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La cooperación no gubernamentalespañola en Perú

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Ignacio Martínez

Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI)

Universidad Complutense de Madrid


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Este estudio ha sido realizado por el Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI) por encargo dela Oficina Técnica de Cooperación de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) en Perú, através del Convenio firmado entre la Universidad Complutense de Madrid y el Fondo de Cooperación HispanoPeruano (FONCHIP), el 16 de junio de 2005. El estudio ha sido realizado por Ignacio Martínez, investigadordel ICEI, bajo la dirección académica de José Antonio Sanahuja, Director del Departamento de Desarrollo yCooperación de dicho Instituto. Su contenido es responsabilidad exclusiva del autor y en ningún caso se debeconsiderar que refleje la opinión del Instituto Complutense de Estudios Internacionales, o de la AgenciaEspañola de Cooperación Internacional, o de otras instituciones relacionadas con las mismas.

Universidad ComplutenseIntituto Complutense de Estudios Internacionales©.Finca Mas Ferré, edificio A, 28223 Pozuelo de Alarcon (Madrid)Impreso en EspañaI.S.B.N: 978-84-96702-07-3Depósito Legal: M-11998-2007


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ÍNDICE

GLOSARIO DE SIGLAS.................................................................................................................................. 7

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................................... 9

CAPÍTULO 1. LA CADENA DE LA AYUDA Y LAS ONGD ......................................................................... 15

1.1 El modelo de la cadena de la ayuda ....................................................................................................... 151.2 Las ONGD y la cadena de la ayuda........................................................................................................ 181.3 El caso español....................................................................................................................................... 26

1.3.1 El sistema de financiación ............................................................................................................ 261.3.2 El sistema de rendición de cuentas............................................................................................... 411.3.3 Otros elementos ........................................................................................................................... 421.3.4 Relaciones de poder en la cadena de la ayuda.............................................................................. 48

CAPÍTULO 2. EL MAPA DE LA COOPERACIÓN NO GUBERNAMENTAL ESPAÑOLA EN PERÚ ................................................................................................................................... 51

2.1 Orientación regional de la ayuda............................................................................................................ 512.1.1 Orientación regional por tipo de cooperación .............................................................................. 59

2.2 Distribución sectorial de la ayuda .......................................................................................................... 622.2.1 Distribución sectorial por tipo de cooperación............................................................................. 63

2.3 Caracterización sectorial y geográfica de la presencia de las ONGD españolas en Perú.......................... 652.3.1 Presencia geográfica ..................................................................................................................... 652.3.2 Caracterización sectorial............................................................................................................... 66

CAPÍTULO 3. LAS ONGD ESPAÑOLAS EN PERÚ...................................................................................... 69

3.1 El sistema de financiación: el mercado de la ayuda y los esquemas de financiación............................... 693.1.1 Dependencia financiera y pérdida de autonomía: ámbito público ................................................ 713.1.2 Dependencia financiera y pérdida de autonomía: ámbito privado................................................ 793.1.3 Dependencia institucional ............................................................................................................ 803.1.4 Atomización ................................................................................................................................. 813.1.5 ¿Qué se financia?.......................................................................................................................... 853.1.6 La respuesta de las ONGD ........................................................................................................... 88

3.2 Consecuencias del sistema de financiación............................................................................................. 913.2.1 Competencia y desarticulación: las relaciones entre las ONGD.................................................... 913.2.2 Pérdida de impacto .................................................................................................................... 1023.2.3 Traslado de intereses .................................................................................................................. 1043.2.4 Inhibición del aprendizaje organizativo y del fortalecimiento del tejido social ........................... 108

3.3 El sistema de rendición de cuentas ...................................................................................................... 1103.4 Consecuencias del sistema de rendición de cuentas ............................................................................. 1123.5 Otros elementos ................................................................................................................................... 114

3.5.1 Capacidad de gestión y conocimientos organizativos ................................................................. 1153.5.2 Efectos de la posesión de la capacidad de gestión: “el embudo de aprendizaje” ......................... 1153.5.3 Vínculos no formales y redes de contactos ................................................................................. 1173.5.4 Articulación con el Sur ............................................................................................................... 1183.5.5 Consecuencias del tipo de articulación de las ONGD con la realidad local peruana................... 130

CAPÍTULO 4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES....................................................................... 133

4.1 El qué y el dónde: hacia una planificación estratégica.......................................................................... 1344.2 El sistema de financiación .................................................................................................................... 135


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4.2.1 Autonomía ................................................................................................................................. 1354.2.2 Coherencia ................................................................................................................................. 1364.2.3 Coordinación ............................................................................................................................. 139

4.3 El sistema de rendición de cuentas ...................................................................................................... 1414.4 Otros elementos ................................................................................................................................... 143

BBIIBBLLIIOOGGRRAAFFÍÍAA .................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 114477

AANNEEXXOO ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 115511


GLOSARIO DE SIGLAS

AECI Agencia Española de Cooperación InternacionalALOP Asociación Latinoamericana de Organizaciones de PromociónAOD Ayuda Oficial al DesarrolloCCAA Comunidades AutónomasCDRN Community Development Resource NetworkCIDOB Centro de Investigación, Docencia, Documentación y Divulgación de Relaciones Internacionales

y DesarrolloCONGDE Coordinadora de ONGD de EspañaENAHO Encuesta Nacional de HogaresICCO Interchurch Organization for Development Co-operationICEI Instituto Complutense de Estudios InternacionalesIDH Índice de Desarrollo HumanoINEI Instituto Nacional de Estadística e Informática de PerúINTRAC International NGO Training and Research CenterOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoONG Organización no GubernamentalONGD Organización no Gubernamental de DesarrolloOTC Oficina Técnica de CooperaciónPACI Plan Anual de Cooperación InternacionalPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloQUANGO Quasi Autonomous non Gouvernmental OrganisationUE Unión Europea

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El presente trabajo es el resultado del marco decolaboración desarrollado entre la Oficina Técnica deCooperación (OTC) en Perú de la Agencia Española deCooperación Internacional (AECI), y el InstitutoComplutense de Estudios Internacionales (ICEI), de laUniversidad Complutense de Madrid.

En el origen de este estudio se encuentra la reflexióndel equipo de la Unidad de ONGD y CooperaciónDescentralizada de dicha OTC, que concibió la idea, yel apoyo para su realización. Por su parte, el ICEIacogió la iniciativa con interés en el marco de suactividad de investigación sobre la cooperaciónespañola al desarrollo.

La investigación también se centra en el país andinopor razones de pertinencia e idoneidad, dado elimportante papel que Perú representa para el conjuntode la cooperación española. Perú fue considerado “PaísPrograma” en el Plan Director de la CooperaciónEspañola 2001–2004; categoría que englobaba a los 26países que recibieron mayores recursos en este periodopor parte de la cooperación española. Asimismo, elactual Plan Director para el cuatrienio 2005–2008 sitúade nuevo a Perú como uno de los 23 países ahoradenominados “prioritarios”.

La importancia concedida a Perú por la cooperaciónespañola se refleja fielmente en el comportamiento delas organizaciones no gubernamentales de desarrollo(ONGD) españolas. Entre todos los receptores deayuda oficial al desarrollo (AOD) española, Perú es elpaís en el que las ONGD gestionaron el mayorvolumen de fondos, y en el que mayor número deorganizaciones españolas ha trabajado en los últimosaños. Esta investigación se centra, precisamente, en eltrabajo desarrollado por ese colectivo.

El crecimiento de la cooperación no gubernamentalespañola en Perú, como consecuencia de la mayorimportancia que el país ha adquirido para la

cooperación española, lleva implícitas unasexpectativas de incremento proporcional en losresultados alcanzados. Sin embargo, el mero aumentode los fondos no necesariamente se traduce en mejoresresultados en el desarrollo. Para que eso ocurra, debendarse ciertas condiciones institucionales en lasorganizaciones que gestionan esos fondos y en elmarco de relaciones que establecen entre sí, y con lascomunidades en las que se desarrolla su trabajo. Lacuestión central que se plantea en este estudio esprecisamente esa: si esas condiciones se dan o no.Como ocurre a menudo en el ámbito de lainvestigación, las preguntas surgen cuando se intuyenlas respuestas, pero es necesario verificarlas con losmétodos y el rigor propios de las ciencias sociales. Eneste caso, esta pregunta surge de la percepción de quelos resultados y el impacto no responden a lasinversiones realizadas, y que la clave de la mejora deesos resultados radica más en las organizaciones y ensu proceder, que en el aumento de los recursos.

Es necesario aclarar que este estudio no pretendellevar a cabo una evaluación de impacto y resultadosde la cooperación no gubernamental española, quedetermine y cuantifique la aportación de lacooperación no gubernamental a los procesos dedesarrollo en Perú.

Lo que sí pretende este estudio es analizar los factoresinstitucionales y organizativos que afectan ocondicionan el impacto, los resultados y la eficacia dela cooperación de las ONGD en Perú. Esos factores sonconocidos, y existe un amplio consenso al respecto.Por ello, pueden ser considerados como premisas osupuestos previos en esta investigación: se ha señaladoreiteradamente que los procesos de desarrollo han deestar dirigidos por los países en los que estos se llevana cabo, sea a través de sus gobiernos o de otros actoreslocales; que es necesario que los donantes externos

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0. INTRODUCCIÓN

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apoyen esos procesos reconociendo ese protagonismo,sin pretender dirigirlos desde el exterior; respetandosus procedimientos y formas de actuación, sinmenoscabo del necesario rigor y transparencia en eluso de los recursos, y con adecuados mecanismos derendición de cuentas, cuyo coste no se traslade aaquellos a quien se pretende apoyar. También esnecesario que se actúe de manera coordinada, en unmarco de planificación de largo plazo, para evitarduplicidades y desperdicio de recursos, y se generencomplementariedades y sinergias.

Estos criterios han sido reivindicados durante muchotiempo por un buen número de ONGD, y desde 2000han sido asumidos por los gobiernos de los paísesdonantes y receptores de ayuda al desarrollo a travésde distintas tomas de posición, y en especial en laDeclaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda alDesarrollo, adoptada en 2005. Este importantedocumento se basa en los principios de armonización,alineamiento, apropiación, gestión orientada aresultados y mutua responsabilidad.

La acción de las ONGD españolas en Perú ha estadocaracterizada por carencias significativas en cuanto aplanificación conjunta, coordinación, y su actuación amenudo no ha respondido a los criterios y principiosque se mencionaron anteriormente. Por ello, cabeinferir que el impacto de sus actuaciones es menor delque potencialmente podría ser. La hipótesis de partidade esta investigación ha sido, precisamente, que losresultados obtenidos por el conjunto de la cooperaciónno gubernamental española han estado por debajo desu potencial en función de los recursos movilizados.Las razones se encuentran, fundamentalmente, en lafalta de coordinación, y en la ausencia de un marco deplanificación estratégica acorde a las necesidades yprioridades del país, así como de una mayorarticulación de las intervenciones en el terreno. Todoello puede suponer, en términos agregados, unaactuación descoordinada, dispersa, errática y a lapostre poco eficaz.

Es evidente que las ONG se caracterizan por suautonomía e independencia de los poderes públicos,así como por la pluralidad de sus opciones ypropuestas de desarrollo, lo que significa que suactuación es, per se, de carácter altamentedescentralizado. Sin embargo, ello no significa que laresponsabilidad de las ONGD en el desarrollo sereduzca a su propia actuación. Cabe alegar que lasONGD también han de asumir las consecuencias de suactuación agregada en el conjunto de un país, unsector de desarrollo, o una determinada región. Almenos, han de ser conscientes de esas consecuenciaspara evitar la duplicación de esfuerzos, o quedeterminados grupos, áreas geográficas o problemas dedesarrollo estén desatendidos por falta de coordinacióno de planificación. Si el resultado agregado de lacooperación no gubernamental no respondeeficazmente a sus objetivos declarados el desarrollo y lalucha contra la pobreza, las propias ONGD tendríanque activar los mecanismos necesarios para lograr esosobjetivos de manera más eficaz. Máxime si se tiene encuenta que una proporción muy elevada de losrecursos que gestionan estas ONGD son de origenpúblico.

El camino seguido para contrastar la hipótesis departida consiste en la utilización del modelo analíticoconocido como “la cadena de la ayuda”, que se haadoptado a partir de la revisión de la bibliografíaespecializada sobre esta materia. En este sentido, unade las pretensiones del estudio consiste en laadecuación de este modelo, recogido de la literaturaexistente en el sistema internacional de ayuda, al casoespañol y al ámbito de las ONGD.

A continuación, se desarrolla en el estudio un dobleanálisis cualitativo-cuantitativo de la informacióndisponible. Por un lado, se lleva a cabo un examen dela base de datos de los proyectos de la cooperaciónespañola en Perú, en la que se recoge y clasificainformación sobre los proyectos de desarrollogestionados por el conjunto de la cooperación española

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en ese país desde el año 1998. La mayoría de estosproyectos han sido, y son, ejecutados por ONGD. Conel análisis y explotación de la base de datos se pretendeconstruir el “mapa” de la cooperación nogubernamental española en Perú en el periodoconsiderado, con información relativa a la distribucióngeográfica y sectorial de la ayuda, a las preferenciassectoriales y geográficas de los distintos tipos deentidades financiadoras, así como a la distribucióngeográfica de la presencia de las ONGD, en relacióncon los “mapas de pobreza” del país.

Por otro lado, se desarrolla un análisis cualitativosobre el discurso de los principales actores implicadosen el proceso estudiado: las ONGD españolas y suscontrapartes peruanas. Este análisis consiste en lageneración de información cualitativa a través deltrabajo de campo desarrollado tanto en Perú como enEspaña. En concreto, se han llevado a cabo entrevistasen profundidad a las ONGD españolas y a unamuestra representativa de las contrapartes peruanas,con el objetivo de encontrar una explicación de laslógicas de actuación de la cooperación nogubernamental española en Perú. El trabajo de campodesarrollado en Perú fue llevado a cabo por unequipo de investigadores de la organización peruanaEscuela para el Desarrollo; el trabajo de camporealizado en España lo llevó a cabo el propio autordel Estudio

A partir de ese análisis cualitativo, el estudio ofreceuna visión sobre el estado actual de la cooperación nogubernamental a través de la interpretación de losdiscursos de las organizaciones tanto españolas comoperuanas. Obviamente, esos discursos varían enfunción de la trayectoria y antigüedad de las propiasorganizaciones y de las personas que las componen.Por ello, no se ha pretendido circunscribir el análisiscualitativo a los límites estrictos del marco temporalde este estudio, aunque tanto en el análisis de la basede datos como en el estudio en su conjunto se hadefinido un marco temporal preciso.

Ese marco temporal se ha definido a partir de ladisponibilidad de la información, y por este motivo seha llevado a cabo de una manera más rigurosa. La basede datos desarrollada por la Unidad de ONGD yCooperación Descentralizada de la OTC recogeinformación de proyectos de desarrollo iniciados apartir del año 1988. Sin embargo, no es hastaprincipios de la presente década cuando la informacióncomienza a ser significativa y susceptible de seranalizada para obtener resultados generalizables y conaltas cuotas de validez y fiabilidad. Además, el periodode significatividad de estos datos coincide con elrecientemente finalizado Programa de CooperaciónBilateral 2002-2006 firmado entre el Gobierno españoly el Gobierno peruano y, por lo tanto, coincide con unciclo importante de la cooperación española en Perú, loque, sin duda, constituye una fuente de informaciónrelevante en términos de aprendizaje institucional decara a futuros ejercicios de planificación.

Así pues, este análisis abarca el estudio de lacooperación no gubernamental española en Perú desdeenero de 2002 hasta diciembre de 2005. Se hananalizado todas las ONGD españolas, así como a susrespectivas contrapartes, que iniciaron la ejecución deproyectos de desarrollo en este periodo; en total son117 ONGD, con 663 proyectos ejecutados y un montototal de 109.087.130 euros, de los cuales el 88% tieneorigen en la AOD bilateral española, tanto de laadministración central como de gobiernos regionales ylocales.

En cuanto a las decisiones muestrales, en el apartadocuantitativo de análisis y explotación de la base dedatos, la muestra obtenida coincide prácticamente conel total de la población objeto de estudio: la base dedatos incluye a la práctica totalidad de las ONGD quehan llevado, o llevan a cabo proyectos de desarrollo enPerú.

Para el análisis cualitativo, en el trabajo de campo sedecidió seleccionar a un grupo representativo deONGD españolas a entrevistar en España, y a otro de

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organizaciones contrapartes a entrevistar en Perú. Loscriterios de selección establecidos para seleccionar lamuestra en uno y otro caso fueron distintos: En el casoespañol el principal criterio de selección se establecióen función del volumen de fondos ejecutados por lasONGD. Sin embargo, por debajo de este criteriogeneral, se trató de dotar a la muestra de la mayorrepresentatividad posible desde el punto de vista de laidentidad y la concepción del desarrollo, de laespecialización sectorial y de la cobertura geográfica enPerú. Finalmente fueron entrevistadas 24organizaciones, un 20,33% del total de las 117 quehan ejecutado proyectos en el periodo que abarca lainvestigación1. En este periodo, estas organizacionesgestionaron el 70,65% del total de los recursoscanalizados a través de las ONGD españolas en Perú2.

Por el lado peruano se trató de obtener una muestrasuficientemente representativa del conjunto de lasorganizaciones peruanas que son contraparte de lasONGD españolas, que conforman un colectivo muyheterogéneo. Se partió de cinco criterios: antigüedaddel trabajo en Perú, antecedentes de colaboración conONGD españolas, ámbito geográfico, sector deintervención y naturaleza de la relación establecida conlas ONGD españolas. Este último criterio se refiere a lamotivación fundamental que da origen a la relaciónentre la ONGD española y la contraparte peruana, queconduce a la gestión conjunta de acciones dedesarrollo. A priori se identificaron tres perfilestipológicos para clasificar a las relaciones existentesentre las ONGD españolas y sus contrapartes peruanas:a) “relaciones naturales”, que hacen referencia aaquellas alianzas en las que el vínculo principalresponde a razones ideológicas, políticas, o técnicas;

son organizaciones que comparten una concepción deldesarrollo, poseen una afinidad en sus planteamientosy coinciden en sus análisis sobre las causas delempobrecimiento, o bien son ONGD especializadas enel mismo sector de intervención; b) “relacionesfuncionales”, que se refieren a las alianzas en las quepriman los criterios, funcionales y pragmáticos, dedesarrollar intervenciones conjuntas para tener unamayor presencia, independientemente de cuáles seanlos rasgos definitorios de cada una de las contrapartes;y c) “relaciones corporativas”, aquellas en las que laparte y la contraparte son dos delegaciones nacionalesde una misma organización, A partir de estos criterios,fueron entrevistadas 26 organizaciones peruanas.

El estudio ha visto la luz gracias, entre otras cosas, ala colaboración ofrecida por las organizacionesespañolas y peruanas, tanto por la informaciónfacilitada a lo largo de estos años a la OTC de Lima,como por la buena disposición y las facilidadesbrindadas para la realización del trabajo de campo.Asimismo, es importante el trabajo realizado por laUnidad de ONGD y Cooperación Descentralizada dedicha OTC por recabar, clasificar y hacer pública dichainformación3. Estos hechos, además de permitir larealización de este trabajo, ponen de manifiesto cuánimportante es que unos faciliten la información, y queotros la recopilen y sistematicen, en especial cuando setrata de cuestiones en las que no existen aúnprocedimientos sistemáticos de compilación yelaboración de datos estadísticos. Esos esfuerzos, esoportuno reconocerlo, son los que permiten lainvestigación, la reflexión, el debate, y en definitiva, lamejora del conjunto de la cooperación nogubernamental.

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1 Una relación completa de las organizaciones peruanas y españolas entrevistadas en el proceso de investigación se puede encontrar

en el anexo incluido al final de este estudio.

2 El criterio de finalización del trabajo de campo lo constituyó la saturación de la información.

3 La OTC diseñó una base de datos para el registro y procesamiento de la información de los proyectos gestionados por las ONGD

españolas. Posteriormente desarrolló una aplicación informática que permite acceder a la información de la base de datos a través

de página Web www.aeci.org.pe.


En última instancia, este estudio ha estado animadopor la intención de recoger y sistematizar lainformación brindada por las propias organizacionespara poder ver cuáles son las tendencias, el qué y eldónde, del conjunto de la ayuda. Y como correspondea un trabajo de investigación, también pretende seruna reflexión crítica –porque solo desde la crítica sepuede avanzar–, alentada por un decidido espírituconstructivo, del estado de la cooperación nogubernamental española en Perú, que aporte algo deluz al debate ya existente.

Desde este espacio, quisiera agradecer su colaboracióna las personas que han hecho posible la materializaciónde este trabajo. En primer lugar, me gustaría reconoceraquí la aportación de José Antonio Sanahuja por sudirección académica, sus lecturas de los borradores, ylas gratas e imprescindibles discusiones mantenidassobre las cuestiones centrales del estudio; gran partedel resultado de la investigación se debe a suscontribuciones. Asimismo, me gustaría destacartambién la aportación de Matías Martín, responsable dela unidad de ONGD de la OTC de Perú, comopromotor de la investigación, así como por suconfianza y acompañamiento a lo largo de todo elproceso; sin su participación esta investigacióntampoco habría visto la luz. Quisiera agradecer aCristina su apoyo incondicional y sus revisiones deedición y estilo, y a Sergio Tezanos su ayuda con lascurvas de concentración. Mi gratitud también seextiende a todas las personas entrevistadas en Perú yen España; al ICEI, que ha acogido la investigación conentusiasmo, y a su personal, con el que el trato diariome ha hecho olvidar la soledad de la investigación:gracias a todos. Quisiera también agradecersinceramente a la OTC de Lima su confianza, a todo supersonal y en particular a Elena Montobbio, por apoyaresta iniciativa. Por último, gracias a mis padres, por sugran esfuerzo.

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1.1 El modelo de la cadena de la ayuda

Dentro del complejo entramado de relaciones,herramientas y enfoques que constituyen el sistemade cooperación internacional al desarrollo, diversosautores han puesto el énfasis en las relacionesestablecidas en torno a la financiación y el trasvasede recursos en dirección Norte-Sur, y las handescrito como una cadena en la que los eslabones secorresponden con los diferentes actores implicados,en un modelo teórico denominado “la cadena de laayuda”.

Esta cadena se estructura verticalmente, sobre labase de relaciones de poder que se reproducen demanera descendente a lo largo de toda la cadena yque emanan, principalmente, de la dependenciafinanciera, pero también de la diferente capacidad degestión y los conocimientos organizativos, así comodel contacto con el terreno, que poseen los diferentesactores. La cadena de la ayuda se caracteriza tambiénpor la asimetría de información existente en losdistintos eslabones, de tal manera que los actoresmás cercanos al terreno y a la realidad del Surposeen una información más valiosa paradesempeñar su papel en la cadena, que aquelloseslabones más alejados de la realidad local de lospaíses del Sur. Por el contrario, los eslabonesinferiores –especialmente en las cadenas nogubernamentales– padecen, generalmente, unaimposibilidad legal para acceder directamente almercado de la ayuda, lo que también contribuye aconfigurar su papel. La cadena de la ayuda, por suestructura vertical, determinada fundamentalmente

por el acceso a la financiación, genera unasrestricciones y tensiones que repercuten de maneranegativa sobre el resultado de la cooperacióninternacional al desarrollo.

David Sogge1, uno de los autores que más haprofundizado en este modelo, considera que lacadena de la ayuda está constituida por las relacionesque se generan entre los diferentes actoresinvolucrados en el sistema de cooperacióninternacional al desarrollo. Estas son unas relacionesjerarquizadas, verticales, en las que en el extremosuperior se sitúan los donantes y en el inferior losreceptores de la ayuda. Entre estos dos eslabones seencuentran otra serie de actores intermedios queconforman la denominada “industria de la ayuda”2,junto a la que se encuentran las ONGD.

La principal explicación de las relaciones y lastensiones que tienen lugar en la cadena de ayuda,para este autor, reside en la dependencia de losrecursos de los eslabones inferiores y en el sistema derendición de cuentas –ésta se dirige casiexclusivamente a los eslabones superiores de lacadena–, de tal manera que las cuotas de poder delos diferentes actores aumentan a medida queascendemos en la cadena de la ayuda, y las deresponsabilidad lo hacen a medida que descendemos,fortaleciendo así las relaciones de desigualdad dentrode la cadena. Ésta, debido a su jerarquizacióninstitucional, a su verticalidad generada por el flujode la financiación y a la dirección que adopta larendición de cuentas, otorga, en el diseño de lasintervenciones, un peso desproporcionado a los

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1. LA CADENA DE LA AYUDA Y LAS ONGD

1 Sogge, D. (ed.), Compasión y cálculo, Barcelona, Icaría, 1998 y Dar y tomar, Barcelona, Icaría, 2002.

2 Rodríguez – Carmona, Las ONG como agentes de desarrollo: La cadena de la ayuda y los procesos de aprendizaje y formación de capital

social: Un estudio de caso: La experiencia del proyecto PN-23 de Care Bolivia en Villa Serrano, Tesis Doctoral, Madrid, 2002, p. 185.

Según este autor, los actores de esta industria de la ayuda –entre los que se encuentran los evaluadores, asesores, consultores, pro

veedores de servicios, contratistas de suministros...– son cada vez son más numerosos.


actores más elevados de la cadena, e impide el accesode los receptores al proceso de toma de decisiones enla elaboración de las políticas de cooperación3.

La cadena de la ayuda implica a una cantidadimportante de actores, todos ellos clasificados en tresgrandes grupos en función de su posición en el sistemade financiación: autoridades financiadoras, agencias deayuda y agentes contractuales, e instituciones en elextremo receptor4.

Entre las autoridades financiadoras se encuentran losdiferentes ministerios de los países donantes–fundamentalmente los de Asuntos Exteriores,Economía y Comercio– las agencias oficiales de ayuda,las agencias de aseguramiento de la inversión, las decrédito a la exportación y, por último, las InstitucionesFinancieras Internacionales, entre las que destacan elgrupo del Banco Mundial y los bancos de desarrolloregional de Asia, África, Caribe, América Latina yEuropa del Este.

Sogge señala la importancia del papel de las agenciasoficiales de ayuda frente a otras entidadesfinanciadoras, fundamentalmente por el grado deequilibrio conseguido por algunas agencias bilateraleseuropeas entre vigilancia pública y capacidad demaniobra. Hecho que les confiere, según este autor,mayor transparencia y receptividad que a los bancosmultilaterales, las organizaciones privadas de ayuda ylos proveedores de crédito a la exportación. En estalínea, Martens destaca el papel de las agenciasbilaterales de cooperación por su capacidad de

articular, en mayor medida que cualquier otro actor dela cadena de la ayuda, los intereses de los gobiernosdonantes con las preferencias de los receptores. Estepapel se afianza especialmente cuanto más extensa es labrecha, y el potencial articulador de otros actores se vemuy limitado5. No obstante, un diagnóstico de lasagencias oficiales de ayuda revela una sobrecarga en lasfunciones6, hasta el punto que “algunas agenciasparecen tener casi funciones decorativas... al acumularmás objetivos y criterios, es cada vez más difícil paralas agencias comunicarse con todas las partes sinrecurrir al engaño”7, síndrome este que, por otro lado,también afecta a las organizaciones multilaterales.

Además, la vinculación de algunos de estos actorescon las cadenas de la ayuda aporta más sombras queluces al sistema de cooperación internacional aldesarrollo; es el caso de las agencias de aseguramientode la inversión y las de crédito a la exportación,agencias públicas cuyo objetivo es garantizar laseguridad a las inversiones privadas en aquellosmercados donde los beneficios pueden ser grandes,pero en los que existen elevados elementos de riesgoque suponen un freno a la inversión de capital privadoextranjero8.

En el grupo intermedio Sogge identifica a un elevadonúmero de actores. Entre ellos destacan las agenciasprivadas de ayuda, los denominados quangos (quasiautonomous non governamental organization), grupos yempresas consultoras y las embajadas de los paísesdonantes. Por agencias privadas de ayuda este autorentiende todo un heterogéneo grupo de organizaciones

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3 De Herdt, T. y Bastiaensen, J., “Aid as an encounter at the interface: the complexity of the global fight against poverty”, p. 876, en

Third World Quarterly Vol. 25, Nº 5, 2004.

4 Sogge, D., Ídem, p. 93.

5 Martens, B., “Why Do Aid Agencies Exist?”, p. 651, en Development Policy Review Vol. 23, 2005.

6 Alonso, J. A., “Eficacia de la ayuda: un enfoque desde las instituciones“ p. 33, en Revista CIDOB d´Afers Internacionals, núm. 72,

diciembre 2005-enero 2006.

7 Sogge, D., Idem, p. 106.

8 Sogge, D., Ídem, pp. 102-105.


que se sitúan tras las siglas ONGD (organizaciones nogubernamentales de desarrollo) y que suponen uno delos actores más relevantes del sistema de cooperación,y que, como rasgo diferenciador de otros colectivos,poseen una combinación en su financiación, que tieneun doble origen público-privado. Éstas se diferenciande los quangos en su origen, ya que éstos últimos sonorganizaciones creadas por los gobiernos, aunquetienen una personalidad jurídica privada, paradesarrollar funciones públicas con ingresos públicos.

La creación de las cadenas de la ayuda ha favorecidola aparición en el sistema de cooperación de losactores situados en los eslabones intermedios,conocidos como “la industria de la ayuda”, cuyaaparición responde, en parte, a cuestiones deeficiencia, ya que “se promueve la contratación de losservicios de consultores con el único y simple fin deabaratar costos”9, en parte, a cuestiones de reparto depoder a diferentes grupos socioeconómicos y, en parte,como una respuesta a las demandas de voces críticasque reclaman una mayor responsabilidad y evaluaciónen las acciones de desarrollo. A su vez, la aparición yfortalecimiento de estos grupos de actoresintermediarios consolida la existencia de las cadenasde la ayuda.

El crecimiento de la industria de la ayuda no estáexento de contradicciones. Es un hecho ampliamenteconocido que la evaluación de las intervenciones endesarrollo deben consistir en una mirada a largo plazo,en la que no sólo se mida el cumplimiento de losresultados a la finalización de los proyectos, sino lasostenibilidad de los resultados y la capacidad detransformación de las acciones, a través de suinfluencia sobre políticas públicas, en la actividadeconómica o en la organización social. Igualmente, esun hecho sobradamente conocido que este tipo demodificaciones estructurales no se observa en el

periodo inmediatamente siguiente a la finalización delos proyectos, momento en el que se suelen desarrollarlos procesos de evaluación. Según Sorj, un excesivoafán de este tipo de evaluación, en términos demedición de indicadores, puede suponer un sesgoimportante en el tipo de acciones que se emprenden y“llevar a concretar los apoyos en proyectos másadaptables a los criterios de responsabilización y deobvio impacto, excluyendo algunos de los proyectosmás innovadores y creativos”,10 así como aquellos másdifícilmente cuantificables.

Además, los procesos de evaluación acusan unimportante sesgo hacia el control financiero y lafiscalización, lo que supone un desencadenamiento deauditorías contables y financieras, que a pesar deabsorber importantes recursos del sistema decooperación, no producen beneficio en términos deaprendizaje, no ofrecen explicaciones sobre los éxitosy los fracasos de las políticas de desarrollo, sobre quéha pasado con la ayuda y cuál ha sido el impactogenerado. En definitiva, la cadena de la ayuda hadesarrollado toda una “industria” de trabajadores,empresas consultoras, auditoras... que supone unmayor peso administrativo y burocrático, además deun encarecimiento del proceso de promoción deldesarrollo, en nombre del control, la responsabilidad yla evaluación que, paradójicamente, genera una cargaexcesivamente pesada en comparación con laaportación que supone.

En el lado de los receptores, los actores identificadosson también numerosos y muy diversos: ministeriosnacionales, ONG, empresas consultoras, autoridadesfinancieras nacionales, gobiernos locales y poblaciónlocal. Instituciones y grupos muy diferentes,heterogéneos y en ocasiones alejados entre sí, lo quedificulta, en muchas ocasiones, la labor decoordinación de las diferentes ayudas, la articulación

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9 Sogge, D., Idem, p. 97.

10 Sorj, B., Sociedad Civil y Relaciones Norte-Sur: ONGs y Dependencia, p. 33, (noviembre 2005), Centro Edelstein de Investigaciones

Sociales, Working Paper 1, Río de Janeiro.


de ésta con las políticas públicas y la valoración de laverdadera dimensión del conjunto de la ayudarecibida en un país o una determinada zona.

Sin duda, esta es una de las grandes deficiencias delsistema de ayuda internacional, la importantefragmentación en la recepción de la ayuda motivada porla multiplicidad de actores y la ausencia decomunicación entre ellos. La cadena de la ayuda, através de la verticalidad que impone en el proceso detransferencia de los recursos, consolida dichadesarticulación y dificulta una absorción eficiente ycoordinada de la ayuda, generando así un contextoinhibidor del impacto de los procesos de cooperacióninternacional al desarrollo. Además, a la importantevariedad de actores introducidos en la escena al abrigodel marco de la cadena de la ayuda, se suma lacomplejidad existente en las sociedades del Sur,caracterizadas por la existencia de una alta variedad decentros de toma de decisiones11, grupos sociales,potenciales beneficiarios, con intereses, visiones yopiniones diferentes y, en ocasiones, opuestas. Estehecho, junto a la atomización de los actores de lacadena de la ayuda, dificulta la absorción articulada dela ayuda.

1.2 Las ONGD y la cadena de la ayuda

Rodríguez-Carmona recoge el modelo de la cadena dela ayuda, centrándose en aquellos casos en los que lasONGD son una pieza importante en los procesos decanalización de la ayuda. Para este autor, la cadena de laayuda consiste en un marco institucional formado porlos denominados “mercados de solidaridad”, losesquemas de financiación de las intervenciones, lossistemas de rendición de cuentas y las relaciones entredonantes y receptores, y configurado por las relacionesde financiación que se establecen entre agencias

donantes, ONG del Norte (o financieras), ONG del Sur(o locales), organizaciones de base y beneficiarios”12.

Este autor distingue, por un lado, los elementos queconfiguran la cadena de la ayuda y, por otro, los actoresque la componen. En cuanto a los actores, Rodríguez-Carmona identifica a las ONG, tanto del sur como delNorte, como los actores intermediarios de la cadena,fundamentales para su modelo explicativo.

Actores de la cadena de la ayuda

El concepto ONG ha sido abordado desde muchospuntos de vista y ha dado lugar a una vasta literatura.No obstante, no existe una definición consensuadasobre este colectivo. Este concepto es acuñadooficialmente en 1945, en la Carta de las NacionesUnidas, capítulo X, artículo 71, según el cual “elConsejo Económico y Social podrá hacer arreglosadecuados para celebrar consultas con organizacionesno gubernamentales que se ocupan en asuntos de lacompetencia del Consejo”. Posteriormente, NacionesUnidas esboza una definición, según la cual “una ONGes toda organización internacional cuya constitución nosea consecuencia de un tratado intergubernamental”.13

El rasgo fundamental que caracteriza al conjunto delas ONG es la ausencia de homogeneidad que existeentre ellas, tanto en su naturaleza jurídica, ideológica,en los objetivos que persiguen, como en las funcionesque desempeñan. En un esfuerzo de definiciónRodríguez-Carmona aborda a este colectivo desdediferentes puntos de vista: las ONG son organizacionesque persiguen objetivos de doble naturaleza, por unlado objetivos relacionados con la solidaridad, latransformación y la promoción del desarrollo y, porotro, con intereses corporativos de la propiaorganización. Estas organizaciones responden a unatriple función; en primer lugar a una función

18

11 De Herdt, T. y Bastiaensen, J, Op cit., p. 874.

12 Rodríguez – Carmona, Op. cit.

13 Citado en Ortega Carpio, M. L., Las ONGD y las crisis del desarrollo. Un análisis de la cooperación con Centroamérica, p. 40, Iepala,

Madrid, 1994.


instrumental, de canalización de los esfuerzos solidariosde los países del Norte, a través de la canalización defondos, la gestión de los recursos e incluso la ejecucióndirecta de las acciones; en segundo lugar a una funciónde educación para el desarrollo e incidencia política quebusca transformar las estructuras que determinan lasrelaciones Norte-Sur; en tercer lugar, una función dearticulación social y de creación de capital social.

Sin duda, la ausencia de precisión de esta definicióndenota una gran heterogeneidad en el colectivo de lasONG. No obstante, sí especifica el sector, dentro delcolectivo de ONG al que nos vamos a centrar aquí, elque se sitúa en el marco de la cadena de la ayuda, el delas organizaciones no gubernamentales de desarrollo(ONGD), cuyo rasgo distintivo consiste en laespecialización en el ámbito de trabajo de las relacionesNorte-Sur, involucrando en ella a los actores de lasociedad civil. Sin embargo, incluso dentro de estacategoría existen diferentes concepciones, definiciones yclasificaciones.

Una de las tipologías más completas es la de lasgeneraciones, construida inicialmente por Korten14,recogida por Ortega Carpio15 y ampliada por Senillosa16,según la cual existen cuatro generaciones de ONGD enel Norte en función de la orientación de su trabajo,tanto en el Norte como en el Sur:

- La primera generación de ONGD. El modelo dedesarrollo asistencial: son organizaciones nacidas tras laSegunda Guerra Mundial, durante la reconstruccióneuropea apoyada por el Plan Marshall. Se trata deorganizaciones fundamentalmente de ayudahumanitaria o de emergencia y con un marcadocarácter asistencial.

- La segunda generación. El modelo de desarrollo dela autosuficiencia: son organizaciones nacidasfundamentalmente durante la década de los añossesenta, desde posturas críticas con el modelo dedesarrollo dominante, que propugnan una mayorparticipación de los beneficiarios y de los agentessociales en los procesos de desarrollo.

- La tercera generación. El modelo del cambioestructural: la principal novedad que aporta estageneración de ONGD supone un giro en la orientaciónde las intervenciones a consecuencia de un cambio enla concepción del empobrecimiento como un problemaestructural y, por lo tanto, a combatir con un enfoqueestructural, de fortalecimiento de la sociedad civilcomo el actor protagonista del proceso de promocióndel desarrollo.

- La cuarta generación. El modelo del“empoderamiento” en el Sur y de la presión política enel Norte: está formado por organizaciones cuyaprioridad es la presión y la incidencia política, asícomo la investigación y la sensibilización, sin que ellosuponga un abandono del esquema clásico de gestiónde proyectos con las contrapartes en el Sur.

Junto a esta, otra de las clasificaciones que goza demayor vigencia es la establecida por Clark, quedesarrolla una tipología de ONGD en respuesta adiferentes criterios, como la naturaleza de la actividadque realizan, el tipo de colectivo al que representan, lascontrapartes con las que se relacionan, o el origen desu financiación.

Gómez Galán y Sanahuja17, recogen esta clasificaciónde tipos de organizaciones no necesariamenteexcluyentes entre sí:

19

14 Korten, D.C., Getting to de 21th century: Voluntary action and the global agenda, p. 117, West Hartfort, Kumarian Press, 1990.

15 Idem., pp.122-137.

16 Senillosa, I., “El papel de las ONGD en el Norte” pp. 73-77, en Juntos para la erradicación de la pobreza: Conferencia Sur-Norte.,

Intermón, Barcelona, 1996.

17 Gómez Galan, M., y Sanahuja J. A., El sistema internacional de cooperación al desarrollo. Una aproximación a sus actores e instrumen

tos, pp 228-231, Cideal, Madrid, 1999.


- Organizaciones de socorros y emergencias y deayuda humanitaria: a pesar de la especialización enacciones de ayuda humanitaria y de emergencia,algunas de ellas también gestionan proyectos dedesarrollo.

- Organizaciones de desarrollo de base: estasorganizaciones, formadas por la propia población ensituación de vulnerabilidad, se constituyen en losrepresentantes más cercanos a los grupos excluidos.

- Organizaciones de incidencia política y defensa dederechos: caracterizadas por la movilización,información, sensibilización sobre cuestiones dejusticia Norte-Sur, relaciones internacionales ydesigualdad, frente a la ejecución de proyectos dedesarrollo caracterizados por la canalización derecursos.

- Organizaciones de innovación y difusióntecnológica: son organizaciones caracterizadas por unalto grado de especialización sectorial, cuya principalaportación consiste en la innovación tecnológicaaplicada a la promoción del desarrollo.

- Centros de investigación, estudios y formación:habitualmente ligados al ámbito académico, sededican al estudio de las relaciones Norte-Sur y laproblemática del desarrollo. Tratan de influir en laconstrucción de las políticas institucionales decooperación, así como en la difusión delconocimiento a través de la investigación y laformación.

- Agencias populares de desarrollo: sonorganizaciones tanto del Sur como del Norte,caracterizadas por el apoyo de una importante basesocial. Estas organizaciones suelen ser el punto deencuentro entre las agencias donantes del Norte y losreceptores del Sur, a través de la canalización defondos, tecnología y conocimiento.

- Contratistas de servicios públicos: se trata deorganizaciones que se nutren fundamentalmente de lafinanciación pública y cuya actividad principal es laejecución de proyectos de desarrollo vinculadosdirecta, o indirectamente, con las políticas oficiales dedesarrollo de los países donantes.

Sin duda, muchas organizaciones responden a más deuno de estos perfiles. No obstante, el interés de esteestudio se centra en las organizaciones que se sitúan enel marco de la cadena de la ayuda, que secorresponden fundamentalmente, con lasorganizaciones que constituyen los dos últimos tiposde la categoría de Clark. Así pues, a lo largo de estainvestigación se profundizará en el análisis de lasONGD del Norte y de sus contrapartes del Sur,mayoritariamente ONG.

La diferenciación ONGD del Norte y ONG del Sur noes solamente una distinción de carácter geográfico18,pero esta circunstancia genera una de las principalesdiferencias entre ambos colectivos en cuanto al papelque desempeñan en la cadena de la ayuda. En estesentido, ambos colectivos ejercen de intermediariossobre la base de su posición privilegiada de acceso alos elementos que configuran la cadena de la ayuda: elacceso a la financiación por parte de las ONGD delNorte y el contacto con los receptores por parte de lasONG del Sur.

En el lado de los receptores destacan lasorganizaciones de base y los beneficiarios. Lasorganizaciones de base son, a grandes rasgos, aquellosgrupos organizados de las sociedades del Sur que secaracterizan por una estrecha cercanía con la poblaciónexcluida, por un alto grado de representatividad socialy una variabilidad importante en cuanto al grado deformalización; son organizaciones creadas por lascomunidades con el objetivo de promover sus derechosy dotarse de representación. Los beneficiarios, por otro

20

18 Para un análisis más pormenorizado sobre las diferencias entre las ONG del Norte y del Sur ver Rodríguez-Carmona, Op. cit., pp.

115 – 123.


lado, hacen referencia a la población a la querepresenta la organización de base y sobre la que sepretende ejercer algún cambio a través de las accionesde desarrollo. Está constituida por los sujetos a los quese orientan las intervenciones.

EElleemmeennttooss ddee llaa ccaaddeennaa ddee llaa aayyuuddaa

Sobre los elementos que determinan la cadena de laayuda, con el concepto mercados de ayuda omercados de solidaridad Rodríguez-Carmona expresaque el sistema de ayuda no se escapa a las reglas y a lalógica del mercado y su regla básica defuncionamiento: la oferta y la demanda, y queresponde, “como el resto de mercados que rodean laactividad humana, al surgimiento de necesidadesinsatisfechas y convergentes: por un lado la necesidadde los donantes de expresar su solidaridadtransfiriendo recursos y, por otro, la necesidad de losreceptores de ayuda de acceder a unos recursosinalcanzables para ellos por la vía del mercado”19. Noobstante, los mercados de la solidaridad tienen rasgosdistintivos de los mercados tradicionales, donde el finúltimo es el beneficio personal; aquí el mercado esmovido por un complejo entramado de valores nosiempre relacionados con el concepto de utilidadpersonal, y más ligados a la utilidad de terceros, a lasolidaridad, el fortalecimiento de las organizaciones ola capacidad de influencia de éstas. Además, losmercados de la ayuda, situados mayoritariamente en elNorte, se encuentran en numerosas ocasionesprotegidos. Las organizaciones del Sur, en contadasocasiones pueden acceder directamente a lafinanciación de los mercados de solidaridad del Norte.Para ello necesitan de la intermediación de una ONGDdel país donante, de tal manera que las organizacionesdel Norte tienen asegurado, por el momento, su papelde intermediario financiero en la cadena de la ayuda.

En este contexto, las ONGD del Norte, actores claveen la cadena de la ayuda, desarrollan diferentesesquemas de financiación que consisten en lasestrategias seguidas para acceder a la financiación y enlos diferentes canales existentes de acceso a ella. Cadauno de estos esquemas posee unas características ygenera unas repercusiones diferentes, entre ellos losmás habituales son las donaciones públicas globales yacuerdos-marco, subvenciones públicas sobre la basede proyectos singulares, fondos especiales y ventanillassectoriales, licitación pública de contratos, contrataciónpor resultados, aportaciones periódicas de socios,apadrinamiento de niños, donaciones privadas,rendimientos de activos propios e ingresos por ventade servicios20, pero la mayoría de ellos se encuentranrestringidos para las organizaciones del Sur sin laintermediación de las del Norte.

El sistema de rendición de cuentas –otro de losgrandes componentes de la cadena de la ayuda– hacereferencia a la forma en la que los diferentes actoresresponden a las obligaciones y compromisosadquiridos. Este sistema está determinado, de maneranotable, por la asimetría de información existente entrelos diferentes actores de la cadena. Según Alonso, “unade las consecuencias derivadas de la asimetríainformativa en las relaciones donante-receptor es lareducida capacidad que el primero tiene para controlarel uso final de los recursos”21. Precisamente, paracompensar esa asimetría, y para evitar el mal uso de losrecursos y asegurar que la ayuda sea destinada yejecutada de la manera prevista y acordada, se produceun reforzamiento de los mecanismos de rendición decuentas. Sin embargo, dicho reforzamiento provocauna distorsión que, como veremos, influye en ladirección que finalmente adoptan los mecanismos derendición de cuentas, así como en el grado de control yfiscalización de los recursos movilizados.

21

19 Ídem., p. 138.

20 Para mas información sobre estos esquemas de financiación ver Rodríguez – Carmona, Op. cit., pp. 148 – 152.

21 Alonso, J. A., Op. cit., p. 26.


Las ONGD del Norte, situadas en el centro de lacadena de la ayuda, y por lo tanto con relaciones conactores situados en eslabones superiores e inferiores, seencuentran expuestas al “principio de rendiciónmúltiple”22, según el cual las organizaciones debenrendir cuentas en una triple dirección al resto deactores de la cadena: hacia arriba, a los donantes

públicos y privados; de manera horizontal, hacia lasONGD del Norte; hacia abajo, a las contrapartes y lapoblación local. El sistema de rendición de cuentas estácompuesto por una serie de elementos, y se materializade diferentes maneras en función de la dirección y elactor con quien la ONGD interactúe, que se recogen enel siguiente cuadro:

22

22 Rodríguez-Carmona, Op. cit., p. 132.

PÚBLICOOBLIGACIONES y

COMPROMISOS

MECANISMOS de

RENDICIÓNSISTEMA de SANCIÓN

HACIA ARRIBA

AAggeenncciiaass ddoonnaanntteess ooffiicciiaalleess Formales (Contrato de

subvención de fondos)

-Informes de seguimiento de

proyectos

-Retirada / renovación de la

financiación futura

DDoonnaanntteess pprriivvaaddoossSemiformales (Donación de

fondos)

-Información corporativa

- Exposición en los medios de

comunicación

-Retirada / renovación de la

donación

BBaassee ssoocciiaall Formales (Estatutos) -Informe anual-Desaprobación de cuentas

anuales

MMeeddiiooss ddee ccoommuunniiccaacciióónn -Escrutinio público-Condena pública en los

medios

ENTRE IGUALES

RReeddeess ddee OONNGGDDConsuetudinarios Formales y

débiles (código de conducta)

-Reciprocidad de información

-Discusión en reuniones(mecanismos informales)

-Avisos interno

-Condena pública en losmedios de comunicación

HACIA ABAJO

OONNGG ddeell SSuurr

Informales y ambiguos (sobre

la base de una relación de

partenariado)

-Compartir información

-Reuniones de coordinación(mecanismos informales)

-Retirada de la relación de

partenariado

OOrrggaanniizzaacciioonneess ddee bbaassee ((OOBB)) yy

bbeenneeffiicciiaarriiooss

Informales y ambiguos (en

función de la buena voluntad

del donante)

-Talleres de devolución de

resultados (mecanismos

informales)

- Participación pasiva en elproyecto

-Manifestaciones y protestasen la calle

-Denuncia en los medioslocales de comunicación

Cuadro 1: Rendición múltiple de cuentas de las ONG del Norte

Fuente: Rodríguez-Carmona (2002), p. 156.


No obstante, a pesar del principio de la rendiciónmúltiple, la mayoría de las rendiciones de cuentas tansólo se producen en dirección ascendente, porcuestiones de subsistencia, por el excesivo peso delsistema de financiación en la cadena de la ayuda y porla asimetría de información existente. Por el contrario,la rendición de cuentas en dirección descendente esmuy poco habitual y, como se puede observar en elcuadro, adopta maneras más informales.

La rendición de cuentas ejerce una influencia notableen la búsqueda de resultados en las intervenciones dedesarrollo. Para la satisfacción de los mecanismos derendición de cuentas es importante el logro deresultados claramente identificables y contrastables,por lo que es necesaria una estricta planificación en eldiseño del proyecto. La precisión en la fase del diseño–hacia la búsqueda de la eficacia– es, en cierta medida,incompatible con la negociación –participación de losbeneficiarios– durante la ejecución de los proyectos.Aunque, según De Hert y Bastiansen, en la literaturaabunda la recomendación de la búsqueda de equilibrioentre eficiencia y participación –huyendo tanto devisiones románticas como tecnocráticas– hay, en lapráctica, una clara tendencia hacia la priorización de laeficiencia en detrimento de la participación23. Estacuestión es de vital importancia, ya que de ella sederiva el hecho de que los receptores terminanadaptando sus necesidades a los diseños de las políticasde los donantes, en una suerte de sustitución de lademanda real, por una demanda inducida.

EEffeeccttooss ddee llaa ccaaddeennaa ddee llaa aayyuuddaa

Las principales consecuencias de la cadena de laayuda consisten en la inhibición del aprendizaje de lasorganizaciones locales destinatarias de la ayuda y de laformación de capital social, la canalización de losintereses de los donantes en el proceso de transferenciade la ayuda.

La cadena de la ayuda actúa como inhibidor delaprendizaje de las organizaciones locales debido almarco de financiación que impone a lasintervenciones de las ONGD, que obliga a trabajarcon “esquemas de proyectos discretos, acaparar lagestión de los mismos, activar modelos de evaluaciónorientados al control y retener gran parte delaprendizaje organizativo propiciado por la propiaintervención”. Se produce así un “embudo deaprendizaje, que opera de forma descendente,restringiendo las oportunidades de aprendizaje de losactores situados al final de la cadena, es decir, lasorganizaciones locales”24.

La cadena de la ayuda actúa también como factorinhibidor del fortalecimiento de la articulación social,ya que el modelo de relaciones verticales que generafavorece las relaciones instrumentales entreorganizaciones del Norte y del Sur, lo que debilita lacapacidad de los actores locales para establecerrelaciones horizontales tan importantes para laformación del tejido social.

En este sentido, las visiones y corrientes dominantesen el trabajo de promoción del desarrollo,introducidas por los donantes y reproducidas a lolargo de la cadena de la ayuda, no son siemprecompatibles con los intereses de las comunidades delSur, lo que puede suponer una ruptura entre las ONGlocales y las organizaciones de base o la propiapoblación beneficiaria. Las exigencias de losfinanciadores se materializan en los proyectos dedesarrollo a través de una serie de criterios impuestosdesde arriba, habitualmente relacionados con lasdecisiones sectoriales y geográficas. En multitud deocasiones, estas decisiones no son ampliamentecompartidas por las comunidades, que manifiestan surechazo ante la cara visible de los gestores de losproyectos: las ONG locales.

23

23 De Herdt, T. y Bastiaensen, J, Op cit., p. 877.

24 Rodríguez – Carmona, Op. cit., p. 17.


Esta tensión, que como se ha puesto de manifiestopor algunas voces críticas del Sur25 puede contribuir ala fractura social, donde más claramente se observa esen las decisiones relativas a la delimitación de lapoblación beneficiaria en el diseño de los proyectos. Laacotación de los proyectos, en aras de la búsqueda deimpacto y eficiencia, puede ser incomprendida por lascomunidades del Sur, que entienden la cooperacióninternacional al desarrollo como una cuestión dejusticia social y, por lo tanto, puede suponer para ellosuna división entre incluidos y excluidos que genereconflictos y de lugar a la desarticulación.

Según Sogge, las relaciones generadas fruto de lainteracción de los actores de la cadena de la ayudasuponen un desplazamiento de intereses en sentidodescendente con lo que, en demasiadas ocasiones, lasacciones que se financian responden más a los interesesde los donantes que a las necesidades de losreceptores, lo que entra en contradicción con losprincipios de la cooperación internacional aldesarrollo26. En esta misma línea, Wallace destaca lainfluencia de las instituciones sobre las ONGD.Influencia que ha crecido significativamente, de talmanera que junto a la canalización de los fondos seproduce una asunción de procedimientos yconocimientos que determinan notablemente lapolítica y las prácticas de las organizaciones, que seconcreta en la canalización, junto a la ayuda, de losintereses de los donantes. La cadena de la ayuda haabierto sus puertas masivamente a las organizaciones

con la creación de “mercados de solidaridad”específicos para ellas. Sin embargo, la entrada definanciación que acompaña a dicha apertura conllevauna necesaria transformación de las organizaciones,que han modificado sus planteamientos y sus prácticasen la promoción del desarrollo, para hacerlosconverger con los de los donantes, hasta tal punto quealgunas financiaciones están completamente ligadas ylas organizaciones actúan como ejecutoras deprogramas de ayuda bilateral o multilateral27.Asimismo, este acercamiento entre las ONGD y losgobiernos y sus instituciones, ha transformado, sinduda, las relaciones establecidas entre ambos actores.Dicho encuentro ha restado capacidad crítica a lasorganizaciones por el miedo a los mecanismos desanción consistentes en la retirada de la financiación.

La cadena de la ayuda, fundamentalmente a través delsistema de rendición de cuentas, ha contribuidotambién a modificar las relaciones entre las ONGD delNorte y las del Sur. Este sistema, basadofundamentalmente en el control y la fiscalización,introduce en la cadena el elemento de la desconfianzacomo característica central en las relaciones, lo que dalugar a una distorsión de la comunicación entre lasorganizaciones asociadas, que ha llevado a las ONGlocales a ser menos comunicativas sobre los problemasque surgen en el trabajo, y a prestar mayor atención alcumplimiento de los requerimientos28, lo que ejerce unefecto en los resultados de las acciones emprendidas,presionando a la baja la calidad de las intervenciones.

24

25 Mboizi, B., (CDRN), Relationships in the aid chain. A Uganda case estudy, paper presentado en la Conferencia Internacional de

INTRAC, 19 de abril de 2005, disponible en http://www.intrac.org/docs.php?id=317

26 Un buen ejemplo sobre la falta de sintonía y consenso entre donante y receptor en el diseño y planificación de las intervenciones

en desarrollo lo encontramos en Mito y Realidad de la Ayuda Externa. América Latina al 2006, capítulo III, ALOP, Lima 2005. En

este estudio se describe la divergencia de las visiones entre la UE y el Gobierno peruano en la elaboración del actual Programa de

Cooperación UE-Perú 2002-2006.

27 Wallace, T., “Development management and the aid Chain: the case of the NGOs”, en Development and management, Oxford,

Oxfam, 2000.

28 Bebbington, A., “Donor-NGO Relations and Representations of Livelihood in Nongovernmetal Aid Chains”, pp 939-940, en World

Development Vol. 33, Nº. 6, 2005.


