72.70% 100.00% 18.20%
50.00% 9.10% 100.00% 100.00%
15.90%
Distribución y suministro de Agua Potable
80.00% 100.00%
10.00% 5.70%
5.00% 100.00% 5.00%
100.00% 100.00% 29.00%
Suministro de Electricidad
100.00% 94.30%
100.00%
47.80%
Const. Carr. y Ampli. mejoramiento de Carr.
100.00% 25.00% 100.00%
1.40%
Constr. Carr. y Constr. de Cam. Rurales.
100.00% 25.00% 100.00%
1.40%
Piso Firme 100.00% 100.00%
100.00% 4.30%
Total 11.60% 100.00%
23.20% 100.00%
50.70% 100.00%
1.40% 100.00%
5.80% 100.00%
1.40% 100.00%
1.40% 100.00%
4.30% 100.00%
100.00% 100.00%
Fuente: SEDESOL 2002 - Los costos administrativos. La parte operativa del PDPCI deriva en una serie de costos de tipo administrativo,
entre los cuales se encuentran el pago de personal, el cual asciende a un total de
8,370,000 pesos. Además, el rubro de Otros Gastos de Operación, se encuentra
en niveles de 1,400,000 pesos.
Los costos administrativos representan del total de la inversión en infraestructura
alrededor del 1.4%. Es decir, es la inversión en la estructura administrativa que se
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
79
necesita para la operación del programa y que, por los números que se presentan,
representa un porcentaje pequeño con relación a los recursos destinados al
mismo. El rubro de Pago de Personal, que es parte de los costos administrativos,
representa tan sólo el 1.2% de lo destinado a inversión en infraestructura; mientras
que los Otros Gastos de Operación el restante 0.2%. Datos representados en el
cuadro No. 38. En otras palabras, los costos salariales y administrativos del
proyecto son bajos.
En lo referente a cada tipo de proyecto, los Costos Administrativos Totales
representan el 6.39% de la Inversión Federal destinada a proyectos de Agua
Potable. El Pago de Personal representa el 5.47%, mientras que Otros Gastos de
Operación el 0.92%.
Los costos administrativos totales representan el 183.93% de la inversión federal
destinada a alcantarillado. Este porcentaje tan alto se explica porque la inversión
en alcantarillado fue muy pequeña. El rubro de pago de nómina representa de la
misma inversión el 157.58%, mientras otros gastos de operación 26.36%. En este
subprograma observamos que los costos que soportan la operación del programa
superan con mucho la inversión destinada a alcantarillado, implicando que el
alcantarillado es una necesidad de las localidades indígenas, pero de una
urgencia menor a otras.
Uno de los subprogramas más atendidos es el de electrificación. En este caso los
costos administrativos totales representan el 7.60% de la inversión total federal
destinada a proyectos de electrificación. En él, el pago de nómina representa el
6.51% y otros costos operativos el 1.09%.
Para el caso de los Caminos Rurales, los costos administrativos totales
representan 12.13% de la inversión federal destinada a dicha obra. El pago de
nómina representa el 10.39% y otros gastos de operación el 1.74%. Por último,
dentro del subprograma de carreteras, la estructura es la siguiente: los costos
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
80
administrativos totales representan el 3.08%, en donde la nómina con relación a la
inversión federal representa el 2.64% y otros gastos de operación el 0.44%.
Referidos los costos administrativos al número de obras otorgadas para proyectos
de infraestructura, tenemos que por cada obra de infraestructura otorgada, hay
20,611.81 pesos de costos administrativos. Mientras que por cada obra otorgada
de infraestructura se erogan 17,658.22 pesos en el pago de nómina y 2,953.58
pesos en otros gastos. Los indicadores de los costos administrativos por tipo de
obra se resumen en el cuadro 38 a continuación
Cuadro 38 PDPCI: Indicadores del Costo Administrativo
Programa de Infraestructura Inversión Federal en cada Subprograma
Variable Beneficia-rios
Inversión Federal Agua
Potable Alcantari-
llado Electrifica-
ción Caminos Rurales
Carreteras
Pago de Personal / Categorías
16.08% 1.22% 5.47% 157.58% 6.51% 10.39% 2.64%
Otros (Gasto de Operación) / Categorías
2.69% 0.20% 0.92% 26.36% 1.09% 1.74% 0.44%
Costo Administrativo Total / Categorías
18.77% 1.43% 6.39% 183.93% 7.60% 12.13% 3.08%
Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.
6.6 Eficiencia. Metas Alcanzadas
Las metas del proyecto son difíciles de calcular por varias razones. En ocasiones
los proyectos no han sido terminados o entregados. Los efectos de los proyectos
de infraestructura no son inmediatos, dependen del tipo de proyecto y de obra.
Hay rezagos que, dependiendo del caso, pueden ser por lo menos de un año. Por
ejemplo, en el caso de una carretera que permite sacar una cosecha a los
mercados, habrá que esperar hasta que ocurra eso para conocer si el ingreso del
productor sufrió alguna modificación.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
81
Uno de los propósitos centrales del programa es que sus acciones sean amigables
y complementarias a la cultura y el entorno natural de las comunidades. Se trata,
podría afirmarse, de propiciar el desarrollo sustentable en diálogo con las
comunidades y no en contra de ellas.
Las acciones de infraestructura son un ámbito importante en el que es necesario
diferenciar. Por ejemplo, las acciones realizadas en caminos se hacen sobre los
ya existentes, que son muy malos. Se trata de ampliarlos y convertirlos en
transitables, de manera permanente. Su uso actual implica altos costos
monetarios y en tiempo. Un asunto a cuidar, en este tipo de intervenciones, tiene
que ver con evitar pérdidas de capital natural o daño a áreas consideradas
estratégicas por las comunidades.
Mayor cuidado hay que observar en el caso de las acciones de agua potable. Si
bien son incuestionables los beneficios a la salud que este tipo de intervenciones
trae consigo, intensifica el uso de un recurso y su posible desperdicio y
contaminación.
En lo referente a infraestructura, la información recogida por la encuesta permite,
de manera indirecta, relacionar el número de grupos que se organizaron para
solicitar obras de infraestructura y los proyectos que se otorgaron. La premisa es
que los solicitantes cuyas solicitudes fueron satisfechas, fueron empleados en los
proyectos.
Parte de la generación de oportunidades de empleo y desarrollo de las localidades
atendidas por el PDPCI, son la instrumentación de los proyectos de infraestructura
y de proyectos productivos. En este sentido es importante la organización de los
beneficiarios, ya sea de manera individual o colectiva, ya que les permite ser
partícipes en la ejecución de los proyectos22, generándose con ello oportunidades
reales de empleo y de mejoramiento del bienestar de las localidades atendidas. 22Se entiende por ser partícipe en la ejecución del proyecto, a ser parte de la planta laboral con la cual se lleva a cabo.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
82
La distribución de los proyectos de infraestructura muestra que el número de
proyectos más importante es el referido a luz, agua y drenaje. Representan el
89.1% del total. De un total de 522 obras, luz, agua y drenaje representan 465
obras que se muestran en el cuadro No. 5.1 de anexo estadístico B. En el supuesto de que durante la ejecución de los proyectos de infraestructura se
generen empleos para la población de las localidades atendidas, podemos inferir
que su instrumentación tiene un impacto máximo de hasta 900 personas incluidas
en la ejecución del proyecto, ya que parte del interés de la población solicitante, se
encuentra no solo en el beneficio real de una obra de infraestructura de esta
naturaleza, sino también en los beneficios personales, vía el empleo. Un efecto importante es la absorción de mano de obra de comunidades vecinas.
Los proyectos son generadores de empleo local pero que también incorpora a los
vecinos. Aunque no se dispone de datos es posible presumir que el efecto
demostrativo que los proyectos producen en comunidades que no los tienen, por
ejemplo: en municipios como los mencionados en este informe, de alta y muy alta
marginalidad, resultan, seguramente muy atractivos y, por tanto, imitables. Por otro lado, para los casos de obras de Agua Potable, Alcantarillado y
Electrificación Nacional, el programa se fijó un número de obras meta a alcanzar;
en lo sucesivo se describe lo alcanzado por el programa.
Considerando todas las acciones de infraestructura que se destinaron a mejorar
las condiciones de suministro y/o distribución de agua potable, se tenía 119 obras
como meta, la cual fue rebasada con creces, debido a que se realizaron 183
acciones encaminadas con ese fin. Se realizaron como ya se mencionó líneas
arriba, acciones tanto de Rehabilitación, Ampliación como de Construcción de
redes de Agua Potable. En todos los casos se cumplió y superó la meta
propuesta. En este caso, el programa, en su vertiente de Obras de Infraestructura,
se puede catalogar como uno que alcanzó una ejecución exitosa.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
83
Para el caso de obras de Alcantarillado, se propusieron realizar como mínimo,
nueve obras dentro del año 2002, meta que no fue alcanzada ya que tan solo se
realizaron seis obras. Las obras de ampliación de las redes de Alcantarillado si
cumplieron su meta, ya que era de solo una obra la cual si se pudo llevar a cabo.
Mientras que en el caso de construcción de redes de alcantarillado, la meta era de
8 obras, de las cuales sólo se realizó el 62.5%, es decir, cinco obras.
Las obras tendientes dotar de energía eléctrica a las distintas localidades sujetas
de ser atendidas, tenían una meta de 598 obras por realizar durante el año 2002.
Sin embargo, durante la ejecución del programa el número de obras realizadas fue
menor en 54%, es decir, la meta propuesta solo se pudo cumplir en un 46%, ya
que para las distintas acciones de electrificación contempladas en el programa, se
realizaron 276 de rehabilitación, 157 de ampliación, 101 de construcción y 18 de
acciones no convencionales, lo que da un total de 276 acciones; con lo cual no se
cumplió la meta propuesta.
Así en general para los casos referidos, se propuso una meta inicial de 726 obras
a realizar, de las cuáles se llevaron a cabo 465 acciones. Estos resultados
muestran que el programa no cumplió con lo propuesto.
6.7 Costo Efectividad (Índice de Eficiencia)
La información se presenta en los cuadros 16 y 17 del anexo estadístico B, y
muestran, a detalle, los resultados tanto del Índice de Eficiencia, como de la
Inversión Promedio por Entidad Federativa, desglosada por tipo de proyecto de
infraestructura.
Por lo tanto, para los proyectos de infraestructura, la eficiencia del programa se
midió obteniendo el cociente del número de beneficiarios atendidos en total por los
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
84
proyectos de infraestructura, y la inversión total de los mismos proyectos23. Los
resultados de este índice no pueden ser definitivos, debido a que no se han
tomado en cuenta aspectos tales como, la calidad de los bienes, resultado de los
proyectos, las características geográficas de los Estados involucrados y sus
necesidades, entre otras variables.
Sin embargo, los resultados muestran que, a un nivel nacional, 0.7 beneficiarios
son atendidos por cada mil pesos invertidos en los proyectos de infraestructura.
Mientras que un análisis por Estado muestra que los resultados del índice cambian
mucho. Por ejemplo, en Sonora, 3.92 beneficiarios son atendidos por el programa,
por cada mil pesos de inversión como se muestra en el cuadro No. 16 del anexo
estadístico B, mientras que el Estado de Tabasco sólo atiende a 0.16 beneficiarios
por cada mil pesos de inversión en infraestructura.
Hay que resaltar que sólo 7 de 20 Estados se encuentran por encima del promedio
de eficiencia (0.96 beneficiarios por cada mil pesos invertidos), mientras que los
restantes 13 se encuentran por debajo de dicho promedio. Este dato muestra que
en la mayoría de los Estados en donde opera el programa existe una brecha de
productividad para atender a más individuos con los recursos del programa. El
cuadro 17 del anexo estadístico B, representa la inversión promedio por cada uno
de los rubros de infraestructura; con una inversión promedio nacional de 2,094.89
pesos.
Como se dijo anteriormente, los resultados obtenidos son muy heterogéneos
debido a que las localidades atendidas en cada entidad varían en número de
integrantes, al igual que las necesidades cubiertas por el programa son distintas
en cada localidad, por lo que éste índice necesitará ser analizado con la
información de las características de los tipos de obra construida con todos los
proyectos, para saber si realmente se es eficiente al otorgar los apoyos.
23 Índice de Eficiencia = No. De Beneficiarios/ Inversión Total en Infraestructura; la inversión se encuentra referida en miles de pesos, por lo cual los resultados nos dicen el número de beneficiarios por cada mil pesos de inversión en proyectos.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
85
La inversión promedio por Entidad Federativa se midió obteniendo el cociente del
número de beneficiarios atendidos en total por los proyectos de infraestructura,
(exactamente lo inverso del índice de eficiencia).
El nivel de eficiencia y la inversión promedio, por tipo de proyecto, nos arroja los
siguientes resultados:
• Caminos rurales
A un nivel nacional, en los proyectos destinados a los Caminos Rurales se
muestra que se atienden a 0.48 beneficiarios por cada mil pesos de inversión;
siendo en este caso el Estado de Chiapas el que mayor eficiencia manifiesta. Los
proyectos de caminos rurales atienden a 3.71 beneficiados por cada mil pesos de
inversión; maximizando con ello los impactos de los recursos públicos en un
mayor número de personas. Al otro extremo, el Estado de Puebla, es el que menor
nivel de eficiencia refleja, ya que sólo 0.10 beneficiarios son atendidos por cada
mil pesos de inversión.
En promedio se atiende a 1.01 beneficiarios por cada mil pesos de inversión y sólo
tres Estados de ocho que participan en el subprograma Caminos Rurales, se
encuentran por arriba de dicho promedio, mientras que los restantes cinco se
encuentran por debajo del promedio. La inversión promedio en este rubro es de
$3,520.53 pesos. Esta información explicita, nuevamente, que la mayoría de los
Estados no tienen un nivel de eficiencia adecuado. Habría que analizar más a
fondo la información al interior de cada Estado para verificar cuáles son las
estrategias utilizadas en cada uno de ellos que explican los resultados obtenidos y
en que aspectos es posible mejorar la eficiencia.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
86
• Carreteras Alimentadoras
Para el caso de las Carreteras Alimentadoras, el nivel de eficiencia nacional se
encuentra en 0.63 beneficiarios atendidos por cada mil pesos de inversión, siendo
el Estado de Nayarit el de mejor nivel de eficiencia, ya que atiende a 2.83
beneficiarios por cada mil pesos de inversión. Por el contrario el Estado de
Yucatán tiene el nivel de eficiencia más bajo, siendo éstos de tan solo 0.03
beneficiarios atendidos por cada mil pesos de inversión en Carreteras
Alimentadoras.
En promedio se atienden 0.76 beneficiarios por cada mil pesos de inversión. Por
debajo de este promedio se encuentran 7 de 9 Estados que participan en el
subprograma, mientras que tan sólo dos Estados se encuentran por arriba de
dicho promedio. La inversión promedio nacional en lo que respecta a este rubro es
de 7,089.50 pesos, es el rubro más alto en promedio, siendo el Estado de Yucatán
el que más inversión tiene para la construcción y ampliación de carreteras.
• Agua Potable
Para el caso del subprograma de Agua Potable los resultados son los siguientes.
El Estado de Sonora nuevamente tiene el nivel de eficiencia más alto ya que
atiende a 12.04 beneficiarios por cada mil pesos de inversión en obras dirigidas a
la distribución y/o suministro de agua potable. Los Estados de Chiapas e Hidalgo,
por el contrario, tienen un nivel de eficiencia de 0.28 y 0.29 beneficiarios
atendidos, respectivamente, por cada mil pesos de inversión realizada en éstos
proyectos.
A un nivel nacional se tiene que se atienden a 1.11 beneficiarios por cada mil
pesos de inversión, destacando que el promedio es de 1.97 beneficiarios
atendidos por cada mil pesos de inversión. De ello se deriva que 6 de 14 Estados
se encuentran por debajo de dicho promedio, mientras que los restantes 8
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
87
Estados tienen un nivel de eficiencia mayor al promedio. Las obras destinadas al
suministro y distribución de agua potable es el primer subprograma en donde la
eficiencia a un nivel federal, medida de esta manera, es superior en más de la
mitad de los Estados al promedio obtenido. La inversión promedio nacional es de
1,318.97, que equivale a la inversión más baja a un nivel nacional en todos los
rubros de infraestructura.
• Alcantarillado
Para el subprograma de Alcantarillado son pocos (3) los Estados que cuentan con
inversión destinada a mejorar las condiciones de las localidades en este rubro. Los
resultados nos indican que a un nivel nacional se atiende a 1.08 beneficiarios por
cada mil pesos de inversión. El Estado con el nivel de eficiencia más alto es
Campeche, ya que reporta que para las obras de alcantarillado atiende a 14.4
beneficiarios por cada mil pesos de inversión en dichas obras, mientras que el
Estado de Hidalgo tan solo atiende a 0.29 beneficiarios por cada mil pesos de
inversión. Por último, el Estado de Puebla, que también apoya a la población
indígena con obras de alcantarillado, reporta atender a 1.72 beneficiarios por cada
mil pesos de inversión.
Debido a las grandes diferencias de eficiencia entre los tres Estados referidos, el
promedio del índice se ubica en 5.47 beneficiarios atendidos por cada mil pesos
de inversión, muy superior a lo manifestado en dos de los tres Estados que
participan en este subprograma. Como se mencionó anteriormente, sólo tres
Estados incorporan este rubro, teniendo una inversión promedio de 1,363.72
pesos, aportando la mayor parte el Estado de Hidalgo, posteriormente Puebla y,
por último, Campeche.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
88
• Electrificación
Los proyectos de electrificación del PDPCI se distribuyen en 18 Estados del país.
A un nivel nacional se atienden 0.54 beneficiarios por cada mil pesos de inversión,
siendo, para este tipo de proyectos, el Estado de Sinaloa el más eficiente, ya que
ha atendido con sus obras de electrificación a 2.9 beneficiarios por cada mil pesos
de inversión en ellos. Por el contrario, los Estados de Yucatán y de Chiapas
presentan los peores niveles de eficiencia, siendo sus resultados de 0.05 y 0.08,
respectivamente.
El promedio de eficiencia que se obtiene es de 0.81 beneficiarios atendidos por
cada mil pesos de inversión en obras de electrificación. Con ello, 14 Estados
participantes se encuentran por debajo del nivel promedio de eficiencia, y los
restantes 4 rebasan dicho promedio. Por otra parte, la inversión promedio es de
3,534.89 pesos y son cuatro Estados la que los rebasa; no siendo los mismos 4
Estados del promedio de eficiencia.
En general, observamos que la aplicación correcta de los recursos, medida con
este tipo de índices, no es la adecuada en la mayoría de los proyectos y de los
Estados. Resalta que existan grandes diferencias en el número de beneficiarios
impactados positivamente por la inversión de cada mil pesos en obras de
infraestructura. Hay que recordar que son múltiples las variables relacionadas con
los resultados finales de la ejecución de los recursos públicos en obras de
infraestructura. Por ello, estos resultados sólo servirán como una referencia de la
manera en que se están aplicando los recursos en cada una de las Entidades
Federativas.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
89
VII. OPERACIÓN DE LA VERTIENTE DE PROYECTOS PRODUCTIVOS
7.1 Distribución por Entidad Federativa de los Proyectos Productivos
El número de proyectos productivos apoyados por el programa es un primer
indicador que usamos para buscar la presencia del programa en esta vertiente por
Entidad Federativa.
El cuadro siguiente No. 39, nos indica que se programaron 1608 proyectos
productivos en 15 Entidades Federativas, y al cierre del ejercicio las entidades
reportaron 1864, es decir un 16% más. Son seis entidades que reportan aumento
en el número de proyectos apoyados. Destaca el dato para el Estado de Puebla,
para el que inicialmente se tenían programados 190 proyectos productivos, y que
al cierre termina con una programación de 376 proyectos, es decir un crecimiento
en el número de proyectos del 97.9%. Cabe mencionar que este incremento
contrasta con el indicador de ineficiencia en el ejercicio del presupuesto: a pesar
de este considerable incremento en el número de proyectos programados, y el
incremento también en el presupuesto autorizado, Puebla deja de ejercer el
51.45% del presupuesto autorizado de acuerdo al dato preliminar al cierre del
ejercicio 2002.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
90
Cuadro 39 PDPCI: Número de Proyectos Productivos
programados y al cierre por Entidad Federativa
Entidad Federativa
Número de Proyectos
Productivos a diciembre de
2002 (1)
Porcentaje
Número de Proyectos
Productivos a diciembre de 2002
(2)
Porcentaje Tasa de variación
Campeche 60 3.73% 73 3.92% 21.7%
Chiapas 394 24.50% 404 21.67% 2.5%
Durango 13 0.81% 13 0.70% 0.0%
Guerrero 123 7.65% 139 7.46% 13.0%
Jalisco 2 0.12% 2 0.11% 0.0%
Estado de México 25 1.55% 25 1.34% 0.0%
Michoacán 33 2.05% 33 1.77% 0.0%
Oaxaca 371 23.07% 399 21.41% 7.5%
Puebla 190 11.82% 376 20.17% 97.9%
Querétaro 5 0.31% 5 0.27% 0.0%
Quintana Roo 37 2.30% 37 1.98% 0.0%
San Luis Potosí 107 6.65% 107 5.74% 0.0%
Sonora 5 0.31% 5 0.27% 0.0%
Veracruz 160 9.95% 160 8.58% 0.0%
Yucatán 83 5.16% 86 4.61% 3.6%
Total 1608 100.00% 1,864 100.00% 15.9% Nota: (1) A diciembre de 2002; (2) Dato preliminar al cierre del ejercicio 2002 Fuente: SEDESOL
7.2 DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS POR ENTIDAD FEDERATIVA
En forma similar a la distribución de los recursos en las obras de infraestructura, la
inversión para financiar proyectos productivos entre la población indígena muestra
una distribución concentrada que corresponde a la distribución concentrada de la
población indígena en pobreza extrema.
Considerando conjuntamente el número de proyectos productivos, y el
presupuesto autorizado para estos proyectos tenemos un buen indicador de la
distribución de los recursos por Entidad Federativa. De hecho la correlación entre
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
91
estas dos variables es del orden del 99%. Lo que podemos interpretar que en
promedio los proyectos se están valorando de manera equitativa, es decir que la
inversión es proporcional a la cantidad de proyectos apoyados. Este resultado,
como veremos, tiene mayor validez a este nivel de agregación, porque cuando se
hace el análisis a nivel microeconómico podemos constatar que los apoyos a la
población tienen problemas de equidad en algunos casos. El cuadro siguiente
refleja los proyectos productivos y el monto de inversión, observando que los
Estados de Chiapas y Oaxaca tienen el mayor porcentaje, tanto en número de
proyectos, como en inversión federal con 24.50% y 25.48%, para el caso de
Chiapas y con 23.07% y 27.02%, para el caso de Oaxaca, respectivamente.
Cuadro 40
PDPCI: Número de Proyectos Productivos y Montos de Inversión Federal por Entidad Federativa. 2002.
Entidad Federativa
Número de Proyectos
Productivos Porcentaje Inversión
Federal Porcentaje
Campeche 60 3.73% 1,453,412.00 1.93%
Chiapas 394 24.50% 19,220,421.50 25.48%
Durango 13 0.81% 245,520.00 0.33%
Guerrero 123 7.65% 6,172,397.00 8.18%
Jalisco 2 0.12% 123,404.00 0.16% Estado de México 25 1.55% 1,135,380.00 1.51%
Michoacán 33 2.05% 601,175.50 0.80%
Oaxaca 371 23.07% 20,378,231.00 27.02%
Puebla 190 11.82% 7,158,235.00 9.49%
Querétaro 5 0.31% 269,271.00 0.36% Quintana Roo 37 2.30% 1,347,011.00 1.79%
San Luis Potosí 107 6.65% 4,572,052.00 6.06%
Sonora 5 0.31% 285,300.00 0.38%
Veracruz 160 9.95 % 8,298,931.00 11.00%
Yucatán 83 5.15% 4,162,500.00 5.52%
Total 1,608 100.00% 75,423,241.00 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
92
Por otro lado, la distribución de los recursos coincide también con la presencia de
población objetivo definida por el propio programa, y a esto le hemos llamado una
correcta focalización del programa.
La población indígena se concentra, de manera importante, en algunos Estados
de México y esto mismo se hace con los recursos del programa. Para proyectos
productivos se concentran en Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Puebla, Guerrero, San
Luis Potosí y Yucatán. Solamente Oaxaca y Chiapas juntos reciben un poco más
de la mitad del presupuesto federal para proyectos productivos. Tomados los siete
Estados anteriormente mencionados tienen el 92.76% de este presupuesto,
referenciado en el cuadro No. 41.
Esta participación significa también que estos gobiernos adquieren una enorme
responsabilidad, dentro del esquema participativo de la operación del programa
que los hace copartícipes claves de la operación y ejecución de las inversiones del
programa.
Sólo para ejemplificar la responsabilidad de los gobiernos y otras instancias que
participan en estos Estados hacemos este ejercicio hipotético: si Oaxaca, que
absorbe el 27% de los recursos para proyectos productivos, fallara en 1% en la
aplicación correcta de los recursos para proyectos productivos, esto se traduciría
en un incremento del 0.2702% en ineficiencia del total del programa de proyectos
productivos, es decir de cada 100 pesos invertidos, 27 centavos estarían mal
aplicados. Pero si se fallara en la mitad de su correcta aplicación, entonces de
cada 100 pesos del presupuesto federal para todo el país en estos proyectos,
$13.5 estarían incorrectamente aplicados.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
93
Cuadro 41 PDPCI: Participación porcentual de la Inversión Federal en las Principales Entidades
Participantes. 2002.
Entidad Federativa Participación en la inversión
federal para proyectos productivos
Acumulado
Oaxaca 27.02% 27.02%
Chiapas 25.48% 52.50%
Veracruz 11.00% 63.51%
Puebla 9.49% 73.00%
Guerrero 8.18% 81.18%
San Luis Potosí 6.06% 87.24%
Yucatán 5.52% 92.76% Fuente: Construcción propia con datos a diciembre del 2002 de SEDESOL
• Género y por Entidad Federativa en la vertiente de Proyectos Productivos.
En lo que se refiere a proyectos productivos, la presencia de las mujeres en el
programa es definitivamente predominante. A un nivel nacional el 95% de los
beneficiarios son mujeres. En algunas entidades los proyectos productivos se
convocaron exclusivamente para mujeres o la proporción está por arriba del 95%.
En Durango, Puebla y Querétaro las mujeres beneficiarias son el 68%, 70.1 y
79.3% respectivamente. Sonora es un caso que tiene un comportamiento
totalmente diferente, los hombres beneficiarios representan el 59.1% del total.
Estas cifras que están representadas en el cuadro No. 42, indican que en muchos
casos se hizo una lectura de las Reglas de Operación del Programa, en donde, la
indicación de dar apoyo preferentemente a mujeres se asumió como
exclusivamente a mujeres. Esta práctica en la selección de los beneficiarios de
proyectos productivos puede ser contraproducente en la medida que se excluyen
también a hombres indígenas potencialmente beneficiarios que pueden aportar
experiencia en el trabajo y habilidades en ciertos procesos productivos.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
94
Cuadro 42
PDPCI: Beneficiarios y Beneficiarias por Entidad Federativa en Proyectos Productivos del Programa. 2002.
Entidad Federativa Mujeres Hombres Mujeres / Hombres % de Beneficiarias
Total 27752 1506 18.4 94.9%
Campeche 2278 85 26.8 96.4%
Chiapas 6728 241 27.9 96.5%
Chihuahua 0 0 n.a. n.a.
Durango 85 40 2.1 68.0%
Guerrero 1695 73 23.2 95.9%
Hidalgo n.a. n.a.
Jalisco 18 n.d 100.0%
México 259 7 37.0 97.4%
Michoacán 1282 5 256.4 99.6%
Oaxaca 6161 65 94.8 99.0%
Puebla 1916 816 2.3 70.1%
Querétaro 46 12 3.8 79.3%
Quintana Roo 525 22 23.9 96.0%
San Luis Potosí 2506 n.d. 100.0%
Sinaloa n.a. n.a.
Sonora 18 25 0.7 41.9%
Tabasco n.a. n.a.
Veracruz 2570 115 22.3 95.7%
Yucatán 1665 n.d 100.0% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL. n.a: No aplica n.d.: No definido
7.4 EL TAMAÑO DE LOS PROYECTOS
En este apartado valoramos los proyectos por el tamaño del apoyo por persona,
ya que de la cantidad de recursos que reciba un beneficiario podemos apreciar la
importancia que tienen estos apoyos para servir como de base de desarrollo de
cierta infraestructura productiva y de su viabilidad económica.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
95
En la siguiente gráfica No. 2, se muestran los porcentajes de la población que
reciben esos montos promedios. Así por ejemplo se puede ver que el 80% de los
beneficiarios reciben montos menores a los $4,500.00, y el 50% recibe menos de
$3,000.00. Predominan los montos bajos de apoyo.
Gráfica 2
Población que recibe por concepto de apoyo, dinero federal
Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.
Existe un segmento dentro de los proyectos productivos que proporcionan un
monto promedio de apoyo de $500.00 o menos. Dentro de este segmento se ubica
el 15.6% de los beneficiarios ( 4,113 personas), y el 1.6% de los recursos
federales ($1,237,559).
Estos proyectos, por sus características, podemos considerarlos como de apoyo al
autoconsumo, y tienen muchas dificultades para convertirse en detonadores de
una base productiva, aún a escala familiar. Este segmento se ubica en los Estados
de Campeche y Chiapas. 47% y 53% de sus beneficiarios respectivamente.
En el Estado de Chiapas, y particularmente en el Municipio de Tila, que tiene muy
alta marginación, existen 1,922 beneficiarias dentro de este segmento, con apoyos
Monto promedio con Recursos Federales
-1,5003,0004,5006,0007,5009,000
10,50012,00013,500
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Porcentaje de Beneficiarios
Mon
to p
rom
edio
de
apoy
o en
pe
sos
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
96
por beneficiaria de $200 y $350. Estos proyectos son para mujeres. Los proyectos
que se apoyan en este municipio son producción de hortalizas de traspatio, y
fortalecimiento de granjas avícolas de traspatio.
