REVISTA DE ADMINISTRACIONPUBLICA

ORGANO DEL INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRAClON PUBLICA

NU EVA [ POC'"

INSTITUTO NACIONAL DEADMINISTRACION PUBLICA

5ECClON DEL INSTITUTO

INTERNACIONAL DECIENCiAS ADMINISTRATIVAS

CONSEJO DIRECTIVO

Presidente

Vicepresidente

Conse¡en:u

Tesorera

Secretario Ejecutivo

Lit, Andrés Caso

lit, Manuel Brayo Jiménez

In9. Eugenio Méndez DocurroLic. Ignado p¡,hardo PagazoLit. Enrique González Pedrerolit. Norberto Agrcmonte Mi.r. T.Lit. Rene Carvajal RamírezLit. Guslavo Martínez Cabañasue. Juan Victor Verges X.

lit. Y C. P. S.c.lliel Alatriste

Lit. Lidia Camerena

Revista de Administradon Pública autorizada como correspondenciade 2a. clase par la O. G. C. México, O. F.Suscripdones: Paseo de la Reforme 136 piso 16 México 6, O. F.

Predo por ejemplar en México: $36.00Suscripción Anual: $ 100.00En el Extranjero: S 3.00 por ejemplar.

Suscripción Anual: $ 8.00

REVISTAPUBLICA

DE ADMINI5TRACION

ORGANO EDITORIAL DEL INSTITUTOMEXICANO DE ADMINISTRACION PUBLICA

ütrecetén. Llc, Gustavo Esteva

Elabortlción: Llc, Lidia Camoreno Adame

Lic. Katya Caso

Diseño: Arq. Jorge Stepanenko.

Nueva Epoca

SUMARIO

PRESENTACION

México - Septiembre-Diciembre 1973 - Núm. 26

póg.

5

"NUEVOS CONCEPTOS EN LA ADMINISTRACION"{ANAlISIS DE LA LEY DE PARKINSON Y EL PRINCIPIO DE PETERIAdalberta Saldaña

"GRUPOS DE PRESION, BUROCRACIA Y DESARROLLO"Tizoc Aguilar Lara

ADIESTRAMIENTO DE EJECUTIVOSAthyr Guimaraes

REFORMA ADMINISTRATIVAWilburg Jiménez Castro

DESARROLLO ORGANIZACIONAL(UN NUEVO ENFOQUE ADMINISTRATIVO)Gerardo de la Sierra Cuspinera

DESARROlLO EN CAMPOS ABIERTOSCarlos Arriaga Alarid

lA REFORMA ADMINISTRATIVA EN MEXICO(Estudio de un caso)Alejandra Carrillo Castro

LA AUTONOMIA EN LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DEMEXICOJorge· Pinto

ALGUNAS CONSIDERACIONES A LA CARTA DE DERECHOS Y DEBERESECONOMICOS DE LOS ESTADOSRoberto Casillas

COMPROMISO DE BOGOTA

TEMAS BIBlIOGRAFICOSJosé Luis Martínez

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Esta revista se terminó de imprimir eldio 10 de junio de 1974 en los tolleresde la Editorial Libros de México, S. A.,Av. Coyaacán 1035, México 12, D. F.Su tiro consta de 2 000 ejemplares.

PRESENTACION

Toda Reforma implica una reorqcnizocién del sector más amplio de la Administración Públicay requiere de tiempo para que se vean resultados; asimismo, es un proceso de acumulación quenecesita vencer, una y otra vez, inercias que detienen los movimientos de cambio.

La Revista de Administración Pública se honra en presentar uno serie de trabajos que trc­tan sobre diversos temas de Reforma Administrativa.

Estos ensayos abarcan toda una gama de es tudios que hacen más comprensible el esfuerzoque en este campo hace la administración del Presidente Echeverría.

Por un lado se habla de las nuevas teorías de la Administración, por otro, se estudia a laburocracia como organismo de presión. Asimismo, se ven los nuevos enfoques administrativos:desarrollo organizacional y desarrollo en campos abiertos.

El lector podrá estudiar a su vez, cómo el adiestramiento de los servidores públicos es he­rramienta de una política hacia el más rápido desarrollo económico y social, y cómo la Refcr­ma Administrativa es "sinónimo del proceso de racionalización burocrática que se inicia con larevolución burocrática",

Con el mismo fin se ofrece al lector lo que se está haciendo en nuestro país al respecto:proyectos, realizaciones, metodología, políticas, etc., todo lo que implica dicho proceso para al~

conzar sus objetivos.

La inclusión de dos temas de actual interés para los mexicanos: "La Autonomía en la Unl­versidad Nacional Autónoma de México" y .. Algunas Consideraciones a la Carta de Dere­chos y Deberes Económicos de los Estados" nos ayudan a ampliar más nuestro momento me­xicano.

También se incluye, por la importancia que pueda tener para los Administradores Públicos,el llamada COMPROMISO DE BOGOTA, canclusiones del Primer Seminario latinoamericano deAdministración Pública, que la Escuela Superior de Administración Pública de Colombia, en co­laboración con la ALAP, organizó en Bogotá, Colombia, del 11 al 15 de septiembre de 1973.

Con la publicación de todos estos trabajos, el Instituto cumple una vez más, sus propósitosde difundir las Ciencias Administrativas, especialmente lo que se refiere a la AdministraciónPública.

"NUEVOS CONCEPTOS EN LAADMINISTRACION"

Para nuestros efectos trataremos a dos delos autores actuales más importantes en 'elcampo de las ideas administrativas: el Pro­fesor C. Northeote Parkinson y el doctorLaurence Peter. Ambos son estudiosos de lafilosofía de la administración; de los proble­mas de esencia de la administración.

Singularmente, la exposición de estos dosautores es llevada a cabo en un tono sar­cástico y humorístico, y aunque esto aparen­ta a primera vista una gran frivolidad, elcontenido de sus ideas trasciende en tal for­ma que vela la venalidad de su expresión.

Hay que apuntar, sin embargo, que lamayor parte de sus ideas son expuestas máscomo hipótesis estimulantes para el pensa­miento, que como teorías bien elaboradas.

Empezaremos con Porkinson. Este se hizofamoso al exponer lo que llamó la Ley deParkinson en su libro del mismo nombre, quetuvo tanto éxito que trajo una secuela dedos libros más, "La Ley y las Ganancias" e"In-Lows and Autlaws" (juego de palabrasde difícil traducción) que contienen la 20.y la 30. Ley de Parkinson, respectivamente.

La Ley de Parkinson, o lo primera Ley deParkinson es la siguiente: El trabajo se ex­tiende hasta llenar 'el tiempo disponible.

El autor nombra "Ley" a esta tendenciageneral con el propósito de enfatizar suuniversalidad. Esta tendencia está propicia­do por dos motivaciones evidentes: 1) unjefe busco multiplicar subordinados y norivales y, 2) los jefes se crean trabajo en­tre sí.

Veamos en más detalle. Para una perso­na que cree tiene demasiado trabajo, sinimportar que este exceso de trabajo seareal o imaginario, existen tres posibilidades:1 1 puede renunciar, 21 pedir dividirse eltrabajo con otro colega o, 31 solicitar laayuda de dos subordinados. No ha habidoen la historia ningún caso que no sea es­coger la tercera posibilidad. Si renuncia,pierde la seguridad y la pensión, si haceque nombren a otra persona en su mismonivel jerárquico, sólo se busca un rival porola promoción que puede haber en el futuro.

Si de otra forma logra obtener dos subor­dinados, entonces obtiene varias ventajas;entre ellas, al dividir el trabajo en dos sec­tores, tendrá la cualidad de ser el único queenliende los dos sectores. Cuando sus subor­dinados o su vez se quejen de exceso detrabajo, se buscará lograr que se les nom­bren dos nuevos subordinados a cada uno(paro evitar cualquier fricción). Con estenuevo aumento de personal, el ascenso dela persona que originalmente hacía el tre­bajo, es inevitable. Siete gentes están ahorahaciendo lo que una sola hacía antes yaquí es donde entra el segundo factor: Estossiete se crean tanto trabajo entre sí, quetodos están plenamente ocupados, y el jefese encuentra trabajando más que nunca.

Así, es típico el caso de que un docu­mento que se recibe, pasa de uno a otrode los subordinados, adjunto a memoranda,sufriendo correcciones y modificaciones encado poso, hasta que llega al jefe, quienfinalmente produce la misma respuesta quehubiera hecho si jamás hubiean existido losseis subordinados.

Mucha más gente ha tardado mucho máspara producir el mismo resultado. Nadie haestado sin trabajar. Todos han puesto sumáximo empeño.

Existen dos corolarios al respecto: 1) siel trabajo es elástico en cuanto a su deman­da de tiempo, entonces es claro que no esnecesario que haya ninguna relación 'entreel trabajo por hacer y el número del per­sonal que lo va a llevar a cabo*. El segundocorolario, es que el trabajo por hacer cu­menta en importancia y complejidad enproporción directa con el tiempo que se leasigno.