En esta misma línea Ballón y Valderrama observancómo las relaciones entre las ONGD europeas y suscontrapartes latinoamericanas han sufrido unatransformación relevante. Estas alianzas, anteriormentemás estrechas, basadas en la figura del partenariadohan sido reemplazadas por otro tipo de vínculos máspragmáticos. Dicho reemplazo se caracteriza, enpalabras de estos autores, “por la despolitización de lasrelaciones” y su sustitución “por el pragmatismo de losproyectos y los recursos”29. Las razones deldistanciamiento y pragmatismo registrado en lasrelaciones entre las organizaciones son varias30, peroentre ellas destaca, sin duda, la influencia de la cadenala ayuda, bajo la que las organizaciones experimentanuna transformación notable hacia una mayorprofesionalización y especialización. El enfoque de lareducción de la pobreza a través de la ejecución deintervenciones sustituye, entonces, a un enfoque máspolítico de las relaciones y de la promoción deldesarrollo31. Las relaciones se configuran, cada vez más,a partir de criterios y condicionalidades impuestosdesde el Norte, a través de la adopción de esquemasinstrumentales impulsados por los donantes, frente alos planteamientos estructurales presentes entre lasONG del Sur, especialmente las latinoamericanas32.

Aquí reside, sin duda, una importante restricciónsufrida por las organizaciones, tanto del Norte, como

del Sur. La cadena de la ayuda supone un marco en elque la toma de decisiones se produce casiexclusivamente en los eslabones superiores de lacadena. Además, fundamentalmente a través delsistema de rendición de cuentas, presiona hacia la“tecnocratización” de las relaciones. Sin embargo, unode los principales factores considerados como valorañadido aportado por las ONGD frente a otros actoresy fuente relevante de legitimidad, consiste en sucercanía con los beneficiarios, en su articulación con elterreno y en su estrecha participación con lasorganizaciones locales, en definitiva, con la importanteparticipación y apropiación, por parte de losreceptores, de los proyectos y de la toma de decisiones.Así pues, las ONGD se encuentran ante la disyuntivade seguir apareciendo como canales de participación–y por tanto, de conservación de la legitimidad– en uncontexto creciente de descenso de la participación afavor de relaciones verticales, al amparo del marco dela cadena de la ayuda.

En definitiva, la cadena de la ayuda consiste en unmarco caracterizado por la verticalidad en lasrelaciones establecidas entre sus actores, establecidasfundamentalmente sobre la base de la financiación;relaciones que tienden a concentrar el poder en loscomponentes más elevados y la responsabilidad en loscomponentes intermedios e inferiores. La cadena de la

25

29 Ballón, E. y Valderrama, M., Las relaciones de las ONGD de América Latina y las agencias privadas de cooperación internacional europeas

en el contexto de la globalización, p. 1, ALOP, 2004.

30 Una de las razones que apuntan estos autores, como causa explicativa de la transformación de las relaciones entre las organizacio-

nes europeas y las contrapartes peruanas consiste en el cambio de preferencia de los donantes que, en el diseño de la agenda del

desarrollo, están desarrollando cambios importantes en sus preferencias geográficas, hacia países de renta baja. Este cambio de

prioridades se materializa en la reducción de la intensidad del trabajo de varias agencias bilaterales europeas en América Latina y

la intensificación de su trabajo en África. Sin embargo, este hecho, aunque cierto, no se acompaña del mismo movimiento por

parte de las agencias privadas u ONGD europeas, que han seguido apostando de manera continuada por el mantenimiento del

trabajo en el continente americano. Sobre esta cuestión véase Biekart, K., Políticas de las ONGs europeas para América Latina:

Tendencias y perspectivas recientes, ICCO-ALOP, Abril 2005.

31 Ballón, E. y Valderrama, M., Op. cit., p. 2. En esta misma línea apunta también Bebbington, A., Op. cit., pp.939-940.

32 ALOP, Mito y Realidad de la Ayuda Externa. América Latina al 2002. Una evaluación independiente de la cooperación internacional, pp.

68-69, Lima, 2002.


ayuda, además de posibilitar la canalización de losintereses de los donantes en el proceso de asignaciónde la ayuda, introduce una serie de restricciones queinciden negativamente en la generación de impacto, enel aprendizaje de las organizaciones locales y en laarticulación del tejido social de los países del Sur.

11..33 EEll ccaassoo eessppaaññooll

El modelo de la cadena de la ayuda apenas ha sidoaplicado al estudio del sistema de cooperación español.A continuación se presentan los principalesdeterminantes de la cadena de la ayuda nogubernamental:

11..33..11 EEll ssiisstteemmaa ddee ffiinnaanncciiaacciióónn

El sistema de financiación de la cooperación nogubernamental española se caracteriza por una serie derasgos, algunos generales, compartidos por la mayoríade los países donantes y otros específicos. Lascaracterísticas generales presentes en el grupo de lospaíses donantes, consisten en la escasez yconcentración de los recursos financieros en lasentidades públicas, así como la dificultad de la mayoríade las ONGD para acceder a la financiación privada. Elcaso español se distingue de la mayoría de los paísesdonantes por el fenómeno relativamente reciente de lacooperación descentralizada. En consecuencia, estesistema de financiación genera un mercado de la ayudacompuesto por un número muy elevado de actores,tanto del lado de la oferta (entidades financieras,donantes privados), como del lado de la demanda33.Además, los actores del lado de la oferta conforman ungrupo altamente heterogéneo desde el punto de vistadel conocimiento de la cooperación internacional al

desarrollo, de los criterios de asignación de la ayuda ylos recursos económicos movilizados.

Otro rasgo importante del mercado de financiación,derivado en gran parte del anterior, es el volumencreciente de ayuda, pública y privada, movilizada entérminos económicos. En el cuadro 2 se presenta laevolución de ingresos de las ONGD españolaspertenecientes a la Coordinadora de ONGD de España(CONGDE)34:

Cuadro 2: Evolución de los ingresos en Cooperación

Internacional de las ONGD de la CONGDE euros:

Fuente: CONGDE, Informe de la CONGDE sobre el sector de las

ONGD-2004

Este panorama de explosión de entidadesfinanciadoras y aumento de los fondos produce unavariedad importante de esquemas de financiación. Engeneral, las ONGD españolas desarrollan sus esquemasde financiación orientándose hacia las entidadespúblicas. No obstante, aunque coincidan en el espaciopúblico, las estrategias de financiación difieren,fundamentalmente, en cuanto a la estrategia geográfica–ámbito nacional, regional, local–. Por el contrario, sonmenos las ONGD que basan su estrategia definanciación hacia el ámbito privado, aunque tambiénen este espacio son múltiples las fórmulas empleadaspara la obtención de ingresos privados –donaciones,

11999911 11999955 11999999 22000033

IInnggrreessooss PPúúbblliiccooss 24.505.092 110.001.536 258.926.201 291.510.355

IInnggrreessooss PPrriivvaaddooss 43.773.238 85.794.855 183.860.627 233.927.207

TToottaall IInnggrreessooss 68.278.330 195.796.391 442.786.829 525.437.562

26

33 No obstante, no todas las razones que explican el importante surgimiento de actores, fundamentalmente de ONGD, tienen relación,

como se verá más adelante, con el sistema de financiación.

34 CONGDE, Informe de la CONGDE sobre el sector de las ONGD, p. 10, http://www.congde.org. No todas las ONGD Españolas

están inscritas en la CONGDE, no obstante el informe, que contiene los datos de las ONGD miembros de la Coordinadora, supo -

ne una muestra representativa para el conjunto del sector de las ONGD en España y, por tanto, las lecciones que se obtienen de

dicho informe y las tendencias que se observan, son válidas para el conjunto de la cooperación no gubernamental del Estado

español.


cuotas de socios, apadrinamiento…–. El modelo mixtode financiación pública-privada, que algunos autoresconsideran como el más adecuado para las ONGD, esel menos desarrollado por las organizaciones españolas(ver cuadro 3)

Para lograr una mayor claridad expositiva, acontinuación se tratará de exponer de manera másexhaustiva el sistema de financiación a través de losefectos negativos que genera en el trabajo del conjuntode las ONGD españolas:

DDeeppeennddeenncciiaa

DDeeppeennddeenncciiaa ffiinnaanncciieerraa yy ppéérrddiiddaa ddee aauuttoonnoommííaa.

La dependencia de las ONGD españolas con respectoa las fuentes financiadoras es uno de los puntos máscontrovertidos y, quizá, sobre los que más se ha escrito.

La existencia de recursos públicos crecientes yaccesibles a un número cada vez mayor deorganizaciones españolas, debido a la gran cantidad, asícomo a la diferencia de las características, deconvocatorias, unido a la dificultad para generaringresos propios por parte de las ONGD, configuranun panorama en el cual, para algunos autores, seproduce una dependencia muy importante de lasfuentes públicas de financiación. En este puntoconviene aclarar que la dependencia respecto a lasfuentes financiadoras se materializa, al menos, en dosámbitos diferenciados: dependencia de los flujos definanciación que permiten llevar a cabo la actividad delas ONGD por un lado, y pérdida de autonomía de lasorganizaciones, por otro.

Es difícil conocer la proporción de ingresos públicos yprivados que gestiona el conjunto de la cooperación nogubernamental española, básicamente por la ausenciade registros y de control de gran parte de los fondosprivados que gestionan algunas organizaciones. Noobstante, el informe elaborado por la CONGDE sobreel sector de las ONGD indica que la relación entre

ingresos públicos y privados aumentósignificativamente durante la primera mitad de los años90 a favor de los ingresos públicos, y que se mantieneconstante desde el año 1995. Así, en 1991 el 36% delos ingresos de las ONGD pertenecientes a la CONGDEprovenían de fuentes públicas, pasando a ser en 1995de un 56%, en 1999 de un 58% y en el año 2003 deun 55%35. En términos generales, la relación ingresospúblicos-privados entre las ONGD españolas esequilibrada, no obstante conviene matizar estos datos yesta afirmación.

Como en todo lo relativo al colectivo de las ONGDespañolas, la generalización corre el riesgo de llevar ala simplificación. El conjunto de las ONGD presentauna heterogeneidad importante respecto a la naturalezade sus ingresos y, por lo tanto, en cuanto a su margende autonomía con respecto a las entidades públicas. Sidesgranamos los datos anteriores encontramos que sonmayoría las ONGD que tienen un peso muy relevante,en el total de su financiación, de los ingresos públicos.De las 80 organizaciones pertenecientes a laCoordinadora sobre las que hay informacióneconómica completa para el año 2003, el 35% tienenun presupuesto con una dependencia muy alta conrespecto a los fondos públicos, en el 35% de los casosla dependencia es alta, en el 8,75% esta es moderada,en el 17,5% es baja y en el 3,75% es muy baja:

Cuadro 3: Dependencia de los ingresos públicos de las ONGD de

la CONGDE – Año 2003

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Informe de la

CONGDE sobre el sector de las ONGD-2004.

Dependencia presupuestaria % público del presupuesto total Nº ONGD (%)

Muy alta 90 o más 28 (35%)

Alta 89 – 60 28 (35%)

Moderada 59 – 40 7 (8,75%

Baja 39 – 15 14 (17,5%)

Muy baja 14 o menos 3 (3,75%)

27

35 CONGDE, Op. cit., p. 10.


De los datos anteriores se desprenden algunasconclusiones: por un lado, el número de ONGDespañolas con capacidad de generar un volumensignificativo de recursos propios es limitado, noobstante, este reducido grupo concentra un porcentajeimportante del volumen total de fondos del conjuntode las ONGD españolas y acusa unos márgenes dedependencia reducidos. Por otro lado, el resto deONGD, superiores en ingresos y en número, demuestrauna elevada incapacidad para la obtención de ingresosprivados, situación que genera relaciones dedependencia financiera con respecto a las fuentespúblicas de financiación. Se puede concluir en estepunto que por debajo de una situación general deequilibrio entre ingresos públicos y privados de lasONGD, existen otras realidades particulares entre lasque predominan las situaciones de desequilibrio, en lamayoría de los casos, hacia la dependenciapresupuestaria de las fuentes públicas de financiación.Las preguntas pertinentes en este punto, a las que setratará de dar respuesta a lo largo de este estudio, son:en qué medida esta dependencia financiera se traduceen pérdida de autonomía; de ser así, qué implicacionestiene este hecho a lo largo de la cadena de la ayuda –enel diseño de las intervenciones, en la participación delos beneficiarios en la toma de decisiones relativas aldiseño de los proyectos, en las regiones y sectorespriorizados.– y, por último, qué estrategias puedendesarrollar, y desarrollan, las ONGD para evitar queesto suceda.

La relación entre las ONGD y las entidades estatales ysubestatales es una relación simbiótica. En el caso de laAdministración central, la AECI se apoya en las ONGDpara ejecutar parte de su política de cooperación, enparte por la flexibilidad, rapidez y accesibilidad deéstas a lugares donde las instituciones, más rígidas, noalcanzan a cubrir, en una suerte de subcontratación de

los programas de cooperación y, en parte, como unavía de ampliación de la participación de la sociedadcivil y dar cabida a las ONGD, como susrepresentantes, en la política de cooperación.

Sin embargo, es la cooperación descentralizada la quemás se apoya, sin duda, en las ONGD para ejecutar supolítica de cooperación internacional al desarrollo36.Diversos observadores han alegado que la causa de esteimportante apoyo reside en el hecho de que lascomunidades autónomas, y más aún las entidadeslocales, no poseen la suficiente capacidad pasa serejecutoras de las intervenciones en desarrollo. Noobstante, el hecho de que las entidadesdescentralizadas, especialmente las comunidadesautónomas, no tengan una verdadera implantación enlos países en desarrollo no responde a una ausencia decapacidad de movilización de recursos humanos ytecnologías adecuadas para ejecutar las intervenciones.No hay que olvidar, a este respecto, el gran número decompetencias, así como su importancia, que recaeactualmente en las comunidades autónomas en España,y el grado de eficiencia y eficacia con que, ennumerosas ocasiones, son capaces de gestionarlas. Porello, no parece que la principal razón de lacanalización de una parte importante de los fondos através de ONGD se encuentre en la incapacidad deejecución de las comunidades autónomas.

Tampoco parece del todo probable, como en repetidasocasiones se ha explicado, que esta estrecha relaciónentre las comunidades autónomas y ONGD sea unintento, por parte de las primeras, de promover laparticipación de la sociedad civil a través de lassegundas, en respuesta así también a las crecientesdemandas de diversos colectivos sociales, tratando deinvolucrar a la ciudadanía en las actividades decooperación internacional al desarrollo.

28

36 En este sentido se observa una diferencia relevante en la tendencia a concentrar el colectivo de ONGD financiadas por parte de la

Administración central, en concreto de la AECI, y la tendencia a diversificar y ampliar en la medida de lo posible el abanico de

organizaciones subvencionadas por parte de las administraciones descentralizadas.


La razón principal de este acercamiento responde, ennumerosas ocasiones, a un interés por parte de lasentidades descentralizadas de contar con el apoyo delas ONGD, fundamentalmente por una cuestiónrelacionada con la capacidad de movilización de lasONGD: la acción exterior de las entidadesdescentralizadas cobra mayor visibilidad a través de laparticipación de las organizaciones. La cuestión de lavisibilidad, como se verá más adelante, es clave paraentender cómo se producen gran parte de la a toma dedecisiones en el ámbito del desarrollo. En definitiva, lascomunidades autónomas encuentran a través de lavisibilidad que las ONGD confieren a sus acciones desolidaridad, una vía de legitimidad y amplificación.Además, la estrecha relación entre las entidadesdescentralizadas y las ONGD, hasta el punto de ser laprincipal vía de financiación de un gran número deorganizaciones, resta a éstas últimas cierta capacidad decrítica hacia, y movilización contra, lasadministraciones públicas.

Por tal motivo se puede hablar de relación simbióticao de doble dependencia, es decir, las ONGD dependende la financiación pública, pero a la vez son unaherramienta eficaz para la distribución de la ayuda. Sinembargo, sería erróneo pensar en una relación deequilibrio; a pesar de la doble dependencia, esta no seproduce con la misma intensidad en las dosdirecciones, sino que se produce una simbiosisasimétrica en la que la financiación es, sin duda, elfactor desequilibrante.

La influencia de las entidades financiadoras sobre eltrabajo concreto de las ONGD es un proceso sutil, queno necesariamente adopta la forma concreta deinjerencia. Las ONGD, necesitadas de la financiaciónpública, conocen, por norma general, los

planteamientos, puntos de vista y concepciones deldesarrollo de las diferentes entidades financiadoras, losque, en numerosas ocasiones, son tenidos en cuenta enlos diseños de las intervenciones y plasmados –tras unanegociación con la visión estratégica de la propiaONGD– en los documentos presentados a lasconvocatorias.

En este sentido, una de las visiones que observa unmayor grado de dependencia es la de Gómez Gil,quien afirma que “el modelo español avanza hacia ladependencia económica de las ONGD respecto de lospresupuestos públicos, en cualquiera de susadministraciones e instituciones”37. En esta línea, AbadCastelos afirma que “la financiación pública puedeprovocar (en las ONGD) un acercamiento a lasposiciones y a las iniciativas sostenidas por los poderespúblicos... la práctica tiende a confirmarlo”38. Noobstante, no es esta la única corriente de opinión encuanto a la cuestión de la influencia de los donantespúblicos motivada por la dependencia financiera. Unavisión que contempla a las ONGD como actores conun mayor grado de independencia la encontramos enAndrés López y Molina de la Torre, quienes afirmanque los tres rasgos básicos definitorios de las ONGDconsisten en “la ausencia de lucro en su actividad, laindependencia de sus decisiones respecto a losintereses de los gobiernos (aunque puedan recibir suayuda) y la financiación de proyectos o acciones dedesarrollo”39. Posteriormente estos autores matizan suopinión y afirman que los fondos públicos, enocasiones predeterminados geográfica y sectorialmente,pueden llegar a socavar, en parte, la autonomía de lasONGD, pero también observan en los fondos públicosuna fuente de estabilidad, que a la postre, proporcionaindependencia40.

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37 Gómez Gil, Las ONGD en España. De la apariencia a la realidad, p. 62, Los Libros de la Catarata, Madrid, 2005.

38 Abad Castelos, M., ¿Una alternativa frente a la barbarie? Las ONG en la nueva sociedad global, p. 185, CIDEAL, Madrid, 2004.

39 Andrés López, G. y Molina de la Torre, I., Introducción a la solidaridad internacional. La cooperación para el desarrollo, p. 85.

40 Ídem., pp. 108-109.


En resumen, existe cierto consenso en afirmar que ladependencia financiera genera pérdida de autonomía enlas ONGD, así como desacuerdo en valorar el grado dedicha pérdida. La clave, en este sentido, reside en cómocada una de las ONGD afronta esta negociación entresu visión del desarrollo –plasmada en la mayoría de loscasos en los planes estratégicos de las organizaciones– ylas prioridades de las entidades financiadoras. No sepuede hablar, por lo tanto, de un grado de pérdida deautonomía generalizable a todas las organizaciones, sinoque existen diferentes estrategias de financiación, cadauna de ellas con resultados distintos sobre la propiaautonomía de la organización.

En primer lugar, una estrategia directamenterelacionada con los mercados de solidaridad,compuestos por un elevado número de actores enEspaña, como resultado de la cooperacióndescentralizada: la diversificación de fuentesfinanciación. Esta estrategia aparece como una víapara evitar la dependencia; diversificación no sólo encuanto al ámbito privado y público, sino dentro delas propias fuentes privadas y públicas, de tal maneraque las estrategias y los planes de trabajo de lasONGD están apoyados por un amplio abanico definanciadores. Asimismo, la diversificación de fuentesde financiación supone una reducción de ladependencia financiera ya que el peso delpresupuesto de una organización que descansa sobreuna institución disminuye y, por lo tanto, la retiradade un apoyo es mucho más asumible por parte de lasONGD.

En segundo lugar, derivada de la estrategia anterior,las organizaciones españolas han ganado capacidadnegociadora –negociación de la visión estratégica dela ONGD con los intereses de la entidad donante–con respecto a las entidades financiadoras, lo queproporciona autonomía. Otra cosa es cómo lasorganizaciones utilicen su capacidad negociadora. En

este sentido se plantean dos variantes de estaestrategia, dos tipos ideales: el primero de ellos, quetiende hacia la búsqueda de autonomía, lorepresentan las organizaciones que en la negociaciónentre visión estratégica y financiación, priman lavisión; es decir, aquellas organizaciones que nomodifican sus planteamientos para orientarlos hacialos de los financiadores. Para ello tratan de buscar elapoyo de las entidades financiadoras con las queexiste una mayor afinidad y coincidencia de criterios,o se trabaja en la incidencia, para que los donantesrecojan los criterios y las concepciones de desarrolloque éstas organizaciones promueven. El tipo idealopuesto es el que en la negociación entre visiónestratégica y financiación valora la entrada de ingresosaunque estos no estén orientados hacia, o inclusoentren en contradicción con, sus principiosestratégicos. En este caso, la consecución definanciación se produce en detrimento de laautonomía de la organización. No obstante, entreestos dos tipos ideales se produce una amplia gamade comportamientos que son los que finalmentedeterminan el grado de independencia y autonomía,respecto a las entidades públicas, con el que actúanlas ONGD españolas.

El debate de la dependencia de las ONGD no secircunscribe únicamente al ámbito de la financiaciónpública. La financiación privada introduce otrosriesgos, como el de la instrumentalización por partede donantes y financiadores privados y el del excesivoacercamiento a los medios de comunicación por partede las ONGD41. Conviene aclarar en este punto que eluso empleado aquí del concepto ingresos privadoshace referencia, fundamentalmente, a dos vías definanciación: la primera consiste en la financiación deproyectos y donación de fondos por parte de actoresdel ámbito privado, generalmente las empresas. Lasegunda se refiere, en la mayoría de los casos, a las

30

41 Abad Castelos M., Op. cit., p. 188.


aportaciones a través de cuotas de los socios y a lascolaboraciones económicas puntuales de personasindividuales42.

La procedencia privada de un volumen importantedel presupuesto de una ONGD no es necesariamenteuna fuente de independencia; de hecho, un informedel grupo de trabajo de la Coordinadora estatal deONGD encargado de las relaciones entre las ONGD ylas empresas –cuyas conclusiones han sido integradasen el Código de Conducta de las ONGD españolas–pone el acento en el riesgo de utilización y de pérdidade independencia de las ONGD en su relación con lasempresas, y afirma que “las relaciones decolaboración con la empresa deben respetar losvalores de independencia, transparencia y eficacia,entre otros, que deben caracterizar el trabajo de lasONGD”43.

Uno de los principales problemas observados en larelación entre ONGD y empresas tiene que ver, comose indicó más arriba, con el peligro de lainstrumentalización. En este sentido se plantea lanecesidad de establecer criterios muy claros dediferenciación entre la asunción de la responsabilidadsocial de las empresas y el “marketing con causa”, através del cual determinadas empresas y ONGDestablecen una relación instrumental en la que lamarca solidaria de una organización se asocia con undeterminado producto o marca comercial,consiguiendo así la empresa dotarse de una imagen ocertificado solidario y la organización de una vía definanciación.

El resultado primero de este uso instrumental de lasolidaridad y la justicia consisten en una perversión dellenguaje –de los propios conceptos de solidaridad yjusticia– y una deformación de la realidad, así comouna legitimación, por parte de las empresas, cuyosprincipios no siempre son coherentes con el discursode la responsabilidad social. Otro efecto indirecto,resultado de esta relación es la pérdida de la capacidadde crítica con respecto a las prácticas empresariales, delas organizaciones que desarrollan estas relacionesinstrumentales con las empresas. En este sentido sonimportantes las recomendaciones –y el cumplimiento–de las conclusiones del Documento del Grupo deTrabajo relaciones ONGD-empresas de la CONGDE,plasmadas en el Código de Conducta de las ONGDespañolas44.

Por otro lado, el excesivo acercamiento de algunasONGD a los medios de comunicación supone unaamplificación importante de la imagen de lasorganizaciones, pero puede significar a la vez unafuente más de dependencia. A pesar de la complejidadde la cuestión, y de no ser el objeto de estudio de estainvestigación, conviene, aunque sea brevemente,comentar el delicado binomio ONGD-medios decomunicación.

En España es difícil imaginar el auge experimentadopor el colectivo de las ONGD sin tener en cuenta eltratamiento de ellas ofrecido por los medios. Estainteracción ha contribuido, sin duda, a potenciar lavisibilidad de las organizaciones, especialmente deaquellas han puesto mayor celo en cultivar esta

31

42 En este estudio se ha abordado el análisis de las fuentes de financiación en función del origen público o privado de las mismas.

Otros autores utilizan diferentes criterios, como el origen externo o interno de los fondos, planteando la dicotomía entre financia-

miento externo (público o privado) y autofinanciamiento (ingresos propios), ver Montes del Castillo A. y Martínez Martínez J M.,

“El debate social de la solidaridad. Dilemas y perspectivas de las ONG´s de desarrollo en España”, en Montes del Castillo A.,

Debates en Cooperación al desarrollo, Universidad de Murcia, 2002.

43 CONGDE, Documento de conclusiones del Grupo de Trabajo relaciones ONGD-Empresas, de la Coordinadora de ONGD para el

desarrollo, www.congde.org.

44 Ver Código de conducta de las ONGD de desarrollo, CONGDE, www.congde.org


relación. Este hecho ha provocado el aumento delconocimiento por parte de la sociedad civil de algunasONGD y, por lo tanto, ha supuesto una vía importantede financiación. Estos ingresos tienen sus propiasrestricciones –que afectan fundamentalmente a lasorganizaciones que trabajan en el ámbito de la ayudahumanitaria–, por ejemplo a través del conocido, encírculos académicos, como “efecto CNN”, según el cualson los medios de comunicación, en función de haciadónde dirigen su atención, los que deciden y orientanel destino del trabajo de aquellas ONGD cuyafinanciación está directamente relacionada con laaparición en los medios. Además, los medios reducenlos conflictos políticos y sociales a la categoría de crisisa través de una simplificación del mensaje, no tiendena diversificar la cobertura de las crisis sino a lafocalización, e incluso a la concentración en losmomentos iniciales, cuando la crisis se desata,desapareciendo posteriormente aunque los efectosprovocados por la crisis siguen presentes y lo que esmás importante, a menudo obvian las causas profundasde los conflictos. Por todo ello, aquellas organizacionesque, de alguna manera, son cautivas de su relación conlos medios sufren una pérdida de independencia y deautonomía importante en su capacidad de decidir laorientación geográfica de la ayuda, así como en elenfoque sectorial y temporal –se ven obligadas atrabajar en un periodo excesivamente corto de tiempo–de su intervención, debido a la entrada intermitente eimpulsiva de la financiación45.

DDeeppeennddeenncciiaa iinnssttiittuucciioonnaall

En este apartado se ha hablado de la dependenciacomo una de las restricciones que impone la cadena de

la ayuda a través del sistema de financiación –lainteracción entre los mercados de solidaridad y losesquemas de financiación–. Por este motivo se hapuesto el énfasis en la dependencia financiera y lapérdida de autonomía que esta puede suponer. Noobstante, no es esta la única fuente de pérdida deindependencia que afecta a las ONGD, junto a ella sesitúa la dependencia institucional que padecen algunasorganizaciones españolas. La dependencia institucionalse deriva del concepto de propiedad de lasorganizaciones: ¿qué hay detrás de las ONGDespañolas?, ¿sobre qué grupos e instituciones seasientan? A partir de la tipología de las organizacionessobre la base de la “propiedad” de éstas elaborada porSaxby46, podemos identificar los principales partícipesde las ONGD españolas, aunque estos vínculos no sonsiempre formales.

Los principales partícipes de las ONGD españolas sonla Iglesia –a través de distintas congregacionesreligiosas–, los partidos políticos, los sindicatos, lasempresas y la ciudadanía. Normalmente, las ONGD nose asientan en un único grupo, los modelos son, en sumayoría, mixtos pero, eso sí, con un grupo partícipedominante sobre el resto, y con una relación deequilibrio diferente entre partícipes y base social. Elrespaldo prestado por estos grupos no se reducesimplemente a la ayuda financiera –aunquenormalmente la incluye– sino que suelen estarpresentes en la propia creación de la organización yabarcan el apoyo institucional, el soporte de, al menos,parte de la estructura de la organización (oficinas,personal...), labores de asesoría, de información, laintroducción en las redes tejidas por el grupo.

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45 Para más información sobre las relaciones entre las ONGD y los medios de comunicación véase el Informe Mundial sobre Desastres

2005, capítulo VI, Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. Véase también Sanpedro, V.,

Jerez Novara, A. y López Rey, J., “ONG, medios de comunicación y visibilidad pública. La ciudadanía ante la mediatización de los

mensajes sociales”, en Revilla Blanco, M. (ed), Las ONG y la política, Istmo, Madrid, 2002 y Benet, J., Nos Aldas, E (eds), La

publicidad en el Tercer Sector. Tendencias y perespectivas de la comunicación solidaria, Icaría, Barcelona, 2003.

46 Saxby, J., “¿A quién pertenecen las organizaciones de cooperación no gubernamentales?”, en Sogge (ed), Op. cit., pp. 75-77.


Sin embargo, la importancia de esta cuestión noradica en la existencia de vínculos institucionales de lasorganizaciones, los cuales no tienen por qué afectarnecesariamente a su autonomía, sino en el grado deinterferencia que dichos vínculos ejerzan en lapersecución de los objetivos declarados de lucha contrala pobreza, promoción del desarrollo y erradicación delas desigualdades entre el Sur y el Norte. En estesentido, es difícil saber hasta qué punto lasvinculaciones institucionales y los partícipes de lasONGD españolas afectan a su autonomía e interponensus intereses por encima de los objetivos de lasorganizaciones. De hecho, la bibliografía en Españasobre esta cuestión es todavía limitada; el debate se hacentrado más en la dependencia financiera y susconsecuencias.

AAttoommiizzaacciióónn

Las cadenas de la ayuda en España presentan rasgosespecíficos debido a la particularidad del sistema definanciación. Éste se caracteriza por un aumentosignificativo de fondos47, así como de fuentesfinanciadoras públicas y privadas. El principal rasgodistintivo del sistema de financiación español consisteen la potente irrupción de las entidades subestatales–autonómicas, provinciales y locales– como nuevosactores donantes.

El estado atomizado de la cooperación nogubernamental no se puede entender exclusivamentecomo una consecuencia del sistema de financiación –lacompetencia y las relaciones entre los actores de lacadena de la ayuda también lo fomentan en numerosasocasiones–, pero si reside en él, y en concreto en el augey ausencia de coordinación de la cooperacióndescentralizada, una de las principales causas de laatomización.

La cooperación descentralizada representa una parteimportante de la Ayuda Oficial al Desarrollo del Estado

español –supuso un 18% de la AOD entre 2002 y 2003,este rasgo tan sólo es compartido por otros dos paísesde la OCDE, Alemania y Bélgica, para quienes supusoen el mismo periodo un 11% y un 5% respectivamentede su AOD48– y es canalizada, en su mayoría a través delas ONGD.

En este contexto de crecimiento y peso específico de laadministración territorial en las cadenas de la ayuda enEspaña, nos encontramos ante una oportunidad y unriesgo al mismo tiempo:

Un riesgo más que posible reside en el hecho de quelas distintas entidades financiadoras, que carecen deelementos de coordinación, y están orientadas en sumayoría por una lógica “proyectista” y sin unaplanificación estratégica, promuevan un tipo decooperación no gubernamental desarticulada y con unimpacto considerablemente desacorde con respecto alvolumen total de los recursos movilizados.

Esta cuestión es relevante, ya que la atomizaciónsupone un gran obstáculo para la planificaciónestratégica, que es un requisito importante para lograr elaumento de la eficacia de la ayuda, por tanto de suimpacto para reducir la pobreza y la desigualdad. Eneste sentido, como se apuntó al inicio del estudio, laDeclaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda alDesarrollo, elaborada por un significativo número deactores del sistema de cooperación internacional aldesarrollo, tanto del lado de los donantes como de losreceptores, supone un importante marco de referenciapara la consecución de una ayuda al desarrollo conmayor grado de coherencia, coordinación, articulación ycomplementariedad. Esta declaración se asienta sobre labase de cinco criterios fundamentales para laplanificación estratégica: armonización de los donantes,con el objetivo de evitar la duplicación de esfuerzoshacia una racionalización de los recursos, con laconsiguiente simplificación y unificación de

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47 CONGDE, Op. cit., p. 10.

48 OCDE, Aid extended by local and estate governments, Pre-print of the DAC Journal 2005, Volume 6, Nº 4, p. 13.


procedimientos; alineación de los esfuerzos de losdonantes con las prioridades, las demandas, los planes ylas estrategias de desarrollo de los países receptores;apropiación de los procesos de planificación por partede los receptores a través de planes y estrategias dedesarrollo marcadas por ellos mismos; gestión orientadaa resultados, guiados por los Objetivos de Desarrollo delMilenio (ODM) adaptados a la coyuntura y posibilidadde cumplimiento de cada país; mutua responsabilidad,de manera que se comparta de manera efectiva laresponsabilidad de los resultados del desarrollo.

Por otro lado, nos encontramos ante una oportunidadporque en la descentralización de la cooperaciónespañola podría residir la apertura de un espacio departicipación a aspectos tan lejanos hasta ahora, para elgrueso de la sociedad española, como los relacionadoscon la solidaridad internacional, a través de lainteracción entre los ciudadanos y las administracionesautonómicas y locales, pasando éstas a ser sujetosactivos de las relaciones de cooperación Norte-Sur.

La pregunta pertinente quizá sería en cuál de estassituaciones se encuentra la cooperación española, yhacia dónde tiende. Como es habitual ante una cuestióntan compleja, las respuestas no son simples. Según elestudio de la OCDE anteriormente citado, lacooperación descentralizada española es,cuantitativamente, la más importante de los países de laOCDE, tan sólo por detrás de la alemana, a la que casidobla en términos relativos. Cualitativamente, dichoestudio también sitúa a la cooperación descentralizadadel Estado español a la cabeza con respecto a los paísesde la OCDE, debido al proceso de elaboración, porparte de algunos de los actores descentralizados,

fundamentalmente las comunidades autónomas, deleyes de cooperación, planes estratégicos e inclusoagencias de cooperación, así como de mecanismos deplanificación y coordinación. Este fenómeno dedotación de criterios y mecanismos de planificación yarticulación por parte de los actores de la cooperacióndescentralizada no se ha producido en el resto de paísesde la OCDE.

Otras voces dentro de nuestras fronteras matizan lavisión ofrecida por el estudio de la OCDE. Una reflexióninteresante en este sentido es la que aporta GonzálezParada49, según el cual actualmente coexisten dosmodelos; por un lado el modelo en el que las entidadesdescentralizadas se limitan a aportar financiación y sudecisión estratégica más importante se reduce a elegir alos intermediarios adecuados y, por otro lado, el modeloen el que las entidades descentralizadas son un agentemás de la cooperación, que participa a lo largo de todoel proceso de gestión de la ayuda, aunque no ejecutedirectamente las intervenciones. En esta direcciónapunta también el análisis desarrollado sobre lacooperación descentralizada incluido en el estudioelaborado por Intermón Oxfam sobre la realidad de laayuda al desarrollo en España en 2005 y 2006, según elcual se han dado pasos y avances positivos, perotambién existen estancamientos y debilidades50:

“Los intereses políticos se hacen presentes en diversasocasiones en clave de política interna (recurriendo a lacooperación descentralizada como una vía de respaldaruna presencia autonómica en el exterior, limitada por otrasvías); y las ONGD se perciben en ocasiones como merasejecutoras del presupuesto, prácticamente entidades a lasque se subcontrata, y no tanto como agentes a tener encuenta a la hora de diseñar la política de cooperación” (LaRealidad de la Ayuda 2005 – 2006, p. 72)

34

49 González Parada, “Enfoques de la ayuda al desarrollo”, p. 72, en Nieto Pereira (Cord.), Cooperación para el desarrollo y ONG. Una

visión crítica, Los Libros de la Catarata, Madrid, 2001.

50 Castañeda, J., “La cooperación descentralizada, 10 años después”, en La realidad de la Ayuda 2005 – 2006, Intermón Oxfam,

Barcelona, 2005. En esta misma línea, un interesante análisis sobre la acción exterior de las comunidades autónomas Españolas,

en el que se incluyen algunas reflexiones sobre la vinculación de sus políticas de cooperación con la defensa de sus intereses en el

exterior lo encontramos en Freres, C., y Sanz, A., (eds), Las comunidades autónomas Españolas y América Latina: Una nueva dimen-

sión de la conexión Iberoamericana, Aieti, Madrid, 2002.


Entre los avances realizados por la cooperacióndescentralizada, en coincidencia con el estudio de laOCDE, se encuentran la creación de mecanismos deplanificación y coordinación, como leyes decooperación, planes estratégicos de cooperación,consejos de cooperación en determinadas CC.AA, yestos últimos también en algunos ayuntamientos, asícomo la creación de los fondos de cooperación, cuyoobjetivo consiste en aglutinar los recursos de lasentidades locales para dotarlos de una mayorcoherencia. En el apartado de las debilidades delsistema de cooperación descentralizada, el estudiodestaca que las partidas de gasto no siempre sonsuficientes para justificar un espacio institucional ypolítico tan importante como el generado por una leyde cooperación. El aporte económico no secorresponde, en muchas ocasiones, con el esfuerzoinstitucional, de manera que se invierte el orden lógicode construcción de una verdadera política decooperación, a lo que se suma la debilidad de losesfuerzos de articulación y concentración que sematerializa en la escasa implantación de los fondos decooperación. Así pues, los intereses políticos, labúsqueda de la visibilidad y la proyección de la imagende algunas entidades descentralizadas provocan laexistencia de iniciativas “sin planificación, sin objetivosy sin recursos humanos cualificados”51.

Asimismo, la tendencia hacia la creación demecanismos de coordinación interna –como lascomisiones interterritoriales e interdepartamentales ylos consejos de cooperación– carecen actualmente delas herramientas y del peso necesario para realizar unacoordinación efectiva de las políticas de cooperación delas distintas entidades regionales, de tal manera quealgunos autores apuntan a la descoordinación como laprincipal debilidad de la cooperación descentralizadaespañola, con el consiguiente solapamiento de las

acciones que provoca y la limitación de impacto queello supone52. Por ello, el actual Plan Director de laCooperación Española 2005-2008 se propone impulsarlos mecanismos existentes de coordinación –Consejode Cooperación al desarrollo, ComisiónInterministerial de Cooperación Internacional yComisión Interterritorial de Cooperación para elDesarrollo– y generar otros nuevos –Subcomisiónautonómica y Subcomisión local para el tratamiento delas relaciones entre la Administración General delEstado con las Comunidades Autónomas, por un lado,y con las Entidades Locales, por otro–53. En estesentido, cabe destacar los esfuerzos de planificación ycoordinación materializados a través de la elaboraciónde los Documentos Estrategia País (DEP) por parte dela Dirección General de Planificación y Evaluación dePolíticas de Desarrollo, a través de las embajadas yOTC establecidas en los países definidos comoprioritarios por el actual Plan Director de laCooperación Española, en consenso con el resto deactores de la cooperación española. El objetivo de losDEP consiste en tratar de determinar la estrategia delconjunto de actores de la cooperación española aldesarrollo en los países prioritarios, así como defomentar la apropiación de las políticas de desarrollopor parte de los países receptores y conseguir elalineamiento con la estrategia de desarrollo local. Sinembargo, aunque saludamos de manera positiva estainiciativa, aún es pronto para ofrecer una valoraciónacerca de su posible impacto sobre el conjunto de lacooperación no gubernamental española.

La atomización, además, no sólo se observa en elelevado número de fuentes de financiación, en ladebilidad de los mecanismos de coordinación,planificación... sino que se observa también en lamultiplicación de las convocatorias y en los esquemasdominantes de financiación.

35

51 Ruiz, S., “Unha análise crítica de cooperación descentralizada”, p. 120, en Tempo Exterior, nº 11 (segunda época), julio-diciembre 2005.

52 Ídem.

53 Plan Director de la Cooperación Española, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, pp 144 – 151.


En este sentido, existe una diferencia relevante entrelos distintos niveles de la administración, en cuanto ala tendencia a concentrar o fragmentar los programasde cooperación. Esto se observa en el número deconvocatorias y, especialmente, en su duración. Laprincipal unidad de financiación promovida por lasentidades de la cooperación es el proyecto dedesarrollo, caracterizado por una duración aproximadade entre seis meses y dos años, que en la mayoría delos casos corresponde a 12 meses.

Además de por la lógica de la fragmentación existenteentre los financiadores, que como se verá más adelantese asienta en la búsqueda de la visibilidad, el hecho detrabajar con esquemas temporales tan reducidos seexplica por las dificultades y limitaciones legales porparte de las administraciones públicas paracomprometer fondos a cargo de los presupuestos deejercicios futuros54. Aquí encontramos, sin duda, unclaro ejemplo de cómo a través de la cadena de laayuda una restricción del donante afecta al proceso dedesarrollo en el Sur, a través de la imposición de unalógica temporal que impide impulsar los procesos deaprendizaje en las organizaciones locales y lasintervenciones a largo plazo que la promoción deldesarrollo requiere y que fomenta, por tanto, laatomización.

La AECI, aunque también desarrolla la financiaciónproyecto a proyecto, se encuentra inmersa en unatendencia de extensión de las acciones promovidas. Asípues, junto a los proyectos promueve los programas–caracterizados por apoyos más importanteseconómicamente y con una duración mayor, entre dosy cuatro años habitualmente– y, a partir de la entradaen vigor del actual Plan Director de la CooperaciónEspañola 2005-2008, los convenios, también decarácter plurianual, con un límite de cuatro años,

aunque en este caso con una posibilidad de prórrogade dos años más.

Sin duda, el fenómeno de la cooperacióndescentralizada no agota la explicación de ladesarticulación y atomización existente en el conjuntode la cooperación no gubernamental española, perosupone una parte importante de la misma. Lacooperación descentralizada representó en el año 2004casi un 20% de la AOD española, y más de un terciode la AOD no reembolsable55. Además, según datos dela CONGDE, significa el 55,01% de los fondospúblicos y el 30,55% del total de los fondos quegestionan las ONGD españolas pertenecientes a lacoordinadora56.

CCoommppeetteenncciiaa

La competencia es la tercera de las dinámicasperversas que genera el sistema de financiacióndominante en la cadena de la ayuda. Se encuentraestrechamente relacionada con las dos anteriores: estáclaramente influenciada, a la vez que ejerce influenciasobre las relaciones de dependencia y la atomización.

En las dos últimas décadas se ha dado un proceso decrecimiento y proliferación importante de ONGD enEspaña, proceso que había tenido lugar en Europaanteriormente. Varias son las razones lo que explican,así como su retardo con respecto a los países de mástradición en cooperación de Europa: el origen de estefenómeno se encuentra en la apertura democrática trasla dictadura franquista y en el ingreso, a finales de lossetenta, de España en el grupo de los países donantes.En los años ochenta se produce, en primer lugar, elestablecimiento de las bases para una incipientepolítica de cooperación al desarrollo y el inicio delíneas específicas de subvenciones públicas a ONGD.Éstas, cada vez van ejerciendo un papel más

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54 Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, artículos 47 y48.

55 Castañeda, J., op. cit. p. 73.

56 CONGDE, Op. cit., p.9, datos facilitados por la ONGD miembros de la coordinadora.


importante en la política de cooperación al desarrolloa través del espacio conquistado, así como del cedidopor parte de las administraciones estatales ysubestatales. En segundo lugar, comienza a existir uncreciente interés por parte de algunos sectores de lasociedad española en aspectos relacionados con lajusticia Norte–Sur. En tercer lugar hay que añadir lapotente emergencia del movimiento de una sociedadcivil transnacional caracterizada por gruposaltermundistas y ONG –cuyo objetivo es modificar elorden internacional y equilibrar las actuales relacionesde desigualdad Norte-Sur existentes– de la queEspaña no está siendo una excepción. Todos estosfactores configuran un contexto favorable para lacreación de organizaciones dedicadas a trabajar parareducir la brecha existente entre el Norte y el Sur, contantas perspectivas, formas de entender la naturalezade las desigualdades, de los puntos de partida y lospuntos de llegada como, probablemente,organizaciones creadas57. Durante la década de losnoventa, y en lo que va de la actual, este contexto sehace más favorable aún, debido, fundamentalmente alcrecimiento y a la descentralización de las partidasdestinadas a la financiación de proyectos dedesarrollo –para las organizaciones dedicadas a lacooperación internacional al desarrollo– y a laopinión favorable generalizada y la legitimidad socialque acompaña al colectivo de las ONGD58. Nos

encontramos pues, ante un proceso paralelo decrecimiento de los mercados de solidaridad y de lasONGD en el Estado español.

Este crecimiento y fragmentación de los mercados dela solidaridad, con convocatorias de financiación tandiferentes en forma y cuantía –en el que podemosencontrar financiaciones de varios millones de eurosjunto a otras de pocos miles59– ha promovido un climacompetitivo entre un número también creciente deONGD. Las organizaciones comienzan una carrerahacia la obtención de fondos con el objetivo de ampliarsu presencia y de aumentar el número y el volumen desus actuaciones. Para ello desarrollan diferentesestrategias de acceso a los esquemas de financiación.

DDeesscceennttrraalliizzaacciióónn ee iinntteerrnnaacciioonnaalliizzaacciióónn

Para poder acceder al mayor número posible deentidades financiadoras públicas es preciso tener unapresencia generalizada en el territorio español, ya queun requisito para acceder a los fondos de lacooperación descentralizada es contar con una sedeoperativa, cuando menos, en la comunidad autónomaen la que se produzca la convocatoria. En este hechoreside una parte muy importante de la explicación delfenómeno de descentralización de las organizacionesespañolas, ya que con este proceso –idealmenteorientado hacia la generación de redes, la articulacióncon las instituciones descentralizadas y la generación

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57 Sobre las causas del origen de las ONGD en España, naturaleza, tipología, perfiles y visiones de desarrollo existe una incipiente

bibliografía, cuyas principales referencias son: Ortega Carpio, M. L. Op. cit.; Guedán, M., Pensar, crear, hacer una política de coo-

peración española, Trama editorial, Madrid, 2004; Nieto Pereira (coord.), Op. cit,; Gómez Gil, C., Op. cit. y Las ONG en la globali-

zación. Estrategias, cambios y transformaciones de las ONG en la sociedad global, Icaría, Barcelona, 2004; Gómez Galan, M., y

Sanahuja J. A., Op. cit. Abad Castelos, M., Op. cit. Baiges, S., Dusster, D., Mira, E. y Viladomat, R., Las ONGD de Desarrollo en

España, Flor del Viento, Barcelona, 1996; Martínez Sánchez, J. L., La Imagen de las ONGD de desarrollo (para ir dimensionado el

Tercer Sector), Iepala, Madrid, 1998.

58 En el año 1991 las ONGD que hoy pertenecen a la CONGDE obtuvieron una financiación pública de 24.505.092, en 1995 el

total fue de 110.001.536, en 1999 fue de 258.926.201 (Informe de la CONGDE sobre el sector de las ONGD – 2004)

59 Según datos de la Federación Española de Municipios y Provincias, en 1998 la media del monto de los proyectos que los ayunta-

mientos financiaron a las ONGD españolas fue de 21.035 euros, y en 2002 asecencendió a 30.051 euros, citado en Gómez Gil,

Op. cit., p. 36.


de nuevos espacios de participación social en elámbito local– en ciertas ocasiones lo que se pretendees ampliar la cobertura de las convocatorias por partede las ONGD. Sin embargo, también supone unaumento de costes estructurales de las organizacionesy hace necesarios nuevos ingresos para cubrir dichoscostes. Además, cuando este proceso dedescentralización de las organizaciones está provocadopor una lógica de acceso a los mercados de lasolidaridad, originada por el aumento de lacompetitividad, genera una excesiva dispersión en lasorganizaciones60, ya que la presencia institucional enuna determinada región no significa necesariamenteuna representatividad social.

El fenómeno de la descentralización de las ONGDespañolas, se presenta de una manera prácticamentegeneralizada, independientemente de cual sea elmotivo que lo origina: la búsqueda de ampliación dela cobertura territorial motivada por la interacción dela organización con otros agentes locales, un procesode establecimiento de redes en el ámbito local quepasan a estar integradas en la organización, ladescentralización de la toma de decisiones políticas einstitucionales, el intento de incremento de lacobertura territorial como estrategia para conseguirmayor accesibilidad a las convocatorias de subvención.La verdadera razón responde, seguramente, a unacombinación de las anteriores motivaciones, por lotanto, la competencia es un factor explicativoimportante del proceso de descentralización de lasONGD españolas61.

Actualmente, de las organizaciones registradas en lasCONGDE, tan sólo el 12% están centralizadas en unaúnica sede. La media de sedes y delegaciones enterritorio español, entendiendo por estas unapersonalidad jurídica y una oficina en activo, en elámbito provincial es de 11,6 sedes por ONGD.

Paralelamente al proceso de descentralización, algunasONGD españolas están desarrollando procesos detransnacionalización, que dan lugar a un tipo deorganizaciones cada vez más comunes en España: lasONGD transnacionales. Afirmar que los proceso deexpansión exterior desarrollados por estasorganizaciones son una respuesta a los mercados de lasolidaridad forzada por las relaciones de competencia,sería una simplificación de la realidad. Del mismomodo, negar que la transnacionalización de algunas deestas ONGD responde, en parte, a una estrategia definanciación fomentada por el contexto competitivo dela cooperación no gubernamental española, seríadistorsionar la realidad. La expansión exterior de lasONGD españolas no responde a un único modelo, sinoque se desarrolla de muy diferentes maneras. Portransnacionalización de las organizaciones se entiendeun proceso alternativo al tradicional de presencia enlos países del Sur a través de contrapartes locales, unproceso de expansión a través de la existencia de sedeso delegaciones de la ONGD en los países en los quetrabaja. Esta presencia se materializa, en ocasiones, enuna estructura mínima –una personalidad jurídica yuna persona responsable en el país– y, en ocasiones, enuna implantación importante en cuanto a oficinas ypersonal.

Como afirma Rodríguez-Carmona, “la idea comúnque subyace en todas estas estrategias deinternacionalización es la consecución de importanteseconomías de escala, a través de la transferencia internade información, investigación, capacidad organizativa yrecursos humanos y financieros”62. Más allá de lascuestiones de eficiencia, la tendencia hacia latransnacionalización de las ONGD españolas respondea distintos motivos y da lugar a distintos modelos deexpansión.

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60 Castañeda, J., op. cit. p. 73.

61 Guedán, M., Pensar, crear, hacer una política de cooperación española, Trama editorial, Madrid, 2004, p. 207.

62 Rodríguez – Carmona, Op. cit, p. 174.


En ocasiones, el proceso de transnacionalización es elresultado de la implantación en España de ONGinternacionales sin una estructura o base social previaen el país. En el proceso de expansión de estas “ONGDfranquicia” está presente como motivación principal elcrecimiento a través del acceso a nuevos mercados desolidaridad –los del nuevo país de implantación– ynuevas fuentes de financiación.

Otras veces, este proceso de integración en una redinternacional se produce de manera inversa: es unaONGD previamente existente en España la que decidepasar a formar parte de una organización transnacionalcon la que coincide en la forma de entender el trabajopara la promoción del desarrollo. En estos casos, lamotivación suele ser distinta y, aunque también puedasuponer un acceso a nuevos mercados de solidaridad yuna reducción de costes, a menudo está orientada poruna búsqueda de amplificación del impacto de susacciones a través de la integración e interacción con lapoblación, las organizaciones y las instituciones locales.

Por último, algunos de los procesos detransnacionalización consisten en la apertura de sedesinstitucionales y operativas de la propia organizaciónen los países en los que anteriormente trabajaba demanera conjunta con una contraparte local. Elobjetivo, en gran parte de estos procesos deasentamiento y crecimiento consiste en la búsqueda delejercicio del control de la totalidad de lasintervenciones promovidas por la organización, desdela identificación hasta la ejecución de las acciones, bajoel argumento de la calidad, la eficiencia y la confianza.

En definitiva, los objetivos existentes tras estasestrategias pueden variar en función de cadaorganización, pero el fortalecimiento de la misma, elaumento de la capacidad de influencia, la solvenciaeconómica a través de la reducción de costes y deriesgos y el acceso a nuevos mercados de ayuda sonelementos a tener en cuenta en algunos procesos de

internacionalización, fundamentalmente en aquelloscasos en los que esta estrategia es una clara respuesta ala situación competitiva generada por los sistemas definanciación propios de la cadena de la ayuda.

EEssppeecciiaalliizzaacciióónn

Otra de las tendencias que se observan entre algunasONGD es la búsqueda de un espacio de especializaciónque diferencie el ámbito de trabajo del de otrasONGD63, desde el punto de vista sectorial, geográfico ode ambos. Esto no quiere decir, en absoluto, que todaslas especializaciones de las ONGD respondan a unacuestión oportunista, sino que una respuesta frecuente,ante la competitividad imperante en el mercado de laayuda, consiste en la especialización en determinadossectores o colectivos. Una de las consecuencias directasde esta especialización es que la organización sueleganar en calidad en el ámbito de su especialización.Pero existen otras consecuencias negativas derivadas dela especialización cuando esta responde a estrategias demercado y no a una concepción determinada deldesarrollo o las necesidades de los donantes.

En definitiva, el sistema público de financiación hapromovido la proliferación y el crecimiento de ONGD,pero también ha fomentado la competencia, alimentadaa su vez por la atomización y la dependencia. Noobstante, hay que destacar que el sistema público definanciación, y la respuesta de las ONGD ante éste,tiene un importante peso en el actual panorama decompetitividad reinante entre las organizacionesespañolas, pero no todo. En el ámbito de la generaciónde ingresos privados quizá es más evidente el climacompetitivo y los efectos negativos que éste genera.

PPuubblliicciiddaadd

El aumento de la competencia puede llegar aprovocar en las ONGD la necesidad de destacar porencima del resto, algo que no se consiguenecesariamente a través de propuestas de mayor

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63 Ídem. pp. 171 – 172.


calidad, sino con la presencia en las plataformaspublicitarias. Éstas absorben recursos importantes endetrimento de las acciones de incidencia política.Habitualmente, las acciones propagandísticas consistenen la introducción de cuñas publicitarias en los mediosde comunicación. Suelen ser mensajes sencillos dehondo calado que tienden a desvincular las situacionesde empobrecimiento y desigualdad de sus verdaderascausas, con el objetivo de simplificar el mensaje parahacerlo más comprensible e impactante. Comoresultado de tales campañas se desplaza el punto deatención hacia soluciones monetarias, de corto plazo,alejadas de la dimensión estructural que las genera. Losmensajes publicitarios, en muchas ocasiones, reflejan yrefuerzan las relaciones de competencia y deforman larealidad.

Por esta razón, entre otras, en 1998 las ONGDagrupadas en la CONGDE consideran necesarioelaborar un Código de Conducta en el que, entre otrascuestiones, se aborda de manera prioritaria la cuestiónde la publicidad. En el apartado 5, “Pautascomunicativas, publicidad y uso de imágenes”, elCódigo de Conducta señala que la comunicación debeservir a las ONGD para “promover la toma deconciencia sobre los problemas de desarrollo y susposibles soluciones... y aumentar la voluntad departicipación ciudadana en los procesos decooperación para el desarrollo, fomentando el debatepúblico necesario para impulsar políticas correctas decooperación, intensificando la solidaridad entre elNorte y el Sur y luchando para cambiar las estructurasvigentes. Para ello las ONGD deben respetar en sutrabajo de comunicación las siguientes pautas:propiciar el conocimiento objetivo de las realidades delos países del Sur... situar como protagonistas de lacomunicación a las personas, las situaciones y lospueblos del Sur y no a las ONGD y a susmiembros...”64. No obstante, muchos de los mensajes

que aparecen a diario en los medios de comunicaciónno cumplen los citados criterios. En primer lugar, notodas las ONGD españolas pertenecen a la CONGDE,por lo tanto no todas han decidido someterse a ellos,con el añadido de que varias de estas organizacionestienen una presencia muy activa en los medios y en lasplataformas publicitarias. En segundo lugar, el hechode pertenecer a la coordinadora no es sinónimo degarantía de cumplimiento del Código de Conducta, almenos en lo referente al uso de la publicidad, ya seapor una cuestión deliberada o porque los límites queabarca dicho código están sometidos a los criterios dela subjetividad.