En el Estado de Campeche, las beneficiarias (2,173 mujeres) en este segmento,
viven en los municipios de Campeche y Champotón. Los montos promedios son
de $250 y de $500. A diferencia de Chiapas, estos municipios son catalogados
como de marginación media y baja, pero no descartamos que las beneficiarias se
encuentren en situación de pobreza extrema. Los apoyos promedio de $250 son
para proyectos de adquisición de paquetes de aves, y los de $500 son proyectos
de paquetes hortícolas de traspatio24.
7.5 Montos promedios de los apoyos de los Proyectos Productivos
• Apoyos por Deciles
Conforme subimos a deciles de beneficiarios de apoyos más altos, observamos
que estos se distribuyen entre un número mayor de proyectos, es decir que son
más los grupos de trabajo con menos integrantes conforme los apoyos promedios
son mayores.
De esta forma vemos en el cuadro No. 43, que 10% de los beneficiarios se
agrupan alrededor de 44 proyectos y reciben un promedio de $ 350 de apoyo,
mientras que en el decil más alto se agrupan otro 10% alrededor de 275 proyectos
y reciben apoyo de hasta $13,000 por beneficiario. La comparación de estos
extremos nos permite ver la naturaleza de la operación del programa en diferentes
estratos de población.
24 Sin embargo, los bajos montos de apoyo no siempre son así en estas actividades. Los proyectos de producción avícola, aún a escala familiar en otras condiciones son de $1000.00 a $6500.00, y las de hortícolas de $1200 a $5800. De estas cifras podemos concluir que no es propiamente el tipo de actividad o el tamaño del grupo de beneficiario lo que determina los montos de inversión promedio, sino que debemos buscar las razones en los mecanismos que se ponen en marcha desde la selección de los beneficiarios, la concepción del proyecto, la capacidad organizativa de las instancias ejecutoras participantes y en la propia interiorización que del programa y sus objetivos hacen las instancias ejecutoras y funcionarios de la SEDESOL.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
97
Cuadro 43 Montos máximos de apoyo promedio
a Beneficiarios de Proyectos Productivos por deciles Deciles de
Beneficiarios Hasta un monto
promedio de Proyectos
I 350.00 44
II 1,000.00 109
III 1,900.00 150
IV 2,500.00 140
V 2,600.00 125
VI 2,700.00 162
VII 3,250.00 161
VIII 4,325.00 199
IX 5,300.00 215
X 13,000.00 275 Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.
El primer decil recibe $350 o menos. A partir de este decil y hasta el cuarto decil,
el monto de apoyo da saltos hasta alcanzar un monto máximo de $2,500 en el
cuarto decil. Del cuarto al sexto decil los montos tienen pequeños incrementos con
un máximo de $2,700. Es decir el 60% de los beneficiarios reciben un apoyo
máximo de $2,700 que dispondrán para apoyar sus actividades económicas.
7.6 Equidad e Inequidad del Apoyo.
En esta sección medimos la equidad de la distribución de los apoyos para
proyectos productivos a un nivel nacional. Como veremos en la siguiente sección
hay cierto nivel de inequidad a un nivel nacional que se ve reforzada por ciertas
inequidades dentro de las Entidades Federativas. Dentro de cada entidad se
observan diferencias, en algunos casos marcadas, entre los promedios de apoyo
para proyectos productivos.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
98
En algunos casos los montos de apoyo promedio están asociados al tipo de
beneficiarios, al tipo de proyectos productivos impulsados, e incluso a los agentes
que participan como ejecutores de proyectos. Los apoyos mínimos deben
reglamentarse con base en la viabilidad económica y a las características de los
proyectos para evitar que de entrada que los montos sean insuficientes para
ciertos proyectos productivos.
Para ilustrar el grado de equidad (inequidad) en la distribución de los recursos
federales en proyectos productivos a nivel nacional, presentamos la Curva de
Lorenz, que nos muestra la brecha entre la equidad absoluta y la observada.
Gráfica No. 3
Distribución de los recursos federales
Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL.
7.7 Índice de Gini Nacional de los Apoyos para Proyectos Productivos
El valor calculado del índice de Gini para medir la distribución de los apoyos con
recursos federales entre la población es de 0.3, (Nota: IG=0 indica equidad
absoluta, IG=1 indica absoluta inequidad en la distribución) lo que significa que los
Curva de Lorenz
0.00%
20.00%
40.00%
60.00%
80.00%
100.00%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
% Acumulado de beneficiarios
% A
cum
ulad
o de
R
ecur
sos
Fede
rale
s
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
99
recursos tienen poca concentración sobre la población beneficiada. Como
veremos adelante, el panorama cambia si estimamos este índice por Entidad
Federativa.
∑∑ −
=pigipi
IG
Donde:
pi es el porcentaje de la población beneficiada acumulada hasta el beneficiario
i-ésimo, ordenado de menor a mayor monto promedio de recursos federales
recibidos.
qi es el porcentaje de recursos federales acumulados entre la población
beneficiada hasta el i-ésimo beneficiario, ordenado de menor a mayor monto
promedio de recursos federales recibidos.
7.8 Índice de Gini por Entidad Federativa y Monto de Inversión
En esta sección presentamos el Índice de Gini por Entidad Federativa para medir
la equidad en la distribución, junto con los rangos del monto promedio de inversión
federal.
Campeche es el Estado con un Índice de Gini muy grande que es la manifestación
de la enorme desigualdad en los montos promedios por beneficiario. En la entidad
encontramos apoyos por persona desde $250.00 hasta y otros hasta un máximo
de $10,320.00, esta diferencia no puede tener ninguna justificación, porque este
monto equivale a la suma de lo que reciben 41 personas en el otro caso extremo.
Dos casos similares son Puebla y Veracruz. El cuadro No. 44, da una mejor
panorámica de la información y el índice de Gini.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
100
Cuadro 44
PDPCI. Proyectos Productivos. Índice de Gini: Equidad de la Distribución de Recursos Federales y Promedios Mínimos y
Máximos del Apoyo por Entidad Federativa. 2002. Monto Promedio de Inversión por beneficiario
Entidad Federativa Índice de Gini Monto Promedio
mínimo Monto Promedio
Máximo Campeche 0.774 250.00 10,320.00 Chiapas 0.341 203.00 6,500.00 Durango 0.105 1,624.00 3,248.00 Guerrero 0.223 1,250.00 7,971.00 Jalisco 0.148 5,840.00 8,125.00 México 0.171 1,712.00 6,200.00 Michoacán 0.167 757.00 2,625.00 Oaxaca 0.166 1,099.00 9,285.00 Puebla 0.277 500.00 9,051.00 Querétaro 0.150 3,218.00 6,500.00 Quintana Roo 0.366 875.00 10,833.00 San Luis Potosí 0.234 544.00 6,500.00 Sonora 0.118 5,700.00 11,460.00 Veracruz 0.223 451.00 13,000.00 Yucatán 0.006 1,905.00 3,000.00
Fuente: Elaboración propia con base a la información SEDESOL.
7.9 Diversificación de Actividades Productivas
En este apartado analizamos el tipo de actividades que desarrollan los
beneficiarios que reciben los apoyos para proyectos productivos. Caracterizamos
las actividades de acuerdo a los montos de apoyo por deciles.
Los beneficiarios ubicados en los deciles más bajos se caracterizan por concentrar
sus proyectos en pocas actividades. El primer decil se concentra en dos tipos de
proyectos: de aves y hortícolas. En el segundo decil estas mismas dos actividades
junto con la apicultura y las artesanías logran el 77.98% del monto de recursos
federales para los proyectos productivos dentro de estos estratos.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
101
Conforme nos movemos hacia deciles más altos, observamos una tendencia a
diversificar las actividades de los proyectos productivos. Solamente en los deciles
V, y VI se muestra otra concentración de proyectos en artesanías, que incluye un
espectro amplio de tipos de artesanías tradicionales. Es en el decil VI donde se
desarrollan granjas de varios tipos, esto lo podemos observar en el cuadro No. 45.
Los proyectos de ganado como ovinos, porcinos y bovino cobran más importancia
a partir del decil III. En los deciles VIII, IX y X, la mitad de los proyectos son de
este tipo de ganado, junto con proyectos de aves, mientras que el resto está
diversificado en otras actividades.
Cuadro 45 Principales Actividades y su participación dentro del total de inversión de Proyectos
Productivos por deciles de Beneficiarios. 2002. Decil I Decil II Decil III Decil IV Decil V
Actividad % acum. Actividad % acum. Actividad % acum. Actividad % acum. Actividad % acum.
Aves 72.73% Aves 33.94% Artesanía 38.67% Artesanía 12.86% Artesanía 65.60%
Hortaliza 100.00% Hortaliza 56.88% Aves 52.67% Ovino 25.71% Ovino 73.60%
Artesanía Apicultura 68.81% Porcino 62.67% Porcino 37.86% Porcino 80.80%
Artesanía 77.98% Hortaliza 70.00% Hortaliza 48.57% Panadería 85.60%
Otros 9 10.00% Otros 20 30.00% Aguacate 58.57% Durazno 89.60%
100.00% Otros 20 41.43% Otros 7 10.40%
Decil VI Decil VII Decil VIII Decil IX Decil X Actividad % acum Actividad % acum Actividad % acum Actividad % acum Actividad % acum
Granja 58.02% Ovino 25.47% Aves 19.10% Ovino 36.28% Porcino 29.09%
Porcino 73.46% Porcino 42.24% Porcino 34.17% Aves 45.12% Ovino 43.27%
Yerbas 78.40% Artesanía 52.17% Ovino 48.24% Porcino 53.02% Bovino 50.55%
Durazno 82.72% Jitomate 59.01% Artesanía 57.79% Artesanía 59.53% Aves 57.45%
Artesanía 86.42% Hortaliza 64.60% Apicultura 60.80% Bovino 64.65% Panadería 62.55%
Otros 11 13.58% Otros 17 35.40% Otros 26 39.20% Otros 20 35.35% Otros 28 37.45% Fuente: A diciembre 2002. SEDESOL Este comportamiento indica que los montos más pequeños de apoyo para
proyectos productivos se refieren a actividades de traspatio como cría de pollo y
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
102
hortalizas. Estos proyectos son un apoyo para la producción de autoconsumo, y la
trascendencia del proyecto requiere que se les dé seguimiento y se amplíen los
apoyos que refuercen esta actividad. Porque los pollos requieren de cuidados y de
la misma manera las hortalizas en traspatio, y de lo contrario corren el riesgo de
extinguirse.
7.10 Diversificación de los Proyectos Productivos por Entidad Federativa
Los proyectos siguen en algunos casos vocaciones de las regiones en donde se
ejecutan, en otros casos son actividades nuevas que se experimentan para
resolver ciertos problemas o atender algunas demandas insatisfechas de
productos o servicios.
Aquí presentamos una caracterización de los proyectos por Entidad Federativa.
• CAMPECHE
En este Estado, el 77% de los proyectos productivos son de aves y hortalizas de
traspatio. El resto son proyectos de apicultura, frutas, semillas y ovinos. En el caso
de aves y hortalizas corresponden a proyectos de mujeres principalmente
orientados a la producción para el autoconsumo. Uno de sus principales
problemas es el monto de los paquetes que se distribuyen, pues son de apenas de
$250 por beneficiario, que casi siempre corresponde a la ama de casa.
• CHIAPAS
Tiene proyectos más diversificados, sin embargo son tres actividades las más
importantes: aves, ovinos y porcinos, que representan el 62% de los proyectos.
• DURANGO
Solo tiene dos actividades: molino de nixtamal y hortalizas.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
103
• GUERRERO
Es diversificado. Sin embargo, la producción de artesanías, que comprende varios
tipos de ellas, concentra el 32% de los proyectos productivos.
• JALISCO.
Los escasos proyectos son solo de artesanía.
• ESTADO DE MÉXICO
Planteó sólo dos actividades. Principalmente ovinos (87.5) y aves (12.5)
• MICHOACÁN
Los proyectos de Michoacán son principalmente de artesanías (87.1%), y otros de
aguacate y porcinos.
• OAXACA
Sus proyectos son principalmente de establecimiento y mejoramiento de granjas
(25.6%), y de ganado porcino y ovino (30%). El resto de los proyectos está
diversificado.
• PUEBLA
Sus principales actividades son las de ganado porcino y ovino (35.8%) y las
artesanías (14.7%). El resto está diversificado.
• QUERÉTARO
Sus proyectos se concentran en ganado ovino y caprino (80%), el resto en
algunas otras actividades.
• QUINTANA ROO
Apuesta sus proyectos en dos actividades, la apicultura (48.6%), y las hortalizas
(24.3%). Estas últimas tienen buenas posibilidades comerciales ya que
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
104
actualmente esta entidad importa una parte muy importante de las hortalizas que
consume.
• SAN LUIS POTOSÍ
El 58.5% de los proyectos son de porcinos, ovinos y aves. El resto esta
concentrado en algunas otras actividades.
• SONORA
Los pocos proyectos en Sonora son de ovinos, caprinos y producción de trigo.
• VERACRUZ
En esta entidad hay una amplia variedad de actividades, pero destaca la
producción de puercos con el 14.4% de los recursos. La producción de aves,
porcinos, ovinos y bovinos concentran el 38.8% de los recursos.
7.11 Efectos e importancia de las desigualdades en los montos
promedios otorgados en los proyectos productivos.
Existe una preocupación en algunas entidades por lograr una mayor presencia y
alcance de las políticas de apoyo a las comunidades indígenas a través de una
mayor cobertura. Una de las estrategias seguidas es la conformación de grupos
amplios de beneficiarios, ya sea directamente o a través de otras instituciones
ejecutoras. El éxito de esta estrategia estriba en la oferta de tipos de proyectos
que les resulten atractivos a los indígenas. Los proyectos más atractivos son
aquellos que les reportan un beneficio casi inmediato, y que no les demanda
aportaciones adicionales de su parte. Es necesario recordar que los indígenas son
poblaciones que no cuentan en general con bases productivas propias ni recursos
monetarios.
La debilidad de esta estrategia es que al privilegiar una mayor cobertura, y dada
las restricciones presupuestarias, los proyectos concebidos y sus montos
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
105
promedio por beneficiario son bajos. Sin embargo, y a pesar de ello, cuando los
proyectos están bien concebidos pueden lograr impactos importantes entre la
población beneficiaria. Como ejemplo referimos el proyecto de estufas Lorena25
echado a andar en municipios indígenas en Veracruz, que resulta muy atractivo
para la población, especialmente para las amas de casa que ven en este proyecto
una solución a un problema cotidiano que es la necesidad de ahorro de leña y por
ende de dinero para su compra. El resultado es que aunque el monto promedio es
bajo, su impacto es relevante.
Si los proyectos, dentro de esta estrategia de mayor cobertura, no logran
comprometer una vigilancia estrecha y una comunicación permanente con la
población corren el riesgo de tener un mínimo impacto o casi nulo. Por ejemplo los
proyectos de paquetes tecnológicos para la explotación de huertos familiares de
traspatio, que son poco costosos, corren el riesgo de diluirse si, por ejemplo, no se
logra que la siembra de las semillas sea en las condiciones requeridas y tengan
los cuidados asociados. Para el caso de cultivos de ciclo corto como jitomate o
calabaza, si no se logra la cosecha, ahí se termina el proyecto.
Los índices de Gini altos dejan entrever que en algunas entidades se trata de
lograr una mayor cobertura con proyectos que involucran grupos más numerosos
de beneficiarios, pero con montos promedios menores, que coexisten con los
apoyos a otros grupos de beneficiarios que lograr estructurar sus propias
propuestas dentro de grupos de beneficiarios más reducidos, y que demandan
más recursos promedio por beneficiario.
Resumiendo, cuando el programa funciona como un programa de oferta, es decir
cuando el programa lleva las propuestas a la población, abarcan gneralmente más
población pero con apoyos promedio menores, mientras que cuando funciona
como un programa de demanda los grupos son menos numerosos y con montos
mayores. El programa debe aprovechar las ventajas de cada una de estas formas 25 Las Estufas Lorena se basan en principios sencillos para el ahorro de energía en la combustión de leña para la preparación diaria de los alimentos. El ahorro pude ser de hasta de un 400% de leña.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
106
de operar, buscando que cada vez más sean los propios beneficiarios quienes
participen activamente en la concepción, organización de las propuestas, y lograr
que haya mayor correspondencia entre la naturaleza de los proyectos y los
montos asignados, buscando que se apoye más equitativamente a la población.
7.12 Formas de cómo opera la vertiente de proyectos productivos
Las entidades normativas y administrativas trabajan conjuntamente con las
instancias ejecutoras para definir los proyectos que cumplen las condiciones que
establecen las reglas de operación del PDPCI y la guía específica para la
operación de proyectos productivos26 que perfila las reglas específicas para el
apoyo, montos y modalidades.
Las Instancias Ejecutoras tienen como una de sus tareas más importantes servir
de enlace entre los grupos de beneficiarios y las instancias normativas y
administrativas de la SEDESOL en la definición y la aprobación de las solicitudes
de apoyo.
Ambas instancias son responsables de captar las necesidades y demandas de la
población que va a ser beneficiada. En este proceso ha sido muy valiosa la
participación de instituciones y grupos que tienen experiencia en el trabajo de
campo con comunidades y conocen de primera mano las poblaciones indígena y
sus necesidades.
En los resultados de la encuesta se aprecia que los niveles de trabajo y
compromiso de las instancias administrativas y ejecutoras varía y resultan ser
elementos críticos para el éxito del programa.
26“ Guía para el financiamiento y la capacitación de la vertiente proyectos productivos”. Oficina de Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano. SEDESOL. 2002
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
107
Aquí presentamos para ejemplificar este proceso el caso de Veracruz. En el
Estado de Veracruz, el programa de Desarrollo de Pueblos y Comunidades
Indígenas en su vertiente de proyectos productivos convocó a diversas
instituciones que venían trabajando programas y proyectos en comunidades
indígenas, entre ellos la Secretaría de Desarrollo Rural, IMSS-Oportunidades,
Reserva de la biosfera en los Tuxtlas, Instituto Nacional Indigenista en Veracruz,
Jornaleros Agrícolas y la asociación civil MAIZ (movimiento agrario indígena
zapatista). Estas instituciones plantearon proyectos productivos para ingresarlos al
programa.
En el proceso se brindó capacitación a los miembros participantes de estas
instituciones para la constitución de expedientes, fichas técnicas y formatos
complementarios.
Para la aprobación de proyectos se asumieron los siguientes criterios que
corresponden a los establecidos en las reglas de operación y los complementan:
tener un carácter redituable preferentemente, ser sustentables del medio
ambiente, que asuman compromisos ambientales y que sean con participación
mayoritariamente de mujeres.
Las normas iniciales para el desarrollo de proyectos productivos proponían una
estrategia de continuidad, que consideraba que la estructura debía tener el
siguiente orden: suficiencia alimentaría, apoyo productivo, y apoyo comercial.
La orientación de los proyectos establecidos en esta normatividad presuponía la
estrategia lógica: primero atender la necesidad apremiante de que los proyectos
complementen y posibiliten el acceso a una mejor alimentación de las
comunidades indígenas beneficiadas, tales como la creación de huertos familiares.
Para las siguientes ediciones del programa se planteaba la creación de
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
108
infraestructura productiva familiar o de grupos dentro de las comunidades
beneficiadas que abrieran la posibilidad de generar ingresos por la venta de la
producción, con proyectos como talleres de confección de ropa, infraestructura
pecuaria, y capacitación. En un tercer momento, la estrategia estaría orientada a
la apertura de mercados para la producción.
En la revisión de la estrategia se considera que la suficiencia alimentaría y el
apoyo productivo pueden apoyarse conjuntamente en las zonas de atención y, en
el segundo momento, la estrategia consiste en apoyar la organización de los
grupos productivos y la comercialización de sus productos.
En el año 2002, la mayoría de los proyectos tienen una orientación hacia la
autosuficiencia alimentaría es decir, la producción de autoconsumo y la venta de
algún pequeño excedente.
El interés de las instancias ejecutoras para insertarse en la operación del
programa es que encuentran en el programa fuentes de recursos para llevar a
cabo sus propios objetivos, en opinión de algunas instancias ejecutoras
participantes en el programa, los recursos del PDPCI complementan los recursos
que aplican estas instituciones participantes en sus programas de trabajo.
Otros programas como las acciones del programa se refuerza la estrategia del
Programa de Microrregiones, que considera 32 localidades en la entidad que
actúan como polo de desarrollo. En estas localidades se establecen los Centros
de Capacitación y aprendizaje (CCA). Estos centros abarcan tres niveles de
infraestructura básica: la infraestructura productiva, la infraestructura educativa y
la infraestructura social. La infraestructura productiva se refuerza con el desarrollo
de proyectos productivos; la infraestructura educativa se centra en el desarrollo de
los Centros de Capacitación y Aprendizaje; la infraestructura social incluye el
desarrollo de caminos rurales entre otros aspectos.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
109
7.13 Instancias ejecutoras
El programa no establece las recuperaciones como una condición para otorgar el
apoyo. Sin embargo, la estrategia consiste en fomentar desde el acompañamiento
la recuperación y el ahorro como prácticas y cultura de los grupos participantes.
Hasta ahora el que se logre este objetivo depende del trabajo que realicen las
instancias ejecutoras del programa, así como del tipo de proyectos y su
rentabilidad.
El programa no es suficientemente claro en la previsión de que algún grupo de
beneficiarios o que las mismas instancias ejecutoras no logren sus objetivos por
falta de consistencia en sus actividades con respecto al proyecto: por ejemplo, que
los beneficiarios no cuiden su proyecto de manera que este se preserve, o que la
instancia ejecutora descuide el desarrollo del proyecto, alejándose de sus grupos
beneficiarios una vez que estos toman en sus manos los apoyos federales.
En un escenario negativo en donde los grupos apoyados se consuman los
recursos de alguna u otra forma, o que las instancias ejecutoras fallen en las
actividades de acompañamiento a las que se comprometen, debe ser previsible,
no en un sentido de castigo sino de corrección de la estrategia en campo.
Debemos destacar que las ventajas más importantes que tiene el convocar como
instancias ejecutoras del programa a las dependencias de gobierno, son que éstas
tienen experiencia con el trabajo de grupos, que tienen establecidos objetivos
específicos, y finalmente que tienen concebidos y delineados ciertos tipos de
proyectos productivos. De aquí se sigue destacar la necesidad de continuar con el
desarrollo de planes que conviertan estas ventajas en insumos estratégicos del
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
110
programa para incrementar la posibilidad de éxito de los proyectos productivos en
las comunidades indígenas.
En este primer año de vida del programa, la participación de las dependencias de
gobierno como instancias ejecutoras hizo posible darle contenido a los objetivos
del programa. Sin embargo, la debilidad de esta estrategia para la conformación
de proyectos es que muchos de ellos fueron concebidos por la percepción de
estas mismas dependencias y no siempre correspondiéndose con el desarrollo de
iniciativas de los propios beneficiarios.
La planeación participativa exige que los beneficiarios tomen un papel activo en la
definición de sus propias necesidades y en la participación de propuestas de
proyectos productivos para satisfacerlas. Sin embargo, una estrategia que se
hubiera basado en una; la construcción de propuestas estrictamente de abajo
hacia arriba hubiera ampliado enormemente los tiempos de desarrollo del
programa.
Las comunidades y pueblos indígenas no han comprendido del todo la estrategia
que sigue el gobierno para apoyarlos, y es que no se les ha explicado
suficientemente él porque de los programas que el gobierno les dirige. Esta etapa
de comprensión requiere un trabajo conjunto de los gobernantes municipales, de
los promotores y difusores de estos programas en campo, y de las instancias
ejecutoras del programa, siempre señalando el carácter no partidista del apoyo,
aislándolo de personajes con puestos públicos.
La relación simbiótica de los ayuntamientos y las delegaciones de la SEDESOL
debe concretarse a través del trabajo conjunto entre los funcionarios de los
municipios y del personal de las instancias ejecutoras de los programas de apoyo
de indígenas. En primer lugar porque el referente inmediato de autoridad en las
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
111
comunidades indígenas es el ayuntamiento con quien frecuentemente se
relacionan para tratar y tramitar otros tipos de apoyos a cualquier nivel de
gobierno.
Cuando se les cuestionó a los beneficiarios de que manera se habían enterado del
programa y quien los había invitado a participar aparece no sólo el funcionario de
la SEDESOL o de la dependencia ejecutora sino el del gobierno municipal o de
sus autoridades locales.
El gran riesgo de una excesiva participación de las autoridades municipales radica
en que subordinen la operación del programa a sus propios tiempos políticos y sus
intereses partidarios. Es por ello que el trabajo en campo de los promotores del
programa y el acompañamiento de las instancias ejecutoras deba ser intermitente
a lo largo del desarrollo del programa, que aclare a los beneficiarios indígenas la
naturaleza del apoyo y los compromisos que deberán asumir.
Aunque el programa no tiene una red propia de promotores, esta actividad cae con
todo su peso dentro del ámbito de responsabilidades de las instancias ejecutoras,
que hasta ahora son en su mayoría dependencias de gobierno e instituciones
públicas. En el caso de proyectos productivos las instituciones participantes se
especializan en actividades que implican el trabajo directo con la gente de estas
comunidades.
Es destacada en algunos casos la participación de promotores y residentes de
otros programas de la SEDESOL en la difusión del programa actuando como
interfase entre los ejecutores del programa y los grupos de beneficiarios. Esta
participación debería ser integrada en las reglas de operación con la finalidad de
sumar esfuerzos y evitar duplicidad de funciones.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
112
Cuadro 46 Formas de difusión del programa
entre los Beneficiarios
¿Cómo se enteró del programa? Número de Beneficiarios Porcentaje
Promotores del programa 44 34.1%
Representantes del proyecto 20 15.5%
Autoridad municipal 37 28.7%
Organizaciones Indígenas 4 3.1%
Vecinos o familiares 19 14.7%
Otras instituciones 5 3.9%
Total 129 100.0% Fuente: Encuesta 2002
En el cuadro anterior, podemos ver que el 28.7% de los entrevistados refieren a la
autoridad municipal como el medio por el cual se enteró del programa. Solamente
el 34% identifica al promotor del programa como fuente de información. Si
sumamos a aquellos que refieren otras instituciones, que pueden ser las
instancias ejecutoras, tenemos un 38%. Este indicador sugiere que el programa
tiene que ser más agresivo en la difusión de sus acciones y exigir a las instancias
ejecutoras que expliquen a los grupos de beneficiarios el origen y naturaleza de
recursos con el cual van a ser beneficiarios. Por supuesto que ello conlleva
aumentar el número de personas de estas dependencias e instituciones llevando a
cabo este trabajo de campo, así como mayor y mejor equipo de trasporte para
moverse en las zonas marginadas en donde operan.
En julio se difunde la normativa en donde se establecen los criterios para la
comprobación de gastos de los recursos ejercidos por los beneficiarios. Sin
embargo, esta normatividad tiene algunos problemas de interpretación y se
convierte en obstáculo para recibir los recursos y aplicarlos en los proyectos. Es
necesaria una comprensión cabal de la normatividad por parte de los diversos
actores involucrados en el proceso.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
113
En la práctica, por ejemplo, se han desarrollado estrategias para obtener las
comprobaciones de la compra de animales resolviendo que el presidente
municipal certifique estas compras a nombre del comité de beneficiarios. La
comprensión de la normatividad puede ayudar a cumplir la ley sin retrasar la
recepción y aplicación de los apoyos.
En opinión de los responsables del programa en algunas entidades, el requisito de
la comprobación debiera flexibilizarse para permitir que los recursos se puedan
entregar a los beneficiarios en forma más oportuna. A la fecha, se tiene liberado el
50% de los recursos programados, y se está en espera de contar con las
comprobaciones para entregar la segunda mitad de los recursos.
El problema con las comprobaciones en proyectos productivos es que siendo los
montos de apoyo pequeños, la ministración en dos partes aumenta los costos de
transacción, encareciendo el proyecto para los beneficiarios. Este encarecimiento
se suma a las dilaciones en la ejecución de los procesos productivos que implica
el proceso de comprobación y espera de la respuesta del programa.
La flexibilización requiere revisar el cumplimiento de la normatividad exigida por
las autoridades hacendarias, y adecuarlas al tipo de adquisiciones, considerando
quienes son los sujetos que hacen las compras, así como las condiciones de los
mercados que ofrecen los productos necesarios para los proyectos. Por ejemplo si
se va a comprar ganado dentro de las mismas localidades beneficiarias, la
autoridad municipal puede legalizar la compra, y extender los comprobantes
necesarios.
La exigencia de las comprobaciones puede ser sustituida por las visitas de campo
de la SEDESOL con la finalidad de dar el seguimiento y la evaluación sobre el
cumplimiento de los compromisos de los beneficiarios y las instancias ejecutoras.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
114
VIII. Vertiente de Capacitación
8.1 Estrategia de la Vertiente de Capacitación
El PSPCI elaboró un programa específico para operar la vertiente de capacitación,
y se establecieron convenios interinstitucionales para llevar a cabo las actividades
del programa. Dentro de este contexto se realizaron dos talleres sobre legislación
ambiental y desarrollo sustentable.
Estas actividades y proyectos se diseñaron a partir de la convocatoria que la
unidad responsable del programa a nivel central hizo para la elaboración de un
plan y programa de trabajo como marco de las acciones correspondientes a la
vertiente de capacitación que señalan las reglas de operación. Esta convocatoria
involucró a varias dependencias de gobierno relacionadas e interesadas en esta
parte del programa. La estrategia diseñada consiste fundamentalmente en la
educación y difusión del marco legal que norma las acciones relacionadas con el
medio ambiente de los proyectos productivos. Esta estrategia parte de la premisa
de que es necesario que las instancias ejecutoras del programa, en ambas
vertientes, sean capacitadas en el tema de sustentabilidad ambiental y en su
marco legal antes de que ellos puedan actuar como difusores de este
conocimiento entre sus grupos de trabajo de beneficiarios. La debilidad de esta
estrategia consiste en que no se ha definido del todo como se llegará
efectivamente a los beneficiarios esta capacitación. La valoración de este inicio del
programa es una pieza básica para que el objetivo de capacitación ambiental se
cumpla en los siguientes ciclos del programa.