* Así no es vétlde asumir que un aumento en el

número de empleados retlele un aumento -en la cargo

del trabajo. El aumento de empleados sería lo mis­

mo si el volumen de trabaia aumentara, disminuyera

o desapareciera. De esta formo, cualquier edmlnis­

tración crece aproximadamente 6"10 anual y respecti­

vamente de cualquier cambio en la carga de trabajo.

Lo interesante sería descubrir qué normas deben

regir la proporción que exista entre Hnea y staff, y

qué requisitos deben cumplirse para permitir que

crezca un departamento.

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La segunda Ley de Parkinson establece;que el gasto se expande hasta agotar elingreso disponible; pero la tendencia es aexceder el ingreso disponible, y casi siemprelo hará.

Esto que es verdad para el individuo, loes aún más para las empresas y en especialporo el Gobierno. Cualquiera que sea elingreso siempre habrá necesidades apre­miantes para gastarlo.

El ejemplo más típico aquí, tiene que vercon 105 presupuestos: cada jefe de Depar­tamento, privado o público, sabe que si nalogra gastar su alocadón anual, se le haráuna reducción permanente de la cantidadanteriormente asignada. El jefe sabe quelo que ahorra él, será distribuido al depor­tomento que ha gastado en exceso, cuyojefe será promovido en reconocimiento de loamplitud de sus posibilidades. Así que debeplanearse un pequeño déficit cada año, sa­biendo que hacer otra cosa es injusto parasus subordinados y para sí mismo. Este prin­cipio está inmerso en cualquier organismoburocrático y provoca un eterno desperdicio.

Con relación al aspecto financiero queestamos tratando, Parkinson también señalala Ley de la Trivialidad: El tiempo dedicadoa cualquier punto en la agenda está en pro­porción inversa a la cantidad que se encuen­tre comprendida. Presentaremos un ejemplopara esclarecer este punto.

Hay dos tipos de gente que entiendende altas finanzas: aquéllos que tienen gran­des fortunas y los que no poseen nada.Para el millonario, un millón es algo realy tangible. Paro el que no posee nada, unmillón es tan real como mil pesos, puesnunca ha tenido ninguna de las dos sumos.Pero el mundo está lleno de gente que caeentre estos dos categorías: sin saber nadade millones, pero acostumbrada a pensar enmiles, y de este tipo son los que componenlos comités de finanzas.

Cuando en un comité de esta clase sepresenta la estimación para un reactor ató­mico que cueste 2,000 millones de pesos,ocurre que de los 11 miembros, 4, incluyen­do al presidente, no saben qué es un reactor.De 105 que quedan tres no saben para quésirve; de los que sí saben poro qué sirve,

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sólo dos tienen alguna idea de lo que debecostar, pero no quieren abrir la boca porquetendrían que empezar por explicar qué esun reactor, y ninguno de los otros miembrosaceptaría confesar que no lo sabía.

El tiempo que se tomó para decidir fue dedos minutos y medio. Como algunos miem­bros se sienten intranquilos sobre el puntoanterior, debido a la actuación que,en éltuvieron, y aunque es muy tarde para hacerpreguntas sobre él, es sin embargo necesariodemostrar antes que termine el comité, queson miembros capaces de éste. Así si elsiguiente punto es sobre un rincón techadodonde puedan guardar sus bicicletas los em­pleados, valuado en $ 10,000, se tomaráncuarenta y cinco minutos para decidir sobreél, con el posible resultado de ahorrar milpesos. La cantidad en cuestión está dentrode la comprensión de todos, y todos puedenvisualizar una bodega para bicicletas. Aho­ra si sienten los miembros haber loqrcdoalgo.

Si el siguiente punto en la agenda es.proporcionar café en las actividades del gru­po de 105 funcionarios en desarrollo lossábados en la mañana, que cuesta 80 pesosal mes, esto dará pauta a un debate aúnmás enconado que durará una hora quinceminutos y termina al requerir al Secretarioque proporcione más información para quepueda ser decidido el punto, en el próximo.comité.

Lo 30. Ley de Parkinson; trata sobre elciclo de la vida de las empresas. Expansiónsignifica complejidad y complejidad trce­consigo decodencia.

El proceso de integración, racionalizacióny absorción que llevó a la formación de lo.empresa gigante parece inevitable, peroel resultado es algo demasiado grande para,sobrevivir. Demasiado engorroso para cjus­tarse a cambios.

La mayor parte de la complejidad de unaempresa es el resultado del tamaño, pero­uno parte es resultado del envejecimiento.Los fundadores desaparecen y vienen loshombres de la organización, pero éstos, sal.vo excepciones, pronto carecen de la cuali­dad de mando, de ser líderes, porque esto.cualidad en niveles más bajos se toma como-

insubordinación; y el hombre de la organi­zación adquiere una uniformidad, que esnecesaria si ha de ser intercambiable. Debenser prefabricados bajo moldes standard...Si no, no puede trabajar el sistema.

Decadencia aparece cuando se ha Heqc­do al punto máximo de crecimiento. Rasgosdaros de cuando esto ocurre se ven en elvalor que la organización pone sobre la inl­ciativa, y 'es importante saber que la ver­dadera escala de valores se expresa en lalista de sueldos.

Hay dos tipos de ejecutivos: los copoci­todos técnicamente para empezar algo nue­vo, y aquéllos que solamente son capacesde administrar la organización que ya existe.

¿Qué es más importante, un productonuevo o un proceso sin interrupciones?Cuando el mayor valor se pone en ccmpe­tencia rutinario, el proceso de decadenciaha comenzado. La ley de la gravedad operay se expresa en la pomposidad del lengua­je y la demagogia, formas de acción invc­riables, actitudes mentales y sobre todo enla formo de crear y utilizar argumentos.

El único remedio es cualidad de mando,de ser líder. Esto es un secreto que cadogeneración debe descubrir de nuevo. Es elarte de indicar un objetivo distante en talformo que todo lo demás parece trivial. Porlo menos dentro de lo primera y aventurerofase de lo organización, la exitación puedesignificar más a la gente que la paga. Sevive un drama frente al cual los asuntospersonales pueden quedar en segundo tér­mino.

Pero el éxito va a la juventud y juventudquiere decir el conocimiento de que existennuevos mundos por conquistar y de quesiempre hay tiempo paro cambiar.

Sólo con esta cualidad se pueden salvarde la tercera ley.

Lo anteriormente expuesto, son las ideasde más fondo de Porklnson, pero éste pre­senta varias otras ideas menores para reñe­jar la realidad de los organismos c drnlnls­trotivos y las Causas de esta realidad. Entreotros, la de los Comités y cómo presidirlos,la verdad sobre los consultores de negocioso empresas, cómo subir por la organiza­ción a través de palancas, la parálisis orqc-

nizacional o enfermedad de inferioridad in.ducida, algunas característicos del buen eje­cutivo y el sexo de las organizaciones.

Ahora pasaremos a exponer los conceptosde Peter, obtenidos de su libro intitulado ElPrincipio de Peter.

Si ustedes suponen que sus susperiores osus mayores saben lo que están haciendo,están en un error¡ lo incompetencia noconoce barreras de tiempo y espacio; esuniversal y eterna.

Consternado de observar que la incom­petencia se encuentra a todos los niveles detoda [ercrquto, Peter apuntó la hipótesisde que su causa radicaba en una caracte­rística constante de los normas que regulanla colocación de los empleados. Entoncesestudió las formas por las cuales los emplea­dos ascienden a través de una organización­jerárquica y lo que les sucede después de:ser promovidos¡ analizó el orden social den-otro del cual opera el hombre.

Observó que en todos los casos el em­pleado había sido promovido de una posi­ción de competencia, a una posición deincompetencia¡ y que tarde o temprano estopodía ocurrirle a cada empleado en cual­quier organización jerárquica. Con base enesto formuló el Peter Principie o Principio dePeter: en una organización jerárquica cadaempleado tiende o ascender a su nivel deincompetencia y el corolario es, que ademástiende a permanecer en él.

Esto ocurre porque toda organización je­rárquica implica diferentes niveles, significacambiar la esencia de las funciones. Pa­ro cambiar el nivel, al ser promovido, cam­bio la esencia de sus funciones y si el em­pleado tenía las características para desem­peñar competentemente las funciones ante­riores, es difícil que también tengo lascaracterísticas¡ o la flexibilidad de éstas,para también desempeñar competentementelas nuevas funciones del nivel siguiente en lojerarquía¡ y una vez que se llega al nivelde incompetencia, entonces ya no habrápromociones, porque no se desempeño bienel puesto y por lo tanto no se "hacen mé­ritos". Ahí se quedará el empleado hastael final de su carrera.

