RECAUDACIÓN EN MÉXICO Y LA COORDINACIÓN
FISCAL Área de investigación: Finanzas
Eduardo Ramírez Cedillo Facultad de Contaduría y Administración
Universidad Nacional Autónoma de México
México
RECAUDACIÓN EN MÉXICO Y LA COORDINACIÓN FISCAL
Resumen
México desde hace muchos años ha tenido serias deficiencias en materia de
tributación. En función de varios parámetros de medición se puede destacar lo
insuficiente que resultan los ingresos públicos derivados de los impuestos.
Dentro de las muchas explicaciones que se pueden esgrimir para tratar de
explicar la baja recaudación se encuentra el sistema de coordinación fiscal que
esgrime en la actualidad el país y en el cual los impuestos de base amplia
están a cargo de la Federación lo que ha llevado a un escenario en el cual las
entidades federativas toman poco interés en incrementar su recaudación y se
conforman con las aportaciones y transferencias que les destina el gobierno
central. Por lo tanto se piensa que medidas encaminadas ampliar las
potestades de las entidades federativas en materia de recaudación puede tener
un impacto positivo sobre la recaudación a nivel general lo que es puesto en
duda en el presente trabajo bajo la idea de que esa no es una alternativa que
mejore la recaudación ya que los problemas que tiene la Federación son los
mismo a más amplios en las Entidades Federativas, de forma adicional es
posible que cambiar las potestades tributarias actuales pueda tener serias
consecuencias sobre la condición de la distribución del ingreso en el país.
Palabras clave: Recaudación, Federalismo fiscal, coordinación fiscal.
Introducción
Al hablar del federalismo fiscal rápidamente debe entenderse que se hace
mención a una forma de Estado complejo en donde concurren diferentes
órdenes de gobierno en un mismo territorio, dando por resultado lo que se
conoce como una Federación. Dicha conformación trae consigo algunas
dificultades que tienen que ver con la concurrencia entre fuentes de ingreso y
necesidades de gasto público que se dan entre niveles de gobierno, lo que hace
necesaria una coordinación para llegar a un acuerdo en la forma en la que se
habrán de dar las potestades en materia fiscal.
La coordinación fiscal puede darse de distintas formas que se derivan de las
fuentes de financiamiento. La pregunta es: ¿Los gobiernos subnacionales y
locales deben de hacer uso de recursos propios o ajenos? es decir, ¿las
potestades tributarias en materia de recaudación y establecimiento de las bases
y tasas impositivas es plena o son declinadas al gobierno central? En el primer
caso los gobiernos subnacionales son relativamente autónomos en su
captación de ingresos (sean derivados de impuestos o deuda), mientras que en
el segundo estarían a expensas de las transferencias que podrían recibir del
poder central, mismas que podrían ser de libre disposición, condicionadas o
una combinación de ambas.
En relación con la teoría fiscal es posible encontrar acuerdo en que los
impuestos que tienen incidencia en la movilidad de los factores deben ser
administrados por el gobierno central mientras que aquellos que gravan a los
factores fijos bien podrían estar a cargo de los siguientes niveles de gobierno.
Es posible pensar que las bases amplias de tributación están sujetas a factores
móviles con lo cual una buena parte de la recaudación estaría en manos del
gobierno central1.
Dado lo anterior es posible pensar que algunos gobiernos centrales van a tener
una cierta centralización de los ingresos acompañada de mecanismos de
transferencias o participaciones sobre la recaudación. En muchos casos las
participaciones son de libre disponibilidad, mientras que las transferencias
suelen ser condicionadas a ciertos gastos que son valorados, desde el centro,
como prioritarios.
De acuerdo con Lagos (2001), los sistemas de financiamiento podrían
dividirse en puros o mixtos. Los puros a su vez se podrían subdividir en dos:
aquellos que están a cargo del poder central y aquellos que son independientes
del mismo.
Cuando el sistema fiscal recae en el poder central es indispensable que se cree
a su vez un sistema de participaciones y transferencias. El problema de los
1 En libros de texto se pueden revisar Musgrave y Musgrave (1995; los capítulos 27 y 28 de),
Stiglitz (2003; los capítulos 22 y 23), Rosen (2008; capítulo 20).
sistemas de transferencias y participaciones es que en muchos casos pueden
atentar contra la eficiencia de la economía al generar incentivos negativos
sobre los cuales se ve afectada la capacidad de los gobiernos subcentrales para
generar ingresos. En la literatura se establece una hipótesis que trata de
explicar la baja recaudación del gobierno y está asociada a la existencia de
fuentes alternativas de ingreso, dicha hipótesis va en el sentido de los
incentivos negativos que se dan dentro de una Federación cuando los
impuestos se encuentran centralizados en una proporción importante.