8.2 Impactos de la Vertiente de Capacitación
La capacitación cuando es impartida lejos de los proyectos, resulta de muy bajo
impacto o nula. Le resta al programa una característica que, en la teoría, lo hace
distinto y muy atinado. No sólo es importante generar las oportunidades para que
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
115
los agentes y actores realicen nuevas acciones sino que puedan usarlas. Eso
pasa, en muchas ocasiones por la capacitación.
La capacitación lejana del situ la hace tan costosa que es inalcanzable para los
beneficiarios por lo que la transforma de nulo impacto en las comunidades
indígenas directamente.
8.3 Alternativas para la vertiente de Capacitación
El tipo de capacitación debería estar directamente asociada a los problemas
específicos en cada Pueblo o comunidad indígena atendida. Esto presupone tener
un diagnóstico del problema ambiental y ecológico en cada caso. Por ejemplo si
se detecta que el problema es la explotación inmoderada de los bosques
circundantes a las comunidades para satisfacer la demanda de leña para el uso
doméstico, la capacitación puede tomar la forma en el planteamiento de un
proyecto de ahorro de leña que sensibilice a la población de los perjuicios a futuro
que esto conlleva, y los beneficios inmediatos que obtienen al llevar a cabo un
proyecto tendiente a coadyuvar a contrarrestar las tendencias de la deforestación
de su entorno.
Además, en esas pláticas se puede incluir el contexto jurídico del problema, con
la finalidad de ir logrando los objetivos de que los indígenas beneficiarios se
introduzcan al conocimiento de las leyes y las instancias involucradas en el
cuidado de los Recursos Naturales. De esta manera la capacitación estará llena
de significado. La capacitación pueden ser así, en este mismo ejemplo, pláticas
con los grupos de mujeres dentro del proyecto, pues son ellas las primeras
interesadas en beneficiarse y quienes pueden transmitir esos conocimientos a la
familia, especialmente a los hijos.
Esta forma de instrumentar el programa en la vertiente de capacitación presupone
por un lado una gran participación de las instancias ejecutoras, que tendrán que
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
116
incluir en su promoción y gestión de los proyectos la parte de capacitación, y por
supuesto el presupuesto de los proyectos tienen que incluir una partida para
solventar los gastos de transportación, y otros derivados en estas actividades. Por
otro lado presupone la facilitación de información y los diagnósticos de las
diversas problemática por parte de las instituciones participantes en el diseño del
subprograma especialmente de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos
Naturales, así como de las instituciones especializadas de las entidades
federativas.
Sin lugar a dudas estas estrategias de hacer llegar hasta el lugar de trabajo de los
beneficiarios el programa de capacitación, se complementa con los trabajos y
talleres que hasta ahora lleva a cabo el programa en su fase de capacitar en
legislación ambiental y sustentabilidad de los proyectos productivos al personal de
la SEDESOL, instancias ejecutoras y organizaciones civiles involucradas en la
operación del programa.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
117
IX. IMPACTOS DE LAS OBRAS DE INFRAESTRUCTURA
El PDPCI tiene su programación de acciones y apoyos en zonas que cumplen en
general las características de la población objetivo indicadas en las Reglas de
Operación, el cuadro siguiente No.47, nos proporciona la información del total de las
localidades que habla alguna lengua indígena por cada Entidad Federativa.
Cuadro 47 Porcentaje de Población Indígena en
Localidades Objetivo de cada Entidad Federativa
Entidad Federativa Número de Localidades
Población de 5 años y más que habla lengua indígena %
Campeche 90 63.20%
Chiapas 1,765 76.30%
Chihuahua 80 68.10%
Durango 38 74.00%
Guerrero 680 77.50%
Hidalgo 678 73.50%
Jalisco 21 78.10%
México 85 54.40%
Michoacán 58 76.30%
Nayarit 80 72.10%
Oaxaca 1,995 76.00%
Puebla 764 71.60%
Querétaro 28 71.80%
Quintana Roo 155 64.80%
San Luis Potosí 593 75.10%
Sinaloa 69 55.50%
Sonora 48 56.30%
Tabasco 56 66.80%
Veracruz 1,254 73.20%
Yucatán 403 63.20%
Total 8,940 72.50%
Fuente: PDPCI, SEDESOL 2002
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118
En este apartado describimos los niveles de marginación de los municipios por
Entidad Federativa, en donde se aplicó la encuesta y se realizó trabajo de campo,
según lo establecido en los términos de referencia de la evaluación. Los Estados en
los que se aplicó la encuesta fueron Oaxaca, Guerrero, Veracruz y Chiapas.
9.1 Características socioeconómicas de la población beneficiaria
La población hacia donde se dirige el apoyo, estas son, comunidades
mayoritariamente indígenas en alto y muy alto grado de marginación. En el cuadro
No. 48 que a continuación se presenta, muestra los municipios en donde se aplicó
la encuesta y el grado de marginalidad que tienen.
Cuadro 48 Marginalidad por Municipios.
Estado de Chiapas Municipio Marginalidad
Chanal Muy alta Huixtán Muy alta
Estado de Guerrero Municipio Marginalidad
Metlatónoc Muy alta San luis acatlán Muy alta Tlacoapa Muy alta
Estado de Oaxaca Municipio Marginalidad
Asunción Cacalotepec Muy alta San Bartolomé Quialana Alta San Pedro y San Pablo Ayutla Muy alta San Sebastián Teitipac Alta Santa Maria Tlahuitoltepec Muy alta
Estado de Veracruz Municipio Marginalidad
Atlahuilco Muy alta Mecatlán Muy alta Papantla Alta Tlaquilpan Muy alta Fuente: CONAPO 2000
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
119
Como se puede apreciar, en los cuatro Estados se cumple con el objetivo de
atender a población que vive en comunidades con bajo o muy bajo desarrollo de
infraestructura, esto correlacionado positivamente al grado de marginación del
municipio donde se encuentran.
La distribución por edad y por sexo, así como la configuración familiar nos
permitieron una consideración más precisa de los impactos económicos y sociales
que tienen las diferentes acciones del programa en el rubro de obras de
infraestructura.
• Beneficiarios por edad y sexo
La información que arrojaron las encuestas aplicadas (91) en cuatro Estados,
muestra que la población indígena beneficiada es mayoritariamente joven, ya que
en el rango de edad desde 14 hasta 49 años, se encuentra el 80.2% de los
entrevistados. Destaca el grupo que va desde los 20 a 34 años de edad, y que
representa el 46.2% de la población encuestada. El resto (19.8%) está constituido
por personas mayores de 50 años, datos referenciados en el cuadro No. 49.
Dicha distribución representa un acierto importante de la focalización del
programa, ya que las acciones del mismo integran a personas que se encuentran
en una etapa muy favorable para desarrollar sus capacidades productivas, con lo
cual se potencia, en mayor medida, los resultados a corto, mediano y largo plazo
de las acciones emprendidas por el PDPCI. Además, gracias a ello, se atenúan los
costos que enfrentan las comunidades y pueblos indígenas asociados a la pérdida
de capital humano por causa de la migración que es, a su vez, consecuencia de la
falta de oportunidades reales de desarrollo en sus propias comunidades.
En lo que respecta a la distribución de los beneficios de las acciones del programa
por género, tenemos que el 78% de los beneficiarios son hombres, mientras que el
resto (22%) lo constituyen mujeres beneficiarias de los programas de
infraestructura. Representadas en el cuadro No.50. (La mayoría de los hombres y
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120
mujeres participantes en el programa se encuentran entre los 30 y 45 años de
edad).
Cuadro 49. Grupos de Edad.
Región de la Muestra. Grupos de Edad Beneficiarios Porcentaje Porcentaje
Acumulado 14 años 1 1.1% 1.1% 15 a 19 años 3 3.3% 4.4% 20 a 24 años 3 3.3% 7.7% 25 a 29 años 8 8.8% 16.5% 30 a 34 años 16 17.6% 34.1% 35 a 39 años 15 16.5% 50.5% 40 a 44 años 14 15.4% 65.9% 45 a 49 años 13 14.3% 80.2% 50 a 54 años 6 6.6% 86.8% 55 a 59 años 2 2.2% 89.0% Mayores de 60 10 11.0% 100.0% Total 91 100.0%
Fuente: Encuesta: 2002
Cuadro 50 Sexo.
Región de la Muestra. Sexo Beneficiarios Porcentaje
Masculino 71 78.0%
Femenino 20 22.0%
Total 91 100.0% Fuente: Encuesta: 2002
• Arraigo de la población a su comunidad.
La población indígena encuestada, manifiesta, en su gran mayoría, esta arraigada
a su comunidad. Sin tomar en cuenta las respuestas inválidas, el 89.7% manifiesta
haber nacido y seguir viviendo en el mismo municipio, mientras que sólo el 10.3%
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
121
de los encuestados tienen un domicilio distinto al de su nacimiento. Datos
representados en el cuadro No. 51. Este dato es interesante ya que la focalización
del programa ha contemplado, en su primer año de operación, como beneficiarios,
a personas que no sólo cumplen con características socioeconómicas básicas
para recibir apoyos gubernamentales, sino que, además, se encuentran
arraigados a sus comunidades y se plantean desarrollar un plan de vida en ella,
con pleno conocimiento de las necesidades y recursos a su disposición, lo cual
potencia los resultados de las inversiones en infraestructura debido a que la es
más probable que exista correspondencia entre necesidades y apoyos otorgados.
En el presente, cuando la migración y la multifuncionalidad27 son características
definitorias de las comunidades rurales, resalta el hecho de que la mayoría de los
participantes en el programa no tengan esa característica. Esto, intuitivamente,
muestra que se trata de individuos que probablemente combinan un bajo nivel de
capital humano, además de, como sabemos, activos inexistentes o de muy baja
calidad, que no les permite emprender actividades de migración.
Cuadro 51 Arraigo de los Beneficiarios.
Región de la Muestra.
Arraigo Beneficiarios Porcentaje
Arraigo 79 86.8%
No arraigo 9 9.9%
Subtotal 88 96.7%
Sin datos 3 3.3%
Total 91 100.0% Fuente: Encuesta 2002
27 La multifuncionalidad se refiere a la combinación que las unidades familiares y sus integrantes tienen en lo relativo a sus ingresos. Es decir, un campesino es, al mismo tiempo, y en temporalidades distintas,
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
122
• Escolaridad
La escolaridad de los encuestados es, en general baja, ya que el 22.7% son
analfabetas, además de que el 63.3% de los mismos tan sólo cuenta con
educación básica (primaria y secundaria). Cabe destacar que 9.1% de los
beneficiarios son estudiantes de licenciatura o titulados, dato interesante ya que
cabría esperar un mayor desarrollo de sus capacidades productivas con un nivel
escolar de licenciatura.
Relacionando el nivel de escolaridad con los grupos de edad se muestra una
distribución de “U” invertida, donde el grupo de edad que mayor escolaridad
presenta es el comprendido entre los 20 a 39 años de edad, ya que cuenta con
personas que han alcanzado el nivel de licenciatura y titulados, aunque la mayoría
se concentra en nivel primaria y educación media superior. Conforme se avanza
en edad, el nivel de escolaridad disminuye. El grupo de edad de 40 a 54 años,
sólo alcanza la educación secundaria, mientras que los mayores de 55 años tan
sólo la educación primaria, y un porcentaje considerable de ellos son analfabetas
(54.5%). Debido a razones naturales, el grupo de edad comprendido entre los 14 a
19 años de edad se encuentra en condiciones muy similares, destacando que
existe algún beneficiario que ya se encuentra titulado. El cuadro No. 52 ilustra lo
anterior descrito. Cuadro 52
Escolaridad vs. Grupos de Edad. Región de la Muestra
Escolaridad G. Edad
Analfabeta Primaria Secundaria Bachillerato y Carreras
Comerciales
Estudiante de
Licenciatura Titulados Total
De 14 a 19 años 25.00% 50.00% 25.00% 100.00%
De 20 a 39 años 2.40% 48.80% 22.00% 9.80% 4.90% 12.20% 100.00%
De 40 a 54 años 40.60% 50.00% 9.40% 100.00%
55 años y más 54.50% 45.50% 100.00%
Total 22.70% 47.70% 15.90% 4.50% 2.30% 6.80% 100.00% Fuente: Encuesta 2002
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123
• Ocupaciones principales y secundarias.
Las ocupaciones principales por sexo, son las esperadas. En el caso de los
hombres el trabajo en la parcela, denominado como “campesino”, representan el
72.9% de las ocupaciones de todos los participantes hombres del programa
incluidos en la encuesta. Las mujeres, por su parte, en su mayoría se dedican a
actividades agropecuarias y del hogar, esto en 40 y 25% respectivamente.
Estando el programa focalizado en zonas indígenas de carácter rural y de alta y
muy alta marginalidad, los resultados mencionados son normales. En el caso de
las mujeres destaca, como se muestra en el cuadro No.53, que las actividades
agropecuarias se reporten como más importantes que las del hogar.
El resto de las ocupaciones está representado, en el caso de los hombres, por la
de albañil y maestro, a las que se suman otras como empleado, carpintero, chofer
y otras. Por lo que respecta a las mujeres, ser maestra y empleada, constituyen
las actividades secundarias capturadas por la encuesta. Este grado de dispersión
de actividades muestra lo prevaleciente en el medio rural de México. Las familias
rurales cuentan con muchos de sus miembros dedicados a diversas actividades, a
pesar de que la base de la estrategia sea la agricultura.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
124
Cuadro 53 Ocupación de los Beneficiarios por Sexo.
Región de la Muestra Sexo
Ocupación Masculino Femenino Total
Maestro 71.40% 28.60% 100.00% Empleado 40.00% 60.00% 100.00% Labor Domestica 100.00% 100.00% Albañil 100.00% 100.00% Chofer 100.00% 100.00% Empleado de Gobierno 100.00% 100.00% Desempleado 100.00% 100.00% Ama de Casa 100.00% 100.00% Estudiante 100.00% 100.00% Jornalero 100.00% 100.00% Obrero 100.00% 100.00% Carpintero 100.00% 100.00% Cocinera 100.00% 100.00% Promotora de SSA 100.00% 100.00% Campesino 84.60% 15.40% 100.00% Total 77.80% 22.20% 100.00%
Fuente: Encuesta 2002
• Ingreso.
El PDPCI se focaliza en regiones y microrregiones caracterizadas por la pobreza y
pobreza extrema. Un indicador, como sabemos de tal estatus, es el ingreso. La
información, en este rubro, muestra una condición dramática. Del total de los
entrevistados, el 34.1% manifiesta no contar con ingresos, mientras que el 42.9%
tan solo percibe menos de 1 salario mínimo, y el resto, 23.1% de su ingreso oscila
entre 1 y 3 salarios mínimos. El cuadro siguiente relaciona los datos anteriores.
Conforme a estos resultados, las acciones del programa en infraestructura se
pueden calificar como óptimas en cuanto a su focalización. Sin embargo, resalta el
dato relacionado con los que reportan “no ingresos”. Una visión podría consistir en
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
125
considerar esta información como afortunada para los propósitos del programa.
Incorpora y le ofrece viabilidad al pobre más extremo, al otorgarle la posibilidad de
obtener ingreso. Otra visión, podría no ser tan optimista porque ese grupo de
individuos puede ser la representación del “buscador de rentas”. No reportar
ingresos significa, muy probablemente, no disponer de ningún activo y, por lo
tanto, estar imposibilitado de obtener algún beneficio con el uso de los recursos
del programa.
Cuadro 54 Ingreso de los Beneficiados por Salario Mínimo.
Región de la Muestra Ingresos Beneficiarios Porcentaje
Sin Ingreso 31 34.1% Menos de 1 salario mínimo 39 42.9% 1 salario mínimo 8 8.8% 2 salarios mínimos 7 7.7% 3 salarios mínimos 6 6.6% Total 91 100.0%
Fuente: Encuesta 2002
• Características socioeconómicas de las familias beneficiadas
Conocer las características socioeconómicas de las familias beneficiadas,
permiten visualizar de mejor forma los posibles impactos de la instauración de
obras de infraestructura. En este sentido, las familias beneficiadas tienen distintas
estructuras; son familias integradas por cuatro o cinco miembros en la mayoría de
los casos (46.2 por ciento entre ambas estructuras), sin embargo hay que señalar
que en la actualidad todavía existen en el medio rural familias numerosas, ya que
el 5.5% de las familias beneficiadas se conforman con 8 y hasta 10 miembros;
mientras que el 20.9% son familias con un máximo de 3 integrantes. En general, la
diversidad de las estructuras familiares existentes puede ser resultado de una
relación entre edad del jefe de familia y número de integrantes de la misma, así
puede esperarse que a mayor edad del jefe de familia, mayor será el número de
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
126
integrantes de la misma, esto no sólo como resultado del proceso natural de
reproducción del hombre, sino también por las circunstancias sociales de cada
época que han alterado la concepción de la estructura familiar. En cuanto a los ingresos familiares en términos de salarios mínimos, se encuentra
que las familias beneficiadas por las obras del PDPCI, a un considerando los
ingresos de todos miembros de la familia, éstos se comportan de forma similar a
los ingresos de los beneficiarios28 solamente, es decir, el 65% de las familias
perciben menos de un salario mínimo, mientras que el 5% de las mismas generan
un ingreso superior a 3 e inferior a 4 salarios mínimos. Con ello, queda de
manifiesto que el programa se encuentra bien localizado en términos de ingreso
de las familias y de los beneficiarios directos de las acciones del programa.
En lo que se refiere a los gastos en alimentación por semana de las familias
beneficiadas, dichos gastos varían desde $40 hasta $3,000 pesos, lo que deja ver
la gran disparidad existente entre la distribución del gasto en alimentación entre
familias. Los gastos más representativos son los que van desde $100 hasta $300
pesos por semana, ya que representan el 49.4% del total. Hay que resaltar que 4
de los beneficiarios manifestaron haber tenido gastos (la semana pasada a la
encuesta realizada), en alimentación de $1,000 y uno de $5,000, gastos que son
muy superiores a los de la mayoría.
9.2 Impactos por tipo de Obra
Las obras de infraestructura tienen como finalidad modificar las bases materiales
de la disponibilidad de servicios y comunicaciones vía terrestre, por lo que sus
impactos son difíciles de medir debido a distintas circunstancias, por un lado, las
obras, en ocasiones, no han sido terminadas o entregadas, por otro, el impacto
económico de obras de este tipo no es inmediato, sino que se manifiesta con el
28 Por beneficiarios, se entiende a las personas que solicitaron y se les otorgaron apoyos del PDPCI; aunque debido a la naturaleza de las obras de infraestructura, éstas tengan impactos directos sobre toda la población de las comunidades donde se lleven a cabo.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
127
paso del tiempo. La percepción de los beneficios tanto económicos como sociales derivados de la
ejecución del programa sobre los beneficiarios del mismo son los siguientes.
• Proyectos de carretera o caminos rurales
Gracias a la instauración de proyectos encaminados a la construcción de
carreteras, caminos y revestimiento, la población entrevistada manifiesta tener una
reducción del tiempo de traslados como su mayor beneficio, ya que el 71.4% de
los entrevistados lo cree así, mientras que 4.8% expresa que se redujo su gasto
en transportación. Asimismo, la posibilidad de irse a trabajar a otros municipios o
entidades es resultado de la instauración del programa en su localidad, aunque
dicha posibilidad es vista como un beneficio menor (4.8%).
Algunos otros beneficios percibidos por la población derivados de los proyectos
son la disminución de accidentes y la comunicación con más mercados para la
llegada de alimentos, así como un acceso al agua más rápido. 29
Del mismo modo gracias a este tipo de proyectos existe la percepción (56.5% de
los entrevistados) de que generan beneficios económicos para la población. Es
importante observar que si bien es mayoritaria la percepción positiva de beneficios
económicos, el caso contrario revela que el 43.5% de los entrevistados no percibe
beneficios de la instauración de proyectos de esta naturaleza.30 Esta creencia
puede explicarse a partir de la escasa mercantilización que tiene el ámbito
económico de las comunidades indígenas, particularmente las que se encuentran
muy lejanas de los mercados o que tienen difícil acceso a ellos.
29 Aunque hay que destacar que éstos últimos beneficios no son tan significativos dentro del universo, pues solo un beneficiario en cada caso manifiesta cada categoría. 30 Es importante señalar, que de los 91 entrevistados el 74.7% no dio respuesta a sí los proyectos les generaban beneficios económicos, por lo que las cifras citadas se refieren al 25.3% de los entrevistados.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
128
Los ahorros en el gasto y las mejoras en el ingreso, derivados de los proyectos,
son rubros donde la población manifiesta en general que no existen, aunque en
cuanto a los ahorros, cuatro entrevistados manifiestan tenerlos desde 3 hasta 60
pesos al mes por concepto de pasaje. Mientras que las mejoras de ingresos al
mes, solo tres beneficiados manifiestan tener mejoras desde 30 hasta 700 pesos
al mes.
El traslado fácil y poco costoso de una localidad a otra, puede identificarse como
uno de los objetivos de la instauración de un proyecto de esta naturaleza. En este
sentido el monto de gasto sin mejoras en caminos varía ente 10 y 150 pesos,
siendo 20 y 40 pesos los rubros con mayor incidencia (16.7% ambos). Mientras
que incorporadas las mejoras de la carretera dicho gasto varía entre 15 y 120
pesos, donde 20 y 60 pesos son los rubros con mayor incidencia (21.4 y 28.6%,
respectivamente). El aumento de cerca de 5% en el monto de 20 pesos nos deja
ver la existencia de ahorros netos.
• Proyectos de electricidad, agua potable y drenaje
Los beneficios económicos y sociales derivados de proyectos de electricidad, agua
potable y drenaje son, por su naturaleza, muy importantes como detonadores del
desarrollo de las comunidades, además de mejorar las condiciones de bienestar
de las familias. En este sentido el PDPCI ha tenido los siguientes impactos en las
localidades donde se realizó el trabajo de campo.
• El 26.4% de los beneficiados31 manifiesta que gracias a este tipo de
proyectos han tenido una reducción en el tiempo dedicado a las tareas
domésticas; mientras que el 31.9% ha visto ampliado su horario de
actividades. Estos resultados pueden llegar a representar oportunidades
reales de mejoras en la calidad de vida de las familias, gracias a una mayor
disponibilidad de tiempo, aunque existe la posibilidad de que no se
31 Hay que hacer notar que por beneficiados se refiere a aquellos beneficiados por los proyectos de luz, agua y drenaje.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
129
concreten por falta de proyectos complementarios que ayuden a realizar
dichas oportunidades. Es importante notar que la percepción de los beneficiados con respecto a una
reducción de tiempo para acarreo de agua y una mayor disponibilidad de la
misma, es de 13.9% para cada uno de los rubros. Sólo un beneficiado de los
entrevistados manifiestan tener mejores niveles de salud derivado de la
implantación del proyecto, lo cual es muy pobre para los objetivos planteados en
las reglas de operación del programa.
• Algunos otros impactos esperados de los proyectos son, entre otros, la
disminución de la incidencia de enfermedades en las familias beneficiadas,
aunque los resultados obtenidos muestran que el 70.5% de los beneficiados
entrevistados no lo han visto reflejado de esa manera. Sin embargo, otros
opinan que la gastrointestinales, por ejemplo, son enfermedades que se
han dejado de presentar, como resultado del proyecto (29.2%).
• Otro resultado de los proyectos es el cambio en la fuente de donde la
familia beneficiada tomaba el agua. En este sentido, antes del proyecto, las
fuentes de agua más frecuentes eran los manantiales, pozos y tomas de
agua (35.7, 28.6 y 28.6 por ciento respectivamente). Gracias a la
implementación del proyecto, las fuentes de agua más frecuentes para el
uso en la casa son las tomas de agua y el pozo (61.1 y 18.5 por ciento
respectivamente). Con ello se puede observar que existen beneficios
directos y observables para los beneficiarios de proyectos de esta
naturaleza.
• Finalmente, en proyectos de infraestructura como electrificación, dotación
de agua potable y drenaje, los beneficiarios expresan su conformidad e
incluso participan en la obra ya sea con faenas no retribuidas así como
trabajadores contratados a sueldo.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
130
• El impacto del programa sobre la población beneficiada.
Los impactos económicos del proyecto son difíciles de calcular por varias razones.
En ocasiones los proyectos no han sido terminados o entregados. Los impactos
económicos de los proyectos de infraestructura no son inmediatos. Hay rezagos
que, dependiendo del caso, pueden ser por lo menos de un año. Por ejemplo, en
el caso de una carretera que permite sacar una cosecha a los mercados, habrá
que esperar hasta que ocurra eso para conocer si el ingreso del productor sufrió
alguna modificación. En otros casos, como se muestra en el apartado de
beneficios económicos y sociales, el impacto no es en el ingreso sino en el gasto.
Las carreteras, o los proyectos de agua y electricidad pueden significar ahorros
significativos, como lo demuestran las estadísticas que se ofrecen en el apartado
correspondiente.
• Impactos Sociales.
En el caso de las obras de infraestructura los impactos sociales tienen relación
con los efectos que particularmente, caminos y carreteras, traen aparejados. Se
trata de contar con un acceso a una sociedad, que si bien distinta a la de las
comunidades indígenas y en muchos casos nocivos, ofrece también ventajas que
son apreciadas.
Estos impactos no se pueden medir aún en términos, por ejemplo, de integración
de organizaciones y otros. Lo que reportan los beneficiarios es el gusto de poder
contar, por disponer del camino, de la posibilidad de visitar la ciudad y de recibir
productos y servicios de ella. Esto puede expresarse incluso en que el cura de la
cabecera municipal puede asistir con mayor regularidad a la comunidad a bautizar,
casar, dictar misa.
Las carreteras y caminos adicionan un valor agregado social a las comunidades
que antes no disponían.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
131
• Generación de oportunidades de empleo para los beneficiarios.
En lo referente a infraestructura, la información recogida por la encuesta permite,
de manera indirecta, relacionando el número de grupos que se organizaron para
solicitar obras de infraestructura y los proyectos que se otorgaron. La premisa es
que los solicitantes cuyas solicitudes fueron satisfechas, fueron empleados en los
proyectos.
Parte de la generación de oportunidades de empleo y desarrollo de las localidades
atendidas por el PDPCI, son la instrumentación de los proyectos de infraestructura
y de proyectos productivos. En este sentido es importante la organización de los
beneficiarios, ya sea de manera individual o colectiva, ya que les permite ser
partícipes en la ejecución de los proyectos32, generándose con ello oportunidades
reales de empleo y de mejoramiento del bienestar de las localidades atendidas.
La distribución de los proyectos de infraestructura muestra que el número de
proyectos más importante es el referido a luz, agua y drenaje. Representan el
82.2% del total. Mientras que la organización en grupos para solicitar dichos
apoyos, muestra que los grupos van desde una hasta 900 personas y que los
grupos de 1 hasta 30 personas y de 301 hasta 900 personas son los de mayor
incidencia (35.1% cada grupo).
En el supuesto de que durante la ejecución de los proyectos de infraestructura se
generen empleos para la población de las localidades atendidas, podemos inferir
que su instrumentación tiene un impacto máximo de hasta 900 personas incluidas
en la ejecución del proyecto, ya que parte del interés de la población solicitante, se
encuentra no solo en el beneficio real de una obra de infraestructura de esta
naturaleza, sino también en los beneficios personales, vía el empleo, en este caso.
32Se entiende por ser partícipe en la ejecución del proyecto, a ser parte de la planta laboral con la cual se lleva a cabo.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
132
Durante el trabajo de campo se encontró que la organización para solicitar los
apoyos se da entre miembros de una localidad, pero absorbe, también a
miembros de localidades distintas.
• Efectos demostrativos de los proyectos.
Un efecto importante, más que demostrativo, es la absorción de mano de obra de
comunidades vecinas. Los proyectos son generadores de empleo local pero que
también incorpora a los vecinos. Aunque no se dispone de datos, es posible
suponer que el efecto demostrativo que los proyectos producen en comunidades
que no los tienen, por ejemplo empleo, en municipios como los mencionados en
este informe, de alta y muy alta marginalidad, resultan, seguramente muy
atractivos y, por tanto, imitables.
9.3 Los impactos en las Entidades Federativas
Las acciones emprendidas por el PDPCI en su primer año de ejecución han tenido
impactos diferenciados sobre los 20 Estados donde operó el programa. En este
apartado se espera verificar que, donde existe un mayor número de población
indígena, el número y la importancia de las obras de infraestructura fue mayor.
Trataremos de identificar en cuáles Entidades Federativas las acciones
emprendidas han beneficiado más a la población objetivo, debido a que las
acciones fueron obras nuevas, que por su naturaleza impactan en mayor medida a
las condiciones de desarrollo de las comunidades y pueblos apoyados. En este
sentido, las obras que son de reconstrucción, conservación y rehabilitación, si bien
aportan valor agregado a las condiciones de desarrollo de las comunidades, este
puede considerarse menor gracias a que se contaba, en el pasado, con
condiciones de desarrollo precarias pero no nulas. Hay que destacar que los
impactos de las obras de infraestructura no son inmediatos. Para el caso de las
obras de construcción, los impactos pueden presentarse, en algunos casos,
conforme avanza el tiempo de maduración de los mismos o, por el contrario, de
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
133
forma inmediata33. En los casos de reconstrucción, conservación y rehabilitación
se esperaría que los impactos fueran inmediatos por ejemplo:
• Campeche
El Estado de Campeche cuenta con 90 localidades susceptibles de ser apoyadas
por el programa. Se autorizaron 21 obras de infraestructura, entre las que
destacan 10 referentes al rubro de Agua Potable y 9 al de electrificación. Las
acciones impactaron a un total de 17,575 personas que residen en 6 localidades
indígenas del Estado. En este sentido, el impacto de las acciones realizadas por el
PDPCI en Campeche es limitado, ya que tan sólo impactó al 6.6% de las
localidades indígenas susceptibles de apoyarse mediante el programa. Se sabe
que para este Estado, el porcentaje de población indígena dentro del Estado no es
elevado (1.5%); por lo cual las necesidades totales de la población indígena del
Estado podrían ser cubiertas en un porcentaje mayor si se contara con la
participación activa de los gobiernos estatal, municipales y las distintas instancias
ejecutoras que participan en el programa.