Algunos empleados llegan a su nivel de

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incompetencia en el más bajo peldaño yjamás son promovidos; otros llegan a su ni­vel de incompetencia con su primera pro­moción y otros poco después de varias O

muchas promociones. Pero el resultado siem­pre es el mismo. Se piensa que si se escompetente a un nivel, entonces se tienecapacidad para más y por eso se le promue­ve y se le sigue promoviendo hasta quellega a un puesto que ya no puede desem­peñar bien. Ya no será promovido despuésde este momento, pero el daño ha sidohecho; se le llevó hasta una posición quedesempeñará ineficientemente.

El corolario de Peter, es que cada puestotiende a ser llenado, con el tiempo, por al­guien que es incompetente para llevar acabo sus funciones y entonces aparece lafrustracción como resultado de la promo­ción.

La competencia de un empleado la deter­mina su superior jerárquico y no gente defuera. Si el superior está aún en un nivelde competencia, podrá evaluar a sus subor­dinados con base en los resultados de tra­bajo útil. Estará evaluando PRODUCTO. Pe­ro si el superior ha llegado a su nivel deincompentencia, entonces probablemente ca­lificará a sus subordinados de acuerdo conlos valores institucionales: competencia semanifestará en comportamiento que apoyelas normas, los rituales y las formas delstatus quo. Puntualidad, rapidez, limpieza,amabilidad con los superiores, papelería in­terna y otros similares, serán altamenteconsiderados. En concreto, estará evaluandoINSUMO. Así, consistencia interna se valúomás que eficiencia, como en el caso de lapersona a la que le importan más los mediosque los fines, por lo que ha llegado a lainversión de Peter: ha invertido la relaciónmedios-fines.

No existen concepciones a este principio,aunque algunas aparentan serlo.

Rara vez, sin embargo, se encontrará unsistema en el que cada empleado ha llegadoa su nivel de incompetencia. Generalmentealgo se lleva a cabo de las funciones paralas cuales se estableció la jerarquía. Peroesto es porque el trdbajo se realiza por

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aquellos empleados que todavía no hanalcanzado su nivel de incompetencia.

Una falacia crucial de la jerarcología esque hay que ser un buen "seguidor" paraser un buen líder. Esto es absurdo, ¡Cómo sepuede desprender la habilidad para dirigirde la habilidad para obedecerl

El caso más obvio es el de una jerarquíade dos. El empleado que prueba ser buenoobedeciendo órdenes, será promovido alpuesto que implica dar órdenes. El mismoprincipio se aplica a jerarquías más comple­jas: buenos "cumple órdenes" parecen mos­trar buen potencial de ascenso en los nivelesbajos, pero eventualmente revelan su íncom­petencia para dirigir.

Un censo reciente en E. U. sobre desca­labros de empresas, mostró que el 53 % sedebió a clara incompetencia ejecutiva. Estosfueron los anteriores "cumple órdenes" tra­tando de darlas.

El principio de Peter se aplica muy clara­mente en política: se elige a un candidatoa Diputado, Senador, Gobernador o Presi­dente, no por su potencial como legisladoro gobernante, sino por la habilidad quemostró tener para ganar elecciones.

Las promociones pueden llevar a una per­sona fuera de su competencia física, social,emocional o mental; y las matemáticas dela incompetencia dicen que incompetencia+ incompetencia = a incompetencia.

Las personas que están en la cima, en losmás altos puestos, y que todavía no alcan­zan sus niveles de incompetencia, tienden,en la búsqueda de un reto, a irse a otraempresa, o cambiar su campo de actividady en su nuevo medio alcanzan el nivel deincompetencia que no pudieron encontraren su antiguo medio. Esto se podría llamarIncompetencia Compulsiva.

La perdurable felicidad se obtiene sólo sise evade la última promoción de nuestracarrera. Pero para evadir caer dentro de laenfermedad, no es la solución rechazar la úl­tima promoción, sino encontrar la forma deque no le sea ofrecida. Para esto hay quecrear la impresión de que ya se llegó a sunivel de incompentencia, en un campo prefe­rentemente que no estorbe el desarrollo delas funciones principales de su trabajo ac-

tual. Esto se califica como incompetenciacreativa. Otro forma, es el poder del pensa­miento negativo: pensando en los aspectosnegativos de la promoción para buscar opre­ciar las virtudes del nivel actual.

Peter tiene también un comentario paraParkinson. Dice que estudia el fenómeno dela acumulación de personal en las jerar­quías; que describe la pirámide ascendentebajo la suposición de que empleados supe­riores practican la estrntegia de dividir paraconquistar, y deliberadamente hacen inefl­ciente la jerarquía como un medio de creci­miento personal.

Esta teoría falla, dice Peter, porque pri­mero asume conciencia por parte del super­visor de lo que está ocurriendo y esto esasumir demasiado. En segundo lugar, porqueel fenómeno que describe Parkinson de so­breempleo e infraproducción, generalmentese opone directamente a los intereses detodos al ocasionar la quiebra de la empre­sa, y en tercer lugar, porque si se gastamenas en los salarios de los subordinados,más grandes serán las ganancias y ha­brá más para premios, dividendos y gastosde representación de los ejecutivos más altos.

La razón por la que no hay relación di­recta entre el número de personal y lacarga de trabajo, radica en que por un s;n­cero pero fútil esfuerzo por parte de losaltos ejecutivos para buscar eficiencia secontrata más personal, ya que casi todoel existente se encuentra ya en su nivel deineficiencia. Estas infusiones, preferentemen­te de gente joven a altos niveles, producenuna mejorlc temporal, pero el proceso depromoción eventuafmente Ifeva a los nuevoselementos a su nivel de incompetencia. Conesto terminamos con Peter.

Cuál es el punto de contacto entre losenfoques de Parkinson y Peter, cuál es sucomún denominador?

El COmún denominador es la búsquedapara explicar, como dice Peter, el porquélas cosas salen en la administración mal; y sisalen mal las cosas porque se hacen mal,entonces el porqué se hacen mal.

la forma de exposición es la misma, comoya habíamos mencionado antes: una combi­nación de humorismo-fatalismo, y también

la conclusión a que llegan estos enfoques essimilar: el problema no está en el hombresino en la organización. Son los procesosadministrativos los causantes de tantos tres­tornos, pues no han sabido encauzar la na­turaleza humana. El individuo es sólo la víc­tima. (Alguien tiene otra sugerencia alrespecto?) .

Finalmente pasaremos al análisis crítico:La primera objeción que se les puede

hacer a nuestros autores es que sus concep­tos son demasiado simplistas.

Las causas de la ineficiencia administra­tiva nunca son aisladas.

Sin embargo, el poder del teórico consisteen abstraer de la realidad los factores me­nos importantes y dejar lo sustancial. lovalidez de una hipótesis, si no teoría, es suadecuación o la realidad; si ésta no la con­firma entonces no es válida. La segundaobjeción es que son demasiado radicalessus afirmaciones y carecen de sabia rela­tividad.

Veamos y juzguemos una a una las hipó­tesis planteadas para ver qué tanta verdadcontienen:

La primera Ley de Parkinson: El trabajo seextiende hasta llenar el tiempo disponible.

La segunda Ley de Parkinson: El gasto seexpande hasta agotar el ingreso disponible.

la tercera Ley de Parkinson: Expansiónsignifica complejidad y complejidad traeconsigo deccdenclo.

El Principio de Peter: En una organizaciónjerórquicc cado empleado tiende a ascen­der a su nivel de incompetencia.

Puede decirse gueen principio tienen mu­cho de verdad, aunque falta mayor elabo­ración, zen qué sentido? También hay queadvertir que son demasiado negativas yque no admiten ni un destello de inteligen­cia conciente.

Un connotado experto en administración,Peter Drucker, de la Universidad de NuevaYork, califica a nuestros autores como IIBu_fones de la administración". Si bien es apli­cable el adjetivo, na hay que olvidar el PO­DER DEL RIDICUlO, que puede ser más fuer­te que el de muchas críticas solemnes.

Pero hoy dos objeciones de más fondo;una asume que el desempeño en el trabajo

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da la medida total del valor intrínseco delindividuo y esto es claramente un criteriodemasiado estrecho.

La segunda objeción trata de concepcio­nes escapistas: se hace ver graciosamenteque existen diferencias de esencia, pero nose profundiza suficientemente en sus causas,y especialmente en las formas de solucionarestas deficiencias. Como el individuo espuesto como víctima de la organización, se

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le proporciona una absolución fácil, perono se le plantea cuál debe ser su reto. Quées lo que debe vencer y cómo, y hay que te­ner presente que las organizaciones sonproducto del hombre, por lo que en últimainstancia es el creador, el responsable y elobligado a mejorarlas.

El hombre no puede escapar a su histo­ria, pero cebe conquistar su futuro.