En los casos de independencia se podrían dar dos vertientes: Una en donde
predomine la concurrencia de fuentes impositivas, es decir, bases gravables
conjuntas en las cuales el gobierno central cobra impuestos a la renta y el
consumo, al igual que los gobiernos subnacionales. Para que esto sea
funcional es necesario un mecanismo de coordinación interjurisdiccional. La
otra denotada por una separación de las fuentes impositivas donde el gobierno
central toma para sí aquellos gravámenes de mayor potencial recaudatorio
mediante un acuerdo de coordinación en el cual los gobiernos subnacionales
por haber declinado sus potestades sobre dichos impuestos reciban algún tipo
de participaciones sobre la recaudación de dichos gravámenes.
Por último, los sistemas mixtos pueden tomar cualquier forma ya que como lo
dice Aghon (1993), los gobiernos descentralizados tienen derechos sobre la
determinación de sus propias fuentes de financiamiento y de sus gastos, así
como los gobiernos centrales tienen la capacidad de establecer límites lo que
en conjunto dará por resultado una importante cantidad de sistemas
intergubernamentales con sus debidas particularidades.
Para México, se podría decir con una amplia seguridad que es un sistema de
financiamiento puro con recaudación independiente y la centralización de los
impuestos de base tributaria amplia. Por lo cual el gobierno central mediante
acuerdo de coordinación se obliga a participar a los gobiernos subnacionales
una parte de la recaudación y por motivos de descentralización del gasto,
también les son destinadas una serie de trasferencias2.
En la actualidad el país presenta un problema importante en materia de
recaudación que es notable al observar la cantidad de recursos que extrae de la
sociedad. Una causal que se ha esgrimido como parte de dicho problema es el
sistema de coordinación fiscal que se tiene ya que el pacto federal en materia
fiscal ha dejado a las entidades federativas en una zona de confort sin
estímulos para que incrementen sus recursos propios y no sólo eso sino que
incluso no coadyuven a que la Federación pueda ampliar su base de
tributación.
2 Para una descripción más amplia de los mecanismos de coordinación se puede revisar la Ley
de Coordinación Fiscal, así como Ramírez (2011, 2012) y Sobarzo (2003, 2009).
En ese sentido se podría pensar que si se incrementan las potestades tributarias
de los gobiernos subnacionales o locales (en el caso de México: Entidades
Federativas y Municipios) eso serviría para mejorar la tributación y llevarla a
niveles más cercanos a la de los países latinoamericanos y a los que integran
la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos).
Tan sólo para tener una idea del rezago tributario del país, mientras que en
Argentina, Brasil o Uruguay la recaudación como porcentaje del PIB
representó el 26%, 25% y 20% respectivamente; México registraba el 10%. Si
la comparación se hace con países de la OCDE, el problema se hace más
evidente ya que la recaudación respecto al PIB de países como Dinamarca,
Suecia, Bélgica, España o Chile se ubica en 47%, 35%, 30%, 22%, 18%
respectivamente.
Tomando como referencia a países cuya organización política es Federalista,
tal es el caso de Alemania o bien Canadá con una recaudación impositiva de
22% y 28% respecto a su PIB respectivamente, la participación o injerencia
que tiene el poder central es del 31% para el primero y 41% en el caso del
segundo respecto a la recaudación total. También podría utilizarse el caso de
Brasil como un ejemplo de descentralización importante en América Latina ya
que concentra tan sólo el 45% de la recaudación total.
Bajo los datos anteriores, una acción encaminada a fortalecer el federalismo
fiscal por el lado de los ingresos en México podría ser un camino a seguir para
mejorar los niveles de recaudación. Sin embargo, en este trabajo se pone en
duda que el ampliar las potestades tributarias de las entidades federativas o de
los gobiernos locales pueda mejorar la recaudación de forma significativa,
partiendo de la hipótesis de trabajo que la debilidad que afronta la Federación
en materia de recaudación es la misma que adolecen los otros niveles de
gobierno en el país, con algunas excepciones.
Para tal fin lo que resta del documento (II) se hace una evaluación de la
recaudación en el país donde es evidente que la estructura resulta insuficiente
en la generación de recursos por una parte y en lo que respecta a la equidad en
la distribución del ingreso, (III) posteriormente se realiza una valoración del
federalismo fiscal en materia de ingresos, de la divergencia entre entidades
federativas y su dependencia, para finalizar (IV) con una breve conclusión.
La recaudación en México
Los problemas de recaudación en el país es un tema recurrente que se podría
incluso decir que es del dominio público. En la literatura fiscal concerniente a
la estructura impositiva se da por hecho un efecto trade-off entre la eficiencia
recaudatoria y la equidad en la distribución del ingreso, teniendo por resultado
que se puede obtener una alta eficiencia en la recaudación a costa de incidir en
un bajo nivel de equidad o bien de forma contraria, pero en este tema como en
muchos otros el país se sale de la matización teórica ya que no cumple con la
equidad ni con la eficiencia3. A continuación se dan algunos elementos que
refuerzan el argumento.