Para el caso de obras de Caminos Rurales, el programa apoyó al Estado con una
obra de reconstrucción de los mismos, obra que facilitará a los beneficiarios a
tener un acceso más fácil y menos costoso a los mercados de bienes y trabajo
principalmente. Los ahorros y las mejoras en el ingreso derivados de esta obra, si
se concretaran, podrían verificarse más adelante. La inversión necesaria para
llevar a cabo esta obra fue aportada por el Gobierno Federal, en su totalidad. En lo
que respecta a obras de Carreteras Alimentadoras, el programa no asignó
recursos al Estado, por lo cual no se llevó a cabo ninguna obra de esta naturaleza.
33 En casos muy especiales los impactos de las obras de infraestructura pueden presentarse de manera inmediata, por ejemplo, si alguna comunidad se especializa en la elaboración de algún bien o servicio que es demandado en los mercados aledaños, la construcción de un camino que articule la oferta con la demanda, podría traer, en el corto plazo, beneficios tangibles de la obra. Por el contrario, si la comunidad se encuentra solamente aislada de las demás y es beneficiada con un camino que facilita el acceso a los distintos mercados es probable que la población tarde algún tiempo en adaptarse a las nuevas condiciones, o en decidirse a buscar nuevas oportunidades de desarrollo en otras comunidades, por lo que los beneficios de la obra no se manifestarán de forma inmediata.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
134
En lo referente a obras de Agua Potable, como ya se mencionó, el Estado se vio
beneficiado con 10 obras, de las cuáles tan solo una es de construcción de redes
de agua potable, mientras que 3 son de rehabilitación y las restantes seis de
ampliación de las redes. Los beneficios esperados por la autorización de esas
obras son que la población beneficiada tendrá mayor disponibilidad de agua, con
ello una reducción notable de la incidencia de las enfermedades, las
gastrointestinales principalmente. Además, una reducción en el tiempo dedicado al
acarreo de agua, lo cual trae aparejado una mayor disponibilidad de tiempo para
realizar otras actividades que permitan un mejor desarrollo de las familias
beneficiadas. El cambio en la fuente de donde se obtenía el agua es otro de los
beneficios que trae este tipo de obra. Con ello las autoridades correspondientes
tendrán mayores posibilidades de planear la utilización sustentable de este vital
líquido. Para el caso de las demás obras de rehabilitación se espera que las obras
impacten de forma inmediata en la incidencia de enfermedades, mientras que las
obras de ampliación al igual que las de construcción deberán tener impactos
mayores en la población. En este caso se espera que sean muy similares a los de
las obras de construcción de redes de agua potable. La inversión necesaria para
las obras de Agua Potable fue mayoritariamente aportada por el Gobierno Federal.
Los de las obras de construcción y ampliación, los recursos fueron aportados, en
su totalidad, por el Gobierno Federal, mientras que en las obras de rehabilitación
se contó con el apoyo de los municipios.
El PDPCI autorizó una obra de alcantarillado en el Estado de Campeche, la cual
fue de construcción de redes de alcantarillado. Los impactos esperados son que la
comunidad beneficiada pueda tener un mejor manejo de las aguas residuales,
además de mejorar las condiciones de aseo en las casas y en la localidad
beneficiada. Se espera que derivado de las mejoras en las condiciones de
desarrollo de la localidad, las enfermedades asociadas a condiciones sanitarias se
aminoren con el tiempo. No se cuenta con información de la(s) fuente(s) de los
recursos.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
135
Las obras de Electrificación nacional en el Estado de Campeche fueron 9, todas
dedicadas a zonas rurales. La construcción de redes de electrificación rural se vio
beneficiado con 3 obras, mientras que las restantes 6 fueron obras de ampliación.
Los beneficios derivados por la instauración de este tipo de proyectos son, en
general, una reducción en el tiempo invertido a las labores domésticas. La
ampliación del horario de actividades y, por ende, una mayor disponibilidad de
tiempo. Estos beneficios pueden ser aprovechados por otros programas sociales
para concretar mejoras reales en la calidad de vida de las familias. La inversión
necesaria para realizar dichas obras la aportó, en su totalidad, el Gobierno
Federal.
Las distintas obras realizadas en el Estado de Campeche impactarán, en general,
de forma positiva a los beneficiarios del programa en el Estado, aunque las
necesidades reales se encuentren distantes de ser cubiertas. Se recomienda
coordinar de forma más eficiente los distintos programas de la Política Social con
la finalidad de llegar a más población y cubrir con ello un mayor número de
necesidades.
• Chiapas
El Estado de Chiapas tienen 1,765 localidades que cuentan con población
objetivo, es decir, localidades potenciales a ser beneficiadas por el programa. Para
el año 2002 se autorizaron 32 obras de las distintas vertientes contempladas por el
PDPCI en Infraestructura, de ellas una es de Caminos Rurales, 5 de Carreteras
Alimentadoras, 11 referentes a Agua Potable y las restantes 15 a obras de
Electrificación. Fueron 65,044 personas las que se beneficiaron con la acción del
programa, en 32 localidades. El porcentaje de cobertura de acuerdo a las
localidades potenciales de apoyo y las realmente apoyadas es de 1.81%. El
programa muestra un desempeño muy pobre ya que Chiapas es un Estado con un
gran porcentaje de población indígena, generalmente en condiciones de pobreza o
pobreza extrema, por lo cual la acción del programa en dicho Estado debería ser
mayor. Las necesidades de la población indígena en el Estado son mayúsculas,
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
136
por lo cual la interacción entre los distintos programas sociales dirigidos a los
indígenas debe ser mayor para lograr impactar con las acciones emprendidas a un
número cada vez mayor de población y con ello tratar de mitigar los rezagos
existentes. El programa autorizó una obra de Caminos Rurales en Chiapas. Los recursos
necesarios fueron otorgados, en su totalidad, por el Gobierno Federal. Se espera
que con la reconstrucción del camino rural, la población beneficiada pueda
acceder con mayor facilidad a los distintos mercados. Esto, a su vez, puede traer
como consecuencia una reducción en los costos y un aumento en los ingresos,
derivado de una mayor actividad económica en la zona beneficiada.
En el caso de Carreteras Alimentadoras se autorizaron 5 obras de construcción.
Con ello, las localidades tendrán, de ahora en adelante, mayores posibilidades de
transportación y de abasto. Se esperaría que los beneficios económicos
comenzaran a manifestarse conforme las localidades se incorporen a la actividad
económica de la región. La inversión necesaria para la realización de las obras
estuvo a cargo, en su totalidad, del Gobierno Federal y la ejecutó el gobierno del
estado.
Once obras de Agua Potable se autorizaron para el estado, destacan que 8 de
ellas hayan sido para la construcción de redes de agua potable, mientras que las
restantes tres fueron para la rehabilitación y ampliación de las mismas (1 y 2 obras
respectivamente). El gobierno federal aportó todos los recursos utilizados en la
realización de las obras, mientras que el gobierno del estado se encargó de la
ejecución de las mismas.
Las condiciones imperantes en el Estado de Chiapas para la población indígena
no son desconocidas, por ello se espera que acciones de esta naturaleza
impacten enormemente sobre la propagación de enfermedades gastrointestinales,
principalmente, que en condiciones de desarrollo adversas pueden ser muy
peligrosas. Si bien los beneficios de las obras son similares que en las demás
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
137
regiones del país donde opera en programa, para el caso de Chiapas
esperaríamos la acción decidida del gobierno con la finalidad de atacar de fondo
los rezagos existentes en el Estado. En obras de Alcantarillado, el Estado no contó
con la asignación de recursos por parte del programa, suponemos que por la falta
de recursos o por la falta de solicitud de las obras.
Para el caso de Electrificación Nacional, el PDPCI autorizó a Chiapas la ejecución
de 15 obras, de las cuáles 13 son de construcción y 2 de ampliación de la red
eléctrica. Los beneficios manifestados por los encuestados son, principalmente, la
ampliación del horario de actividades, esto gracias a que en algunas localidades
las actividades de sus miembros terminan una vez que no se cuenta ya con luz
natural del sol. La mayor disponibilidad de tiempo permitirá a la población
beneficiada dedicarse a actividades económicas que puedan mejorar
sustancialmente la calidad de vida de las familias, esto siempre y cuando existan
las oportunidades de desarrollo necesarias. Los recursos necesarios para estas
obras los otorgó, en su totalidad, el Gobierno Federal, mientras que la ejecución
de las obras estuvo a cargo tanto del gobierno estatal como de la CFE.
El PDPCI en su primer año de ejecución tendrá que buscar impactar a un mayor
número de personas con el menor número de obras y de recursos. En el caso de
Chiapas la geografía y la coyuntura, en ocasiones, no permiten maximizar los
recursos, por lo cual se deberán buscar alternativas viables para la aplicación de
recursos en el Estado. En general, y observando los resultados de otras Entidades
Federativas, el PDPCI tendrá que mejorar la eficiencia de su ejecución en Estados
como Chiapas.
• Chihuahua
El PDPCI autorizó al Estado de Chihuahua con 2 obras en su vertiente de
Infraestructura, las cuales impactaron 1,094 personas en 2 localidades de las 80
susceptibles de ser apoyadas, mostrando con ello una cobertura de tan solo 2.5%
en cuanto a localidades se refiere. Las obras realizadas se dirigieron a acciones
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
138
de construcción de redes de Agua Potable. Las otras opciones de apoyo no
tuvieron acciones autorizadas en este Estado. El Gobierno Federal aportó el
67.3% de los recursos necesarios para las obras, mientras que el resto estuvo a
cargo de los municipios.
Se espera que las obras autorizadas impacten en las condiciones de salud de la
población beneficiada principalmente, además de los beneficios que ya se
mencionan líneas arriba.
• Durango
El Estado de Durango cuenta con 38 localidades susceptibles de ser apoyadas por
el programa. De ellas, en el 2002, se apoyaron con el programa a 18 localidades,
con lo cual se logra una cobertura del 47.3%. Fueron 18 obras de Electrificación
no convencionales las que impactaron a 1,390 personas en el Estado. La inversión
necesaria para las obras, la otorgó el Gobierno Federal en su totalidad y su
ejecución estuvo a cargo del gobierno del estado.
Al igual que en otros Estados se espera una ampliación del horario de actividades
de los beneficiarios, la reducción del tiempo invertido en actividades domésticas,
en general beneficios similares que en las demás Entidades Federativas.
• Guerrero
Guerrero es otro de los Estados que cuentan con un gran número de habitantes
indígenas. En el Estado existen 680 localidades que pueden ser apoyadas por el
programa, de las cuáles se pudieron atender en el 2002 a 24, lográndose una
cobertura a nivel del Estado del 3.52%. El programa autorizó, en el Estado, 25
obras de Infraestructura, de ellas una fue de Caminos Rurales, una para
Carreteras Alimentadoras, 7 para obras de Agua Potable y 16 obras de
Electrificación, todas ellas lograron impactar a 34,049 personas.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
139
La construcción de un puente vehicular en el Estado, fue la obra referente a
Caminos Rurales. Se pudo realizar con recursos del Gobierno Federal, mientras
que la ejecución de la obra estuvo a cargo de la SCT en su totalidad. Con ella se
espera poder mitigar las condiciones de marginalidad existentes en el Estado e
imperante de la población indígena, además de potenciar el acceso a mejores
posibilidades de desarrollo gracias a las vías de comunicación terrestre. La
orografía en los municipios es muy accidentada, y los caminos de terrecería en
estas zonas son muy malos, especialmente en tiempo de lluvias cuando se reporta
la mayor parte de accidentes en estos caminos, que pueden ser desastrosos si
consideramos que una forma de transporte colectivo común entre la gente, es en
camionetas abiertas sin ninguna protección para el viajero. Por esto, la
construcción de un puente vehicular puede reducir el riesgo de desastres de este
tipo debido a fenómenos naturales como son las lluvias intensas o desgajes de los
cerros.
En lo que respecta al rubro de Carreteras Alimentadoras, el Estado de Guerrero
contó con el apoyo del programa para la realización de una obra, la cual fue de
Modernización y Ampliación. Con dicha obra se espera un mayor acceso a los
mercados de bienes y trabajo de los beneficiarios, además de reducir el tiempo de
traslado a otras comunidades.
De acuerdo a la información disponible, en el Estado se realizaron 7 obras de
Agua Potable, las cuales se concentraron en la construcción de redes. Sin
embargo, las inversiones reportadas manifiestan tener recursos en obras de
rehabilitación y ampliación de redes, recursos que fueron aportados en su
totalidad por el Gobierno Federal y ejecutados por el gobierno del estado. Al igual
que en el caso de Chiapas, las acciones emprendidas por el programa en Agua
Potable deberán tener impactos significativos en la reducción de enfermedades
relacionadas con la calidad del líquido, además de proporcionar una mayor
disponibilidad de agua lo cual ofrece mejores condiciones de desarrollo.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
140
Las acciones emprendidas por el programa en Guerrero en cuanto a
Electrificación, se concentraron en la construcción de redes de electrificación rural,
ya que fueron 16 de las 25 obras autorizadas. Los recursos provinieron del
Gobierno Federal y de los municipios, mientras que la ejecución de las obras
estuvo a cargo del gobierno del estado y de la CFE. Esto muestra que el programa
en el Estado de Guerrero contó con el apoyo de los tres niveles de gobierno y las
instancias ejecutoras, lo que demuestra coordinación entre los distintos actores
involucrados a favor de la población indígena. Los beneficios derivados de estas
obras son en general muy similares a los que se espera se presenten en las
demás localidades atendidas por obras de electrificación.
• Hidalgo
Hidalgo cuenta con 678 localidades que pueden ser apoyadas por el PDPCI. Sin
embargo, para el 2002, el programa autorizó solamente 80 obras, beneficiando a
13,667 personas. En términos de localidades el programa tuvo una cobertura del
11.8%. Hay que destacar que Hidalgo es el Estado al que mayor número de obras
se le asignaron. Las obras se distribuyeron de la siguiente manera, 4 en Caminos
Rurales, 15 en obras de Agua Potable, 4 de Alcantarillado y 57 obras de
Electrificación.
En lo referente a las obras de Caminos Rurales, Hidalgo dedicó todos los recursos
a la construcción de Caminos. Los recursos fueron aportados por el Gobierno
Federal y la instancia ejecutora de las obras fue el gobierno del estado. Los
impactos y beneficios derivados de la construcción de caminos fueron percibidos
por la población entrevistada como muy importantes, ya que gracias a las obras se
puede tener mayor acceso a los mercados de bienes y trabajo, los traslados son
más rápidos y menos costosos además de reducir los accidentes en las vías de
comunicación. En Hidalgo no hubo inversiones para el rubro de Carreteras
Alimentadoras.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
141
Las obras referentes a Agua Potable fueron 7 de construcción de redes, de las
cuáles el Gobierno Federal aportó la totalidad de los recursos y la ejecución de las
obras estuvo a cargo de del gobierno del estado. Este tipo de obras en Estados
como Hidalgo son fundamentales debido a la poca disponibilidad que existe en
algunas zonas del Estado, por lo que los impactos derivados de las obras son muy
importantes. Entre ellos se espera una mayor disponibilidad del líquido en zonas
donde no se contaba con él, la disminución de las enfermedades asociadas a la
calidad del agua y un cambio en la fuente de donde se tomaba el agua, lo que
permitirá planear a las autoridades el uso y conservación de este recurso.
Hidalgo es uno de los cuatro Estados que contaron con inversiones en el rubro de
Alcantarillado. En este sentido, fueron 4 obras de construcción de redes de
alcantarillado las realizadas en la entidad. Todos los recursos fueron aportados
por el Gobierno Federal y ejecutados por el gobierno del estado. El mejor manejo
de las aguas residuales es el beneficio principal derivado de este tipo de obras,
además de mejores condiciones sanitarias para mitigar la aparición de
enfermedades gastrointestinales principalmente.
Por último, en el rubro de Electrificación, el PDPCI autorizó 57 obras. Hay que
destacar que dicho número fue el máximo de obras autorizado a un Estado en
este rubro. Todas las obras se concentraron en la construcción de redes de
electrificación rural. Con ello se espera un impacto muy importante sobre las
localidades atendidas.
• Jalisco
El PDPCI otorgó solamente una obra al Estado de Jalisco. Dicha obra impactó
sobre una de las 21 localidades que pueden ser atendidas por el programa, de
acuerdo con las Reglas de Operación y la población objetivo ahí delimitada. Con
ello se pudo beneficiar a 504 personas. La cobertura en términos de localidades
es de 4.7%.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
142
Esta obra única se destinó a la construcción de la red eléctrica de la localidad
atendida. Los recursos provinieron del Gobierno Federal, mismos que fueron
ejecutados por la CFE.
Sin duda alguna, las condiciones de desarrollo de Estado como el de Jalisco
difieren enormemente de otros tales como Guerrero o Chiapas, por lo cual se
espera que los beneficios derivados de esta obra sean mayores gracias a la
articulación económica y social que impera en la entidad. Cualitativamente dichos
beneficios no deberían de ser distintos a los manifestados en otras Entidades
Federativas, la diferencia debería radicar en la magnitud de los mismos.
• Estado de México
Para el caso del Estado de México se autorizaron 26 obras de Infraestructura, con
las cuáles se atiende a 21 localidades de las 85 susceptibles de ser atendidas por
el PDPCI. Con ello se logra una cobertura a un nivel estatal del 24.7% atendiendo
a 4,835 personas.
Las 26 obras se dedicaron a la construcción de redes rurales de electrificación.
Los recursos fueron otorgados por los tres niveles de gobierno, siendo la
aportación federal mayor que las demás. La ejecución de las obras estuvo a cargo
del gobierno del estado. Destaca el hecho de que en este caso la CFE no participa
activamente en la instauración del programa en el Estado.
Gracias al nivel de cobertura presentado, los impactos esperados sobre la
población indígena del Estado son muy importantes, pues de seguir en esta
dirección las necesidades básicas de infraestructura de las comunidades
indígenas del Estado podrían cubrirse en el corto o mediano plazo. Es importante
señalar que el hecho de cubrir las necesidades básicas de infraestructura debe de
ir acompañado de otro tipo de acciones gubernamentales
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
143
• Michoacán
El Estado de Michoacán cuenta con 58 localidades que pueden ser atendidas por
el PDPCI. De ellas se atendieron, en el año 2002, a 37. Esto se debe gracias a la
autorización de 38 obras de Infraestructura. La cobertura del programa en
términos de localidades es de 63.7%, porcentaje alto en relación con los demás
Estados participantes. Fueron 9,435 personas las que se vieron beneficiadas por
la autorización de las obras. Las distribuciones de éstas últimas es la siguiente: 6
obras referentes a Agua Potable y 32 a Electrificación. Para las obras de Agua Potable el gobierno del estado se encargó de la ejecución
de las obras, éstas fueron de construcción de redes, mientras que el Gobierno
Federal aportó la totalidad de los recursos. En el caso de obras de Electrificación,
los recursos otorgados por los tres niveles de gobierno se destinaron a ampliación
de redes eléctricas.
Los impactos esperados por la instauración de este tipo de obras ya se
mencionaron líneas arriba, aunque hay que mencionar que para el caso de
Michoacán el porcentaje de cobertura en términos de localidades atendidas y
localidades susceptibles de atender, nos deja claro que es posible tener impactos
importantes sobre el bienestar de la población indígena del Estado, vía la
construcción, el mejoramiento y la ampliación de las condiciones de desarrollo.
• Nayarit
El Estado de Nayarit cuenta con 80 localidades que pueden ser apoyadas por el
PDPCI. De ellas se atendieron, en el año 2002, a dos con obras de Infraestructura.
La cobertura manifestada en términos de localidades entonces es de 2.5%,
beneficiando a 13,200 personas, cifra alta considerando que sólo se realizaron dos
obras.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
144
Una de las obras se destinó a la Modernización y Ampliación de la red de Agua
Potable, mientras que la otra se destinó a la construcción de la red de
Electrificación. La totalidad de los recursos en el caso de Electrificación fueron
otorgados por el Gobierno Federal, mientras que para el caso de Agua Potable no
se cuenta con información. Para el Estado de Nayarit destaca el número de beneficiarios, pues comparándolo
con el Estado de Guerrero, el número de beneficiarios fue ligeramente superior el
de éste último, pero la diferencia en el número de obras autorizadas es muy
grande entre los dos Estados (25 y 2).
• Oaxaca
Oaxaca es otro de los Estados de la república donde el número de indígenas es
significativo, con respecto a la población total; cuenta con 1,995 localidades que
pueden ser atendidas por el programa. Sin embargo, en el año 2002, el programa
atendió a 120 localidades del Estado, por lo que el grado de cobertura obtenido es
de 6.01%. Gracias a las 125 obras autorizadas en el Estado se pudo beneficiar a
130,952 personas. A un nivel nacional, Oaxaca es el Estado que logró impactar a
un mayor número de indígenas con las obras de Infraestructura, esto
independientemente del número y naturaleza de las obras realizadas. La
distribución de las acciones en las distintas vertientes de Obras de Infraestructura
en el Estado es la siguiente: Caminos Rurales con 17 obras, 5 obras de Carreteras
Alimentadoras, 55 obras referentes a Agua Potable y para Electrificación fueron 48
obras realizadas.
Dentro del rubro de Caminos Rurales de las 17 obras autorizadas por el PDPCI,
destaca que 13 de ellas fueron para la construcción de Caminos Rurales que
contempló también la construcción de un puente vehicular, mientras que 2 para la
reconstrucción y 2 para la conservación de Caminos. La inversión necesaria para
las obras la otorgó, en su totalidad, el Gobierno Federal, mientras que el gobierno
del estado estuvo a cargo de la ejecución de los recursos. Gracias a las
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
145
características geográficas y socioeconómicas imperantes en Oaxaca se podrían
esperar impactos muy positivos para las localidades que fueron beneficiadas con
obras de esta naturaleza, ya que les permitirán tener la posibilidad de acceder con
mayor facilidad y menores costos a mercados de bienes y de trabajo, así como la
disminución de accidentes en las vías de comunicación terrestres; en general
beneficios similares a los referidos en otras entidades. Por otra parte, el programa
autorizó recursos a Obras de Carreteras Alimentadoras. En este caso, 3 obras
fueron para la Modernización y Ampliación de las Carreteras Alimentadoras y otras
2 obras para la Construcción de las mismas. EL Gobierno Federal aportó todos los
recursos y las instancias ejecutoras fueron tanto el gobierno del estado como la
SCT. Beneficios muy similares proveen acciones a favor de las comunicaciones
terrestres, por lo cual se espera tengan impactos directos y perdurables sobre la
población beneficiada. Esto como resultado de la articulación económica y social
de las comunidades derivado de las nuevas y mejores vías de comunicación.
En las obras referentes a Agua Potable es donde se existe un mayor número de
obras asignadas en el Estado (55). A la rehabilitación de redes de Agua Potable
se le asignaron 15 obras, número similar a las obras de Ampliación de redes,
mientras que la Construcción de redes de Agua Potable se vio beneficiada con 25
obras. La concurrencia de los tres niveles de gobierno fue clave para la
conformación del monto total de inversión, así el gobierno del estado estuvo a
cargo de la ejecución de las obras de Agua Potable. Los beneficios derivados de
la realización de obras de esta naturaleza son muy similares a las mencionadas
líneas arriba, aunque deberíamos diferenciar, ya que Oaxaca es uno de los
Estados del país con menor desarrollo económico y la atención a localidades
marginadas vía el apoyo con Proyectos de Infraestructura Básica sentará las
bases para un mejor desarrollo y con ello mejoras en el bienestar de los pueblos y
comunidades indígenas atendidos por el programa. Las 48 obras de Electrificación en el Estado fueron en atención a comunidades
rurales. Así, 36 obras son de Ampliación de la red eléctrica y 12 de construcción
de la misma. En este caso también existió la concurrencia de los tres niveles de
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
146
gobierno, y la instancia ejecutora de las obras fue el gobierno del estado. Las
condiciones de desarrollo de las comunidades y pueblos indígenas en el país es
muy limitada. Con acciones de este tipo se logra impactar de forma directa y
perdurable la actividad y forma de desarrollo de las localidades atendidas. Así, se
espera que la ampliación del horario de actividades (beneficio más palpable de
este tipo de obras) contribuya a la mejora en los niveles de vida de los
beneficiarios en el corto plazo.
Es importante resaltar que el programa contempla la participación de los
beneficiarios en distintos campos. Uno de ellos es la posibilidad de ser empleado
en la realización de las obras de Infraestructura, beneficio económico inmediato
aunque no permanente.
• Puebla
Otro de los Estados con una importante presencia de población indígena, Puebla
cuenta con 764 localidades que conforme a las Reglas de Operación pueden ser
atendidas por el PDPCI en cualquiera de sus tres vertientes principales. Sin
embargo, en el año 2002 el programa atendió a 46 de ellas logrando una
cobertura del 6.02%. Con las 47 obras de infraestructura autorizadas por el
programa se logró beneficiar a 64,028 personas. Fue una obra de Caminos
Rurales, mientras que 3 de Carreteras Alimentadoras, para el caso de Agua
Potable se autorizaron 31 obras, una obra de Alcantarillado y 11 de Electrificación.
Con la concurrencia de los tres niveles de gobierno se logró la conformación del
monto total de inversión requerida para la obra de construcción de Caminos
Rurales, así fue la SCT la ejecutora de dicha obra. Mientras que en el caso de
Carreteras Alimentadoras las obras beneficiaron a la población con la
Modernización y Ampliación de las mismas. En este caso la instancia ejecutora fue
el gobierno del estado y los recursos también fueron aportados por los tres niveles
de gobierno. Los impactos y beneficios de estas obras además de manifestarse
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
147
los ya mencionados, cabría esperar que alguna de las obras beneficiara a
localidades que se encuentran amenazadas por una posible erupción del volcán
activo en el Estado.
De las 31 obras de Agua Potable realizadas en Puebla, 15 de ellas son de
construcción, 6 de rehabilitación y 10 de ampliación de las redes de Agua Potable.
En este caso también hubo participación activa de los tres niveles de gobierno,
esto con aportación de recursos y para el caso del gobierno del estado también
con la ejecución de las obras. Con estas obras creemos se impacta de manera
importante a las localidades atendidas, aunque sabemos que el tamaño de las
necesidades sobrepasa con mucho la acción del programa en su año inicial de
ejecución. Además de los beneficios que ya se mencionaron líneas arriba,
debemos considerar que en el futuro la disminución de la incidencia de
enfermedades en la población, resultado de mejoras en la salud, será factor de
ahorro en materia de gasto en salud del gobierno, asimismo de incrementos en la
productividad de los trabajadores gracias a mejores condiciones de salud, entre
otros beneficios.
Puebla es otro de los cuatro Estados que si realizaron obras de Alcantarillado.
Esta fue de ampliación de la red de alcantarillado, obra que estuvo a cargo del
gobierno del estado y en donde la participación de los distintos niveles de gobierno
fue importante para su realización. En general, las obras de ampliación tienen
impactos similares a las de construcción de infraestructura, por lo cual la población
beneficiada tendrá la posibilidad de manejar de una forma más adecuada las
aguas residuales de su localidad. Con ello, seguramente, las condiciones
sanitarias de la zona se mejorarán y esto traerá una disminución en la incidencia
de enfermedades asociadas a la inhalación de heces fecales, entre otros
contaminantes causados por la mala disposición de las aguas residuales.
Acompañando este tipo de obras deberían de realizarse acciones para el
tratamiento de las aguas residuales, con la finalidad de reutilizar el agua y tener un
consumo sustentable del recurso.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
148
Por último, las obras de Electrificación en el Estado fueron11, 9 de las cuáles
fueron para la Ampliación, mientras que las restantes (2) para la construcción de
redes eléctricas rurales. Los recursos fueron aportados por los tres niveles de
gobierno, mientras que la ejecución de las obras estuvo a cargo de la CFE. Sin
duda alguna los beneficios anteriormente señalados también se manifestarán en
Puebla, además de ellos puede esperarse que con las acciones del programa se
puedan realizar en un futuro próximo actividades que sin la disponibilidad de
energía serían imposibles. Nos referimos a la agricultura de riego o al desarrollo
incipiente de microempresas familiares, entre otros. Dichos impactos pueden
llegar a manifestarse no sólo en Puebla sino en cualquier entidad donde existan
las condiciones aptas para el desarrollo económico.
• Querétaro
El Estado de Querétaro cuenta con 28 localidades indígenas que el PDPCI podría
atender, ya sea con obras de Infraestructura o con apoyos en la vertiente de
Proyectos Productivos. Para el ejercicio fiscal del 2002, el programa asignó tres
obras de infraestructura en el Estado, las cuales beneficiaron a 680 personas en 5
localidades. El porcentaje de cobertura del programa en términos de localidades
atendidas es del 17.85%. Las obras se concentraron en la Ampliación de las redes
rurales de electricidad, donde el Gobierno Federal aportó todos los recursos que
fueron necesarios para la realización de las obras y la CFE fue la instancia
ejecutora de las mismas.
Si bien, como se menciona en el informe, debido a las características operativas
de programa, éste tiende a concentrar las acciones y los recursos en los Estados
donde la población indígena es mayoritaria. En el caso de Querétaro su desarrollo
económico ha permitido una mayor cohesión social de la población indígena, por
lo cual sus necesidades de infraestructura son menores. No por ello las acciones
emprendidas por el programa en el Estado son innecesarias sino al contrario, la
concurrencia de los distintos actores en las acciones del programa seguramente
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
149
permitiría al gobierno cubrir en un menor tiempo las necesidades de la población
indígena y, con ello, liberar recursos que podrían utilizarse en otros Estados.
• Quintana Roo
En Quintana Roo el PDPCI realizó 12 obras de infraestructura, las cuáles pudieron
beneficiar a 3,032 personas en 9 localidades del Estado. El Estado cuenta con 155
localidades que el programa pudiera ayudar conforme a las Reglas de Operación,
con lo cual el programa tuvo una cobertura en términos de localidades del 5.8%.
Las obras realizadas se distribuyeron de la siguiente forma: 3 de Agua Potable y 9
de Electrificación Nacional.
Con respecto a las obras de Agua Potable, la información proporcionada por la
SEDESOL, manifiesta que 2 de ellas son de ampliación y una de construcción de
redes de Agua Potable. El Gobierno Federal se encargó de la aportación de los
recursos mientras que fue el gobierno del estado el que ejecutó las obras
realizadas. Para el caso de Electrificación, en el Estado se realizaron 6 obras de construcción
y otras 3 de ampliación de las redes eléctricas rurales, inversión del Gobierno
Federal ejecutada por el gobierno estatal.