El discurso publicitario, en ocasiones, entra encontradicción con el discurso institucional de lasorganizaciones, alimentando la lógica competitiva. Unobservador atento a las apariciones de las ONGD enlos medios podrá concluir que los mensajespublicitarios se caracterizan por la visibilidad de laorganización y la oferta, como única alternativa deacción para el ciudadano, del establecimiento de unvínculo con la ONGD. El mensaje atomizado ysimplificado de la publicidad entra en contradicción nosólo con el mensaje institucional, sino que camina enla dirección opuesta de las campañas desensibilización, educación para el desarrollo eincidencia política que muchas de estas ONGD llevan acabo.

Recapitulando, podemos llegar a la conclusión de queel sistema de financiación actúa promoviendo lacompetencia. Son los mercados de solidaridad, tantopúblicos como privados, los que instauran este climade competencia, y los esquemas de financiación, esdecir, la respuesta de las ONGD que entran en estalógica, los que la afianzan.

El sistema de financiación es uno de los elementosmás determinantes en la configuración de la cadena dela ayuda, no obstante, no es el único, existen otros

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64 Código de Conducta de la CONGDE, el documento completo se puede encontrar en www.congde.org/codigo.htm


factores importantes: el sistema de rendición decuentas y factores relacionados con las relacionesestablecidas entre los actores de la cadena.

11..33..22 EEll ssiisstteemmaa ddee rreennddiicciióónn ddee ccuueennttaass

La rendición de cuentas consiste en la respuesta a lasobligaciones y compromisos adquiridos con el resto deactores. Formalmente, el sistema de rendición decuentas se caracteriza por el principio de la rendiciónmúltiple, que la contempla en dirección ascendente,hacia los eslabones superiores de la cadena; endirección horizontal, hacia el resto de actores delmismo eslabón; y hacia abajo, hacia los actores queconforman los eslabones inferiores.

MMeeccaanniissmmooss ddee rreennddiicciióónn

En el cuadro 1 (pp. 22) se mostraron los diferentesmecanismos de rendición de cuentas existentes para lasONGD, los actores intermediarios en la cadena de laayuda. Estos mecanismos poseen un mayor grado deformalidad –por lo tanto de capacidad de escrutinio ycontraste de las acciones ejecutadas, transparencia de lagestión...– cuando se dirigen a eslabones más altos enla cadena de la ayuda. Por el contrario, a medida quedescendemos en la cadena encontramos mecanismosinformales de rendición de cuentas, basados enelementos de confianza que dificultan la comprobaciónde la información.

En la práctica, la rendición de cuentas se produce demanera mayoritaria en dirección ascendente, lo que ponede manifiesto la estrecha vinculación entre el sistema definanciación y el de rendición de cuentas. Este hecho

explica, en gran medida, el carácter fiscalizador queactualmente acusa la práctica totalidad del sistema derendición de cuentas. En realidad, bajo este conceptoexiste un sistema de auditorías contables basadofundamentalmente en el control y justificación defacturas, que excluye a la evaluación y los estudios deimpacto como prácticas habituales del sistema derendición de cuentas. En el campo de la ayudahumanitaria sí existe una iniciativa, de carácterinternacional, de evaluación y rendición de cuentas, quebusca la generación de aprendizaje y la promoción deesfuerzos de coordinación de las organizacioneshumanitarias: El Proyecto Esfera, que “pretende ser unaherramienta para que los organismos humanitariosmejoren la efectividad y la calidad de la asistencia queprestan”65. Sin embargo, en el ámbito de la cooperación aldesarrollo no existe, hasta el momento, una iniciativa desimilares características66.

SSiisstteemmaass ddee ssaanncciióónn

Un elemento fundamental en el sistema de rendición decuentas es el sistema de sanciones, es decir, losmecanismos con los que cuentan los diferentes actorespara penalizar al resto cuando consideran que no hancumplido con los compromisos adquiridos. Este sistemade sanciones pone de relieve los desequilibrios existentesentre los actores de la cadena de la ayuda, y cómo estosdesequilibrios están vinculados, a su vez, con el sistemade financiación67. Las ONGD son más vulnerables ante losmecanismos de sanción propios de las entidades donantes–la retirada paulatina o drástica de la financiación– por lotanto, los principales flujos de información formalgenerados por las organizaciones se dirigen hacia ellas.

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65 Se puede consultar el documento de este proyecto en su página Web: www.sphereproject.org

66 En España, la Guía de la transparencia y las buenas prácticas de las ONG, elaborada por la Fundación Lealtad, es la única experien-

cia de evaluación del conjunto de las ONGD existente. Esta iniciativa consiste en una calificación de las ONGD sobre la base de

nueve principios, construida con el objetivo de ofrecer una orientación a los particulares y las empresas a la hora de depositar su

confianza, su tiempo y su dinero en las ONGD; la guía se puede consultar en www.fundacionlealtad.org. Sin duda, la ausencia de

verdaderos mecanismos de rendición de cuentas en el colectivo de ONGD, conlleva que este tipo de iniciativas externas, se cons-

tituyan en la principal herramienta de evaluación.

67 Saxby, J., Op. cit., pp. 82-90.


Los mecanismos de sanción a disposición de lasONG del Sur, con respecto a las del Norte, sedesmarcan del sistema de financiación y se sitúan enel centro de las relaciones de partenariado. La maneramás efectiva que una ONG del Sur tiene a su alcancepara sancionar a una ONGD es a través de la retiradade su apoyo, de la disociación. No obstante, estemecanismo existe más en la teoría que en la realidad,ya que en el caso de ruptura de esta relación hay queplantearse qué es lo que pierde cada una de lasorganizaciones y valorar cuál de ellas pierde más. LaONGD del Norte pierde a un aliado, pero este esfácilmente sustituible por otro sin que el procesoponga en peligro la supervivencia de la organización.Por el contrario, para las ONG del Sur el mecanismode sanción más viable puede volverse en su contra: laorganización pierde a un aliado, pero la repercusiónpuede ser mayor, ya que esto, en cierta medidasupone un estigma que dificulta la alianza con otrasONGD españolas en el futuro, y supone unarestricción en el acceso a una fuente importante definanciación. Este hecho, como afirma Saxby, pone entela de juicio el concepto de socio, tan habitualmenteutilizado en las relaciones entre las ONGD españolasen particular, y del Norte en general, y las ONGD delSur.

En la medida que los mecanismos de sanción sealejan de la lógica de la financiación pierden fuerzacomo elemento sancionador. Esto es claramente visibleen los mecanismos con los que cuentan losbeneficiarios: participación pasiva en el proyecto –eincluso boicoteo del mismo– manifestaciones yprotestas en la calle y denuncia en los medios localesde comunicación. La pregunta anterior es totalmentepertinente también en este punto: ¿quién tiene másque perder?, más aún, ¿quién tiene mayor capacidadde elección, las ONGD españolas de lugares ypoblaciones con las que trabajar o los beneficiarios deONGD a las que elegir? Además, como en el casoanterior, la puesta en práctica de estos mecanismos de

sanción puede ejercer de efecto disuasorio para otrasorganizaciones que trabajan con la misma poblaciónbeneficiaria o para actuaciones futuras.

En definitiva, los sistemas de rendición de cuentas ylos mecanismos de sanción, determinados por lalógica del sistema de financiación tienden – como elpropio sistema de financiación– a imponerrestricciones en dirección descendente.

11..33..33 OOttrrooss eelleemmeennttooss

Existen otros elementos que se sitúan fuera delámbito del sistema de financiación y de la rendiciónde cuentas, pero que tiene importancia en laconfiguración de las relaciones entre los actores y quedeterminan la posición de las ONGD dentro de lacadena:

CCaappaacciiddaadd ddee ggeessttiióónn yy ccoonnoocciimmiieennttooss oorrggaanniizzaattiivvooss

La capacidad de gestión constituye una fuente depoder relevante dentro de la cadena de la ayuda. Éstaes entendida como la posesión de conocimientosorganizativos adecuados para llevar a cabo, de maneraeficiente, las diferentes fases que componen el ciclo degestión de una intervención de desarrollo:identificación, formulación, ejecución, seguimiento yevaluación. Las ONGD del Norte, en palabras deRodríguez-Carmona (2002:135) poseen una fuente delegitimidad importante basada en sus “conocimientosorganizativos para planificar, formular y efectuar elseguimiento de proyectos de desarrollo”.

Estos conocimientos organizativos y de gestión –queconstituyen una fuente de poder– refuerzan el propiopapel de intermediarios de las ONGD españolas en lacadena de la ayuda, lo que a su vez promueve elafianzamiento de la capacidad de gestión de éstas. Estacapacidad desarrollada por las ONGD ha sidoimpulsada por el propio sistema de financiaciónespañol, en primer lugar porque, salvo contadasexcepciones, no contempla la financiación directa aONG del Sur para la ejecución de proyectos dedesarrollo, sino que lo hace a través de las ONGD

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españolas; en segundo lugar por la ausencia decriterios homogéneos en los requisitos de lasconvocatorias y por la creciente formalización de éstas–con el aumento de la demanda de justificaciones,estudios de viabilidad, sostenibilidad... que estosupone–, lo que ha provocado en las ONGD unesfuerzo importante hacia el aprendizaje organizativo,la formación y la capacidad de gestión.

VVíínnccuullooss nnoo ffoorrmmaalleess yy rreeddeess ddee ccoonnttaaccttooss

Existen otra serie de elementos en el seno de lasONGD, poco visibles y difícilmente cuantificables,pero relevantes para entender el comportamiento deeste colectivo y su papel dentro de la cadena de laayuda: los vínculos no formales y las redes decontactos. Este concepto hace referencia a las redesinformales tejidas por los miembros de las ONGD,más que por la propia organización, que acercan a lasorganizaciones a los miembros de las institucionespúblicas, más que a las propias instituciones, alámbito político, y a los miembros de lasorganizaciones del Sur. Son redes sustentadas por elbagaje social, la trayectoria laboral y las experienciasvividas, tanto en España como en los países del Sur,de los miembros de las organizaciones, alimentadasdía a día en los ámbitos académicos, en los forosespecializados, en los espacios de interacción entre elámbito político y la sociedad civil, en los pasillos delas instituciones, así como en los países del Sur.

La generación de estas redes y su consolidación es unproceso lento y largo, que se explica, además de por elbagaje de los miembros de las organizaciones, por lamovilidad laboral existente en el ámbito de lasorganizaciones españolas. Esta movilidad se produceen varias direcciones: entre las propias ONGD, entrelas organizaciones españolas y las de los países del Sur–en ambas direcciones–, entre las organizaciones y el

mundo académico, entre las ONGD y el ámbitopolítico o técnico en el marco de las instituciones.Como consecuencia, el límite entre las organizacionesespañolas y otros ámbitos de actuación relacionadoscon la cadena de la ayuda pierde rigidez y sirve dearticulación informal al marco fundamentalmenteformal de la cadena de la ayuda. Los vínculos y redesno formales, que difieren entre las ONGD en cuanto aintensidad, dirección –algunas organizaciones losposeen fundamentalmente con respecto a los países delSur y otras más en relación con el ámbito institucionalen España– acompañan desde la invisibilidad alcomplejo proceso de configuración y negociación defuerzas entre los actores de la cadena de la ayuda.

LLeeggiittiimmiiddaadd

Otra fuente de poder relevante, que actúa en laconfiguración de las relaciones de la cadena de la ayudaes la legitimidad. Las ONGD españolas son conscientes,en general, de la relevancia que la percepción de lalegitimidad por parte de la sociedad civil, tiene para susalud como organización y como colectivo. Por ello handesarrollado mecanismos de autorregulación, porejemplo el Código de Conducta, para evitar loscomportamientos contrarios a sus principios y generarmecanismos de sanción, ante aquellos hechos quepuedan poner en peligro la legitimidad del colectivo. Elcolectivo de ONGD españolas, sin duda, ha logrado unéxito relevante en este sentido y es valorado muypositivamente por amplios sectores de la sociedadespañola, por encima de otras instituciones o gruposfuertemente arraigados en la vida pública y más aún sise compara con otros países en los que el colectivo deONGD no goza del mismo reconocimiento social que lohace en España68.

La cuestión de la legitimidad de las ONGD españolasha sido abordada por diferentes autores de manera

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68 Fundación BBVA, Estudio Internacional sobre Capital Social, p. 17, abril 2006, www.fbbva.es. Sobre el reconocimiento social y la

legitimidad de las ONGD en el caso concreto del Reino Unido véase Lister, S., The Future of International NGOs. New Challenges In

A Changing World Order, pp. 3-4, BOND, abril, 2004, www.bond.org.uk/futures.


recurrente y con resultados distintos. Algunosobservadores afirman que es un aspecto importantepara entender la composición y el funcionamiento de lacadena de la ayuda. La Administración central y laterritorial buscan, a través de la relación con las ONGDdotarse de legitimidad69. Esta visión concibe a lasONGD como actores con la cualidad de otorgar, ante laopinión pública, legitimidad a otros actores; en estesentido, la interacción existente entre el Estado y lasONGD es descrita como un intercambio de legitimidadpor financiación70. Sin embargo, la cuestión es algo máscompleja, de hecho en España no existe consenso alanalizar el hecho de la legitimidad de las ONGD.

La legitimidad de las organizaciones, o la ausencia deésta, proviene de diferentes fuentes. Una de ellas, lamás presente en la bibliografía y a la que másimportancia y atención se le ha concedidohabitualmente es la que emana de la base social de lasorganizaciones, la legitimidad social. No hay queolvidar que las ONGD se conciben como “un puenteentre el ciudadano, aunque sea de modo organizado ycolectivo, y el Estado”71. La legitimidad social no sólohace referencia a la existencia de una base social, sino ala conexión con dicha base social: la representatividad.

Otra fuente de legitimidad de las ONGD reside en laadopción de un compromiso con los valores desolidaridad internacional y justicia Norte-Sur, y en elhecho de que la población objetivo de las ONGD es lacompuesta por los sectores más desfavorecidos. En estesentido, a menudo se ha destacado que las ONGDsuponen una ventaja sobre las agencias oficiales, ya

que su menor escala de funcionamiento les otorga laflexibilidad suficiente para orientarse hacia estoscolectivos no siempre fácilmente accesibles. Esta fuentede legitimidad reside, por lo tanto, en el grado deadecuación de su trabajo a las demandas de lapoblación receptora de sus intervenciones, facilitadapor su cercanía. Esta fuente de legitimidad entra enconflicto con una alta dependencia de las entidadespúblicas. Sobre las restricciones derivadas del sistemade financiación, ya se ha hablado anteriormente decómo algunas organizaciones se ven limitadas porrelaciones de dependencia con respecto a las entidadesfinanciadoras. La excesiva atención a estos actoressituados en la parte más alta de la cadena de la ayuda–atención a sus demandas y a sus prioridadessectoriales y geográficas– conlleva una necesariadesatención a los actores que se sitúan por debajo, porel hecho de que las prioridades de donantes yreceptores no siempre coinciden. Por lo tanto, sepuede afirmar que una alta dependencia económica esun factor que aleja, en cierta medida, a las ONGD de lapretendida legitimidad procedente de la adecuación deltrabajo de las organizaciones a las demandas de losreceptores.

Una tercera fuente de legitimidad la encuentran lasONGD en los resultados obtenidos a través de sutrabajo, en la medida en que contribuyan a lograraquellos fines para los que nacieron; en el grado quecoadyuven a la transformación social, o en la medidaque sepan transmitir su papel transformador.

No todas las organizaciones gozan de la misma

44

69 Esta es, conscientemente, una visión parcial de las relaciones entre el estado y las ONGD. Esta relación incorpora otros factores

importantes ya tratados en numerosas ocasiones por varios autores: como la privatización de los servicios sociales, la búsqueda de

eficiencia a través de la subcontratación de ONGD, la incorporación de la sociedad civil en cuestiones relacionadas con la solidari-

dad internacional..., en este apartado nos interesa la búsqueda de legitimidad del Estado y de los gobiernos autonómicos, provin-

ciales y municipales a través de la relación con las ONGD.

70 Saxby, J., Ob. Cit., p. 85. El autor utiliza este argumento para definir tanto a las relaciones entre las ONGD y sus donantes oficiales

como las relaciones entre ONGD del Norte y ONG del Sur.

71 Abad Castelos, M., Op. cit., p.178.


legitimidad entre los distintos públicos. Algunas de lasque cuentan con mayor legitimidad en algunos sectoresson criticadas en otros por carecer de dicha legitimidado por construirla a través de medios engañosos. Endefinitiva, es este un tema complejo en la medida quedepende de la subjetividad y de la capacidad deconstruir un consenso que identifique qué prácticasson más legítimas que otras o dónde está el puntoóptimo de equilibrio entre las diferentes fuentes delegitimidad. Lo que parece claro es que éstas poseendiferente valor para cada una de las organizaciones yque, por lo tanto, los procesos de legitimación sondiferentes en cada una de ellas. En cualquier caso, lapercepción del grado de legitimidad de las ONGD porel resto de actores del sistema juega un papelimportante en la determinación del lugar que ocupan yel peso específico que tienen en la cadena de la ayuda.

IImmppllaannttaacciióónn eenn eell ssuurr

Sin duda, otro factor importante a la hora dedeterminar las relaciones de fuerza y de poder dentrode la cadena de la ayuda es el tipo de implantación delas ONGD españolas en los países donde trabajan.Algunos autores han destacado este aspecto como unode los puntos fuertes que caracterizan a las ONGD. Eneste sentido Guedán destaca que: “Existe consenso enreconocer que uno de los potenciales más grandes delas ONGD es su acercamiento y relación directa con laspoblaciones marginadas”72. Las ONGD no sólo orientansu trabajo hacia los más pobres, sino que lo hacen,según esta visión, desde abajo, desde la articulacióncon los actores que se sitúan en la base de la cadena dela ayuda. En definitiva, el trabajo de las ONGDresponde a las demandas y a los intereses de laspoblaciones del Sur, debido a su contacto directo conla realidad local y con la base social. Esto supone unhecho diferencial, y una fuente de poder, con respectoa las agencias donantes. Sin embargo, esta visiónsimplifica la realidad de la articulación de las ONGD

con el Sur y señala una fuente de poder donde nosiempre la hay, ya que la forma de entender lasrelaciones con los beneficiarios y el tipo deimplantación en el país receptor varía enormemente enfunción de cada ONGD. Para explicar esta cuestión esimportante tener en cuenta cómo la estructura de lacadena de la ayuda y de cada ONGD suponen unalimitación, y cómo las organizaciones conciben supapel dentro de la cadena. Éstas ejercen, en muchasocasiones, un papel de intermediario, el cual esentendido de forma distinta por cada una de ellas. Laforma de entender su papel, así como las limitacionesderivadas de la capacidad y de la estructura de laorganización, se manifiesta a través del tipo deimplantación que desarrollan en los países del Sur.

Para ilustrar esta cuestión y ver hasta qué punto lasONGD tienen en el contacto con la realidad local delSur una fuente de poder en la configuración de lasrelaciones en la cadena de la ayuda, a continuación seesboza una tipología de la implantación, en los paísesen los que trabajan, de las ONGD españolas. Noslimitaremos aquí a reflejar una clasificación de tresmodelos generales.

TTrraabbaajjoo aa ttrraavvééss ddee ccoonnttrraappaarrtteess

Los motivos por los que algunas ONGD no tienenpresencia en los países en los que ejecutan sus accionessuelen responder a dos razones: por un lado seencuentra la cuestión ideológica, por la cualdeterminadas organizaciones consideran que el envíode personal expatriado y la apertura de una sede,pueden llegar a ser un vehículo de injerencia,distorsión, entorpecimiento e intrusión. Enconsecuencia, consideran que es más estratégico, parala promoción del desarrollo, invertir la lógicadominante en el panorama de la cooperacióninternacional al desarrollo de envío sistemático deexpatriados, por la de tratar de impulsar los recursoshumanos del país receptor en todos los niveles.

45

72 Guedán, Op. cit., p. 111.


Por otro lado, otra de las causas por la que lasmuchas ONGD no tienen presencia estable en lospaíses donde trabajan radica en sus propiaslimitaciones estructurales. En este caso, más habitualque el anterior, las ONGD no tienen presencia en elSur porque no pueden afrontar el coste que suponenlos trabajadores expatriados y el mantenimiento deuna sede.

La posición de intermediarias de las ONGD es la queles permite superar la lejanía con el contexto social delos países del Sur. Las contrapartes locales, a través dealianzas, son las que les confieren la articulación y elcontacto con la realidad local y la poblaciónbeneficiaria. Las ONGD del Norte se encuentran, porlo tanto, en una situación de dependencia conrespecto a las organizaciones del Sur, que contrarresta,en cierta medida, la dependencia financiera en sentidoinverso.

IImmppllaannttaacciióónn iinnssttiittuucciioonnaall

El esquema de las organizaciones que tienen unaimplantación institucional es similar al anterior. SonONGD que tienen personal constantemente73

expatriado, pero en un número muy reducido–normalmente suele ser uno o dos representantes porpaís, o incluso por región o continente–. Lasfunciones de este personal consisten,fundamentalmente, en la representación institucionalde la organización, el seguimiento de los proyectos enejecución, la identificación de nuevos proyectos ycontrapartes y, en ocasiones, la participación enlabores de ejecución.

Esta implantación supone una profundización en elconocimiento del contexto local, de las condicionespolíticas, económicas, sociales y culturales de lapoblación desfavorecida de los países del sur, conrespecto al modelo anterior. Esto, no obstante, nosignifica una integración total con los beneficiarios, ysigue estando lejos de conferirle a las ONGD el papelde representante de las comunidades del Sur. Estecontacto con la realidad local, por el contrario, sípermite profundizar en el conocimiento deorganizaciones del sur y facilitar el establecimiento denuevas relaciones y la articulación con el Sur.

IImmppllaannttaacciióónn iinnssttiittuucciioonnaall yy ooppeerraattiivvaa

Las organizaciones que tienen una presencia másamplia en los países en los que trabajan se encuentran,en principio, en una posición más favorable, entérminos de dependencia, en cuanto a la necesidad dearticulación con las ONG del Sur. Este tipo defuncionamiento, aunque con muchas variantes, permitea las ONGD descender a la realidad local para conocerde primera mano las demandas, y convertirse así en unaorganización de referencia, aceptada, influida y, encierto modo, determinada por las comunidades y porlas organizaciones de base con las que trabaja.

No obstante, este modelo, a través del cual lasONGD logran, en principio, una presencia estable yconsolidada en el Sur, es el más minoritario. Siobservamos los datos sobre los recursos humanos delas ONGD españolas que aparecen en el gráfico 1,podemos constatar que los modelos de la no presenciay presencia débil son los más habituales74.

46

73 Esto no quiere decir que exista continuidad en el personal de las ONGD, lo que también es una fuente de inestabilidad y de

pérdida de referencia para la población local. Uno de los problemas a los que se enfrentan las ONGD es al de la discontinuidad

de los trabajadores; discontinuidad que afecta a casi toda la estructura de las ONGD y de manera especial a los trabajadores

expatriados.

74 Hay que señalar que los datos recogidos en el gráfico 1 pertenecen exclusivamente a las organizaciones registradas en la CONG-

DE. Además, estos datos no recogen la presencia de voluntarios ni el personal contratado directamente por las ONGD españolas

en el terreno. No obstante, tampoco se puede ignorar la significatividad de estos datos, acerca del grado de presencia de las

ONGD españolas en el terreno.


Junto a esta tipología, sin duda, hay que añadir unaspecto importante que explica la articulación de lasONGD con la realidad local de los países del Sur. Lapresencia física, a través del envío de trabajadores esimportante, sin embargo, tan importante como elloes la labor que desempeñen dichos trabajadores–representación institucional o labores operativas deejecución de los proyectos–. Asimismo, junto al tipode actividad y la intensidad de la presencia física, esdeterminante el grado de implicación en la vidapública del país de destino, la interacción con losdiferentes agentes sociales, el diálogo con lasinstituciones, en definitiva, el grado de conocimientode la realidad local y participación social. Es elmantenimiento de lo que Graves y Hintondenominan “unas relaciones efectivas” –alcanzadas através de un ejercicio de introspección y análisis decada agente de desarrollo acerca de la forma quetiene de relacionarse con el resto de agentes, y las

consecuencias que generan dichas relaciones– con elresto de agentes del sistema de cooperación,especialmente con los eslabones que se sitúan pordebajo en la cadena de la ayuda, lo que permiteevitar las relaciones de poder, o las relacionesfuncionales habitualmente presentes en la cadena dela ayuda, y “asegurar una práctica efectiva de laayuda sostenible a largo plazo”75.

Se puede concluir en este punto que, en general, las

ONGD españolas no encuentran en el tipo de

implantación en los países del Sur una fuente de

poder, sino que esta reside en el grado de articulación

con la realidad local de dicha presencia. Las ONGD

del Norte, en tanto que intermediarias, representan la

articulación con la realidad local frente a los

donantes, pero la capacidad de dicha articulación, y

por lo tanto una fuente de poder, reside, en la

mayoría de los casos en las relaciones que establecen

con las contrapartes del Sur.

47

Gráfico 1: Presencia de personal expatriado en los países donde trabajan las ONGD españolas de la CONGDE

Fuente: elaboración propia a partir de datos del directorio de la CONGDE (www.congde.org)

75 Groves, L. y Hinton, R., “La calidad de las relaciones en el desarrollo internacional: implicaciones institucionales y personales”,

pp. 43-44, en Revista CIDOB dÁfers Internacionals, núm. 72, diciembre 2005-enero 2006.


11..33..44 RReellaacciioonneess ddee ppooddeerr eenn llaa ccaaddeennaa ddee llaa aayyuuddaa

A modo de recapitulación, en la figura 1 se muestranlos diferentes actores de la cadena de la ayuda y lasdinámicas que la configuran:

Figura 1: relaciones verticales en la cadena de la ayuda

Los elementos expuestos hasta aquí –sistema definanciación, sistema de rendición de cuentas,capacidad de gestión, vínculos no formales y redes decontactos, legitimidad, presencia en el Sur–configuranel marco de relaciones establecidas en la cadena de laayuda. Como se observa en la figura 1, estos elementosintroducen en la cadena una serie de restriccionestanto en dirección ascendente como descendente. LasONGD, en tanto que eslabones intermedios de la

cadena, transmiten, pero a su vez sufren, lasrestricciones generadas en ambas direcciones: por unlado acusan –y reproducen– la presión de lafinanciación y la rendición de cuentas, y por otro ladodependen de las organizaciones del Sur para lograr laarticulación con la población y la realidad local de los

países receptores, lo que la sitúa en una posición dedoble debilidad.

Actualmente, las organizaciones están muyconsolidadas en su papel de intermediarias, debido a laparadoja que produce la cadena de la ayuda, que porun lado las hace dependientes y por otro necesarias,pero una posible apertura del sistema español definanciación a organizaciones del Sur, podría llevar arelativizar el papel de estas organizaciones76 en tanto

48

CAPACIDAD FINANCIERA

CAPACIDAD DE GESTIÓN

GRADO DE FORMALIDAD EN

LOS MECANISMOS DE

RENDICIÓN DE CUENTAS

EFICACIA DE LOS MECANISMOS

DE SANCIÓN

DEPENDENCIA FINANCIERA

LEGITIMIDAD SOCIAL

RESPONSABILIDAD

+

+

Donantes

ONGDdel Norte

ONGDdel Sur

Organizacionesde base

Beneficiarios

-

-

76 De hecho, algunas instituciones ya están optando por esta modalidad de financiación, como por ejemplo el Instituto de la Mujer.


que intermediarias financieras y hacer necesaria unaredefinición de su labor en la que tomara una posicióncentral el trabajo de incidencia política. En estesentido, Giffen afirma que los cambios en losplanteamientos de los donantes, tanto multilateralescomo bilaterales, desde esquemas tradicionales deapoyo a proyectos –bajo los cuales las ONGD son uncanal de transferencia de la ayuda muy significativo–hacia otro tipo de esquemas como los enfoquessectoriales o la mayor planificación estratégica ysectorial, minimiza el papel de las ONGD comointermediarias financieras. El futuro de las ONGD delNorte, para este autor, se sitúa en la focalización de sutrabajo en el desarrollo de capacidades de lasorganizaciones del Sur para la participación en eldebate político, como principal campo de acción77.

Según estos argumentos, y en consonancia con unaevaluación de las relaciones de poder en la cadena dela ayuda desarrollada por Rodríguez-Carmona78 , lasONGD se encuentran en una situación de debilidad.

Sobre la base de esta evaluación, encontramos en lacima de la cadena a las agencias donantes. Éstas gozande una situación privilegiada fundamentalmente por supeso financiero, caracterizado por el control de losrecursos, por la autonomía financiera y por un elevadovolumen de ingresos, y, en menor medida, por sucapacidad técnica.

Las ONG del Sur son, junto con las del Norte, uno delos actores con menores cuotas de poder, ya que noacumulan recursos financieros ni destacan por susconocimientos técnicos. Su poder está localizado en sucapacidad de articulación de la cadena, es decir, en eldesarrollo del papel de intermediario, en conocimientodel contexto local y su posible relación con lapoblación beneficiaria, así como el conocimiento de lasprincipales claves sociales, y, por último, las estrategias

regionales que mantienen y las posibilidades que elloofrece al resto de actores de la cadena.

Las organizaciones de base son las que tienen unaposición de inferioridad y dependencia más amplia encuanto a las relaciones financieras. Sin embargo tienenen su poder determinadas herramientas que lesconfieren una posición menos débil de los que pudierapensarse en principio. Las organizaciones de basetienen una posición importante en el contexto local, seafirman en una base social sólida y en el contactodirecto con los beneficiarios, lo que les otorga, además,la posibilidad de un mecanismo de sanción (como sonlas distintas formas de presión popular) que aunque nosea comparable a los mecanismos de sanción basadosen la retirada de la financiación sí llega a ser, al menos,un elemento de compensación relativa de fuerzas. Esto,sumado a la diversidad de fuentes de financiaciónexistentes, confiere a las organizaciones de base unpeso inferior, pero nada despreciable, en comparacióncon las ONGD españolas y las ONGD del Sur.

Hasta aquí se ha tratado de manera teórica el modelode la cadena de la ayuda y las implicaciones que tieneen las ONGD españolas y en el trabajo que estecolectivo realiza. Lo que se pretenderá a partir deahora, es mostrar cómo este modelo se materializa enel conjunto de la cooperación no gubernamentalespañola en Perú y ver qué influencia tiene en elresultado final de la ayuda.

49

77 Giffen Janice, “New models of aid: what role for northern NGOs?”, en NGO Funding and Policy Bulletin, Vol. 5, Noviembre

2001, INTRAC.

78 Rodríguez–Carmona, Op. cit. p.188.


50


A continuación centraremos la atención en lacooperación no gubernamental española en Perú. En elpresente capítulo se tratará de mostrar el mapa de lacooperación resultante del proceso de materializaciónde la cadena de la ayuda, a través de un enfoquecuantitativo, desprendido del análisis de la informaciónrecogida en la base de datos desarrollada por la Unidadde ONGD y Cooperación Descentralizada de la OTCde Lima.

22..11 OOrriieennttaacciióónn rreeggiioonnaall ddee llaa aayyuuddaa

En Perú, entre enero de 2002 y diciembre de 2005,las 117 ONGD españolas que iniciaron la ejecución de667 proyectos de desarrollo por un monto total de109.087.130 euros, lo hicieron en todos losdepartamentos1 con la siguiente distribución:

La ayuda, aunque se situó en todos los departamentosde Perú, lo hizo de una manera desigual. Los 14departamentos que menor cantidad de recursosrecibieron acumularon un 16,8% del total de la ayuda.Por el contrario, en los cinco departamentos másimportantes para la cooperación española, se concentróel 61,5% de la financiación. Los recursos de lacooperación no gubernamental española en Perúrespondieron, por lo tanto, a una concentraciónregional elevada3.

Una de las tesis mantenidas a lo largo de todo esteestudio, afirma que la orientación del conjunto de laayuda canalizada a través de la cooperación nogubernamental española, carece de los mecanismosadecuados de coordinación y que, por lo tanto, no

51

2. EL MAPA DE LA COOPERACIÓN NOGUBERNAMENTAL ESPAÑOLA EN PERÚ

Gráfico 2: Distribución de la ayuda gestionada por la cooperación no gubernamental española en Perú 2002-2005 por departamentos2 (%)

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la OTC de Lima.

1 El presente análisis incluye a la Provincia Constitucional del Callao como un departamento más.

2 Los fondos de los proyectos ejecutados en más de un departamento han sido repartidos de manera proporcional entre el número

de departamentos en los que se ejecuta cada proyecto, en coherencia con el criterio estipulado por la OTC de Lima.

3 El grado de concentración geográfica de la ayuda se ha calculado a través del Índice de Gini, que en este caso es de 0,53.


existe un criterio claro de asignación compartido por elconjunto de los actores. Además, como se verá másadelante, la pertinencia y la búsqueda de impacto, ennumerosas ocasiones, son criterios de asignación queocupan un lugar secundario, a favor de la búsqueda dela visibilidad.

Para corroborar esta cuestión es pertinente compararestos datos con una serie de indicadores del país, ytratar de ver cual es el principio rector en la asignaciónde la ayuda del conjunto de la cooperación española.

El gráfico 3 muestra el Índice de Desarrollo Humano(IDH) departamental en Perú4. El IDH es uno de lasindicadores más completos y consensuados en lamedición del desarrollo de una región.

Una comparación entre la distribución de la ayuda yel IDH por departamento no permite obtenerconclusiones excesivamente sólidas. Sin embargo, sí se

puede afirmar que el IDH no es un principiodeterminante en la explicación de la asignacióngeográfica de la ayuda a nivel departamental, de talmanera que el Departamento de Lima, que es junto a laProvincia Constitucional del Callao, el que mayor IDHposee es, a su vez, el que más ayuda recibe. En estamisma línea, La Libertad, el quinto departamento pororden de importancia en cuanto al volumen derecursos asignados, posee el octavo mayor Índice deDesarrollo Humano. Por el contrario, Cuzco yCajamarca, tercer y cuarto departamento por orden deimportancia para el conjunto de las ONGD españolas,se encuentra entre las seis regiones con un IDH menor.

Lo que parece cierto es que no existe una relaciónclara entre IDH y orientación de la ayuda a niveldepartamental. Una de las posibles razones reside en elhecho de que este índice no es sensible al pesopoblacional de cada departamento.

52

Gráfico 3: IDH por departamentos 2002

Fuente: PNUD.

4 Este indicador desarrollado por el PNUD está construido sobre la base de los siguientes indicadores: Esperanza de vida al nacer,

Alfabetismo de la población de 15 años o más, Logro educativo, PIB per capita, Matriculación de 15 a 19 años, Años de educación

de la población mayor de 25 años, Ingreso mensual per capita (límite superior e inferior observado).; Informe sobre Desarrollo

Humano. Aprovechando las potencialidades, PNUD-Perú, Lima, 2002.


La estructura poblacional de Perú, sin embargo, porsu particularidad, ejerce una gran influencia, en la vidapolítica, económica, social y cultural del país, demanera que cabe suponer que también lo hará en laorientación de la ayuda. Esta estructura (gráfico 4) secaracteriza por una elevada concentración en undepartamento, Lima, en el que habita el 28,6% de los26.749.000 millones de Peruanos residentes en el país.Frente a Lima, el resto de las regiones muestran uncierto equilibrio poblacional, ya que la segunda regióncon más habitantes del país es Piura, que acoge a un6,1% de la población total del país. En este contexto,es lógico que el peso poblacional tenga una influenciarelevante en la distribución de la ayuda, en detrimentode otro tipo de criterios como el IDH.

Sin duda, como se puede observar en el gráfico, ladistribución regional de la ayuda posee una mayorconsonancia con el peso poblacional pordepartamento, de tal manera que 15 de las 25 regionesdel país experimentan una relación equilibrada entrepoblación y recepción de ayuda.

Frente a ellas, en las 10 regiones restantes existendesequilibrios entre el peso poblacional con respecto a

la población total del país y el porcentaje de ayudarecibida. La mitad de estos departamentos –Piura,Cuzco, Cajamarca, La Libertad y Apurímac– recibe unporcentaje de ayuda superior a lo que representa entérminos de población; son regiones, además, que seencuentran entre las 10 regiones que mayores recursosreciben por parte de la cooperación no gubernamentalespañola. La otra mitad –Lima, Lambayeque, Puno,San Martín Huanuco–, por el contrario, absorbe unvolumen de ayuda inferior a lo que significa entérminos porcentuales su peso poblacional.

De toda esta información se desprenden algunasconclusiones relevantes. Por un lado, existe unarelación entre el peso poblacional y la ayuda recibidapor departamento. Si bien es cierto que esta relaciónno es proporcional, si parece constituirse hasta elmomento en una de las principales explicaciones delcomportamiento geográfico de la ayuda.

Por otro lado, a pesar de la relación existente entrepoblación y porcentaje de ayuda por departamento,existen algunos casos concretos que merece la pena resaltary que, en cierta medida, ponen en entredicho la capacidaddel peso poblacional como única fuente de explicación.

53

Gráfico 4: Comparación distribución de la ayuda no gubernamental española 2002-2005 con población por departamento (%) 2002

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la ENAHO abr 2003-mar 2004, del INEI y de la OTC de Lima.


El caso más llamativo es el de Lima; estedepartamento es el que experimenta una mayorasimetría entre porcentaje de población y de ayudarecibida, que es 10 puntos porcentuales superior parael caso de la población. Junto a Lima, la otra regiónque posee una menor presencia de la cooperaciónespañola en comparación con el peso poblacional querepresenta es Puno, que pese a ser la quinta región máspoblada, es la decimoctava en cuanto a ayuda recibida.

Frente a Lima y Puno, tres regiones reciben unporcentaje de ayuda sensiblemente superior al pesopoblacional que representan. Así pues, desde estepunto de vista, Piura, Cuzco y Cajamarca seencuentran sobrevaloradas por el conjunto de lacooperación española.

Sin embargo, el peso poblacional no es siempre elcriterio óptimo de asignación geográfica de la ayuda, ya

que no es necesariamente sensible a otras realidadesmás relevantes como los niveles de pobreza, dedesigualdad o, como ya se ha visto, de desarrollo. Unindicador más pertinente para conocer si la orientacióngeográfica se adecua a un criterio más pertinente deasignación, desde el punto de vista de la superación dela pobreza, es el del peso de población en extremapobreza5 por departamento, sobre el total de lapoblación en extrema pobreza del país.

En este caso, parece clara la ausencia de influencia delpeso de la población en extrema pobreza sobre ladistribución regional de la ayuda, como se puedeobservar en el gráfico 5. Tanto es así que tan sólo enseis de las 25 regiones del país existe una inversión derecursos equilibrada con el peso de la población enpobreza extrema, regiones mayoritariamente con unabajo porcentaje de participación en la ayuda y un pocopeso de población en situación de extrema pobreza.

54

5 El concepto de pobreza extrema utilizado aquí es el empleado por el Instituto Nacional de Estadística e Informática de Perú (INEI).

Este organismo utiliza un método integrado en la medición de la pobreza. Por una lado se centra en la dimensión económica de la

pobreza, a través del método de la Línea de Pobreza, y por otro en una dimensión social, relaciona con la satisfacción de las necesida-

des básicas a través del método de las Necesidades básicas insatisfechas, http://www.inei.gob.pe/web/Metodologias/Attach/2.doc.

6 Lima y Callao han sido agrupadas por cuestiones de disponibilidad de la información.

Gráfico 5: Comparación recepción de ayuda no gubernamental española 2002-2005 con peso poblacional en extrema pobreza sobre el total

del país por departamento 20026 (%)

Fuente: elaboración propia a partir de datos del INEI y la OTC de Lima.


Sin duda, lo que más llama la atención es la granasimetría registrada en la mayoría de las regiones. Por unlado, se encuentra un grupo de ellas que recibe unporcentaje de ayuda superior al peso de población enextrema pobreza que representa. Entre ellas destaca muypor encima del resto la región formada por Lima yCallao, que es la región prioritaria para la cooperaciónespañola, a pesar de ser la novena en cuanto al volumende población en situación de extrema pobreza que posee.Entre el peso de la población en esta situación y elporcentaje de ayuda recibida en Lima y Callao hay unadiferencia de 13 puntos porcentuales, la mayor asimetríaregistrada, lo que la convierte en la región mássobrevalorada, desde este punto de vista. Junto a Lima,destacan también con una gran asimetría Piura y Cuzco,que sobre la base del peso de su población en extremapobreza, en relación con la población del total de Perú enesta situación, se encuentran sobredimensionadas por lacooperación española.

Frente a estas regiones, destaca significativamente laasimetría registrada en Puno y Huánuco, las dos regiones,

por detrás de Cajamarca, con un mayor volumen depoblación en situación de pobreza extrema. Pese a ello,Puno es la decimoséptima región en orden deimportancia para la cooperación no gubernamentalespañola y Huánuco la última. Estas dos regiones seencuentran infravaloradas claramente, desde la óptica delpeso de la población en situación de pobreza extrema.

Este análisis coincide, en gran medida, con eldesprendido de la comparación de la recepción de ayudacon el peso de la población indígena7 por departamento.Esto es, en cierta medida, lógico, porque los conceptosde extrema pobreza y población indígena se encuentran,en muchas ocasiones, ligados. En Perú, según datos delBanco Mundial, del total de los hogares en extremapobreza el 52% son indígenas8. La comparación entre larecepción de ayuda y el peso de la población indígenapor departamento es reveladora (gráfico 6).

El criterio de la presencia de esta población no sólo noparece atraer la asignación de la ayuda, sino que ladistribución de ésta refleja asimetrías muy importantescon respecto al peso de la población indígena. Tanto es así,

55

7 No existe información consensuada y actualizada sobre la población indígena actualmente existente en Perú. La información utilizada aquí

está obtenida del INEI. Son datos de 1993, que incluyen a la población con una lengua materna no extranjera diferente al castellano.

8 Pueblos indígenas, pobreza y desarrollo humano en América Latina: 1994-2004, resumen ejecutivo, http://web.worldbank.org

Gráfico 6: Comparación entre peso población indígena 1993 y recepción de ayuda no gubernamental española 2002-2005 por departamento (%)

Fuente: elaboración propia a partir de datos del INEI y la OTC de Lima.


que de las siete regiones que tienen un volumenimportante de población indígena, superior al 4% demedia existente, tan sólo Cuzco se encuentra entre las sieteregiones prioritarias para la cooperación no gubernamentalespañola. Sin embargo, ni tan siquiera en este caso elporcentaje de ayuda recibido, 12,2%, se acerca al peso desu población indígena sobre el total del país.

Las otras seis regiones con un volumen importante depoblación indígena, por el contrario, acusan una granasimetría con respecto al porcentaje de ayuda recibido.Entre ellas, destaca muy por encima del resto Puno,donde habita el 21,9% de la población indígena del paísy el volumen de ayuda recibida tan sólo representa el 2%del total. Junto a Puno, cuatro regiones destacan tambiénpor su fuerte desequilibrio entre población indígena yayuda recibida: Ancash, Apurímac, Huancavelica yHuanuco. Todas ellas se encuentran infravaloradas por lacooperación española desde el punto de vista de laasignación de recursos sobre la base del peso de lapoblación indígena. Además, todas ellas, con undesequilibrio de seis puntos porcentuales inferiores deayuda recibida con respecto a la población indígena.

Frente a estas regiones, otras 15 poseen undesequilibrio favorable al porcentaje de ayuda recibido en

comparación con el peso de la población indígena, entreellas, seis de las siete regiones prioritarias para lacooperación española, de las que destacan Lima y Piurapor acusar una profunda asimetría. En el caso limeño, lapoblación indígena residente significa un 3,1% del totalde la población indígena del país, frente al 18,2% de totalde la ayuda que recibe. Piura, por su parte, es la segundaregión en orden de importancia para la cooperación nogubernamental española con un 14% de los recursos. Asu vez, la región norteña acoge al 0,2% de la poblaciónindígena del país, lo que la sitúa en el 23º lugar porvolumen de población indígena.

Por todo ello, se puede afirmar que el peso de lapoblación indígena no es un criterio determinante en latoma de decisiones vinculadas con la asignacióngeográfica de la ayuda, de los diferentes actores de lacooperación no gubernamental española.

En esta línea de análisis comparativo entre la asignaciónde la ayuda por departamento y una serie de indicadoresrelevantes del país, con el objetivo de conocer a quéresponde la orientación geográfica de la ayuda, esimportante tener en cuenta el peso de la poblaciónurbana y rural por región, así como su posible influenciaen la orientación geográfica de los recursos (gráfico 7)

56

Gráfico 7: Comparación entre población rural y urbana 1993 y recepción de ayuda no gubernamental española 2002-2005 por departamento (%)

Fuente: Elaboración propia con datos del INEI y la OTC de Lima.


La distribución de la ayuda en función del peso de lapoblación rural y urbana por departamento, nopermite obtener grandes conclusiones. En términosgenerales se puede afirmar que la orientación de laayuda tiende hacia un mayor reconocimiento de lapoblación urbana frente a la rural, sin embargo esto sedebe, en gran medida, al peso específico y la influenciaejercida por Lima. Las cinco regiones prioritarias parala cooperación española, en las que se concentra el61,4% del total de la ayuda, representan el 38,3% de lapoblación rural del país y el 57% de la urbana, si bienes cierto que solamente Lima posee el 40% de lapoblación urbana del total de Perú. Estos datos seatenúan si ampliamos el análisis a las 10 regionesprioritarias, que absorben el 80,1% de la ayuda ysignifican el 60,1% de la población rural y el 73,5% dela urbana. Además, este análisis no es sensible a laasignación rural-urbana de la ayuda efectuada dentrode los departamentos.

En términos particulares, también sin grandesconclusiones, si se pueden observar algunas asimetríasrelevantes acordes con algunos de los datos yaanalizados. Puno y Huanuco, principales regionesdesfavorecidas en la asignación de la ayuda en

comparación con el peso de su población indígena ydos de las regiones con mayor población rural del país,16% entre ambas, apenas reciben un 2% del total de laayuda. Por el contrario, Cajamarca y Cuzco, primera ytercera región en volumen de población rural, un22,9% entre ambas, reciben el 22% de la ayuda. Frentea estas regiones con gran peso de población rural, laúnica región que tiene un peso de población urbanamuy superior sobre el de población rural es Lima, querecibe el 18,2% del total de la ayuda.

De esta información se puede afirmar que ladicotomía población rural-urbana a niveldepartamental, no es uno de los factores explicativosmás determinantes en la orientación geográfica de laayuda, ni uno de los criterios más contemplados, porparte los diferentes actores, a la hora de priorizargeográficamente las intervenciones.

En definitiva, de todos los indicadores relevantes delpaís analizados como posibles factores explicativos enla orientación geográfica de la ayuda, el único queparece tener una fuerza explicativa relevante loconstituye el volumen de población por departamento.En este sentido, el criterio de la visibilidad en laasignación de la ayuda, frente a criterios de pertinencia

57

Gráfico 8: Curva de concentración del total de la cooperación no gubernamental española en Perú. 2002-2005

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INEI y de la OTC de Lima.


o de obtención de impacto se afianza como un factorrelevante.

En consonancia con este argumento, encontramosque la distribución de la ayuda no se adecua a criteriosde pertinencia, es decir, no se orienta hacia losdepartamentos con mayores niveles de pobreza. Estehecho se observa claramente en la curva deconcentración que adopta la cooperación nogubernamental española9 (gráfico 8)

La curva de concentración representa el grado deadecuación de la distribución de la cooperación nogubernamental española en Perú a los niveles depobreza de las distintas regiones del país. Lo que setrata de medir es el grado de progresividad–orientación de la ayuda hacia las regiones máspobres– o regresividad –orientación de la ayuda a lasregiones menos pobres– de la ayuda. Para ello, en eleje de abcisas está representada la participación, entérminos porcentuales, en la pobreza extrema del país,y en el eje de ordenadas se representa el porcentaje deayuda recibido. La diagonal representa una líneaimaginaria de distribución igualitaria en todas lasregiones. Una curva situada por encima de la diagonalsignifica una orientación progresiva de la ayuda, esdecir, una ayuda que beneficiaría, en mayor medida, alas regiones más pobres.

En este caso, en el del conjunto de la cooperación nogubernamental española en Perú, la curva deconcentración se sitúa claramente por debajo de ladiagonal, lo que indica una distribución regresiva, esdecir, las regiones que suponen un mayor porcentajede pobreza extrema reciben un porcentaje de ayudasignificativamente menor. Asimismo, el índice de Suits,

que mide, también, la regresividad del reparto, y oscilaentre -1 (lo que indica regresividad absoluta) y 1(progresividad absoluta), adopta, en este caso, un valorde 0,33, lo que denota una regresividad considerable porparte de la ayuda gestionada por las ONGD españolas.

En cuanto al análisis individual de las regiones, la curvade concentración confirma los datos obtenidos en lacomparación con el resto de indicadores. Huánuco yPuno son las regiones menos valoradas por lacooperación no gubernamental española. Ambosdepartamentos, pese a tener una importanteparticipación en la acumulación de la pobreza, recibenun tratamiento prácticamente testimonial por parte de lacooperación española.

Por el contrario, Lima y Piura, las dos regionesprioritarias para la cooperación española, con unaparticipación entre ambas del 32,2% en la recepción deayuda, muy por encima de la proporción de pobrezaexistente en ellas (10,86%), reciben una atenciónpreferencial en cuanto al volumen de recursosdestinados.

De las regiones que reciben un volumen de ayudaimportante por parte de la cooperación nogubernamental española, sólo en Cuzco y Arequipa seproduce cierta equidistribución entre el porcentaje derecursos invertidos, y el de participación en la pobrezaextrema del país.

En definitiva, la ayuda canalizada a través de las ONGDespañolas que trabajan en Perú, no se caracteriza por unadistribución orientada estrictamente hacia losdepartamentos con mayores niveles de pobreza. Esto seobserva en el carácter regresivo del conjunto de la ayuday en su adecuación al volumen poblacional de las

58

9 Para una explicación más extensa sobre la construcción de la curva de concentración y su idoneidad como instrumento para con-

trastar la distribución geográfica de la adyuda de los donantes con las necesidades de los receptores véase Tezanos S., “¿Es progre-

siva la distribución geográfica de la ayuda española?”, en El debate sobre la eficacia de la Cooperación Española al Desarrollo en la

actualidad, Colección Escuela Diplomática nº10, Escuela Diplomática España 2005. Véase también Alonso J. A., Tezanos S.,

Espinosa J., Pérez I., Arias M., “La Ayuda al Desarrollo en España en 2003–2004, en La Realidad de la Ayuda 2004–2005,

Internón Oxfam, Barcelona, 2003.


diferentes regiones. Sin embargo, como se verá másadelante, dentro de la regresividad como tónica general,existen diferencias significativas en el grado deregresividad de la distribución geográfica de lacooperación no gubernamental española en Perú enfunción del origen de la financiación,fundamentalmente entre la ayuda financiadamayoritariamente por la AECI y la ayuda financiadamayoritariamente por la entidades descentralizadas delEstado español.

22..11..11 OOrriieennttaacciióónn rreeggiioonnaall ppoorr ttiippoo ddee ccooooppeerraacciióónn

En el periodo investigado, 161 administracionespúblicas financiaron proyectos de desarrollo a lasONGD españolas para su ejecución en Perú. En elgráfico 9 se muestra la naturaleza de los fondosmovilizados:

El 88% de los recursos gestionados por las ONGDespañolas proviene de los fondos de la cooperacióndescentralizada y de la Administración central, quetienen la siguiente composición:

La cooperación descentralizada es la vía definanciación más importante para las ONGD españolas

59

Gráfico 9: Origen de los fondos gestionados por las ONGD españolas en Perú 2002-2005

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OTC.


Cuadro 4: Composición de la financiación descentralizada y de la Administración central de las ONGD españolas en Perú 2002-2005

TTIIPPOO DDEE FFIINNAANNCCIIAACCIIÓÓNN NNºº DDEE AACCTTOORREESS %% ddee RREECCUURRSSOOSS AAPPOORRTTAADDOOSS

CCooooppeerraacciióónn ddeesscceennttrraalliizzaaddaa 115511 110000

Ayuntamientos 07 27,69

Diputaciones 26 7,37

CCAA 13 64,04

Fondos de cooperación 5 0,87AAddmmiinniissttrraacciióónn cceennttrraall 22 110000

AECI 1 97,8

Instituto de la Mujer 1 2,2


que trabajan en Perú, sin embargo, la Administracióncentral, a través de la AECI, es sin duda el principalfinanciador. La naturaleza de ambos tipos decooperación es muy distinta, como se puede observaren la heterogeneidad en cuanto al número de actoresque la componen y el tipo de implantación en Perú10.

El conjunto de la ayuda financiado por la cooperacióndescentralizada, así como el financiado por la AECI,desarrolla una elevada concentración, ligeramentesuperior en el caso de la descentralizada. En amboscasos, la concentración se explica por una apuestafundamental por una región y un descenso progresivoen el resto de las regiones, como se puede observar enel gráfico 10.

Aunque la tendencia de ambas distribuciones es muysimilar, la orientación de la ayuda de ambos tipos decooperación no lo es tanto. De las 25 regiones del país,tan sólo en siete se produce una coincidencia encuanto a la importancia concedida por la cooperación

financiada mayoritariamente por la AECI y por ladescentralizada. Además, de estas siete regiones,Ucayali, Madre de Dios, San Martín y Tacna son muypoco significativas en términos generales para lacooperación no gubernamental española, ya que entrelas cuatro reciben el 2% del total, tanto de lafinanciación de la AECI como de la cooperacióndescentralizada. Por lo tanto, la coincidencia sólo seproduce en dos de las regiones importantes para elconjunto de la cooperación no gubernamental: Junín yLa Libertad.

Pese a ello, la orientación de la ayuda de ambos tiposde cooperación muestra diferencias muy significativas.La primera de ellas es la clara apuesta por dos regionesdistintas como claramente prioritarias: Lima y Callaopara la cooperación descentralizada y Piura para lacooperación financiada mayoritariamente por la AECI.En ambos casos esta única región absorbe más del 25%de los recursos.

60

Gráfico 10: Distribución regional de la cooperación no gubernamental española por departamento según tipo de cooperación (%) 2002-2005


10 La AECI tiene una presencia permanente en Perú a través de la OTC, compuesta por una oficina estable y un importante número

de trabajadores. De los 151actores de la cooperación descentralizada, sólo el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid,

tiene una presencia formal y permanente en el país.


Sin duda, estos datos suscitan la siguiente pregunta:¿por qué Piura, cuyos indicadores socioeconómicos nola convierten en una de las regiones prioritarias para eldestino de la ayuda sobre la base de criterios depertinencia, absorbe una cuarta parte de los recursosque la AECI financia a las ONGD españolas en Perú?

La explicación la encontramos fundamentalmente endos hechos. En primer lugar, ya se ha mostrado cómoel peso poblacional influye en la orientación geográficade la ayuda gestionada por las ONGD españolas. Piuraes el segundo departamento más poblado, sin embargoel porcentaje de población de Piura sobre el total delpaís (6,1%) no se corresponde con el volumen deayuda financiada por la AECI que recibe (26,2%) En

segundo lugar, y fundamentalmente, la explicación seencuentra en el “efecto arrastre” que supone elPrograma de Cooperación Hispano–Peruano, que sitúaa Piura como una de las regiones prioritarias para laAECI en Perú y que influye notablemente en lafinanciación de la AECI a las ONGD españolas paragestionar proyectos de desarrollo en Perú.

Junto a la distinta priorización en la orientación de laayuda, llaman la atención algunos casos significativos:Apurímac y Huancavelica, sexta y séptima región pororden de importancia para la cooperación financiadamayoritariamente por las entidades descentralizadas,no reciben ningún apoyo por parte de la cooperaciónfinanciada por la AECI. Por el contrario, Tumbes, la

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Lima y Callao Piura

AECI 2ª región – 15% de los recursos 1º región – 26,2% de los recursos

Cooperación descentralizada 1ª región – 26% de los recursos 3º región – 8,8% de los recursos

Cuadro 5: Comparación de la importancia concedida a Piura y Lima y Callao por la cooperación no gubernamental española financiada a

través de las entidades descentralizadas y a través de la AECI 2002-2005

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OTC de Lima.