Estructura tributaria deficiente
La ineficiencia de la estructura tributaria se ve reflejada en formas diversas: a)
cuando los ingresos tributarios son inferiores a la totalidad del gasto, b) en
relación con la dinámica y ajustes temporales y c) derivados de la
comparación con diferentes países4.
En relación con el gasto se puede expresar sin riesgo de equivocarse que la
obtención de ingresos tributarios es sumamente ineficiente ya que como se
muestra en la gráfica 1, en un periodo que va de 1977 a 2013, los ingresos por
concepto de impuestos no alcanzan a sufragar los gastos en los que incurre el
Gobierno Federal (salvo en los años de 1988 a 1991 donde funcionaron los
recortes al gasto), sin mencionar el costo financiero y el gasto en el que
incurre el sector paraestatal.
La recurrencia de la baja recaudación en el país puede encontrar una primera y
rápida explicación en la hipótesis de fuentes alternas de financiamiento, en la
cual se va a considerar que cuando existen fuentes de financiamiento
diferentes a las tributarias es posible que se limiten los esfuerzos por tener una
mayor eficiencia en la recaudación de ingresos públicos.
3 Para ampliar la discusión sobre la eficiencia y equidad en la economía mexicana puede verse
Ramírez (2007) 4 La ineficiencia de la recaudación también podría ser investigada en relación con los
gravámenes, tasas impositivas y los montos recaudados ya que se obtendría un escenario en el
cual se lograrían mejorar los montos recaudados mediante la eliminación de gravámenes y la
reducción de tasas impositivas. El cumplimiento de lo anterior fue anticipado a inicios de los
80´s por Arthur Laffer (Laffer, 1981) y desde ese entonces ha sido objeto de críticas férreas
(Mirowski, 1982) y de estudios empíricos dedicados a probar su cumplimiento, tal es el caso
de Feige y McGee (1983), Chaudhary A. et al. (2001) y Kiguel y Neumeyer (1995), Macías y
Cortés (2004), entre otros muchos.
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de México
Gráfica 1
Evolución del gasto del sector público (Gobierno Federal, Paraestatal y costo financiero) y los ingresos tributarios
en relación con el PIB, 1977-2013
0.00%
5.00%
10.00%
15.00%
20.00%
25.00%
30.00%
35.00%
40.00%
45.00%
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Costo financiero Paraestatales Gobierno Federal Ingresos Tributarios
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de México
Gráfica 2
Ingresos Públicos totales (petroleros y no petroleros) en relación con el PIB
1990-2013
0.00%
5.00%
10.00%
15.00%
20.00%
25.00%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
No-petroleros
Petroleros
De acuerdo con Burgess y Stern (1993), los países en vías de desarrollo son
más dependientes de recursos no tributarios que los países industrializados,
situación que les imprime mayor vulnerabilidad ya que muchos de esos
ingresos dependen del comercio de bienes tales como los hidrocarburos,
minerales o agrícolas que son negociados a precios internacionales cuya
fluctuación escapa del control de las economías domésticas y pueden imprimir
choques adversos a las finanzas públicas.
Para el caso de México cuyos ingresos públicos adolecen de una clara
dependencia de los recursos provenientes de los hidrocarburos, como se puede
apreciar en la gráfica 2, después del año de 1998 los choques del precio del
petróleo dieron una década de bonanza en la cual los gastos del Gobierno
Federal también se incrementaron sin que para ello fuera necesario el mejorar
la recaudación de los ingresos provenientes de los impuestos (gráfica 1). Un
elemento que quizás no es del todo grato es que la década de precios altos de
los hidrocarburos en muchos casos fueron desperdiciados en gasto corriente
por parte de los tres niveles de gobierno del país, en lugar de haber servido
para la consolidación de la infraestructura en bienes de capital y recursos
humanos necesaria para haber afrontado los nuevos esquemas de explotación
petrolera.
Los recursos alternos son funcionales para que los gobernantes no se hagan
cargo de su responsabilidad, que no afronten de forma clara el costo de sus
planes de gobierno. También generan una falsa eficiencia de hacer más con
menos y rompen, en cierta medida, con la exigencia de los ciudadanos por un
ejercicio del gasto más transparente5.
El comportamiento de la recaudación en los últimos 30 años ha sido
relativamente estable teniendo un comportamiento medio en relación al PIB
de 9.04% y sin que se pueda vislumbrar al menos en el corto plazo una
situación en la cual la dinámica del crecimiento de la recaudación sea mayor a
la dinámica del crecimiento del PIB, dando por resultado la no convergencias
de recaudación entre países.