El caso de Quintana Roo permite por su gran desarrollo turístico, tratar de
coordinar acciones a favor de la población indígena en donde la concurrencia
tanto de los distintos niveles de gobierno como de la iniciativa privada permita
otorgar a las comunidades y pueblos indígenas mejores condiciones de desarrollo.
Por ello, las acciones que en el 2002 llevó a cabo el programa en Quintana Roo,
permitirán a la población beneficiada ampliar sus horizontes de desarrollo, ya sea
con el aprovechamiento de las oportunidades en sus propias localidades o
mediante su adhesión a la actividad económica turística del Estado.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
150
• San Luis Potosí
El Estado de San Luis Potosí cuenta con 593 localidades con población indígena
que puede ser apoyada por el programa. Se le asignaron, al Estado, 23 obras que
beneficiaron a 24,422 personas, en 23 localidades. Conforme a ello el programa
tuvo una cobertura del 3.87% considerando el número de localidades atendidas y
susceptibles de ser apoyadas. Se realizó una obra de Caminos Rurales, 7 de
Carreteras Alimentadoras, 7 de Agua Potable y 8 de Electrificación. La inversión
en Electrificación, Caminos Rurales y Carreteras Alimentadoras estuvo a cargo del
Gobierno Federal y los municipios. Para el caso de acciones de Agua Potable se
contó con la aportación del gobierno federal y el estatal.
Dentro de las obras, destaca el hecho de que todas las acciones de Carreteras
Alimentadoras son de Modernización y Ampliación y ninguna de construcción,
mientras que en los demás rubros si se le otorgaron recursos a la construcción ya
sea de Caminos Rurales, redes de Agua Potable o Electrificación.
• Sinaloa
Sinaloa cuenta con 69 localidades que pueden ser atendidas por el PDPCI, de las
cuáles, en el 2002, tan sólo se atendieron, con acciones de infraestructura, a 4,
con un total de 4,393 personas beneficiadas.
El grado de cobertura medido a partir de las localidades atendidas fue del 5.79%.
Las obras se realizaron en los rubros de Agua Potable y de Electrificación. Todas
son de rehabilitación y ampliación de la infraestructura.
Los beneficios esperados, si bien son muy importantes, en general deberán ser
menores con respecto a obras de construcción de infraestructura para el
desarrollo de las comunidades y pueblos indígenas. Las inversiones realizadas en
obras de Agua Potable estuvieron a cargo de todos los niveles de gobierno. Para
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
151
la Electrificación de las localidades beneficiadas, el gobierno estatal no aportó
recursos al programa. La instancia ejecutora de las obras de electrificación fue la
SEDESOL.
• Sonora
En el Estado de Sonora el programa autorizó la realización de 6 obras de
infraestructura, de ellas una es de Electrificación mientras que las restantes (5)
para el rubro de Agua Potable. El Estado cuenta con 48 localidades, de las cuales
fueron atendidas el 12.5%, es decir, 6 localidades y 15,208 personas se
beneficiaron de las obras.
Las obras de Agua Potable contemplaron 2 obras de construcción, 2 de
rehabilitación y una de ampliación de la red de agua. La totalidad de los recursos
fueron aportados por el Gobierno Federal mientras que el gobierno estatal se
encargó de la ejecución de las obras. En lo que respecta a la obra de
Electrificación, la CFE ejecutó la obra con recursos provenientes del Gobierno
Federal y del Estado.
• Tabasco
Cuenta con 56 localidades de las cuáles el programa atendió al 1.78%, que
equivale a una localidad. Esta se atendió mediante la realización de una obra de
Modernización y Ampliación de una Carretera Alimentadora. La inversión la
realizaron los gobiernos federal y estatal y la ejecución de las obras estuvo a
cargo del gobierno del estado. Gracias a esta obra se pudo beneficiar a 614
personas, que podrán contar con mejores vialidades para el traslado de un
poblado a otro y con un mejor acceso a otros mercados. Se espera que este tipo
de obras se convierta en detonadores del desarrollo gracias a los beneficios que
implican.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
152
• Veracruz
Con el PDPCI se atendieron 59 localidades del Estado de Veracruz, es decir el
4.7% de las localidades en el Estado que pueden ser atendidas conforme a las
Reglas de Operación del programa. Para lograr esto se realizaron 36 obras que
beneficiaron a 116,518 personas. La distribución de las obras nos dice que solo en
el rubro de Alcantarillado, no se llevaron a cabo obras de infraestructura en dicha
entidad.
En el rubro de Caminos Rurales y de Carreteras Alimentadoras, se realizaron 6
obras. Las de caminos rurales fueron de construcción, mientras que las de
carreteras alimentadoras fueron obras de modernización y ampliación de las
mismas. Los recursos los aportó el Gobierno Federal y la ejecución de las obras
estuvo a cargo del gobierno estatal. Las acciones realizadas para mejorar el
suministro y/o distribución de agua potable fueron 18, de las cuales la gran
mayoría se concentró en la construcción de redes, la otra opción fue la
rehabilitación de las mismas. Con la participación del gobierno del estado
mediante, la ejecución de las obras y la aportación del Gobierno Federal con los
recursos fue posible la realización de las acciones.
Por último, las obras de Electrificación, se distribuyeron en el Estado con 9 para la
ampliación de la red rural y 3 para la construcción de la misma. Todas con
recursos del Gobierno Federal y con el apoyo en la ejecución de la CFE.
Estas obras permitirán al Estado, contar con un mayor número de localidades
comunicadas, con acceso a los distintos mercados, con mejores condiciones de
desarrollo debido al suministro de electricidad y agua potable en más localidades.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
153
• Yucatán
Otro de los Estados con una importante presencia indígena en su población es el
Estado de Yucatán. El se encuentran 403 localidades con población indígena y
que son parte de la población objetivo del programa. Gracias a la ejecución del
programa en el 2002, en Yucatán se pudo atender a 14 localidades, es decir, el
3.47% de cobertura de localidades, beneficiando a 7,552 personas. En los rubros
de Alcantarillado y de Caminos Rurales el programa no autorizó la realización de
obras en el Estado; mientras que en los demás rubros sí.
La construcción de dos Carreteras Alimentadoras permitirá a las localidades
conectarse vía terrestre a nuevas condiciones de desarrollo, ya que gracias al
acceso a mercado de bienes y trabajo, la población puede ver mejorado el
bienestar de su comunidad. El gobierno del estado participó en estas obras
mediante su ejecución, mientras que los recursos fueron otorgados por el
Gobierno Federal.
La ampliación de la red de Agua Potable tuvo, en su haber, 10 obras en el Estado,
todas financiadas por el Gobierno Federal y ejecutadas por el estatal. Con ello se
espera una mayor disponibilidad del recurso y una mejor planeación, por parte de
las autoridades, para la utilización sustentable del vital líquido. Por último, la
construcción de 8 nuevas redes eléctricas rurales permitirá, a la población, tener
condiciones distintas de desarrollo. Esto gracias a los beneficios, ya antes
mencionados, que este tipo de obras deriva. Nuevamente, fue el Gobierno Federal
el encargado de financiar en su totalidad las obras y el gobierno estatal se encargó
de la ejecución de las obras.
En general, los beneficios derivados de la instauración del programa en los 20
Estados en los que opera son relevantes, así los impactos esperados de todas las
obras se verificarán con la población beneficiada y con el paso del tiempo. Sin
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
154
embargo, es de resaltarse que en todos los Estados, el porcentaje de cobertura
del programa es bajo y, en algunos casos, ridículo.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
155
X. IMPACTOS DE LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS
El programa de desarrollo de pueblos y comunidades indígenas, por ser de
reciente creación y con retrasos en todo el proceso de operación, difícilmente
puede mostrar a estas fechas todos sus posibles impactos sobre la población y las
regiones beneficiadas. Actualmente, una gran parte de los proyectos productivos
están en proceso de instalación, lo que implica la consolidación de la organización
del proceso productivo, la compra de materiales y materias primas, la búsqueda
de clientes, e incluso la comprensión del proyecto mismo.34 Sin embargo,
contamos con los suficientes elementos para describir el escenario y sus más
probables desenlaces. Entre estos se incluyen los impactos futuros que se
configuran con las características de la instalación de estos proyectos productivos.
Los impactos posibles de los proyectos productivos, cuyo análisis corresponde a
este apartado, están condicionados por múltiple factores, que hacen viable o no
una actividad productiva, incluidas las que tienen como objetivo el auto abasto o
autoconsumo. La viabilidad de los proyectos productivos significa que las
actividades iniciadas o apoyadas por el programa encuentren las inercias y
sinergias que le den continuidad a la actividad, y que reciban la atención por parte
de los beneficiarios porque les interesa y conviene.
Entre estos múltiples factores de viabilidad de los proyectos productivos, se puede
destacar los modos de organización de los grupos de beneficiarios, sus formas de
trabajo, la naturaleza del producto, su técnica y escala de producción, la claridad
de la naturaleza y objetivos de los apoyos gubernamentales por parte de todos y
cada uno de los participantes, los montos de los apoyos entre los más
importantes.
34 En una pequeña localidad del municipio de Zoteapan, Veracruz, los beneficiarios de un proyecto de hortalizas de traspatio entraron en conflicto entre ellos porque no tenían claro el manejo de los recursos y querían que se les repartiera el dinero que según ellos les correspondía
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
156
10.1 Características socioeconómicas, etnológicas, y de género.
En este apartado vamos a describir las características de la población beneficiada
para proyectos productivos a partir de la información recogida en campo.
• Escolaridad
El cuadro No. 55, describimos que el 30.4% de la población encuestada es
analfabeta, porcentaje que supera por mucho incluso las tasas de analfabetismo
del Estado de Chiapas, que tiene los índices más elevados de analfabetismo
(17.46% para hombres y 25.15% para mujeres mayores de 15 años), de acuerdo
con el Censo de Población 2000,
Si consideramos la población encuestada con primaria inconclusa, entonces
tenemos por lo menos a más de la mitad de la población en condición de
analfabetismo y analfabetismo funcional. Además, si recordamos que esta
población está constituida predominantemente por mujeres indígenas, y que una
gran parte de ellas tampoco habla español, entonces el panorama enfrenta
muchas dificultades para la comunicación hablada y escrita con las personas que
no pertenecen a su comunidad, incluidos autoridades y promotores de los
programas sociales.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
157
Cuadro 55
Escolaridad (en Grupos)
Escolaridad Beneficiarios Porcentaje Porcentaje Acumulado
Analfabeta 45 30.4% 30.4% Primaria incompleta 32 21.6% 52.0% Primaria completa 35 23.6% 75.7% Secundaria incompleta 5 3.4% 79.1% Secundaria completa 20 13.5% 92.6% Carrera técnica 1 0.7% 93.2% Bachillerato incompleto 3 2.0% 95.3% Bachillerato completo 5 3.4% 98.6% Más estudios 2 1.4% 100.0% Total 148 100.0%
Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.
• Composición por edad y sexo
En este apartado caracterizamos a la población en la muestra por rangos de edad
de hombres y de mujeres. La población masculina es mayor de edad, donde la
mayoría son jefes de familia en edad productiva. El cuadro siguiente da cuenta de
ello. El 85.3% son adultos menores de 55 años. En el caso de las mujeres la
población beneficiada es más joven, el 83.3% son mujeres de 14 a 45 años.
Cuadro 56
Distribución de beneficiarios y beneficiarias por rangos de edad Hombres Mujeres Total de
Beneficiarios
Edad en Grupos Beneficiarias Porcentaje Beneficiarios Porcentaje Frecuencia Porcentaje
De 14 a 17 años 6 5.0% 6 3.9% De 18 a 25 años 7 20.6% 28 23.3% 35 22.7% De 26 a 35 años 9 26.5% 31 25.8% 40 26.0% De 36 a 45 años 6 17.6% 35 29.2% 41 26.6% De 46 a 55 años 7 20.6% 13 10.8% 20 13.0% De 56 a 65 años 3 8.8% 4 3.3% 7 4.5% De 66 a 80 años 2 5.9% 3 2.5% 5 3.2% Total 34 100.0% 120 100.0% 154 100.0% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.
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158
• Género
Las beneficiarias son mujeres mayores de 15 años cuyo estado civil muestra que
hay dentro un grupo de gran vulnerabilidad, que son las madres solteras, viudas y
divorciadas que representan 11.8% del total de las mujeres beneficiarias. Los
cuadros 57 y 58, convergen en lo mismo.
Las mujeres casadas y en unión libre son el 77.1% que ingresan al programa y
son parte de las fuentes de ingreso en sus hogares por su participación en el
trabajo y en los programas sociales.
Cuadro 57 Estado Civil de los Beneficiarios por Sexo
Sexo Masculino Femenino
Total
Estado Civil Beneficiarios Porcentaje Beneficiarias Porcentaje Total de beneficiarios Porcentaje
Soltero(a) 1 2.9% 13 11.0% 14 9.2% Casado(a) 30 88.2% 72 61.0% 102 67.1% Unión Libre 3 8.8% 19 16.1% 22 14.5% Madre Soltera 8 6.8% 8 5.3%
Viuda (o) 5 4.2% 5 3.3% Divorciada 1 .8% 1 .7% Total 34 100.0% 118 100.0% 152 100.0% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.
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159
Cuadro 58 Escolaridad y Estado Civil de los beneficiarios y las beneficiaras
Estado Civil Total Estado Civil Total
Escolaridad Soltero Casado Unión Libre Soltero Casado Unión
Libre
Analfabeta 1 3 1 5 20.0% 60.0% 20.0% 100.0%
Primaria incompleta 7 1 8 87.5% 12.5% 100.0%
Primaria completa 13 13 100.0% 100.0%
Secundaria incompleta 1 1 100.0% 100.0%
Secundaria completa 2 2 100.0% 100.0%
Bachillerato incompleto 1 1 100.0% 100.0%
Bachillerato completo 2 2 100.0% 100.0%
Total 1 29 2 32 3.1% 90.6% 6.3% 100.0% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.
• El carácter de indígena de los beneficiarios.
Del total de los entrevistados, el 88.5% declaró hablar una lengua indígena. Cabe
recordar que ésta es una de las características que marcan las reglas de
operación para entrar en la definición de población objetivo. La predominancia de
alguna lengua indígena es por antonomasia un indicador del carácter indígena de
la comunidad o localidad. En algunos casos en donde el entrevistado no especificó
alguna lengua indígena se encontró que los demás participantes hablan lengua
indígena de forma predominante.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
160
Cuadro 59 Lengua que hablan
los Beneficiarios en la Muestra
Lengua Beneficiarios Porcentaje
Náhuatl 50 32.05%
Zapoteco 14 8.97%
Mixe 9 5.77%
Totonaca 22 14.10%
Popoluca 18 11.54%
Tzetzal 25 16.03%
Español 2 1.28%
No Especificado 16 10.26%
Total 156 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base a la información Proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.
Las comunidades indígenas aisladas se caracterizan por la preservación de la
lengua de los padres. Los beneficiarios encuestados, al menos el 85.9%, habla la
lengua de su padre, y poco más del 1.3% no habla la lengua de los padres. Estos
últimos casos se refieren principalmente a que han abandonado la lengua
indígena por el español. El cuadro No. 59 ilustra lo anterior descrito.
El cuadro siguiente No. 60, nos indica que un 12.8% no especifica si habla o no la
lengua paterna, porque algunos entrevistados no asumen su condición de
indígenas aún cuando en su medio se habla extensivamente las lenguas
indígenas.
Cuadro 60 Preservación de la Lengua Paterna
de los Beneficiarios
Condición Beneficiarios Porcentaje
Habla la misma lengua que su papá 134 85.9% No habla la lengua de su papá 2 1.3% No especificado 20 12.8% Total 156 100.0%
Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.
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• Actividad Económica.
El cuadro siguiente No. 61 reporta que el 53.3% de las mujeres, la gran mayoría
de los participantes en el programa, se dedican al hogar, y ser amas de casa es su
principal ocupación. La otra mitad de las mujeres declararon que si tienen alguna
otra actividad productiva remunerada o no, lo que significa que, además de ser
amas de casa, son campesinas, artesanas, costureras, comerciantes, empleadas,
crían pollos e inclusos son maestras. Entre las actividades más importantes está la
artesanía, el trabajo en el campo, y la crianza de especies menores de traspatio.
Los hombres beneficiarios por su parte son mayoritariamente campesinos o
jornaleros.
Cuadro 61
Ocupación Principal de los Beneficiarios por Sexo
Principal Ocupación Masculino Femenino Total
Beneficiarios Beneficiarias Porcentaje Total Porcentaje Ama de casa u hogar 65 53.30% 65 42.20% Ama de casa y Campesino 9 7.40% 9 5.80% Campesino y Artesano 4 3.30% 4 2.60%
Crianza de Animales 6 4.90% 6 3.90% Ama de casa y artesano 1 0.80% 1 0.60% Artesano y otra actividad 1 0.80% 1 0.60%
Artesano 2 13 10.70% 15 9.70% Campesino o jornalero 26 9 7.40% 35 22.70%
Otro 4 14 11.50% 18 11.70%
Total 32 122 100.00% 154 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.
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• Condición laboral.
Tomando en cuenta si el beneficiario se ocupó en una actividad económica la
semana pasada al momento de la encuesta como un indicador de empleo, resulta
que la mitad de los beneficiarios si estaba empleado. Los cuadros siguientes
Números 62, 63 y 64. Aquí se incluyen los campesinos que trabajan sus propios
predios como veremos adelante.
Cuadro 62 Beneficiarios que trabajaron la semana
pasada anterior a la Encuesta
¿Trabajo la semana pasada? Beneficiarios Porcentaje
Sí 79 50.6% No 65 41.7% No especificado 12 7.7% Total 156 100.0%
Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.
Si miramos por sexo, el 85.3% de los hombres manifestaron haber trabajado la
semana pasada al momento de la entrevista, mientras que las mujeres lo hicieron
en un 51.8%.1
Cuadro 63 ¿Trabajo la semana pasada?
por Sexo
Sexo Sí No Total
Masculino 85.3% 14.7% 100.0%
Femenino 51.8% 48.2% 100.0% Fuente: Elaboración propia, SEDESOL, dic. 2002.
Por lo menos la mitad de los hombres encuestados se dedican al campo, mientras
que las mujeres, solo el 26.6% a un 36% de ellas lo hace en labores agrícolas y el
resto en una variedad de oficios como las artesanías, costura, panadería entre
otras.
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163
Cuadro 64 ¿En qué trabajo la semana pasada?
Masculino Femenino Total Porcentaje
Jornalera 1 1 1.30%
Campesino(a) 13 7 20 25.30%
Tejedora 4 4 5.10%
Albañil 1 1 1.30%
Empleada doméstica 2 2 2.50%
Artesano(a) 1 6 7 8.90%
Panadero(a) 2 6 8 10.10%
Maestra 2 2 2.50%
Costurera 8 8 10.10%
Alfabetizadora 1 1 1.30%
Comerciante 1 2 3 3.80%
Acarrea agua 1 1 1.30%
Vende tamales 1 1 1.30%
Haciendo velas 2 2 2.50%
Auxiliar del DIF 1 1 1.30%
No Contestó 11 6 17 21.50%
Total 29 50 79 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.
• Los Ingresos
- Rangos de ingresos de los beneficiarios. Del total de la población encuestada, pertenezca o no a la PEA, encontramos que
el 66.9% de ello es población que no tiene ingresos monetarios. De los que tienen
ingresos, el 25.6% los tiene inferiores a un salario mínimo, que corresponde a
beneficiarios que trabajan en labores agrícolas o en oficios mal remunerados,
datos correspondientes al cuadro No. 65. En conjunto estos dos grupos, los que
no reciben remuneración por su trabajo y los que reciben menos de un salario
mínimo, son la población de beneficiarios en pobreza extrema, es decir el 95.5%.
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164
El resto tiene como máximo un ingreso equivalente a 3 salarios mínimos. Por su
composición por sexo de los encuestados, se trata de mujeres en su mayoría que
se dedican a labores en las pequeñas parcelas familiares o que traban en labores
mal remuneradas.
Cuadro 65
Beneficiarios por Estratos de Ingreso
Ingresos Beneficiarios Porcentaje
Sin ingresos 109 69.9% Menos de 1 salario mínimo 40 25.6% 1 salario mínimo 4 2.6% 2 salarios mínimos 2 1.3% 3 salarios mínimos 1 .6% Total 156 100.0% Fuente: Elaboración propia, SEDESOL, dic. 2002.
• Ingresos de la Población Económicamente Activa (PEA)
Del total de los beneficiarios ocupados, el 48% no percibieron ingresos por esa
semana. Esta es una característica de una economía poco monetaria donde se
trabaja en sus propias tierras, produciendo para el autoconsumo y poco o ningún
excedente para venta. Otro 44.3% manifestaron que su ingreso en esa semana
fue de menos de un salario mínimo diario. La suma de ambos estratos, es decir el
92.3% de las personas ocupadas, se encuentra por debajo de la línea de extrema
pobreza en cuanto a sus niveles de ingreso. El 3.8% percibe un salario mínimo
diario y sólo el 3.8% de los beneficiarios, en este caso son mujeres, recibe entre
dos y tres salarios mínimos. El cuadro No. 66, presenta las cifras de los ingresos
anteriores mencionados.
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165
Cuadro 66 Ingreso diario por actividad
de la población económicamente activa
Sin ingresos
Menos de 1 S.M 1 S.M. 2 S.M. 3 S.M. Total
Jornalero 1 1
Campesino 11 9 20
Telar 4 4
Albañil 1 1
Trabaja 1 1
Empleada doméstica 2 2
Artesano 7 7
Panadero 6 2 8
Maestro 1 1 2
Costurera 3 5 8
Alfabetizador 1 1
Comerciante 2 1 3
Acarrea agua 1 1
Vende tamales 1 1
Haciendo velas 1 1 2
Auxiliar del DIF 1 1
No Contestó 13 1 2 16
Total 38 35 3 2 1 79
48.10% 44.30% 3.80% 2.50% 1.30% 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.
10.2 Impactos por Tipo de Proyectos Productivos en las Entidades Federativas.
Los beneficiarios han sido motivados a organizarse en grupos de trabajo para
poder acceder a los apoyos del programa alrededor de un proyecto específico. La
encuesta evidencia que la gran mayoría de los beneficiarios así lo hicieron.
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Cuadro 67 ¿Se organizó en grupo para solicitar el apoyo?
¿Se organizó en grupo para solicitar el apoyo? Beneficiarios Porcentaje
Sí 146 93.6%
No o no contestó 10 6.4%
Total 156 100.0% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.
El 31.7% de los beneficiarios ahora cuentan con una figura legal. Muchos de los
grupos que tienen figura legal. La conformaron ex profeso para su participación en
el programa, El 11.11% de los beneficiarios había experimentado alguna forma de
organización en grupo anterior a su ingreso al programa de comunidades
indígenas. Es posible que algunos lo hayan hecho poco antes con la perspectiva
de acceder a algún tipo de apoyo del gobierno. Sólo el 12% de los grupos
organizados adoptaron alguna figura legal.
• Formas Asociativas
El cuadro No. 68, nos proporciona la siguiente información de acuerdo con la
población que ha adoptado alguna figura legal, el 56.8% lo hace como grupo
solidario, la figura asociativa preferida, seguida por la triple S, que tiene ya un
arraigo en las organizaciones de grupos campesinos con fines de acceder a
programas sociales.
Los grupos solidarios agrupan a más beneficiarios, y esto refleja la facilidad para
constituir esta forma asociativa. En contraste las triple S, asocian a grupos de
hasta 10 socios.
Un impacto social, es que los indígenas aprenden la necesidad de formalizar sus
agrupaciones lo que les da un marco legal más compatible para competir en
condiciones similares en todos las regiones y Estados de la República.
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167
Cuadro 68
Formas Asociativas de los Grupos de Beneficiarios
Numero de Socios Total Porcentaje
Figura Asociativa 8 9 10 14 18
Grupo solidario 5 16 4 25 56.8%
SCNG 3 3 6.8%
Organización de maíz 1 1 2.3%
ONG 1 1 2.3%
Triple S 1 1 9 11 25.0%
Cooperativa 1 1 2.3%
Grupo de trabajo 1 1 2.3%
No sabe 1 1 2.3%
Total 1 7 27 4 5 44 100.0% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.
Algunas asociaciones son creadas y adoptan una figura legal ex profeso para
acceder a los apoyos del programa social. Esta organización puede ser inducida o
requerida por el promotor del grupo para la solicitud de los apoyos. El cuadro No.
69 da cuenta de ello.
Cuadro 69
Preexistencia de la Organización de los Grupos de Beneficiarios
¿Su grupo u organización existía anteriormente a su participación en el programa? Organización Sí No Total
Grupo solidario 2 23 25
SCNG 3 3
Organización de maíz 1 1
ONG 1 1
Triple S 1 10 11
Cooperativa 1 1
Grupo de trabajo 2 2
No sabe 1 1
Total 5 40 45
Porcentaje 11.11% 88.89% 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base a la información proporcionada por SEDESOL, dic. 2002.
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• El tamaño de los grupos de beneficiarios.
El cuadro siguiente No. 70, nos indica, el rango en donde se encuentra el mayor
número de socios o grupos de beneficiarios.
Cuadro 70 Número de Socios por Grupos de Beneficiarios
Número de socios por grupo Frecuencia Porcentaje
De 5 a 10 socios 71 45.5%
De 11 a 15 socios 37 23.7%
De 16 a 20 socios 29 18.6%
De 21 a 23 socios 9 5.8%
No especifica 10 6.4%
Total 156 100.0% Fuente: Elaboración propia, SEDESOL, dic. 2002.
Los proyectos productivos se conforman con base en grupos de beneficiarios que
es uno de los requisitos para acceder a los apoyos del programa. Los grupos son
pequeños en general, y van de 5 integrantes hasta 23 socios por proyecto. El
87.8% de los grupos tienen a lo más 15 socios. Sin embargo, los grupos de
beneficiarios no siempre trabajan de forma conjunta sus proyectos, es decir que
no se trata de proyectos que se manejen como grupo sino de forma
individualizada o familiar.
• Formas de trabajo en los proyectos.
El 39% de los beneficiarios trabajan en forma individual sus proyectos productivos.
El mecanismo consiste en asociarse para solicitar y obtener el recurso. Una vez
aprobado y entregados los recursos, el grupo lleva a cabo las compras de los
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169
materiales y equipo, para luego manejar cada quién sus proyectos
correspondientes del programa.
Los grupos se mantienen cohesionados para trabajar el proyecto en el 55% de las
ocasiones, por lo menos en la parte de instalación del proyecto. Será necesario
esperar a que los proyectos maduren para evaluar su éxito como forma
organizada de trabajo, así como de su viabilidad
• Importancia de algunas preguntas clasificadas y contestadas por la población beneficiada en el programa de proyectos productivos.
En la actualidad gran parte de los productos agrícolas, forestales, pesqueros y
pecuarios son objeto de transformación antes de distribuirse a los mercados y ser
consumidos por el comprador. A esto los grupos rurales más débiles, buscan
alternativas y estrategias de producción, asociación, financiamiento y
comercialización que permitan encauzar sus actividades a través de la
constitución de organizaciones rurales en el ámbito local, municipal o regional.
La promoción de las organizaciones económicas rurales, sólo se logra a través de
la definición y aplicación de proyectos productivos, su correcta orientación y
destino de los recursos productivos obtenidos, de la coordinación y vinculación
entre los diferentes agentes e instancias que tengan como propósito atacar la
marginación y la pobreza rural para posibilitar una nueva etapa en su desarrollo
económico y social.
Se busca contribuir en el uso eficiente de los recursos productivos del sector social
rural, en la inserción a los mercados y en la definición de estrategias de
organización productiva que les permita reactivar la economía local, municipal o
regional. La situación existente en gran parte de la sociedad rural (pobreza y
pobreza extrema) habla de la importancia del problema y su atención.
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170
En este estudio únicamente se toma la información y/o los resultados y se aplican
a lo observado en las encuestas de campo, lo que nos permite comparar y definir
alternativas.
- Aplicación de las Preguntas y sus Respuestas
Si se consideran las reglas monetarias y financieras prevalecientes durante las
prácticas de campo, denotamos en el siguiente cuadro de un total de 86 personas
que se les aplicó el cuestionario, el 52% no contestó por varias razones, una de
ellas es que no trabajó el mes pasado y muchos de ellos tienen 3 o 4 meses sin
trabajar, esto se debe a la escasez de empleo; sin embargo, los que contestaron
indicaron lo siguiente:
Cuadro 71
¿Cuánto ganó el mes pasado?
¿Cuánto ganó el mes pasado? Beneficiarios Porcentaje
De 30 a 500 pesos 26 30.2%
De 501 a 1500 pesos 10 11.6% De 1501 a 2500 pesos 2 2.3%
De 2501 a 3600 pesos 3 3.5%
Subtotal 41 47.7% No contestaron 45 52.3%
Total 86 100.0% Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
En el cuadro anterior, 26 entrevistados contestaron que ganaban de 30 a 500
pesos, notándose un porcentaje del 63.4% del total de los encuestados que
contestaron la pregunta; siguiendo este mismo enfoque, el 87.8% de los que
contestaron la pregunta ganan entre 30 y 1,500 pesos mensuales; es decir, si lo
comparamos con el sueldo mínimo que es de aproximadamente 41.5 pesos
diarios, notamos que por lo menos 26 personas están por debajo de un salario
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171
mínimo, y 10 personas están por debajo o en la línea de ganancia de un salario
mínimo por día trabajado (jornal).
Se nota la marginación y la pobreza extrema con que viven la mayoría de la
población, que sólo ganan un salario mínimo y eso es cuando tienen trabajo,
seguramente, las personas que no contestaron, no tenían trabajo en ese
momento, si esto es así, en gran medida se nota la presencia de falta de empleo
que presentan las comunidades (un gran desempleo), es decir, a veces los
pobladores trabajan 1 o 2 días a la semana, no porque no se quieran contratar,
sino que no encuentran en donde emplearse.