Gráfico 11: Curva de concentración de la cooperación no gubernamental española 2002-2005. Comparación financiación AECI –

financiación cooperación descentralizada.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INEI.


undécima región más importante para la AECI, es laúltima región en orden de prioridad para lacooperación descentralizada.

Para concluir, el gráfico 11 muestra claramente laregresividad de la ayuda financiada por ambas vías. Elíndice de Suits, en este caso, muestra una mayorregresividad en la distribución de la cooperaciónfinanciada por la AECI, que se explica fundamentalmente

por la importancia concedida al departamento de Piura,que pese a representar el 7,1% del total de la pobreza delas regiones en las que la AECI financia proyectos dedesarrollo, acumula el 26,2% de su financiación:

22..22 DDiissttrriibbuucciióónn sseeccttoorriiaall ddee llaa aayyuuddaa

Las ONGD españolas iniciaron la ejecución deproyectos de desarrollo durante el periodo investigado en25 sectores11, con la siguiente distribución:

62

Gráfico 13: Distribución de la ayuda por categorías sectoriales (%)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OTC de Lima

Gráfico 12: Distribución de la cooperación no gubernamental española 2002-2005 por sectores (%)


11 La clasificación sectorial utilizada en el estudio corresponde al criterio de clasificación sectorial del CAD.


La distribución sectorial de la ayuda acusa unaconcentración elevada, ligeramente superior a laconcentración regional. Los cuatro sectores prioritarios–otros multisectorial, salud, gobierno y sociedad civil,y agricultura– acumulan el 53,21% de los recursos.Asimismo, los ocho sectores prioritarios absorben el71,4% de los recursos, con la particularidad de quecuatro de ellos pertenecen al ámbito educativo. Por talmotivo, si agrupáramos a todos los sectores educativos,serían cinco sectores los que acapararían ese 71,4% delos recursos y el sector educación pasaría a ser elprioritario. Si agrupamos los sectores en categorías másgenerales, la distribución sectorial es la que podemosobservar en el gráfico 13:

22..22..11DDiissttrriibbuucciióónn sseeccttoorriiaall ppoorr ttiippoo ddee ccooooppeerraacciióónn

En cuanto a la comparación de la distribuciónsectorial de la ayuda entre los dos grandes tipos decooperación que nutren a las ONGD españolas quetrabajan en Perú, encontramos que, al contrario quecon la concentración geográfica, la ayuda financiadamayoritariamente por la AECI acusa, ligeramente, unamayor concentración que la de la cooperación

descentralizada, como muestra el índice de Gini(gráfico 14). Ésta última, financió proyectos dedesarrollo en 24 sectores, frente a los 17 en los que lohizo la AECI. En el gráfico se observa claramente ladiferencia en las preferencias de los dos tipos decooperación.

En primer lugar, conviene señalar que las diferenciasse atenúan ligeramente si se agrupan todos los sectoreseducativos. De esta manera educación pasaría a ser elsector secundario para la AECI, con un 12,7% del totalde la ayuda, y el secundario también para lacooperación descentralizada, con un 17,4% del total delos recursos.

En segundo lugar, llama la atención la diferencia en lasprioridades entre los dos tipos de cooperación. Para laayuda financiada por la AECI, el sector principal, con22,3% de la ayuda lo constituye salud, sector que poseeuna importancia mucho menor para la cooperaciónfinanciada por las entidades descentralizadas, al quedestina el 6,5% de los recursos.

Junto a este sector, los siguientes sectores deintervención más importantes para la cooperación

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Gráfico 14: Distribución sectorial de la cooperación no gubernamental española 2002-2005 financiada por las entidades descentralizadas y

por la AECI (%)



financiada por la AECI –si no agrupamos los sectoreseducativos– son Gobierno y sociedad civil, yAgricultura, con un 9,2% de los recursos cada uno.Sobre las segundas preferencias hay plena coincidenciaentre la financiación proveniente de la AECI y la de lacooperación descentralizada, ya que estos mismossectores son los segundos más importantes tambiénpara este tipo de financiación, con un 10,1% del totalde los recursos cada uno.

Frente a la distribución sectorial de la ayudafinanciada a través de estas dos vías, las másimportantes para la cooperación no gubernamental,caracterizadas, a pesar de la relevante concentración,por una amplia cobertura sectorial, se encuentra lacooperación financiada a través de la Unión Europea yde los fondos propios de las organizaciones.

Estos dos casos son claramente menos significativosen cuanto al volumen de recursos que representansobre el conjunto de la financiación de la cooperaciónno gubernamental. Debido a ello, registran una menorcobertura sectorial –nueve sectores la cooperaciónfinanciada mayoritariamente por la UE y 12 lafinanciada a través de fondos propios–. No obstante, es

llamativa la ausencia de coincidencia de ambasdistribuciones a excepción del sector salud, al queambas conceden gran importancia.

Además, cabe destacar la importante concentración dela ayuda financiada con los fondos propios de lasorganizaciones en torno al sector salud, al que sedestinan más de la mitad de los recursos,concretamente el 52,7%, más aún si comparamos estapreferencia con la financiación AECI, que destina un4,3% de los fondos a dicho sector.

Asimismo, la cooperación no gubernamentalfinanciada mayoritariamente por la UE priorizaclaramente tres sectores: otros multisectorial –encoincidencia con la financiación AECI–, salud –encoincidencia con la cooperación descentralizada– yayuda de emergencia –a diferencia del resto definanciadores–.

En definitiva, cada uno de los tipos de financiaciónque nutren a las ONGD españolas que trabajan en Perúdesarrolla una distribución y un grado deconcentración diferente, y una priorización sectorialdistinta. Por lo tanto, la distribución sectorial delconjunto de la cooperación no gubernamental española

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Gráfico 15: Distribución sectorial de la cooperación no gubernamental española 2002-2005: fondos propios y financiación UE (%)



en Perú es el resultado de la suma de la distribución delas distintas fuentes financiadoras, en la que tiene unpeso específico importante la influencia de lacooperación descentralizada –como principal soporteeconómico de la cooperación no gubernamental– y dela AECI –como principal donante–.

22..33 CCaarraacctteerriizzaacciióónn sseeccttoorriiaall yy ggeeooggrrááffiiccaa ddee llaapprreesseenncciiaa ddee llaass OONNGGDD eessppaaññoollaass eenn PPeerrúú

22..33..11 PPrreesseenncciiaa ggeeooggrrááffiiccaa

La ubicación regional y la especialización sectorial delas organizaciones es un reflejo de la orientacióngeográfica y sectorial de la ayuda. Lógicamente,aquellos sectores que mayor volumen de ayuda recibenregistran, igualmente, una gran representación deorganizaciones. Asimismo, las regiones prioritarias parael sistema de cooperación no gubernamental registranuna mayor presencia de ONGD. Sin embargo, estacoincidencia no es tan generalizada como cabríasuponer.

Una comparación entre la distribución regional de laayuda y la presencia geográfica de las organizaciones,muestra cómo la ubicación de las organizaciones en

Perú no es un fiel reflejo del volumen de recursosinvertido por las entidades financiadoras del Estadoespañol. Como se puede observar en el gráfico 16, lalínea de tendencia de la distribución regional de laayuda no coincide con la de la presencia de las ONGDespañolas en Perú.

De la comparación de los datos se pueden obteneralgunas conclusiones: a pesar de que las ONGDespañolas tienden a situarse en los departamentosdonde mayor presencia de financiación existe, algunasdiferencias ponen de manifiesto que las preferencias dela financiación, y las de las organizaciones, no siempreson las mismas, o no siempre en la misma medida. Eneste sentido, llama la atención la desigual presencia deorganizaciones en las dos regiones prioritarias para lacooperación española. Lima, el departamento másimportante para el conjunto de la cooperación entérminos de recepción de ayuda, también lo es para lasONGD, aún en mayor medida que para las entidadesfinanciadoras. Tanto es así, que casi la mitad de lasorganizaciones españolas que trabajan en Perúiniciaron la ejecución de al menos un proyecto dedesarrollo en Lima. Piura, por el contrario, con un

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Gráfico 16: Comparación de la distribución regional de la cooperación no gubernamental española y la presencia en Perú de las ONGD

españolas (%) 2002-2005



volumen de ayuda prácticamente similar al existente enLima, registra una presencia mucho menor deorganizaciones, el 17,1% de las organizacionesespañolas inició la ejecución de algún proyecto dedesarrollo en el departamento de Piura, frente al 41,9%por ciento que lo hicieron el Lima. Sin duda, en amboscasos hay una presencia importante de organizaciones,pero en el caso de Lima, además de un importantevolumen de financiación, las organizacionesencuentran otros estímulos para dirigir su actividad.Estímulos que no están tan presentes en la regiónnorteña.

Junto a Lima, las regiones que tienen una presenciade ONGD españolas más importante en comparacióncon el volumen de ayuda recibido son Cuzco, Junín,Callao y Puno. En el caso de Cuzco, tercera región quemayor volumen de recursos recibe, el porcentaje deorganizaciones que recibe es del 27,4%, un porcentajeque denota el grado de interés de la región para lasorganizaciones españolas. Las otras tres, pese a recibirun porcentaje de ayuda poco significativo, registranuna presencia importante de organizaciones españolas.Entre ellas, llama la atención especialmente Puno, que

es una de las grandes olvidadas en cuanto a recursosinvertidos, el 1,2% del total, y sin embargo es laundécima región en presencia de ONGD españolas; un10,3% de las organizaciones iniciaron la ejecución deproyectos en la región andina.

Más allá de las observaciones particulares, en todaslas regiones de Perú se produce una presencia elevadaen términos porcentuales, muy superior al volumen definanciación. La media de organizaciones por región esigual a 12, lo que es, sin duda, un indicador dedispersión, más aún teniendo en cuenta que en variasde las regiones la presencia de organizaciones es muypoco significativa.

22..33..22 CCaarraacctteerriizzaacciióónn sseeccttoorriiaall

La comparación de la orientación sectorial y elporcentaje de organizaciones trabajando en los distintossectores muestra mayores diferencias que en el casoanterior, como se puede observar en el gráfico 17.

Como resultado de la comparación, cabe destacar ladiferente capacidad de atracción que determinadossectores ejercen sobre las ONGD españolas. En estesentido, el sector que más ONGD registra, el 25,6% del

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Gráfico 17: Comparación de la distribución sectorial de la cooperación no gubernamental española 2002-2005 y la caracterización sectorial

de las ONGD españolas (%)



total, es otros servicios sociales, que a su vez es eldécimo en orden de importancia en cuanto al volumende recursos invertidos, con un 4,56% de la inversióntotal. Junto a este sector, otros cuatro –abastecimientoy depuración de agua, educación básica, mujer ydesarrollo, y agricultura– se muestran como los másatractivos para las ONGD, por delante de otros sectoresque registran un mayor volumen de inversión.

Para terminar, el hecho de que en todos los sectores–a excepción del sector turismo– haya un desequilibriorelevante entre el porcentaje de ayuda recibido y el deorganizaciones sobre el total, es un indicador delcarácter generalista de un gran número de las ONGDespañolas que trabajan en Perú, que iniciaron laejecución de proyectos de desarrollo en más de unsector. Concretamente, la media de sectores en los quetrabajan las organizaciones en Perú es de 2,57 sectorescada una. Además, dentro de cada sector se produceuna gran dispersión de los recursos que, como en elcaso de la presencia geográfica de las ONGD, junto a laatomización propiciada por las entidades financiadorasy la ausencia de coordinación de las ONGD en Perú,apunta una pérdida de eficiencia y, por ello, unareducción del impacto del conjunto de la cooperaciónno gubernamental española en Perú.

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68


En el capítulo anterior se mostró el mapa de lacooperación no gubernamental española en Perú, através del tratamiento y análisis de la informacióncuantitativa disponible.

En el presente capítulo se profundiza en dichoanálisis. Para ello se realiza un análisis del discurso delos principales actores involucrados –las ONGDespañolas y sus contrapartes peruanas– obtenido através del trabajo de campo desarrollado en España yen Perú.

Para comprender el estado actual de la cooperaciónno gubernamental española en Perú es importanteconocer cómo se materializa la cadena de la ayuda, quérestricciones genera y con qué consecuencias.Asimismo, es importante conocer cómo interaccionanesas restricciones con las decisiones estratégicas de lasONGD, ya que el resultado final del conjunto de lacooperación no gubernamental es el fruto de lainterrelación de varios factores, que son,fundamentalmente, de dos tipos:

Por un lado se encuentran los factores derivados de lacadena de la ayuda, es decir, factores que responden adecisiones influidas de manera directa por las

restricciones y las dinámicas perversas que ésta genera.Por otro lado influyen factores de tipo estratégico,basados en decisiones tomadas por las ONGD sobre labase de sus estrategias de intervención, así como de suconcepción del desarrollo y de su propio trabajo.

La interrelación de estos grupos de factores semuestra a través del esquema utilizado en el capítuloprimero: que se compone de los elementos quedeterminan la cadena de la ayuda, que son sobre losque se construyen las relaciones establecidas por lasONGD españolas.

33..11 EEll ssiisstteemmaa ddee ffiinnaanncciiaacciióónn:: eell mmeerrccaaddoo ddee llaa aayyuuddaayy llooss eessqquueemmaass ddee ffiinnaanncciiaacciióónn

Al inicio de este trabajo ya se habló de la importanciaconcedida por la cooperación española a Perú, paíscaracterizado como prioritario en el actual PlanDirector 2005-2008.

Como se observa en el gráfico anterior, en los últimosaños Perú ha sido uno de los principales receptores deAOD española. Esta tendencia se ha acentuado aúnmás recientemente, tras una pequeña caída sobre elporcentaje total de ayuda en 2001.

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3. LAS ONGD ESPAÑOLAS EN PERÚ

Gráfico 18: Evolución del porcentaje del total de la AOD española destinado a Perú y del ranking como país receptor.

Fuente: Seguimiento PACI 1997-2003 y Avance PACI 2004.


Además, Perú tiene una particularidad que compartecon muy pocos países receptores de AOD españolaque consiste en el peso tan relevante que poseen lasONGD en la canalización de la ayuda (gráfico 19). Elporcentaje de AOD canalizado a través de ONGD dePerú, tan sólo fue superado en 2003 por la PoblaciónSaharaui (con un 85,5% del total de AOD canalizado através de ONGD), Albania (76,3%), El Salvador(74,9%) y Guatemala (74,4%); en 2002 por Kosovo(95,78%), Población Saharaui (81,98%), Albania

(73,78%), Guinea Bissau (69,7%) y Guatemala(69,06%). Estos porcentajes suponen un peso relativode las ONGD muy superior que en la prácticatotalidad del resto de los países receptores de AODespañola1.

Entre 2002 y 2005, 117 ONGD españolas iniciaronla ejecución de 667 proyectos de desarrollo con unmonto total de 109.087.130 euros. Estos recursostienen distinto origen, como se puede observar en elgráfico 9.

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Gráfico 9: Origen de los fondos gestionados por las ONGD españolas en Perú

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la OTC de Lima

Gráfico 19: Vías de canalización de la AOD española en Perú 2001-2003

Fuente: Seguimiento PACI 2001, 2002 y 2003

1 Seguimiento PACI 2002, 2003


Lo primero que observamos en el gráfico es que elmercado de la ayuda en Perú se caracteriza por unaimportante desigualdad entre fondos públicos (94%) yprivados (6%) Esta asimetría nos lleva a plantearnos siunas cuotas tan altas de recursos públicos en losproyectos gestionados por las ONGD españolas tienealgún tipo de consecuencia; en concreto en relación conla dependencia que puede generar y con el grado dearticulación entre las distintas entidades financiadoras.

33..11..11 DDeeppeennddeenncciiaa ffiinnaanncciieerraa yy ppéérrddiiddaa ddee aauuttoonnoommííaa::áámmbbiittoo ppúúbblliiccoo

En el capítulo primero se abordó la cuestión de ladependencia desde un punto de vista teórico. Se afirmóque un excesivo peso de ingresos públicos sobre el totalde los ingresos de una organización, así como laausencia de variedad de fuentes de financiación, puedesignificar unas cuotas altas de dependencia y de pérdidade autonomía.

El 89% de las ONGD que trabajan en Perú sefinancian mayoritariamente con fondos públicos, y poruna media de 3,58 fuentes de financiación cada una. Eneste contexto, puede afirmarse que, en general, lasorganizaciones poseen unas cuotas altas de dependenciafinanciera y, por lo tanto, una potencial pérdida deautonomía. Hay que tener en cuenta también que ladiferencia en el volumen de recursos gestionado por

cada ONGD obliga a relativizar esta afirmación. Ladiversidad real de fuentes de financiación estádeterminada, en gran medida, por el volumen derecursos que gestiona cada ONGD, concretamente porel volumen de recursos que gestiona por cada una desus fuentes de financiación. No obstante, estos datos sique nos permiten hacer algunas reflexiones.

Una primera consideración, acerca de la altaheterogeneidad existente en este ámbito que dificulta lageneralización y el establecimiento de conclusionessobre la dependencia financiera y la diversificación defuentes. Así, encontramos en un extremo aorganizaciones que ejecutan proyectos financiados poruna sola fuente de financiación y en otro extremo aONGD con decenas de financiadores públicos. Lasorganizaciones españolas que reciben recursos públicospara gestionar proyectos de desarrollo en Perú, lo hacena través de una media de 3,58 fuentes, para unaejecución media de recursos económicos totales porONGD de 911.459,47 euros. Estos datos podríanllevarnos a concluir que la diversificación de fuentes definanciación no es lo suficientemente elevada en elconjunto de las ONGD españolas, como para que éstaspudieran afrontar una retirada de alguno de estosapoyos sin que ello produjera un impacto muyimportante para la organización en cuestión.

71

Gráfico 20: Número de fuentes financiadoras de las ONGD españolas en Perú 2002-2005

Fuente: AECI, OTC de Lima


Una segunda reflexión nos lleva a matizar estaafirmación, ya que los datos encierran diferentestendencias. Observamos, en cuanto al número de fuentesfinanciadoras, cuatro grandes grupos que representancomportamientos diferenciados (gráfico 20)

Observamos, en primer lugar, que existe una mayoríade organizaciones con una única fuente definanciación. Este grupo, que representa el 59% de lasorganizaciones, es el más importante en cuanto anúmero de ONGD, pero tan sólo concentra el 8,54%del volumen de fondos gestionados por la cooperaciónno gubernamental –financiada mayoritariamente confondos públicos– en Perú. Dentro de este grupopodemos diferenciar entre aquellas organizaciones queejecutan algún proyecto con un monto total pocosignificativo (43 de las 61 que componen este grupo) yel resto, que gestiona proyectos por un monto de másde 100.000 euros cada una –alguna de ellas se acercaal millón de euros y una lo supera–. Este últimoconjunto de organizaciones posee, en teoría, unascuotas muy altas de dependencia con respecto a lasentidades públicas de financiación.

En segundo lugar, vemos que el 25% de lasorganizaciones tiene entre 2 y 5 fuentes públicas definanciación. Este grupo –formado por organizacionesque, en general, poseen cuotas altas de dependenciacon respecto a las entidades públicas de financiación–gestiona el 31,8% del volumen total de fondos de lasorganizaciones financiadas mayoritariamente a travésdel sistema público de financiación; representa, por lo

tanto, un porcentaje importante dentro del conjunto dela cooperación no gubernamental española en Perú.

En tercer lugar encontramos a un 8% deorganizaciones con una mayor diversidad de fuentesfinanciadoras (entre 6 y 10) Este conjunto, querepresenta el 26,51% de los recursos totales de lasONGD que gestionan recursos públicos, posee, desdeun punto de vista teórico una tasa baja dedependencia.

Por último cabe señalar un cuarto grupo, formadoigualmente por el 8% de las ONGD que tiene unaelevada diversificación de fuentes financiadoras y un33,12% de los recursos totales con, a priori, una muybaja dependencia con respecto a las fuentes públicas definanciación.

Los datos que aparecen en el cuadro, no obstante, hayque acogerlos con cautela, ya que nos informan sobreel número de fuentes de financiación, pero no sobre elporcentaje que cada una de esas fuentes supone sobreel total de la financiación de una ONGD determinada.Se puede dar el caso de alguna organización con unelevado número de fuentes financiadoras y con sólouna de ellas que suponga la casi totalidad de lafinanciación y el resto sean simples complementos.Dicho esto, se pueden obtener algunas conclusionesvaliosas, básicamente que alrededor de un 40% de losrecursos ejecutados por ONGD españolas en Perú, loson por organizaciones que poseen cuotas altas o muyaltas de dependencia financiera y el resto de losrecursos por organizaciones con cuotas bajas o muy

72

Nº ONGD %ONGD % fondos

1 fuente financiadora 62 59% 8,54%

Entre 2 y 5 27 25% 31,80%

Entre 6 y 10 9 8% 26,51%

Más de 10 9 8% 33,12%

Cuadro 6: Número de fuentes financiadoras y porcentaje de fondos sobre el total de los proyectos financiados mayoritariamente con fondos

públicos 2002-2005



bajas. Desde el punto de vista del número deorganizaciones, son muchas más las que tienen unadependencia alta o muy alta, que las que tienen unabaja o muy baja dependencia, 89 frente a 18. Estosdatos concuerdan con el discurso de la mayoría de lasONGD, que en general afirman padecer algún nivel dedependencia financiera.

La razón principal de la dependencia financiera espara las ONGD, tal y como muestra su discurso, suincapacidad para generar recursos propios; por estemotivo, una prioridad para muchas de ellas es lainversión de la proporción entre ingresos públicos yprivados, ya que la asimetría actual provoca en lasorganizaciones cierta pérdida de autonomía.

El efecto fundamental que las organizacionesencuentran en la ausencia de autonomía es la pérdidade la capacidad de la toma de decisiones en diferentesámbitos. El más importante, destacado por un grannúmero de ONGD, es el temporal. La ausencia defondos propios suficientes para llevar a cabo lasintervenciones, supone la necesaria entrada en la lógicatemporal de los financiadores. Trabajar con fondospúblicos significa hacerlo bajo esquemas definanciación diseñados por los propios financiadores,quienes tienen sus propios plazos, sus propios ritmos,su propio calendario y su propia agenda. Entre losfinanciadores domina una lógica basada en el cortoplazo –que se materializa en el proyecto como canaldominante de financiación–, y que imprime un ritmode trabajo acelerado que promueve la acción sinconceder el tiempo necesario, en numerosas ocasiones,para la reflexión. Como ya se vio, este hecho respondeen parte a restricciones en el marco legal, que dificultanel compromiso de fondos a cargo de los presupuestosde ejercicios económicos futuros. No obstante, y comose verá más adelante, la lógica temporal de las entidadesfinanciadoras también se explica por otras razones,entre las que destaca la búsqueda de visibilidad de lasacciones. Esta lógica sitúa a las organizaciones bajo unainercia que les dificulta planificar de una manera

pausada qué hacer y con quién, sin caer en el riesgo deperder la oportunidad de financiación. Algunasorganizaciones reconocen que para sobrevivir, para noquedarse fuera del sistema de financiación, necesitanentrar en esta lógica.

Los otros ámbitos en los que las organizacionesacusan la pérdida de autonomía son la toma dedecisiones geográficas, ya que algunas entidadesfinanciadoras desarrollan una focalización geográficamuy restringida, el ámbito sectorial, ya que existensectores más susceptibles de financiación que otros y,en ocasiones, la selección de los grupos debeneficiarios (target), que a veces son definidos por losdonantes sin un conocimiento profundo del contextolocal en el que se ejecutan las intervenciones. Esteúltimo ámbito de pérdida de autonomía es importante,ya que supone un claro ejemplo de cómo la cadena dela ayuda puede provocar restricciones importantes ycrear grupos de beneficiarios desacordes con loscontextos locales que distorsionen la realidad e inclusopropicien la fractura social.

No obstante, no todas las ONGD acusan de igualmodo la dependencia financiera. Algunas encuentranen la diversificación de fuentes de financiación, una víade atenuación de la pérdida de autonomía que suponeun peso excesivo de los ingresos públicos en lospresupuestos de las organizaciones. El mercado de laayuda español, además, representa una oportunidadúnica para la búsqueda de una amplia diversidad defuentes de financiación, debido a las característicasparticulares de esta cooperación descentralizada. Dichaopción, la de la búsqueda de la autonomía a través dela diversificación de las fuentes financiadoras, tiene unadesventaja fundamental: supone una pérdida deeficiencia, ya que al aumentar las fuentes definanciación aumentan también los recursos necesariospara cumplir los requisitos de las diferentesconvocatorias, justificaciones, rendiciones de cuentas,informes de seguimiento... Se produce una conquistade autonomía en detrimento de la eficiencia.

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PPrroocceessoo ddee nneeggoocciiaacciióónn

La práctica totalidad de las organizaciones españolasque trabajan en Perú, el 89%, lo hacenmayoritariamente con fondos públicos, lo que significauna dependencia financiera generalizada. Sin embargo,no significa que todas las organizaciones padezcan lamisma pérdida de autonomía; los procesos denegociación entre la propia estrategia y los intereses delos financiadores –cuyo punto de encuentro determinael grado de autonomía de las organizaciones– varíaenormemente entre las distintas ONGD.

En el capítulo anterior se expusieron los dos tiposideales de respuesta ante la presión y el riesgo depérdida de autonomía que supone la dependenciafinanciera. El primer tipo ideal era representado por lasorganizaciones que, en la negociación entreoportunidad de financiación y visión estratégica,priman su propia visión. Es decir, las organizacionesque no modifican sus planteamientos para orientarloshacia los de los financiadores. El tipo ideal opuesto es elque, en el proceso de negociación, valora la entrada deingresos y la oportunidad de financiación por encimade la propia estrategia. Las ONGD españolas quetrabajan en Perú desarrollan una gama decomportamientos intermedios que aportan luz sobrecómo se producen los procesos de negociación quedeterminan su grado de autonomía. Todos estosprocesos están caracterizados, entonces, por la tensiónexistente entre dependencia y autonomía.

MMooddeelloo ddee llaa bbúússqquueeddaa ddee aauuttoonnoommííaa

Una primera respuesta ante la tensión generada por ladependencia financiera consiste en la búsqueda de laautonomía. Este comportamiento es desarrollado pororganizaciones que tienen una estrategia definida ycuyo objetivo principal es llevarla a cabo. Por ello, sólobuscan y aceptan financiación para proyectos acordescon su visión estratégica; con el consiguiente rechazo depropuestas que no coadyuven o complementen suestrategia, basado en la idea de que las acciones

aisladas, sin complementariedad con el resto de suacción –o la acción de otros actores– suponen unapérdida de recursos innecesaria. Por lo tanto, si loscriterios de los financiadores no concuerdan con lossuyos, renuncian a trabajar con ellos –en lugar deacomodar su estrategia a dichos criterios– y sólo buscanoportunidades de financiación que complementen suactuación.

Entre las organizaciones que desarrollan este modelo,caracterizado por la búsqueda generalizada deautonomía, se dan diferentes respuestas por parte de lasONGD, que significan distintos niveles de autonomía:

- Una primera respuesta consiste en el rechazosistemático a modificar cualquier aspecto, porpequeño que sea, de la estrategia diseñada por laorganización, como medio de acceso a lafinanciación. Esto supone, aún entre lasorganizaciones que tienen cierto volumen de fondosprivados, la pérdida de oportunidades definanciación y la imposibilidad de llevar a cabo latotalidad de la estrategia. Un sector de lasorganizaciones que desarrolla este comportamientoafirma que lo ideal es que los sectores de la estrategiamenos susceptibles de financiación, por parte de lasentidades públicas, sean cubiertos, en la medida delo posible, por los fondos propios o por los recursosprivados de las ONGD. El problema de esteplanteamiento consiste en que en Perú no haymuchas organizaciones españolas con unaproporción de ingresos privados lo suficientementeamplia como para cubrir una parte significativa de sutrabajo: se convierte así, en ocasiones, en unargumento retórico difícil de realizar en la práctica.No obstante, el discurso de las ONGD pone demanifiesto que el porcentaje de ingresos privadostiene una cierta importancia como factor explicativodel proceso de negociación y de la obtención deautonomía. En los casos en los que los ingresosprivados no son significativos –que son la mayoría–la opción de la búsqueda de la autonomía provoca

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que parte de la estrategia de las ONGD se quedefuera del sistema de financiación. La dependenciaeconómica, entonces, no se traduce en pérdida deautonomía, sino en la exclusión –al menos parcial–del sistema de financiación. Sin duda, entre lasorganizaciones entrevistadas, este es comportamientominoritario, que muchas conciben como un ideal,más que como una posibilidad real.

- Más habitual es la respuesta que, ante la situación dedependencia financiera, consiste en una modificaciónformal, pero no de fondo, de los aspectos másdifíciles de financiar de la estrategia: se trata de lapresentación a las convocatorias de aquellos aspectosde la estrategia menos susceptibles de financiación, alos que se añade algún componente relacionado conotros sectores con mayores posibilidades definanciación, habitualmente educación y salud. Estaestrategia normalmente se lleva a cabo a través de laaplicación de un sesgo sectorial mediante la inclusiónde algún componente sanitario o educativo, que hagael proyecto más atractivo para los financiadores, o através de la transversalización del componentecentral, con la educación o la salud generalmentecomo eje vertical de los proyectos. La idea consisteen que esta modificación sea una vía de acceso a lafinanciación, sin que suponga un desplazamiento delos planteamientos de las organizaciones. Estapropuesta, sin embargo, tiene unas limitacionesimportantes: en primer lugar es difícil establecer lafrontera que separa un cambio superficial de uncambio estructural en una propuesta y en segundolugar, es difícil que una modificación en unapropuesta provoque un cambio sustancial en suvaloración por parte de las entidades financiadoras,sin que se produzca realmente una postergación delos sectores inicialmente priorizados.

- Una tercera opción es representada por lasorganizaciones cuyo proceso de negociación no afectaa la estrategia sectorial, pero sí a la orientacióngeográfica de la ayuda. Se produce, en este caso, unapostergación de las decisiones geográficas sobre las

sectoriales en la planificación de la estrategia. Estapostura, que aunque supone cierta pérdida deautonomía en la toma de decisiones relativas a laorientación geográfica de la ayuda, es defendida porvarias ONGD españolas para, a cambio, salvaguardarla libertad en la toma de decisiones sectoriales.

La presión hacia la pérdida de autonomía sufrida porlas organizaciones es grande, por ello es difícilencontrar ONGD que opten por la primera opción, ladel inmovilismo de la estrategia ante las prioridades delsistema de financiación. Plenamente conscientes de estalimitación, un número creciente de organizaciones seplantea la apertura de un proceso de incidencia y dediálogo con los financiadores, con el objetivo de influiry modificar sus criterios de asignación de la ayuda. Estacuestión es relevante porque, como se verá másadelante, los criterios de asignación de la ayuda que lasorganizaciones observan en las entidades financiadoras,a menudo están ligados a cuestiones alejadas de lapromoción del desarrollo; razón por la cual lasorganizaciones encuentran dificultades en armonizarsus estrategias de intervención con los intereses de losdonantes.

MMooddeelloo ““ooppoorrttuunniissttaa””

Otro tipo de comportamiento, en el que la tensiónexistente entre dependencia financiera y mantenimientode los planteamientos estratégicos se resuelve con unapérdida de autonomía con respecto al modelo anterior,es desarrollado por un grupo significativo deorganizaciones españolas que trabajan en Perú. LasONGD que representan este modelo poseen una seriede similitudes con respecto a las del modelo anterior.Son organizaciones que tienen una estrategia deintervención, independientemente del grado dedefinición de la misma, y sienten una presión ejercidapor el sistema de financiación que dificulta el desarrollointegral de dicha estrategia. La diferencia fundamental,con respecto a las ONGD del modelo anterior, consisteen que en este caso aceptan y se presentan aconvocatorias para ejecutar acciones,

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independientemente de que no respondan a suconcepción del trabajo para la promoción del desarrollo,ni encajen plenamente dentro de su planificaciónestratégica; es decir, las organizaciones que desarrollanel modelo oportunista, optan por el desplazamiento desus planteamientos estratégicos hacia la convergenciacon los criterios de las entidades financiadoras.

No obstante, las organizaciones perciben condiferente grado de intensidad la tensión generada porla dependencia financiera y la visión estratégica. Tantoes así, que dicha tensión pasa prácticamenteinadvertida en el discurso de algunas ONGD quedesarrollan este modelo de negociación, mientras quepara otras es una cuestión central, y una de lascontradicciones más importantes en las que seencuentran inmersas. Este hecho refleja que estapráctica es interpretada de distinto modo por lasorganizaciones, y que la autonomía es valorada demanera muy distinta entre las ONGD españolas. Así,encontramos organizaciones que asumen estalimitación, que han naturalizado la pérdida deautonomía como un factor inherente al sistemacooperación y, por lo tanto, algo con lo que esinevitable convivir. Por el contrario, otro grupo deorganizaciones siente que esta tensión les empuja adesarrollar un comportamiento incoherente, en mayoro menor medida, que puede llegar a poner encuestionamiento hasta su propia identidad.

La acomodación ejercida por las organizaciones, decara a conseguir un mejor acceso a la financiación, seproduce de dos maneras diferentes y compatibles. Laprimera de ellas está presente en el propio diseño de laestrategia: el proceso de negociación desarrollado porlas ONGD consiste en una acomodación en elplanteamiento y diseño de la estrategia para hacerlacompatible con la agenda de las principales entidadesfinanciadoras. Los planteamientos, sectores y zonasgeográficas priorizados por éstas, actúan como un polode atracción hacia el que orientar la estrategia, lo quegenera mayores posibilidades de financiación. El

principal efecto de esta actuación consiste en que lasorganizaciones, como consecuencia de una situación dedependencia económica y de una negociación internaen la que el acceso a la financiación constituye unfactor determinante, terminan haciendo suyos losplanteamientos de los donantes y, por lo tanto,desplazándolos a lo largo de toda la cadena de laayuda. Este hecho significa que en las planificacionesestratégicas de las organizaciones, los intereses y lavisión de los donantes ocupan un lugar relevante encomparación con la visión de las ONGD españolas ylos receptores peruanos.

La segunda forma en la que esta acomodación cobraforma, es a través de los proyectos concretos y de lasoportunidades de financiación. En este caso, se trata deintervenciones concretas que nacen como respuesta aoportunidades de financiación –generalmentepromovidas por la cooperación descentralizada, através de convocatorias muy acotadas temporalmente y,en ocasiones, focalizadas sectorial y geográficamente–para intervenciones aisladas de la estrategia desde elpunto de vista sectorial, geográfico o desde ambos. Elaprovechamiento de estas oportunidades genera, enmultitud de ocasiones, un tipo de acciones que,aunque puedan ser coherentes desde el punto de vistade la propia intervención –en términos de pertinencia,de ejecución y de impacto–, no están exentas de ciertaincoherencia en un nivel más general, desde el puntode vista estratégico de la propia organización y delconjunto de la cooperación.

Las consecuencias de este tipo de actuacionesdeterminan el resultado del conjunto de la cooperaciónno gubernamental. La ejecución de acciones aisladas dela estrategia se traduce en una pérdida de eficiencia, deoportunidades de complementariedad y de impacto,debido a la atomización y la desestructuración deltrabajo individual y colectivo de las ONGD. A travésde esta práctica –el modelo de la oportunidad definanciación–, los recursos se dispersan sectorial ygeográficamente, se reducen las oportunidades de

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complementariedad y articulación que producen laamplificación del impacto de las intervenciones, frutode la planificación estratégica. Estos efectos seproducen, por un lado, a través de la ejecución deproyectos aislados –en ámbitos que probablemente seenmarcan en la estrategia de otras organizaciones– y,por otro lado, a través del debilitamiento de la propiaestrategia. Desde el punto de vista individual ycolectivo, los recursos de la cooperación son utilizadosde manera ineficiente, lo que junto a la ausencia decomplementariedad y la atomización de las acciones,supone una pérdida de impacto de la intervención decada ONGD, así como del conjunto de la cooperaciónno gubernamental. Además, la suma de estasactuaciones individuales, como se vio en el capítuloanterior, da lugar a una distribución de la ayuda que,lejos de responder a una planificación estratégica y auna alineación con los niveles de pobreza, muestra unalto grado de regresividad.

Independientemente de cuál sea la manera de afrontarla tensión generada entre la dependencia económica yla planificación estratégica, dentro de estas dosvariantes del modelo oportunista, la pérdida deautonomía es percibida y valorada de manera muydiferente por cada organización, lo que se observa en elgrado de presencia de la cuestión en el discurso de lasONGD y en las razones en las que se apoyan parajustificar la pérdida de autonomía.

Anteriormente se afirmó, que la relación entre lasONGD y el Estado y, las entidades subestatales, es unarelación simbiótica y de doble necesidad (ver p. 28)Esta idea está muy presente en algunas organizacionesque, aunque admiten desplazarse para entrar en laagenda de los financiadores, afirman que éstos tambiénlo hacen hacia las posiciones de las organizaciones, yno sólo a causa del trabajo de incidencia, queconsideran importante, sino también por una cuestiónde necesidad por parte de las entidades financiadorasbasada en la capacidad ejecutora y la operatividad en elSur que poseen las organizaciones, y de la que carecen,

en muchas ocasiones, las entidades financiadoras.Según esta idea, en cierto modo, existe un equilibrioen las relaciones de dependencia existentes entreambos actores.

Sin duda, la importancia de las ONGD en España ysu capacidad de influencia es cada vez mayor y cadavez son más los espacios abiertos por lasAdministraciones Públicas para la participación de lasONGD en los procesos de toma de decisiones políticas.No obstante, esto no significa que se esté equilibrandola relación de desigualdad existente entre las entidadesfinanciadoras y las organizaciones españolas. Es ciertoque el trabajo de incidencia llevado a cabo por elcolectivo de las organizaciones está comenzando a daralgunos frutos, pero actualmente el desplazamiento querealizan hacia la búsqueda de la financiación es muchomayor que el esfuerzo que hacen las entidadesfinanciadoras para alinear sus prioridades con lospuntos de vista de las organizaciones.

Otra de las razones importantes para entender ladecisión de las organizaciones que optan por el modelooportunista, reside en las necesidades estructurales yde supervivencia de las ONGD. Un problemaimportante y factor desestabilizador con el que seencuentran las organizaciones, consiste en ladiscontinuidad de las financiaciones. Una entradaintermitente de fondos provoca importantesdilataciones y contracciones en cuanto al volumen detrabajo, al número de trabajadores y voluntariosacogidos, a las necesidades de material de oficina,locales... En definitiva, afecta a la estabilidad de laestructura de la organización, lo que significa que lasorganizaciones necesitan, para conseguir ciertaseguridad y garantizar su supervivencia, la obtenciónde un volumen de financiación y de trabajo quepermita mantener su estructura. Esta cuestión, aunqueno agota la explicación del modelo oportunista, es unade las razones importantes que se sitúan detrás delfenómeno del desplazamiento de los planteamientos delas organizaciones hacia la búsqueda de financiación.

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Los comportamientos descritos en este modelo,fundamentalmente el que consiste en la ejecución deacciones puntuales, aisladas y sin complementariedadcon la estrategia, descansan, además de en una visióncorporativa, en ocasiones, en una concepciónasistencialista del trabajo en desarrollo. El hecho de quemuchos de los proyectos desarrollados por lasorganizaciones no posean el mayor grado posible decoherencia con relación a su propia estrategia, esinterpretado por algunas de éstas como un mal menor.Existe la plena consciencia de que no es el planteamientoóptimo, de que los recursos no están siendo utilizadosde la manera más racional, de que existe una limitaciónsobre el impacto; pero prevalece la idea de que aún asílos proyectos generan algún tipo de impacto y por ello laintervención es pertinente. Esta visión refleja unaconcepción asistencial del trabajo para la promoción deldesarrollo, según la cual, una mejora en las condicionesde vida de un colectivo justifica la propia intervención,independientemente de cuál sea el impacto negativo quedicha intervención suponga.

Por último, un tipo de explicación, que refuerza a lasanteriores, y está muy presente en el discurso general delas organizaciones, hace referencia a la prácticageneralizada, entre el colectivo de ONGD, de estecomportamiento, lo que supone una vía de justificación.Este hecho pone de manifiesto la ausencia de rendiciónde cuentas en dirección horizontal, y la debilidad de losmecanismos de sanción que presionen a lasorganizaciones a abandonar prácticas con cierto grado deincoherencia a través de la distorsión de la estrategiaprovocada por la pérdida de autonomía.

MMooddeelloo ddee llaa oorriieennttaacciióónn hhaacciiaa llaa ffiinnaanncciiaacciióónn

Dentro de los procesos de negociación encontramos unúltimo tipo de comportamiento, desarrollado por ONGD

sin una estrategia definida, que se dedican a desarrollaracciones puntuales que no entran en contradicción conla lógica de las entidades financiadoras. En este caso, latensión generada entre dependencia financiera yplanteamientos estratégicos desaparece, precisamente porla ausencia de la visión estratégica. La lógica temporaldel sistema público de financiación, como se vioanteriormente, provoca una inercia en las ONGD en laque domina la acción y la ausencia de espacios para lareflexión. Por esta razón, para algunas organizaciones esdifícil salir de esta dinámica y abandonar el esquema deejecución de proyectos aislados para dotarse de unavisión estratégica. La explicación de este comportamientono se reduce a una sola causa, sino que se debe, enocasiones, a la juventud de algunas ONGD, a la herenciaque arrastran algunas de ellas de prácticas de asistenciapuntual ante emergencias concretas... Sin duda, porencima de todas las causas destaca la limitación quesupone la excesiva dependencia del sistema público definanciación por parte de organizaciones que hancomenzado su trayectoria en el trabajo en desarrolloimpulsadas por la financiación de algún proyecto a partirdel cual se ha producido una concatenación deproyectos, generando una dinámica inhibidora deldesarrollo de planteamientos estratégicos.

En resumen, los resultados del trabajo de campoindican que no existe un grado de autonomíadeterminado, sino diferentes procesos de negociaciónque dan lugar a diferentes márgenes. Lo que sí seproduce es un rasgo compartido por el conjunto de lasONGD: la existencia de una presión hacia la pérdida deautonomía. No obstante, el modelo más representativo esel segundo, el modelo de la oportunidad de financiación;precisamente en el que mayor tensión existe entre losplanteamientos estratégicos y la dependencia financiera2.

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2 El criterio de selección de la muestra puede suponer un sesgo en este sentido. El hecho de que hayan sido elegidas las ONGD

más representativas en cuanto a volumen de recursos económicos gestionados en Perú, significa que las ONGD que tienen una

presencia poco significativa –pero cuyo agregado es significativo sobre el total de recursos gestionados– y no han sido incluidas en

la muestra, estarían ubicadas, la gran mayoría de ellas, en el tercer modelo expuesto, ya que muchas ejecutan un proyecto peque-

ño bajo planteamientos asistenciales alejados de cualquier intervención estratégica.


La cuestión de la dependencia financiera y suinfluencia sobre el grado de autonomía de lasorganizaciones fue tratada en el capítulo anterior. Laconclusión en aquel punto consistió en que laausencia de consenso en la literatura sobre el tema esun indicador de la heterogeneidad de la cuestión conrespecto a las ONGD españolas. Dichaheterogeneidad se explicó a través del concepto denegociación entre la visión estratégica de las ONGDcon los intereses de los donantes. Aquí se haexplorado el proceso de negociación, a través deldiscurso de las ONGD españolas que trabajan enPerú, y se han identificado algunas razones que,mediante dicho proceso de negociación, explican elgrado de autonomía experimentado por lasorganizaciones: la dependencia financiera, basada enla proporción de ingresos públicos y privados; elresultado del trabajo de incidencia desarrollado poralgunas organizaciones, que, en cierta medida,favorece la disminución de la presión general de losintereses de aquéllas hacia la pérdida de autonomía;la dialéctica entre la visión corporativa e institucional–que tiende a preservar la estructura de laorganización– y los planteamientos estratégicosrelativos a la generación del desarrollo; y por último,la persistencia, en ciertas organizaciones, de unaconcepción asistencial del trabajo para la promocióndel desarrollo, que supone una limitación para llevara cabo una actuación estratégica.

El sistema público de financiación sancionanegativamente –a través de la expulsión parcial– a lasorganizaciones que abogan por una mayorcoherencia y que, en la negociación entredependencia financiera y pérdida de autonomía,optan por mantener los mayores márgenes deautonomía posibles. A su vez, el sistema definanciación termina favoreciendo a aquellasorganizaciones que optan por asumir su lógica, aúnen detrimento de su propia planificación estratégica ydel mantenimiento de su autonomía.

33..11..22 DDeeppeennddeenncciiaa ffiinnaanncciieerraa yy ppéérrddiiddaa ddeeaauuttoonnoommííaa:: áámmbbiittoo pprriivvaaddoo

En Perú, el 6,28% de los recursos económicosgestionados por la cooperación no gubernamentalespañola corresponden a proyectos financiadosmayoritariamente con fondos privados, compuestos, asu vez, por financiación privada y por los recursospropios de las organizaciones. Dichos proyectosfueron ejecutados por un total de 13 organizaciones.Estos datos suponen una dificultad para abordar elanálisis de la influencia de la financiación privadasobre la autonomía de las ONGD. Lo que queda claroes que estas organizaciones se sitúan fuera de latensión generada por la oposición entre suconcepción del trabajo para la promoción deldesarrollo, y los criterios de las entidadesfinanciadoras, que caracteriza a las organizacionesfinanciadas con fondos públicos.

En términos generales, la principal consecuencia queprovoca la ausencia de esta tensión, consiste en lasustitución de la lógica temporal que caracteriza a lafinanciación pública por una lógica más pausada, detrabajo a más largo plazo, en la que las ONGDcuentan con mayores márgenes de libertad paraplanificar sus intervenciones: identificación de lascontrapartes, identificación y gestión de los proyectos,evaluación... En definitiva, mayores márgenes paraplanificar qué hacer, dónde hacerlo y con quién. Paraprofundizar en la relación entre financiación privaday autonomía, conviene diferenciar entre los dosprincipales esquemas de financiación dentro delámbito privado.

En primer lugar, en cuanto a la colaboración de lasempresas con las ONGD, los discursos de lasprincipales organizaciones que gestionan fondosobtenidos a través de donaciones privadas están muypolarizados. Por un lado se encuentran aquellas quedeclaran que la gran mayoría de los fondos donadospor los agentes privados son de libre disposición, yque, en un porcentaje de casos muy poco

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significativo, si se produce algún tipo decondicionalidad, fundamentalmente relativa a laorientación geográfica de la ayuda ejecutada con dichosfondos. En este caso, los márgenes de autonomía sonamplios, sobre todo si se comparan con los de lasONGD con un excesivo peso de la financiación públicay, más aún, con aquellas que además no disponen deuna variedad importante de fuentes financiadoras.

Sin embargo, esta relación entre colaboraciónempresarial y consecución de autonomía no está tanclara, ya que, por otro lado, algunas organizacionesque actúan bajo este esquema de financiación sesienten constreñidas por la rigidez que en muchoscasos acompaña a las donaciones privadas. Según estasONGD, dichas donaciones poseen un grado decondicionalidad importante que va más allá de lafocalización sectorial y geográfica de algunas entidadesfinanciadoras públicas. La financiación privadaobtenida por esta vía es finalista y llega a determinar elsector y la región concreta, e incluso la contraparte. Unpeso importante de este tipo de financiación, por lotanto, reduce la autonomía de las organizaciones hastamárgenes inferiores que los establecidos por otrosesquemas de financiación.

En segundo lugar, los fondos propios de lasorganizaciones –obtenidos mayoritariamente, en el casode las ONGD españolas que trabajan en Perú, a travésde las cuotas de los socios y de las donacionespuntuales de personas individuales– constituyen elesquema de financiación que confiere un mayor gradode autonomía, al tratarse de fondos de libre disposiciónque permiten a las ONGD decidir su propio ritmo detrabajo y construir una lógica temporal adecuada. Adiferencia de los fondos provenientes de otros tipos definanciación, los ingresos propios dotan a lasorganizaciones de una flexibilidad necesaria para actuarante factores imprevistos que surgen en lasintervenciones –tan habituales en la compleja realidaddel trabajo en desarrollo en Perú–; factores

imprevisibles en el diseño de los proyectos ydifícilmente subsanables bajo la rigidez de otrosmodelos de financiación. Asimismo, este tipo defondos carece de condicionalidad sectorial y geográfica.Por tales motivos, es pertinente afirmar que, bajo esteesquema de financiación las organizaciones consiguendotarse de mayores márgenes de autonomía que bajoningún otro esquema, ya sea éste basado en lafinanciación pública o privada.

Sin embargo, en Perú, los proyectos gestionadosmayoritariamente con los fondos propios de lasorganizaciones suponen un 2% del total, lo que indicauna escasa significatividad de este esquema definanciación y una gran dificultad por parte de lasorganizaciones para generar sus propios recursos.Además, las prácticas habituales de generación deingresos propios desarrolladas por algunas ONGDespañolas encierran contradicciones importantes que,si bien suponen una fuente de autonomía, generan otrotipo de restricciones y efectos negativos muy debatidosentre el colectivo de organizaciones españolas3.

33..11..33 DDeeppeennddeenncciiaa iinnssttiittuucciioonnaall

Los factores relativos a la dependencia financiera son,probablemente, los más importantes en la configuraciónde la autonomía de las ONGD, pero no los únicos. En elcapítulo anterior se habló de la dependenciainstitucional y los grupos de apoyo de las organizacionescomo un factor limitante de la autonomía; También sepuso de manifiesto entonces, la dificultad de conocer elgrado de influencia de este tipo de dependencia sobre laautonomía de las ONGD. El análisis de la informacióncuantitativa disponible sobre la cooperación nogubernamental española en Perú, y de la informacióncualitativa generada a través del trabajo de campo, se havisto limitado por esta dificultad. Por esta razón, no hasido posible aportar mucha luz sobre esta cuestión, noobstante, merece la pena incluir algunas reflexionespertinentes en este punto.

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3 Esta cuestión, ya tratada parcialmente en el capítulo anterior, se abordará más adelante, cuando se analicen las estrategias de financiación.


La existencia e influencia de los grupos de apoyo no esun elemento presente en el discurso de las ONGDespañolas y no parece ser un factor determinante en laconfiguración de su política de cooperación, aexcepción de las organizaciones pertenecientes alámbito sindical. En este caso, la apropiación sí cobrauna relevancia destacable que determina la propiaestrategia de las organizaciones, así como la política decontrapartes, que son, generalmente, organizaciones delámbito sindical. Esto, no obstante, no se trata tanto deuna pérdida de autonomía como de una consecuenciade la propia naturaleza institucional de dichasorganizaciones, cuya estrategia sectorial se enmarca enla cooperación sindical. Salvando este caso, del resto delos grupos de apoyo de las organizaciones –Estado,Iglesia Católica, partidos políticos y ciudadanía– lasorganizaciones pertenecientes al ámbito de la IglesiaCatólica son las que mayor influencia institucionaldemuestran. Esta influencia institucional no supone unarestricción en aspectos tan centrales como la estrategiasectorial o la orientación geográfica de la ayuda, queconstituyen los ámbitos de decisión más importantessobre las que una ONGD puede tener autonomía. Elapartado donde este respaldo institucional ejerce unainfluencia mayor es en la política de contrapartes.

Un rasgo característico de las organizaciones españolascon algún tipo de vinculación con la Iglesia Católica,consiste en la tendencia a establecer la mayoría de lasrelaciones con contrapartes peruanas tambiénvinculadas a la Iglesia Católica. Este rasgo no esgeneralizable a todas las ONGD del ámbito religioso,pero si es prácticamente una norma común. Estasrelaciones, además, se producen de manera claramentediferenciada entre las organizaciones que pertenecen alos distintos grupos en los que se estructura la IglesiaCatólica, no es común la integración entre esos grupos.En este sentido las instituciones de la Iglesia Católicaque mayor relación intergrupal denotan son laCompañía de Jesús, Los Salesianos y el Opus Dei. Estefenómeno se produce, fundamentalmente, comoconsecuencia de la herencia histórica de colaboración

entre organizaciones acogidas por el mismo aparatoinstitucional y del aprovechamiento de la redorganizativa perteneciente a dicha institución.Evidentemente, entre las organizaciones asociadas comoresultado de esta política de contrapartes, existen rasgoscomunes, como la coincidencia en la concepción deldesarrollo, en valores, objetivos... que hacen pertinentela unión. Además esta asociación conlleva otro tipo deventajas como el conocimiento previo y la confianzamutua, el ahorro de recursos en la identificación decontrapartes... sin embargo, todos estos factoresprovocan una naturalización de este tipo de relaciones–que en muchos casos lleva aparejada ladesnaturalización de otros tipos de relaciones– quetermina imponiéndose prácticamente como un marconormativo que limita la autonomía de las organizacionesen la definición de su política de contrapartes.

33..11..44.. AAttoommiizzaacciióónn

Junto a la desproporción entre fondos públicos yprivados, que determina la cuestión de la autonomía, elotro rasgo distintivo del mercado de la ayuda, quenutre a la cooperación no gubernamental en Perú,consiste en la diversidad de las fuentes públicas definanciación. Durante el periodo que abarca lainvestigación, 161 entidades públicas financiaronproyectos de desarrollo para ser ejecutados por ONGDespañolas en Perú. En el cuadro 6 se recoge la variedady naturaleza de dichas fuentes:

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PPRROOCCEEDDEENNCCIIAA DDEE LLAASS FFUUEENNTTEESS NNºº DDEE FFUUEENNTTEESS

Entidades supraestatales 6

Administración central 2

Administración autonómica 13

Administración provincial 26

Administración municipal 107

Universidades 5

TTOOTTAALL 116611

Cuadro 6: Número, procedencia y porcentaje de la ayuda sobre el

total de las fuentes financiadoras de la cooperación no

gubernamental española en Perú 2002-2005



La consecuencia de tal cantidad y variedad de fuentesfinanciadoras, además de suponer un importante apoyoeconómico para la cooperación no gubernamental quetrabaja en Perú, y para el Estado peruano, es laexistencia de un sistema de financiación con unavariedad de fuentes y de convocatorias muy elevada–algunas con más de una convocatoria por año– y muydiferentes entre sí en cuanto al volumen de los fondos,al grado de focalización geográfica y sectorial de losrecursos, a la planificación estratégica y a la duraciónde las ayudas. En el capítulo anterior nospreguntábamos en qué punto se encuentra lacooperación descentralizada –que aunque no agota laexplicación del estado atomizado del mercado de laayuda, es una de las razones fundamentales– y sedejaba la pregunta sin una respuesta concluyente. Lapercepción de las ONGD españolas que trabajan enPerú sobre esta cuestión se asienta en un consensogeneral, que observa la existencia de un sistemapúblico de financiación atomizado y desarticulado. Estavisión se construye a pesar de la dotación, por parte deun número creciente de actores de este sistema, demarcos normativos en materia de cooperación y deherramientas de planificación y coordinación. Sinembargo, las ONGD consideran insuficientes estosesfuerzos, que están lejos de conseguir unacoordinación del sistema de financiación.