Si se realiza un comparativo del país con los países de la OCDE (organismo
del cual es miembro) resulta notorio el atraso que se tiene en la materia
(gráfica 3). Sin importar el dato que se compare, México ocupa el último lugar
de todos los países, mismo que se hace aún más marcado cuando se quitan las
aportaciones a seguridad social y otros ingresos relacionados con rubros
especiales, tal es el caso de algunos ingresos que devienen de los
hidrocarburos.
5 En cierta medida se da una ilusión fiscal en la cual la percepción del votante es que los
programas públicos son más baratos de lo que realidad son (Buchanan y Wagner, 1978).
Para dar una idea clara al respecto, mientras que el promedio de los países de
la OCDE en los últimos 10 años presentan un 34.97% respecto al PIB en la
totalidad de los ingresos reportados como tributarios, México se queda en
17.99%. Una vez que se retiran los ingresos por aportaciones a seguridad
social6 el promedio de la OCDE queda en 25.84% contra un 15% de México7.
La distribución de los países de la OCDE en función de su recaudación
tributaria se puede apreciar en la gráfica 48.
Es posible pensar que una crítica sobre la comparación de México y los países
de la OCDE es que son países con niveles de ingreso superiores, por lo que
quizás la comparación podría ser sesgada. Atendiendo a tal duda razonable, se
realiza la comparación con países latinoamericanos y el resultado sigue siendo
parecido.
En las gráficas 5 y 6, se da cuenta de la realidad del país, mientras Brasil y
Argentina tienen ingresos de países OCDE, México se ha rezagado
manteniendo sin cambios significativos su recaudación.
6 Vale la pena mencionar que existe una discusión en la literatura respecto a si las
aportaciones a seguridad social deben ser consideradas como ingresos tributarios. Si se parte
de las características que tienen los ingresos tributarios de los no tributarios, se podría decir
que la única diferencia que tienen las aportaciones a la seguridad social en relación con
impuestos como son el ISR (impuesto sobre la renta) es que en el primero los fondos
recibidos están debidamente etiquetados, mientras que en los otros se pueden utilizar en una
multiplicidad de propósitos. 7 Cuando se consideran tan sólo los ingresos tributarios, la relación queda 25.79% para los
países de la OCDE y 10.35% para México, lo que imprime solidez al argumento vertido por
Burgess y Stern (1993) al respecto de la dependencia de los países en vía de desarrollo de
ingresos alternos. 8 Más del 62% de los países de la OCDE se agrupan entre una recaudación en relación al PIB
del 21% al 30%.
Fuente: Elaboración propia con datos de "Revenue Statistics: Comparative tables", OECD Tax Statistics (database)
ASS, Aportaciones a seguridad social
Gráfica 3
Recaudación tributaria promedio/PIB de los últimos 10 años
Países de la OCDE
- 5.00 10.00 15.00 20.00 25.00 30.00 35.00 40.00 45.00 50.00
México
Chile
Corea
Turquía
Estados Unidos
Japón
Suiza
Australia
Irlanda
República Eslovaca
Portugal
Estonia
Grecia
Canada
Polonia
Nueva Zelanda
España
Israel
República Checa
Reino Unido
Alemania
Islandia
Eslovenia
Luxemburgo
Países Bajos
Hungría
Italia
Noruega
Austria
Francia
Finlandia
Bélgica
Suecia
Dinamarca
Total Sin ASS Sin Otros
Fuente: Elaboración propia con datos de "Revenue Statistics: Comparative tables", OECD Tax Statistics (database)
Gráfica 4
Histograma de los países que integran la OCDE
en función de su recaudación tributaria promedio/PIB de los últimos 10 años
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
16-21% 21-25% 26-30% 31-35% 36-40% 41-45% 46-50%
Paí
ses
De 1990 a 2012 la gran mayoría de los países han registrado avances sobre la
cantidad de ingresos tributarios que perciben en relación con sus PIB, un caso
destacado es el de Bolivia que pasó de 6% a 24% de 1990 a 2012, mientras
que México tan sólo tuvo un cambio mínimo del 0.22% en dicho periodo al
pasar de 10.44% a 10.66%. Un caso a destacar también es el de Venezuela en
donde la recaudación perdió cerca de 4 puntos porcentuales. La reducción de
la presión fiscal9 en Venezuela puede explicarse en virtud de la disminución
del impuesto sobre la renta de empresas petroleras, de forma adicional su
estructura impositiva ha cambiado en el periodo tomando más relevancia los
impuestos indirectos desde la aparición del IVA en 1993 (OCDE, 2012).