El cuadro siguiente, describe a los iniciadores del proyecto en aras de desarrollo
social y económico de las localidades y municipios de los Estados analizados.
Cuadro 72 ¿A quién se le ocurrió echar a andar este proyecto?
¿A quién se le ocurrió echar a andar este proyecto? Frecuencia Porcentaje
Promotor 33 21.15% Planeación Participativa 10 6.41% Comité 19 12.18% Diferentes Grupos 33 21.15% Agente del Gobierno 18 11.54% Secretarías u Organismos 6 3.85% Miembros de la comunidad 20 12.82% No sabe 8 5.13% Subtotal 147 94.23% No contestaron 9 5.77% Total 156 100.00%
Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
En gran medida los promotores del proyecto conjuntamente con los diferentes
grupos sociales (grupo de panaderos, de abarroteros, de tortilleros, etc.) son los
iniciadores de los proyectos y obras en la región, con un 21.15%; seguidos por los
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172
miembros de la comunidad, el comité y agentes del gobierno con alrededor del
12%. El 10.9%, no saben o no contestaron, se debe a que muchos de ellos no
recodaban el nombre del vecino quien les dijo, o de las señoritas bien vestidas que
las apuntó en los proyectos.
Cuadro 73 ¿De cuánto fue la aportación del
Programa para apoyo del proyecto? ¿De cuánto fue la aportación del Programa
para apoyo del proyecto? Frecuencia Porcentaje
De 1,200 a 16,000 pesos 24 15.4%
De 16,001 a 32,000 34 21.8%
De 32,001 a 50,000 23 14.7% De 50,001 a 65,000 29 18.6%
Subtotal 110 70.5%
No contestó 46 29.5% Total 156 100.0%
Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
De los 156 encuestados descritos en el total del cuadro No. 73, 110 contestaron la
pregunta que equivale a 70.5% y sólo 46 personas no contestaron que equivale a
29.5%; sin embargo, de los que contestaron la pregunta el 30.9% que se
encuentra en la aportación del segundo rubro (de 16,001 a 32 mil pesos) que
equivalen a 34 personas de un total de 110 que contestaron dicha pregunta.
En el siguiente cuadro No.74, explicamos la situación de la organización en el
trabajo, de acuerdo a los 150 entrevistados que contestaron la pregunta el cual es
un 96.2%.
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173
Cuadro 74 ¿Cómo trabajan el Proyecto?
¿Cómo trabajan el proyecto? Frecuencia Porcentaje
Cada socio trabaja por su cuenta 74 47.4%
Todos participan en el proyecto 67 42.9%
Todos participan y sólo unos cuántos en el Proyecto 4 2.6% No se han puesto de acuerdo 2 1.3%
Todos participan y cuidan el animal 1 0.6%
Sólo algunos participan y cuidan sus cerdos 1 0.6% Tres días a la semana cuidan sus animales 1 0.6%
Subtotal 150 96.2%
No contestaron 6 3.8% Total 156 100.0%
Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
Al observar los datos en el cuadro, el 47.4% trabaja por su cuenta y el 42.9%
reporta que todos participan en el proyecto, son los dos rubros más altos, que
absorbe el 94% del total de los entrevistados; 6 no contestaron la pregunta, esto
es el 3.8%. Los demás rubros que son 5 respuestas a la pregunta reportan menos
del 3%. Es decir, las dos (primeras respuestas), dan cuenta de que las personas
entrevistadas tienen deseos de trabajar y participar en los proyectos.
El siguiente cuadro No. 75, reporta si le ha beneficiado el proyecto, a lo cual
contestaron el 89.7%, de estos, el 77.6% contesto que “SI” le ha beneficiado el
proyecto y el 12.2%, “NO” le ha beneficiado.
Cuadro 75 ¿Le ha beneficiado el Proyecto?
¿Le ha beneficiado el proyecto? Frecuencia Porcentaje
Sí 121 77.6% No 19 12.2%
Subtotal 140 89.7%
No contestó 16 10.3% Total 156 100.0%
Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
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174
El 10.3% no contestó esta pregunta de un total de 156 cuestionarios; no
contestaron porque toda vía no tiene ganancia o bien no saben si va a funcionar
este programa o proyecto.
El siguiente cuadro No. 76, establece de que manera le ha beneficiado el proyecto
a la población.
Cuadro 76 ¿Cómo le ha beneficiado el proyecto?
25. ¿Cómo le ha beneficiado el proyecto? Frecuencia Porcentaje Porcentaje
validado Porcentaje Acumulado
Piensan tener ingresos 29 24 24.8 24.8
Se mantienen trabajando 19 15.7 16.2 41 Aprenden muchas cosas (un oficio ) 10 8.3 8.5 49.6 Mejora la producción 7 5.8 6 55.6
Esta en proceso 14 11.6 12 67.5
Compra de materias primas 9 7.4 7.7 75.2 Construyen chiqueros 18 14.9 15.4 90.6
Tienen las máquinas 3 2.5 2.6 93.2 Compra de Borregos y animales 6 5 5.1 98.3 No sabe 2 1.7 1.7 100 Subtotal 117 96.7 100
No contestó 4 3.3
Total 121 100 Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
De la muestra de 121 que contestaron que “si” le ha beneficiado el proyecto; 2 que
contestaron “no sabe” de que manera le ha beneficiado el proyecto, es porque
toda vía no sabe si el proyecto va a funcionar o no ha tenido ganancia de ese
proyecto, y porque no ha transcurrido el tiempo para ver sí a dejado algo bueno el
programa; otros 4 no contestó la pregunta, (en realidad sólo es el 5% de los
entrevistados que contestaron que sí). Los demás, el 24% piensa que en un futuro
muy cercano va obtener ingresos y el 15.7% se mantiene trabajando, mientras que
el 14.9% lo requirieron para hacer chiqueros para los cerdos y otros animales.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
175
El cuadro siguiente No.77, se refiere a los problemas que les resuelve a la
población que tiene participación en estos proyectos.
Claramente, que el principal problema que le resuelve es él referente al ingreso y
el segundo problema es de empleo con el 19.87% y 19.23%, respectivamente. Y
la combinación de ingreso y trabajo con un 11.54%.
Cuadro 77 ¿Qué problemas le resuelve?
26.d ¿Qué problemas le resuelve? Frecuencia Porcentaje
Ingreso 31 19.87%
Empleo 30 19.23%
Comercialización 9 5.77% Construcción 3 1.92%
Alimentación 6 3.85%
Regenerar la tierra 8 5.13% Apenas empieza el problema 4 2.56%
Financiamiento 1 0.64%
Ninguno, no sabe 15 9.62% Ingreso y Trabajo 18 11.54%
Alimentos, Semillas y Láminas 2 1.28%
Comercialización y Construcción 1 0.64% Ingreso y Alimentación 3 1.92%
Problemas y Alimentación 1 0.64%
Ingreso y Comercialización 1 0.64% Ingreso y Construcción 1 0.64%
Ingreso y Siembra 1 0.64%
Empleo y Alimentación 1 0.64% Ingreso y Financiamiento 1 0.64%
Total 137 87.82%
No contestaron 19 12.18% Total 156 100.00%
Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
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176
Los rubros de ingreso y empleo son los que el programa a beneficiado en estas
comunidades donde el empleo y también el ingreso es escaso.
Cuadro 78 ¿cómo opera el proyecto?
27. Describa brevemente ¿cómo opera el proyecto? Frecuencia Porcentaje
Capacitación en prendas de vestir 12 7.69%
Alimentación de animales 52 33.33% Construcción 11 7.05%
Empleo 32 20.51%
Regenerar la tierra, siembra 5 3.21% Producción de materias primas y productos elaborados 24 15.38%
Total 136 87.18%
No contestó 20 12.82%
Total 156 100.00% Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
El cuadro anterior, nos da una panorámica de cómo esta operando el proyecto en
las comunidades en las que tiene participación el proyecto, en general el proyecto
opera para la alimentación de los animales en este rubro contestaron 1/3 de todos
los entrevistados que contestaron, es decir el 33.33% y un 20.51%, se refirieron al
rubro de empleo (que en gran medida hace falta en las comunidades en donde se
levantaron las encuestas), los 20 encuestados que no contestó la pregunta, es
porque, seguramente, no saben si va ha funcionar el proyecto.
El cuadro siguiente No. 79, se fomenta el apoyo en los proyectos productivos en
los años anteriores, solamente 44 contestaron que “SI”, de estos, se les preguntó
si se los habían dado (estos apoyos) y sólo contestaron 20 que “SI” es decir, el
45.5% de los entrevistados y el 52.3% dijo que “NO” y una persona no contestó;
además, se les preguntó quién se los proporcionó, de los cuales 3 no dieron razón
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
177
y 19 mencionaron los programas, siendo el más relevante el de SEDESOL con
11.4%.
Cuadro 79 ¿Ha solicitado apoyo para proyectos productivos en años anteriores? ¿Los ha obtenido?
¿Quién se los proporcionó? 28. ¿Ha solicitado apoyo para proyectos
productivos en años anteriores? Frecuencia Porcentaje
Sí 44 100%
29. ¿Los ha obtenido? Sí 20 45.5% No 23 52.3% Total 43 97.7%
No contestó 1 2.3% Total 44 100%
30. ¿Quién se los proporcionó? PACMYC 3 6.8%
Jornaleros agrícolas 3 6.8% Comité de comunidades indígenas 2 4.5% PROGRESA 1 2.3% SEDESOL 5 11.4%
Ayuntamiento 2 4.5% No sabe 3 6.8% DIF Municipal 3 6.8% Total 22 50%
No contestó 22 50% Total 44 100%
Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
El cuadro siguiente No. 80, refleja la vigilancia del desarrollo del proyecto, como se
dijo en el cuadro anterior, que los apoyos de los proyectos productivos los
proporcionaron algunas instancias (PROGRESA, SEDESOL, DIF, etc.), la
vigilancia de estos apoyos están en los grupos siguientes, que claramente su
nombre lo describe “Vocal de control de vigilancia” y “Comité de Vigilancia”, que
aportan el 22.44% y 20.51%, respectivamente, del total de encuestas (156),
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
178
posteriormente, el Contralor social con 16.67% y los representantes de proyectos
con un 12.18%.
En esta pregunta por lo general las mujeres son las que están más interesadas en
vigilar el desarrollo de los proyectos u obras, de ello depende en gran medida su
empleo.
Cuadro 80 ¿Quién vigila por parte del grupo de beneficiarios el desarrollo del proyecto? (Cargo)
31. ¿Quién vigila por parte del grupo de beneficiarios el desarrollo del proyecto?
(Cargo) Frecuencia Porcentaje
Vocal de control de vigilancia 35 22.44%
Comité de vigilancia 32 20.51%
Nadie 3 1.92% Promotor de PROGRESA 1 0.64%
Contralor Social 26 16.67%
Promotor acción comunitaria 4 2.56% Todo el grupo 12 7.69%
Supervisora del programa 3 1.92%
No sabe 2 1.28% Gestor de SEDESOL 1 0.64%
Representantes del proyecto 19 12.18%
Fomento agropecuario 1 0.64% Junta directiva 1 0.64%
Total 140 89.74%
No contestó 16 10.26% Total 156 100.00%
Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
En el cuadro siguiente, No. 81, destaca que no tuvo ningún problema para
conseguir el apoyo el 59.62%; es decir, que los trámites burocráticos están de
alguna manera eliminado, aunque el 10.26% se refiere a ese rublo que es el
trámite legal (burocrático) y seguramente, por este trámite, no lo ha recibido, que
también entra en un rubro del 8.97% de los encuestados.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
179
Cuadro 81 ¿Qué problemas enfrentaron para
Conseguir el apoyo? 32 ¿Qué problemas enfrentaron para
conseguir el apoyo? Frecuencia Porcentaje
Tramite legal 16 10.26
No lo ha recibido 14 8.97 No sabe 3 1.92
Ninguno 93 59.62
Tardó el recurso 5 3.21 Asesoría del proyecto 4 2.56
El proveedor no cumplió 6 3.85
Total 141 90.38 No contestó 15 9.62
Total 156 100.00 Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
El siguiente cuadro No. 82, reporta los ingresos recibidos de los proyectos y cada
cuándo lo reciben, claro está que de una muestra de 156 encuestas, sólo 24
personas contestaron que “SI” lo han recibido, y el 54.2% de estos han recibido de
entre 5 a 1000 pesos, y de los 24 que contestaron esta pregunta el 25%, percibe
el ingreso del proyecto cada mes.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
180
Cuadro 82. ¿Ya recibe ingresos del proyecto?
33.1 ¿Ya recibe ingresos del proyecto? Frecuencia Porcentaje Porcentaje
validado Porcentaje Acumulado
Sí 24 100 100 100
33.2 ¿Cuánto?
De 5 a 1000 pesos 13 54.2 61.9 61.9
De 1001 a 10000 pesos 4 16.7 19 81
De 20001 a 38000 pesos 4 16.7 19 100
Total 21 87.5 100
No contestó 3 12.5
Total 24 100
33.3 ¿Cada cuándo?
Cada año 2 8.3 13.3 13.3
Cada 8 días 3 12.5 20 33.3
Cada mes 6 25 40 73.3
Cada quince días 1 4.2 6.7 80
De vez en cuando 1 4.2 6.7 86.7
Cada tercer día 1 4.2 6.7 93.3
Cada tres meses 1 4.2 6.7 100
Total 15 62.5 100
No contestó 9 37.5
Total 24 100 Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
El cuadro No. 83, determina los que no han recibido ingreso, cuándo y cuánto
espera recibir en ese período.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
181
Cuadro 83 Si no recibe ingresos ¿cuándo? ¿cuánto?
34. Si no recibe ingresos ¿cuándo? Otros Frecuencia Porcentaje
Dentro de seis meses 40 25.64 En un año 15 9.62
No sabe 35 22.44
De un día a 8 semanas 21 13.46 De 3 a 5 meses 9 5.77
De 7 a 11 meses 1 0.64
Más de un año 5 3.21 Total 126 80.77
No contestó 30 19.23
Total 156 100.00
34. e ¿Cuánto espera recibir en ese periodo?
De 50 a 1000 pesos 38 24.36
De 1001 a 10000 9 5.77
De 10001 a 20000 2 1.28 De 20001 a 30000 3 1.92
Total 52 33.33
No contestó 104 66.67 Total 156 100.00
34.ee ¿Cuánto espera recibir en ese periodo? Comentario
No sabe 46 29.49 Lo que se venda 1 0.64
Un cerdo 1 0.64
Ganado pecuario y alimentos 1 0.64 Materias primas 1 0.64
Nada 7 4.49
Depende del precio de la vainilla 2 1.28 Reinversión 1 0.64
Total 60 38.46
No contestó 96 61.54 Total 156 100.00
Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
182
Los dos cuadros anteriores, No. 82 y 83, reflejan el ingreso recibido o no recibido
del proyecto; en el cuadro anterior No.83, de los que no han recibido ingreso, se
dice, que el rubro “No sabe”, es el predominante, ya que las personas están
inciertas si el proyecto va a funcionar, es decir, el 25.64% dice que en 6 meses va
a recibir el ingreso y el 22.44% dice no saber; y cuánto espera recibir el 29.49%
del total de las encuestas (156), contestaron no saber, si hacemos cuentas, de las
60 personas que contestaron el cuestionario 46 de estas contestaron no sabe que
viene siendo un 76.67%; Por otro lado, cuánto espera recibir en ese período, el
24.36% del total de los encuestados contestaron de entre 50 y 1,000 pesos y si lo
vemos desde otro punto de vista de que 52 personas contestaron esta pregunta,
38 de ellas contestaron en el mismo rango dando lugar a un 73.1% del total de las
encuestas.
Este reporte del cuadro anterior es muy interesante, por esta razón, a las
respuestas de la pregunta 34 se le aplicó un cruce con las respuestas de la
pregunta 34.e.
Con el propósito de ilustrar lo anterior, el cuadro siguiente No. 84, presenta la
relación absoluta de la población que no recibió ingresos en el período
determinado (sino, lo va ha recibir rezagado); el cruce representa la agrupación de
las respuestas con base a la pregunta 34 del cuestionario, es decir, el ingreso será
recibido en un periodo determinado posteriormente.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
183
Cuadro 84 (cruce de información), Cuándo y Cuánto, Recibe Ingresos por parte del Programa.
34. Si no recibe ingresos ¿cuándo?
Dentro de seis meses
En un año
No sabe
De un día a 8 seman
as
De 3 a 5
meses
Más de un año Total
De 50 a 1000 pesos 8 6 3 1 2 20 De 1001 a 10000 1 2 3 1 7
De 10001 a 20000 1 1 2
34.e ¿Cuánto espera
recibir en ese
periodo? De 20001 a 30000 1 2 3
Total 9 1 11 4 4 3 32 Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
A partir de la información que reporta el cuadro anterior No. 84, se tiene que 8
personas contestaron que dentro de 6 meses recibirán de 50 a 1000 pesos y una
recibirá en este mismo periodo de 1,001 a 10,000 pesos; por otra parte, una
persona recibirá ingresos dentro de un año por venta de algún producto entre
20,001 a 30,000 pesos; sin embargo, de las 32 personas que no recibieron
ingresos 11 personas contestaron (no sabe), seguramente, porque están inciertos
en que les otorguen el préstamo para el proyecto y, además, que dicho proyecto
funcione adecuadamente.
El cuadro siguiente No. 85, refleja el beneficio con que el programa de
Comunidades Indígenas los apoyó.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
184
Cuadro 85 ¿Cómo le beneficia el apoyo que les dio el programa de Desarrollo a Pueblos y
Comunidades Indígenas? 35 ¿Cómo le beneficia el apoyo que les dio el programa de Desarrollo a Pueblos
y Comunidades Indígenas? Frecuencia Porcentaje Porcentaje
validado Porcentaje Acumulado
Ingreso 23 14.7% 25.3% 25.3%
Empleo 29 18.6% 31.9% 57.1%
Comercialización 18 11.5% 19.8% 76.9%
Construcción 7 4.5% 7.7% 84.6%
Regenerar la tierra 1 0.6% 1.1% 85.7%
Apenas empieza el problema 7 4.5% 7.7% 93.4%%
Financiamiento 1 0.6% 1.1% 94.5%
Ninguno, no sabe 5 3.2% 5.5% 100%
Total 91 58.3% 100%
No contestó 65 41.7%
Total 156 100% Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
El Programa apoya en gran medida para el beneficio de las Comunidades
Indígenas en los rublos de Ingreso y Empleo, de un total de 91 personas que
contestaron esta pregunta, el 25.3% y el 31.9% contestaron en esos rubros;
también los apoya en gran medida el rubro de Comercialización con un 19.8%
(esto nos indica que empiezan a comercializar sus productos como: semillas y
engorda de animales).
El siguiente cuadro No. 86, reporta los apoyos de programa y otros programas, de
un total de 80 personas que contestaron que “SI” participa en otros programas;
además, se distribuyeron en rangos por monto anual por cada programa.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
185
Cuadro 86
¿Participa en otros programas?
38. ¿Participa en otros programas? Frecuencia Porcentaje Porcentaje validado
Porcentaje Acumulado
Sí 80 100 100 100 38.a Apoyo de Fondos Regionales Ninguno 80 100 38.b. Apoyo de Crédito a la Palabra
De 300 a 800 pesos 6 7.5 75 75 De 801 a 1100 pesos 2 2.5 25 100 Total 8 10 100 No contestó 72 90
Total 80 100 38.c. Apoyo de PROGRESA De 250 a 1000 pesos 15 18.8 22.7 22.7 De 1001 a 3000 pesos 43 53.8 65.2 87.9
De 3001 a 8000 pesos 4 5 6.1 93.9 De 8001 a 11000 pesos 4 5 6.1 100 Total 66 82.5 100 No contestó 14 17.5
Total 80 100 38.d Otros Programas PROCAMPO 7 8.8 53.8 53.8 JORNALEROS AGRÍCOLAS 3 3.8 23.1 76.9
OPORTUNIDADES PRODUCTIVAS 2 2.5 15.4 92.3 VIVIENDA 1 1.3 7.7 100 Total 13 16.3 100 No contestó 67 83.8
Total 80 100 38.e. Apoyo (monto anual) de otros programas De 70 a 1000 pesos 6 7.5 66.7 66.7 De 1001 a 3000 pesos 1 1.3 11.1 77.8
De 3001 a 8000 pesos 1 1.3 11.1 88.9 De 8001 a 15000 pesos 1 1.3 11.1 100 Total 9 11.3 100 No contestó 71 88.8
Total 80 100 Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
186
Lo más relevante en el cuadro anterior es el apoyo de PROGRESA que en el
rango de 1,001 a 3,000 pesos, 43 personas reciben este apoyo, es decir, el 65.2%
del total; en otros programas destaca PROCAMPO con 53.8% del total; sin
embargo, con un monto anual que va de 70 a 1,000 pesos, claramente inferior al
rango del apoyo de PROGRESA.
Aún cuando la pobreza rural, la desnutrición de amplias capas de la población, el
encarecimiento de los productos alimentarios para el consumidor, el deterioro de
la calidad de vida y movimientos sociales (campesinos, indígenas, de ONG, etc.),
tal situación ha obligado a que las comunidades indígenas produzcan en sus
pequeñas parcelas (por lo regular de 2 has.), lo suficiente para autoconsumo y no
para comercializar el producto. El cuadro siguiente habla de ello: De un total de
132 personas que contestaron, el 59.1% dice que gastó entre 20 y 200 pesos en
alimentos semanales y el 30.3% gasta entre 201 a 500 pesos semanales, es decir,
que el 89.4% gasta entre 20 a 500 pesos semanales.
Cuadro 87 ¿Cuánto gastó en alimentos
La semana pasada? ¿Cuánto gastó en alimentos la
semana pasada? Frecuencia Porcentaje
De 20 a 200 pesos 78 50.0% De 201 a 500 pesos 40 25.6%
De 501 a 700 pesos 11 7.1%
De 701 a 1500 pesos 3 1.9% Subtotal 132 84.6%
No contestó 24 15.4%
Total 156 100.0% Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
En el Estado de Oaxaca, las Sierras de Puebla y los altos de Chiapas, se trata de
regiones indígenas marcadas con densidades de población relativamente altas en
relación con otras regiones los principales problemas que tiene son de
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
187
infraestructura y además, de una impresionante falta de empleo; podemos decir
que, de 145 personas que contestaron el 45.5% dijo la falta de proyectos de
infraestructura (electricidad, agua potable, alcantarillado, caminos rurales y
carreteras alimentadoras), y el 22.1% fue por falta de empleo, (no hay generación
de empleos), además, hay que sumarle, los que contestaron 2 respuestas, ya que
siempre se habló de infraestructura. El cuadro No. 88, ilustra lo anterior descrito.
Cuadro 88 ¿Cuáles son los principales problemas
que tiene en su pueblo? ¿Cuáles son los principales problemas que tiene en su
pueblo? Frecuencia Porcentaje
Falta de empleo 32 20.5%
Proyecto de infraestructura 66 42.3% Vivienda 6 3.8%
Precios de producción agrícola 5 3.2%
Recolector de basura 1 0.6% Ninguno, No sabe 12 7.7%
Financiamiento 1 0.6%
Remodelación para casa 1 0.6% Infraestructura y teléfono 5 3.2%
Infraestructura y Asistencia Social 3 1.9%
Infraestructura y Falta de empleo 6 3.8% Infraestructura y Recolección de basura 6 3.8%
Infraestructura y escuelas 1 0.6%
Subtotal 145 92.9% No contestó 11 7.1%
Total 156 100.0% Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
Como se aprecia en el cuadro siguiente No. 89, que el 52% que contestaron,
dicen, no tener ningún problema con el proyecto (el proyecto esta “jalando” bien),
sin embargo, la tardanza del recurso del proyecto es lo que hace ver mal al
programa, con un 19.6%.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
188
Cuadro 89 ¿Qué problemas tiene con el proyecto?
¿Qué problemas tiene con el proyecto? Frecuencia Porcentaje
Ninguno 77 49.4%
Tardanza en la entrega del recurso y ampliarlo 29 18.6% Empleo 3 1.9%
Comercialización 5 3.2%
Construcción 1 0.6% Asesoría Administrativa 14 9.0%
Problemas climáticos 6 3.8%
No sabe 13 8.3% Total 148 94.9%
No contestó 8 5.1%
Total 156 100.0% Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
Los habitantes necesitaron el Programa para la comercialización de animales, esto
es lo que nos indica el siguiente cuadro No. 90, posteriormente el financiamiento,
el empleo y la vivienda, con un 17.9%, 16.3% y un empate de 13.85,
respectivamente; en la pregunta 40, los encuestados dijeron tener graves
problemas de infraestructura, sin embargo, en esta pregunta (42), se personaliza
la población y dejan de lado lo colectivo que paso hasta el sexto lugar con el
10.6% (infraestructura).
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
189
Cuadro 90 ¿En qué proyecto le gustaría que lo apoyara el Programa Desarrollo de Pueblos y
Comunidades Indígenas? ¿En qué proyecto le gustaría que lo apoyara el Programa
Desarrollo de Pueblos y Comunidades Indígenas? Frecuencia Porcentaje
Infraestructura 13 8.3% Empleo 17 10.9%
Comercialización de Animales 22 14.1%
Comercialización de productos varios 5 3.2% Educación 1 0.6%
Vivienda 17 10.9%
Capacitación y Asesoría 2 1.3% Tierra para cultivar, Campo 8 5.1%
Financiamiento 20 12.8%
Alimentación 5 3.2% Nada, Ninguno, No sabe 13 8.3%
Subtotal 123 78.8%
No contestó 33 21.2% Total 156 100.0%
Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
El siguiente cuadro No. 91, reporta el apoyo para mejorar su proyecto, el 47% del
total de los entrevistados (134), decide por el financiamiento; el cuadro anterior
No. 90, el financiamiento reportó el 12.8% de un total de 123 que contestaron la
pregunta; los siguientes rubros como: empleo y vivienda, se encuentran alrededor
del 10%. Es decir, en el cuadro 91, el rublo de financiamiento es una parte
primordial para hacer funcionar un proyecto productivo.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
190
Cuadro 91 ¿Qué apoyo le gustaría recibir para
mejorar su proyecto? ¿Qué apoyo le gustaría recibir para mejorar su
proyecto? Frecuencia Porcentaje
Empleo 2 1.3% Comercialización 13 8.3%
Vivienda 10 6.4%
Capacitación y Asesoría 12 7.7% Financiamiento 63 40.4%
Regenerar la tierra 14 9.0%
Transporte 2 1.3% Nada, ninguno, no sabe 7 4.5%
Empleo y Comercialización 2 1.3%
Empleo y Financiamiento 1 0.6% Financiamiento y Comercialización 1 0.6%
Comercialización y Vivienda 1 0.6%
Comercialización y Capacitación con Asesoría 1 0.6% Comercialización y Transporte 1 0.6%
Vivienda y Transporte 1 0.6%
Vivienda y Tierra para cultivar 1 0.6% Vivienda y Capacitación con Asesoría 1 0.6%
Comercialización y Tierra para cultivar 1 0.6%
Subtotal 134 85.9% No contestó 22 14.1%
Total 156 100.0% Fuente: Elaboración propia, con base en las encuestas de campo.
La disponibilidad de recursos financieros para la compra de materias primas, por
ejemplo: semilla para poder sembrar; el periodo de engorda para poder vender el
producto, etc., son problemas que se enfrenta la comunidad en diferentes regiones
de bajo potencial productivo, regiones donde las condiciones de humedad y de
relieve no permiten un desenvolvimiento significativo de los cultivos. Además, los
períodos de tiempo que solucionan algunos de esos problemas son con créditos
baratos, (como todos sabemos el dinero o bien el financiamiento siempre es
escaso y los créditos son caros, es decir, el pago de los intereses son altos). Por
tal motivo, en estas comunidades, se necesita aprovechar al máximo los recursos
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
191
financieros y crear fuentes de trabajo y cajas comunitarias de ahorro, para que los
recursos generados no salgan de su localidad.
Finalmente, si bien es cierto que en el pasado no se contaba con este sistema de
proyectos; ello no significa que las cosas no puedan cambiar en el futuro para que
los recursos del proyecto se orienten a una mayor inversión productiva en
regiones y sectores prioritarios que permitan a la larga eliminar la dependencia del
financiamiento bancario (lo cual es exagerado en el cobro de interés).
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
192
XI. UN ANÁLISIS DE CONJUNTO
Con base en los resultados presentados por el programa en su primera año de
ejecución, en este apartado se analizan los factores que contribuyeron a la
operación del programa, las características de la población testigo así como sus
demandas expresas y los distintos escenarios a los que se podría enfrentar el
programa, de acuerdo a las tendencias e inercias posibles.
11.1 Factores que contribuyen a la operación del programa
Gracias a que el número de necesidades de la población indígena en pobreza en
el país es muy grande, programas como PDCPI permiten, en cierto grado,
aminorar los rezagos que aquejan actualmente a dicha población. En este sentido,
dentro del diseño del programa se contemplaron una serie de factores que a lo
largo del presente documento de evaluación se identificaron y que contribuyen a la
operación del programa.
La figura de instancia ejecutora ha permitido al Gobierno Federal delegar las
funciones de ejecución de las obras de infraestructura. Así, la CFE, la SCT y los
gobiernos estatales cuentan con diversas opciones de participación dentro de la
operación del programa. En el caso de la vertiente de Proyectos Productivos, los
organismos especializados asumieron, en parte, la ejecución del subprograma.
Esta característica le ha dado al programa la facultad de coordinar acciones de los
distintos niveles de gobierno, la sociedad civil y las instancias ejecutoras, para con
ello sumar esfuerzos maximizando en ocasiones la operación del programa, es
decir, con pleno respeto de las formas de organización de la población objetivo.
Otro de los elementos clave en la operación del programa ha sido la inclusión
obligatoria de la población indígena en la operación y ejecución de las obras y en
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
193
la conformación del tipo de proyectos productivos a apoyar. La complicidad entre
las autoridades encargadas de la ejecución del programa y la población objetivo,
ha generado, en su primer año de operación, que las acciones emprendidas hayan
sido, en general, bien recibidas por la población. Como ya se mencionó antes en
las Obras de Infraestructura, existió una gran corresponsabilidad entre los
proyectos demandados y los proyectos recibidos, lo cual deriva, primero, en un
ambiente de satisfacción de la población atendida. Segundo, uno de aceptación
de acciones gubernamentales de esta naturaleza, lo cual le da valor agregado a la
Política Social. Además, de la participación mediante la expresión de sus
demandas, los beneficiarios de las acciones del programa han tenido la
oportunidad, en algunos casos, de ser partícipes activos en la realización de las
obras de infraestructura, ya sea como trabajadores a sueldo o aportando su
trabajo vía jornales.