LOS GRUPOS DE PRESION yLA BUROCRACIA

l. LOS GRUPOS DE PRESION

El estudio de Jos "grupos de presión" diceJ. Meynaud "Constituye uno de los ternospredilectos de la ciencia política contempo­ránea, ha sido introducido en las investiga­ciones de esto disciplina con el objeto deidentificar las fuerzas que orientan el meca­nismo gubernamental. Como actividad delespíritu positivo, no trata de definir las re­gias ideales del juego de las instituciones;sino de determinar 5US modalidades de fun­cionamiento".

Los "grupos de presión" son vistos poralgunos como un poderoso instrumento deanulación de la democracia y proponen unaestricta reglamentación de sus actividades;otros juzgan excesivos estos ataques, y losconsideran una tentativa de impresionar laopinión.

Algunos autores, especialmente en Esta­dos Unidos llaman "grupos de interés" a lasagrupaciones realizadas por la unificaciónde "conductas", que incluyen la defensa deventajas materiales, así como la salvaguar­da de valores morales. Cuando esta unifi­cación es a veces en forma esporádica, efí­mera, y cuando desaparecen las causaseventuales de esta unión, y el grupo se des­hace, recibe entonces el nombre de "grupodifuso". Si el interés común es sentido conintensidad suficiente, para que surja el de­seo o la aceptación de una organizaciónque se encargue de realizarlo y este interéses persistente, su mecanismo de unificaciónvoluntario y racionalizado, sustituye al "gru­po difuso". Para ser clasificado de acuerdoa los intereses; se denomina "grupo de ln­terés" y el fin de 'esta agrupación es ladefensa con mayor firmeza del objetivo porel cual se han unificado. Pues bien, cuandoesos "grupos de interés" actúan sobre elmecanismos gubernamental para imponer susaspiraciones o reinvindicaciones se transfor­man en ..grupos de presión".

Hay en verdad múltiples "grupos de in­terés"qtJ,e aparecen por propia vocación,

alejados de lo esfera gubernamental; pero,en la práctico, es común que cualquiera deellos pueda transformarse, llegado el caso,en "Organismo de presión".

Tal es el caso de aquellos grupos quehacen intensa promoción para obtener elapoyo de la opinión pública, pero en reali­dad sólo tratan de aumentar por medio deun rodeo, su acción sobre las autoridadesgubernamentales.

Los "grupos de prealón" reflejan fielmen­te la estructura socioeconóm ica del País y losprincipios ideológicos preponderantes en elmismo; pero, en general, podemos distinguirdos series de organismos: Uno de ellos tienecomo objetivo esencial la conquista de ven­tajas materiales o la protección de situacio­nes adquiridas para sus agremiados, y Hó­manse a estos "Organismos Profesionales".

Hay otros grupos que representan su ra­zón de ser en la defensa desinteresada deposiciones espirituales o morales, o bien, enpromover causas o principios ideológicos yéstos grupos pueden denominarse "Agrupa­ciones de Vocación Ideológica".

Organizaciones Profesionales. Actúan entres grados o sectores: Patronal, Agrícolay Labaral.

"Patronal" comprende grupos de csoc¡c­ción de pequeñas y medianas empresas detipo comercial, industrial, bancaria y finan­ciera y son generalmente muy poderosasdesde el punto de vista económico.

"Agrícola o Campesina" pueden ser gru­pos que defienden pequeñas propiedadesde tierra, o bien pueden ser agrupacionescañeras o las que se dedican al cultivo delTabaco.

Meynaud especifica las "Agrupacioneslaborales" y en este rubro están incluidaslas agrupaciones obreras. También se con­templan dentro de estos grandes bloquesalgunos que, por su tradición individualista,han comprendido las ventajas de la accióncolectiva, y se sirven de ella con extremahabilidad, como son las asociaciones profe­sionales, ya sea en forma general o poradividad como son las de profesionales mé­dicos, ingenieros y arquitectos, de abogadoso de economistas, etc.

Importantes por su trascendencia actual

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son 105 asociaciones que tienen como pro­pósito fundamental la defensa de ciertosprincipios ideológicos, aunque procuranigualmente asegurar algunas ventajas mate­riales a sus miembros, como son algunasagrupaciones de tipo estudiantil o algu­nas agrupaciones de tipo familiar.

Las Agrupaciones de vocación "ideológi·ca" desarrollan propósitos de occión me­ralizante O ideológico, tales como la defensade la niñez, de las tradiciones socle-cultu­rales; defensa de 105 monumentos históricoso arquitectónicos; las que proponen la paz,la armonía y comprensión entre las gen­tes, la asociación protectora de animales;algunas otras defienden el equilibrio eco­lógico y la lucha en contra del "smog" pa­ra preservar las especies¡ otras son de tiporeligioso; otras más son agrupaciones secre­tas y algunas de servicio social¡ hay agru­paciones que defienden los derechos de lamujer y para nombrar algunas más, "Podernegro" O el "Poder chicana" en EstadosUnidos.

Todas estas agrupaciones son "grupos depresión" que actúan sobre la estructura gu·bernamental¡ pero existe lo propensión y esaceptado así de otros grupos más queactúan dentro de esta estructura, y que cadadía adquieren mayor importancia, como es"La Burocracia" o el "Grupo Burocrático";su acción la efectúan a través de sus pro­pios sindicatos o bien, la ejercen dentro dela maquinaria administrativa gubernamental.

En México, igual que en otros países,aunque no con la intensidad de épocas ante­riores, se ha sentido la acción de los fuerzasarmadas como factor de presión en los pro­cesas politicos.

En la actualidad, la Burocracia es índicedel enfrentamiento de las diversos fuerzassociales que entran en pugna e intenta im­ponerse para actuar sobre el poder y susprocesos. Por esto, es conveniente estudiarlaya sea dentro de los instituciones guberna·mentales o dentro de las agrupaciones parti­culares¡ sobre todo en las primeras, ya queinterviene decididamente en el combate polí­tico para hacer prevalecer $U voluntad. Vistoasí, el fenómeno gubernamental es productode presiones que 10$ grupos ejercen unos en

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otros, incluidos los organismos públicos ynaturalmente los partidos políticos.

Los grupos de presión en nuestro País, losdescribe en forma magistral el Dr. R. Gonzá·lez Casanova en su estudio " La Democraciaen México".

Elemento muy importante en la toma dedecisiones que se integran a la comunidades la Administración Pública, incluyendo lasfuerzas armadas, como factor decisorio eneste juego político, ya seo saliéndose de susfunciones propias para orientarlo o bien,en sentido negativo, para bloquear las decl­siones de los gobernantes. Este último puntoes motivo de estudio paro agilizar desde elpunto de vista práctico e ideológico o la bu­rocracia, como órgano eficiente para el de­sarrollo socio-económico de México.

Ahora bien, ¿hasta qué punto se podríancontar otros grupos más como fadores depresión política o factores de presión sobrela estructuro gubernamental? Tal es el casade las agrupaciones de locatarios, de expen­dedores de billetes y de todas aquellasagrupaciones o asociaciones, que por unlado presionan para la defensa de sus inte­reses grupales y por otro, los dirigentesgubernamentales 105 utilizan como gruposde presión o de "impresión"; perdonandoaquí la redundancia, para "impresionar" ala opinión pública o para respaldar algunasde sus decisiones políticas, como es elcaso de las manifestaciones de apoyo tonfrecuentes entre nuestro medio. Dichas agru~

pociones no presionan sobre el órgano qu­berna mental, pero sí intervienen cama fadorpredominante en los procesos decisorios pe­ro guiar, orientar y estructurar la política y,en consecuencia, lo acción gubernamental.

Posamos ahora a enumerar los elementosbásicos que dan poder a estos grupos yque son:

El número de miembros; su calidad dadapor el "Status" social o profesional y lacapacidad financiera.

Otro factor importante es la capacidad ygrado de organización de los grupos; otrofador más es la calidad de los dirigentesy las relaciones que tienen éstos con losdirigentes de la estructura política.

También es importante el "Status" social

de que gocen ante la opinión pública, puesno es lo mismo la defensa de los interesesde un grupo estudiantil O de un grupo cam­pesino, en contraste con la defensa de unaagrupación de cantineros.

Es útil para la fuerza de grupos, la acciónindividual y la acción colectiva, o sea eladoctrinamiento de cada uno de ellos y delgrupo en genera 1.

Por otro lado, los factores que restan po­der son las oposiciones o rivalidades entreel propio grupo O con otros grupos orga~

nizados.

Actuación de los Grupos de Presión

El comportamiento de los grupos está do­do por los problemas presentes en la comu­nidad; y sus actuaciones están ponderadaspor la amplitud de los medios de que dis­ponen para alcanzar los objetivos.

Su acción es sobre tres elementos:

LA POllTICALOS PARTIDOSY LA OPINION PUBLICA

Sobre la Política: la acción más frecuentees para conseguir reivindicaciones e ínter­vienen sobre el aparato gubernamental. Estaacción es más abierta cuando representangrandes grupos, con problemas sociales pa­tentes, como son los campesinos, en compa­ración con los que representan interesescomerciales o financieros, cuya acción esprincipalmente reservada o discreta.