En la literatura existen diferentes planteamientos teóricos que tratan de ofrecer
una explicación a la magnitud de presión fiscal que puede tener una economía,
dentro de los que destacan las relaciones con las variables monetarias como
puede ser el PIB percápita10. En la gráfica 8, se presenta el promedio de las
9 La presión fiscal es un término que se utiliza para referirse a la recaudación en relación al
PIB 10 Di Jhon (2006), menciona tres enfoque que pueden ayudar a explicar la recaudación, el
análisis económico, el enfoque administrativo y el de la economía política. En el primer puede
dividirse en dos: los análisis microeconómicos y las variables macroeconómicas. En el
segundo caso se supone que el mal funcionamiento del ente orgánico encargado de controlar,
auditar, planear y administrar la estructura tributaria, acompañado del diseño deficiente de las
leyes en la materia pueden explicar la baja recaudación. Por último en el enfoque de economía
Fuente: Elaboración propia con datos de "Revenue Statistics: Comparative tables", OECD Tax Statistics (database)
ASS, Aportaciones a seguridad social
Gráfica 5
Recaudación tributaria promedio/PIB
Latinoamérica 2007-2012
- 5.00 10.00 15.00 20.00 25.00 30.00 35.00
Guatemala
México
República Dominicana
Venezuela
El Salvador
Paraguay
Ecuador
Panamá
Perú
Honduras
Nicaragua
Colombia
Chile
Costa Rica
Bolivia
Uruguay
Argentina
Brasil
Ingresos Totales Sin ASS
Fuente: Elaboración propia con datos de "Revenue Statistics: Comparative tables", OECD Tax Statistics (database)
Gráfica 6
Recaudación tributaria promedio/PIB
México-Latinoamérica 1990-2012
0
5
10
15
20
25
1990 2000 2007 2008 2009 2010 2011 2012
México AL
Fuente: Elaboración propia con datos de "Revenue Statistics: Comparative tables", OECD Tax Statistics (database)
Gráfica 7
Diferencial de recdaudación/PIB
1990-2012
(10.00) (5.00) - 5.00 10.00 15.00 20.00
Venezuela
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Costa Rica
Guatemala
Chile
El Salvador
Brasil
República Dominicana
Perú
Uruguay
Colombia
Ecuador
Paraguay
Argentina
Bolivia
tasas de crecimiento percápita para el periodo que va de 2002 a 2012 y el caso
de México es coincidente con lo que pasa con su recaudación.
México en dicho periodo tan sólo superó en tasa promedio de crecimiento
percápita a Guatemala. ¿Es posible pedir una recaudación más abundante
mientras el crecimiento económico no sea mejor? Una respuesta rápida
pudiera ser negativa, no obstante es necesario pensar que el país no se
encuentra cerca de su nivel potencial de recaudación y que en ese sentido aun
cuando el escenario macroeconómico sea poco satisfactorio queda espacio
para mejorar la recaudación, optimizando el desempeño administrativo o
ampliando la responsabilidad política.
Estructura tributaria inequitativa
Como se había comentado y siguiendo la teoría fiscal (Ramírez, 2007) se
puede pensar que cuando una estructura tributaria es poco eficiente en la
obtención de ingresos es porque pretende generar efectos positivos sobre la
distribución del ingreso11. En la gráfica 9 se presenta el índice de Gini para
algunos países seleccionados en el año 2000 y 2010, dicho índice puede
arrojar valores entre 0 y 1, cuando el índice es más cercano a cero indica una
sociedad más equitativa, mientras que cuando se aproxima a uno la
interpretación es una sociedad menos equitativa.
política el autor expone que la historia y el análisis comparativo contribuyen a entender la
diferencia entre capacidad de recaudación a través del tiempo en diferentes países. 11 De hecho en una visión de corte heterodoxo se supone que la función de los impuestos va
más allá de tan sólo servir de fuente de financiamiento para las actividades del Estado. En una
economía de mercado existe una tendencia constante a que el ingreso y la riqueza se
concentren por ello es necesaria la intervención del Estado para tratar de compensar dicho
comportamiento (Ramírez, 2008)
Fuente: Elaboración propia con datos de World Economic Outlook Databases, FMI.
Gráfica 8
Crecimiento percápita promedio
2002-2012
0.00% 1.00% 2.00% 3.00% 4.00% 5.00% 6.00% 7.00%
Guatemala
México
El Salvador
Paraguay
Honduras
Nicaragua
Bolivia
Brasil
Ecuador
Venezuela
Costa Rica
Colombia
República Dominicana
Chile
Perú
Uruguay
Argentina
Panamá
En la gráfica 9 es interesante observar que las barras no se dispersan en gran
medida, pero el cambio notorio se da en las estrellas que indican la medición
del índice una vez que se ha dado la presencia del Estado, es decir después de
impuestos y transferencias. Los países nórdicos tienen toda una tradición de
mantener estados de bienestar en donde los servicios públicos tienen una
cobertura total y de buena calidad, por lo que no resulta raro ver cómo se
mejora la condición de la distribución con la participación del Estado en
Suecia y Finlandia, habría que decir también que en el caso de los dos países
su recaudación se ubica entre el 32% y 35% en relación con el PIB. En el caso
de Estados Unidos y Canadá también se ve una mejoría en el indicador, caso
contrario el de México en el cual la condición del Gini permanece sin
variaciones evidentes.