Las organizaciones destacan la proliferación defuentes de financiación como una de las principalescausas de la atomización. Esta multiplicación defuentes ha provocado que en Perú, en los últimoscuatro años, 161 entidades públicas hayan financiadoproyectos de desarrollo a ONGD españolas. Noobstante, un elevado número de fuentes financiadorasno significa necesariamente atomización; más aún,conlleva mejores oportunidades de financiación paralas ONGD y la posibilidad de obtención de un mayorimpacto. Por lo tanto, la verdadera razón no residetanto en el número de fuentes financiadoras como enla ausencia de mecanismos de coordinación y de

criterios de asignación de las ayudas, y en la falta deimplicación con la promoción del desarrollo por partede éstas. A medida que se empieza a profundizar encada una de estas razones, el consenso existentecomienza a diluirse. Se pueden identificar, entonces,diferentes concepciones sobre el grado y las razones dela atomización del mercado de la ayuda:

- Un sector de las ONGD observa entre las entidadesfinanciadoras una ausencia generalizada de criteriosrelacionados con el destino, tanto geográfico comosectorial, de la ayuda. Esto se debe, según estasorganizaciones, a que muchas de las instituciones nohan desarrollado una verdadera política decooperación internacional y por lo tanto ésta no esun objetivo en sí misma. Para dichas instituciones lacooperación internacional supone, en ocasiones, unvehículo de proyección internacional y, en otroscasos, responde a intereses de imagen, a cuestionesde compromiso con las ONGD y la sociedad civil dela región o, incluso, a la propia inercia y asunción delas nuevas tendencias, que han situado a lacooperación dentro de la agenda política. Encualquier caso, las acciones promovidas por estasinstituciones no responden a un verdadero interéspor la promoción de la solidaridad y la justiciaNorte-Sur, sino que se caracterizan por la ausenciade una implicación en la promoción del desarrollo,lo que provoca, a su vez, la debilidad en los criteriosde asignación de la ayuda. Esta concepción es másfrecuente entre las ONGD que se apoyaneconómicamente en las entidades financiadoras de lacooperación descentralizada, y en mayor medida, enlas provinciales y las municipales.

- Otro sector de ONGD concibe de manera másoptimista la cuestión de la desarticulación delmercado del sistema de financiación. Justifican laatomización por la juventud del fenómeno de lacooperación en España, que explica la falta deplanificación. No obstante, a pesar de esta juventud,el sistema de cooperación en España se estátransformando y tiende hacia la consolidación. De

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hecho, la incipiente y progresiva aparición de leyesde cooperación, planes estratégicos y herramientasde coordinación desarrollados por parte de lasdistintas administraciones del Estado, supone unaconfirmación de esta tendencia. Según este sector deONGD, el sistema actual de financiación estáformado por dos bloques diferenciados deinstituciones, por un lado las que desarrollanplanificaciones estratégicas, y, por otro lado, las quecarecen de planificación y actúan de manera másaleatoria. Además, apuntan que la división coincide,en términos generales, con la Administración centraly autonómica por un lado, y la provincial ymunicipal por el otro.

- Una tercera corriente de opinión considera que laprogresiva dotación de criterios de asignación de laayuda –a través de la elaboración de leyes decooperación y de planes estratégicos para Perú– nosignifica una reducción de la atomización.Consideran que ésta es una planificación individualque no se traduce en convergencia ni encoordinación. Más aún, la existencia de diferentesplanes estratégicos para Perú puede llegar incluso apotenciar la atomización, si éstos han sidoelaborados sin tener en cuenta al resto deinstrumentos diseñados por otros actores, así comola restricción, si acusan una focalización excesiva.

- Por último, un sector significativo de organizacionesapunta que la explicación de la atomización noreside en la ausencia de criterios de las diferentespolíticas de desarrollo, sino en la orientación deéstos. Estas organizaciones, cuya concepción suponeuna síntesis de las tres anteriores, entienden queentre las entidades financiadoras del Estado españolse está produciendo un proceso de maduración, quese materializa en la elaboración de políticas decooperación internacional. Sin embargo, dichoproceso se ve limitado, en gran medida, por elespacio que ocupan, en la determinación de laspolíticas de desarrollo, factores ajenos a lapromoción del desarrollo: la búsqueda de la

visibilidad de las acciones que se promueven, y laproyección política internacional de la institución, através de las intervenciones para la promoción deldesarrollo que financian. Son precisamente estosfactores de proyección individual los que inhiben lapromoción de esfuerzos de coordinación con el restode entidades financiadoras, ya que buscan,precisamente, la diferenciación de la institución.

El concepto de atomización que se desprende deldiscurso de las organizaciones se centra en dos aspectosbásicos: la ausencia de unificación de criterios geográficosy sectoriales que conduce a la atomización de la agendade desarrollo, y la falta de homogeneidad en los criteriosformales de las convocatorias.

AAttoommiizzaacciióónn ddee llaa aaggeennddaa ddee ddeessaarrrroolllloo

La atomización del mercado de la ayuda español enPerú denota una variedad significativa de lasconcepciones de la cooperación internacional de cadauno de los actores públicos del sistema. En él seencuentran instituciones cuya motivación para el trabajoen desarrollo surge como respuesta a una implicacióncon la promoción del desarrollo por parte de la sociedadcivil, a cuestiones de inercia política, a otras que tratan decanalizar, a través de la cooperación internacional, susintereses de política exterior restringidos por otrosmedios, instituciones que a través de la cooperaciónfirman un contrato con la sociedad civil representada porlas ONGD, otras plenamente implicadas en la promocióndel desarrollo de los países del Sur. En definitiva, el mapade la financiación está configurado por unos actores conunas motivaciones muy diferentes, y en ocasionesirreconciliables entre si, que dificultan la convergencia deplanteamientos y la búsqueda de objetivos comunes. Lasdiferentes concepciones de la cooperación al desarrollo,así como una visión corporativa común a todas ellas,explica, entonces, la debilidad de los mecanismos dearticulación existentes, la ausencia de promoción deesfuerzos de coordinación y de articulación, y laelaboración de agendas individuales, aisladas unas deotras, sin búsqueda de complementariedad.

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Las consecuencias de la atomización de la agenda deldesarrollo inciden negativamente de diversas formas.Desde el plano colectivo –del conjunto de lacooperación no gubernamental española en Perú– laatomización de las entidades financiadoras es unafuente de ineficiencia y, por lo tanto, supone unapérdida de recursos. Provoca la fragmentación de lasintervenciones y limita la posibilidad de coordinaciónque genere sinergias o favorezca lacomplementariedad de las intervenciones y, lo que espeor, introduce el riesgo de las duplicidades. Endefinitiva, supone un uso incoherente de los recursosdesde el punto de vista de la promoción deldesarrollo, que se traduce en una limitación delimpacto.

Otro resultado que incide negativamente en elimpacto del conjunto de la cooperación es la dificultadde las ONGD para planificar su propio trabajo comoconsecuencia de la atomización –más aún con las altascuotas de dependencia económica que padecen–. Lasorganizaciones que han elaborado un plan estratégicopara desarrollar en Perú encuentran grandesdificultades en fragmentar su estrategia para adaptarlaa las convocatorias y hacerla compatible con el sistemade financiación. Asimismo, encuentran dificultadespara volver a ponerla en práctica a través de laejecución de los proyectos, sin que pierda lacoherencia inicial. En este proceso, la estrategia de lasONGD asume el proceso de atomización, de maneramás o menos consciente; esta desnaturalización de laestrategia de las organizaciones provoca la reduccióndel impacto de la intervención, al perder la coherenciay fragmentarse. Además, las organizaciones que notienen un planteamiento estratégico, no se ven tanlimitadas por esta presión provocada por laatomización; por lo tanto, es pertinente afirmar que elsistema de financiación, a través de la atomización,actúa como inhibidor del desarrollo de planteamientosestratégicos y se constituye así, por otra vía, comofactor limitador del impacto del trabajo de las ONGD.

La atomización de la agenda del desarrollo española

en Perú tiene, también, consecuencias negativas para

las ONGD españolas desde el punto de vista de su

propio funcionamiento. La fragmentación de las

convocatorias supone la multiplicación de los recursos

necesarios para gestionar un determinado volumen de

trabajo. Este hecho supone un incremento importante

del trabajo de gestión, que recae sobre la limitada

estructura de las organizaciones, y genera una

absorción de recursos de otros ámbitos de trabajo,

repercutiendo en la propia estructura, así como, de

manera indirecta, a la de las contrapartes. Esta

dinámica de absorción de recursos destinados a la

gestión, dificulta la liberación de recursos humanos

para aquellas funciones ajenas al mantenimiento de la

estructura y genera una lógica individualista que actúa

como un factor desarticulador del conjunto de ONGD.

Factor que inhibe el establecimiento de relaciones y

supone, por lo tanto, un freno para el fortalecimiento

del colectivo de las organizaciones.

Por último, la atomización de la agenda del desarrolloestá provocada, pero a su vez consolida, laheterogeneidad de visiones del desarrollo entre lasdiferentes entidades financiadoras. El estado actualatomizado del sistema de financiación es un garante delas posiciones de cada uno de los financiadores. Unaposible convergencia de los puntos de vista de lasdiferentes instituciones supondría, además de unmayor impacto, un desplazamiento de losplanteamientos de las entidades financiadoras. Dichaconvergencia es difícilmente alcanzable si lacooperación al desarrollo no se concibe plenamentecomo un objetivo en sí misma, y se considera comouna herramienta para alcanzar otros fines. En estesentido, la cooperación no gubernamental española enPerú está orientada, a consecuencia de la atomizacióndel mercado de la ayuda, por los intereses de losdonantes, en lugar de tratar de ofrecer una respuesta alas necesidades de los receptores.

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HHeetteerrooggeenneeiiddaadd ddee llooss aassppeeccttooss aaddmmiinniissttrraattiivvooss

El segundo aspecto al que hace referencia el conceptode atomización, presente en el discurso de las ONGD,consiste en la ausencia de uniformidad en los criteriosformales por parte del conjunto de las entidadesfinanciadoras. La voz de las organizaciones peruanasirrumpe con fuerza en este punto. Ambos colectivos–organizaciones españolas y peruanas– destacan laheterogeneidad de las convocatorias, de losformularios, de los requerimientos, de las rendicionesde cuentas... en definitiva, de aspectos formales cuyomanejo es necesario para acceder a la financiación. Eneste sentido la Declaración de París es muy clara yestablece como una de las metas a lograr “la utilizaciónde disposiciones o procedimientos comunes”, en clarareferencia a la superación de la ausencia dehomogeneidad de criterios.

Esta heterogeneidad en los aspectos administrativosproduce un efecto negativo en las organizaciones,debido a que provoca nuevos gastos de gestión quefavorecen el debilitamiento de la estructura de lasONGD. El impacto, sin embargo, es mayor en lascontrapartes peruanas, especialmente en aquellas conlimitada capacidad de gestión y que, por lo tanto, nopueden dar respuesta a los dispares criterios formalesde los financiadores. Este hecho dificulta el acceso a lacadena de la ayuda a las pequeñas organizaciones, conuna reducida base organizativa y escasa capacidad degestión. En este sentido, la atomización del sistema definanciación incide negativamente en la promoción delaprendizaje organizativo de las pequeñasorganizaciones, y actúa como factor inhibidor delfortalecimiento del tejido social.

Por lo tanto, debido a las características del mercadode la ayuda española en Perú –dependencia financierade las ONGD con respecto a las fuentes públicas definanciación y excesiva atomización de estas últimas–,las entidades financiadoras tienen un peso específicoimportante y una alta capacidad de influencia. Porconsiguiente, para comprender mejor la configuración

del sistema de financiación y, por ende, elcomportamiento de la cadena de la ayuda, esimportante profundizar en el conocimiento de losintereses de los financiadores.

33..11..55 ¿¿QQuuéé ssee ffiinnaanncciiaa??

La práctica totalidad de las organizaciones españolas yperuanas afirman que el principal criterio definitoriode la política de cooperación en Perú, de muchas delas entidades financiadoras del Estado español, es elcriterio de la visibilidad. Visibilidad de las accionesfinanciadas e identificación de la obra con elfinanciador. Este criterio introduce una serie decontradicciones en el conjunto de la cooperación nogubernamental española en Perú, ya que no siempre escompatible con otro tipo de planteamientosestratégicos para la promoción del desarrollo. Lavisibilidad, por lo tanto, puede suponer en estos casos,una postergación de criterios de asignación de la ayudabasados en cuestiones de pertinencia, de impacto, deeficacia o de eficiencia.

Las entidades financiadoras buscan la visibilidad delas acciones por diferentes vías. Por un lado, a travésde la financiación de acciones visibles, medibles ycuantificables. Por otro lado, mediante la financiaciónde un elevado número de acciones, sobre la base de lafragmentación de las partidas presupuestariasdestinadas a cooperación, ya que aporta mayorvisibilidad la financiación de diversas acciones acotadasen el tiempo y el espacio, que el apoyo aintervenciones más amplias, a largo plazo y conmayores posibilidades de éxito desde el punto de vistade la generación del desarrollo. Por último, a través dela identificación de la entidad financiera con la obrafinanciada, y de la diferenciación con respecto a otrasentidades financiadoras.

LLaa llóóggiiccaa ddee llaa vviissiibbiilliiddaadd

El criterio de la visibilidad es observado tanto por lasorganizaciones españolas como por las peruanas. Éstese asienta en una triple lógica. La lógica cuantitativa,

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que domina claramente sobre la cualitativa, produceuna dictadura de los indicadores que pone el acentosobre la cantidad, espectacularidad y contundencia delas cifras como indicador de éxito y de logro deobjetivos. La transformación social se reduce así a unacuestión de obtención de los indicadores deseados.Además, es importante que dichos indicadores seantangibles y fácilmente identificables como resultados dela intervención.

La segunda lógica en la que se asienta el concepto devisibilidad es la del corto plazo. Las intervencionesapoyadas por la mayoría de entidades financiadorastiene una duración excesivamente limitada, insuficienteen opinión de las organizaciones en la mayoría de loscasos. Sin embargo, existe una diferencia significativaen la duración de las intervenciones promovidas por laAdministración central y las promovidas por lasentidades descentralizadas: los proyectos apoyados porla AECI en Perú, en el periodo investigado, tienen unaduración media de 24,4 meses, en los financiados porla cooperación descentralizada la media es de 15,9meses, 10 meses en el caso de la financiación privada y17,3 en el caso de la Unión Europea.

Algunos de los efectos generados por la lógicatemporal del sistema público de financiación se hanexpuesto anteriormente: generación de un ritmo detrabajo y una inercia perjudicial, introducción derestricciones importantes para las ONGD españolas y,como se verá más adelante, para las organizacionesperuanas. Además, desde el punto de vista de lasintervenciones y de la promoción del desarrollo, lostiempos que manejan las entidades financiadoras noson los más pertinentes para generar procesos con grancapacidad de transformación. Sin embargo, esta lógicafragmentada y cortoplacista ofrece la oportunidad a losfinanciadores de obtener una mayor presencia, y, por lotanto, un aumento de la visibilidad de las accionesgestionadas con sus recursos.

Por último, la visibilidad se basa en la diferenciaciónde la imagen del financiador. La cofinanciación, por lo

tanto, así como la coordinación de esfuerzos, y lageneración de fondos que aglutinen recursos, relega aun segundo plano la imagen del donante y diluye lavisibilidad de la institución.

EEffeeccttooss ddee llaa pprreeppoonnddeerraanncciiaa ddeell ccrriitteerriioo ddee llaa vviissiibbiilliiddaadd

El criterio de la visibilidad en las entidadesfinanciadoras es un tema central y recurrente en eldiscurso de las organizaciones, lo que constituye unindicador de la relevancia otorgada a la proyección dela institución financiadora a través de la cooperacióninternacional. Sin embargo, conviene matizar estacuestión, ya que el criterio de la visibilidad existe, perono de la misma manera y con la misma intensidad entodos los actores del sistema de financiación.

En varias ocasiones a lo largo de este trabajo se haafirmado que un sector de las entidades financiadorasha llevado a cabo esfuerzos de planificación, deelaboración de marcos normativos, de dotación decriterios de asignación de las ayudas orientados hacia labúsqueda del impacto en términos de transformaciónsocial. Por lo tanto, el resultado final de las políticas decooperación de estas entidades financiadoras respondea la integración de los criterios relacionados con lapromoción del desarrollo y aquellos otros vinculadoscon la proyección exterior y la promoción institucional,es decir, con la visibilidad. Lógicamente, cada entidadfinanciera concede un valor diferente a los diferentestipos de criterios y algunas se orientan más hacia lalucha contra la pobreza y otras hacia la promoción desus intereses. Además, otro sector importante deentidades financiadoras –sobre todo en el ámbitoprovincial y municipal– no han llevado a cabo aún elproceso de maduración de criterios experimentado porlas primeras; por consiguiente, cabe esperar que entreestas organizaciones el criterio de la visibilidad ocupeun lugar más importante aún.

Dicho esto, se puede afirmar que la visibilidad es unfactor determinante, de gran importancia en laconstrucción de las políticas de cooperación de lasentidades financiadoras que nutren a la cooperación no

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gubernamental española en Perú y que, por ello, tieneuna serie de efectos que actúan a lo largo de toda lacadena de la ayuda. Dichos efectos responden a latriple lógica en la que se asienta la visibilidad–preponderancia de lo cuantitativo, dominio del cortoplazo y diferenciación de las instituciones –.

La cuantificación general existente, plasmada en laimportancia concedida a los indicadores, introduce unsesgo sectorial importante en la asignación de lasayudas que provoca que un determinado tipo deiniciativas, aquellas que se engloban en los sectoresmás difícilmente medibles y complejos de cuantificar,no tengan cabida en la agenda de los donantes. Estacuestión –acusada fundamentalmente por lasorganizaciones que trabajan en la promoción dederechos, en la incidencia política y, en general, en losámbitos más intangibles– es relevante, ya que lossectores más estratégicos para la promoción deldesarrollo no siempre coinciden con los que garantizanuna mayor visibilidad. Por lo tanto, como consecuenciadel dominio de la lógica cuantitativa, se produce unainhibición del impacto debido a la postergación decriterios relacionados con la pertinencia y la capacidadde transformación en la asignación de las ayudas.

Asimismo, el predominio de “lo cuantitativo” ejercede elemento distorsionador en la orientación geográficade la ayuda. No todas las zonas de Perú sonigualmente visibles y no en todas las áreas losindicadores pueden alcanzar el mismo nivel deresultados. En el ámbito rural, por ejemplo, donde ladensidad de población es mucho menor y lascomunicaciones son peores –especialmente en sierra yselva– la inversión necesaria para obtener unosdeterminados resultados convertibles en indicadores, esmucho mayor que la necesaria en el ámbito urbanopara lograr los mismos indicadores. Por lo tanto, elcriterio de la visibilidad presiona en la decisión de laorientación de la ayuda hacia las zonas que mayoresresultados permitan en términos cuantitativos, aunqueéstas no sean las más prioritarias en términos de

pertinencia. Del mismo modo, canaliza los esfuerzoshacia la extensión de los indicadores en lugar depretender fomentar la profundidad de los resultados.

Como se vio en apartados anteriores, en el proceso denegociación entre las estrategias de las organizaciones ylos intereses de los financiadores, no son pocas lasONGD españolas que modifican su estrategia parahacerla convergir con las de los donantes. Laimportancia de la visibilidad, que sitúa a determinadossectores en el centro de la agenda de las entidadesfinanciadoras implica que éstos pasen a ocupar unlugar relevante en la de las organizaciones a través delproceso de negociación. Se produce así la influencia delos intereses de los donantes, la asunción de éstos porel resto de actores y su reproducción a lo largo de todala cadena de la ayuda.

Además, la búsqueda de la visibilidad a través de laobtención de indicadores y del predominio deresultados cuantitativos, que supone una brechaimportante entre las decisiones relacionadas con laorientación de la ayuda y las necesidades de losreceptores, se traduce en desconocimiento de lacompleja realidad local peruana. Este hecho genera enlos esquemas de financiación una rigidez excesiva quelimita la capacidad de respuesta ante los habitualeselementos imprevistos que ponen en riesgo el éxito delas intervenciones.

El corto plazo que caracteriza a las intervencionespromovidas por la gran mayoría de los financiadoresgenera –además de las consabidas inercias yrestricciones que inciden negativamente en laestructura de las ONGD españolas– restriccionesimportantes en las organizaciones peruanas. La lógicatemporal de las intervenciones en desarrollo provocauna intermitencia desestabilizadora en lasorganizaciones, especialmente en aquellas con unadébil estructura organizativa y con alta dependencia delos fondos de la cooperación española. Lasintervenciones, cortas y centradas en la consecución deunos objetivos concretos y cuantificables se alejan, en

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multitud de ocasiones, de procesos deacompañamiento y fortalecimiento de lasorganizaciones locales, ya que la inversión en lapromoción y el fortalecimiento del tejido social no esplenamente compatible con la búsqueda de lavisibilidad. Este último es un proceso largo,inconciliable con la lógica temporal dominante en lasintervenciones en desarrollo y, además, no es unproceso visible ni sencillo de medir. Comoconsecuencia, las organizaciones peruanas venreducida la capacidad de aprendizaje organizativo através del contacto con organizaciones españolas –yviceversa–, así como la capacidad de fortalecer el tejidoasociativo y, por lo tanto, a la propia sociedad civil.

Por último, la lógica de la diferenciación, que confierevisibilidad, consolida la atomización y se convierte enun factor inhibidor de búsqueda de convergencia,articulación y agrupación entre los financiadores, losque, a través de la concentración de recursos, podríanpromover intervenciones con mayor capacidadtransformadora. Por lo tanto, estos esfuerzos deconcentración de recursos –desarrollado, por ejemplo,en los fondos de cooperación– para evitar laineficiencia que caracteriza a la dispersión, quedanrelegados, en numerosas ocasiones, a un segundoplano precisamente por la importancia concedida alcriterio de la visibilidad, lo que pone de relieve lainfluencia, entre las entidades financiadoras, de laconcepción de la cooperación al desarrollo como unaherramienta de proyección y defensa de los interesesinstitucionales en el ámbito internacional.

33..11..66 LLaa rreessppuueessttaa ddee llaass OONNGGDD

La ayuda ejecutada en Perú –el resultado de la cadenade la ayuda-, como se expuso en el capítulo anterior, esel resultado de la interrelación de los diferenteselementos que la componen, así como de la interacciónde los actores que la constituyen. Hasta el momento, elanálisis se ha centrado en el sistema de financiación,fundamentalmente en el mercado de la ayuda –con unabreve incursión en la interacción entre éste y los

esquemas de financiación, en el apartado Dependenciafinanciera y pérdida de autonomía: ámbito público–. Acontinuación se abordará la respuesta de las ONGDante el mercado de la ayuda a través de los esquemasde financiación.

La importancia de las entidades financiadoras en ladeterminación del tipo de ayuda que se ejecuta no debeconducir a subestimar el papel de las ONGD españolas,y reducirlas a la categoría de receptoras y canalizadoraspasivas de fondos. Al contrario, la importancia delproceso de negociación resalta el papel que las ONGDpueden llegar a desempeñar en la configuración de laspolíticas de cooperación, así como de lasintervenciones. Para profundizar en el conocimiento deesta cuestión conviene conocer las respuestas de lasONGD en la búsqueda de la financiación: cómo lasONGD se relacionan con el mercado de la ayuda yafrontan el proceso de negociación.

EEssqquueemmaass ddee ffiinnaanncciiaacciióónn

Este concepto hace referencia al modo en que lasONGD españolas responden ante la atomización delmercado de la ayuda, a la forma en que articulan lasfinanciaciones para materializar el conjunto de suintervención, para dotarla de la complementariedadnecesaria para garantizar la coherencia de la estrategia,así como a los canales de financiación que utilizanpara ello.

Los esquemas de financiación son un reflejo de losprocesos de negociación. Al igual que aquéllos son elresultado de una decisión tomada en un escenariocaracterizado por la tensión, generada esta vez entre laatomización del sistema de financiación y la estrategiade intervención de las ONGD, e influida por losmismos factores que entonces: el porcentaje de ingresospúblicos y privados, la dialéctica entre la visióncorporativa e institucional y los planteamientosestratégicos relativos a la generación del desarrollo, y lapersistencia, en algunas organizaciones, de unaconcepción asistencial del desarrollo.

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Los principales esquemas de financiación observadosen las ONGD españolas que trabajan en Perú son elesquema de la complementariedad, el esquema de lasemicomplementariedad, el esquema de la ausencia decomplementaridad y el esquema de la financiaciónprivada.

EEssqquueemmaa ddee llaa ccoommpplleemmeennttaarriieeddaadd

Este esquema, que tiene un paralelismo significativocon el modelo de la búsqueda de autonomía en elproceso de negociación, está determinado por laamplia contradicción entre la lógica fragmentada de lafinanciación y la concepción de procesos mucho másamplios articulados en torno a una visión estratégica.Las ONGD que lo desarrollan llevan a cabo unadivisión en el papel de lo que en realidad es un todo.Dentro de este esquema se han registrado dosmodalidades:

- Búsqueda de un apoyo firme de una de las grandesentidades financiadoras del Estado español parasoportar la estructura importante de la estrategia deintervención, y búsqueda de la complementariedad deesta estrategia con el apoyo de fuentes financiadorasmás pequeñas, normalmente de la cooperacióndescentralizada. En este caso, el apoyo central en elque se asienta la estrategia se obtiene, en ocasiones, através de la financiación de un Programa y lacomplementariedad a través de subvenciones proyectoa proyecto. En algunos casos se desarrollan tambiénpequeñas acciones financiadas a través de canalesprivados –aportaciones periódicas de socios ydonaciones de empresas– orientadas, también, acomplementar y articular el conjunto de lasintervenciones.

- Ausencia del apoyo de una de las grandes entidadesfinanciadoras (porque no se encuentra o porque no sebusca4) y, por lo tanto, búsqueda de lacomplementariedad y de la materialización de laestrategia de intervención a través de pequeños apoyos.Esta modalidad está expuesta a una mayorfragmentación, lo que supone una dificultad a la horade mantener la coherencia y la complementariedad delas intervenciones, generada por la importanterestricción que supone la construcción del esquema definanciación a través de las subvenciones proyecto aproyecto y la ausencia de un apoyo estable en formade Programa.

Las organizaciones que apuestan por el esquema definanciación de la búsqueda de la complementariedadabogan por la búsqueda de la coherencia del conjuntode su intervención, superando la presión de laatomización de las acciones que puede llevar a perderla perspectiva del desarrollo a favor de la perspectivacorporativa. No obstante, esta estrategia–fundamentalmente la segunda modalidad– suponeuna generación excesiva de trabajo, una multiplicidadde esfuerzos que no todas las ONGD pueden o estándispuestas a asumir. Este modelo de integración de lafinanciación y la intervención está acompañadotambién del riesgo de la viabilidad de la estrategia,debido a la dificultad para encontrar los apoyospertinentes que permitan materializar el conjunto de laestrategia, y, por lo tanto, una reducción significativadel impacto esperado en el diseño estratégico. Impactoque aumenta, en el caso de aquellas organizaciones quecuentan con un apoyo en forma de Programa, muchomenos restrictivo temporal, sectorial y geográficamenteque los proyectos. Sin embargo, estos últimos son el

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4 Hay que tener en cuenta que las ONGD trabajan normalmente en más de un país del Sur, y que su estrategia de financiación en

Perú se engloba dentro de su estrategia general. Esto significa, en ocasiones, que las ONGD que tienen un apoyo importante de

las principales entidades financiadoras como la AECI o las CCAA más relevantes en cuanto a presupuesto en un determinado

país, renuncian a solicitar subvenciones a dicha entidad en el resto de los países donde trabaja. La razón reside en un intento de

racionalización de los recursos importantes de las ONGD, y a que el hecho de contar con el apoyo de una entidad financiera en

un país significa, en muchas ocasiones, no contar con ese apoyo en otros países.


canal dominante de financiación y sobre el que la granmayoría de las organizaciones desarrollan sus esquemasde financiación.

Otra consecuencia de este esquema de financiaciónconsiste en el proceso de desnaturalización que sufre laestrategia al ser tamizada por un sistema definanciación tan fragmentado, lo que incide, de nuevo,en una reducción del impacto o en la obtención de unimpacto distinto al previsto en el diseño de laestrategia. Este hecho, provocado por la desarticulacióndel sistema de financiación, se produce por lahegemonía del proyecto de desarrollo como unidadbásica de financiación y, por lo tanto, también degestión. La estrategia de las organizaciones sefragmenta en proyectos filtrados por el sistema definanciación y, en muchas ocasiones, la suma de esosproyectos, al ser trasladados a la realidad durante laejecución, produce un resultado distinto al esperado enel diseño de la estrategia.

Uno de los efectos positivos de este esquema definanciación consiste en que sirve de ejemplo, ante lasentidades financiadoras, de cómo diferentes esfuerzosde distintas administraciones pueden coadyuvar a laconsecución de un objetivo común. Es, por lo tanto,un mensaje de unidad y coherencia que constituye unargumento de peso en el trabajo de incidencia hacia lacoordinación y concentración de esfuerzos de lasentidades financiadoras que las ONGD pueden llevar acabo.

EEssqquueemmaa ddee llaa sseemmiiccoommpplleemmeennttaarriieeddaadd

Este esquema es una consecuencia del proceso denegociación que adopta la forma del modelo de laoportunidad de financiación. En este caso, es en el quemás visible se hace la tensión existente entre laplanificación estratégica y las restricciones de la cadenade la ayuda a través de la atomización del sistema definanciación, y la hegemonía del proyecto comoprincipal mecanismo de financiación. El esquema de lasemicomplementariedad consiste en la búsqueda de la

materialización de la estrategia –a través de un apoyofirme de alguna de las grandes entidades financiadoraso de apoyos puntuales de la cooperacióndescentralizada– sin renunciar a la búsqueda de otrotipo de apoyos para intervenciones que no suponen uncomplemento para la estrategia.

A los efectos negativos del esquema anterior, tambiénpresentes aquí, hay que añadir la pérdida de impactodebido al uso ineficiente de recursos que conlleva laausencia de complementariedad de las acciones, porun lado, y, por otro lado, la absorción de recursos delmercado de cooperación que podrían integrarse yfortalecer la estrategia de otros actores. Además, esteesquema, al asumir y reproducir la lógica atomizadadel sistema de financiación, presiona hacia suconsolidación y minimiza los esfuerzos de otros actoresorientados hacia la promoción de la concertación ycoordinación entre las entidades financiadoras.

EEssqquueemmaa ddee llaa aauusseenncciiaa ddee ccoommpplleemmeennttaarriieeddaadd

Este esquema se caracteriza por la ausencia decomplementariedad de las acciones emprendidas poruna misma organización. En este planteamiento, que sederiva del modelo de orientación hacia la financiacióncon el que algunas organizaciones afrontan el procesode negociación, la tensión entre los elementosestratégicos y la atomización de la financiación no estápresente, porque no existe desde un primer momento,debido a la ausencia de planteamientos estratégicos, oporque aunque existieran en un principio han sidodesplazados y sustituidos por las oportunidades definanciación.

Este esquema de financiación, que es el resultadoclaro de la subvención proyecto a proyecto, produceuna serie de efectos negativos, algunos de ellospresentes en el modelo anterior. En primer lugar,genera ineficiencia en el uso de los recursos y, por lotanto limita el impacto de las actuaciones desarrolladaspor las ONGD de manera individual. Además, suponeuna absorción de recursos que finalmente no son

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empleados de la manera más racional posible por elconjunto de la cooperación no gubernamental, lo queincide negativamente en el impacto del trabajo delcolectivo de ONGD. Por último, alimenta y fortalece lalógica de la atomización.

EEssqquueemmaa ddee ffiinnaanncciiaacciióónn pprriivvaaddaa

Las organizaciones financiadas mayoritariamente confondos privados no se encuentran inmersas en latensión provocada por la atomización y desarticulacióndel sistema público de financiación. Sin embargo, no sepueden hacer generalizaciones sobre la relación entrefinanciación privada y complementariedad de lasacciones desarrolladas por las ONGD que actúan bajoeste modelo de financiación. Las razones sonfundamentalmente dos: en primer lugar, este es unmodelo claramente minoritario dentro del conjunto dela cooperación no gubernamental española en Perú,por lo tanto, cualquier conclusión al respecto corre elriesgo de carecer de validez. En segundo lugar, noexiste un consenso claro entre las pocas organizacionesque se apoyan fundamentalmente en fondos privadossobre la capacidad de las organizaciones de articular alos diferentes donantes privados, ya que entre éstosexiste una heterogeneidad importante, en cuanto algrado de condicionalidad impuesto a sus aportaciones.

En definitiva, la dependencia financiera de las ONGDespañolas con respecto al sistema público definanciación, así como la atomización y la importanciadel criterio de visibilidad, convierten a los proyectos enel principal canal de financiación. Éstos permitendistribuir el presupuesto destinado a cooperación entreun mayor número de ONGD –y ampliar así lacobertura del contrato con la sociedad civil–, debido asu mayor acotación en el tiempo, el espacio, el sector yel presupuesto que otro tipo de acciones más globalescomo los programas o los convenios.

La centralidad del proyecto en el sistema definanciación supone una dificultad para las ONGDdotadas de planteamientos estratégicos ya que inhibe la

complementariedad y la coherencia de lasintervenciones, y se constituye así en factordesarticulador de la intervención de las organizaciones,a nivel individual y colectivo.

33..22 CCoonnsseeccuueenncciiaass ddeell ssiisstteemmaa ddee ffiinnaanncciiaacciióónn

Las consecuencias del sistema de financiación, de lainteracción entre el mercado de la ayuda y losesquemas de financiación desarrollados por las ONGDson numerosas, y algunas de ellas de gran calado.Muchas de estas consecuencias han sido tratadas a lolargo de toda la exposición. A continuación se recogenlas más importantes.

33..22..11 CCoommppeetteenncciiaa yy ddeessaarrttiiccuullaacciióónn:: llaass rreellaacciioonneesseennttrree llaass OONNGGDD

En el capítulo anterior afirmábamos que el sistema definanciación actúa promoviendo la competencia. Losmercados de solidaridad, tanto públicos comoprivados, son los que instauran este clima decompetencia y es la respuesta de las ONGD la que loafianza. En el caso de la cooperación no gubernamentalespañola en Perú –que se caracteriza por unas ONGDcon altos niveles de dependencia económica, por unmercado de la ayuda altamente atomizado yfragmentado, y un elevado volumen de recursosacompañado de un gran número de organizaciones–este contexto genera una competitividad en la que, enmayor o menor medida, se ven inmersas la prácticatotalidad de las organizaciones que trabajan en Perú. Elclima competitivo influye enormemente en lasestrategias de financiación que desarrollan las ONGD,en el grado de articulación que llevan a cabo y en eltipo de relaciones existentes entre ellas.

EEssttrraatteeggiiaass ddee ffiinnaanncciiaacciióónn

El clima competitivo existente entre lasorganizaciones españolas que trabajan en Perú seplasma en las estrategias de financiación quedesarrollan. Éstas consisten en los recursos utilizadospor las organizaciones para conseguir un mejor accesoa los fondos y poder llevar a cabo sus esquemas de

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financiación. Dichas estrategias están motivadas por laescasez de recursos externos para un número crecientede ONGD5, debido a la presión generada entre la ofertay la demanda de recursos.

Las principales estrategias de financiacióndesarrolladas por las ONGD españolas se distinguenclaramente entre las que se apoyan en la coordinacióncon otras ONGD y las que se basan en laindividualidad y la diferenciación con el resto delcolectivo. Dentro de las primeras, que se dirigenbásicamente al sistema público de financiación,encontramos estrategias que suponen un grado distintode formalidad en la coordinación:

- Una primera estrategia consiste en la coordinaciónentre organizaciones que tienen algún interés común;normalmente comparten contrapartes o trabajan en lamisma zona. Estas ONGD, conocedoras del afán de lasentidades financiadoras por diversificar lasfinanciaciones, acuerdan su estrategia de financiaciónrepartiéndose las fuentes financiadoras a las quepresentar los proyectos susceptibles de ser financiados,con el objetivo de evitar coincidencias en el destinogeográfico de la ayuda, así como en la contraparteseleccionada, y aumentar las posibilidades de éxito enla obtención de la financiación.

- Una segunda opción, que representan un mayorgrado de articulación entre las ONGD, consiste en laestrategia de colaboración e intercambio deinformación, basada en el principio de reciprocidad.En este caso, un grupo de organizaciones–generalmente unidas por un vínculo ideológico–comparten información sobre la realidad local de laszonas en las que trabajan, o en las que pretendeniniciar el trabajo; información relacionada con lascontrapartes, con los intereses de los financiadores endeterminadas zonas, en determinadas contrapartes…Estas colaboraciones consisten incluso, en ocasiones,

en la derivación de ofertas de colaboración propuestaspor alguna organización peruana, porque la ONGD encuestión no puede asumir esa oferta, o porqueconsideran que otra organización se encuentra enmejores condiciones para llevarla a cabo.

- Por último, otra estrategia que supone un paso másen el grado de formalización de la coordinación de lasONGD para acceder a la financiación, la representa lafigura del consorcio. Los consorcios, en principio, sonmucho más que un canal de acceso a la financiación,son herramientas de coordinación ycomplementariedad del trabajo de las ONGD, cuyoagregado supone un valor añadido a la intervenciónindividual de las organizaciones que lo componen. Sinembargo, actualmente las ONGD españolas quetrabajan en Perú consideran que esta visión de losconsorcios es minoritaria, y que éstos son concebidos yutilizados casi exclusivamente como una herramientade acceso a la financiación. Además, algunas entidadesfinanciadoras observan en la actuación en consorcio devarias ONGD una herramienta de coordinación ycomplementariedad superior a los proyectosindividuales gestionados por una única ONGD, razónpor la cual son valorados positivamente y favorecidos,en ocasiones, en la resolución de las convocatorias.Este fenómeno, sin embargo, no se ha vistoacompañado de los mecanismos formales que facilitenel desarrollo efectivo de los consorcios,fundamentalmente de los relacionados con la rendiciónde cuentas.

Por tales motivos, según el discurso de las ONGD, lamayoría de los consorcios desarrollados por lacooperación no gubernamental española en Perú sonun recurso formal desarrollado por las organizacionespara conseguir un mejor acceso a la financiación, peroque carece de un contenido real, de una gestiónconjunta y, por lo tanto, de complementariedad y de

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5 En 1999 fueron 36 las ONGD españolas que iniciaron proyectos de desarrollo en Perú. El año siguiente esa cifra casi se duplicó y

pasó a ser de 75 en 2001. Desde entonces el número de ONGD que trabajan en Perú se mantiene estable en torno a 70.


valor añadido. En ocasiones, el consorcio se desarrollacon la intención, por parte de alguna ONGD, deacceder a la financiación de alguna administraciónterritorial en una región en la que no tieneimplantación. Para ello, la estrategia seguida es la dedesarrollar una asociación, a través de un consorcio,con alguna organización localizada en dicha región–con la que exista algún tipo de afinidad o relaciónprevia– para que actúe así de plataforma legal quepermita el acceso a la financiación. En este caso, lageneración de consorcios se constituye en un sustitutode la estrategia de la descentralización como medio deacceso a mayores oportunidades de financiación.

Además, el discurso de un importante número deONGD apunta hacia la existencia de un usoinadecuado de los consorcios también por parte de lasentidades financiadoras. Son varias las ONGD queafirman que las administraciones públicas tratan depromover la figura de los consorcios, pero muchas deellas aseguran que no se dan los mecanismos formalespara llevarlos a cabo. En este sentido, es pertinentepreguntarse a qué responde, en la mayoría deocasiones, el fomento de los consorcios: ¿es un intentode promover intervenciones con mayor capacidad detransformación a través del fomento de lacoordinación, articulación, complementariedad ybúsqueda del valor añadido?; ¿o es, por el contrario,como apuntan algunas voces, una búsqueda dereducción de los elevados costes administrativos queconlleva la fragmentación de las intervenciones, perosin renunciar a la diversificación de las financiaciones?Sin duda, el discurso mayoritario de las ONGD apuntaa esta segunda opción como el motivo principalexistente entre la mayoría de las entidadesfinanciadoras que potencia los consorcios.

En conclusión, se puede afirmar que los esfuerzosdestinados hacia la búsqueda de financiación absorbeny acaparan una parte importante de las acciones decoordinación y articulación de las ONGD españolas.Estas energías, sin embargo, no contribuyen, en la

mayoría de los casos, a potenciar la articulación y lacomplementariedad del trabajo en Perú, sino que sereducen a meras coordinaciones de cara a obtener unmejor acceso a la financiación. Además, el usoinadecuado de los consorcios puede suponer unadeslegitimación que ponga en peligro el futuro de estaherramienta de trabajo y de gestión de proyectos,basada en la lógica de la complementariedad, delaprendizaje organizativo, de la obtención de valorañadido y de la amplificación del impacto.

El segundo grupo de estrategias de financiación, tratade resaltar la individualidad y la diferenciación de lasorganizaciones con respecto al colectivo, con elobjetivo de proporcionar una posición ventajosa en lacarrera hacia la financiación. Estas estrategias seorientan tanto hacia el sistema público de financiación,como hacia el privado:

- Retención de información. Esta práctica noconstituye en sí misma una estrategia de acceso a lafinanciación, sino que se trata, más exactamente, de uncomportamiento motivado por el clima competitivogeneralizado y orientado hacia la conservación deespacios que proporcionan un acceso a la financiación,frente a otras organizaciones. No son pocas las ONGDespañolas que afirman sentir la restricción deinformación útil, relativa a una zona de trabajo en Perú– información sobre posibles contrapartes, contextosocial y cultural, necesidades de la población, interesesde las autoridades, estado del tejido social–. Estehecho está motivado por una excesivacompartimentación y cierto sentimiento de propiedadexistente en algunas organizaciones con respecto a unadeterminada zona y una población beneficiariaconcreta. La retención de información responde,entonces, a la intención de conservar el espacio deinfluencia y la exclusividad del trabajo en una zonaconcreta, como vía de acceso a la financiación. Estacuestión, no obstante, es percibida de manera muydiferente por las ONGD españolas, por lo tantoconviene aclarar que es una práctica que, aunque

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existe, no es generalizable al conjunto de lasorganizaciones. Para algunas de ellas es algo muyevidente, que determina el contexto y las relacionesexistentes en la cooperación no gubernamentalespañola, en este caso en Perú. Para otras, esta cuestiónpasa desapercibida e incluso, como se vio en algunasde las estrategias anteriores, el intercambio deinformación es una práctica habitual que beneficia atodas las organizaciones.

No obstante, el hecho de que exista esta práctica,independientemente de la intensidad con que lo haga,supone una serie de efectos negativos. Se constituye enun factor inhibidor del aprendizaje organizativo de lasONGD españolas, ya que restringe la socialización dela experiencia acumulada por ellas, dando lugar a unamultiplicidad de procesos de aprendizaje individualescon la pérdida de recursos y de conocimiento colectivoque ello supone. Además, la práctica de la retención deinformación se basa en, y a su vez reproduce, unavisión individualista del trabajo por la promoción deldesarrollo que supone una presencia atomizada,desarticulada y compartimentada por parte de lasorganizaciones. Presencia que se traduce en unapérdida de impacto del conjunto de la cooperación nogubernamental, como resultado de la pérdida deoportunidades de complementariedad y lasduplicidades que provoca.

- Trabajo de pasillo. Con este concepto nos referimosa aquellas prácticas, desarrolladas por las ONGD, detoma de contacto con las entidades financiadoras, porvía oficial o extraoficial, que generan un conocimiento,en las organizaciones, de los intereses, puntos de vista,prioridades de los financiadores. Esta vía de obtenciónde información, utilizada por las ONGD paradesarrollar sus esquemas de financiación, está muyextendida entre el colectivo de organizaciones. Esto,frente a lo que pudiera parecer, tiene una explicaciónsencilla: el universo de la cooperación española esrelativamente reducido; además, la cooperacióndescentralizada ha supuesto una explosión de actores,

fundamentalmente de fuentes financiadoras,desconocida en cualquier otro país. Sin duda, estehecho ha provocado, también, una cercanía importanteentre los espacios de definición de las políticas decooperación de las diferentes administraciones públicasde los distintos ámbitos territoriales, y ciertaaccesibilidad a los funcionarios y gestores de lacooperación, provocada por la participación ycoincidencia en foros, plataformas, seminarios…promovidos por los diferentes actores del sistema decooperación.

Dicha cercanía posibilita, en cierta medida, el trabajode incidencia, desarrollado por algunas organizacionesfrente a las entidades financiadoras, hacia unatransformación de los criterios de definición de suspolíticas de cooperación más comprometida con lapromoción del desarrollo. Paralelamente, esta cercaníatambién facilita el trabajo de pasillo que, junto a laexperiencia acumulada generada por la presentación deproyectos a las convocatorias, permite a las ONGDconstruir un conocimiento acerca de los intereses,motivaciones y sensibilidades de las personas dequienes dependen las decisiones de valorar y concederlas financiaciones. Así pues, esta práctica supone unvalioso complemento del conocimiento de las políticasde las instituciones en materia de cooperación.

Todas las organizaciones desarrollan, en algunamedida, este tipo de trabajo –en ocasiones sucede demanera natural y casi involuntaria–, sin embargo,algunas lo potencian más que otras. Como resultado,las organizaciones adquieren un tipo de conocimientomuy útil que les proporciona una situación ventajosaen el acceso a la financiación. Sin embargo, hay quediferenciar claramente entre este trabajo de pasillo y eltrabajo de incidencia, porque son dos formas opuestasde enfocar la relación con los financiadores generada araíz de la coincidencia en diversos espacios. Laexcesiva atención al primero persigue el beneficioindividual de una organización concreta, y repercutepositivamente en la organización que lo lleva a cabo. El

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trabajo de incidencia, por el contrario, tiene unimpacto más global, que redunda en beneficio delconjunto de actores del sistema de cooperación,especialmente de la población beneficiaria, en lamedida que consigue modificar los criterios dedefinición de las políticas de desarrollo para hacerlasconverger con las necesidades de los receptores, o conlos puntos de vista de las ONGD.

- Publicidad. Las estrategias de financiación vistashasta el momento, determinadas por el contextocompetitivo en el que actúan las ONGD, se dirigen a laobtención de financiación a través del sistema públicode financiación, el mayoritario en Perú. Sin embargo,las estrategias orientadas a la generación definanciación privada también asumen y reproducenclaramente la lógica competitiva existente. Este hechose observa claramente en la publicidad elaborada poralgunas ONGD españolas que trabajan en Perú. Engeneral, los mensajes publicitarios elaborados por lasONGD se caracterizan por la brevedad, reducción ysimplificación del mensaje transmitido, hacia labúsqueda del impacto en el receptor de la publicidad,a través de la contundencia de las cifras, del tonoculpabilizador o, en ocasiones, del uso de imágenescatastrofistas –a pesar de la regulación que supone elCódigo de Conducta elaborado por las ONGDpertenecientes a la CONGDE, en cuanto al uso deimágenes y de los mensajes publicitarios–. Lasimplificación de la realidad provocada por lareducción del mensaje supone unadescontextualización de las relaciones de desigualdadNorte-Sur y de las causas de la situación deempobrecimiento de los países del Sur. Se produce,entonces, una desvinculación entre causas y efectos y,por lo tanto, el uso publicitario de la informacióntransmitida por las ONGD se constituye en un factordeseducador que, por un lado, incide negativamenteen el conocimiento de las relaciones Norte-Sur porparte del conjunto de la sociedad, y, por otro lado,actúa en una dirección opuesta a las acciones de

incidencia política y educación para el desarrollo,desarrolladas por otras muchas ONGD –e incluso poralgunas de las que optan por la financiación a través dela generación por la vía publicitaria–.

- Apadrinamiento. La figura del apadrinamiento sebasa en la oferta de un vínculo emocional, a partir dela construcción de una visión paternalista en lasociedad civil española, y la posterior canalización delos réditos que dicho vínculo –creado sobre la base dela relación con un beneficiario concreto, un niño o unaniña– genera, para la financiación de proyectos dedesarrollo. Como en el caso anterior, los efectos,además de una vía importantísima de obtención derecursos, consisten en una distorsión de la realidad conconsecuencias deseducadoras, que vinculan lasuperación de la pobreza con las aportacionesmonetarias de los ciudadanos del Norte, obviando otrotipo de procesos mucho más determinantes en la luchacontra la pobreza y la promoción del desarrollo.

Estas estrategias de financiación no son las únicasdesarrollas por las ONGD. Simplemente han sidoexpuestas aquí por la importancia concedida en eldiscurso de éstas, porque son un fiel reflejo de lasituación de competencia existente entre el colectivo deorganizaciones españolas que trabajan en Perú yporque tienen unas consecuencias significativas para elconjunto de la cooperación no gubernamentalespañola, y sus esfuerzos por la promoción deldesarrollo.

Una de las consecuencias más importantes de estecontexto general de competencia consiste en ladesarticulación del colectivo de organizacionesespañolas, debido a los intentos de diferenciación y deobtención de un acceso favorable a la financiación. Sinembargo, es importante destacar que algunasorganizaciones perciben que la competencia no es tangeneralizada y que no caracteriza al conjunto de lasrelaciones entre las ONGD españolas, ya que sóloafecta a ciertas facetas o a ciertos ámbitos, mientras queen muchos otros espacios las organizaciones se ven

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obligadas a colaborar y cooperar. Esta disparidad en lapercepción de la competencia se debe, lógicamente, aque no todas las organizaciones la viven y la fomentande la misma manera, y a los distintos niveles dedesarticulación que produce en el Norte y en el Sur.

DDeessaarrttiiccuullaacciióónn ddee llaass OONNGGDD

Uno de los rasgos característicos de las ONGDespañolas es la tendencia a la creación de redes yplataformas en el Norte, y el trabajo individual yatomizado en el Sur. En el caso español, la plataformamás importante que aglutina a las ONGD es laCoordinadora de ONGD de España (CONGDE), queagrupa a 87 organizaciones, el 43% de lasorganizaciones españolas que trabajan en Perú estánasociadas a la CONGDE. Esta plataforma tiene su réplicaen algunos de los países con importante presencia de lasONGD españolas, como es el caso de Bolivia. En Perú,donde la presencia de la cooperación española, tanto lagubernamental como la no gubernamental, es de las másimportantes, se han hecho algunos intentos de creaciónde una coordinadora, que finalmente no hancristalizado. El conjunto de la cooperación nogubernamental española en Perú presenta un alto gradode desarticulación, hecho reconocido por la prácticatotalidad de organizaciones, que afirman tener unimportante déficit de coordinación en el país.

La explicación de este estado desarticulado delconjunto de la cooperación no gubernamental noresponde a una sola causa. Sin embargo, la mayoría delas causas que se sitúan en su origen, como lacompetencia existente, poseen una naturaleza común:son un resultado del actual sistema de financiación.

A lo largo de este estudio se ha afirmado en repetidasocasiones, que la lógica temporal que imprime el sistemapúblico de financiación –que supone el 89% de lafinanciación total– repercute negativamente de distintasmaneras sobre las ONGD. Asimismo, la ausencia dehomogeneidad de criterios formales entre losfinanciadores constituye un factor restrictivo en las

ONGD. Estos dos elementos característicos del sistemade financiación español provocan una dinámicairreflexiva, una inercia que empuja hacia la acción, asícomo una absorción de recursos –generada por la cargaañadida en las labores de gestión que supone laheterogeneidad formal– que arrastran a lasorganizaciones a una lógica individualista eintrospectiva. Producen, por lo tanto, un debilitamientode su estructura que imposibilita la dedicación detiempo y personal a la importante –pero altamentedemandante de tiempo y personal– labor deestablecimiento de relaciones hacia la búsqueda decomplementariedades, coordinaciones y articulacionesde las intervenciones.

Asimismo, la desarticulación de las organizaciones y supresencia compartimentada en Perú, es unaconsecuencia obvia del estado atomizado del sistema definanciación –como resultado, fundamentalmente, de laimportancia del criterio de la visibilidad, la ausencia demecanismos de coordinación y la hegemonía delproyecto como unidad básica de financiación y deintervención–. Bajo este contexto caracterizado por laatomización, la aleatoriedad y la casualidad determinanla existencia de duplicidades, complementariedades oaislamiento en el trabajo de las ONGD en Perú. Estehecho es especialmente reseñado por las organizacionesperuanas, que observan cómo, en ocasiones, en unadeterminada zona se llevan a cabo proyectos paralelospor diferentes actores –tanto españoles como locales–,sin conocimiento mutuo, sin articulación, sinintercambio de información y, por lo tanto, sincomplementariedad y búsqueda de sinergias. En estecaso, la reducción del impacto por la vía de ladesarticulación se acompaña de la pérdida deoportunidades para el aprendizaje organizativo, porparte de las ONGD españolas y de las organizacionesperuanas, presente en todo proceso de interacción.

Además, las particularidades del sistema público definanciación español –su excesiva fragmentación y elelevado número de entidades financiadoras–, así como

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el importante protagonismo adoptado por el Estadoperuano como receptor de la ayuda del Estado español,provoca una explosión importante de ONGD enEspaña y una localización masiva en este país. Es difícilconocer exactamente cuántas ONGD españolastrabajan en los diferentes países receptores de AODespañola. En el caso de Perú, en el periodo que abarcala investigación, son exactamente117; para el resto delos países esta información no está disponible. Noobstante, la CONGDE ofrece datos sobre los países enlos que trabajan las organizaciones agrupadas en estaplataforma. La presencia de las ONGD españolas en elaño 2004, en los países prioritarios según el PlanDirector de la Cooperación Española 2005-2008, serecoge el gráfico 21.

Sin duda, los datos recogidos en el gráfico ayudan aexplicar la dificultad registrada para promover lacoordinación y articulación. Además del hecho de quePerú es el país que mayor número de organizacionesacoge, éstas acusan una heterogeneidad muy elevadadesde el punto de vista ideológico, identitario, deconcepción del trabajo de promoción del desarrollo, deespecialización sectorial y localización geográfica.

Sin embargo, el elevado número de ONGD españolasque gestionan proyectos de desarrollo en Perú, no setraduce en una presencia estable y continuada a lo largode los años de todas ellas. De hecho, de las 117organizaciones españolas que durante el periodoinvestigado iniciaron la ejecución de algún proyecto, el28% tenían presencia en Perú. Además, esta presencia seda de maneras muy diferenciadas6; en algunos casos, setrata de organizaciones que apenas tienen unapersonalidad jurídica, y cuya presencia es intermitente yprácticamente simbólica; en otros casos, existe unaverdadera implantación en el país, con personal y oficinaestable. Este hecho, la ausencia de una presenciasignificativa en el país de la mayoría de las ONGDespañolas es, para muchas de ellas, un elementoinhibidor del establecimiento de relaciones con el restode organizaciones, que se constituye en otro de losfactores importantes que explican las dificultades dearticulación y coordinación de las intervenciones. Másaún, alguna de las organizaciones españolas conpresencia estable y continuada en Perú, pero cuya sedese encuentra alejada de Lima, afirman que la lejanía desu oficina y centro de operación con respecto a la capital

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Gráfico 21: Presencia de las ONGD españolas pertenecientes a la CONGDE en los países prioritarios para la AECI (2004)

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Directorio CONGDE 2004 (www.congde.org)

6 El tipo de presencia de las ONGD españolas en Perú, así como sus consecuencias, se abordará con mayor profundidad más ade-

lante, en el apartado Articulación con el Sur.


del país es también un factor inhibidor del contactocontinuo y la promoción de esfuerzos de coordinación ycolaboración con el resto de ONGD españolas.

Lo que parece claro, como se apuntó al inicio de esteepígrafe, es que a medida que descendemos en direcciónNorte-Sur, el grado de vinculación y cohesión existenteentre las ONGD se diluye. Este hecho refuerza laexplicación que sitúa al sistema de financiación comoprincipal factor desarticulador del conjunto de lacooperación no gubernamental. En términos generales,las acciones que las organizaciones desarrollan en el Sur,en este caso en Perú, demandan unos recursoseconómicos mayores que las acciones desarrolladas en elNorte, por lo tanto dependen en mayor medida delsistema de financiación y, por tal motivo, acusan yreproducen la atomización que el mercado de la ayudatransmite. En este sentido, hablamos del sistema definanciación y del mercado de la ayuda en general, sindistinción entre el público y el privado, ya que no seobservan diferencias relevantes entre las organizacionesfinanciadas mayoritariamente con fondos públicos y lasque lo hacen con fondos privados, en cuanto alimportante grado de desarticulación de sus acciones conlas del conjunto de organizaciones españolas en Perú.