Esto le permitió al programa no sólo beneficiar a la población involucrada, sino
también que se convirtieran en celosas instancias de control y vigilancia que
cuidaran una correcta aplicación de los recursos en beneficio de su comunidad. Es
importante señalar que se contemplan otras instancias de control y vigilancia, con
lo cual se disminuye la posibilidad de generar procesos de corrupción.
Para el caso de Proyectos Productivos, el reconocimiento de las necesidades de
la población se dio a partir de otorgar apoyos que atendieran a la vocación
productiva regional, además del apoyo que representó, a lo largo de las distintas
fases del proyecto, la figura de promotor del desarrollo productivo. Asimismo, la
vertiente de Capacitación, le brinda al programa elementos para garantizar un
mayor grado de éxito, gracias a que con ello se le da seguimiento y viabilidad a los
proyectos del programa. Hay que recordar que para la operación del programa en
el 2002, la vertiente de Capacitación no tuvo ninguna acción, por lo cual le quita al
programa sus bondades teóricas.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
194
11.2 La población testigo
• El grupo de control
En este apartado se describen los rasgos más importantes de la población que es
parte del grupo de control que sirvió como referencia para identificar, con mayor
precisión, los impactos generados por los proyectos y para diseñar, en primera
instancia, una base tipo panel, con la finalidad de darle al programa un mayor y
mejor seguimiento.
Dentro de la estructura porcentual en cuánto al sexo de los entrevistados y no
beneficiarios del programa, ésta es similar a la de los beneficiarios, ya que el
55.9% de ellos son hombres, mientras que el restante 44.1% se encuentra
conformado por mujeres. Por lo que respecta a los grupos de edad, desde 18 años
hasta 39 años, se encuentra la población mayoritaria, representando el 64.7% del
total de entrevistados en Grupo de Control. Este resultado comprueba lo planteado
anteriormente, de que la población que puede ser beneficiada con programas
sociales de esta naturaleza se encuentra en la etapa más productiva de su vida,
implicando con ello que los impactos y resultados del ejercicio de los recursos
puedan ser aún mayores y más perdurables en el tiempo.
En cuanto a los ingresos, nuevamente se encontró que existe un alto porcentaje
(38.2%) de personas que no perciben ingresos periódicamente (en este caso
mensualmente). El 47.1% sólo llega a percibir un ingreso mensual menor a un
salario mínimo, mientras que el 14.7% restante de la población entrevistada en
Grupo de Control, tiene ingresos desde un salario mínimo (que representa el
2.9%), dos salarios mínimos y 3 o más salarios mínimos (2.9 y 5.9%
respectivamente). Estos resultados evidencian la falta de recursos para los
programas sociales. Los recursos necesarios para atender a toda la población
objetivo son muy superiores a los canalizados, derivando esto en que un
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
195
porcentaje significativo del Grupo de Control puede ser beneficiado por el PDCPI,
sin embargo no lo es.
Los resultados también muestran que el 61.1%35 conoce los programas sociales
que apoyan a la población indígena y son las autoridades locales las mayores
responsables de ello. Por medio de ellas se enteraron el 66.7% de los
entrevistados. Otros medios por los cuáles se han enterado de la existencia de
programas sociales, son maestras, doctores y debido a que dicha información es
voceada.
• El grupo de tratamiento
Los problemas más comunes que identificaron los entrevistados dentro de su
comunidad fueron los siguientes: los del agua potable, drenaje, obras sanitarias y
caminos. Otros problemas identificados en menor medida, no por ello de menor
importancia, son la energía eléctrica, el transporte y la inexistencia de tiendas.
Por su condición de no beneficiarios del PDCPI, los entrevistados manifiestan que
les gustaría ser apoyados por el programa en los siguientes rubros; drenaje y
obras sanitarias, ampliación, mejoramiento y reforzamiento de carretera,
distribución y suministro de agua potable, construcción de caminos rurales y
suministro de electricidad. Las categorías se encuentran enumeradas con base a
su importancia. Hay que resaltar que los entrevistados manifiestan, en su mayoría,
tener más de dos necesidades insatisfechas, por lo cual todos los rubros posibles
de apoyo son expresiones racionales de necesidades insatisfechas, al interior de
las localidades indígenas.
35 De un total de 34 entrevistados, solo 18 (que representan en 52.9%) contestaron esta pregunta.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
196
Esto refleja que las necesidades de las localidades indígenas que pueden ser
atendidas por el PDCPI no varían en mucho en el país, y mientras los beneficiados
hoy en día han mejorado sus condiciones de vida por varias vías, tales como un
menor gasto, menor número de enfermedades, mayor tiempo para realizar
actividades productivas, entre otras, los no beneficiados, de no ser atendidos con
prontitud, sus necesidades irán en aumento.
Sabemos que los proyectos más apoyados en cuanto a su inversión fueron
caminos rurales y carreteras alimentadoras, seguidos por los proyectos destinados
al suministro de agua potable y energía eléctrica. Este resulta implica que con una
mayor aportación de recursos de los tres niveles de gobierno, no sólo aumentaría
el número de beneficiarios del programa, sino que los impactos sobre las
localidades serán máximos y podrán manifestarse en un mayor desarrollo
progresivo de las mismas.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
197
XII. DISEÑO BASE DE DATOS TIPO PANEL
12.1 Características del grupo de control
En este apartado se describen los rasgos más importantes de la población que es
parte del grupo de control, la cual servirá como referencia para identificar, con
mayor precisión, los impactos generados por los proyectos y para diseñar, en
primera instancia, una base tipo panel, con la finalidad de darle al programa un
mayor y mejor seguimiento.
Dentro de la estructura porcentual en cuánto al sexo de los entrevistados y no
beneficiarios del programa, ésta es similar a la de los beneficiarios, ya que el
55.9% de ellos son hombres, mientras que el restante 44.1% se encuentra
conformado por mujeres. Por lo que respecta a los grupos de edad, desde 18 años
hasta 39 años, se encuentra la población mayoritaria, representando el 64.7% del
total de entrevistados en Grupo de Control, verificándose, con ello, lo planteado
anteriormente, de que la población que puede ser beneficiada con programas
sociales de esta naturaleza se encuentra en la etapa más productiva de su vida,
implicando con ello que los impactos y resultados del ejercicio de los recursos
puedan ser aún mayores y más perdurables en el tiempo.
En cuanto a los ingresos nuevamente se encontró que existe un alto porcentaje
(38.2%) de personas que no perciben ingresos periódicamente (en este caso
mensualmente). De igual modo, el 47.1% sólo llega a percibir un ingreso mensual
menor a un salario mínimo, mientras que el 14.7% restante de la población
entrevistada en Grupo de Control tiene ingresos desde un salario mínimo (que
representa el 2.9%), dos salarios mínimos y 3 o más salarios mínimos (2.9 y 5.9%
respectivamente). Estos resultados evidencian la falta de recursos para los
programas sociales, ya que si bien éstos últimos atienden a un número
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
198
significativo de la población más desprotegida, los recursos necesarios para
atender a toda la población objetivo son muy superiores a los canalizados,
derivando esto en que un porcentaje significativo del Grupo de Control puede ser
beneficiado por el PDPCI. Sin embargo, no lo es.
Los resultados también muestran que el 61.1%36 conoce los programas sociales
que apoyan a la población indígena. Las autoridades locales son las más
responsables de ello. Gracias a ellas se enteraron el 66.7% de los entrevistados.
Otros medios por los cuáles se han enterado de la existencia de programas
sociales, son maestras, doctores y debido a que dicha información es voceada.
12.2 Características del Grupo de Tratamiento.
Los problemas más comunes que identificaron los entrevistados dentro de su
comunidad fueron los siguientes: resaltan los tópicos de agua potable, drenaje,
obras sanitarias y caminos. Mientras que otros problemas identificados en menor
medida, no por ello de menor importancia, son la energía eléctrica, el transporte y
la existencia de tiendas.
Por su condición de no beneficiarios del PDPCI, los entrevistados manifiestan que
les gustaría ser apoyados por el programa en los siguientes rubros; drenaje y
obras sanitarias, ampliación, mejoramiento y reforzamiento de carretera,
distribución y suministro de agua potable, construcción de caminos rurales y
suministro de electricidad. Las categorías se encuentran enumeradas con base a
su importancia. Hay que resaltar que los entrevistados manifiestan, en su mayoría,
tener más de dos necesidades insatisfechas, por lo cual todos los rubros posibles
de apoyo, son expresiones racionales de necesidades insatisfechas al interior de
las localidades indígenas.
36 De un total de 34 entrevistados, solo 18 (que representan en 52.9%) contestaron esta pregunta.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
199
Las necesidades de las localidades indígenas, que pueden ser atendidas por el
PDPCI, no varían en mucho en el país, y mientras los beneficiados hoy en día han
mejorado sus condiciones de vida por varias vías, tales como un menor gasto,
menor número de enfermedades, mayor tiempo para realizar actividades
productivas, entre otras, los no beneficiados, de no ser atendidos con prontitud,
sus necesidades irán en aumento.
Sabemos que los proyectos más apoyados en cuanto a su inversión fueron
caminos rurales y carreteras alimentadoras, seguidas por los proyectos destinados
al suministro de agua potable y energía eléctrica. Esto implica que con una mayor
aportación de recursos de los tres niveles de gobierno, no sólo aumentaría el
número de beneficiarios del programa, sino que los impactos sobre las localidades
serán máximos y podrán manifestarse en un mayor desarrollo progresivo de las
mismas.
12.3 Base Tipo Panel
Debido a que la ejecución del PDCPI inició en este año, en este apartado sólo se
darán una serie de propuestas metodológicas con la finalidad de diseñar una base
tipo panel, con la cual se llevará un seguimiento de los impactos y resultados de
los proyectos producto del programa, esto de forma intertemporal.
• Relación Población objetivo – Diseño de las obras – Entidades Ejecutoras
Dentro del diseño del programa es necesario determinar cuáles son las obras
contempladas para potenciar el desarrollo de las localidades atendidas. En este
sentido el conocimiento de las características principales de las localidades
indígenas con más de 100 habitantes y 40% o más hablan lengua indígena es
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
200
fundamental, para con ello tener un diseño base de los proyectos financiables por
el programa y que además resuelvan una serie de demandas insatisfechas de la
población objetivo.
La información necesaria para determinar dicha relación se resuelve en como
caracterizar a las localidades indígenas referidas por su grado de marginalidad
(fuente INEGI), para determinar, con ello, las necesidades de la población objetivo
y así diseñar obras útiles al desarrollo de las localidades.
• Diseño de obras – Participación de Población Objetivo
Con la finalidad de que las obras diseñadas para favorecer el desarrollo de las
localidades atendidas sean congruentes con las demandas insatisfechas en el
rubro de infraestructura, es necesario llevar un control de cuáles son realmente las
necesidades que la población objetivo demanda y cuáles son las obras que las
instancias ejecutoras otorgan.
En este sentido, la participación de la población objetivo en el diseño inicial del tipo
de obra necesaria para un mejor desarrollo de su comunidad es fundamental
mediante el uso de Cédulas de Información, en donde los posibles beneficiarios
detallen el tipo de obra requerida, sus causas y sus consecuencias. De este modo
se podrán tener los datos necesarios para que las obras otorgadas sean útiles al
desarrollo de las localidades atendidas por el programa.
La información necesaria para llevar este control se puede obtener de Cédulas de
Información Individual y de la Localidad. Contraloría Social para impedir sesgos
políticos en la asignación.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
201
La transparencia en la asignación de los apoyos a las localidades es fundamental
para garantizar un buen ejercicio de los recursos, así como también la viabilidad
temporal del programa. Por ello, es necesario definir con claridad la distribución de
los apoyos y los criterios mediante los cuáles se asignarán éstos últimos.
La figura de Contraloría Social puede ser una opción para regular que la
asignación de los recursos no tenga en cuenta afinidades políticas o de otro estilo,
es decir, que no exista discriminación o discrecionalidad a la hora de asignar los
recursos.
• Designación de responsable sin cargo político - electoral o por designación.
Con la finalidad de tener continuidad en las obras de infraestructura es necesario
que los ciclos político-electorales no influyan en el seguimiento y conclusión de los
proyectos. Por ello se requiere enfatizar en que los responsables de ejecutar el
programa en cuestión de infraestructura no sean los presidentes municipales.
Se propone que la designación de dichos responsables contemple la posibilidad
de que sean cargos donde no existan injerencias de tipo partidista, es decir, exista
una real autonomía en el ejercicio de sus labores.
• Costo – efectividad
La eficiente utilización de los recursos públicos no solo implica que los gobiernos
atiendan las necesidades de la sociedad, también se necesita que en el proceso
de dicha atención se realice con la mayor eficiencia en el ejercicio de los recursos,
es decir, mientras existan mayores ahorros en el ejercicio de los recursos se
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
202
tendrá la posibilidad de atender a un mayor número de personas y de
necesidades.
En este sentido, la relación costo – efectividad del PDCPI, nos dará pauta indagar
los resultados del ejercicio de los recursos en obras de infraestructura; midiendo el
número de beneficiarios atendidos por los proyectos por cada mil pesos de
inversión en dichas obras. Con ello, se puede evaluar el funcionamiento del
programa a nivel infraestructura en cada Entidad Federativa, así como por tipo de
proyecto realizado.
La información necesaria para realizar este análisis puede ser proporcionada por
la SEDESOL y es el número de beneficiarios totales de infraestructura, como por
tipo de proyecto y la inversión por tipo de proyecto y el total de infraestructura.
• Índice de Impacto Global de las Obras
Con la finalidad de cuantificar de manera global el impacto de las obras en
infraestructura, es necesario hacer un índice que capte los aspectos más
relevantes de dichos impactos.
Proponemos realizar un índice en donde se tome en cuenta la eficiencia con la
que opera el programa en cada Entidad Federativa y por tipo de proyecto, la
calidad de los bienes otorgados37, el número de población impactada con la obra y
los costos per cápita de las mismas.
37 Esto con la finalidad de homologar los bienes otorgados y tratar de verificar que exista un estándar de obra a un nivel nacional.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
203
La información necesaria para realizar dicho índice se puede obtener de
SEDESOL y los reportes del programa.
• Efecto Ingreso de las obras
Otro de los aspectos en donde se puede llegar a impactar a la población objetivo,
mediante la ejecución de las obras de infraestructura, es en el ingreso de las
familias y de las localidades como un todo. Esto gracias a la generación de
oportunidades de empleo, a los ahorros generados por nuevas y mejores
condiciones de desarrollo38 , entre otros beneficios.
Para medir los impactos de las obras en el ingreso se necesita conocer el nivel de
ingreso de las familias o beneficiarios de las localidades atendidas, antes y
después del proyecto, información que se puede obtener con la SEDESOL.
• Número de días asistidos a la escuela.
Otra manera de medir los impactos que las obras de infraestructura, agua
principalmente, generan en las localidades atendidas, es verificar si la asistencia
escolar tiene variaciones. Esto como consecuencia de la reducción de
enfermedades, mejores niveles de ingreso que permiten a los niños optar por un
mayor nivel de escolaridad, en lugar de trabajar desde muy corta edad, entre otros
factores.
La información requerida para la elaboración de esta variable se puede obtener,
principalmente, de la Secretaría de Educación Pública.
38 Tales como la ampliación del horario de actividades, acceso a los mercados y a los centros de salud, entre otros.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
204
• Consultas por enfermedades gastrointestinales
Si efectivamente la ejecución del PDCPI genera mejores condiciones de desarrollo
de las comunidades indígenas, cabría esperar que como resultado de un mejor
suministro de agua potable, de la electrificación de su localidad, de alcantarillado,
de mejores y más caminos, se aminore la frecuencia de algunas enfermedades,
entre las cuales se encuentran las causadas por adversas condiciones de
desarrollo, por ejemplo, las gastrointestinales.
En este sentido, los reportes de los Centros de Salud de las localidades atendidas
o aledañas son fuente de información necesaria para llevar un seguimiento de
alguno de los impactos de las obras de infraestructura. Es importante aclarar que
se pueden dar casos en los cuales la mejoran de las condiciones de desarrollo son
insuficientes para mitigar la frecuencia de dichas enfermedades, por lo que se
recomienda una mayor coordinación con otros programas sociales que atiendan
problemas de salud pública.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
205
XIII. ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS PROSPECTIVO
13.1 Escenario actual
El PDCPI en su primer año de ejecución se planteó como objetivo general,
“impulsar el desarrollo social y económico de los pueblos y comunidades
indígenas, mediante la generación de proyectos de infraestructura, de alcance
regional, detonadores de su desarrollo, así como productivos, que respondan a
sus demandas e impacten significativamente en el mejoramiento de sus
condiciones de vida”39. En este sentido y con base en los resultados que la
presente evaluación ha arrojado, se plantea el escenario actual del programa.
La problemática indígena en el país en la actualidad es muy compleja, en ella se
encuentran involucrados múltiples actores y variables que interactúan y
contribuyen a su propagación o mitigación. En este marco el PDCPI delineó una
serie de acciones encaminadas a contribuir a la disminución de los obstáculos que
frenan el pleno desarrollo de las comunidades y pueblos indígenas. Éstas son 3
vertientes; Obras de Infraestructura, Proyectos Productivos y Capacitación. Con
acciones de esta naturaleza y la concurrencia de los actores involucrados se
pretende dar respuesta a los rezagos históricos que aquejan a la población
indígena, y operar el programa eficientemente gracias a la coordinación
interinstitucional lograda entorno a un fin común, el mejoramiento de la calidad de
vida de la población indígena. El programa prioriza sus acciones en 20 Entidades
Federativas que concentran a la población objetivo. El tipo de apoyo fomentado
por el programa tiene como finalidad impactar de manera significativa en el
desarrollo económico-social de las localidades susceptibles de ser atendidas,
además de responder a las demandas insatisfechas a este grupo de mexicanos
con pleno respeto de los recursos naturales del entorno. Dichas acciones deberán
ser complementarias ya que facilitan la generación de otros proyectos benéficos
para la población. 39 Reglas de Operación ...
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
206
Los actores involucrados en la operación del programa son por un lado: el
Gobierno Federal, los gobiernos estatales y municipales, la sociedad civil y las
instancias ejecutoras mientras que, por otro lado, son los beneficiarios del
programa, en calidad de beneficiario y de grupo de beneficiarios. Cada uno de
ellos con derechos y obligaciones que cumplir, establecidos en las Reglas de
Operación.
Las variables que desempeñan un papel fundamental en la operación del
programa son muchas. Las más importantes son:
1. El diseño de la Política Selectiva, Esta ha permitido hacer llegar los
recursos a la población con mayor grado de marginación. La utilización de
indicadores de pobreza a un nivel municipal, y no por promedios estatales
de bienestar, y el Índice de la Distribución Presupuestal para los Pueblos
Indígenas (IDPI), han permitido dimensionar, con mayor exactitud, el
universo de población objetivo del programa y la eficiente distribución de los
recursos.
2. El monto total de los recursos asignados al programa, que en relación con
la magnitud de las necesidades es muy limitado. En el primer año de
operación del programa se dejaron de aprobar proyectos debido a la falta
de recursos. El porcentaje de cobertura del programa dista mucho de
acercarse a las exigencias de la población. Además, por lo que respecta a
Infraestructura básica, en la mayoría de los casos las localidades presentan
más de una necesidad no satisfecha, por lo cual y debido a la restricción
presupuestaria del programa, los beneficiarios tuvieron que elegir de entre
todas sus necesidades la más prioritaria para la comunidad. Esto, en el
mejor de los casos. En el caso de Proyectos Productivos no escapa a esta
restricción presupuestal. El costo promedio por tipo de proyecto limita la
viabilidad financiera de algunos proyectos, los cuáles necesitan un monto
mayor de inversión para ser redituables.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
207
3. La información actual y muy específica sobre la situación real y de
necesidades de la población objetivo. Esta variable permitirá al programa
asignar los apoyos de forma eficiente en zonas marginadas que cumplan
con los requisitos de las Reglas de Operación para ser beneficiarias del
programa, ya que en ocasiones se atienden localidades que cuentan con
necesidades expresas pero no de carácter urgente. Además, con
información oportuna y veraz, disminuye la posibilidad de perjudicar a una
comunidad con alguna obra que no cuente con la aprobación de los
beneficiarios y que deriva en una mala asignación de los recursos
disponibles.
4. La voluntad política por parte de los actores para realizar las obras en
beneficio de la población y no anteponiendo intereses personales. Este
aspecto es importante debido a que se presentan conflictos entre
autoridades de distintos partidos políticos que anteponen sus intereses a
los de la sociedad, como también existen retrasos en el otorgamiento de los
recursos de una instancia a otra lo cual retrasa y entorpece las labores de
otros actores involucrados, es decir, no se llega a cumplir cabalmente el
principio de coordinación interinstitucional.
5. La delimitación clara y objetiva de los requisitos para ser beneficiario. En
campo se encontró que parte de la población indígena no es capaz de
elaborar expedientes necesarios para la solicitud de proyectos productivos
y de infraestructura. Además, para poder disponer de la totalidad de los
recursos, en el caso de proyectos productivos, son exagerados los
candados puestos Por ejemplo, para el caso de los proyectos de
infraestructura, los retrasos en la liberación de recursos se van agrandados
con los retrasos en el curso de la administración de los proyectos de obra,
especialmente en la licitación o definición de la empresa constructora o
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
208
abastecedora de materiales. La simplificación de dichos requisitos facilitaría
la operación del programa.
6. Las Reglas de Operación. Su temprana publicación permitirá dar a conocer
con mayor prontitud los beneficios que trae a la población indígena el
programa. La difusión, por parte de la SEDESOL, podría cubrir un
porcentaje mayor del universo planteado en las Reglas de Operación. Se
debe tratar de evitar confundir los tiempos electorales con los objetivos de
la Política Social. Esto también permitirá una liberación de los recursos
más rápida por parte de la SHCP para la operación del programa, en
especial para realización de las obras y el inicio de los proyectos
productivos. Por otra parte, la difusión de los beneficios del programa
permitirá la elaboración de un número mayor de propuestas de apoyo por
parte de las autoridades y de los beneficiarios. Destaca el hecho de que en
este primer año no se utilizara la figura de Apoyo Multianual que permitiría
planear de mejor forma la Política Social en dichas comunidades.
7. El cumplimiento cabal de la normatividad relacionada con el programa, es
decir, las Reglas de Operación. Si llega a cumplirse disminuyen las
posibilidades de corrupción por la discrecionalidad en la ejecución de los
recursos, entre otros beneficios.
Aunque el PDCPI tan solo tiene un año en operación, la información disponible y
la investigación realizada a lo largo de este proceso de evaluación, permiten
delimitar una serie de tendencias, inercias e invariantes resultado de la operación
del programa. Estas definen el escenario actual de operación del programa a
grandes rasgos. Con ello y la formulación de escenarios alternativos, es posible
vislumbrar posibles soluciones a problemas que obstaculizan una operación más
eficiente del programa.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
209
El tipo de distribución de la población indígena en el territorio nacional es una
invariante que tiende a concentrar los apoyos en ciertos Estados que cuentan con
la mayoría de la población objetivo. También, la condición rural de las localidades
que pueden ser apoyadas y la ocupación agropecuaria de sus habitantes,
principalmente, es una invariante que en el corto plazo no se modificará.
El diseño del programa implica que la ejecución de las obras de infraestructura se
delegue a los gobiernos estatales y/o a las instancias ejecutoras, es decir a CFE y
SCT. Por ello existe una tendencia a que la SEDESOL pueda perder parte del
control de la operación del programa y, en consecuencia, de los objetivos iniciales.
En el afán de comprometer a las distintas instancias del gobierno a participar
activamente a favor de un fin común, la SEDESOL puede hacer que la ejecución
de los recursos se realice al libre albedrío de algunas autoridades. Asimismo, la
descentralización de la parte operativa del programa, implica que el desempeño
del mismo se defina sensiblemente por la buena o mala actuación de las
instancias ejecutoras.
Entre los objetivos del programa se encuentra la generación de empleos para la
población beneficiaria. En cuanto a la inversión en Obras de Infraestructura se
llega a cumplir dicho objetivo aunque de manera temporal, es decir, durante el
tiempo de la realización de la obra. En el caso de Proyectos Productivos dicho
objetivo se cumple cabalmente y no solo de forma temporal sino permanente,
siempre y cuando los proyectos tengan viabilidad y seguimiento. En suma, en la
operación del programa existe la tendencia de que las inversiones favorezcan la
generación directa de oportunidades de empleos e ingreso. Esto se logra solo en
cerca del 11% de sus inversiones totales.
Debido al carácter federal del programa la inversión del Gobierno Federal es muy
importante (en 9 de los 20 Estados donde opera el programa, la inversión del
programa fue federal solamente). Sin embargo, en un esfuerzo por tener mayor
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
210
alcance en sus acciones se consideraron otras fuentes de recursos para financiar
las inversiones. Es importante destacar que la participación con recursos de los
otros niveles de gobierno involucrados (estatales y municipales), no siempre fue
activa en el 2002. En algunos casos si se mezclaron recursos de los Estados con
los del programa, colaborando a cumplir con los objetivos del mismo. En otros,
este no fue el caso, por lo que existe una tendencia a que el programa se financie
totalmente con recursos federales en algunas entidades. Las razones de esta
tendencia son muchas, entre las que se encuentran la falta de recursos, la falta de
voluntad política, entre otras.
La manifestación tardía de los impactos económicos y sociales, consecuencia de
los apoyos otorgados por el programa en dos vertientes, es, en parte, una inercia
resultante de los retrasos existentes en la liberación de los recursos.
En lo referente a Proyectos Productivos, el sesgo a favor de las mujeres que
plantea el programa en la asignación de los apoyos se cumple. Así, la
interpretación de las Reglas de Operación que las autoridades hicieron en el 2002,
resulta en una tendencia a otorgar los apoyos de proyectos productos
exclusivamente a las mujeres. Este sesgo, si bien considerado por algunos como
positivo y necesario, también deriva en la imposibilidad de darle viabilidad a
proyectos propuestos por varones que, además, tienen experiencia en la actividad
que implicaría el proyecto.
La distribución de los apoyos tiende a favorecer a la población que se encuentra
en el rango de edad de 20 a 34 años, lo cual favorece a los resultados del
programa, ya que se potencian los impactos en un horizonte mayor de tiempo. Por
otro lado, la conformación de asociaciones de personas beneficiarias, resultado de
la experiencia de parte de la población, les otorga un marco legal más favorable
para la obtención de los apoyos. Esta es una inercia que se convirtió en muy
favorable para la obtención de los apoyos.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
211
En lo referente a la transparencia, no existe una delimitación clara y objetiva de las
características que debe tener la población beneficiaria de los proyectos, en
términos de su condición de ingreso. Esto podría auspiciar una tendencia a limitar
la transparencia en el uso de los recursos.
De la forma de operar el programa en su primer año de ejecución, pueden derivar
una serie de conflictos entre los actores involucrados. Algunos de ellos se
pudieron identificar en el proceso de la evaluación.
Una de las principales dificultades que se encontraron en el trabajo de campo fue
en general, un retraso en la liberación de los recursos. Por ello se cree puedan
surgir una serie de conflictos entre la SHCP y él responsable central de la
SEDESOL, ya que existen visiones distintas en cuanto a los tiempos de entrega, y
liberalización, principalmente por que, como ya se dijo, el presupuesto es austero
en el primer semestre del año.
Del mismo modo, los comprobantes necesarios para el movimiento de las partidas
y con ello poder ejercer parte de los recursos, son causa permanente de posibles
conflictos entre las autoridades respectivas. En la misma situación se encuentra el
requerimiento de información entre los responsables estatales y las autoridades a
un nivel central.
Debido a la concentración de la población objetivo en algunas Entidades
Federativas, la distribución de los recursos por parte del nivel central hacia los
Estados puede llegar a generar tensiones entre ellos. Un resultado probable sería
que la voluntad de participación de los distintos actores degeneraría en posibles
conflictos por la asignación de los apoyos. Es necesario reforzar la participación
de los gobiernos estatales y municipales a través de acuerdos con el gobierno
federal que permitan eficientar el gasto y sus niveles de compromiso, desde la
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
212
planeación de las inversiones hasta el informe de los avances y resultados de la
ejecución de los recursos federales.
En los Proyectos Productivos se pueden llegar a presentar conflictos entre los
beneficiarios y los promotores de los proyectos, principalmente en la forma de
aplicar los recursos disponibles. Las visiones y tiempos de ejecución entre ellos
pueden ser distintos y nada compatibles. Como se ha dicho en esta evaluación,
tener la información de que es lo que realmente necesitan y desean los
beneficiarios, es crucial.
En la vertiente de Obras de Infraestructura, debido a la restricción presupuestaria
que tiene el programa, las localidades atendidas no pueden satisfacer todas sus
necesidades en un solo periodo, por lo que es preciso priorizar sobre la obra de
mayor urgencia para la comunidad. De otra manera, se pueden desarrollar
situaciones que pueden degenerar en promesas incumplidas de apoyo, causadas
principalmente por falta de información. La información que proporcionan
informantes clave permite conocer cual es la demanda de algunas obras de
infraestructura que formulan las autoridades, sin el consentimiento o conocimiento
de la población beneficiaria. Conflictos futuros entre dichas autoridades y los
beneficiarios serían una consecuencia natural, debido a que existen demandas
con un grado mayor de urgencia.
Realizando un ejercicio de simulación pretendemos analizar los posibles
escenarios futuros en la operación del programa, también proponemos
instrumentos mediante los cuáles buscar soluciones a los distintos problemas.
Escenario Real. Suponemos que las condiciones actuales en las que opera el
programa no cambian. Al mantenerse las condiciones de operación del programa
se presentan las mismas dificultades y aciertos del mismo. En este caso, el
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
213
programa seguiría siendo pertinente, se encontraría bien focalizado y con un
grado de cobertura bueno aunque, por la magnitud del problema, sus recursos son
muy insuficientes.