Esta acción generalmente ocurre por pre­sión sobre los órganos legislativos; otrasveces, y es lo más común, la presión es sobrelos órganos ejecutivos, ya sea directamenteante el primer mandatario o bien, sobre losfuncionarios que tienen que resolver directo­mente el problema; a veces, cuando el pro­blema es ideológico o representa planes,programas o una necesidad francamentesentida, las partidas las suelen tomar comobandera política o ideológica.

En general, a los partidos generalmentese les plantean situaciones de valor ideo­lógico o bien, problemas sustanciales por

parte de los "Agrupaciones de VocaciónIdeológica".

En relación con la opinión pública, es fre­cuente que los grupos ocurran hacia ellapara hacer más aparente determinado pro­blema; por ejemplo, el control de la natali­dad y su consecuencia la explotación demo­gráfica o bien el problema del "Smog". laacción sobre la opinión pública puede tenerpor objetivo directo, la sensibilización y edu­cación del público; pero en la mayoría delos casos, lo que se busca es gravitar me­diante un rodeo sobre la posición y las deci­siones de los poderes públicos; pues se esti­ma, con aparente razón, que a éstos, lesseró mós difícil tomar medidas en contrade los grupos que gozan de una fuerte ofavorable opinión pública; aunque a veceslo que se procuro con ello es elevar el "Sta­tus" social del grupo. Por cierto que paraeste aspecto es importante la relación ycoordinación entre los grupos y los órganosde información.

los medios de acc;ón o métodos de pre­sión van desde la persuasión, incluyendoprogramas completos, hasta las amenazas,pasando por el ofrecimiento de dódivas, queincluye regalías en efectivo o en especie; obien, lo que es frecuente en algunos órganosde producción de bienes y servicios, es lautilización del sabotaje, sobre todo a la ce­ción gubernamental, que incluye desde el"tortuguismo" y la huelga hasta la destruc­ción de los bienes públicos, este fenómenoes la acción directa o prueba de la fuerza.

Por falta de tiempo dejemos a un lado lastácticas de los grupos de presión, que esla elección del momento para actuar, con losaspedos de defensiva y ofensiva; la eleccióndel terreno o campo de acción; así como laelección de los medios.

Paro entrar al logro o resultados de lalucha de estos grupos, se pueden obtenersu amplitud en relación al objetivo señalado,como es el caso del aumento de salarios; obien la permanencia de una situación quese ha obtenido, por ejemplo la tenencia delos terrenos, en coso de grupos de "para­caidistas". En otros cosos hay que ver elresultado aparente, aislado, en relación ala influencia global, para hacer patente

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determinado problema¡ pero en todos elloses importante el papel que juegan dentrode las fuerzas políticas¡ sobre todo, cuandoson aceptados por los partidos políticospredominantes o que tengan franca acepta­ción dentro de la opinión pública y que suacción quede incluida dentro de los progra­mas que propicien el desarrollo socio-eco­nómico del País, favorezcan a grandes gru­pos de población o resuelvan grandes pro­blemas nacionales.

11. LA BUROCRACIA COMO ORGANIZACION

Tratada dentro del marco conceptual clá­sico tradicional de tipo Weberiano de loscuatro factores de: especialización, autoridadierarquizada, sistema de reglas e imperso­nalidad que son las características básicasde la organización burocrática.

La burocracia como organismo de prestenes un instrumento de poder de primer orden,para el que controla dicho aparato burocrá­tico y así puntualiza Max Weber, cuandodice que "en condiciones normales, poseerla Dirección de una burocracia ampliamentedesarrollada entraña siempre un alto po­der". "El dirigente político al enfrentarsecon el funcionario experto, en el manejo dela administración, se hallo como el aficio­nado perfecto. "Esto ocurre aun cuando eldirigente a quien la burocracia sirve, seatodo un pueblo o un parlamento elegido,sobre bases democráticas". "Esto hace quealgunos investigadores afirmen que la actualtendencia a la burocratización acarreará ladecadencia de las instituciones democráticas;de ahí lo importancia de lograr una com­pleta comprensión del funcionamiento de laburocracia, ya que la ignorancia sobre estefenómeno facilita el sojuzqomlento".

Dejemos a un lado los conceptos o carac­terísticas de la estructura burocrática, quesólo enumeraremos en forma general:

1.-Rígida división del trabajo con em­pleo de personal especializado encodo cargo.

2.-Principio jerárquico. Control y Super­visión.

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J.-Actividad regida por un sistema co­herente de reglas.

4.-Formalidad impersonal del funciona­rio, para cumplir las normas raciona­les, sin enemistades, ni pasión "y porello sin afecto ni entusiasmo".

5.-Calificación técnica de plazas, paraefecto de promociones de acuerdocon antigüedad y capacidad.

6.-Eficocia en su más alto grado en susprocesos.

Este modelo ideal trazado por Weber, secaracteriza por una neutralidad que hacedifícil que surja el espíritu de grupo.

Sin embargo, la amplitud de las organiza­ciones facilita el desarrollo de la burocracia,ya que éste es el mecanismo para la reali­zación de tareas administrativas en grandeescala, maxime que la introducción favorecela eficacia. Ahora bien, dentro de esta orqc­nización administrativa hay otra organiza­ción Informal, que contrarresta la automati­zación fría y racional, en el cumplimientode las reglas y del ritual administrativo, yque da paso a los lazos entre trabajadores,eleva la moral, propicia la iniciativa parala óptima realización de los deberes.

Por otro lado, esta organización burocrá­tica ha favorecido la estabilidad en el em­pleo, estandarización de las normas de tra­bajo sin interferir en las acciones espontá­neas para la realización de los objetivosde la organización; también ha propiciadolos grupos cohesivos de trabajo, que hacenque el individuo se integre al grupo y en­cuentre dentro de él "Status", reconocimien­to, prestigio y otros estímulos para propiciarsu desarrollo¡ asimismo, son factores posi­tivos, la evaluación de su trabajo con finesde promoción que lo beneficien.

Ahora bien, la pregunta que nas plantea­mos es ¿cuál es la función de la burocraciaen el cambio social y cómo gravita sobre elpoder político y la estructura de gobierno?

Podemos decir que en las grandes y com­piejos sociedades contemporáneos, la reali­zación de las nuevas políticas sociales, re­quieren de una maquinaria burocrática; puessin ella na hubiera sido posible la granmovilización global, ya sea para la destruc-

ción, como es en el caso de las guerras; opara mover grandes consorcios industriales,o cumplir COn los programas de los Estadosmodernos, o bien efectuar 105 grandes viajesespadales.

No cabe duda en la época actual el papelpreponderante que la burocracia juega enlos procesos políticos, en la ejecución de losplanes; así como en el cambio social quetoda la comunidad anhela. También es ciertoque una organización burocrática varía ensu organización y sobre todo en su compor­tamiento de acuerdo con el tipo de sociedado grado de desarrollo en que se encuentra.Por ejemplo, en 105 Países no desarrolladoso recién liberados, seguramente la burocra­cia sigue actuando conforme a los interesesde los países colonialistas, siendo por lotanto ritualista, conformista, apegada alcumplimiento del orden y de la legalidad;adoptando el funcionamiento una actitud dedominio y favoreciendo la pequeña élitede la cual forma parte: aunque si bien escierto que en estos países hay líderes quepropugnan por el cambio y han sido prepa­rados para ello; todavía no han podido pe­netrar dentro de la máquina administrativapara motivarlo. En los países en desarrollocomo es el nuestro; la burocracia es de tipotransicional, en ella los líderes o funciona­rios tienen conciencia de la importancia deldesarrollo y propugnan por una reforma ad­ministrativa; la relación con los dirigentespolíticos es de estrecha coordinación, supe­ditándose casi siempre los líderes políticosa los intereses de los órganos administrativosya que la burocracia en México ha adqui­rido carta poder. en los procesos decisoriosde fa política mexicana.

Hecho este paréntesis, la pregunta es¿hasta qué punto la burocracia favorece alos sistemas democráticos de gobierno? yaque frecuentemente se dice que la magni­tud que ha adquirido, osi como su imperso­nalidad, la hacen invulnerable a las pre­siones de todo tipo; agréguese a lo anterior,el gran poder de centralización que necesitapara su funcionamiento, puesto que en unaburocracia no predomina el deseo de lominoría sobre las preferencias personales.sino que es el resultado del juicio racional

de los expertos, regidos por leyes, normas yreglamentos; los sistemas de jerarquía, no lohacen precisamente en modelo de democra­cia; pero debe suponerse que en este sistemala eficiencia para servir a la comunidad, essuperior a todos los demás valores en laformación y desarrollo de la organización.Así pues, las estructuras burocráticas y de­mocráticas Se diferencian por un principiode organización dominante que es la efi ...ciencia en la primera y libertad de decisiónen la segunda.