Sin embargo, otro tipo de factores de origen mássubjetivo, aunque en parte también motivados por las

restricciones del sistema de financiación, influyen,igualmente, de manera negativa en la articulación ycoordinación de las ONGD. Son factores relacionadoscon la búsqueda de la diferenciación de lasorganizaciones en el intento de destacar su propiaimagen; hecho que entronca directamente con la lógicaindividualista provocada por el sistema de financiación ycon cierto sentimiento de exclusividad de lasorganizaciones con respecto a una poblaciónbeneficiaria, a una contraparte o a una regióndeterminada. Asimismo, son factores relacionados con lavisión pragmática existente, en cierta medida, entre elcolectivo de ONGD españolas, que induce al trabajoindividual contribuyendo a minar la creación deespacios de trabajo conjunto. Estos factores, subjetivos yde carácter individual, tienen como resultado laasunción de una lógica de trabajo en solitario por partede la cooperación no gubernamental española en Perú,que ha llevado a algunas organizaciones a afirmar que elrasgo característico que define su relación con el resto deorganizaciones es la indiferencia. Si bien es cierto queeste no es un argumento habitual, ni representativo, deldiscurso del conjunto de las organizaciones, esciertamente significativo del grado de importanciaconcedido, en ocasiones, al trabajo del resto deorganizaciones sobre el que, en general, existe un amplio

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Gráfico 22: Porcentaje de ONGD españolas con sede en Perú 2002-2005



desconocimiento, a excepción del de aquellasorganizaciones con las que existe una coincidenciaideológica, sectorial y geográfica muy importante.

En consecuencia, la desarticulación es percibida porlas organizaciones como una deficiencia individual ycolectiva en la que el sistema de financiación ejerceun peso determinante, pero en la que, sin duda,intervienen otro tipo de factores relacionados conaspectos internos de las ONGD. Todos estos factoresofrecen, en buena medida, una explicaciónconsistente sobre el estado de desarticulaciónexistente entre las organizaciones española quetrabajan en Perú.

EExxppeerriieenncciiaass ddee ccoooorrddiinnaacciióónn

Por debajo del estado desarticulado generalizado,existen experiencias concretas de coordinación queponen de manifiesto las posibilidades de articulación,así como sus beneficios. Algunas ONGD handesarrollado actuaciones conjuntas en Perú bajo lamodalidad del consorcio, entendido como algo másque una estrategia de acceso a la financiación.Independientemente de la ausencia de mecanismosefectivos de evaluación y medición del impacto, queinformen sobre las posibles ventajas de laintervención conjunta a través del consorcio frente alos proyectos individuales, la opinión de las ONGDque han optado en alguna ocasión por esta fórmulaapunta que supone un aporte añadido frente aaquéllos, en varias direcciones: por un lado,promueve la socialización del conocimiento previo decada organización del contexto local donde sepretende ejecutar la intervención, lo que da lugar auna mejor identificación de los problemas que facilitaun mejor diseño del proyecto; por otro lado supone,para las ONGD involucradas, la posibilidad deadquirir un aprendizaje organizativo y técnico frutodel contacto con las organizaciones asociadas; porúltimo supone un beneficio, en opinión de lasONGD, en términos de impacto, debido al valoragregado que aporta la complementariedad y la

búsqueda de las sinergias presente en la filosofía delos consorcios. Sin embargo, el consenso existenteentre las ONGD españolas sobre la ausencia depromoción de mecanismos formales, por parte de lasentidades financiadoras, que faciliten la puesta enmarcha de consorcios y acciones coordinadas yarticuladas, así como sobre la utilización generalizadadel consorcio como una estrategia de acceso a lafinanciación vacía de contenido real en muchasocasiones, sitúa al uso adecuado de esta herramientacomo una opción secundaria, y pone en tela de juiciola pertinencia y la legitimidad de este mecanismo dearticulación de las intervenciones.

No todas las acciones de coordinación y articulaciónllevadas a cabo por las ONGD se materializan enconsorcios. Algunas organizaciones establecenpequeños círculos de colaboración que, en ocasiones,desarrollan acciones que van más allá del intercambiode información relacionada con aspectos de larealidad local peruana, con contrapartes o confinanciadores, y se materializan en articulaciones deproyectos individuales, asesorías o apoyos enactividades concretas, habitualmente en aquellas queexigen una elevada capacidad técnica de la que laONGD en cuestión carece. Estos círculos decolaboración se articulan, normalmente, en torno ados criterios: la afinidad ideológica y laespecialización (o diferenciación) sectorial.

El colectivo de organizaciones españolas quetrabajan en Perú se caracteriza por su heterogeneidadideológica. Sin embargo, a pesar de la gran coberturadel espectro ideológico, muchas ONGD compartenideas, formas de entender el desarrollo y el trabajo encooperación. Por lo tanto, la heterogeneidadideológica, en términos generales, es un factordesarticulador del conjunto de organizaciones y laafinidad ideológica, por debajo del nivel general, esun elemento articulador, a escala reducida, depequeños grupos de ONGD. En definitiva, aunque escierto que las articulaciones y las acciones de trabajo

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conjunto derivadas de este factor no tienen unasignificatividad muy relevante sobre el total, laafinidad ideológica es uno de los factores másimportantes que se encuentra en la promoción deesfuerzos de coordinación del trabajo en Perú. Enotras ocasiones el círculo de colaboración seestablece sobre la base de la especialización sectorial.Varias ONGD que trabajan en un mismo sectorprofundizan la relación de intercambio deinformación, realizan asesorías e, incluso, articulansus intervenciones con el objetivo de lograr lacomplementariedad. A veces, por el contrario, laarticulación se apoya en la diferenciación sectorial delas organizaciones implicadas, tratando de dotar de laintegralidad necesaria a las intervenciones.

No obstante, la mayoría de los círculos decolaboración establecidos por las ONGD sobre la basede la afinidad ideológica, de la coincidencia o ladiferenciación sectorial, se caracteriza por un tipo decolaboración que se limita a la discusión técnica ymetodológica, a la realización conjunta de diagnósticose identificación de proyectos... es decir, al intercambiode información y la colaboración, pero que rara vez seconcreta en la articulación de las intervenciones.

Un último factor que afecta a la articulación deltrabajo de las ONGD lo constituye la influencia de laubicación en el país del resto de organizaciones. Ungrupo relativamente importante de ONGD afirmasentirse influido por el resto de entidades a la horade focalizar su intervención desde el punto de vistageográfico y sectorial. Esta influencia normalmenteincita a las organizaciones a situarse en zonas y atrabajar en sectores en los que no lo hace el resto deorganizaciones. La definición de la estrategia deintervención como resultado, al menos en parte, dela presencia de otras organizaciones en el paíspermite una doble lectura: por una lado ofrece laposibilidad de articulación de las intervencionescomo consecuencia de un conocimiento previo del

resto de actores que trabajan por la promoción deldesarrollo. En este caso, el conocimiento de lasONGD españolas que trabajan en Perú, de susintervenciones, así como de sus estrategias futuras esel primer paso hacia una posible coordinación quegarantice un uso racional de los recursos delconjunto de la cooperación a través de laarticulación, la búsqueda de la complementariedad yla evitación de duplicidades.

Sin embargo, por otro lado, una lectura distinta delas relaciones de influencia apunta que, en muchoscasos, la presencia de otras organizaciones trabajandoen Perú es tenida en cuenta a la hora de diseñar lapropia estrategia de intervención y en la definiciónde los criterios de orientación geográfica ydistribución sectorial de la ayuda. La presencia deotras organizaciones lleva a diseñar las intervencionesde tal manera que se evite la coincidencia, y con ellala colisión de intereses entre varias ONGD. Este tipode materialización de la influencia del resto deorganizaciones se asienta en una concepciónindividualista y pragmática de la cooperación quefomenta la compartimentación de la presencia de lasONGD en Perú, así como cierto sentimiento deexclusividad y diferenciación. En este caso, lainfluencia de las organizaciones produce unos efectosmuy distintos a los del caso anterior. Aquí, elconocimiento del trabajo de otras organizacionesejerce una influencia que inhibe la articulación de lasintervenciones, provocando así la fragmentación yatomización del trabajo de las ONGD y, por lo tanto,la pérdida de oportunidades de complementariedad,que redunda en una reducción del impacto final delconjunto de las intervenciones.

FFaaccttoorreess iinnhhiibbiiddoorreess yy pprroommoottoorreess ddee llaa aarrttiiccuullaacciióónn

En el siguiente cuadro se recogen los diferentesfactores que influyen en las relacione entre lasONGD españolas y la articulación de susintervenciones en el Perú.

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De todos los factores que determinan el grado dearticulación de las intervenciones de las ONGDespañolas, los elementos relacionados con la cadena dela ayuda, en concreto con el sistema de financiación,en términos generales, inhiben el establecimiento derelaciones, especialmente de aquellas que se traducenen la ejecución de acciones conjuntas en Perú. Pocosfactores derivados de las restricciones generadas por elsistema de financiación promueven la articulaciónentre las ONGD. Sin embargo, otro tipo de factoresajenos al sistema de financiación actúan tanto en lapromoción de la desarticulación del colectivo de

organizaciones y sus intervenciones como en ladirección opuesta. Por lo tanto, se puede afirmar que elactual panorama de desarticulación general –conpequeñas experiencias de coordinación pocosignificativas en términos generales– de la cooperaciónno gubernamental española en Perú, es el resultado,fundamentalmente, de las restricciones externasimpuestas por la cadena de la ayuda. Asimismo, estecontexto es afianzado por factores ajenos al sistema definanciación que orientan, en numerosas ocasiones, larespuesta de las organizaciones hacia la diferenciacióndel resto del colectivo.

101

FFAACCTTOORREESSIInnhhiibbiiddoorreess ddee llaa ccoooorrddiinnaacciióónn yy llaa aarrttiiccuullaacciióónn

ddee llaass iinntteerrvveenncciioonneess

PPrroommoottoorreess ddee llaa ccoooorrddiinnaacciióónn yy llaa aarrttiiccuullaacciióónn

ddee llaass iinntteerrvveenncciioonneess

DDeerriivvaaddooss ddee llaass

rreessttrriicccciioonneess ddeell

ssiisstteemmaa ddee ffiinnaanncciiaacciióónn

- Absorción de recursos por parte del sistema definanciación (lógica temporal y heterogeneidadde criterios formales)

- Atomización del sistema de financiación.

- Ausencia de mecanismos operativos parallevar a cabo los consorcios.

- Elevado número de ONGD españolastrabajando en Perú.

- Ausencia de una presencia significativa, o sedeoperativa, en el país de la mayoría de las ONGDespañolas.

- Incapacidad de destinar personal a trabajar lasalianzas y las coordinaciones con otras ONGD.

- Dinámica irreflexiva e individualista generadapor la carga de trabajo y la saturación de lasagendas.

- Coordinación entre varias organizacionescomo estrategia de acceso a la financiación.

- Establecimiento de consorcios.

AAjjeennooss aa llaass

rreessttrriicccciioonneess ddeell

ssiisstteemmaa ddee ffiinnaanncciiaacciióónn

- Lógica de la diferenciación presente en elcolectivo de ONGD.

- Pragmatismo.

- Heterogeneidad ideológica

- Conocimiento / influencia de la presencia en elpaís del resto de ONGD.

- Afinidad ideológica.

- Pertenencia a plataformas institucionales7.

- Especialización / diferenciación sectorial

- Vínculos extraoficiales8.

- Conocimiento / influencia de la presencia en elpaís del resto de ONGD españolas.

7 Este factor se abordó en el apartado Dependencia institucional

8 Este factor se abordará en el apartado Vínculos extraoficiales y redes de contactos

Cuadro 7: Factores que influyen en la articulación de las ONGD en Perú


En conclusión, la competencia y la desarticulación,plasmadas en las relaciones existentes entre las ONGDespañolas, como consecuencia directa del sistema definanciación, se retroalimentan y fortalecen entre sí, ydan lugar a una intervención fragmentada, carente decomplementariedad, en la que predomina elindividualismo, que no favorece al conjunto de lacooperación, a la promoción del desarrollo, ni a lapotenciación del impacto del conjunto de lacooperación no gubernamental.

33..22..22 PPéérrddiiddaa ddee iimmppaaccttoo

Ya se ha visto, a lo largo de todo este trabajo, comola reducción del impacto del conjunto de laintervención de la cooperación no gubernamentalespañola en Perú, es generada por varios de losfactores y elementos de la cadena de la ayuda, a travésde su componente más importante: el sistema definanciación.

También se ha explicado en varias ocasiones que esteestudio parte de la premisa según la cual la ausenciade planificación estratégica –armonización de losdonantes, alineación con las políticas de desarrollo dePerú, apropiación por parte de los receptores de losprocesos de planificación y diseño, orientación de lasintervenciones a la consecución de los ODM y mutuaresponsabilidad– supone una importante fuente deineficacia. Por ello, a continuación se lleva a cabo unarecapitulación de estos elementos, con el objetivo decompletar este apartado de consecuencias del sistemade financiación y favorecer la claridad expositiva.

Una importante fuente de pérdida de impacto, comose ha visto, la constituye la atomización del sistema definanciación, que supone una fuente de ineficiencia y,por lo tanto una pérdida de recursos, desde la ópticaindividual y colectiva.

La fragmentación del sistema de financiación seentiende sobre la base de la dualidad del concepto deatomización: atomización de la agenda del desarrollo yheterogeneidad de las cuestiones formales.

La ausencia de mecanismos de coordinación, o ladebilidad de estos, es uno de los factores atomizadoresque, efectivamente, inciden negativamente en lareducción del impacto de la cooperación nogubernamental española en Perú. De los 667 proyectosiniciados en Perú durante el periodo investigado, tansólo siete fueron financiados por fondos decooperación; en total fueron cinco fondos los queapoyaron estas intervenciones que significan un 1% deltotal de los proyectos y un 0,1% de los recursoseconómicos. Así pues, este estado atomizado, del queestos datos tan sólo son una pequeña muestra, reducesignificativamente las posibilidades de dotación decomplementariedad de las intervenciones y, con ello, laposibilidad de generar sinergias entre las distintasacciones. Asimismo, provoca el riesgo de la aparición deduplicidades, en definitiva, constituye un usoincoherente de los recursos que redunda en unalimitación del impacto del conjunto de la cooperaciónno gubernamental.

Otro de los factores que explican el estado atomizadodel sistema de financiación es la diferencia demotivaciones que conduce a las diferentesadministraciones del Estado español a participar en elsistema de cooperación internacional y a desarrollar supropia política y su propia agenda de desarrollo. Lanaturaleza de estas motivaciones, como vimosanteriormente, es muy diversa y, por lo tanto, da lugar aun tipo de políticas de cooperación distintas, enocasiones incluso muy alejadas. Tanto es así que, amenudo, las pautas y los criterios de asignación de laayuda son irreconciliables y, por lo tanto, difícilmentearticulables. La ausencia de convergencia en losplanteamientos –originada por las diferentesmotivaciones de los financiadores– supone un factorinhibidor, nuevamente, de la búsqueda decomplementariedad de las acciones que financian uno yotros, y constituye, por lo tanto, un factordesarticulador que incide negativamente en laobtención de impacto.

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Entre las diferentes motivaciones de las entidadesfinanciadoras, la visibilidad de la acción, la promoción delos intereses propios y la proyección internacional –todasellas alejadas del compromiso de erradicación de lapobreza, de la generación de desarrollo o de laredistribución de la renta– ocupan un lugar destacable entérminos generales. Este hecho tiene un efectoimportante en el impacto final de las acciones que sepromueven. La visibilidad, como criterio determinante dela asignación de la ayuda, supone una postergación, enmayor o menor medida, de otro tipo de criteriosrelacionados con la pertinencia, la eficacia y la eficiencia,más importantes para la generación de impacto, claroestá, desde el punto de vista de los receptores. Asimismo,la lógica cuantitativa introducida por el criterio de lavisibilidad privilegia una clase de intervenciones queponen el acento sobre la consecución de un determinadotipo de indicadores cuantificables y fácilmente medibles.Es decir, se busca, en ocasiones, la espectacularidad y laextensión de las cifras, en lugar de la profundidad de losresultados, independientemente de la capacidad detransformación a largo plazo de éstos. Por último, elcriterio de la visibilidad consolida la lógica del cortoplazo que caracteriza a los apoyos llevados a cabo por lamayoría de entidades financiadoras; esta lógica temporalpromueve, como la lógica cuantitativa, la puesta enmarcha de acciones con una limitada capacidad detransformación y, por lo tanto, con un impactoimportante, además de imponer un ritmo de trabajo queconduce a las ONGD a una dinámica irreflexiva y deabsorción de recursos, que genera inevitablementeincapacidad de planificación. Por todo ello, la visibilidad–resultado de una concepción de la cooperacióninternacional como vehículo de canalización de interesesy de proyección internacional–, como motivaciónimportante en un número significativo de entidadesfinanciadoras, tiene un peso relevante en la limitación delimpacto del conjunto del trabajo desarrollado por lacooperación no gubernamental española en Perú.

Por su parte, la heterogeneidad de los aspectosformales que caracteriza a las convocatorias del sistemade financiación de la cooperación española, produceuna serie de efectos con una incidencia negativa, todosellos, sobre el impacto final del trabajo individual ycolectivo de las organizaciones. Supone mayoresesfuerzos y gastos de gestión en las ONGD y seconstituye, por lo tanto, en una importante fuente deabsorción de recursos. Como consecuencia, la mayoríade las organizaciones, fruto de la debilidad de suestructura, acusan una restricción para destinar tiempoy personal a la tan necesaria labor de profundizaciónde los contactos, comunicaciones y relaciones de laorganización, que permitan trasladar las relaciones decolaboración en el Norte a la coordinación de accionesconcretas en el Sur –lo que actualmente se produce demanera excepcional– y tratar de maximizar así elimpacto de las intervenciones.

La reducción o la limitación del impacto hay quebuscarla, por lo tanto, en las restricciones que produceel sistema de financiación, fundamentalmente a travésde la atomización y fragmentación que presenta. Sinembargo, en la respuesta de las organizaciones tambiénreside una parte de la explicación, dependiendo deltipo de respuesta ofrecida. Esta respuesta adoptafundamentalmente tres formas, las de los distintosesquemas de financiación desarrollados por las ONGDpara llevar a cabo el conjunto de su intervención9.

El más importante de ellos, en cuanto al número deorganizaciones que lo desarrollan, es el esquema de lasemicomplementariedad. Este esquema –desarrolladopor las organizaciones que poseen un diseñoestratégico de su intervención en Perú– consiste, agrandes rasgos, en la búsqueda de la materializacióndel plan estratégico sin renunciar a la búsqueda de otrotipo de apoyos para intervenciones que no suponen uncomplemento para la estrategia. Este esquema suponeuna limitación del impacto por varios motivos: en

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9 La explicación de estos esquemas de financiación se abordó en profundidad en el apartado La respuesta de las ONGD.


primer lugar, la tamización de la estrategia por elsistema de financiación, como ya se indicó, produce sudesnaturalización a través del doble proceso dedeconstrucción y construcción, que provoca que laintervención que finalmente se ejecuta no respondafielmente a la prevista en el diseño, debido a ladesnaturalización sufrida por la estrategia. En segundolugar supone una absorción de recursos que, porcoherencia geográfica o sectorial, podrían ser utilizadospor otras organizaciones para complementar suintervención y evitar así la desarticulación del trabajo.De esta manera, las organizaciones se podrían centrarexclusivamente en su estrategia y tratar de incrementarel impacto a través de la coherencia de su intervención.

Junto al de la semicomplementariedad, el esquema dela ausencia de complementariedad supone, también,una limitación para el impacto del trabajo de lasorganizaciones que lo desarrollan. Este esquema, queproduce ineficiencia en el uso de los recursos, suponeigualmente un acaparamiento de recursos quefinalmente no son empleados de la manera másracional posible por el conjunto de la cooperación, loque inhibe la generación de impacto desde el punto devista de la intervención de las organizacionesindividuales y desde el colectivo.

Frente a estos dos esquemas, la opción por labúsqueda de la complementariedad supone una vía demaximización del impacto desde el punto de vista delconjunto de la intervención de las organizacionesindividuales. Ésta se obtiene a través de la coherenciadel total de las intervenciones, así como del rechazo aabsorber recursos para desarrollar acciones que noaporten complementariedad y coherencia al conjuntode dicha intervención. Sin embargo, este esquemaadolece de dos restricciones que inciden negativamenteen el impacto del trabajo de las organizaciones que lodesarrollan. Por un lado, el efecto de desnaturalizaciónde la estrategia ya visto en el primero de los esquemasde financiación, si bien es cierto que esta deficienciatiene difícil solución con el actual estado atomizado del

sistema de financiación. Por otro lado, la búsqueda de lacoherencia es sancionada negativamente por el sistemade financiación a través de la expulsión parcial delmismo, con lo se hace altamente complicadomaterializar el conjunto de la estrategia –de ahí lapreferencia mayoritaria por los dos esquemas anterioresregistrada entre las organizaciones españolas quetrabajan en Perú–.

Así pues, la respuesta ofrecida por las organizaciones–determinada por la restricción que supone laatomización del sistema de financiación– es un elementoimportante en la inhibición del impacto. Sin embargo,existe una diferencia considerable entre el esquema de labúsqueda de complementariedad, a través del cual seproduce una minimización de la reducción del impactoy el resto de los esquemas, cuyo desarrollo, tiene unamayor participación en la inhibición del impacto deltrabajo de las organizaciones.

Todos estos factores constituyen un argumentoconsistente, así como una base sólida, para afirmar queel conjunto de la cooperación no gubernamentalespañola en Perú acusa una limitación en el impactofinal que cabría esperar en función de la cantidad de losrecursos invertidos. Esta afirmación, no obstante,cobraría mayor firmeza si estuviera acompañada de unestudio de impacto con el que contrastar esta idea. Sinembargo, la ausencia de estudios de impacto de lasintervenciones, y más aún del conjunto de lacooperación no gubernamental, pone de manifiesto ladificultad de llevar a cabo este tipo de iniciativas.

33..22..33 TTrraassllaaddoo ddee iinntteerreesseess

DDee llaass eennttiiddaaddeess ffiinnaanncciiaaddoorraass aa llaass OONNGGDD eessppaaññoollaass

A lo largo de este estudio se ha afirmado en variasocasiones que no todas las entidades financiadoras deEstado español, estatales o subestatales, comparten unamisma concepción de la cooperación internacional. Eldiscurso de todas ellas, sin embargo, afirma basarse enun objetivo común: la erradicación de la pobreza a nivelinternacional en todas sus dimensiones.

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No obstante, a los objetivos de superación de lapobreza acompañan, en mayor o menor medida, otrotipo de intereses ajenos a la promoción del desarrollo,no siempre presentes en el discurso10. La diferencia deconcepción y, por lo tanto, de orientación de lapolítica de cooperación de los distintos actoresconstituidos en entidades financiadoras depende dediversos factores. Entre ellos destaca la existencia, ensu seno, de un proyecto nacional por parte de laadministración pública en cuestión, la presencia deuna comunidad emigrante originaria de unadeterminada región en un destino concreto11, elesfuerzo de internacionalización de las empresaslocales o la existencia en la región de una comunidadinmigrante significativa de algún lugar de origenconcreto.

Además, también se ha hablado aquí de laimportancia y la centralidad, existente en numerosasentidades financiadoras, del criterio de visibilidad.Criterio que cristaliza en la relevancia concedida a losindicadores fácilmente cuantificables, en lapreponderancia de la extensión sobre la profundidadde los resultados de las acciones y en el dominio delcorto plazo que convierte al proyecto en el esquemahegemónico de financiación y de intervención. Sinduda, todas estas cuestiones acompañan al interés porla erradicación de la pobreza y la promoción deldesarrollo, en el diseño de las políticas y la definiciónde los criterios de asignación, sectorial y geográfica, dela ayuda.

Sería desacertado obviar el papel que desempeñan lasONGD en esta cuestión y apuntar exclusivamente alos actores del mercado de la ayuda. Lasorganizaciones españolas, junto a los recursos y elconocimiento, canalizan, en mayor o menor medida,los criterios y los intereses de las entidadesfinanciadoras.

La respuesta de las ONGD ante esta cuestión tambiénha sido tratada aquí. En el apartado Proceso denegociación del presente capítulo se expusieron los trestipos de comportamiento desarrollados por las ONGDespañolas. Pues bien, cada uno de estos modelos denegociación entre la visión estratégica desarrollada porlas ONGD y la visión estratégica desarrollada por lasadministraciones públicas, tiene unos resultadosdistintos en cuanto a la canalización de los intereses delas entidades financiadoras a lo largo de la cadena de laayuda.

El modelo de la búsqueda de autonomía, a través decual las organizaciones priman su propia visión frente ala de las entidades financiadoras, aunque ello supongala expulsión parcial del sistema de financiación, es, sinduda, la respuesta más contundente. Ésta supone laobstrucción, en el proceso de canalización a lo largo dela cadena de la ayuda, de los aspectos motivados porlos criterios alejados de la erradicación de la pobreza yla promoción del desarrollo. Además, esta postura seafianza si se acompaña de un trabajo firme deincidencia hacia la modificación de los criteriosdefinitorios de las políticas de cooperación, quemarcan las pautas de asignación de la ayuda. Sinembargo, como se vio entonces, este modelo esdesarrollado por un grupo minoritario deorganizaciones, ya que el precio que supone es alto; loque provoca que varias de las ONGD que losdesarrollan lo hagan con cierta flexibilidad,acercándose considerablemente al modelo“oportunista”.

Los modelos de negociación restantes –el modelo“oportunista” y el de la orientación hacia lafinanciación–, en los cuales las prioridades de losfinanciadores actúan como polos de atracción de loscriterios de las ONGD, suponen, aunque condiferencias, una de las principales vías de canalización

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10 Freres, C. y Sanz., A., (eds), Op. cit.

11 Sanahuja, J.A., “Comunidad autónoma, capital del Estado, y “ciudad global”: la comunidad de Madrid y sus relaciones con

Iberoamérica, en Freres, C. y Sanz, A., Op. cit, p.184.


de los intereses de las entidades financiadoras endirección Norte-Sur. Estos modelos suponen unaalternativa para las entidades financiadoras, con lo quese minimiza, o cuando menos se dificulta, el trabajo deincidencia realizado por otras vías. Además, en lamedida en que el desplazamiento ocasional hacia lasposiciones de las entidades financiadoras se convierteen un modus operandi que acaba definiendo la propiaestrategia de algunas organizaciones, el proceso decanalización de los intereses de las entidadesfinanciadoras se consolida.

DDee llaass OONNGGDD eessppaaññoollaass aa llaass ccoonnttrraappaarrtteess ppeerruuaannaass

El proceso de canalización de intereses a lo largo de lacadena de la ayuda es percibido, y acusado, claramentepor las contrapartes peruanas. En este sentido, seobserva cierta crítica en su discurso hacia lasorganizaciones españolas, a las que reprochan la faltade cuestionamiento de las reglas del juego. Esta crítica,sin embargo, no es generalizada, ni por el conjunto decontrapartes peruanas ni hacia el conjunto de ONGDespañolas, sin embargo tampoco es una opiniónmarginal. Se dirige fundamentalmente hacia lasorganizaciones que más claramente adoptan, en susnegociaciones con las entidades financiadoras, elmodelo de la oportunidad de financiación y,especialmente, el de la orientación hacia lafinanciación. No obstante, y aunque las relacionesentre las ONGD españolas y las contrapartes peruanasse abordará más adelante, un sector significativo decontrapartes peruanas no sólo no comparte esta crítica,sino que afirma encontrar en las organizacionesespañolas un verdadero aliado en la defensa de susintereses, y de la población y las organizaciones debase a las que representa, frente a las entidadesfinanciadoras.

Este hecho es acusado intensamente por parte de lascontrapartes peruanas. Este proceso normalmentecobra la forma de existencia de oportunidades definanciación para acciones con una focalizacióngeográfica y sectorial muy determinada. En definitiva,

configura un mapa de la ayuda definido, en granmedida, desde los eslabones superiores de la cadena dela ayuda, es decir, de los donantes.

Sin embargo, tampoco se puede negar en este puntoque la respuesta de las contrapartes peruanas esrelevante y determinante en esta cuestión. Estarespuesta, no obstante, no es homogénea y a pesar dela crítica vertida hacia aquellas organizacionesespañolas que actúan como canalizadoras de losintereses de los financiadores, es una respuesta que sematerializa de una manera muy parecida a la respuestaofrecida por las contrapartes del Norte.

En primer lugar, un reducido grupo de contrapartesafirma no acomodar los diseños de sus intervencionesa la visión de los financiadores, de tal manera que ladisponibilidad de financiación no es un polo deatracción hacia el que desplazar la estrategia, geográficao sectorialmente. Esta respuesta se asienta en lavariedad de fuentes financiadoras y de ONGD delNorte –no sólo españolas– que están interesadas enapoyar proyectos de desarrollo en Perú, de tal maneraque es posible, y preferible, optar por una búsqueda deapoyos más pertinentes que encajen plenamente con suvisión, sin que ello suponga la exclusión y laincapacidad de acceder a la financiación. Como ocurrecon las ONGD españolas, esta respuesta, en la queprima la visión estratégica de laorganización–construida sobre el conocimiento de larealidad y del contexto local, y sobre las necesidadesde los receptores–, por encima de las posibilidades deun mayor acceso a la financiación, parece la respuestamás óptima para frenar el proceso de canalización deintereses junto a la ayuda. Asimismo, en esta respuestase encuentra el camino para conseguir configurar unmapa de la ayuda que trate de ofrecer una respuesta alas necesidades de los donantes.

Esta respuesta, sin embargo, no es la mayoritaria entrelas organizaciones peruanas. Es cierto que Perú es unreceptor de fondos de cooperación importante, y queesta cooperación no sólo es española. De hecho,

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también es cierto que, en contra de la percepcióngeneral, que observa una retirada de la cooperaciónbilateral de los donantes europeos –con el efecto dearrastre que en principio ello supone sobre las ONGDdel Norte–, las ONGD europeas no se han retirado delpaís, ni prevén hacerlo12. Esta cantidad y variedad defuentes financiadoras supone para las ONG peruanas laprincipal vía de financiación, incapaces, en la mayoríade los casos, de generar sus propios recursos. Además,este importante volumen de financiación convive conun número muy elevado de organizaciones locales13.

Estos factores generan una situación de competenciaclaramente apreciable en el discurso y loscomportamientos de las contrapartes peruanas. Elcontexto competitivo define, en gran medida, larespuesta de un número importante de ellas, queconciben que la adaptación a los intereses de losdonantes supone una estrategia que facilita el acceso ala financiación.

Así pues, en segundo lugar, encontramosorganizaciones que asumen que la injerencia, o lainfluencia, en las decisiones geográficas y sectoriales esuna consecuencia inevitable del sistema de cooperacióny que los proyectos que finalmente se ejecutan son losque más se adecuan a las prioridades y a los interesesde los donantes. Sin embargo, el proceso en el que estefenómeno cobra forma no siempre es el mismo. Ladiferencia radica, fundamentalmente, en el grado deasunción de las directrices de los financiadores–directamente o a través de las ONGD españolas– y enel momento en el que se produce dicha asunción.

Normalmente, los diseños iniciales de los proyectosdesarrollados por las organizaciones peruanas son elresultado de la concepción del desarrollo de laorganización local –que define su especializaciónsectorial así como sus preferencias geográficas deintervención– y de la respuesta a las necesidades y

demandas de una determinada población local. Apartir de ahí, después de un proceso de diagnóstico eidentificación, se elabora una primera idea e, incluso,un diseño completo del proyecto. A continuaciónirrumpe en este escenario el sistema de cooperación: yasea porque la organización peruana lo solicita o porquerecibe una oferta de colaboración, en este caso de unaONGD española. En este momento se produce unanegociación entre ambas organizaciones en la queintervienen una serie de factores: por un lado el propiodiseño elaborado por la organización peruana –queresponde a su diagnóstico de las necesidades locales ya su concepción del desarrollo–, por otro ladointerviene la visión de la organización española–basada en su propia concepción del desarrollo– y, porúltimo, la disponibilidad de financiación.

Así pues, se lleva a cabo un proceso de negociaciónen el que estos tres factores ejercen una presión queinfluye directamente en el formato final del proyectoque se presenta a una convocatoria. Evidentemente, losprocesos de negociación llevados a cabo en los 667proyectos gestionados por el conjunto de lacooperación no gubernamental española en Perú sondistintos. Sin embargo, es de sobra conocido quecuanto más se alejen de las prioridades de las entidadesfinanciadoras más dificultades tendrán para ver la luz.Este proceso, en el que la canalización de intereses seproduce fundamentalmente en el proceso dereformulación conjunta de los proyectos entre laorganización del Norte y la del Sur, hay, sin duda,diferentes niveles de influencia de la financiación, quedependen, en gran medida, del grado de flexibilidad delas contrapartes peruanas en la negociación. Noobstante, el grueso de la negociación llevada a cabodurante el proceso de formulación conjunta, seestablece sobre cuestiones técnicas, metodológicas oconceptuales.

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12 Biekart, K., Políticas de las ONGs europeas para América Latina: Tendencias y perspectivas recientes, ICCO-ALOP, abril, 2005.

13 Actualmente existen 1.078 organizaciones peruanas registradas en la Agencia Peruana de Cooperación Internacional.


Otra variante en la que el proceso de canalización deintereses y asunción de éstos por parte de lasorganizaciones peruanas es más profundo, consiste enla interiorización, por parte de las contrapartes –comoocurriera con las ONGD españolas–, de las prioridadesde las entidades financiadoras y su plasmación en susestrategias y en el tipo de intervenciones identificadas.

Este hecho encierra una gran importancia, ya que laasimilación por parte de algunas organizaciones de lasprioridades de las entidades financiadoras supone,además de una manera de canalización de intereses,una distorsión sustancial del tejido asociativo de Perú.Las organizaciones, motivadas por esta asimilación,tienden a especializarse en los ámbitos de actuaciónque poseen mayor interés para el conjunto de lacooperación española, en lugar de ser un fiel reflejo, yejercer una representación real de las demandas y lasnecesidades de la sociedad peruana. En este sentido,algunas organizaciones españolas con una largatrayectoria de trabajo en Perú, han observado unproceso de desplazamiento en la especializaciónsectorial llevado a cabo por organizaciones peruanas,que han pasado de trabajar sectores importantes parael desarrollo del país, pero no para la cooperaciónespañola, a otros más susceptibles de financiación,hecho que es afirmado también por algunas ONGlocales.

Este proceso tiene su réplica a nivel geográfico, dondela priorización de las entidades financiadoras delEstado español acaba repercutiendo en la orientacióngeográfica de las organizaciones peruanas yfortaleciendo a aquellas que se sitúan bajo el área deinterés del conjunto de la cooperación. Esta cuestión,sin embargo, es muy delicada; de estas palabras podríaconcluirse que desde aquí se aboga por la dispersióncomo criterio de asignación geográfica de la ayuda,cuando la idea que se pretende transmitir esprecisamente la contraria: cierta focalización yconcentración de la ayuda es positiva siempre que vayaacompañada de esfuerzos de coordinación y

articulación. Lo que aquí nos preguntamos es a quéresponde dicha focalización y, como ya vimos, elcriterio de visibilidad parece tener un peso relevante enla explicación de la orientación de la ayuda, que noresponde siempre, como se vio en el capítulo anterior,de manera fiel a criterios de pertinencia, relacionadoscon los niveles de pobreza y los índices de DesarrolloHumano.

33..22..44 IInnhhiibbiicciióónn ddeell aapprreennddiizzaajjee oorrggaanniizzaattiivvoo yy ddeellffoorrttaalleecciimmiieennttoo ddeell tteejjiiddoo ssoocciiaall

La cooperación no gubernamental española en Perúsupone una importante vía de ingresos para lasorganizaciones peruanas en su trabajo por lapromoción del desarrollo. Sin embargo, la canalizaciónde fondos no es el único aporte que representa estetipo de cooperación. Algunas de las ventajas que laliteratura sobre este tema destaca de la cooperación nogubernamental sobre la cooperación bilateral o lamultilateral, son su cercanía con los beneficiarios, lainexistencia en las ONGD de intereses ajenos a lapromoción del desarrollo y la erradicación de lapobreza, su flexibilidad, su capacidad de generar untrabajo en red a través de la estrecha interacción conlas ONG locales, el favorecimiento del aprendizajeorganizativo de estas organizaciones locales y el papelde puente ejercido entre ellas y las sociedades delNorte, a través de la importante tarea de la educaciónpara el desarrollo y la incidencia política.

En definitiva, la cooperación no gubernamentalsupone una vía de promoción del desarrollo a través dela ejecución de acciones en Perú en las que las ONGDespañolas son las canalizadoras de fondos y, enocasiones, de conocimientos técnicos, tecnología ysupone, además, una vía de fortalecimiento de lasorganizaciones locales a través del aprendizajegenerado durante el proceso de gestión conjunta de losproyectos y de las relaciones con las ONGD del Norteque, en ocasiones, sobrepasan la propia ejecución delproyecto.

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Sin embargo, las restricciones generadas por la cadenade la ayuda, en concreto a través del sistema definanciación, introducen elementos de distorsión que,en ocasiones, dan lugar a resultados alejados de losprevistos.

Este es un hecho central en el discurso de lasorganizaciones peruanas. Algunas de ellas afirmansufrir una serie de dificultades en su trabajo conjuntocon los actores de la cooperación no gubernamentalespañola, que supone una inhibición importante delaprendizaje obtenido como resultado de laparticipación en el proceso.

Así, la ausencia de homogeneidad en los criteriosformales de las distintas entidades financiadoras, queda lugar a convocatorias muy diversas entre sí, condistintas modalidades de formularios de solicitud, deformas de pago, de rendiciones de cuentas, plazos einformes de seguimiento –que como ya vimos es unafuente de dificultades y de absorción de esfuerzo yrecursos de las ONGD españolas–, genera un impactonegativo en muchas organizaciones peruanas,especialmente en las más pequeñas, con menorcapacidad organizativa y de gestión, que no puedendar respuesta a los dispares requerimientos de losfinanciadores. Este hecho, en ocasiones, supone paraestas organizaciones un desplazamiento y unaexclusión de la cadena de la ayuda a favor deorganizaciones más grandes, con una mayor capacidadde gestión que garantiza la viabilidad de los proyectos.La consecuencia fundamental provocada por lavariedad de los aspectos formales consiste en que elsistema de cooperación no gubernamental tiende afortalecer a las organizaciones más sólidas y a desplazara las más débiles, que son las que más necesitan eseaprendizaje organizativo, a través del cual lograr unamayor capacidad de gestión. Esto se observa en loscriterios que, en ocasiones, manejan las ONGD a lahora de seleccionar a las contrapartes con las quetrabajar. No son pocas las organizaciones que entre unabanico amplio de criterios, como se verá más

adelante, se encuentran ante la disyuntiva de optar porun lado, por organizaciones con una alta capacidad degestión –organizaciones con una estructura importante,que ofrecen una garantía de viabilidad a lasintervenciones pero, generalmente, debido a suscaracterísticas, algo alejadas de la población local a laque se pretende dirigir el proyecto– o, por otro lado,organizaciones con una alta cercanía con respecto a lapoblación local –con un alto grado de legitimidadprocedente del contacto con la realidad local, cercanasy, por lo tanto, conocedores de las necesidades de lapoblación local– pero, por lo general, con una limitadacapacidad de gestión.

A través de la decantación, en un número significativode los casos, por las organizaciones con mayorcapacidad de gestión, se produce, además de lainhibición del aprendizaje organizativo, una ampliaciónde la brecha entre los donantes y los receptores, de loseslabones superiores e inferiores en la cadena de laayuda, que incide en la divergencia de la orientaciónde la ayuda y las necesidades de la población local.

Junto a la gran heterogeneidad de los criteriosformales, la lógica del corto plazo inherente a lamayoría de las entidades financiadoras y de la prácticatotalidad de las intervenciones apoyadas por lacooperación no gubernamental en Perú, constituyeotro factor de inhibición del aprendizaje organizativo.Muchas de las organizaciones peruanas que trabajanbajo el paraguas de la cooperación no gubernamentalespañola, acusan una elevada dependencia financierade las organizaciones españolas, lo que supone que losapoyos financieros que reciben las organizacionesperuanas sean, generalmente, intermitentes,discontinuos y, sobre todo, muy acotadostemporalmente. Son apoyos, en muchos casos,puntuales, restringidos a la búsqueda del logro de losobjetivos del proyecto, que no generan necesariamenteun fortalecimiento ni un aprendizaje de la organizaciónlocal. La lógica temporal dominante impuesta por elsistema de financiación supone, entonces, una

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limitación para las organizaciones peruanas,especialmente para aquellas con una estructura débil yuna capacidad organizativa limitada, a las que estasentradas intermitentes y acotadas de financiación noles aportan la estabilidad necesaria para asimilar losconocimientos organizativos resultantes de lainteracción con la contraparte del Norte.

Este hecho contrasta claramente con el discurso dealgunas de las organizaciones españolas que,conocedoras de esta realidad, conscientes de que lasrelaciones basadas en proyectos concretos no son unafuente de estabilidad y aprendizaje para lasorganizaciones locales, tratan de romper esta lógicatemporal y establecer otro tipo de apoyos que superenla relación sobre la base de los proyectos, consistentesen procesos de acompañamiento. Sin embargo, enocasiones, esta cuestión se ve limitada a un argumentoretórico y una declaración de intenciones, precisamentepor la dificultad de encontrar en el actual mercado dela ayuda, esquemas de financiación alejados de lalógica cortoplacista existente, detrás de la cual ennumerosas ocasiones está presente el criterio de lavisibilidad, bajo el que el apoyo a las organizacioneslocales a través de procesos de acompañamiento yaprendizaje mutuo no está, en opinión de las ONGDespañolas, suficientemente valorado.

En definitiva, el sistema de financiación que nutre a lacooperación no gubernamental española, que a su vezsupone una vía de generación de recursosimportantísima para muchas de las ONGD peruanas,así como otro tipo de organizaciones que trabajanjunto a la cooperación española, genera tambiéndistorsiones importantes en las organizacionesperuanas. Constituye entonces, además de un fuerteapoyo, una limitación en el aprendizaje de unasorganizaciones, especialmente las más débiles, a lasque, paradójicamente, se pretende apoyar.

El sistema de financiación –cuyas deficienciasprovocan la inhibición del aprendizaje organizativo,suponen un factor limitador del impacto del conjunto

de la cooperación no gubernamental y lo convierten enuna vía de canalización de intereses junto al proceso degestión de la ayuda, además de promover ladesarticulación y la competencia entre las ONGDespañolas– es sin duda el elemento más importante decuantos determinan la cadena de la ayuda, por ello hasido tratado aquí en profundidad y de manera extensa.Sin embargo no es el único que ejerce un papelrelevante en la configuración del estado de lacooperación no gubernamental española en Perú, juntoa él, el sistema de rendición de cuentas, la capacidadde gestión de las organizaciones, el tipo de presenciaen el país de las ONGD y la articulación con losactores locales ocupan un lugar destacado en estaconfiguración.

33..33 EEll ssiisstteemmaa ddee rreennddiicciióónn ddee ccuueennttaass

El sistema de rendición de cuentas consiste en elmodo en que los distintos actores de la cadena de laayuda responden a las obligaciones y compromisosadquiridos con el resto de actores. Es, junto alsistema de financiación, uno de los determinantesimportantes de la cadena de la ayuda.

Este sistema se compone de los mecanismos a travésde los cuales ejercer la rendición de cuentas ysancionar el incumplimiento de los compromisos. Enel discurso de las organizaciones, tanto españolascomo peruanas inmersas en la cadena de la ayuda,abundan las referencias a los mecanismos derendición de cuentas y, por el contrario, los sistemasde sanción no ocupan un lugar relevante.

Un hecho presente, igualmente, en el discurso deprácticamente la totalidad de los actores es ladirección que adopta el sistema de rendición decuentas que, frente al principio teórico de larendición múltiple, se produce casi exclusivamente endirección ascendente. Son las organizaciones peruanaslas que mayores esfuerzos y recursos destinan a larendición de cuentas, tras ellas las organizacionesespañolas trasladan el proceso de rendición ante los

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donantes y, eventualmente, también hacia el resto deorganizaciones y hacia el conjunto de la sociedadcivil, especialmente a sus socios o colaboradores. Sinembargo, el grado de formalidad de los procesos derendición de cuentas aumenta a medida quedescendemos a lo largo de la cadena de la ayuda. Estehecho pone de manifiesto la relación existente entreel sistema de financiación y el de rendición decuentas: aquellos que reciben apoyo financiero sonlos que mayores demandas de rendición de cuentas, ycon mayor grado de formalidad, acusan. Endefinitiva, en la cooperación no gubernamentalespañola en Perú, el sistema de rendición de cuentasse centra prácticamente en su totalidad en lasorganizaciones ejecutoras de las intervenciones, esdecir, en las contrapartes peruanas.

La rendición de cuentas se lleva a cabo por dos vías:a través de los informes económicos y de los informesde seguimiento. Los informes de seguimiento dancuenta, con cierta periodicidad, del proceso deejecución de los proyectos, cumplimiento delcalendario, desarrollo de las actividades… endefinitiva, informan del proceso técnico y el grado deadecuación al cronograma previsto en la formulacióndel proyecto. Normalmente, la agencia donantedemanda una serie de informes de seguimiento a lolargo de la ejecución del proyecto y, en ocasiones, laONGD española, especialmente en los casos en quesu participación es menor en el proceso de ejecuciónde los proyectos, solicita la entrega de algún informede seguimiento adicional, para tener un conocimientomás preciso del desarrollo de los proyectos, con elobjetivo de llevar un control y poder actuar y corregiralgún componente en caso de alteraciones, problemaso surgimiento de elementos no previstos en el diseño,que puedan poner en peligro la buena marcha y losobjetivos de los proyectos.

A través de la segunda modalidad que adopta larendición de cuentas, los informes económicos, setrata de obtener la transparencia económica en la

ejecución de los proyectos. El cumplimiento con losrequerimientos de dichos informes es fundamentalpara que las entidades financiadoras realicen losdiferentes pagos para que las organizacionesejecutoras puedan hacer frente al desempeño de lasintervenciones. Habitualmente, los desembolsoseconómicos se fraccionan, por lo tanto, para recibirlos segundos y terceros pagos, las ONGD debencumplir con sus compromisos. Por este motivo, elrequerimiento de las entidades financiadoras sedesplaza hacia la organización ejecutora del proyecto,normalmente la organización peruana, de cuyacapacidad de gestión y control financiero depende laviabilidad del proyecto. Los informes económicosconsisten en la aportación de toda la informacióneconómica del proyecto relativa a los ingresos ygastos, así como el acompañamiento de todas lasfacturas referentes a los gastos.

Sin embargo, a pesar de la doble dimensión delsistema de rendición de cuentas, en la práctica, ladimensión económica es la que ocupa un lugarcentral en el discurso de las organizaciones peruanasy también, aunque en menor medida, en el de lasespañolas. De hecho, en numerosas ocasiones, lascontrapartes peruanas se refieren a la rendición decuentas con el término rendiciones financiadoras.Este hecho pone de manifiesto el carácter fiscalizadorque domina claramente en el sistema de rendición decuentas que, sistemáticamente, queda reducido a unaauditoría contable.

Esta orientación de los mecanismos de rendición decuentas hacia los aspectos financieros, así como sumeticulosidad, convierte al sistema de rendición decuentas bajo el que actúa la cooperación nogubernamental española, en un sistemaexcesivamente rígido, complejo y en muchos casosinadecuado, que genera verdaderas dificultades a lasorganizaciones. Además, cuando se compara con lossistemas de rendición de cuentas de otrascooperaciones con las que también trabajan las

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organizaciones peruanas, el español no saleexcesivamente bien parado. El resto decooperaciones que trabajan en Perú desarrollan, enopinión de las organizaciones peruanas, sistemas derendición de cuentas mucho más flexibles y sencillosque el español.

Sin embargo, una minoría de las organizacionesperuanas que trabajan junto a las ONGD españolasdifiere ampliamente de esta opinión, y afirmasentirse cómoda bajo los esquemas de rendición decuentas de la cooperación española, esquemas queconsideran muy sistemáticos, homogéneos, fáciles demanejar y, sobre todo, necesarios. La principalconsecuencia de los esquemas de financiación, segúnesta opinión, es que redundan en el beneficiocolectivo, ya que permiten el ejercicio de un estrictocontrol que vigile el cumplimiento de loscompromisos adquiridos y de los objetivos previstospor las diferentes organizaciones. Esta corriente deopinión la conforman un reducido número deorganizaciones, caracterizadas por una importantecapacidad de gestión y una sólida estructuraorganizativa. Son, en términos generales,organizaciones fuertes y con una amplia trayectoriade trabajo con ONGD españolas.

Frente a este reducido grupo de organizacionesperuanas, la gran mayoría, independientemente de sutamaño, de su trayectoria de trabajo con lacooperación española, de su capacidad organizativa yde gestión es consciente de la pertinencia ynecesidad de controles sobre los recursosmovilizados a través de la cooperación nogubernamental, pero afirma que éstos no debenacaparar la práctica totalidad de la atención delsistema de rendición de cuentas. Además, losrequerimientos financieros, para este grupomayoritario de contrapartes, acusan una excesivameticulosidad y un desproporcionado grado dedetalle, lo que lleva al actual sistema de rendición decuentas a generar una serie de consecuenciasnegativas.

33..44 CCoonnsseeccuueenncciiaass ddeell ssiisstteemmaa ddee rreennddiicciióónn ddeeccuueennttaass

La exahustividad que caracteriza al sistema derendición de cuentas provoca importantes restriccionesque afectan negativamente a las organizacionesperuanas. Así, la reducción del impacto de lasintervenciones, la inhibición del aprendizajeorganizativo de las contrapartes locales y eldebilitamiento del tejido social y organizativo, sonalgunos de los efectos perversos provocados por estesistema.

El ejercicio de un control absoluto, por parte de lasentidades financiadoras del Estado español, sobretodos los recursos que ponen en movimiento, obliga alas organizaciones españolas y a sus contrapartesperuanas a justificar todos los gastos realizados durantela ejecución de las intervenciones. Esta cuestióndenota, en cierta medida, un importante grado dedesconocimiento y de lejanía, por parte de losfinanciadores, con el complejo contexto local peruano.Perú es un país caracterizado por unos niveles deeconomía informal muy elevados, por lo tanto, unacuestión a priori tan sencilla como la presentación delas facturas generadas a lo largo de la ejecución delproyecto, supone un esfuerzo ingente para lascontrapartes y, en ocasiones, algo imposible sin darlugar a distorsiones en la forma de obtención dedeterminados bienes y servicios.

Las organizaciones peruanas sufren verdaderasrestricciones provocadas por el sistema de rendición decuentas, ya que el cumplimiento de los requerimientosacaba siendo central, y tiende a ser un foco de atencióny una vía de absorción de recursos que, en ocasiones,supone un retraso en la consecución de los objetivosde los proyectos y, como consecuencia, la consiguientereducción del impacto. Este hecho pone de manifiestola importancia concedida a los mecanismos de sanciónque, aunque ausentes en el discurso, han sidointeriorizados por el conjunto de las organizaciones,especialmente cabría pensar, en aquellos casos en los

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que la dependencia financiera es mayor con respecto ala cooperación española. En estos casos, una retiradadel apoyo económico en el futuro, como consecuenciadel incumplimiento de los requerimientos financieros,podría tener unos efectos más negativos.

Es un hecho sintomático que las organizacionesperuanas pongan el acento en la satisfacción delcontrol financiero, aún en detrimento de laconsecución de los objetivos del proyecto.Concretamente, es un síntoma de la importanciaconcedida, por parte de las entidades financiadoras, ala observancia de los plazos y los requerimientosformales, por encima de la calidad de los proyectos. Lapriorización de los informes financieros sobre losobjetivos del proyecto, desprendida del discurso de lasorganizaciones peruanas, denota que los mecanismosde sanción actúan con mayor frecuencia ycontundencia cuando no se cumplen con lasobligaciones financieras. Es un hecho que, además,tiende a absorber el verdadero interés y los mayoresesfuerzos, en detrimento de los objetivos del proyectoy, por ello, a inhibir la generación de impacto a travésde las intervenciones.

Esta cuestión también se observa en la excesivarigidez que las organizaciones peruanas consideran quecaracteriza al sistema de rendición de cuentas. A veces,a lo largo de la ejecución de las intervenciones tienenlugar sucesos no previstos en el diseño y formulaciónde los proyectos: huelgas, inundaciones, sequía,epidemias… Estos sucesos, habituales cuando setrabaja con poblaciones vulnerables, en países concierta inestabilidad social, económica e incluso medioambiental y climática, ponen en riesgo la buenamarcha de los proyectos e introducen el peligro de lainviabilidad y para solventarlos, en ocasiones, bastacon una simple ampliación presupuestaria. En estoscasos, la rigidez del sistema de rendición de cuentasimpide actuar con la suficiente flexibilidad parareorientar el presupuesto, la ejecución del proyecto y elcalendario. Si bien es cierto que habitualmente los

proyectos cuentan con un cierto margen de flexibilidadpara este tipo de cuestiones imprevistas, lasorganizaciones peruanas lo consideran del todoinsuficiente, y observan en esta excesiva rigidez unafuente de fracaso y de reducción del impacto dealgunas de las intervenciones.

Por otro lado, las organizaciones peruanas compartenmuchas de las restricciones que acusan suscontrapartes españolas. Entre ellas destaca, por normageneral, una limitada estructura que provoca que lostrabajadores de la organización tengan que asumir unvolumen de trabajo muy superior al óptimo desde elpunto de vista de la eficacia. El sistema de rendición decuentas, con la absorción de recursos que ocasiona,ahonda esta restricción estructural y supone una fuentede inhibición del aprendizaje organizativo, ya que aldemandar una gran cantidad de trabajo –de tiempo ypersonal–, acapara recursos que no pueden serdestinados a otro tipo de actividades que permitan elaprendizaje y perfeccionamiento del trabajo de lasorganizaciones peruanas, como la ejecución, el tiempopara la reflexión y el debate, las labores deinvestigación o los esfuerzos de incidencia política.Como consecuencia, las organizaciones peruanasacusan una inhibición importante del aprendizajeorganizativo fruto del trabajo conjunto con lasorganizaciones españolas y de los recursos obtenidos através de la cooperación española.

Con excepción del pequeño sector de organizacionesque afirma sentirse cómodo y haber asimiladoperfectamente los mecanismos de rendición de cuentas,las organizaciones peruanas acusan intensamente lasrestricciones generadas por el sistema de rendición decuentas. Aunque éstas afectan a las organizaciones sindistinción de tamaño, grado de solidez de su estructurao nivel de dependencia financiera con respecto a lacooperación no gubernamental española, lasorganizaciones más débiles, desde el punto de vista dela capacidad de gestión, acusan una mayorvulnerabilidad ante ellas. Este hecho es de sobra

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conocido, y lamentado, por las organizacionesespañolas, las que, impulsadas por las exigencias delsistema de rendición de cuentas, se ven obligadas abuscar la colaboración de las organizaciones máscapaces de afrontar el proceso de justificación yseguimiento financiero. Así pues, los requerimientos ylas exigencias del sistema público de financiaciónterminan por excluir a organizaciones caracterizadaspor su representación en el ámbito local, y por sucercanía y conocimiento de la población local, asícomo por su implantación, habitualmente, en zonascon altos índices de pobreza.

Consecuentemente, las organizaciones más fuertes,con una estructura más sólida y mayor capacidad degestión –aunque, en menor medida, tambiénvulnerables a las restricciones generadas por losrequerimientos– son finalmente priorizadas yseleccionadas por las organizaciones españolas paraponer en marcha de manera conjunta los proyectos. Endefinitiva, la cadena de la ayuda, a través del sistemade rendición de cuentas, introduce una distorsiónrelevante que afecta de manera negativa en el tejidosocial y organizativo peruano. El desplazamiento de laspequeñas organizaciones y el fortalecimiento de lasmás grandes y capaces, fomenta un tipo deasociacionismo vertical, basado en el fortalecimiento deun reducido grupo de organizaciones.Paradójicamente, a las pequeñas organizaciones se lesaplica un mecanismo de sanción a priori, con laexclusión de la cadena de la ayuda, antes aún deofrecerles la posibilidad de la participación. Por lotanto, el sistema de rendición de cuentas, mediante sualto grado de exhaustividad en los requerimientos,inhibe el fortalecimiento de las organizaciones y, porende, del tejido social peruano.