A tal respecto se tendría que decir que el Gini es el resultado no solo del
proceso mediante el cual se extraen recursos de población, sino también de la
forma en que son regresados vía servicios públicos y programas sociales, por
lo que en México la política tributaria y de gasto dejan un saldo incierto en
materia de distribución del ingreso. Algunas medidas como son la no
generalización del IVA, han sido ampliamente cuestionadas pues se piensa
que no coadyuvan a la distribución del ingreso e impiden ampliar la
recaudación de ingresos12.
Es importante mencionar que los niveles de recaudación de los países
nórdicos les permiten una mayor participación en la economía; tanto en
aspectos de desarrollo social que tienen que ver con servicios de seguridad
social y educación, como el desarrollo de infraestructura y la consolidación de
instituciones que en realidad funcionan. En México aun cuando ya se comentó
que se gasta más de lo que se recauda, los niveles de gasto gubernamental se
encuentran muy por debajo de las necesidades de una población en la cual
más del 60% se encuentra en una situación de pobreza. Es necesario
incrementar la recaudación porque eso permitiría en la práctica una mayor
intervención gubernamental13.
12 Para ampliar la discusión se puede revisar a Malo Vélez (2012) y Ramírez (2013) 13 La idea no es darle un cheque en blanco al Estado, a la par de incrementar la recaudación se
deben de reforzar las instituciones para que los impactos en la sociedad en realidad de logren.
Fuente: Tomado de Ruiz (2014)
Gráfica 9
Distribución de los ingresos antes y después de subsidios
y transferencias para países seleccionados, 2000 y 2010.
Por otra parte el no incrementar la recaudación con las tasas impositivas que
se tienen resulta inequitativo ya que las personas que son contribuyentes
cautivos están expuestos a un exceso de gravamen, lo que hace que una parte
mayor del peso del Estado recaiga en ciertos grupos de la población que
generalmente son los de clase media.
De lo expuesto en el apartado tal parece que la estructura tributaria del país es
un despropósito ya que no sirve para recaudar y tampoco cumple con otro tipo
de objetivos como puede ser la distribución en una economía que cada vez se
concentra más.
El federalismo fiscal en México
El federalismo fiscal en México como ya se comentó toma forma con la Ley
de Coordinación fiscal publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de
diciembre de 1978 y que entra en vigor de forma general el 1ro de enero de
198014. En dicha Ley se estructuraba un federalismo fiscal ciertamente
centralizado en materia de ingresos dada la centralización de los impuestos de
base amplia como son el ISR y en IVA (impuesto de nueva creación en esos
años). Posteriormente se daría un proceso de descentralización del gasto
mediante la aparición del ramo 33 en 1998.
El Cuadro 1 da una perspectiva sobre qué tan centralizados son los ingresos en
México en comparación con otros países de la OCDE que se declaran
federalistas y se pueden arrojar las siguientes impresiones para 2011:
a) De los países federales, México junto con Australia mantenían la máxima
concentración del ingreso, siendo Alemania el de menos participación con
32%.
b) Los gobiernos Estatales en México participaban con el 3%, mientras que en
Canadá lo hacían con 40% derivado de esquemas de IVA compartidos.
c) En México los gobiernos locales participaban con 1%, mientras que en
Estados Unidos lo hacían con el 15%, siendo una explicación el hecho de
que en USA los Impuestos al consumo tipo IVA son locales y no federales.
14 En lo correspondiente a los organismos en materia de coordinación entra en vigor el 1ro de
enero de 1979.
Cuadro 115
En el Cuadro 2, se relacionan a los países latinoamericanos federalistas y es
interesante ver cómo en el tiempo Venezuela ha incrementado el grado de
centralización de sus ingresos, mientras que Brasil es un claro ejemplo de
descentralización y es que para el IVA se tiene una condición compartida
entre gobierno federal y gobiernos locales
Cuadro 216
De los cuadros 1 y 2 se puede concluir que en efecto México tiene un alto
grado de concentración de sus ingresos, pero no es suficiente para saber si es
por ello que las países tienen una mejor recaudación y mucho menos es
indicativo de los efectos que tiene esa política sobre la convergencia entre los
gobiernos subnacionales o el grado de divergencia que existe entre ellas. Es
decir, se puede pensar que si a Alemania le va bien, podría ser por el grado de
descentralización que tiene y por ello si se quiere imitar su éxito tan sólo
habría que descentralizar. México en el pasado ya actuó en esa forma cuando
en 1824 decidió consolidarse como una nación federal teniendo una vocación
centralista, tan sólo por copiar el esquema adoptado por los Estados Unidos
quienes nacieron federalistas.