Cuando los individuos quieren determinarlos objetivos sociales que representan losintereses de la mayoría, es necesario propor­cionar la oportunidad para que todos pue­dan expresar sus puntos de vista; en COI1~

trcste, cuando la tarea es la organizadónde objetivos sociales como es en la buro­cracia, el problema esencial consiste en apli­car los medios más eficaces aunque no seanprecisamente los de más popularidad. Ahorabien, los valores democráticos exigen quelas metas sociales sean determinadas pordecisión mayoritaria; pero al mismo tiempo,que se instrumentalicen los métodos másefectivos, es decir, que se estoblezccn orqo­nizaciones dirigidas de manera burocráticaantes que democrática.

Esta necesidad de la eficiencia burocráti­ca puede amenzar a las instituciones paralas que es esencial la libertad de disensióny donde la meta central es capacitar a losindividuos para que actúen bc¡o decisionesdemocráticas. Por ello, es importante se con­fíe, que la eficiencia burocrática predomineen las oficinas gubernamentales, pero no enel campo político. Por tal motivo, en formageneral y desde el punto de vista teórico,se complementan; aunque la realidad esque de la capacidad y desarrollo políticode las comunidades dependerán el predo­minio o no de la burocracia para ejecutar,favorecer, disentir o entorpecer las decisio­nes políticas.

La realidad es que el desarrollo burocrá­tico es consecuencia de la etapa actual enque vivimos, como por ejemplo, la ventajade la producción masiva, que lleva al esta­blecimiento de las grandes empresas indus­triales. A lo anterior debe agregarse los

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grandes y complejos problemas a que se en­frentan las naciones, y la necesidad de ele.var el bienestar de las comunidades que tie·nen que resolver los gobiernos nacionalesactuales, lo que ha motivado la burocraciao sea el desarrollo de las organizacionesadministrativas, para ejecutar los planes.Asimismo la burocracia amenaza, hasta cler­to punto, las libertades democráticas por laconcentración del poder en manos de unospocos; pero al mismo tiempo, en una socie­dad democrática, cumple importantes fundo.nes que no se deben olvidar por lo que pc­ro señalar sólo algunos, anotamos la igual­dad de oportunidades y de sueldos para to­dos los individuos de acuerdo COn su capa­cidad; la igualdad de todas ante la Ley, ala educación primaria obligatoria en todoel País, etc.

Seguramente el poder de la democraciao mejor dicho la participación democrática,puede ser realidad y enfrentarse al reto dela burocracia, cuando todos los ciudadanosestén capacitados y deseosos de dedicaruna parte de su tiempo y energías a la vidapolítica de su comunidad.

111. BUROCRACIA Y DESARROLLO

Toda organización de tipo gubernamentalse ha formado por dos medios; uno es laestructuración de las instituciones guberna­mentales de acuerdo con modelos importa­dos de otros países; el otro, es la necesidadde crear organizaciones para resolver y ha­cerse cargo de un problema patente y senti­do por la comunidad; (un tercer medio esla persistencia de algún organismo residualdel pasado J •

El reconocimiento del problema es hechopor las gentes, generalmente organizadas engrupos, y dicho problema sólo puede resol­verse mediante o por la autoridad guberna­mental. El problema tiene que hacerse pa­tente y afectar o la comunidad en granmedida para que con otros grupos y lapresión pública, induzcan a .Ics dirigentesgubernamentales a la creación de un nuevoorganismo para hacerse cargo de controlaro resolver el problema presente en la comu-

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nidad. Por ejemplo, cuando México inició suIndependencia, sólo tenía tres Ministerios oSecretarías de Estado, posteriormente al inl­do de la Revolución Mexicana había 14Ministerios o Secretarías de Estado. Para elaño 1917 desapareció como Ministerio oSecretaría de Estado la Procuraduría de laRepública, al mismo tiempo se hizo patentela creación de dos Ministerios o Secretaríasde Estado por los problemas que confron­taba el México de esa época, y que fueronla Secretaría de Agricultura y la Secretaríade Industría y Comercio; para ser actual­mente 15 Secretaríos de Estado y 3 Departa­mentos, a lo que debe agregarse a la fecha430 organismos paraestatales, los que hansido creados para la solución de problemasde tipo económico, social, cultural, etc., deacuerdo con situaciones y problemas presen­tes en el momento de su creación.

Generalmente, para la creación de todoorganismo, después de haberse sentido sunecesidad, y creado por Decreto Presiden­cial, pasa para su sanción legal ante elCongreso de la Unión, aunque a veces estono es necesario, puesto que la Constituciónconcede facultades al Ejecutivo de la Na­ción, en la creación de los organismos nece­sarios para el progreso de México.

Por supuesto, toda nueva organizaciónpara la implantación de cualquier procedi­miento dentro de la estructura gubernamen­tal, es necesario que lleve a cabo estudiosprecisos, a cargo de la propia dependenciadel Ejecutivo interesada en el asunto. Es­tos estudios forman parte del proyecto deiniciativa, el cual es turnado a la Secreta­ría de la Presidencia para que dictamine so­bre él. A veces la iniciativa puede provenirdel Ejecutivo y se presenta 01 Poder Ieqls­lativo; claro está que, en todo proyecto in­tervienen la Secretoría de la Presidencia yla Secretaría de Hacienda y Crédito Público,para efectuar las propuestas correspondien­tes, y ver su viabilidad desde el punto devista programático y presupuestario.

Ahora bien, los relaciones que guarda laburocracia con el Estado, son formales, yaque siempre han mantenido su situacióndentro del derecho administrativo y estánamparadas por la Ley Federal de los Traba-

jadores al Servicio del Estado¡ con todaslas ventajas que le son favorables paratener seguridad, COmO es la inmovilidad delpersonal, sin importar Jo ideología, credo,partido o que pertenezca el trabajador; de­finiendo cuáles son los empleados de basey cuáles son los de confianza¡ así como losderechos y obligaciones que tienen 105 tra­bajadores y 105 titulares; también señala losderechos y prestaciones de índole económi­co y de seguridad social.

La formalidad de los grupos burocráticosy la seguridad en el empleo, en algunosaspectos es positivo para el funcionamientode la estructura gubernamental; pero enotros, propicia el anquilosamiento si no haylos estímulos adecuados y un comportamien­to o conducta dirigido hacia el mejoromien­to de la eficiencia administrativa.

Por tal motivo, estos grupos burocráticoscon derechos adquiridos funcionan como"grupo de presión" ante los propios dirigen­tes gubernamentales, y se hace patente: pri­mero, por la situación socloeconémlcc y cul­tural de donde proviene el burócrata; se­gundo, por el comportamiento del trabaja­dor ante el propio grupo y ante laInstitución; tercero, se hace también patenteante el Gobierno como grupo de presiónmediante los siguientes elementos:

• las leyes y Reglamentos que favorecensu "Status" económico-social.

• las Instituciones Burocráticas entreellas los Sindicatos o grupos socialesa que tienen derecho a formar parte.

• las concesiones y privilegios de quedisfrutan.

• Las necesidades crecientes del buró­crata.

• la necesidad y el hecho de la crecientemagnitud de la burocracia para la

solución del problema cada día máscomplejo de una comunidad.

A Jo anterior vienen a agregarse la afir­mación y crecimiento de la clase media, queha encontrado dentro del aparato adminis­trativo el medio social, que canaliza sus as­piraciones y que busca o propugna por ve­rics factores comunes como son: seguridad

de un trabajo estable, distinción de clase,presión por mantener un "Status" operentcde nivel superior; preocupación por equili­brar sus niveles de vida a través de lasprestaciones otorgadas; miedo permanentea descender a clases sociales bajas; ambi­ción y búsqueda para alcanzar posiciones.altas, tanto políticas como administrativas.

Además toda institución gubernamentalpara afirmarse y persistir, lo hace a través.de sus dirigentes; busca el apoyo legislativo;sigue la política marcada por el EjecutivoFederal, al ser fíel al comportamiento y ala política establecida; cumple COn las nor­mas y reglamentos para el mejor funciono­miento de la estructura gubernamental semuestra flexible a los cambios políticos parasobrevivir y procura hacerse potente, a tra­vés de la necesidad de que tienen los diri­gentes políticos de personal capacitado paroel manejo de las "cosas de Gobierno". Asípues, el político descansa en este aparatoadministrativo para poder efectuar las polí­ticas y los planes exigidos por la comunidad.

Por otro lado, el grupo burocrático y loestructura que mcne]c, a pesar de las críti­cas, busca el apoyo público mediante lasacciones que beneficien a la comunidad,pues el técnico de la Secretaría de Agricul­tura o de la Secretaría de Salubridad pro­curan siempre servir y atender los deseos.de la comunidad dentro de su atribución, noobstante aparentar algunas veces cierta si­tuación de hostilidad o dar la sensaciónde nc querer efectuar una acción a las gen­tes de esa comunidad. Esto se da sólo enapariencia, ya que en la realidad todo buró­crata procura tener la opinión pública a sufavor para sostener su puesto y elevarseposteriormente, puesto que ella {la burocra­cia J dedica toda su vida o esta actividadlaboral.