Además, la dirección ascendente y la ausencia dereciprocidad que caracteriza a la rendición de cuentas,limitan una posible vía de aprendizaje para lasorganizaciones peruanas, las que nunca reciben unavaloración oficial de su trabajo, salvo la aprobación de

los informes. Las contrapartes, por lo general, observanla necesidad de constituir, a través del sistema derendición de cuentas, un canal sistemático, en el queademás de controlar su trabajo, de llevar a cabo elseguimiento técnico y financiero, se produzca unavaloración de su labor que no sólo les sirva a loseslabones superiores –donantes y ONGD españolas– ala hora de decidir qué organizaciones locales incluir enlos proyectos, sino que la información vuelva a llegar alas contrapartes. De esta manera, el sistema derendición de cuentas, se constituiría en unaherramienta de aprendizaje para las organizaciones,superando así el limitado papel fiscalizador que poseeen la actualidad.

Esta crítica vertida por las organizaciones peruanasentronca claramente con la efectuada por las ONGDespañolas. El actual sistema de rendición de cuentas,más allá de garantizar el control a las entidadesfinanciadoras y evitar el dispendio de recursos, nogenera ningún beneficio desde el punto de vista de lageneración de impacto y del aprendizaje. La razónestriba en el carácter fiscalizador, que aunquenecesario, no puede ocupar un lugar tan central en elimportante ámbito de la rendición de cuentas. Laevaluación y los estudios de impacto, según el gruesode las organizaciones implicadas en la cooperación nogubernamental española en Perú, deberían ocupar eselugar, y conferir a la rendición de cuentas un perfil másanalítico y reflexivo, que no desgaste a los actoresimplicados y que sirva para poner en tela de juicio losresultados del trabajo realizado, y generar así elaprendizaje y el perfeccionamiento. Sin embargo, laevaluación es, en opinión de la totalidad de los actoresdel sistema, la gran asignatura pendiente de lacooperación española.

33..55 OOttrrooss eelleemmeennttooss

Junto al sistema de financiación y al de rendición decuentas, otra serie de factores juegan un papelrelevante en las relaciones que se establecen entre losdiferentes actores de la cadena de la ayuda

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–especialmente las ONGD españolas y sus contrapartesperuanas–, en la posición que ocupan lasorganizaciones españolas en la cadena y en el resultadofinal del conjunto de la cooperación no gubernamental.En el capítulo anterior fueron tratados de manerateórica; en el caso que nos ocupa, el de la cooperaciónno gubernamental española en Perú, a través deldiscurso de las organizaciones españolas y suscontrapartes peruanas, destacan claramente, entre estoselementos, la capacidad de gestión y los conocimientosorganizativos, la articulación con la realidad local, losvínculos extraoficiales y las redes de contactos.

33..55..11 CCaappaacciiddaadd ddee ggeessttiióónn yy ccoonnoocciimmiieennttoossoorrggaanniizzaattiivvooss

Este concepto hace referencia a la posesión de losconocimientos necesarios, por parte de lasorganizaciones, para gestionar de manera adecuada losproyectos de desarrollo, desde la identificación hasta laejecución y evaluación, pasando por la formulación yel seguimiento.

El análisis del sistema de rendición de cuentasdesarrollado en el apartado anterior, permitió concluirque la capacidad de gestión es una cuestión capital enlas negociaciones acaecidas en el interior de la cadenade la ayuda. Tanto es así, que en muchas ocasiones lainclusión o la exclusión de una determinadacontraparte está condicionada por su solidezorganizativa y por la capacidad que tiene de darrespuesta a los mecanismos de rendición de cuentas.Una gran capacidad de gestión supone, por lo tanto,una fuente de poder en la configuración de lasrelaciones y de las posiciones en la cadena de la ayuda.

La totalidad de las organizaciones, tanto las españolascomo las peruanas, son plenamente conscientes de quela capacidad de gestión, además de constituir unafuente de estabilidad para la estructura y de consolidara la organización, concede un papel relevante en la

cadena de la ayuda, y por lo tanto, una vía de acceso ala financiación trascendental –la principal para lamayoría de ellas–. Por esta razón, la capacidad degestión es una cuestión central en el discurso de lasorganizaciones, especialmente de las peruanas.

33..55..22 EEffeeccttooss ddee llaa ppoosseessiióónn ddee llaa ccaappaacciiddaadd ddeeggeessttiióónn:: ““eell eemmbbuuddoo ddee aapprreennddiizzaajjee””

En términos generales, las organizaciones peruanasacusan grandes limitaciones en su capacidad degestión. La cadena de la ayuda, a través del sistema definanciación y del de rendición de cuentas, genera unaserie de efectos que inciden negativamente en elaprendizaje organizativo de estas organizaciones,especialmente de las más débiles, lo que afectaclaramente a su capacidad de gestión. Por el contrario,estos efectos tienden a concentrar los conocimientosorganizativos que posibilitan la capacidad de gestión enlas organizaciones españolas y en un reducido grupode organizaciones, las más sólidas y capaces de darrespuesta a los exigentes requerimientos de lacooperación española.

Se produce así un “embudo de aprendizaje”14, queconsiste en el acaparamiento de los conocimientosorganizativos por parte de los eslabones intermedios dela cadena de la ayuda, en este caso, fundamentalmente,por parte de las ONGD españolas. En opinión de lascontrapartes peruanas esto sucede, en gran medida,porque el apoyo financiero que reciben a través de lacolaboración con las organizaciones españolas sedestina íntegramente a la ejecución del proyecto. Losgastos administrativos, así como el trabajo previo, elaporte institucional efectuado por las contrapartes en laidentificación de los proyectos no es apoyado por losfondos de la cooperación.

En este punto, las organizaciones peruanas vierten sucrítica hacia las ONGD españolas y les reclaman unmayor apoyo. Actualmente, afirman, los socios

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14 Rodríguez-Carmona, Op. cit., pp. 235-236.


españoles no aportan a la gestión institucional, elporcentaje del presupuesto destinado para gastosadministrativos normalmente se destina a cubrir losgastos de gestión generados en el Norte. Así pues, lascontrapartes peruanas sienten que no se invierte en lacapacidad de gestión de las contrapartes, lo que ayudaa explicar su situación de debilidad estructural y sulimitada capacidad de gestión.

Frente a esta postura mayoritaria, un pequeño sectorde organizaciones, prácticamente insignificante entérminos cuantitativos, afirma recibir un apoyoimportante de las organizaciones españolas con las quetrabaja. Según este grupo, los proyectos institucionalesy la administración si se engloban en la lógica de lafinanciación.

Sin duda, esta retención de los gastos administrativosdetermina el papel de ambos colectivos deorganizaciones. Por un lado, con el reforzamiento desu capacidad de gestión, las ONGD españolasconsolidan su posición en la cadena de la ayuda,obtienen una mayor estabilidad y afianzan su papel deintermediarias, ya no sólo financiadoras, sino tambiénde conocimientos y de gestión. Por otro lado, en lasorganizaciones peruanas se produce una inhibición delaprendizaje organizativo, y una merma de su capacidadde gestión, lo que las sitúa en una situación de mayordependencia con respecto a las organizacionesespañolas, a través del embudo de aprendizaje,generado por la propia cadena de la ayuda y larespuesta de las organizaciones15.

Las organizaciones peruanas, en mayor medida quelas españolas, tienen grandes problemas para generarsus propios recursos y cubrir así las áreas de laorganización desprovistas de apoyo mediante losfondos de la cooperación. Por tal motivo, las

contrapartes son más vulnerables ante la ausencia definanciación para la gestión institucional. Paraminimizar los efectos provocados por la falta derecursos económicos, las organizaciones se venobligadas a maximizar el rendimiento de los recursoshumanos. Así pues, sus trabajadores son empleados, ennumerosas ocasiones, en más de un proyecto, ycombinan, habitualmente, labores técnicas con laboresadministrativas. De la ausencia de apoyo financieropara cubrir el área administrativa, se desprenden dosconsecuencias fundamentales. Por un lado se produceuna incidencia negativa en el resultado y la calidad deltrabajo llevado a cabo y, por ello, una inhibiciónconsiderable del impacto de las intervenciones. Porotro lado, contribuye al debilitamiento de la estructura,y se constituye en un factor inhibidor del aprendizajeorganizativo debido a la imposibilidad desistematización e interiorización de las experiencias, lainformación y el conocimiento.

En definitiva, el embudo de aprendizaje, y suacaparamiento por parte de las ONGD españolas, queincide negativamente en el aprendizaje organizativo delas contrapartes peruanas, fundamentalmente de lasmás débiles, limita su estructura y, por lo tanto, sucapacidad de aprehender nuevos conocimientos,formando así un círculo vicioso. Como consecuencia,la mayoría de las organizaciones peruanas se venexcluidas del acceso a una fuente relevante de poder enla configuración y el reparto de papeles en la cadena dela ayuda, y se sitúan en una posición de dependenciaya no sólo financiera, sino también con respecto a lacapacidad de gestión, de las ONGD españolas, las que,por lo tanto, afianzan su papel y consolidan suposición de intermediarias, junto a un reducidonúmero de organizaciones peruanas, a través de laretención de los conocimientos organizativos quepropician la capacidad de gestión.

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15 Aquí se puede dar una incoherencia importante. Podría darse la paradoja de una ONGD que apoye un proyecto de desarrollo

comunitario o de fortalecimiento institucional con el objetivo de fortalecer el tejido social y que, por otro lado, a través del embu-

do de aprendizaje y la retención de los gastos administrativos inhiba el aprendizaje organizativo de la contraparte.


Sin embargo, sería desacertado afirmar que estehecho responde claramente a una estrategia diseñadapor parte de las organizaciones españolas paraconservar su espacio de poder, su capacidad deinfluencia y relevancia como actor fundamental en lacadena de la ayuda. Al principio de este capítulotrató de dejarse claro que el objetivo de estainvestigación consiste en conocer el estado de lacooperación no gubernamental española en Perú,partiendo de la base de que esta es el resultado de lainterrelación de factores relacionados con la cadenade la ayuda, por lo tanto externos a las ONGD yfactores estratégicos, fruto de decisiones adoptadasen el seno de las organizaciones. Por este motivo, hayque entender que el embudo de aprendizaje que seproduce, entre otras cosas, por el escaso apoyo querecibe el área administrativa e institucional de lascontrapartes, es una consecuencia, en gran medidade las restricciones de la cadena de la ayuda. Por lotanto, para poder explicarlo, hay que hacer referenciaa la situación de dependencia económica quepadecen la gran mayoría de organizaciones españolasque trabajan en Perú, con respecto a las entidadesfinanciadoras del sistema público de financiación, asícomo la debilidad estructural que caracteriza a lagran mayoría de ellas. Las entidades financiadoras,en sus esquemas de financiación introducen unporcentaje destinado a cubrir los gastosadministrativos16. Sin embargo, este porcentaje esconsiderado insuficiente por la mayoría de lasorganizaciones, para afrontar la gestión de losproyectos de manera adecuada y solvente. Es estecontexto el que explica la absorción de lasorganizaciones españolas, generalmente, de lapráctica totalidad de este porcentaje del presupuesto,lo que, a su vez, ocasiona la existencia del embudode aprendizaje.

33..55..33 VVíínnccuullooss nnoo ffoorrmmaalleess yy rreeddeess ddee ccoonnttaaccttooss

Una de las aportaciones del trabajo de campo llevadoa cabo en esta investigación, consiste en la constataciónde que los vínculos extraoficiales y las redes decontactos, sin ser fundamentales en la configuración dela cadena de la ayuda y en la determinación delresultado del conjunto de la cooperación, tienen unainfluencia notable al menos en dos ámbitos.

Por un lado, los vínculos no formales se refieren alacervo de conocimientos – relativos a las inclinacionesde las entidades financiadoras– acumulado por losequipos de las organizaciones. En muchas ocasiones,constituye un bagaje de recursos, adquirido a lo largode varios años de contacto con las personas de lasentidades financiadoras, de “trabajo de pasillo”, depresentación de proyectos a convocatorias en unasuerte de metodología de “ensayo y error”, queconcede a las organizaciones una mayor accesibilidad ala financiación, y, por lo tanto, una mayor capacidad deintervención. Este acervo de conocimientos no semanifiesta en una mayor calidad, pertinencia o enmayores posibilidades de obtención de impacto de laspropuestas, sino que consiste en la consecución de unahabilidad para adecuarlas a los gustos, formatos ypreferencias de las entidades financiadoras, a través delconocimiento profundo de las preferencias de laspersonas que las representan.

Por otro lado, las redes de contactos hacen referenciaa las conexiones entre las ONGD españolas y lascontrapartes peruanas desde el propio origen de lapresencia de las organizaciones españolas en Perú. Ennumerosas ocasiones, la entrada de una organizaciónespañola en el país con el objetivo de realizar proyectosde desarrollo, se produce a través del conocimientopersonal no formal de algún miembro de laorganización española con algún miembro de una o

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16 Este porcentaje varía en función de las distintas entidades financiadoras. En términos generales suele representar entre un 5 y un

10% del presupuesto total del proyecto.


varias organizaciones locales, de tal manera que lasONGD españolas comienzan a instalarse y a ejecutarproyectos allí donde se sitúan las contrapartes con lasque tienen dichos vínculos. Estas relaciones personalesdesarrolladas fuera del ámbito institucional, situadas enel origen de la actividad de muchas ONGD españolasen Perú, explican la presencia geográfica actual dealgunas organizaciones, ya que ésta es una herencia dela orientación geográfica inicial establecida sobre la basede los vínculos informales. No obstante, actualmenteson varias las organizaciones que se encuentran en unproceso de reorientación de la ayuda, guiado por otrotipo de criterios más relacionados con una visiónestratégica, o con la búsqueda de sintonía con lasprioridades geográficas de las entidades financiadoras.

Las redes informales de contactos no sólo determinanla actividad de las ONGD españolas, sino que tienenuna influencia importante en el trabajo de lasorganizaciones locales. De hecho, la presencia en unared amplia – fuente consistente de contactos con elpersonal de las organizaciones españolas– es sinónimode un volumen de actividad elevado para unaorganización peruana, lo que significa una mayorposibilidad de acceder a alianzas y relaciones que denlugar a la ejecución de proyectos. Por el contrario,organizaciones locales que carecen de este tipo de“elementos intangibles” afirman tener enormesdificultades para establecer relaciones conorganizaciones españolas, que les permitan acceder a lafinanciación y desarrollar un mayor volumen deactividad.

En definitiva, los vínculos no formales y redes decontactos que poseen las organizaciones, tantoespañolas como peruanas, son un factor más en laconfiguración de la cadena de la ayuda. Un alto nivel deestos elementos otorga a las organizaciones un mayorpeso en la determinación de su posición en la cadena,un mejor acceso a la financiación y ampliasposibilidades de establecer relaciones que den lugar a laejecución de intervenciones.

33..55..44 AArrttiiccuullaacciióónn ccoonn eell SSuurr

La forma y el grado de articulación de las ONGDespañolas con la realidad local peruana, con supoblación, sus organizaciones de base, sus ONG y susinstituciones, plasmados en las relaciones con lascontrapartes, son fundamentales en la configuración dela cadena de la ayuda y en la determinación de lospapeles que desempeñan tanto ellas como suscontrapartes peruanas. Así pues, las diferentes formasde materializar la presencia en terreno peruano, porparte de las ONGD españolas, es un factordeterminante –aunque no el único– del tipo derelaciones que establecen con sus contrapartes. Estasrelaciones, la manera que adopten, el grado de fluidezde la información que alcancen, los niveles deconfianza que experimenten… constituyen, a su vez,un factor determinante del resultado de lasintervenciones y, por lo tanto, del estado del conjuntode la cooperación no gubernamental española en Perú.

IImmppllaannttaacciióónn eenn eell ppaaííss

La presencia en territorio peruano varía enormementeentre las distintas ONGD españolas. En el capítuloprimero se habló de tres modelos generales deimplantación en el Sur, caracterizados básicamente porla existencia de una sede, independientemente delgrado de operatividad, del número de personasexpatriadas en representación de la organización.También se habló de la importancia del conocimiento yparticipación en la vida pública peruana, grado deinteracción con los distintos agentes sociales,instituciones… por parte de los representantes de lasONGD españolas.

A lo largo del periodo que abarca esta investigación,un total de 117 organizaciones españolas iniciaron laejecución de proyectos de desarrollo en Perú. De ellas,24 organizaciones, el 28% del total, estaban ubicadas,o lo hicieron durante este periodo, con la presencia deuna sede u oficina. Sin embargo, conviene matizar quela existencia de una sede no significa lo mismo para

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cada una de las organizaciones. En algunos casos, laapertura de una oficina en Perú se reduce a laintención de tener una presencia jurídica y unarepresentación legal en el país. En estos casos no sebusca tanto tener una presencia real, una sedeoperativa, como la creación de un espacio legal y laexistencia de una persona de referencia que puedafacilitar, en caso de necesidad, gestiones, tramites ocontactos en las misiones que desarrolla laorganización. En otros casos, la existencia de la sederesponde a un interés por tener una presencia activa enel país, con una oficina operativa y personal dedicado ala identificación de proyectos, de contrapartes, a lainterlocución con los diversos actores locales, alconocimiento de la realidad local y a la participaciónen la vida pública. Sin duda, a pesar de que en amboscasos –extremos, eso si– se produce la existencia desede, el tipo de implantación en el país no puede sercalificado de la misma manera.

Junto a la existencia de sede, por lo tanto, esimportante tener en cuenta el personal expatriado porlas organizaciones, tanto en las labores derepresentación institucional activa, como en las deejecución, coordinación o seguimiento de proyectos.En general, las organizaciones españolas que trabajanen Perú no tienen una política de envío masivo depersonal expatriado. A excepción de un número muyreducido de organizaciones que cuentan con unnúmero de expatriados cercano a la decena, la mayoríade las ONGD tiene una presencia cuantitativa limitada.

En primer lugar, la práctica totalidad del 72% de lasorganizaciones que no tiene sede en Perú, carece deuna representación institucional estable. Una o dosveces al año, algún representante de la organizaciónvisita el país y, durante un periodo de una duraciónmedia aproximada de tres semanas, desarrolla lasfunciones de seguimiento de las intervenciones,representación institucional ante las contrapartes, lasinstituciones locales y las entidades financiadoras delEstado español presentes en el país. Estas

organizaciones, en ocasiones, introducen personalexpatriado en el equipo de ejecución de los proyectos,pero nunca en un número muy elevado (habitualmenteuna o dos personas)

En segundo lugar, la gran mayoría de las 24organizaciones que tiene una presencia estable en elpaís a través de una sede, comparte con el grupoanterior la política de “envío mínimo de expatriados”,de tal manera que casi todas ellas tienen una o dospersonas en labores de representación institucional,coordinación de las intervenciones y seguimiento.Junto a ellas, al igual que en el caso anterior, algunasorganizaciones, en determinados momentos, envíanpersonal de manera eventual adscrito a la ejecución dealgún proyecto, o componente de éste.

TTrraabbaajjoo aa ttrraavvééss ddee ccoonnttrraappaarrtteess

Así pues, se puede afirmar que la gran mayoría de lasorganizaciones españolas tienen una presencia débil enPerú, desde el punto de vista cuantitativo. Sinembargo, las razones de este tipo de presencia de lamayoría de organizaciones responden a diferentescausas.

Una de las causas de la presencia limitada de personalen el exterior responde a una visión ideológica, segúnla cual, la cooperación española debe fomentar lapromoción de los recursos locales, y entre ellos,lógicamente, los recursos humanos. Según esta visión,el papel de las organizaciones españolas se encuentrafundamentalmente en el Norte, donde hay un ámbitode intervención suficientemente amplio e importante yla relación con las contrapartes deber ir más orientadahacia la promoción, el apoyo técnico, asesoría,acompañamiento y canalización de recursos, pero no laintervención en los proyectos.

Frente a este planteamiento ideológico, otro grupo deorganizaciones, mayoritario dentro de este tipo deimplantación, establece la política de expatriados sobrela base de la capacidad estructural de la organización.Es decir, el hecho de no tener una representación

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institucional constante, o de tener una mínimapresencia, no se debe tanto a una elección decididalibremente, sino que es la propia limitación de laestructura de la organización la que determina el tipode implantación en el país, habitualmente menor de loconsiderado como óptimo por la organización.

Una tercera explicación del tipo de presenciamayoritario de las ONGD españolas en Perú está muyrelacionada con la anterior, con la capacidad estructuralde las organizaciones. Junto a la debilidad estructural,muchas organizaciones sienten una gran restriccióndebido a la discontinuidad del personal expatriado.Discontinuidad que tiene un efecto desestabilizador enel trabajo y en la propia estructura de lasorganizaciones, así como en el grado de asentamientode la organización en el país. El trabajo en cooperación,fundamentalmente entre los expatriados, se caracterizapor un tipo de condiciones laborales ciertamenteinestables, que le confieren un carácter de temporalidaden la mayoría de los casos. La corta duración de muchasde las experiencias laborales en los países del Sur de losexpatriados españoles puede suponer la existencia deresistencias en la inversión de tiempo y esfuerzo, tanto anivel individual como de la organización, en elaprendizaje de habilidades culturales locales17. Junto a laprecariedad laboral18, se sitúa la lejanía del lugar deorigen, la dureza, en muchos casos, de las condicionesde trabajo, el desgaste... En ocasiones, lasorganizaciones para evitar la vulnerabilidad ante ladiscontinuidad del personal expatriado, eldebilitamiento de las relaciones establecidas yconsolidadas a lo largo de años y no perder así elconocimiento y la articulación con la realidad local que

se produce siempre que algún trabajador finaliza suactividad, mantienen una estructura sustentada en lamenor medida posible en el personal expatriado. Asípues, la representación española se suele reducir a unapersona (como mucho dos), apoyada a través de lacontratación de personal local, lo que garantiza unaestabilidad mayor y ahuyenta el riesgo y la situación devulnerabilidad. Además de la estabilidad y de laconsecución de un alto grado de articulación en el país,esta estrategia incide positivamente en la potenciacióndel personal local, aunque no sea este uno de los efectosbuscados a través de ella.

En definitiva, la implantación de las organizaciones–aunque esta sea, en general, débil en términoscuantitativos y con diferentes grados de articulacióncon el país– es sin duda, una cuestión de vitalimportancia en la determinación del trabajodesarrollado y en la relación con las contrapartes.

Desde el punto de vista de las propias organizacionesespañolas es una cuestión trascendental, ya quepropicia el conocimiento de la realidad peruana, de susinstituciones y de sus actores. Ello ayuda, por lo tanto,a manejar las claves que facilitan la comprensión y elentendimiento de la situación social, económica,política y cultural peruana, tan importante para eltrabajo en la promoción del desarrollo, además depropiciar el contacto con las instituciones y las laboresde incidencia. Asimismo, a través del contacto yconocimiento de los actores locales, las organizacionesespañolas se dotan de un conocimiento muy útil yrelevante de cara al establecimiento de relaciones yselección de las contrapartes. Una de las grandesdeficiencias que afirman tener las organizaciones

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17 Groves, L y Hinton, R., Op. cit., p. 47.

18 En el periodo de finalización de este estudio se aprobó por parte del Consejo de Ministros del Gobierno español el Estatuto del

Cooperante, dando respuesta a las demandas de los diferentes colectivos representantes de los cooperantes y al cumplimiento del

articulo 38.2 de la Ley de Cooperación Internacional al Desarrollo del Estado español, según el cual : ”Se regulará el Estatuto del

Cooperante, en el que se fijarán, entre otros aspectos, sus derechos y obligaciones, régimen de incompatibilidades, formación,

homologación de los servicios que prestan y modalidades de previsión social.”, ley que data del 7 de julio de 1998.


españolas sin representación en el país, es la enormedificultad para discernir, a la hora de establecer nuevoscontactos con contrapartes, entre las organizacionesafines, capaces de cumplir con las expectativasdepositadas en ellas, y aquéllas que no lo son. Laimplantación en el país, por lo tanto, permite acumularun conocimiento de primera mano que ayude a tomardecisiones en el proceso de discernimiento y selección delas contrapartes.

Las organizaciones peruanas, por su parte, valoranpositivamente la presencia estable de las organizacionesespañolas. No hay que olvidar que la cooperaciónespañola es una de las más importantes en Perú y, porello, las organizaciones españolas son uno de los aliadosfundamentales, así como una de las más importantefuentes de ingresos de las organizaciones peruanas. Asípues, las organizaciones locales consideranimprescindible la presencia de una o varias personas dereferencia por parte de las organizaciones españolas, deuna representación institucional. Esta presencia agiliza elestablecimiento de las relaciones entre ambas partes,facilita la fluidez y la comunicación, y ayuda a resolverlos conflictos y las dificultades que a menudo ocurrendurante el ciclo de gestión de las intervenciones. Tanto esasí, que muchas de las organizaciones peruanasconsideran que la salud de sus relaciones con las ONGDespañolas es mucho más robusta en aquellos casos en losque las organizaciones españolas tienen una presenciaconstante en Perú.

Parece pues que, en cierta medida, como se afirmó en elmarco teórico, una determinada presencia en Perú,basada en el grado de articulación más que en elvolumen de dicha presencia medido en función delnúmero de personas expatriadas, posee gran relevancia yconstituye una fuente de poder en el posicionamiento dela cadena de la ayuda.

A pesar del consenso existente entre las organizacionesperuanas sobre esta cuestión, muchas de ellas hacen unadiferenciación muy clara entre la presencia derepresentantes institucionales de las organizaciones en

funciones de apoyo y seguimiento, y de personalexpatriado en funciones técnicas enmarcadas en laejecución de los proyectos. La opinión generalizada yconsensuada en cuanto a la presencia institucional de lasorganizaciones ya ha quedado clara, es ampliamenteaceptada, valorada y apoyada por las contrapartes.

Sin embargo, la percepción de las contrapartes sobreel envío de personal técnico expatriado no recibe elmismo grado de acogida por parte de las contrapartesperuanas. Sobre este tema, la postura principalobservada entre éstas es de cierto rechazo hacia lapolítica de envío de personal expatriado en estascircunstancias. En opinión de este sector deorganizaciones, este hecho supone un factordebilitador de las organizaciones y del capital social dePerú, ya que inhibe la formación de los recursoshumanos locales, y, por el contrario, supone unvehículo de promoción y fortalecimiento de las ONGDespañolas. Según esta opinión, en Perú existen recursoshumanos cualificados para desarrollar el trabajo técnicogenerado por la cooperación no gubernamentalespañola, y ésta debería potenciarlos, en lugar depotenciar los suyos propios. Sin embargo, el argumentono es incompatible, de hecho convive, con la idea de lapertinencia de la presencia de una representacióninstitucional de las organizaciones.

IImmppllaannttaacciióónn ooppeerraattiivvaa ee iinnssttiittuucciioonnaall

Una minoría de organizaciones españolas no desarrollaeste esquema clásico de implantación limitada en Perú yestablecimiento de relaciones con las organizacionesperuanas, que actúan de contrapartes en la gestiónconjunta de las intervenciones.

Estas organizaciones se caracterizan por haberdesarrollado un proceso de transnacionalización, queha dado lugar a una matriz situada en España y unadelegación contraparte radicada en Perú. Ambas sondos delegaciones de la misma organización. Sinembargo, a pesar del reducido número de ONGD quedesarrollan este tipo de presencia, se produce entre

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ellas una gran heterogeneidad de formas deestablecerse en Perú. A través del trabajo de campodesarrollado en el estudio se han identificado cuatromodalidades:

- Modelo de asentamiento y crecimiento: Un primertipo de esta implantación en el país receptor es larepresentada por las organizaciones españolas que haniniciado el trabajo de desarrollo en Perú a través delmodelo mayoritario, que consiste en la articulación conla realidad local a través de una organización localcontraparte, y búsqueda de financiación para la puestaen marcha de proyectos de desarrollo. Con el tiempo yla consolidación del trabajo en el país, la organizaciónespañola ha profundizado su presencia en Perú con laapertura de una pequeña sede. Dicha sede, y aquíradica la diferencia con la mayoría de organizacionesque tienen una menor implantación, ha sido concebidacomo una unidad no sólo de representacióninstitucional, sino como una unidad operativa, asípues, se ha fortalecido con personal, oficina yformalización legal, lo que ha posibilitado que laorganización ejecute directamente sus propiasintervenciones. En este modelo no se suele producir undesplazamiento total de las contrapartes peruanas, sinoque, por norma general, se combinan las accionesgestionadas íntegramente por la propia organización através de su contraparte, con las accionescogestionadas con las organizaciones locales, aunque sesuele dar prioridad a la contraparte propia.

- Modelo de integración en red internacional: Estemodelo consiste en la integración de las ONGDespañolas en una red internacional. Entre lasorganizaciones que lo representan se dan dosvariantes, por un lado las organizaciones españolaspreviamente existentes que deciden integrarse enuna red internacional y, por otro lado, redesinternacionales u ONGD transnacionales que seinstalan en España, con la apertura de unadelegación nacional. Independientemente de lavariante seguida, algunas organizaciones

internacionales ya tenían una trayectoria de trabajoen Perú –a través de una delegación también enterritorio peruano– con lo que la política de trabajode la delegación española en este país es el resultadode la asunción de la estrategia y de la herencia dedicha organización internacional. Por el contrario,algunas redes internacionales, a través delasentamiento y la creación de una delegación enEspaña, consolidan y profundizan su presencia enAmérica Latina, y en este caso concreto en Perú,debido, precisamente a la importancia de estecontinente y este país tiene para la cooperaciónespañola y a los lazos históricos y culturales que, sinduda, confieren a las organizaciones españolas unaventaja comparativa con respecto a las ONGD delresto de los países del Norte. Como en el modeloanterior, en este caso la política de contrapartes escombinada, es decir, se trabaja con la contrapartepropia, pero no se renuncia a, ni hay una restricciónpara, trabajar con otras organizaciones locales,aunque, eso si, se otorga una prioridad a la propiacontraparte aún mayor que en el caso anterior.

- Modelo de Organización Internacional noGubernamental: Algunas de las ONGD españolasque trabajan en Perú pertenecen a organizacionesinternacionales históricas. La diferencia con el casoanterior radica en que la delegación nacional deestas organizaciones, con más de un siglo dehistoria, no nace como el resultado de una creaciónde una ONGD adscrita a la organizacióninternacional, sino que la creación es muy anterior,mucho antes de que España se constituyera en unpaís donante y comenzaran a crearse la mayoría delas ONGD españolas en la década de los ochenta ylos noventa. Asimismo, estas organizacionesdesarrollan una política de contrapartes distinta a lade los modelos anteriores; en este caso, existe unarestricción institucional en la elección de lascontrapartes, de tal manera que la totalidad de losproyectos se lleva a cabo de manera conjunta con ladelegación peruana de la organización.

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A pesar de la heterogeneidad, y de las grandesdiferencias que existen entre los diferentes modelosque dan lugar a este tipo de implantación en Perú, entodas ellas se dan una serie de rasgos comunes.

Uno de estos rasgos, considerado como una ventajacon respecto a las organizaciones que carecen de supropia contraparte en el país, consiste en la eficienciade las intervenciones, lograda a través del desarrollo deeconomías de escala basadas en la transferencia deinformación, capacidad organizativa, personal yfinanciación.

Además, el hecho de contar con una plataformapropia supone una ventaja, con respecto a lasorganizaciones que tienen una presencia débil en elpaís, a la hora de dotarse de elementos que confieren lacapacidad de discernir entre las contrapartes másadecuadas para poner en marcha las intervenciones, esdecir, concede mayor precisión a las organizaciones enesta cuestión tan relevante para el devenir exitoso delas acciones desarrolladas.

Asimismo, este tipo de implantación posibilita elejercicio de un conocimiento constante y el control decada una de las fases del ciclo de gestión de lasintervenciones, lo que promueve la eficiencia y lacalidad en los resultados en opinión,fundamentalmente, de las organizaciones quedesarrollan el primero de estos modelos.

Junto a estos rasgos, que en opinión de lasorganizaciones con este tipo de presencia representanun hecho diferencial sobre el resto de ONGD, existe uncierto corsé institucional que supone una restricciónimportante en el diseño de la política de contrapartes.La homogeneidad de contrapartes puede generar unaparalización de la actividad o una limitación de lasintervenciones en caso de deterioro de la relación, –loque no es descartable y, de hecho, ocurre en ocasionesentre diferentes delegaciones nacionales de una mismaorganización– o en caso de crisis o debilitamiento de lacontraparte.

Hasta aquí, se ha pretendido hacer una descripcióndel tipo de implantación de las organizacionesespañolas en Perú, atendiendo fundamentalmente a losaspectos cuantitativos de dicha implantación, y lavaloración de ésta por parte de las contrapartes, asícomo su repercusión en el desarrollo de lasintervenciones.

Junto a la presencia física en Perú, sin embargo, esimportante conocer cómo se producen las relacionesentre las organizaciones españolas y sus contrapartesperuanas, qué otros factores influyen en suconfiguración, qué tipo de relaciones se producen ycuáles son los resultados a los que dan lugar, con elobjetivo de conocer los diferentes procesos dearticulación con el Sur, así como sus consecuencias.

AArrttiiccuullaacciióónn –– rreellaacciióónn ccoonn llaass ccoonnttrraappaarrtteess

PPeerrcceeppcciióónn mmuuttuuaa ddee llaass oorrggaanniizzaacciioonneess ppeerruuaannaass yyeessppaaññoollaass

Para comprender mejor las relaciones que seestablecen entre las organizaciones españolas y lasperuanas dentro del marco de la cadena de la ayuda,conviene abordar, aunque sea brevemente, cómo seconciben las unas a las otras, qué esperan, qué buscacada uno de los colectivos en sus contrapartes y queesperan obtener a través de la relación.

Aunque una cuestión de este tipo, que pretendeadentrarse en aspectos tan subjetivos como laconcepción de cada una de las organizaciones, requiereun acercamiento profundo a cada uno de los actores yun grado de detalle sobre cada una de estasconcepciones que aquí no nos es posible afrontar, si sepuede, a través de la coincidencia en los discursos,esbozar una tipología de las concepciones que uncolectivo y otro tienen de sus aliados intermedios en lacadena de la ayuda.

Así pues, entre las organizaciones peruanas existentres grandes concepciones de las ONGD españolas. Unprimer grupo concibe a las contrapartes españolasfundamentalmente como un actor de la cadena de la

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ayuda a través del cual acceder a la financiación. Estapercepción es compartida por una grupo significativode organizaciones, podría decirse incluso que es lapostura mayoritaria. Por lo tanto, las organizacionesespañolas son concebidas fundamentalmente comointermediarias financiadoras, canalizadoras de fondosdestinados a la cooperación internacional por parte delas instituciones españolas. Entre las ONG peruanasque abrigan esta concepción, no existe unaconsideración de igualdad con respecto a lasorganizaciones españolas, lo que se observa en sudiscurso, a pesar de poseer la mayoría deorganizaciones, tanto españolas como peruanas, lamisma naturaleza: la práctica totalidad de ellas sonONG. No obstante, los términos que estasorganizaciones peruanas utilizan para referirse a suscontrapartes del Norte denota en algunos casosausencia de identidad común, plasmada en términoscomo agencias de cooperación, intermediarios oagencias de cooperación intermediarias y, en otros,desconocimiento del sistema de cooperación español,de los distintos niveles de financiación–Administración central, autonómica, provincial ymunicipal– y de los distintos actores –financiadores yONGD–.

Dentro de este sector, algunas organizaciones van másallá y se preguntan acerca de la pertinencia de lapresencia de las organizaciones españolas en la cadenade la ayuda. Esta opinión pone en cuestionamiento elpapel de las ONGD españolas como canalizadoras defondos y ejecutoras de proyectos de desarrollo en elSur. Papel que en la actualidad se justifica, según estasorganizaciones, por la lejanía de las entidadesfinanciadoras del Norte con respecto a la realidad delos países del Sur, de la sociedad local, del contexto, endefinitiva, de su lejanía con respecto a la realidad local.Si las entidades financiadoras tuvieran una mayorpresencia y una voluntad real de romper la gran brechaexistente, podrían establecer directamente lasrelaciones con las organizaciones peruanas.

Precisamente, en la reducción de dicha brecha estegrupo de organizaciones observa un importante campode acción para las ONGD españolas. El papel de lasorganizaciones del Norte, entonces, debe consistir enun trabajo de incidencia política en el Norte, desensibilización y acercamiento de la realidad del Sur ala población del Norte, y de intento de acercamientode las entidades financiadoras hacia la realidad local,pero no a través de la canalización de sus fondos, sinoa través del acompañamiento y la creación de puentesentre ellas y las organizaciones peruanas.

Un segundo grupo de organizaciones observa en lasONGD españolas una doble vertiente, por una lado, enellas reside una fuente importante de financiación, portal motivo son considerados, como en el caso anterior,como intermediarias financiadoras a través de lascuales acceder a los fondos de la cooperación española.Sin embargo, el papel que conciben para las ONGD nose queda ahí, ya que por otro lado, junto al deintermediarias financiadoras, las contrapartes españolasson también intermediarias administrativas, ya que enellas reside una serie de conocimientos, capacidad degestión y contactos que suponen una vía de asimilaciónde los exigentes requerimientos de la cooperaciónespañola. En definitiva, las organizaciones españolas nosólo canalizan los fondos, sino que aportan todo unapoyo administrativo, de gestión, de adaptación de losproyectos a las convocatorias y poseen una cercaníacon respecto a las entidades financiadoras, que suponeun valor añadido sobre la mera canalización de fondos.

Por último, un pequeño grupo de organizacionesperuanas concibe un papel mucho más relevante paralas ONGD españolas que los anteriores. Junto al papelde intermediarias, consideran que las contrapartesespañolas tienen más funciones que desarrollar enPerú. Son, en opinión de estas organizaciones,fundamentalmente actores con los que dialogar, de losque aprender y a los que enseñar, con los queintercambiar experiencias. Esta concepción, frente a laverticalidad representada por la canalización de fondos

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presente en las concepciones anteriores, introduce unalógica horizontal en la percepción de las organizacionesespañolas que da lugar al concepto de socio. Según estavisión, el papel de las organizaciones españolas debetrascender su función en la cadena de la ayuda pararepresentar el de sujetos políticos en la sociedad peruana,con un papel activo de incidencia política no sólo en elNorte, sino también, por qué no, en el Sur. Por lo tanto,esta mirada minoritaria hacia las organizacionesespañolas es más integral, las concibe en una triplevertiente: por un lado, comparten con las concepcionesanteriores la idoneidad de las ONGD españolas comointermediarias financiadoras, por otro lado, observan laimportancia de la labor de acompañamiento, intercambiode conocimiento y experiencias que propicie aprendizajeorganizativo mutuo y, por último, las consideran un actorpolítico relevante, agente del cambio social, tanto en elNorte como en Sur, a través de la generación de debates,introducción de discusiones y nuevas visiones.

El discurso de las organizaciones españolas está máspolarizado que el de sus contrapartes, y denota dosconcepciones mayoritarias de las organizacionesperuanas. La primera de ellas las considera un aliadonatural, una organización de la misma naturaleza,representante de la sociedad civil del Sur y, por lo tanto,un socio con el cual realizar de manera conjunta lasintervenciones, debido a su valiosa aportación, fruto delimportante conocimiento de la realidad local y de sucercanía a las organizaciones de base a y a losbeneficiarios.

Junto a esta concepción, el discurso de muchas de lasorganizaciones españolas encierra otra visión másinstrumental de las contrapartes peruanas. Éstas sonconcebidas, en gran medida, como resultado del marcogenerado por la cadena de la ayuda, es decir, como uninstrumento imprescindible de acceso a la realidad localperuana y por lo tanto de acceso a la financiación.

Estas concepciones antagónicas, basadas una en lapercepción horizontal y de intercambio de las relacionesy la otra en una lógica vertical y de negociación,

conviven, paradójicamente, en el discurso de la mayoríade las organizaciones españolas. Esto se observaclaramente en los criterios que guían a las organizacionesespañolas en el proceso de selección de las contrapartespara llevar a cabo las intervenciones.

El discurso de la mayoría de las ONGD españolas sobreesta cuestión se caracteriza por la referencia a unavariabilidad importante de criterios sopesados a la horade seleccionar a sus contrapartes. Criterios que tratan dedotar a las intervenciones de las necesarias dosis depertinencia –a través de criterios como larepresentatividad social de la organización, la cercaníacon respecto a las comunidades de base y losbeneficiarios–, de calidad en la ejecución de los proyectos–a través de la selección de organizaciones con una ciertacapacidad técnica–, de coherencia –mediante la afinidadideológica, coincidencia en valores y en concepción deltrabajo de promoción del desarrollo con lascontrapartes–, de viabilidad – con la selección deorganizaciones con elevada capacidad de gestión–... Sinduda, existen otros criterios, pero estos son los másreferenciados por las organizaciones españolas. Laconjunción de estos criterios, además, aporta unimportante grado de equilibrio, ya que persiguen laviabilidad, sostenibilidad y calidad de los proyectos, asícomo de la propia relación.

Sin embargo, pese a la similar importancia concedida aestos criterios en el discurso, en la práctica no siempretienen el mismo peso y terminan siendo priorizadosalgunos de ellos. Concretamente, los criterios quefinalmente son más determinantes en la toma dedecisiones relacionada con la selección de lascontrapartes, reflejan la acusación, y asimilación, porparte de las ONGD española de varias de las restriccionesimpuestas por diferentes factores de la cadena de laayuda. Estas restricciones presionan, en muchasocasiones, hacia la adopción de los criterios que buscanel buen desarrollo del proyecto, por encima de aquellosque tratan de garantizar una sólida relación entre lasorganizaciones. Así pues, la capacidad de gestión y la

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capacidad técnica de las contrapartes son los criteriosdeterminantes, por encima de la afinidad ideológica, lacoincidencia en la concepción del desarrollo y la cercaníaa la población local. En definitiva, se impone la visióninstrumental en la selección de los criterios y, por ende,en la propia concepción de las relaciones con lascontrapartes.

FFaaccttoorreess ddeetteerrmmiinnaanntteess ddee llaass rreellaacciioonneess eennttrree llaassOONNGGDD eessppaaññoollaass yy llaass ccoonnttrraappaarrtteess ppeerruuaannaass

Las relaciones establecidas entre las organizacionesespañolas y sus contrapartes peruanas no respondenexclusivamente, por lo tanto, a sus concepciones yvisiones del desarrollo. Junto a éstas existen una seriede factores que las determinan. En ocasiones estos

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FFaaccttoorr IInnfflluueenncciiaa eenn llaass rreellaacciioonneessProyecto como unidad dominante de financiación y de

intervención

Acotación temporal excesivamente restrictiva: intermitencia y

discontinuidad en las relaciones

Dependencia financiera de las organizaciones peruanas con

respecto a las ONGD españolasFactor generador de asimetría y desigualdad

Importancia financiera de la cooperación española con respecto

a otras cooperaciones para las organizaciones peruanasFactor generador de asimetría y dependencia

Dependencia institucionalMarco restrictivo en la política de selección de las contrapartes

Facilita la profundidad de la relación, un mayorconocimiento y posibilita relaciones a largo plazo

Absorción de recursos y necesidad de capacidad de gestión

de las contrapartes provocada por la heterogeneidad de los

criterios formales de las entidades financiadoras

Selección de contrapartes, por parte de las ONGD españolas,

con cierta capacidad organizativa y de gestión

Presencia institucional de las ONGD españolas en Perú Facilita la comunicación y el debate, y otorga fluidez y

enriquece la relación

Presencia operativa en de las ONGD en Perú Factor generador de tensiones

Sustituto de relaciones

Mecanismos de rendición de cuentas

Selección de contrapartes, por parte de las ONGD españolas,

con cierta capacidad organizativa y de gestión

Jerarquización de las relaciones; introducción de elementos

de fiscalización, desigualdad y autoridad

Mecanismos de sanción en dirección descendente Factor generador de tensión y asimetría

Afinidad ideológica Factor afianzador de las relaciones

Vínculos extraoficiales de las personas integrantes de las

organizaciones

Factor promotor de relaciones

Introducción de elementos de confianza y horizontalidad

Cuadro 8: Factores que determinan las relaciones establecidas entre las ONGD españolas y las contrapartes peruanas en el marco de la

cadena de la ayuda.


factores dan lugar a un tipo de relaciones alejadas delas consideradas como pertinentes por amboscolectivos.

La mayoría de los factores a los que nos referimos yahan sido tratados a lo largo de este estudio. En elsiguiente cuadro se presentan algunos de los factoresidentificados como determinantes de las relacionesestablecidas entre las ONGD españolas y lascontrapartes peruanas:

En definitiva, las concepciones desarrolladas en elinterior de las organizaciones peruanas y españolas,influidas claramente por la posición de intermediariasque ocupan en la cadena de la ayuda –el acceso a lafinanciación del que disponen unas y el acceso a losbeneficiarios del que disponen las otras–, influyenclaramente las relaciones que establecen entre ellas.Junto a ellas, otra serie de factores (cuadro 8) jueganun papel determinante en la configuración de lasrelaciones establecidas entre las ONGD españolas y lascontrapartes peruanas.

Tipos de relaciones establecidas entre las ONGDespañolas y las contrapartes peruanas

Esta conjunción de concepciones de los distintosactores y factores, determinan las relaciones quefinalmente establecen las organizaciones españolas yperuanas en el marco de la cadena de la ayuda. Pornorma general, las organizaciones establecen diferentestipos de relaciones con sus contrapartes, a vecesincluso, relaciones configuradas por factores opuestos osobre la base de criterios contradictorios. En ocasiones,se producen diferentes tipos de relaciones hasta conuna misma contraparte, en otras, las relacionesevolucionan o se modifican.

-- RReellaacciioonneess iinnssttrruummeennttaalleess yy ddee ddeessiigguuaallddaadd

En opinión de la práctica totalidad de actoresinmersos en el sistema de la cooperación nogubernamental española en Perú, y en la compleja redde relaciones establecida en su seno, todas lasrelaciones establecidas en torno a la posibilidad de

gestionar de manera conjunta proyectos de desarrollo,responden a una instrumentalización por ambas partes,así como una cierta asimetría generada por laprocedencia de la financiación, que se traduce endesiguales cuotas de poder en la relación.

Las concepciones que sobre sus contrapartes tienentanto las organizaciones españolas como las peruanasse asientan en mayor o menor medida en unapercepción instrumental del otro. En el caso de lasorganizaciones peruanas, existe una concepción de lasONGD españolas como instrumentos a través de loscuales acceder a la financiación; este hecho estámotivado por el propio sistema de financiación, quecontempla obligatoriamente la participación de lasONGD españolas como canalizadoras de los recursosen la inmensa mayoría de los casos. Por el contrario, lamayoría de las organizaciones españolas posee unapresencia limitada en Perú y necesita, por lo tanto, aun socio local con el que articularse, a través del cualestablecer un contacto con la realidad y lasinstituciones locales y con el cual poder materializar laejecución de las intervenciones; en definitiva, un sociolocal a través del cual poder acceder al sistema definanciación. La visión instrumental, que se produce,por lo tanto, en una doble dirección –Norte-Sur yviceversa– da lugar a un tipo de relacionesinstrumentales, presentes en todas las alianzasestablecidas entre las ONGD españolas y lascontrapartes peruanas. Son, por ello, las relaciones quemás se producen ya que son, a su vez, compatibles conel resto de tipos de relaciones registrados entre lasorganizaciones de ambos colectivos. Sin embargo, notodas las relaciones establecidas en el marco de lacadena de la ayuda entre las organizaciones españolas ylas peruanas, son igualmente instrumentales.

Junto a ellas, el otro tipo de relaciones presente en lapráctica totalidad de alianzas establecidas entre lasorganizaciones españolas y peruanas lo constituyen lasrelaciones de desigualdad provocada por ladependencia financiera que acusan las organizaciones

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peruanas con respecto a los fondos de lasadministraciones públicas españolas, para las que lasONGD del Norte son la vía de entrada. La asimetríaestá presente durante todo el proceso que abarcan lasrelaciones, desde el establecimiento, al mantenimientoy la finalización de las mismas.

La desigualdad se observa claramente en el proceso deinicio de las relaciones, concretamente en el hecho deen quién reside la decisión última de seleccionar a lacontraparte. Aunque esta es una decisión mutua, que seda en dos direcciones, la realidad muestra que una delas dos partes, la del Norte, tiene mayor poder, y en ellarecae la decisión final de aceptar la elección del otro.Un número muy limitado de organizaciones peruanas,prácticamente insignificante estadísticamente, afirmarecibir ofertas de colaboración de manera masiva porparte de organizaciones españolas, entre las cualesdeciden qué colaboraciones aceptan y cuáles no. Estasorganizaciones son las más grandes, las que tienen unatrayectoria de trabajo más amplia y las que tienen unmayor renombre y una reputación importante, y cuyapresencia es prácticamente una garantía de obtenciónde apoyo financiero para desarrollar una intervención, yde éxito desde el punto de vista del cumplimiento delos objetivos del proyecto.

Aún así, muchas de las organizaciones que tienen estascaracterísticas afirman que no recae en ellas la decisiónfinal de aceptar una colaboración, sino que son lasorganizaciones del Norte las que, habitualmente, dan elvisto bueno final al inicio de la relación. Junto a ellas, elresto de organizaciones, más pequeñas, con menorestructura organizativa, capacidad técnica y de gestión,observan el acaparamiento por las contrapartesespañolas, de la capacidad de decidir en el proceso deselección de las contrapartes.

Las organizaciones, tanto las españolas como lasperuanas, son plenamente conscientes de ladesigualdad existente, así como de su influenciadurante el desarrollo de la relación, aunque no paratodas supone un hecho igualmente relevante. En

opinión de algunas organizaciones, la asimetría inscritaen las relaciones inhibe a las organizaciones peruanas a lahora de mostrar sus puntos de vista, sus opiniones,desacuerdos y objeciones. Otra corriente de opinión,supone una matización del argumento anterior, y sostieneque aunque exista un verdadero debate, como resultadode la desigualdad los puntos de vista de lasorganizaciones españolas terminan imponiéndose, encaso de desacuerdo, sobre los de las contrapartesperuanas. En esta línea, algunas organizaciones españolasconsideran que este hecho, el que recaiga en ellas unmayor poder de decisión con respecto a las contrapartes,es un factor positivo, ya que les dota de autoridad, lo quesupone una herramienta muy útil a la hora de afrontarlas negociaciones y mantener una cierta perspectiva en latoma de decisiones, libre de la influencia generada por laexcesiva cercanía e implicación de los actores locales conel proceso de desarrollo.

Frente a estas opiniones, un último grupo, formado pororganizaciones tanto españolas como peruanas, afirmaque la existencia de desigualdad es un hechoindiscutible, que de manera latente influye y determinatoda la relación, pero que con voluntad e interés porambas partes, se puede superar y construir una relaciónhorizontal en la que se minimice la desigualdad y sereduzca la asimetría.

En el proceso de finalización de las relaciones tambiénse materializan, en multitud de ocasiones, lasdesigualdades existentes en las alianzas cuando elabandono de éstas se decide por alguna de las partes, yno es la consecuencia de una imposición del sistema definanciación. La asimetría se observa en el hecho de que,en la mayoría de los casos, la decisión de finalizar larelación recae en la ONGD del Norte. Los sistemas desanción descendentes, en este caso la retirada del apoyo yel abandono de la relación de partenariado, son muchomás efectivos, y se producen en mayor medida, que lossistemas de sanción en dirección ascendente, quepodrían afectar negativamente sobre la propiaorganización peruana.

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El hecho de que exista asimetría e instrumentalizaciónen la totalidad de las relaciones establecidas entre lasONGD españolas y las contrapartes peruanas en elmarco de la cadena de la ayuda, no significa que se densiempre los mismos niveles. En algunos casos, lainstrumentalización y la asimetría caracterizan porcompleto las relaciones, y se convierten en losprincipales factores que las determinan. Sin embargo,otro tipo de relaciones establecidas entre lasorganizaciones españolas y las peruanas registranniveles inferiores de instrumentalización y desigualdad.

-- RReellaacciioonneess ddee aaffiinniiddaadd yy hhoorriizzoonnttaalleess

A pesar de que en todas las relaciones existencomponentes instrumentales y cierta asimetría, no entodos los casos se producen en los mismos niveles.Normalmente, el objetivo fundamental delestablecimiento de una relación consiste en larealización conjunta de los proyectos de desarrollo. Sinembargo, en ocasiones, la gestión de los proyectos noagota la relación, sino que es un apartado más, aunqueseguramente el más importante, de dicha relación. Eneste caso nos encontramos ante un tipo de alianzadiferente al anterior.

La principal diferencia radica en que en este tipo derelaciones el vínculo se establece sobre la base de laafinidad de las organizaciones, afinidad obtenida comoresultado de una largo y detenido proceso deidentificación de contrapartes, conocimiento mutuo,puesta en común de objetivos, valores, intercambio deideas y diálogo. Por todo ello, este tipo de relaciones seven facilitadas por una presencia continua ypermanente de la organización española en terrenoperuano, pero no necesariamente una presencia fuerte.

Habitualmente, en este tipo de relaciones el vínculosobre el que se apoya la alianza consiste en la afinidadideológica y/o afinidad sectorial. En los casos en losque es la afinidad ideológica, se trata de relacionesentre organizaciones que comparten, no sólo unaideología política, sino una manera de concebir el

desarrollo, y por lo tanto el trabajo para su promoción,objetivos, valores... Estos son los casos en los que,seguramante, la instrumentalización tiene una menorpresencia e influencia, y la relación responde a unaalianza estratégica desarrollada por ambasorganizaciones para el desarrollo de una acción global,más allá del marco restringido de la cadena de laayuda.

En ocasiones, el vínculo se establece sobre la base deuna misma especialización sectorial, una maneracomún de entender el papel a desarrollar por lasorganizaciones y de enfocar las intervenciones. Enestos casos, la relación tiende hacia la superación,también, de las colaboraciones concretas en el marcode un proyecto y hacia la creación de una alianzaestratégica de intervención conjunta, con un enfoquede especialización sectorial.

En ambos casos el resultado habitualmente es elmismo: la creación de una relación que supera lacolaboración concreta y puntual en torno a una, ovarias, intervenciones concretas, para convertirse enuna alianza caracterizada por la horizontalidad, en laque el trasvase de recursos es, por lo tanto, sólo unadimensión de la relación. El hecho diferencial de estasrelaciones, con respecto a las anteriores, consiste enque la financiación, aunque influye notablemente en larelación, no la agota. La relación no se circunscribe alperiodo que abarca la subvención y, por ello, el vínculono se rompe cuando desaparece la financiación.

Las relaciones horizontales suelen estar acompañadasde relaciones a largo plazo, precisamente porque elvínculo que se establece supera la restricción temporalde la unidad dominante de financiación que impone enel sistema de cooperación no gubernamental, enmultitud de ocasiones, una lógica de corto plazo. Endefinitiva, se trata de procesos de acompañamiento aorganizaciones locales, en las que los proyectos dedesarrollo son un apartado más de la relación, el másimportante, probablemente, pero no el único.

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Este tipo de relaciones, muy presentes en el discursode las organizaciones españolas son minoritarias en larealidad. Aún en los casos en los que se fomentan lasrelaciones de horizontalidad, no se hace con todas lascontrapartes de una organización, sino que se reservanpara un reducido grupo, estableciendo con el restorelaciones verticales y de desigualdad. La razón estribaen las limitaciones y restricciones impuestas por lacadena de la ayuda, que hacen incompatibles losprocesos de acompañamiento entre organizaciones y elfortalecimiento de las relaciones, con la inercia detrabajo irreflexivo, de corto plazo y orientado hacia laejecución de proyectos y generación de resultadoscuantitativos y con un alto grado de visibilidad.

33..55..55 CCoonnsseeccuueenncciiaass ddeell ttiippoo ddee aarrttiiccuullaacciióónn ddee llaassOONNGGDD ccoonn llaa rreeaalliiddaadd llooccaall ppeerruuaannaa

En el conjunto de la cooperación no gubernamentalespañola en Perú son claramente dominantes lasrelaciones verticales y de desigualdad. Ello se observaen el hecho de que las relaciones horizontales, deafinidad, descritas por las ONGD, aparecen como un“deber ser”, como un punto al que llegar, más quecomo una realidad concreta ya existente. Un deber serporque, sin duda, la presencia de un mayor grado deafinidad y horizontalidad da lugar a un tipo derelaciones que promueven el aprendizaje organizativode las dos partes y, por lo tanto, son un vehículo parael fortalecimiento del tejido social a través delaprendizaje de sus organizaciones.