15 La suma de los datos, en algunos casos, no es igual al 100% porque no se han considerado las aportaciones
a seguridad social. 16 La suma de los datos, en algunos casos, no es igual al 100% porque no se han considerado las aportaciones
a seguridad social.
Una de las objeciones que se plasman en el presente documento en contra de
la descentralización del ingreso tiene que ver con el grado de divergencia que
existe en el país, por una parte se puede apreciar en la Gráfica 10, que en 2003
Chiapas tenía el menor PIB percápita y ocho años después seguía siendo
igual, en la posición no así en relación con el Distrito Federal ya que en 2003
el ingreso por persona en el DF era de 4.62 en relación con los habitantes de
Chiapas y en 2011 la relación se había intensificado siendo de 5.48.
La divergencia entre el desempeño económico de las entidades federativas es
quizás una restricción para pensar en que se pueda incrementar la recaudación
mediante una mayor federalización de los ingresos. Es incluso posible que la
descentralización del ingreso pudiera venir acompañada de una mayor
divergencia entre gobiernos subnacionales, ya que es importante dejar claro
que no todos cuentan con el mismo dinamismo. En la gráfica 11 se muestra la
tasa de crecimiento percápita que tuvieron las entidades federativas de 2003 a
2011, en la cual se destacan los casos de Baja California, Tlaxcala y Chiapas
con tasas de crecimiento cercanas a cero y el caso de Zacatecas y Querétaro
entidades que tuvieron el mejor desempeño en todo el periodo lo que hizo que
Zacatecas pasara de ser la economía local 27 en 2003 a la posición 21 en
2011, mientras que Querétaro pasó de la posición 9 a la 7.
El dinamismo de Zacatecas está ligado de forma favorable a las remesas que
recibe de los Estados Unidos ya que se encuentra entre los mayores receptores
de divisas del país. Eso, acumulado a la coordinación que se ha tenido de las
remesas mediante la participación de organizaciones de migrantes en los USA
y los apoyos federales como el 3x1 han sido elementos que han permitido ese
comportamiento. El caso de Querétaro está asociado a su reciente
industrialización que es favorecida con su cercanía con el Estado de México y
en particular con el DF.
Fuente: Tomando de Ruiz (2014)
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI, BIE, Cuentas Nacionales
Gráfica 10
PIB percápita por Entidad Federativa
2003-2011
-
50,000.00
100,000.00
150,000.00
200,000.00
250,000.00
Ch
iap
as
Oax
aca
Gu
erre
ro
Tlax
cala
Pue
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Zaca
teca
s
Mic
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Cam
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Co
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rago
za
Nu
evo
Leó
n
Dis
trit
o F
eder
al
2003 2011
La gráfica 12 denota la amplia dependencia que tienen las entidades
federativas sobre los recursos provenientes de la Federación, en promedio
para el periodo de 2000 a 2012 de cada peso que fue ejercido por las
Entidades Federativas, 85 centavos llegaron de la Federación ya sea por
participaciones o aportaciones.
La gráfica 13 abre un poco más el panorama y se puede ver que 26 de las 32
entidades federativas reciben ingresos de la Federación por más de 90% y en 8
de los casos por más del 95%. Un caso que podría llamar la atención es
Campeche ya que siendo una Entidad Federativa con bajo nivel de desarrollo
humano, bajos niveles de crecimiento y con una tasa de pobreza considerable
figura entre las 6 entidades con mayor cantidad de ingresos propios lo cual se
explica por su riqueza de hidrocarburos.