Es interesante el estudio de la estrategiay las tácticas para sobrevivir de los argo..nismos burocráticos y sus componentes entodo sistema. También es interesante vercómo toda institución gubernamental tiendea la hipertrofia, para aumentar sus atribu­ciones o para elevar su "Status" dentro dela estructuro gubernamental y que en formasatírica lo expone Parkinson en Su "Ley de

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Parkinson"; por ejemplo, para que un orga­nismo administrativo presione y aumente supoder, se utilizon desde el prestigio de lossuperiores y mediante las relaciones queguarda con los políticos, otro es el sacrifi­cio o "amputación" de algún programa y elestímulo de otros que son de la aceptaciónpública; a veces se utiliza la política decoacción a través de grupos o personas;esto se puede hacer utilizando la coacci6nde grupos importantes yo sea por su mag­nitud, por lo situación en que viven o por supoder económico; otras veces usan su pro­pia fuerza como grupo y a veces es frecuen­te que busquen también el apoyo del pú­blico a través de la información pública yla propaganda.

Por todo lo onterior, la bucrocracia, comonecesidad social en la que vivimos estátomando carta cobol en forma de gruponecesario para el progreso y el desarrollode un país, máxime si lo que persigue es eldesarrollo económico; de ahí la importan­cia que se do para que este grupo aumentesu preparación, racionalizando o seculari­zando como lo dice el Profesor La Palom­boro, con el fin de alcanzar mayor eficien­cia, para impulsar el programa de desarro­llo económico. Es también cierto que al cd­quirir mayor trascendencia y amplitud enel número de atribuciones para el desarrollode los programas, la burocracia tendrá máspoder como grupo y como institución, des­nivelando hasta cierto punto el equilibrio ydesfavoreciendo el desarrollo político; portal motivo, el reto que se plantea al mismotiempo es la interrogación de si se quieremayor desarrollo político en un país estruc­turado de acuerdo con la democracia ideal,o si se quiere el desarrollo económico conel fin de satisfacer las necesidades siemprecrecientes de un pueblo, favoreciendo eldesarrollo económico y estructurando la bu­rocracia para tener más poder poro la ac­ción; o bien elevar el nivel educativo generaly adoctrinando a las gentes sobre sus dere­chos individuales, cívicos y políticos, no im­porta que se frene un poco el desarrolloeconómico, en un principio, para despuésacelerarse con más empuje.

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Son preguntas que nos planteamos y quedeben replantearse también coda comuni­dad y cada dirigente político para conocerel tipo de institución y sistema gubernamen­tal que debe regir a cualquier comunidado cualquier país.

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ADIESTRAMIENTO DE EJECUTIVOS'

1. INTRODUCCION

¿Cómo debe adiestrar el Sector Públicoen los países en desarrollo, a los funcione­ríos que componen la máquina guberna­mental? Es este un desafío que se presentohace ya varios eñes, no obstante su crecien­te importancia.

Vasto es la literatura respecto a los prin­cipales aspectos de las actividades de odies­trcmlentor muy poco, sin embargo, ha sidoescrito a propósito del adiestramiento deservidores públicos como herramienta de unapolítica hacia el más rápido desarrollo eco­nómico y social.

Una vez comprometidos con el proceso decambio, los países en desarrollo tienen for­zosamente que buscar mejores medios deadiestrar Q sus servidores debido prlnctpcl­mente a tres razones:

En primer lugar, el medio ambiente enla presente década se muestra cada día másdinámico y por esto impone a los organis­mos, sean públicos o particulares, uno cons­tante actividad de adaptación o de reac­ción. Tal circunstancia hace indispensableque los servidores absorban permanente­mente el conocimiento de las tendenciasambientales y de sus posibles mutaciones,aunque fuera con diferentes intensidadesconforme al nivel en el que actúan.

En segundo lugar, el esfuerzo desorrollis­te exige inversiones cada vez más grandespara empresas de envergadura en todos lossectores de la actividad gubernamental;principalmente en el sector industrial detecnología avanzada, destinado a operaren gran escala. Para que haya el rendi­miento deseable es imprescindible adminis­trar los recursos disponibles con eficienciaigual a la que se dispense a la tecnologíarequerida para la implementación de losrespectivos proyectos.

En tercer lugar, la explosión de conoci-

1 Confere"cia sustentada por el Dr. Arthyr Guima·

raes en visita especial realizada 01 INAP. de M..lee,

mientos en todas las áreas de actuación gu­bernamental, que son múltiples, exige paralos servidores públicos la permanente cctuc­lización de conocimientos a lo largo de su­carrera profesional.

2. DIFICULTADES EXISTENTES

No obstante ser cada vez más perento­ria la necesidad de adopción de un sistemade adiestramiento para los servidores pú­bficos, en la gran mayoría de los países endesarrollo las actividades que están siendorealizadas en esa 6rea dejan mucho quedesear.

Generalmente, las dificultades identifica­das son:

a J la falta de profesionalización de! ser~

vidor público, en la que concurre, c.veces. fa carrera apenas en su cspec­to formal.

b ) La conceptualización del adiestra­miento como actividad aislada o epi­sódica.

c:) la consiguiente improvisación del es­fuerzo de adiestramiento.

No es raro que dentro del Servicio Públicode los países en desarrollo, esté diseminadoel concepto de que el servidor puede per­fectamente desarrollarse bajo la oriente­ción de supervisores que dispongan de expe­riencia. Sin pretender minimizar el valor dela experiencia, hay que tener en cuenta queel conocimiento del trabajo en sus más mí­nimos detalles no proporciona al ejecutor faactualización en el progreso tanto técnicocomo conceptual en su área de actuación.Nadie niega al servidor público debida­mente capacitado su competencia profesio­nal, pero responsabilizarlo enteramente deladiestramiento de sus subordinados sería li­mitar el desarrollo continuo y global a lassituaciones específicas de trabajo. Ademós,nc siempre aquél que conoce perfectamentesu trabajo, está en condiciones para trans­mitir, de manera eficiente, los conocimientosque posee y utiliza.

Por otro lado, frecuentemente los progra~

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mas de adiestramiento reciben lo influen­cio de las orientaciones predominantes enuna época. los responsables de los progra­más tienen la tendencia de adoptar y difun·dir las ideas y conceptos de moda en lospaises más desarrollados. Sin embargo, ta­les ideas y conceptos no siempre satisfacenlos pre-requisitos de transferibilidad haciaotros contextos sociales de menor desarro­llo. Así, la Administración es considerada,ora, como un sistema tecnológico que enfa­tiza la eficiencia; ora, como un proceso so­cial en que los valores morales pueden tenermás importancia que los objetivos buscados,y aun, como un sistema de toma de decisio­nes y formulación de políticos.

Muchas veces también, se presta o la ce­tividad de adiestramiento un carácter espe­cífico muy acentuado. Ella es enfocado entérminos de necesidades de corto plazo,hacia la atención de objetives inmediatos,cuando, por el contrario, debe tener obje­tivos más amplios y permanentes.

Entre los objetivos se destacan, por ejem­plo, el de alcanzar cambios de actitud ycomportamiento, y el de hacer que los ser­vidores adiestrados pasen a actuar comaverdaderos agentes de cambio.

Dentro del enfoque desarrollista, el adies­tramiento en el Sector Público debe ser en­tendido como una actividad destinada a pro­porcionar permanentemente una actuaciónefectivo a los servidores en todos los nlve­[es jerárquicos, a través de un proceso pla..neado y directamente relacionado con laacción gubernamental que busca el más rá ..pido desarrollo económico y social del país.Por lo tanto, se trata de adiestramiento des­tinado a la realización de objetivos másamplios.

Este proceso debe ser llevado a efectode varias maneras y con diferentes técnicose intensidades conforme a los diversos sec ..tares componentes de lo máquina guberna­mental y, asimismo, de conformidad con losniveles jerárquicos en que actúan los servi­dores adiestrodos. Se caracteriza fundamen­talmente esa nueva visión del adiestramien­to por su tónica dirigida hada el cambio y

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por su aspecto de actividad planeada. Ade­más, debe ser considerado como un procesosocial de carácter marcadamente influyente.

3. NECESIDAD DE UN MARCOCONCEPTUAL

Para que los países en desarrollo puedandisponer de un sistema de adiestramientoadecuado a su política desorrolfista, s. hacenecesario estructurar un marco conceptuol."

Es indispensable identificar, de maneraprecisa, las variables envueltas en el pro­ceso de adiestramiento, las cuales debenser clasificadas corno insumas y exsumos.Como insumos son consideradas aquellasvariables en regla utilizadas, controladas ymanejadas hacia la consecución de los cam­bios deseados. Como exsumos, los efectos,resultados o consecuencias que se esperandel adiestramiento.