El dominio de las relaciones instrumentales, en lasque el vínculo fundamental lo constituye laarticulación en torno a la ejecución de proyectosconcretos posibilitados por la financiación, aumenta ladependencia acusada por las organizaciones peruanas.Este hecho se ve agravado por la imposibilidad de lasorganizaciones peruanas de acceder directamente alsistema de financiación, si no es a través de las ONGDespañolas, así como por el importante y creciente pesode la cooperación no gubernamental española en Perú,en comparación con otros donantes. Entre las

organizaciones peruanas entrevistadas, aunque existeuna variabilidad importante, en la mayoría de los casos,los ingresos obtenidos mediante las ONGD españolas essuperior al 50% de sus recursos económicos, en algunoscasos es superior al 70% y en otros supera, incluso, el90%. Sin embargo, tan importante como estos datos esel hecho afirmado, por la práctica totalidad decontrapartes, de que el peso de la cooperación españolaestá aumentando, lo que pone de manifiesto laimportancia de las ONGD españolas para ellas.

Las organizaciones peruanas, que acusan en mayormedida que las españolas la debilidad estructural, asícomo una manifiesta incapacidad para generar recursospropios, encuentran en la cadena de la ayuda suprincipal fuente de ingresos para desarrollar suactividad. En este contexto, las relacionesinstrumentales que fortalecen la lógica vertical ycircunscriben las relaciones a la canalización derecursos económicos, humanos y técnicos promovidospor el sistema de financiación, afianzan esa relación dedependencia, de manera que cuanta mayorparticipación de las organizaciones peruanas en lacadena de la ayuda se produce, mayores niveles dedependencia acusan.

Asimismo, la existencia y generalización de lasrelaciones de dependencia fortalecen la lógicainstrumental dominante en las relaciones, creando asíun círculo vicioso estimulado por las restriccionesgeneradas por los diferentes elementos de la cadena dela ayuda, vistas a lo largo de este estudio.

Aquí reside uno de los riesgos más importantesimplícitos en el conjunto de la cooperación españolaen Perú. Junto a los beneficios que genera el trabajo delas ONGD españolas en Perú en términos de impacto,de promoción del desarrollo, de fortalecimientoinstitucional... se producen algunas distorsiones yefectos perversos, que suponen un lastre para elresultado del trabajo del conjunto. Varios de losaspectos negativos provocados por la cadena de laayuda ya han sido tratados aquí.

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El último de estos efectos identificado en esteestudio, se produce precisamente por el tipo dearticulación con la realidad local que desarrollan lasONGD españolas. En la medida en que las relacionesestablecidas entre las ONGD españolas y lascontrapartes peruanas responden a modelosfundamentalmente instrumentales y verticales–caracterizados por la generación de dependencia–suponen un factor generador de desarticulación deltejido social peruano.

Uno de los principales puntos sobre los que sepuede advertir cierto consenso entre lasorganizaciones españolas es, precisamente, ladesarticulación del tejido social peruano, ladesconexión entre las organizaciones que trabajanbajo el marco de la cadena de la ayuda, eldesconocimiento mutuo entre las contrapartes de lasorganizaciones españolas; en definitiva, se observa, entérminos generales, una tendencia hacia la búsquedade relaciones verticales en detrimento, en numerosasocasiones, de otro tipo de relaciones en direcciónhorizontal con sus supuestas aliadas naturales, lasorganizaciones peruanas.

Sin duda, el estado de salud del tejido social decualquier país está determinado por una complejacombinación de factores, entre los que la presencia dela cooperación internacional tiene un peso modesto ypor lo tanto, en ella reside una ínfima parte de laexplicación. En Perú, por supuesto, ocurre lo mismo.El grado de articulación de la sociedad civil, deasociacionismo, el tipo de asociaciones existentes, sumadurez, sus objetivos... responden a unamultiplicidad de causas entre las que la importantepresencia de la cooperación española tiene una valorexplicativo reducido en comparación con fenómenoshistóricos y estructurales de Perú, como, por citaralgunos importantes y recientes, los devastadoresefectos de la guerra civil que durante las dos últimasdécadas del siglo pasado asoló al país andino y tuvorepercusiones importantes sobre el tejido asociativo, o

la dictadura fujimorista, que incidió negativamente enla promoción de asociaciones y movimientosorganizados desde la sociedad civil.

Sin embargo, no conviene obviar por ello, que lapresencia de la cooperación española, a través de lasrelaciones con claro carácter instrumental poseen unarelativa, pero creciente, influencia en el estadoasociativo del país. En concreto, los fondos de lacooperación fomentan la creación de alianzas Norte-Sur, en detrimento del establecimiento de redes, através de la asociación de las organizacioneshorizontales entre sí. De hecho, algunasorganizaciones, tanto españolas como peruanas,detectan un crecimiento de la competencia entre lasorganizaciones locales por el acceso a los fondos de lacooperación española.

Algunas organizaciones españolas, conscientes deeste hecho, y de la repercusión negativa que produceen el tejido asociativo local, apuestan por la inversiónde esta tendencia y la promoción de la articulaciónentre las organizaciones peruanas. Para ello, tratan defavorecer el conocimiento entre sus contrapartes, crearlazos entre ellas, articular sus intervenciones yfomentar el trabajo en red. Una de las herramientasmás utilizadas para esta labor es la promoción deconsorcios, de manera que la contraparte en unproyecto esté constituida por una plataforma formadapor varias organizaciones.

Sin embargo, esta estrategia de articulación no estáexenta de riesgos. El más importante consiste en quedicha articulación, en ocasiones, es excesivamenteforzada, artificial y el único vínculo existente entreellas es que son contrapartes de una mismaorganización española. En este caso, en el que losconsorcios responden a una iniciativa externa, no seproduce necesariamente una articulación real deltrabajo de las organizaciones, sino que se da el mismoesquema de relaciones verticales, con la únicadiferencia de aquí figura más de una organización enel lado de la contraparte.

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No obstante, existen diversas experiencias exitosas enla promoción del conocimiento mutuo y articulaciónde las contrapartes, como resultado de los esfuerzosrealizados por alguna organización española, que handado lugar al establecimiento de relaciones estrechasentre varias organizaciones peruanas, a la creación dealianzas estratégicas y al inicio del trabajo en red.

Aún en estos casos de articulación entre variasorganizaciones locales, las experiencias de coordinaciónson iniciativas que provienen desde el exterior yresponden, aunque en menor medida, a una lógicavertical. En este sentido, cabe destacar como algunasorganizaciones locales, conscientes de esta limitación, yde la importancia de la articulación horizontal y eltrabajo en red, consideran absolutamente necesarioinvertir esta tendencia. La articulación, según ellas,debe ser propositiva en lugar de reactiva, debe ser unaarticulación sólida y promovida desde abajo, desde lasorganizaciones que trabajan con las contrapartesespañolas.

Para ello, algunas organizaciones proponen laorganización formal, a través de una plataforma deorganizaciones peruanas que trabajan bajo el marco dela cadena de la ayuda, en este caso de la cooperaciónno gubernamental española. Una plataforma decarácter incluyente y con objetivos claros: lapromoción del conocimiento entre las organizacioneslocales, la planificación de la recepción y la absorciónde la ayuda a través de la identificación de escenarios yprioridades. Un esfuerzo de este tipo supondría unposible avance en dos direcciones: por un ladosignificaría un impulso del trabajo en red, de laarticulación de las organizaciones locales promovidadesde abajo, por ellas mimas. Por otro lado, estaplataforma actuaría como un agente articulador de lasintervenciones a través de la planificación en el país, demodo que se hiciera un uso más racional de losrecursos canalizados por la cooperación nogubernamental, a través del logro de una mayoreficiencia y un impacto superior.

A modo de conclusión, se puede afirmar que el gradode articulación con la realidad local que desarrollan lasONGD españolas se explica más por el tipo derelaciones que establecen con las contrapartesperuanas, que por el tipo de presencia física en Perú.No obstante, una cierta presencia en el país –unarepresentación institucional–, ayuda a generarconocimiento y diálogo, y a asentar las bases para unarelación de afinidad y horizontalidad.

Sin embargo, el hecho de que las relacionesestablecidas entre las organizaciones españolas y lascontrapartes peruanas se caractericen, en muchasocasiones, por una concepción instrumental de dobledirección, pone de manifiesto que la presencia en Perúes un factor que influye, pero que como se ha visto a lolargo de todo este apartado no es el único. Junto a lapresencia en el Sur, otra serie de factores relevantes,muchos de ellos relacionados con las restriccionesimpuestas por el sistema de financiación y el derendición de cuentas, influye en el establecimiento deun tipo de relaciones instrumentales, verticales ydesiguales, cuyos efectos suponen un lastre para losresultados generados por el conjunto de la cooperaciónno gubernamental española en Perú.

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La principal conclusión que se desprende de esteestudio consiste en que el resultado final del conjuntodel trabajo de las ONGD españolas que trabajan enPerú, se aleja de criterios relacionados con lapertinencia, las necesidades de los receptores, y unaasignación geográfica orientada a las zonas de mayorpobreza, y en general, no responde a una planificaciónestratégica guiada por criterios de desarrollo. Como seseñaló inicialmente, estos criterios son el fundamentode una ayuda eficaz, por lo que cabe inferir que lacooperación no gubernamental española en Perúpresenta, en agregado, serias carencias al respecto.

Este hecho, que sin duda no responde a laintencionalidad de las propias ONGD, se debe a unaserie de restricciones institucionales y organizativasque conducen a que las acciones de cooperaciónreflejen los intereses de los donantes en mayor medidaque las necesidades de los receptores, inhiben elaprendizaje organizativo de las organizacionesperuanas, y entorpecen la articulación y elfortalecimiento del tejido social peruano.

Nos encontramos pues, ante la conocida “paradojamacro–micro” que ha sido destacada por labibliografía especializada sobre cooperación aldesarrollo. Las intervenciones de las ONGD en el nivellocal pueden ser correctas y tener resultados positivos.La suma de estas intervenciones en el nivel “micro”,sin embargo, no se traduce en indicadores positivos deimpacto agregado en el desarrollo del país o dedeterminadas regiones o sectores. Como se indicó alprincipio de este estudio, las ONGD pueden alegarque su responsabilidad se limita a los resultados desus propias acciones en el nivel “micro”, peroentonces, ¿quién es el responsable de las carenciasdetectadas en el nivel “macro”, que son la expresiónde la actuación agregada del conjunto de las ONGD?Esta cuestión no puede ser eludida por sus propiosprotagonistas.

Conviene reiterar que no es este un estudio deimpacto, ni una evaluación de la cooperación nogubernamental española en Perú. Lo que se hatratado de hacer aquí ha sido identificar losproblemas organizativos e institucionales quecondicionan los resultados del conjunto, partiendo dela premisa de que la coordinación y la planificaciónestratégica, a partir de los problemas y prioridades dedesarrollo del propio país, es el mejor mecanismopara conseguir una ayuda eficaz y evitar o atenuar losproblemas antes señalados

Este estudio pretende, como se indicó, identificar losfactores institucionales y organizativos queobstaculizan los resultados y el impacto de laactuación de las ONGD españolas en Perú y sugerirvías de solución. A través de ello, se pretendecontribuir a la mejora de esa cooperación, y lograrque la cuantiosa inversión efectuada por lacooperación no gubernamental española en Perú setraduzca en unos resultados acordes a dicho volumende inversión.

A continuación se presentan de manera sistemáticalas principales conclusiones del estudio y se ofrecenuna serie de propuestas que se sitúan, sobre todo, enel ámbito de decisión tanto de las propias ONGD,como de las entidades que cofinancian sus acciones,en especial los ayuntamientos, las diputaciones y lasComunidades Autónomas, con la intención depromover, entre el conjunto de actores implicados,una actuación más coordinada y con un enfoqueestratégico basado en criterios de desarrollo, comorequisitos indispensables para aumentar la eficacia dela ayuda, y de esa forma contribuir a la aplicación yvigencia de los principios que han de promover unaayuda más eficaz: armonización, alineamiento,apropiación, orientación a resultados y mutuaresponsabilidad.

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4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES


44..11 EEll qquuéé yy eell ddóónnddee:: hhaacciiaa uunnaa ppllaanniiffiiccaacciióónneessttrraattééggiiccaa

- Este estudio ha mostrado que existe un “mapa” dela cooperación no gubernamental española en Perúcaracterizado por una significativa concentraciónregional de la ayuda, del que las ONGD no sonplenamente conscientes por ser el resultado agregadode decenas de decisiones independientes respecto aqué se hace y con quién.

- El mapa de la cooperación no gubernamentalespañola en Perú no responde a criterios depertinencia, ya que no se orienta por ninguno de losindicadores socio económicos que mayor influenciaejercen en los niveles de pobreza: peso de lapoblación indígena, volumen de personas enextrema pobreza, porcentaje de población rural eIDH.

- La pauta de distribución de la ayuda, entonces, sealeja de criterios de asignación progresiva en funciónde los niveles de pobreza para, por el contrario,orientarse hacia las zonas más pobladas.

- Además, esta orientación de la ayuda varía enfunción del origen de la financiación. El mapa de lacooperación no gubernamental española en Perúderivado de la financiación aportada por la AECI alas ONGD acusa niveles de regresividad –menoradecuación a los niveles de pobreza– mayores queel mapa derivado de la cooperación financiadamayoritariamente por las entidades descentralizadas,fundamentalmente las Comunidades Autónomas ylos ayuntamientos.

- Esta orientación de la ayuda es incompatible conalgunos principios que deben guiar la asignación dela ayuda, especialmente en los países de renta media,como es Perú: una orientación dirigida a eliminar laamplia brecha y la inequidad existente en el interiordel país, entre las regiones más desarrolladas yaquellas que muestran peores indicadores dedesarrollo y acusan mayores niveles de pobreza.

- Esta orientación, además, no responde a una visiónde conjunto, ni a unos criterios claros definidos demanera consensuada como resultado de un procesoconjunto de diagnóstico y planificación estratégica,fruto de los cuales se hayan establecido unasprioridades y unas pautas de asignación geográfica ysectorial de la ayuda. Como se ha indicado, laorientación de la cooperación no gubernamental es elresultado, no previsto y seguramente no deseado, dela suma de las acciones individuales de los distintosactores. Como se ha señalado en varias ocasiones a lolargo de este estudio, las ONGD no pueden alegarque su responsabilidad se limita a los resultados desus propias acciones en el nivel “micro”, ya quetambién son responsables, colectivamente, de lascarencias que son el resultado de la actuaciónagregada del conjunto de las ONGD, y que podríansolventarse si éstas se implican en un proceso decoordinación y planificación conjunta que, sinmenoscabo de su autonomía e independencia,solvente esos problemas presentes en el nivel “macro”.

- Es necesario que todos los agentes implicados en lacooperación no gubernamental española en Perúasuman el compromiso de invertir esta orientación,con el objetivo de orientarla por los niveles depobreza del país, así como hacia sus planes dedesarrollo, particularmente en el nivel regional ylocal. Para ello, es importante que todos los actorestomen conciencia de la necesidad de unaplanificación estratégica, en la que exista unadefinición clara de los criterios –geográficos ysectoriales– de asignación de la ayuda.

- La definición de los criterios debe ser el fruto, enla medida de lo posible, de un proceso participativoque implique a todos los actores en juego, con unpapel destacado de los actores peruanos:administraciones públicas y organizaciones de lasociedad civil, con el objetivo de cumplir con losimportantes criterios de apropiación y mutuaresponsabilidad de donante y receptor.

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- Para avanzar en la planificación estratégica esnecesario el impulso de un proceso paralelo, por partede ONGD y entidades financiadoras, de armonizaciónde los planteamientos y los procedimientos, así comouna alineación de las políticas de desarrollo de losdonantes con los planes de desarrollo peruanos1.

- De esta manera –a través de la promoción de laplanificación estratégica– se contribuiría a la reducciónde los elementos que limitan los resultados y elimpacto del conjunto de la cooperación nogubernamental española en Perú, y que se hanexpuesto a lo largo de este trabajo.

44..22 EEll ssiisstteemmaa ddee ffiinnaanncciiaacciióónn

- El sistema de financiación en el que se apoya lacooperación no gubernamental española en Perú, secaracteriza fundamentalmente por una ampliadependencia financiera de las ONGD españolasrespecto a los mercados públicos de la ayuda, que secaracterizan, a su vez, por un alto grado deatomización de las entidades financiadoras que locomponen, particularmente los ayuntamientos y lasComunidades Autónomas.

- Los presupuestos de las ONGD españolas quetrabajan en Perú revelan una gran asimetría entre losfondos privados y los fondos públicos, en favor de lossegundos, así como la escasa diversificación de lasfuentes de financiación, lo que reduce la autonomíade las organizaciones respecto al sistema público definanciación y las orientaciones y prioridadesestablecidas por las instituciones que otorgan losfondos.

- No obstante, no todas las organizaciones acusan elmismo nivel de ausencia de autonomía, sino que estevaría en función del proceso de negociacióndesarrollado por cada ONGD.

44..22..11 AAuuttoonnoommííaa

- Los procesos de negociación desarrollados por lasONGD españolas que trabajan en Perú en relacióncon sus financiadores varían significativamente apesar de situarse en el marco, común a todas lasorganizaciones, de la cadena de la ayuda. Esosprocesos ponen de manifiesto distintas respuestasindividuales a la tensión generada entre la visiónestratégica propia y los planteamientos de losfinanciadores, lo que da lugar a distintos márgenesde autonomía para cada una de las ONGD.

- El proceso de negociación mayoritariamenteseguido por las ONGD españolas que trabajan enPerú es el modelo “oportunista”, en el que la tensiónexistente se resuelve con una pérdida de autonomíade las organizaciones españolas a través de laacomodación de los planteamientos propios hacia laconvergencia con los criterios de las entidadesfinanciadoras, en especial los ayuntamientos y lasComunidades Autónomas.

- Dicha pérdida de autonomía de las organizacionestiene como consecuencia la canalización de losintereses, prioridades y planteamientos de lasentidades financiadoras hacia las ONGD españolas, yde estas, hacia sus contrapartes locales y losdestinatarios últimos de las intervenciones, a travésde la cadena de la ayuda.

- Además, en las ocasiones en las que este modelode negociación se materializa a través de la ejecuciónde acciones aisladas de la estrategia de la propiaONGD, se produce una pérdida de eficiencia, deoportunidades de complementariedad y, por lo tanto,de impacto desde el punto de vista de cada ONGD, ydel conjunto de éstas.

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1 En este sentido, la elaboración del Documento Estrategia País (DEP) elaborado por la AECI supone un avance de alineación y

armonización –como se verá más adelante– debido al proceso de participación abierto, tanto a actores donantes como receptores,

en la elaboración del documento.


- La pérdida de autonomía impide, en numerosasocasiones, que las organizaciones puedan tomardecisiones de manera autónoma con relación a laorientación geográfica de la ayuda. Esas decisiones, defacto, recaen a menudo en las entidades financiadoras,lo que da lugar a un “mapa” de la cooperación nogubernamental española en Perú con una distribuciónregresiva en función de los niveles de pobreza.

- Debido a las limitaciones del modelo “oportunista”de financiación, es necesaria la orientación de lasONGD españolas hacia el modelo de la búsqueda de laautonomía, en el que sólo se produce una búsqueda –yuna aceptación– de financiación para propuestas quecoadyuven al desarrollo de su propia estrategia dedesarrollo, con el consiguiente rechazo a absorberrecursos que no respalden esa línea de actuación.

- El modelo de la búsqueda de autonomía no estácarente de desventajas, como la exclusión parcial delsistema de financiación, la dificultad de materializar elconjunto de la estrategia, pero supone unaracionalización de los recursos y, por ello, una mayoreficiencia desde el plano de la intervención estratégicaindividual de cada ONGD, y del trabajo del conjunto.

- Asimismo, mediante este proceso de negociación, lasONGD pueden servir como freno o “cortafuegos” antela canalización a través de los proyectos de desarrollofinanciados en Perú de los intereses particulares de lasentidades financiadoras; ese freno será mayor y loscostes individuales para cada ONGD menores en lamedida que más organizaciones asuman el modelo dela búsqueda de la autonomía.

- La asunción de este modelo, además, proporciona alas ONGD más capacidad para tomar decisiones demanera autónoma en cuestiones relacionadas con laasignación geográfica y sectorial de la ayuda necesariapara reorientar el mapa de la cooperación, hacia formasmás progresivas y, por tanto, más redistributivas enfunción de los niveles de pobreza y otras prioridadesde desarrollo.

- Para conseguir márgenes óptimos de autonomía,además de adoptar un modelo orientado a esteobjetivo, es importante que las organizaciones realicenavances en los distintos aspectos que generandependencia y autonomía: reequilibrio de laproporción de ingresos públicos y privados, mayorincidencia sobre las entidades financiadoras para quemodifiquen sus prioridades y sus pautas de asignaciónde la ayuda, de manera que éstas respondan a losobjetivos de desarrollo del país, en el marco de loscompromisos internacionales de desarrollo y luchacontra la pobreza; menor peso de los objetivosparticulares de cada organización de tipo corporativo einstitucional, a favor de los planteamientos estratégicosrelativos a la generación del desarrollo; y, por último lasuperación de los comportamientos asistencialistas aúnpresentes en algunas organizaciones.

44..22..22 CCoohheerreenncciiaa

AArrmmoonniizzaacciióónn

- La cooperación no gubernamental española en Perúse apoya en un mercado de la ayuda que se caracterizapor un elevado número de financiadores y por un altogrado de desarticulación, lo que da lugar a un sistemade financiación atomizado.

- Dicha atomización se produce a pesar de laprogresiva dotación de marcos normativos y planesestratégicos –incluso en algunos casos específicos paraPerú– por parte de algunas entidades financiadoras,fundamentalmente por parte de la Administracióncentral y autonómica.

- Los avances llevados a cabo de manera individual enmateria de planificación por algunas administracionespúblicas –leyes, planes, estrategias de cooperación– nose han visto acompañadas por la aparición de unmarco de planificación estratégica o de coordinacióndel conjunto de la cooperación no gubernamentalespañola en Perú.

- La razón de dicha ausencia de planificaciónestratégica reside en que estos instrumentos de

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planificación han sido construidos, en la mayoría deocasiones, de manera aislada, sin la participación deotros actores relevantes, y lo que es más importante,sin la necesaria articulación y búsqueda decomplementariedad del resto de entidadesfinanciadoras.

- En este sentido, hay que saludar con optimismo lainiciativa llevada a cabo por la AECI, a través de laOTC de Perú, de la elaboración participativa delprimer Documento de Estrategia país (DEP) adoptadoen el marco del Plan Director 2005-2008, así como laposterior invitación, por parte de la Dirección Generalde Planificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo(DGPOLDE), a las Comunidades Autónomas a unamayor coordinación y a que se armonicen susinstrumentos de planificación con los DEP elaboradospor la AECI para los países considerados prioritariospor el Plan Director de la Cooperación Española 2005-2008, que incluyen a Perú.

- En este marco, se debe alentar a todos los actoresimplicados en la cooperación española en Perú a seguiravanzando en sus procesos de planificación, de formacoordinada con el resto de actores, de manera quedichos instrumentos guíen sus políticas y estrategias decooperación hacia objetivos comunes de desarrollo ylucha contra la pobreza, mediante una mayorarticulación y complementariedad, sin menoscabo dela autonomía y la independencia que caracteriza a lasONGD.

AAlliinneeaammiieennttoo

- La fragmentación del sistema de financiación sedebe, junto a la desarticulación, a que se concede unpeso excesivo a factores ajenos a la promoción deldesarrollo, como la búsqueda de visibilidad de lainstitución a través de las acciones que se financian, ysu propia proyección internacional en la configuraciónde muchos de los instrumentos de planificación,cuando éstos existen.

- La preponderancia del criterio de la visibilidad delos financiadores introduce una triple lógica en elconjunto de la cooperación no gubernamental españolaen Perú:

� El dominio de lo cuantitativo, en una especie de“dictadura de los indicadores”, con una influenciarelevante en la asignación sectorial de la ayuda, haciasectores fácilmente cuantificables, así como un sesgo enla orientación geográfica de la ayuda alejado decriterios de pertinencia y asignación de la ayuda enfunción de los niveles de pobreza.

� El corto plazo en las intervenciones,fundamentalmente de aquellas financiadas por lasentidades descentralizadas, lo que impide impulsarprocesos de mayor capacidad transformadora, limitaseriamente la capacidad de aprendizaje de lasorganizaciones peruanas, e impide adoptar marcos deplanificación y programación plurianual, así comomodelos de asociación estratégica y de largo plazoentre las ONGD y sus contrapartes.

� La lógica de la diferenciación, necesaria paragarantizar la visibilidad de cada ONGD y delfinanciador que le respalda, en detrimento de lacoordinación, convergencia, articulación y agrupaciónde los financiadores.

- Por todo ello, para superar la limitación de losresultados que acusa la cooperación no gubernamentalespañola en Perú, es necesario que la búsqueda devisibilidad y proyección internacional de las entidadesfinanciadoras deje de ser el criterio determinante, afavor de objetivos de desarrollo definidos en el paísreceptor por parte de los actores relevantes.

- En este sentido, y en consonancia conrecomendaciones recogidas en la Declaración de París,conviene destacar la necesidad de alineamiento de laspolíticas de desarrollo de los donantes con lasnecesidades y las políticas de desarrollo de losreceptores, en este caso con los planes de desarrollonacionales y regionales de Perú.

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- Para avanzar en el proceso de alineamiento esindispensable que los intereses de los donantes dejende ser los elementos definitorios de sus políticas decooperación al desarrollo. Sin duda, esto requiere uncambio de orientación en gran parte de las entidadesfinanciadoras en las que se apoyan las ONGDespañolas que trabajan en Perú, que se basan enconcepciones utilitaristas de la cooperación, guiadaspor los intereses citados, de manera que se actúe conotro tipo de planteamientos, que contemplen lapromoción del desarrollo y la lucha contra la pobrezacomo el fin último de su política de cooperación.

- Este cambio de concepción no llegará por sí sólo.Para que ocurra es importante el trabajo de lasONGD, y no sólo a través de la ejecución deproyectos de desarrollo, en Perú en particular y en elSur en general, sino también a través de la labor desensibilización de la sociedad en el Norte y lo que esmás importante, a través del trabajo de incidenciapolítica con las administraciones públicas, que son asu vez las entidades financiadoras en las que seapoyan.

HHoommooggeenneeiizzaacciióónn yy aarrmmoonniizzaacciióónn ddee llooss pprroocceeddiimmiieennttooss

- La atomización del sistema de financiación tambiénse materializa en una excesiva heterogeneidad de loscriterios administrativos de los distintosfinanciadores, en especial los ayuntamientos y lasComunidades Autónomas.

- Dicha heterogeneidad, que a su vez consolida laatomización, supone un incremento importante deltrabajo de gestión que recae sobre las organizacionesespañolas, que a su vez se traslada a las peruanas, loque supone cargas adicionales de trabajo sobre susestructuras, a menudo débiles, afecta a su capacidadorganizativa, y supone un gran coste de oportunidadrespecto a otras prioridades, como el establecimientode relaciones, la articulación y la coordinación conotras organizaciones, y el trabajo de sensibilización oincidencia política.

- La armonización de los criterios administrativos esuna de las reivindicaciones que más han trasladadolas organizaciones españolas a las entidadesfinanciadoras y sobre la que nunca han recibido unarespuesta satisfactoria. Es necesario que las 161entidades financiadoras que durante el periodoinvestigado financiaron proyectos de desarrollo enPerú, en particular los ayuntamientos y lasComunidades Autónomas, así como las queprevisiblemente lo harán en el futuro, establezcan, enla medida de lo posible, criterios administrativoshomogéneos –formatos, plazos, formas de pago,mecanismos de justificación presupuestaria y derendición de cuentas...– con el objetivo de acabar conla actual disparidad de criterios, así como sus efectosnegativos en las organizaciones españolas y en lasperuanas.

- Por ello, se recoge aquí la voz de lasorganizaciones que reclaman la necesariaarmonización de los procedimientos administrativos,de gestión y de seguimiento, en clara consonanciacon la Declaración de París, según la cual lautilización de procedimientos comunes entre losdonantes es uno de los mecanismos imprescindiblespara potenciar la eficacia de la ayuda al desarrollo.

RReessppuueessttaa ddee llaass OONNGGDD

- La respuesta mayoritaria de las ONGD españolasque trabajan en Perú ante la atomización del sistemade financiación consiste en la adopción del esquemade financiación denominado “esquema de lasemicomplementariedad”, que pretende llevar a cabola estrategia propia sin renunciar a la búsqueda deotro tipo de apoyos para intervenciones que no seinscriben en dicha estrategia.

- Los riesgos fundamentales del esquema de lasemicomplementariedad consisten en la pérdida deimpacto debido al uso ineficiente de recursos, asícomo a la reproducción y fortalecimiento de la lógicade la atomización.

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- Desde el punto de vista del conjunto de lacooperación no gubernamental, de la promoción deldesarrollo y la generación de impacto, es recomendableel desarrollo, por parte de las ONGD, del esquema dela complementariedad, caracterizado por la búsquedade la coherencia del conjunto de la intervención através de la articulación de la financiación externa entorno a la estrategia y no al contrario.

- El esquema de la complementariedad esrecomendable incluso teniendo presente los riesgosque encierra: excesiva carga de trabajo provocada porla multiplicidad de esfuerzos y puesta en peligro de laviabilidad de la estrategia.

- En la medida que sea desarrollado por un gruporelevante de ONGD, este esquema de financiaciónpuede tener un efecto corrector del actual contexto dedesarticulación y atomización. Las organizaciones, así,estarían emitiendo un mensaje de unidad y coherencia,fundamental para el trabajo de incidencia que busca lacoordinación y concentración de esfuerzos de lasdistintas entidades financieras.

44..22..33 CCoooorrddiinnaacciióónn

- El mensaje de coherencia y unidad por el que seaboga en este estudio se debe trasladar también alámbito de las propias ONGD. No se puede exigir unesfuerzo de coordinación y complementariedad a lasentidades financiadoras por parte de un colectivo quese caracteriza, precisamente, por la desarticulación y lacompetencia.

- La competencia, incentivada por los mercados desolidaridad, y asumida y afianzada por lasorganizaciones, da lugar a una serie de estrategias definanciación que inciden en la fragmentación de lapresencia y en la desarticulación de las intervencionesde las ONGD españolas en Perú.

SSuuppeerraacciióónn ddee llaa ddiiffeerreenncciiaacciióónn

- Es importante que las organizaciones abandonen, enla medida de lo posible, la lógica de la competencia y

adopten un tipo de estrategias de financiación basadasen la coordinación, el intercambio de información y elaprovechamiento del conocimiento acumulado.

- No hay que olvidar que Perú es el país en el quetrabaja un mayor número de ONGD españolas, y queademás es uno de los países con mayor tradición encuanto a la presencia de organizaciones españolas. Porello, convendría aprovechar y fomentar el gran bagajede conocimiento colectivo que podría suponer laexistencia de mayor colaboración entre lasorganizaciones, frente a la actual lógica dominante dela diferenciación y la competencia.

- Es necesario que las organizaciones modifiquen lassituaciones que se constituyen en las causasinhibidoras del establecimiento de relaciones en elterreno, y potencien aquellas que promueven lasarticulaciones.

- Un paso importante hacia una mayor articulación ycoordinación, sería el abandono de la lógica reactiva yoportunista, que en demasiadas ocasiones es alentadapor el sistema de financiación de la cooperacióndescentralizada, que actúa como una fuerza queempuja hacia el activismo de corto plazo, concentra demanera desproporcionada los recursos de lasorganizaciones hacia tareas de carácter administrativo yde gestión, e introduce una inercia individualista eintrospectiva.

- El abandono de la lógica reactiva y oportunista en laque se encuentran muchas organizaciones, aunquesuponga renunciar a determinadas intervenciones,permitiría liberar recursos para impulsar lacoordinación de las ONGD; el establecimiento dealianzas y el diseño de intervenciones conjuntas en elpaís a través, por ejemplo, de un uso adecuado de lafórmula de los consorcios, y de alianzas estratégicascon organizaciones peruanas.

- Aunque es responsabilidad primaria de las propiasONGD, no será del todo posible dejar atrás estaslógicas de actuación sin la participación de las

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entidades financiadoras. A pesar del avance registradoen la duración de las intervenciones de la cooperaciónno gubernamental española en Perú, éste secircunscribe a las actuaciones financiadas por unreducido número de actores, fundamentalmente laAdministración central –AECI– y determinadascomunidades autónomas.

- Es importante que todas las entidades financiadorascomprendan su responsabilidad en este sentido y, tal ycomo señala la Declaración de París, “adquierancompromisos más previsibles y multianuales”, de modoque sus restricciones administrativas no se traduzcanen la atomización y el cortoplacismo que caracteriza amuchas de las intervenciones, la inhibición de losprocesos de aprendizaje de las organizaciones del Sur–necesitados al menos del medio plazo–, y laincapacidad de acometer intervenciones de mayorimpacto y capacidad trasformadora.

- Por estos motivos, la presión y la incidencia hacialas entidades financiadoras hacia la asunción de uncambio en la lógica temporal de las acciones quepromueven constituye un importante campo deactuación para las ONGD españolas en el futuro.

UUssoo aapprrooppiiaaddoo ddee llooss ccoonnssoorrcciiooss

- El camino hacia la coordinación de la cooperaciónno gubernamental española en Perú, como requisitoimprescindible para potenciar su eficacia requiere,indudablemente, un uso distinto del actual de losconsorcios, tanto por parte de las ONGD como de lasentidades financieras.

- Muchos de los consorcios desarrollados actualmentepor las ONGD españolas para gestionar intervencionesde desarrollo en Perú, son una respuesta estratégica,cuyo objetivo es conseguir el acceso a la financiación,pero en los que el peso real de la intervención recae enuna de las organizaciones, mientras que el papel realdel resto se reduce, en la práctica, al de merosfirmantes. Este tipo de alianzas no supone ningunaventaja frente a las clásicas intervenciones de ONGD

individuales, ya que no aportan valor añadido a travésde la complementariedad o de la especializaciónfuncional.

- En las escasas ocasiones en las que lasorganizaciones afirman haber desarrollado unconsorcio real, apoyado en el trabajo conjunto–diferenciado pero articulado– de variasorganizaciones, los resultados si han supuesto, enopinión de las organizaciones implicadas, una ventajacomparativa y un valor añadido con respecto a losresultados que se habrían obtenido a través de lasmismas intervenciones de manera independiente.

- Es necesario invertir esta tendencia; es importanteque las ONGD no perciban que el uso de losconsorcios se reduce a ser una vía de acceso a lafinanciación, por varias razones:

� En primer lugar, porque así se estaríandesperdiciando oportunidades de obtención de mayorimpacto a través de la coordinación ycomplementariedad del trabajo con otras ONGD.

� En segundo lugar, porque dicho uso de losconsorcios contribuye a su deslegitimación comoherramienta de planificación y coordinación, hasta elpunto de poner en cuestión la propia existencia de esteinstrumento.

- Las entidades financiadoras, por su parte, tambiénpromueven un uso inadecuado de los consorcios, yaque éstos responden, en muchas ocasiones, a unintento de reducir los trámites administrativosmediante su “externalización”, y flexibilizar la gestiónde las subvenciones a las ONGD. Por ello, no siemprese dan mecanismos formales para poner en marcha losconsorcios y no siempre se llevan a cabo losmecanismos de control oportunos para evitar un usoinadecuado de éstos.

- Es fundamental que las entidades financiadorastomen conciencia de la relevancia que tiene este hechoy de las consecuencias que genera, así como de suresponsabilidad para superar esta deficiencia y

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promover la puesta en marcha de intervencionesdesarrolladas efectivamente por varias organizaciones.Se trata, en definitiva, de exigir a las administracionespúblicas españolas que traten de buscar, con losmismos niveles de financiación, intervenciones queaporten valor añadido.

- Si se producen los esfuerzos necesarios hacia unuso adecuado de los consorcios por parte de lasONGD y de las entidades financiadoras, se podránllevar a cabo intervenciones en las que, de maneraarticulada, cada organización aporte susconocimientos y sus recursos en aquellos ámbitos enlos que posee una ventaja comparativa con respecto aotras organizaciones.

AAppeerrttuurraa ddee eessppaacciiooss ddee ddiiáállooggoo:: hhaacciiaa llaa ssuuppeerraacciióónn ddeellaa vviissiióónn ccoorrppoorraattiivvaa

- Junto a las propuestas anteriores, para evitar ladispersión y el desconocimiento de la labor del restode ONGD, provocados también por el amplionúmero de organizaciones españolas presentes enPerú, es importante la creación de espacios departicipación y el fomento de una cultura decomunicación e intercambio dentro de ese colectivo.

- Recientemente se han llevado a cabo intentos decreación de una coordinadora de ONGD españolasen Perú, que si bien es cierto que no hanmaterializado en la creación de una coordinadora, sihan cristalizado en un foro de discusión y debate enel que se encuentran inmersas diversas ONGDespañolas con presencia en Perú. Junto a estosrecientes avances, un buen ejemplo de promoción deesfuerzos de socialización de la información, comovehículo de conocimiento del trabajo del resto deactores, lo constituye otro tipo de iniciativasdesarrolladas por la Unidad de ONGD y cooperacióndescentralizada de la OTC de Lima, perteneciente ala AECI, como la recolección de información deltrabajo de las organizaciones, su sistematización ypublicación.

- La circulación de la información es un primer pasohacia la superación del aislamiento y, a través delconocimiento de la presencia de los recursos de lacooperación española en el país, supone un germenpara posibles acciones de coordinación y planificaciónconjunta.

- Para ello es importante la superación del sesgocorporativo del trabajo de algunas organizaciones, queconduce a la compartimentación de la presencia y eltrabajo de las ONGD y, en ocasiones, al sentimientode exclusividad con respecto a una determinada zonay una población beneficiaria concreta.

- Los efectos de la lógica de la diferenciación debenser corregidos, de modo que la presencia de otrasorganizaciones españolas en una determinada zona delpaís sea un polo de atracción que favorezca elasentamiento de nuevas organizaciones motivadas porel impulso del trabajo conjunto, en lugar de un factorinhibidor de su establecimiento, de cara a evitar lacolisión de intereses de varias organizaciones en unadeterminada zona.

- En definitiva, autonomía, coherencia y articulación,son tres principios o criterios de actuaciónimportantes sobre los que debe apoyarse la respuestade las ONGD españolas que trabajan en Perú ante lasrestricciones impuestas por el sistema de financiación,y en particular la primacía de los intereses de losdonantes frente a las necesidades de los receptores, ladesarticulación del propio colectivo de las ONGD y, enmenor medida, la inhibición del aprendizajeorganizativo de las organizaciones peruanas.

44..33 EEll ssiisstteemmaa ddee rreennddiicciióónn ddee ccuueennttaass

- Junto al sistema de financiación, el sistema dejustificación del gasto y de rendición de cuentas esuno de los elementos determinantes de la cooperaciónno gubernamental española en Perú, cuyo peso recae,prácticamente en su totalidad, sobre las organizacionesperuanas.

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- A pesar de que la rendición de cuentas se refieretanto a los resultados y el impacto en el desarrollo,como a la justificación financiera, esta última ocupa unlugar preponderante, hasta el punto de que el sistemade rendición de cuentas posee un claro carácterfiscalizador, y en la práctica se reduce a una auditoríacontable. Este hecho revela las verdaderas prioridadesde las entidades financiadoras, en particularayuntamientos y Comunidades Autónomas, y setraslada a través de la “cadena de la ayuda” a lasONGD españolas, y de estas a las organizacionesperuanas.

- Esta visión distorsionada y parcial de la rendición decuentas ocasiona enormes dificultades a lasorganizaciones peruanas, especialmente a aquellas conmenor capacidad de gestión y una débil estructuraorganizativa, debido a su exhaustividad y rigidez, alresponder a las necesidades de gestión del donante. Lasorganizaciones peruanas, en concreto;

� Tienen serias dificultades para dar respuesta a losrequerimientos del sistema de justificación del gasto,que termina por absorber una cantidad importante derecursos, que se usan de manera poco eficiente conrelación a otros usos alternativos, como la actuacióndirecta en acciones de desarrollo, o el seguimiento yevaluación de los resultados y el impacto.

� Ese uso ineficiente de recursos redunda en unapérdida de calidad, y por ello de impacto en laejecución de las intervenciones, debido a los retrasos ya las dificultades de consecución de los objetivosocasionadas por la desviación de recursos hacia elcumplimiento de los requerimientos.

� Además, esta absorción de recursos aumenta ladebilidad estructural de las organizaciones peruanas yla capacidad de alcanzar un aprendizaje organizativoimportante a través del proceso de cooperación y detrabajo conjunto con las organizaciones españolas.

� Igualmente, esta absorción de recursos impide elfortalecimiento de las organizaciones peruanas a través

de la dedicación de su personal a otras actividades conmayor capacidad de generación de conocimiento,como la reflexión, la investigación o el trabajo en elterreno.

- Como consecuencia, el sistema público definanciación, a través de los requerimientosintroducidos por la justificación presupuestaria,termina por excluir a las organizaciones peruanas másdébiles, ya que las ONGD españolas se ven impulsadasa buscar contrapartes que posean una cierta capacidadde gestión, que garantice la viabilidad de los proyectos.

- Así pues, la rendición de cuentas inhibe elfortalecimiento de las organizaciones peruanas y, porello, del tejido social del país.

HHaacciiaa uunn mmooddeelloo bbaassaaddoo eenn llaa eevvaalluuaacciióónn

- El actual sistema de rendición de cuentas, aparte deposibilitar el control financiero, no supone ningúnbeneficio desde el punto de vista del aprendizaje de lasorganizaciones peruanas y el impacto en el desarrollo yla lucha contra la pobreza del conjunto de lacooperación no gubernamental española en Perú.

- Por tanto, es imprescindible un replanteamiento dedicho sistema. Es necesario aprovechar los esfuerzoselaborados por las organizaciones peruanas pararesponder a los requerimientos del sistema derendición de cuentas en su propio beneficio.

- Para ello, junto al canal por el que fluye lainformación en dirección ascendente, que permite lafiscalización y el seguimiento técnico, sería oportuna laconstrucción de un canal paralelo, en el que lainformación sea devuelta a las organizaciones, tras unproceso de evaluación y valoración de su trabajo, endirección descendente, más allá de la informaciónacerca de la aprobación de los informes.

- A través de esta iniciativa, la rendición de cuentasincorporaría un mecanismo sistemático de devoluciónde la información, pasando a ser así una herramientade aprendizaje además de un mecanismo de control.

142


- En este proceso es necesario despojar al sistema derendición de cuentas de su marcado carácterfiscalizador, para ser desplazado por la evaluación deimpacto.

- De este modo, el sistema de rendición de cuentassería un mecanismo más adecuado para conocer qué eslo que realmente está ocurriendo con los recursos y elesfuerzo invertidos por el conjunto de la cooperación nogubernamental española en Perú, a través de un sistemabasado en el estudio, el análisis y la reflexión, en lugarde la actual primacía de la justificación del gasto.

44..44 OOttrrooss eelleemmeennttooss

- En la cooperación no gubernamental española enPerú, la capacidad de gestión y los conocimientos queposeen las organizaciones constituyen –junto al sistemade financiación y al de rendición de cuentas– un factorrelevante en la configuración del papel de lasorganizaciones en la cadena de la ayuda:

� En términos generales, la mayor capacidad degestión radica en las organizaciones españolas, comoconsecuencia de las restricciones impuestas por lossistemas de financiación y de rendición de cuentas, quegeneran un “embudo” de aprendizaje.

� Ese “embudo” de aprendizaje impide que losconocimientos organizativos que potencian la capacidadde gestión circulen a lo largo de toda la cadena endirección descendente.

� Por consiguiente, los conocimientos organizativosson retenidos en los eslabones intermedios, de talmanera que la capacidad de gestión es desarrolladafundamentalmente por las ONGD españolas, y unreducido grupo de organizaciones peruanas.

� El embudo de aprendizaje, por lo tanto, incidenegativamente en el aprendizaje organizativo de lasorganizaciones peruanas, especialmente de aquellas conmenor estructura organizativa.

- Los vínculos extraoficiales e informales y las redesde relación que poseen las ONGD, especialmente en el

ámbito autonómico y local, también influyen en elresultado de la cooperación no gubernamentalespañola en Perú:

� El acervo de conocimientos y relacionesinformales, acerca del las preferencias de las entidadesfinanciadoras constituye una información que concedea las organizaciones un mejor acceso a la financiación.

� Las redes informales de relación desarrolladas porlos miembros de las organizaciones españolas tienenun peso importante en la configuración de las políticasde selección de las contrapartes y de su estrategiageográfica de intervención.

� Las redes informales de relaciones de lasorganizaciones peruanas suponen, probablemente, unade las vías más eficaces de acceso a la cadena de laayuda a través del establecimiento de relaciones conorganizaciones españolas.

IImmppllaannttaacciióónn eenn PPeerrúú

- Dentro de este grupo de elementos, el que másinfluencia ejerce, sin duda, en el resultado del trabajode las ONGD españolas en Perú, es la articulación delas ONGD en la realidad local peruana.

- Por encima del tipo de implantación o del grado depresencia física de las organizaciones en territorioperuano, lo que determina el grado de articulación esuna presencia institucional activa.

- Una presencia institucional activa no se traducenecesariamente en un elevado número de personasexpatriadas, sino en la estabilidad y la constancia delpersonal, su accesibilidad para las contrapartes, lacercanía a los diferentes actores locales, lacomprensión del contexto y la realidad política,económica, social y cultural, así como su participaciónen la vida pública.

- Una sólida articulación con la realidad localdepende por tanto, entre otras cosas, del tipo derelaciones que se establezcan entre las organizacionesespañolas y las peruanas.

143


- Tanto en el colectivo de ONGD españolas, como enel de contrapartes, hay una doble concepción del otroque oscila entre el concepto de socio y el deinstrumento que, sin duda, da lugar a relaciones muydistintas: unas relaciones instrumentales y dedesigualdad, y otro tipo de relaciones de asociación, denaturaleza más horizontal.

- Determinados elementos de la cadena de la ayudaexplican el tipo de relaciones dominantes entre lasONGD españolas y las contrapartes peruanas:

� El sistema de rendición de cuentas, que presionahacia la valoración de aspectos como la capacidadorganizativa y de gestión en la selección de lascontrapartes.

� La lógica temporal del sistema de financiación, queacota y restringe las relaciones.

� Los vínculos extraoficiales, que definen las políticasde selección de contrapartes.

- Por todo ello, la inmensa mayoría de las relacionesestablecidas en el marco de la cadena de la ayuda entrelas organizaciones españolas y sus contrapartesperuanas, responden, en alguna medida, a unaconcepción instrumental de la asociación, que seconstruye, fundamentalmente, sobre la base del accesoa la financiación y, a partir de ella, a la supervivenciainstitucional. – Las relaciones horizontales deasociación, a pesar de ocupar un lugar central en eldiscurso de las organizaciones, en realidad son pocofrecuentes.

- Las organizaciones del Sur buscan en suscontrapartes del Norte un acceso a la financiación; lamayoría de organizaciones españolas, por su parte,posee una presencia limitada en Perú y necesita porello un socio local para poder acceder, igualmente, a lafinanciación. Esa vinculación también es importante entérminos de legitimidad y ascendiente. Esta dobleconcepción instrumental da lugar a un tipo derelaciones verticales, reducidas, en el mejor de loscasos, a la gestión conjunta de los proyectos, que a su

vez generan los recursos necesarios para elmantenimiento de las estructuras organizativas de laspropias ONGD.

- La preponderancia de las relaciones instrumentalesse debe, fundamentalmente, a las restricciones ylimitaciones impuestas por el marco de la cadena de laayuda y a las respuestas de las organizaciones anteéstas, que a menudo son incompatibles con losprocesos de acompañamiento y empoderamiento entreorganizaciones del Norte y del Sur, que se sumergen enun trabajo de corto plazo, orientado hacia la ejecuciónde proyectos y la obtención de resultados cuantificablesy con un alto grado de visibilidad, sin la necesariaproyección estratégica de largo plazo.

- A consecuencia del dominio de las relacionesverticales e instrumentales en el proceso decolaboración entre las ONGD españolas y suscontrapartes peruanas, se produce una inhibición delaprendizaje organizativo mutuo, especialmente de lasorganizaciones peruanas más débiles, a la vez queaumenta la dependencia financiera de lasorganizaciones locales respecto de la cooperación nogubernamental española.

- El alto grado de instrumentalización existente en lasrelaciones entre las ONGD españolas y peruanasdistorsiona el tejido asociativo peruano, que dirige suatención hacia arriba, hacia las ONGD españolas, endetrimento de otro tipo de asociación de carácterhorizontal, con el resto de organizaciones locales, loque se suma a otros factores locales que contribuyen ala desarticulación del tejido social local.

- Solo cuando las relaciones registran bajos niveles deinstrumentalización y desigualdad, se producen lascondiciones necesarias para la construcción derelaciones horizontales, basadas en la afinidad–ideológica o técnica– de las estrategias y las políticasde ambas partes.

- Las relaciones horizontales no se circunscriben a larealización de los proyectos, sino que éstos son un

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componente más de la relación. Habitualmente, sonrelaciones a largo plazo facilitadas por una presenciaestable y continuada de las ONGD españolas enPerú, mayor autonomía organizativa, y unaplanificación estratégica y de largo plazo orientada ametas de desarrollo.

AArrttiiccuullaacciióónn

- Es importante que las organizaciones –tanto lasespañolas como las peruanas– reconsideren el tipode relaciones que establecen con sus contrapartes, demanera que se invierta la lógica relacional desdeconcepciones instrumentales hacia otras máshorizontales, que antepongan la visión de socio a lade instrumento, a partir de un proyecto estratégicocomún centrado en objetivos de desarrollo y luchacontra la pobreza.

- Es necesario también potenciar el conocimiento yel intercambio, y promover la articulación entre lascontrapartes con las que trabajan las organizacionesespañolas.

- Por ello se recoge aquí la propuesta, realizada poralgunas organizaciones peruanas, de crear unaplataforma de organizaciones locales, abierta a todas,que aglutine a las organizaciones peruanas quetrabajan con la cooperación no gubernamentalespañola. Esta plataforma promovería elconocimiento entre las organizaciones locales y sinmenoscabo de su independencia y autonomía, puedecontribuir a un mejor conocimiento de la actuacióndel conjunto de la cooperación no gubernamental, ala definición de prioridades, a la planificaciónconjunta y una mejor distribución geográfica ysectorial de la ayuda.

- Dicha plataforma podría incidir en dos de lospuntos débiles del conjunto de la cooperación nogubernamental española en Perú: la generación detrabajo en red por parte de las organizaciones locales,y la articulación de las intervenciones en el terrenohacia la búsqueda de un mayor impacto.

AApprrooppiiaacciióónn

- La superación de las relaciones verticales y laconstrucción de unas relaciones horizontales entre lasONGD españolas y las organizaciones peruanas pareceser un requisito imprescindible para avanzar hacia lanecesaria apropiación de los procesos de cooperaciónpor parte de los receptores.

- La participación y el liderazgo de las organizacionesperuanas en el diseño y la planificación de las políticasy acciones de desarrollo –la apropiación– canalizadaspor la cooperación no gubernamental española es unacuestión de vital importancia. Aunque se trata deactores no gubernamentales, canalizan una partesignificativa de la AOD española, por lo que sucontribución es clave para materializar los principiosde actuación de la Declaración de París para la Eficaciade la Ayuda, y en particular para lograr un mayoralineamiento de las políticas de los donantes con lasestrategias y los planes de desarrollo de los receptores.

- La transformación de las relaciones establecidasentre las organizaciones españolas y peruanas, haciaunas relaciones horizontales, posibilitaría un mayorreconocimiento de las demandas de los receptores porparte de las ONGD españolas, y su inclusión en losprocesos de negociación de éstas últimas con lasentidades financiadoras, en particular con lasComunidades Autónomas y los Ayuntamientos.

Durante la elaboración de este estudio, coincidiendocon una etapa de reformas sustanciales de lacooperación española, se han observado una serie deiniciativas, cambios y nuevas perspectivas en el sistemade cooperación español que tratan de impulsar, encierta media, procesos de planificación estratégica.Estos cambios permiten la generación de expectativas–con la debida cautela– de un nuevo escenario, quepermitiría una cooperación más eficaz en el desarrollo,la reducción de la pobreza y la desigualdad, y conmayor capacidad de transformación de las relacionesNorte-Sur.

145


A través del presente estudio se ha pretendido aportaruna reflexión para, en alguna medida, contribuir acrear ese nuevo horizonte basado en la planificaciónestratégica y complementariedad de los distintosactores, sin que ello suponga menoscabo de laindependencia de las ONGD, para tratar de aumentarla eficacia de la ayuda del conjunto de la cooperaciónno gubernamental española en Perú.

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150


11.. LLiissttaaddoo ddee oorrggaanniizzaacciioonneess yy ppeerrssoonnaass eennttrreevviissttaaddaasseenn EEssppaaññaa::

AIETI – Mercedes Ruiz

ALBOAN – Javier Andueza

Anesvad – Roberto García

Asociación Navarra Nuevo Futuro – Itziar Etxeberría

Ayuda en Acción – Agustín Collado

Cáritas – Graciela Rico

CESAL – David Bravo

Círculo Solidario – Sergio Corro y Carmen Lamadrid

Cruz Roja Española – Marisa Calzadilla

Entreculturas – Pablo Rodríguez y David Alonso

Entrepueblos – Alex Guillamón

Educación Sin Fronteras – María Lidón Martrat

Fundación del Valle – Luis García

Ingeniería Sin Fronteras – Valentín Villarroel

InteRed – Ana Arancibia y Ana García

ISCOD – Reyes Velilla y Enrique Flores

Jóvenes del Tercer Mundo – Carlos Caballero

Manos Unidas – Concha Saez

MPDL – Ángel Conde

Paz y Solidaridad – Ángeles Martínez

Properú – Xaviago Muñoz

Prosalus – María Méndez

Save the Children – Isabel García

Solidaridad Internacional – Raquel Sastre

22.. LLiissttaaddoo ddee oorrggaanniizzaacciioonneess yy ppeerrssoonnaass eennttrreevviissttaaddaasseenn PPeerrúú::

Alternativa – Miyaray Benavente, Malen Bolaños,Rodolfo Alva, Helbert Gutiérrez

Arariwa – Ruben Ocampo, Santiago Astete

Asociaición Kallpa – Eutropía Delgado

Asociación Navarra Nuevo Futuro-Delegación Perú –María del Carmen Álvarez

Asociación para el Desarrollo de la EnseñanzaUniversitaria – Jorge Viera

CADEP José Ma. Arguedas – Janeth Flores

Central Peruana de Servicios – Alcides Vilela

Centro de Asesoría Laboral del Perú – Javier MújicaPetit

Centro de Capacitación Agroindustrial "Jesús Obrero"– Luis Casayo

Centro de Educación y Comunicación Guamán Pomade Ayala – José María Gómez

Centro de Estudios y Prevención de Desastres –Gilberto Romero

Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo –Alberto Rubina

Centro de Investigación y Promoción delCampesinado – Maximiliano Ruiz

Centro Parroquial Santa Rosa de Lima – José Gavilán

Comunión, Promoción, Desarrollo, Liberación –Albert Cerna

Diaconía para la Justicia y la Paz, Arzobispado dePiura y Tumbes – Eva Boyle

Escuela Mayor de Gestión Municipal – MichelAzcueta

Fe y Alegría – Juan Cuquerella

Fomento de la Vida – Marta Cuentas

Fundación Ayuda en Acción-Perú – Juan IgnacioGutierrez

Instituto de Fomento para una Educación de Calidad– Elizabeth Evans

151

6. ANEXO


Intermediate Technology Development Group –Hernán Alfonso Carrasco

Movimiento Manuela Ramos – Flor Flores, RocíoGutiérrez

Programa Laboral de Desarrollo – José MarcosSánchez, Giovanna Larco,

Piera Carreras

Servicios Educativos El Agustino – Carmen RoblesArana

Sociedad Peruana de la Cruz Roja – EdgardoCalderón Paredes

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