En algunos casos se ha pensado que la alta centralización de los ingresos ha
obligado a las entidades federativas a contratar deuda para poder llevar a cabo
obras que son necesarias (grafica 14), sin embargo la realidad ha puesto en
evidencia que en algunos casos los niveles de deuda en la que incurren los
gobiernos locales no son conducidos por una planeación estratégica y son
objeto entre otras cosas de tres situaciones concretas:
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI, BIE, Cuentas Nacionales
Gráfica 11
Crecimiento percápita a precios de 2008
2003-2011
-5.00%
0.00%
5.00%
10.00%
15.00%
20.00%
25.00%
30.00%
35.00%
Baj
a C
alif
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Tlax
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Ch
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Méx
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San
Luis
Pot
osí
Dis
trit
o F
eder
al
Nu
evo
Leó
n
Que
réta
ro
Zaca
teca
s
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI, BIE, Finanzas Públicas
Gráfica 12
Financiamiento del Gasto de las Entidades Federativas a través de
recursos Propios y Federales (2002-2012)
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
0.9
1
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Propios Federales
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI, BIE, Finanzas Públicas
Gráfica 13
Financiamiento del Gasto de las Entidades Federativas a través de
recursos Propios y Federales (2007-2012)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
DF
Nuevo Leon
Chihuahua
Queretaro
Campeche
Mexico
BCS
BC
Sonora
Quintana Roo
Jalisco
Sinaloa
Tamaulipas
Hidalgo
Guanajuato
Coahuila
Colima
Yucatan
Aguascalientes
Durango
Chiapas
San Luis Potosi
Puebla
Zacatecas
Michoacan
Morelos
Tabasco
Nayarit
Veracruz
Guerrero
Oaxaca
Tlaxcala
Propios Federales
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI, BIE, Finanzas Públicas
Gráfica 14
Financiamiento del Gasto de Entidades Federativas
(2007-2012)
0.0% 2.0% 4.0% 6.0% 8.0% 10.0% 12.0% 14.0% 16.0% 18.0%
Tlaxcala
Durango
Oaxaca
Queretaro
BC
Mexico
Guerrero
Puebla
San Luis Potosi
Morelos
Sinaloa
DF
Guanajuato
Jalisco
Tabasco
Veracruz
Campeche
Chiapas
Hidalgo
Colima
Chihuahua
Aguascalientes
Michoacan
Yucatan
Tamaulipas
BCS
Sonora
Nayarit
Zacatecas
Nuevo Leon
Coahuila
Quintana Roo
a) Para los gobernadores es mejor negociar créditos, teniendo como aval las
participaciones futuras que incurrir en costos políticos al incrementar los
impuestos locales.
b) El gasto realizado por las entidades federativas (que es cubierto con deuda)
en muchos casos tiene fines proselitistas más que encaminados a mejorar
las condiciones futuras de las entidades.
c) El gasto en capital es una forma relativamente sencilla de generar
beneficios personales para el que lo lleva a cabo.
Derivado de lo anterior es que si uno pone atención a la demanda de la
CONAGO (Conferencia Nacional de Gobernadores) en materia de
federalismo fiscal existe una voz fuerte y conjunta que pide más potestades
sobre la utilización de los recursos, pero no sobre la obtención de los mismos.
Para el grueso de los gobernantes locales siempre será más fácil y menos
costoso recibir ingresos de la Federación que asumir su responsabilidad e
incrementar los ingresos propios.
Conclusiones
En el documento se ofrecieron algunos argumentos que ponen en evidencia la
poca vocación que tiene México en materia de recaudación y también la falta
de capacidad que se tiene para generar una condición de mayor equidad. Para
algunos una forma de mejorar la recaudación y poder ofrecer mayores
potestades fiscales a las entidades federativas es la descentralización del
ingreso.
No obstante dada la disparidad en el crecimiento y desarrollo de las entidades
federativas es posible que la descentralización del ingreso comenzará a
generar políticas pro pobres que tendrían como resultado menor recaudación y
mayores gastos tal como lo expone Ramírez (2010) al hacer referencia de una
mayor potestad de los gobiernos subcentrales en el manejo de los gravámenes:
“puede darse el desplazamiento de los factores productivos que son
gravados a otras jurisdicciones con gravámenes menos altos; el objetivo
distributivo no se obtiene dada la movilidad de los factores y de los
individuos y; se estimulan efectos redistributivos perniciosos al estimular
los desplazamientos de las rentas altas hacia afuera y de las rentas bajas
hacia adentro de la jurisdicción. Dichas distorsiones pueden verse
retroalimentas porque los desplazamientos inciden en una cantidad mayor
de pobres lo que disminuye los ingresos del gobierno subcentral, en un
contexto donde se han incrementado las necesidades de bienes públicos
ante las condiciones económicas de los habitantes, situación que tratará de
ser solventada con mayor gasto gubernamental en transferencias a los
pobres y el consecuente incremento de la tasa impositiva para poder
incrementar el gasto, generando un círculo vicioso”
La descentralización del ingreso podría conducir a que aquellas entidades que
tienen una actividad económica más dinámica sean grandes recaudadores de
ingresos públicos, mientras que aquellas que tienen rezagos productivos no
sean capaces de alcanzar niveles suficientes que les permitan financiar las
actividades de gasto público necesarias. Todo ello en una condición en la cual
la Federación tiene menor capacidad de corregir los esquemas de divergencia
entre entidades, lo que resulta paradójico ya que uno de los objetivos de la
Federación sería el lograr la convergencia entre regiones y gobiernos
subcentrales o locales.
Al parecer de quien suscribe, un escenario idóneo para comenzar la
descentralización del ingreso, si así se desea, es que la Federación rompa en
primera instancia con las restricciones que impiden incrementar la
recaudación y una vez solventado eso se permee esa fortaleza institucional y
administrativa a los demás órdenes de gobierno garantizando un éxito
equilibrado en la recaudación y coordinación fiscal.
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