En lo que respecta a sus dos vertientes, seguiría teniendo retrasos en la aplicación
de los recursos resultado de una tardía liberación de los mismos. La labor de las
instancias ejecutoras continuaría igual, es decir, colaborando con el programa,
aunque no en todos los casos, pero sin llegar realmente a la coordinación de
acciones entre los actores. Las acciones del programa seguirían supeditadas a sí
el plan de trabajo de las instancias ejecutoras es compatible con las acciones a
realizar.
En cuanto a Proyectos Productivos, el monto promedio de inversión de los
proyectos limitaría la viabilidad de algunos de ellos, mientras que la carencia de
elementos de los indígenas para formular expedientes, limitaría la diversificación
de las acciones del programa. Nuevamente faltaría previsión sobre la situación de
incumplimiento de los objetivos por parte de los beneficiarios o las instancias
ejecutoras, es decir, se descuida el proyecto o existe una falta de seguimiento al
desarrollo del mismo, por lo que, se toma el riesgo de perder los recursos
aplicados. Por su parte, la vertiente de Obras de Infraestructura seguiría
realizando obras en las cuáles no se presentan Estudios de Impacto Ambiental40,
objetivo importante del programa.
13.2 Escenario Alternativo.
Dentro del escenario alternativo podemos suponer que la liberación de los
recursos es más expedita, aumenta la coordinación de acciones entre los actores
40 No se tuvo información de la existencia de Estudios de Impacto Ambiental.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
214
involucrados y existe una difusión oportuna de los beneficios del programa entre la
población objetivo.
Estas nuevas condiciones de operación del programa resolverían los principales
problemas encontrados en la operación del 2002, por lo cual se cumplirían los
objetivos planteados en las Reglas de Operación, dándole viabilidad al programa
en el tiempo. Además, las acciones emprendidas en otras esferas de la política
social y que son complementarias al PDCPI, resultarían en mayores impactos y
grados de cobertura, con lo cual, gradualmente, se podría revertir la condición de
pobreza de este sector de la población.
Los factores del cambio necesarios para lograr acercar al programa a un
escenario alternativo de operación, son principalmente las instituciones
involucradas en la operación del programa. Por medio de la publicación temprana
de las Reglas de Operación se podrían iniciar labores de licitación de obras y
asignación de proyectos productivos a los beneficiarios.
Se requiere que la SHCP otorgue los recursos de forma gradual, y no muy
concentrados a la segunda mitad del año, con ello podría lograr que los avances
de las obras y los proyectos avancen convergieran.
La coordinación interinstitucional y la voluntad política de los tres niveles de
gobierno y las instancias ejecutoras debe llevarse a niveles ideales para minimizar
los atrasos por razones políticas, además de potenciar los impactos de las
acciones gracias al conocimiento de todos los actores de la acción gubernamental.
De esta manera se encontrarían coincidencias de acción, se complementarían
procesos y se disminuiría la duplicación en la aplicación de recursos.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
215
En lo que respecta a los beneficiarios, ellos serían los más beneficiados por una
mejor operación del programa. Por ejemplo, en la vertiente de proyectos
productivos, disminuirían los apoyos que son de suficiencia alimentaría para
convertirse en apoyos productivos, los que impactarían en el bienestar de las
familias de mejor forma en el tiempo, y no solo cubrir las necesidades más
apremiantes, como son las necesidades alimentarías cotidianas. Por su parte, en
la vertiente de Obras de Infraestructura se generarían proyectos que se
complementarían año con año, con ello se podrían cubrir las necesidades de
Infraestructura básica de las localidades atendidas en el corto plazo, dotándolas
de las condiciones necesarias para su desarrollo
.
Esos son los dos escenarios más probables a los cuáles podrían llegar el
proyecto. Sin embargo, existe la posibilidad de imaginar un tercer escenario, el
cual sería ideal a la operación de la Política Social en su conjunto, que debiera de
ser interpretado como de tipo paramétrico, en donde la restricción presupuestaria
permitiera mayor número de acciones, así como una coordinación vertical y
horizontal de las acciones gubernamentales y de la iniciativa privada entorno a un
fin común, así como también el aprovechamiento total de la generación de
oportunidades de progresar por parte de la población objetivo. Otro aspecto
sustantivo sería el de lograr la mayor descentralización para la toma de decisiones
y ejercicio de los recursos con base en capital humano formado ex profeso para
los objetivos del programa. A la fecha el programa descansa en capital humano
disponible, no el que se necesita.
Finalmente, con respecto a los instrumentos que facilitaría, principalmente el
funcionamiento del segundo escenario, los más importantes a considerar serían
los siguientes.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
216
Información ex post que permita conocer, a las entidades responsables y
ejecutoras, la calendarización del gasto presupuestal para planear su ejercicio y
coincidencia con las obras aceptadas.
Realización de evaluaciones participativas rápidas para acercar objetivos del
programa, prioridades y deseos de la población objetivo.
Selección de la población objetivo no sólo con base en información municipal sino
también filtrada para evitar los problemas de sesgo. La aplicación de la
metodología de selección de muestras de Heckman se antoja útil.
Conexión explícita de los proyectos productivos con los de infraestructura,
incorporando no sólo las acciones del programa sino otras en las que la población
pudiera estar involucrada o pudiera tener acceso. Por ejemplo, PROGRESA y
PROCAMPO. Es decir, considerar escalas de efecto en las inversiones.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
217
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
• Pertinencia
El PDPCI es un programa pertinente y acorde con el Plan Nacional de Desarrollo
2000-2006, en la medida que atiende varios de los objetivos que éste plantea,
especialmente el referente a la población indígena más marginada, y por lo
adecuado de las estrategias incorporadas para romper la trasmisión
intergeneracional de la pobreza.
El Programa de Desarrollo de Pueblos y Comunidades Indígenas es el
instrumento de mayor envergadura dirigido específicamente a los indígenas más
pobres del país por la cantidad de recursos invertidos, y la diversidad de actores
públicos y privados involucrados. Sin embargo, su alcance es aún limitado dados
los enormes rezagos por atender de la población indígena.
El PDPCI basa su estrategia en dos principios: el desarrollo de la infraestructura
básica que posibilite el desarrollo regional, y el desarrollo de proyectos productivos
que mejoren las posibilidades de ingreso y bienestar acordes con las
potencialidades regionales. Ambos con un complemento que es el cuidado y
conservación de los recursos naturales.
• Cobertura y Focalización
El programa opera en las 20 Entidades Federativas que marcan las Reglas de
Operación como prioritarias. El 63.4% de la población económicamente activa en
las localidades de la población objetivo se ocupa predominantemente en
actividades del sector primario, y el 71.7% se encuentra en condiciones
económicas muy precarias. En su primer año de operaciones, el programa
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
218
beneficia a 655,821 personas en sus vertientes de proyectos productivos y obras
de infraestructura, que representan el 12.55% de la población objetivo.
La población indígena objetivo se concentra fuertemente en pocas entidades, lo
que conlleva a la concentración de las localidades elegibles. Aunque los apoyos
del PNPCI siguen esta distribución, lo cual en términos nacionales corresponde a
una focalización correcta, se requiere todavía mejorar esta focalización,
particularmente incorporando a aquellas pequeñas comunidades indígenas
dispersas, con poco peso poblacional dentro de algunas entidades federativas,
pero cuyas carencias son grandes.
Estas pequeñas comunidades que viven en niveles de pobreza extrema dentro de
municipios catalogados como de marginalidad media e incluso baja, corren el
riesgo de quedar fuera del programa si no se genera la información adecuada, que
exponga sus necesidades y demandas prioritarias para ser tomadas en cuenta en
el programa.
El programa en su vertiente de proyectos productivos está en términos generales
correctamente focalizado, y favorece adecuadamente con más recursos a las
zonas de alta y muy alta marginalidad en una diversidad de actividades
agropecuarias, manufactureras y de servicios. El 92.76% del presupuesto para
proyectos productivos se concentran en Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Puebla,
Guerrero, San Luis Potosí y Yucatán, que son las entidades con mayor población
indígena.
De la misma manera, la vertiente de infraestructura se concentra en pocas
entidades, lo que obedece al gran peso que tiene la población indígena en esas
entidades. El 37% del total de entidades participantes, explican la captación del
92.1% de todos los recursos disponibles en el programa con respecto a
infraestructura.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
219
• Genero
Aunque la mitad de la población potencialmente beneficiaria son mujeres, el
programa beneficia a un 11.6% más de mujeres que de hombres. La diferencia la
explica la vertiente de proyectos productivos, ya que su operación se dirigió casi
exclusivamente a mujeres, - indígenas adultas, amas de casa que desarrollan
además alguna otra actividad económica, muchas de las veces no remunerada.
El programa favorece a las mujeres deliberadamente para compensar su posición
en desventaja frente a los hombres, y aprovechar sus cualidades para manejar
proyectos familiares, pero en la práctica esta intención se traduce, en muchos
casos, en la exclusión absoluta de los hombres de los apoyos a proyectos
productivos, a pesar de que presentar proyectos viables.
• Costos Efectividad
Los costos administrativos del programa apenas representan alrededor del 1.4%
de los recursos federales movilizados, pero este bajo costo administrativo en parte
se debe a la delegación de responsabilidades de operación de las acciones del
programa a otras instancias ejecutoras y de gobierno, quienes usan sus propios
activos físicos y humanos para administrar y aplicar los recursos. De esta forma la
suma de esfuerzos de los diferentes niveles de gobierno permite ahorros en los
costos de operación del programa.
Por otro lado, en promedio por cada mil pesos invertidos en infraestructura básica
se logra beneficiar a 0.7 personas. O de forma equivalente, beneficiar a cada
persona de la población con obras de infraestructura le cuestan al programa
$1,408. Pero los costos por persona dependen del tipo de obra. Los más caros
son los de caminos rurales y carreteras alimentadoras.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
220
Para la vertiente de proyectos productivos, el costo promedio nacional, que
equivale al monto promedio de apoyo a cada beneficiario, es de $2766.00, y que
son apoyos que varían desde $350.00 hasta $13,000.00 por beneficiario.
• Eficiencia
El programa dejó de ejercer, o estaba pendiente hacia el cierre, el 8.79% de
presupuesto aprobado a un nivel nacional. Esto debido, en gran parte, a los
retrasos con que inició el programa, a la liberación tardía de los recursos, y a los
retrasos de las obras en campo.
El programa tiene puntos críticos de los que depende su eficiencia global, y ésto
es así porque los recursos públicos tienden a concentrarse alrededor de pocas
obras de infraestructura dentro de algunas entidades. Por ello, es necesario hacer
seguimientos muy de cerca de estas obras, conjuntamente con las instancias
ejecutoras.
Aunque las reglas prevén el acompañamiento y la asesoría de los beneficiarios de
proyectos productivos, en la práctica este trabajo a sido insuficiente porque las
necesidades de información de la población indígena, es muy grande, y los
recursos para financiar el acompañamiento son pocos (falta de camionetas y
personal para visitar más regularmente las localidades donde se encuentran los
proyectos productivos).
En los casos en que el proyecto productivo es propuesto e impuesto por las
instancias ejecutoras y las autoridades, los beneficiarios difícilmente lo entienden o
lo sienten como propio; ven en el proyecto una oportunidad de ser asistido con
dinero o bienes, y no pueden entender su sentido en cuanto oportunidad de tener
empleo o fuente de ingreso de mayor plazo.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
221
En los casos que los beneficiarios participan más activamente en la propuesta del
tipo de proyecto productivo, el apoyo deja de ser asistente y se convierte en una
posibilidad real de que lo asuman como un proyecto de más largo plazo.
La estrategia para las acciones de la vertiente de capacitación, ha consistido
fundamentalmente en la educación y difusión del marco legal que norma las
acciones relacionadas con el medio ambiente de los proyectos productivos. Esta
estrategia tiene como principal debilidad el que no se ha definido del todo como
llegará efectivamente a los beneficiarios indígenas esta capacitación.
• Operación
La descentralización del programa vía delegación de la ejecución de los proyectos
productivos y la responsabilidad de las obras de infraestructura ha tropezado con
dificultades para transmitir los principios y objetivos del PDPCI hacia estas
entidades, y dificultades para llevar a cabo la vigilancia y control de los recursos
públicos como se establece en la Reglas de Operación.
La ejecución de obras de infraestructura está sujeta en muchos casos, a los
calendarios y programas administrativos, que no coinciden necesariamente con
los calendarios del programa. Sería importante que se aprovechara más la
posibilidad de plantear proyectos con planes multianuales donde los compromisos
asumidos para las obras sean más realistas.
Cerca del 16% de los beneficiarios (que son principalmente mujeres) de proyectos
productivos son asistidos con paquetes hortícolas y granjas avícolas de traspatio,
cuya viabilidad es crítica respecto a su seguimiento. Si este tipo de proyecto no es
asistido por lo menos tres años consecutivos para verificar que la actividad
perdura y se arraiga, no da muchas garantías de trascender como opción de
complemento al autoconsumo más allá del año en que se da el apoyo, y esto es
porque los montos de apoyo son muy pequeños y susceptibles de perderse.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
222
Los proyectos más apalancados se organizan con grupos de beneficiarios de
menor tamaño y en actividades económicas más diversificadas. Estos proyectos
tienen más posibilidades de convertirse en mejores oportunidades de empleo y de
ingreso, y de esa forma cumplir con una de las estrategias más importantes del
programa.
La estrategia para las acciones de la vertiente de capacitación, consistente
fundamentalmente en la educación y difusión del marco legal que norma las
acciones relacionadas con el medio ambiente de los proyectos productivos. Esta
estrategia tiene como principal debilidad el que no se ha definido del todo como
llegará efectivamente a los beneficiarios indígenas esta capacitación.
• Coordinación
La coordinación entre diversos Programas Sociales tiene muchas posibilidades de
amplificar el impacto de los acciones dentro del ámbito y propósitos de cada una
de ellos. En la práctica se pueden observar formas de colaboración particulares
que explotan las fortalezas de cada una de ellas. La coordinación entre el
programa y el apoyo de funcionarios municipales ha resultado de gran valor para
el éxito de las estrategias del programa.
Los referentes de gobierno más cercano de los pobladores de las localidades y
comunidades indígenas, son las autoridades indígenas y los ayuntamientos. La
colaboración estrecha entre estas instancias y las delegaciones estatales de
SEDESOL deben fortalecerse a través de la coordinación comprensiva y conjunta
del trabajo y de las responsabilidades en sus áreas de competencia
• Complementariedad
El programa en su vertiente de obras de infraestructura tiene un carácter
complementario en el combate a la pobreza en la medida que 30% de los
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
223
beneficiarios de las obras de infraestructura también lo son de otros programas,
principalmente de progresa que es un programa de desarrollo humano, y en
menor medida de apoyo a la productividad y el empleo.
El PDPCI transfiere recursos para apoyar proyectos productivos y de desarrollo
humano de otros programas que tienen un carácter esencialmente indígena y
cuyas estrategias son compatibles con aquél. Las transferencias significan el 7.2%
de los recursos del PDPCI. El Instituto Nacional Indígenista aparece como una
instancia ejecutora natural por su conocimiento y experiencia en campo.
• Transparencia
Los proyectos para caminos rurales y carretera alimentaría no cuentan con mucha
participación de los beneficiarios porque se trata de bienes públicos de los que se
podrán beneficiar si participan o no en la petición de la obra. Quienes toma la
iniciativa en las propuestas son los gobiernos locales y municipales. Se requiere
instrumentar mecanismos que capten y sistematicen el sentir de la población en
relación a sus demandas más relevantes en cuanto a infraestructura básica, y sus
posibles formas de participación y gestión de las obras.
El programa promueve que las propias comunidades indígenas, respetando sus
formas organizativas, se constituyan en instancias de control y vigilancia,
especialmente en las obras en donde ellos hacen aportaciones en dinero o con
faenas.
Existe entre un 14% a un 22% de beneficiarios de desconocen quien lleva a cabo
de trámites de petición de los programas y quién se encarga de vigilar que el
proyecto vaya en buen camino. Esta ignorancia es más frecuente en las obras de
caminos rurales y carreteras alimentarías, y está asociada a la poca participación
de los beneficiarios en la petición de este tipo de obras.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
224
• Beneficios Económicos y Sociales
Las obras de infraestructura satisfacen demandas históricas insatisfechas que
proponen los beneficiarios y principalmente los gobiernos o representaciones
municipales y estatales. En algunos casos son parte de las estrategias de los
gobiernos para resolver planes de dotación de infraestructura. Los beneficiarios
tienen una participación más activa en la dotación de servicios como electricidad,
agua potable y alcantarillado, porque el beneficio no está universalizado y solo
beneficia a los del grupo organizado.
Los impactos de las obras de caminos rurales y carreteras esperadas se
encuentran en la reducción de los tiempos de traslado y sobre todo en el ahorro en
pasaje, y la posibilidad de realizar viajes que de otra manera no se harían, e
incluso la disminución de accidentes de tránsito. La accesibilidad a otros mercados
de trabajo es un impacto esperado, pero no así de productos, dada la escasa
mercantilización de estas comunidades.
Los proyectos de electricidad, de agua potable y de alcantarillado, facilitan la vida
cotidiana de los beneficiarios, y cuando tienen acceso a estos servicios por
primera vez el impacto en su bienestar es notable, repercutiendo en áreas
importantes como la salud.
Los impactos sociales del programa tienen que ver con la experiencia organizativa
ganada, y la cohesión social alrededor de la obtención de los apoyos del
programa. En los casos que el proyecto se trabaja conjuntamente, estas
asociaciones transcienden más allá de la gestión inicial. Aunque los proyectos
sociales se trabajan mayoritariamente en forma individual o bien familiar.
El 77.6% de los beneficiarios encuestados consideran que los proyectos
productivos sí les han beneficiado porque les permite tener trabajo y posibilidades
de ingresos en el futuro, además de dotarlos de activos productivos.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
225
El impacto directo de la vertiente de proyectos productivos sobre la generación de
oportunidades de empleo e ingreso es muy modesto pero definitivamente
importante para los beneficiarios y comunidades apoyados.
El programa en términos globales incide sobre la generación directa de mejores
oportunidades de empleo e ingreso con un 11% de sus inversiones, que son las
de proyectos productivos. El resto, que corresponde a las inversiones en
infraestructura básica, no tiene un efecto directo sobre la generación de estas
oportunidades, aunque establece las bases para que éstas sean posibles con
otros apoyos directos al empleo de mayor permanencia.
• Recomendaciones.
1. Avanzar en la construcción de un inventario de obras de infraestructura básica
prioritarias correspondientes a demandas históricas insatisfechas de los pueblos y
comunidades indígenas, en donde se indique el carácter estratégico de la obra en la
lucha contra la pobreza indígena. Este inventario debe corresponder a los
diagnósticos y la exposición de motivos de los gobiernos locales, municipales y
estatales, así como una estimación del costo de las obras.
2. Las comunidades indígenas aisladas en zonas de baja marginalidad deben ser
diagnosticadas e integradas al programa para evitar errores de exclusión por estar
en zonas de baja marginalidad.
3. Los proyectos productivos deben abrirse para proyectos con participación de
hombres indígenas. Para hacerlo operativo se puede incluir en la Reglas de
Operación un porcentaje de participación masculina de por ejemplo 30% en la
vertiente de proyectos productivos. Esto permitirá aprovechar las iniciativas
indígenas en actividades económicas tradicionalmente masculinas.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
226
4. Es necesario reforzar las acciones de promoción del programa entre la
población indígena sobre todo para la parte de proyectos productivos, así como
apoyar más el acompañamiento de los proyectos en su proceso de ejecución.
5. Debe buscarse un mejor balance entre los montos promedio de apoyo por
beneficiarios en proyectos productivos similares, de manera que los beneficios
sean más equitativos.
6. Los funcionarios indígenas en los municipios que se integran al grupo de
beneficiarios, no deberían formar parte de las comisiones de control y vigilancia, y
dar más espacio participativo al resto de los integrantes del grupo.
7. Impulsar los proyectos de obras de infraestructura multianuales, que consideren
una medición real de los avances posibles, especialmente en proyectos de gran
envergadura como carretas alimentarías y caminos rurales.
8. La descentralización de responsabilidades debe poner énfasis en los acuerdos
prioritariamente con las Entidades Federativas que mayor responsabilidad
asumen, y deben tener un seguimiento más cercano porque la eficiencia global del
programa depende críticamente de las de las obras de infraestructura en estas
entidades.
9. Se debe mantener y ampliar la participación de las instancias ejecutoras de otras
instituciones y dependencias de gobierno y aprovechar su experiencia con el trabajo
de grupos, sus objetivos específicos, concepción y delineamiento de proyectos
productivos, para convertir estas ventajas en insumos estratégicos del programa
que incremente la posibilidad de éxito.
10. Fomentar más la organización de beneficiarios como forma de acceder a los
apoyos independientemente que se explote el proyecto de forma individual o como
grupo.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
227
11. Los proyectos de infraestructura de electricidad, de agua potable y de
alcantarillado, en donde más participan los beneficiarios con propuestas y
recursos, deben ser explícitos, cuando éstos acuerden colaborar con faenas y
recursos, como requisito para acceder a los beneficios, todo ello apegado al
respeto a sus culturas y derechos.
12. Las aportaciones de los indígenas deberán ser acordadas dentro del grupo, y
para mayor transparencia, se deberá exhibir y explicar en la lengua indígena los
derechos y las obligaciones que ellos asumen como beneficiarios. Especialmente,
se debe aclarar las fuentes y usos de los recursos de acuerdo a las Reglas de
Operación.
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
228
INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 3 I. SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN INDÍGENA OBJETIVO.................................... 6 II. DISEÑO DEL PROGRAMA............................................................................... 10
2.1 La Estrategia ............................................................................................................... 10 2. 2 Pertinencia del programa........................................................................................... 11 2.3 Transparencia de los Procesos.................................................................................... 14 2.4 Cumplimiento de los objetivos establecidos en las Reglas de Operación................. 15
III. EFICIENCIA EN LA DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTARIA.............................. 17 3.1 La distribución del presupuesto por Entidad Federativa. ........................................... 17
Gráfica No. 1............................................................................................................. 21 3.2 La distribución del presupuesto por Entidad Federativa y vertiente .......................... 21 3.3 Las Transferencias...................................................................................................... 25 3.4 Eficiencia del Ejercicio Presupuestal (Recursos Federales)....................................... 26 3.5 Fuentes de Recursos para el programa ....................................................................... 29 3.6 Compromisos por tipo de obra de infraestructura ...................................................... 31
IV. COBERTURA, FOCALIZACIÓN Y GENERO .................................................. 33 4.1 Cobertura y focalización en obras de infraestructura ................................................. 33
• Cobertura Obras de Infraestructura ...................................................................... 33 • Focalización Obras de Infraestructura. ................................................................. 34
4.2 Cobertura y focalización en Proyectos Productivos................................................... 37 • Cobertura en proyectos productivos ..................................................................... 37 • Focalización en proyectos productivos................................................................. 39
4.3 EL GÉNERO EN EL PROGRAMA .......................................................................... 40 • Género y por Entidad Federativa en el PDPCI..................................................... 40
V. COORDINACIÓN DEL PROGRAMA............................................................... 42 5.1 Coordinación Interinstitucional .................................................................................. 42 5.2 Las instancias Ejecutoras en Obras de Infraestructura por Tipo de obra. .................. 45
• Instancias Ejecutoras de las obras de infraestructura por Entidad Federativa...... 48 5.4 Distribución de los Recursos por Instancia Ejecutora y Entidad Federativa.............. 50
VI. OPERACIÓN DE LA VERTIENTE DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA...... 52 6.1 Distribución por Entidad Federativa de las obras de infraestructura.......................... 52 6.2 Inversión por tipo de obra........................................................................................... 56
• Caminos Rurales................................................................................................... 57 • Carreteras Alimentadoras ..................................................................................... 59 • Agua Potable ........................................................................................................ 61 • Alcantarillado ....................................................................................................... 64 • Electrificación....................................................................................................... 65
6.3 Inversiones en Obras de Infraestructura en la Muestra ............................................. 67 6.4 Obstáculos a la Operación del Programa.................................................................... 70 6.5 Cumplimiento de las Reglas de Operación................................................................. 72
• Montos máximos y asignados............................................................................... 74 • Transparencia........................................................................................................ 74 • ¿De quién fue la idea del proyecto?...................................................................... 75
6.6 Eficiencia. Metas Alcanzadas..................................................................................... 80
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS
229
6.7 Costo Efectividad (Índice de Eficiencia).................................................................... 83 • Caminos rurales .................................................................................................... 85 • Carreteras Alimentadoras ..................................................................................... 86 • Agua Potable ........................................................................................................ 86 • Alcantarillado ....................................................................................................... 87 • Electrificación....................................................................................................... 88
VII. OPERACIÓN DE LA VERTIENTE DE PROYECTOS PRODUCTIVOS.......... 89 7.1 Distribución por Entidad Federativa de los Proyectos Productivos ........................... 89 7.2 DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS POR ENTIDAD FEDERATIVA.............. 90
• Género y por Entidad Federativa en la vertiente de Proyectos Productivos. ....... 93 7.4 EL TAMAÑO DE LOS PROYECTOS...................................................................... 94 7.5 Montos promedios de los apoyos de los Proyectos Productivos................................ 96
• Apoyos por Deciles .............................................................................................. 96 7.6 Equidad e Inequidad del Apoyo. ................................................................................ 97 7.7 Índice de Gini Nacional de los Apoyos para Proyectos Productivos ......................... 98 7.8 Índice de Gini por Entidad Federativa y Monto de Inversión .................................... 99 7.9 Diversificación de Actividades Productivas............................................................. 100 7.10 Diversificación de los Proyectos Productivos por Entidad Federativa................... 102 7.11 Efectos e importancia de las desigualdades en los montos promedios otorgados en los proyectos productivos. .............................................................................................. 104 7.12 Formas de cómo opera la vertiente de proyectos productivos ............................... 106 7.13 Instancias ejecutoras ............................................................................................... 109
VIII. Vertiente de Capacitación............................................................................ 114 8.1 Estrategia de la Vertiente de Capacitación ............................................................... 114 8.2 Impactos de la Vertiente de Capacitación ................................................................ 114 8.3 Alternativas para la vertiente de Capacitación ......................................................... 115
IX. IMPACTOS DE LAS OBRAS DE INFRAESTRUCTURA............................... 117 9.1 Características socioeconómicas de la población beneficiaria ................................. 118 La distribución por edad y por sexo, así como la configuración familiar nos permitieron una consideración más precisa de los impactos económicos y sociales que tienen las diferentes acciones del programa en el rubro de obras de infraestructura...................... 119
• Beneficiarios por edad y sexo............................................................................. 119 • Arraigo de la población a su comunidad. ........................................................... 120 • Escolaridad ......................................................................................................... 122 • Ocupaciones principales y secundarias. ............................................................. 123 • Ingreso. ............................................................................................................... 124
Fuente: Encuesta 2002............................................................................................................. 125 • Características socioeconómicas de las familias beneficiadas ........................... 125
9.2 Impactos por tipo de Obra ........................................................................................ 126 • Proyectos de carretera o caminos rurales ........................................................... 127 • Proyectos de electricidad, agua potable y drenaje.............................................. 128 • El impacto del programa sobre la población beneficiada................................... 130 • Impactos Sociales. .............................................................................................. 130 • Generación de oportunidades de empleo para los beneficiarios......................... 131 • Efectos demostrativos de los proyectos.............................................................. 132
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9.3 Los impactos en las Entidades Federativas .............................................................. 132
X. IMPACTOS DE LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS .................................... 155 10.1 Características socioeconómicas, etnológicas, y de género. .................................. 156
• Escolaridad ......................................................................................................... 156 • Composición por edad y sexo............................................................................. 157 • Género ................................................................................................................ 158 • El carácter de indígena de los beneficiarios. ...................................................... 159 • Actividad Económica. ........................................................................................ 161 • Condición laboral. .............................................................................................. 162 • Los Ingresos........................................................................................................ 163 • Ingresos de la Población Económicamente Activa (PEA) ................................. 164
10.2 Impactos por Tipo de Proyectos Productivos en las Entidades Federativas. ......... 165 • Formas Asociativas ............................................................................................ 166 • El tamaño de los grupos de beneficiarios. .......................................................... 168 • Formas de trabajo en los proyectos. ................................................................... 168 • Importancia de algunas preguntas clasificadas y contestadas por la población beneficiada en el programa de proyectos productivos................................................ 169
XI. UN ANÁLISIS DE CONJUNTO...................................................................... 192
11.1 Factores que contribuyen a la operación del programa .......................................... 192 11.2 La población testigo ............................................................................................... 194
• El grupo de control ............................................................................................. 194 • El grupo de tratamiento ...................................................................................... 195
XII. DISEÑO BASE DE DATOS TIPO PANEL .................................................... 197 12.1 Características del grupo de control ....................................................................... 197 12.2 Características del Grupo de Tratamiento. ............................................................. 198 12.3 Base Tipo Panel ...................................................................................................... 199
• Relación Población objetivo – Diseño de las obras – Entidades Ejecutoras ...... 199 • Diseño de obras – Participación de Población Objetivo..................................... 200 • Designación de responsable sin cargo político - electoral o por designación. ... 201 • Costo – efectividad ............................................................................................. 201 • Índice de Impacto Global de las Obras............................................................... 202 • Efecto Ingreso de las obras................................................................................. 203 • Número de días asistidos a la escuela................................................................. 203 • Consultas por enfermedades gastrointestinales .................................................. 204
XIII. ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS PROSPECTIVO................................... 205 13.1 Escenario actual ...................................................................................................... 205 13.2 Escenario Alternativo. ............................................................................................ 213
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ...................................................... 217 • Pertinencia .......................................................................................................... 217 • Cobertura y Focalización.................................................................................... 217 • Genero ................................................................................................................ 219 • Costos Efectividad.............................................................................................. 219 • Eficiencia ............................................................................................................ 220
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• Operación............................................................................................................ 221 • Coordinación ...................................................................................................... 222 • Complementariedad............................................................................................ 222 • Transparencia...................................................................................................... 223 • Beneficios Económicos y Sociales ..................................................................... 224 • Recomendaciones. .............................................................................................. 225