Así, están comprendidas como insumaslas características de los servidores públicosinvolucrados en el proceso de adiestramien­to; el esfuerzo atingente a ese proceso, estoes, las actividades y los métodos empleadospara proporcionar cambios a través de laenseñanza; la estructura formal. la culturaorganizacional, el clima de Iideralgo im­perante.

Bajo esta visión, el esfuerzo de adiestra­miento puede ser considerado como la va­riable que constituye el estímulo. los demásinsumas actúan como agentes facilitadoresinteractuando con el mismo esfuerzo. Talesagentes facilitadores son de dos tipos: aque­llos que los servidores públicos traen con­sigo para el programa de adiestramíento,esto es, sus características específicas; yaquellos ingredientes de su medio-ambienteque actúan como influencia social motiva­dora o reforzadora de las actividades deadiestramiento, tales como el clima de lide­razgo imperante, la organización formal, lacultura organizacional.

Entre los exsumos se destacan las activi-

• Filfey, Alan C e Hecse, Robert J. Managerial

Process and Organh:ational Behavior. Glenview, 111.:

Scott, Foresman and Compony, 1969. pp. 423-424.

dades y el comportamiento modificados;toda la nueva información o concepto queel servidor público asimiló, concientizó y escapaz de operacionalizar; los cambios en sumanera de encarar y realizar el trabajo, ylos resultados deseados y alcanzados.

Se hace necesario, asimismo, que lospaíses en desarollo definan los objetivosnacionales, fijen una estrategia desarrollis­ta, identifiquen los instrumentos para imple­mentarla y especifiquen las grandes priori­dades.

En seguida se hace imprescindible decidirsobre cuál será la porticlpcclón a ser pres­toda por el Sector Público y Privado parala consecución de los objetivos nacionales.

Con fundamento en estas premisas bási­cas, que integran un verdadero esquemaconceptual, es como Se deberá verificarcuáles son los diferentes tipos de servidoresnecesarios para las actividades que debenser llevadas a efecto por el Sector Públicoen sus diversas áreas de actuación; cuáleslos conocimientos y habilidades de que ca­recen, y cómo podrán adquirirlos y mante­nerlos permanentemente actualizados.

En esta última fase, tres aspectos debenser tenidos en consideración en los progra­mas de adiestramiento: los objetivos gene­rales y específicos que se persiguen, el climaadministrativo actual, y la previsión delos efectos deseados o en otras palabras, loscambios esperados.

Además se debe tener presente que losservidores públicos incorporados en los pro­gramas de adiestramiento necesitan deserto­llar tres clases de habilidades: técnica, hu­mana, y conceptual.

La habilidad técnica, tiene que ver con laeficiencia necesaria para el desempeño delas diferentes actividades funcionales, noimporta que el servidor se encuentre en eltope, o en los niveles iniciales. Por eficienciaSe entiende en este contexto, una actuaciónllevada a efecto de acuerdo con la maneraprocedimental deseada y COn el uso de téc­nicas adecuadas. Esta habilidad es la másfácil de ser desarrollada, porque lo expe­riencia de que se dispone en esta área esbastante amplia. Además, ella tiene mayorimportancia en los niveles iniciales, re lccío-

nodos directamente con la ejecución de lastareas. A medida que se asciende la escalojerárquica será menos significativa en re­zén de otras habilidades que empiezan aganar predominancia.

la segunda habilidad se relaciona COn elelemento humano, esto es, con las interac­ciones y transacciones que involucran los in­tegrantes de las diferentes unidades de tra­bajo, y que exigen el incremento de la ca­pacidad para conseguir cooperación.

La tercera habilidad, que los estudiososcalifican como conceptual, es aquella queproporciona al servidor público una visiónglobalista de los problemas gubernamen­tales.

En el caso de los países en desarrollo, elrelacionamiento al avance económico y so­cial, hace que los asuntos especificos nosean considerados aisladamente, sino en suinterrelación con otros más generales, de loscuales ellos son parte integrante. Esta es lohabilidad más difícil de ser desarrollada y,sin embargo, la más importante, mayormen­te para aquellos que actúan en la cima dela administración. Esta habilidad dependedel desarrollo de un sentido creativo parala presentación de nuevas ideas. Es la habi­lidad que posibilita al servidor público y.especialmente al directivo, la identificaciónde los problemas fundamentales y sus ve­riables, y también la distinción de los fcc­tares no esenciales.

Es de estos objetivos generales mencio­nodos que se deberán derivar los más aspe­cíficos para el adiestramiento de los $ervi~.

dores públicos.En primer lugar, los cursos de adiestra­

miento deberán familiarizar a los funcione­rios con los recursos de la organización ycon su sistema de comunicaciones. De estamanera, los conocimientos suministrados lesproporcionarán la confianza propia y haránque puedan obtener informaciones más re­levantes para las decisiones que tomen.

También los cursos de adiestramiento de­berán mirar hada el desempeño de la fun­ción que los estudiosos de asuntos denomi­nan "staff college". La función es la de­propiciar a los servidores la oportunidadde relacionar, de trocar experiencias y de

desarrollar una vrsron común. Como conse­cuencia, una mejoría será ciertamente sen­tida en el sistema de comunicaciones, porcuanto su efectividad depende de la facili­dad con que sean usados sus canales. Esta-facilidad será influenciada por la compatibi­lidad existente o desarrollada entre 105 ser­vidores, de las experiencias analizadas enconjunto y de la creación de una visión glo­bal de la actuación gubernamental desarro­Uista.

Las investigaciones han comprobado queJos canales de comunicación usados con másfrecuencia tienden a ser aquellos que estánrelacionados con interacciones funcionalesy sociales gratificantes. Por otro lado, elsentido de las decisiones se vuelve más pre­visible si los servidores públicos compartenun sistema común de valores y tienen tam­bién las mismas aspiraciones.

Los cursos de adiestramiento, por lo tan­to, deben enfocar ciertos valores y creenciasrespecto a los objetivos generales y especl­ficos de acción gubernamental desarro!listay hacer que tales valores y creencias se in­corporen a sus marcos de referencia. Vistocon esta orientación, el adiestramiento sedestina a sensibilizar al servidor públicopara los diversos aspectos de los problemasque enfrenta y a guiarlo en la selección deprioridades.

De esta manera, los servidores públicosestarán orientados de tal forma que, du­rante el ejercicio de sus actividades, per­manecerán expuestos al mismo tipo de in­formación y el los mismos sistemas de va­lores y, así, podrán interectuar de maneramás efectiva. Todos los resultados conse­cuentes de la percepción selectiva, del con­cepto del papel y de las resonancias delgrupo se dirigen hacia una filosofía comúnque es la de una acción gubernamentalorientada para un más rápido desarrollo.económico y social.

4. EL PROCESO TRADICIONAL DEADIESTRAMIENTO

Es un hecho notorio que el adiestramientode servidores públicos en América Latina se

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haya concentrado hasta ahora exclusiva­mente en el área de los procesos adminis­trativos a nivel operacional, esto es, conénfasis en la enseñanza de técnicas aplica­bles específicamente a los servidores auxi­liares (o servicios-medio).

Así, el adiestramiento ha abarcado, engran parte, la transmisión de conocimien­tos teórico-prácticos en asuntos relaciona­dos con problemas de organización, simpli­ficación del trabajo, presupuesto personal,suministros, etc.

Predomina en este tipo de adiestramien­to, la preocupación de la aplicación de loselementos que componen el famoso POSD~

CORB; lo que se nota, pues, es una ciertacompartimentalización del adiestramiento,orientado en el sentido de la transmisión detécnicas y de procesos administrativos sin lapreocupación de una visión conjunta o deglobalidad.

Es evidente que el adiestramiento campar­timentalizado de técnicas administrativas(clasificación de cargos, presupuesto, orga­nización, etc.) satisface, hasta cierto punto,una de las grandes necesidades del serviciopúblico, como es la mejoría de nivel dedesempeño de los servicios auxiliares, loscuales son sin duda, aún hoy en día, pun­tos de estrangulamiento en muchos órganosdel servicio público en América Latina.

El reconocimiento, todavia de algún tiem­po para acá, de que las instituciones socia­les son entidades de sistema abierto, esto es,sistemas que mantienen una relación perma­nente de interdependencia como el medio­ambiente en que actúan (social, político,económico, cultural, etc.) así como de quesu sobrevivencia depende de la respectivacapacidad de adaptación a los cambios am­bientales, está ocasionando la inquietud deque el proceso de adiestramiento hastaahora seguido, (énfasis en técnicas aisla­das) no permite la necesaria adecuaciónde las instituciones sociales a los cambiosambientales.

En otras palabras, se considera hoy díaque el adiestramiento para el desarrollodebe ser hecho a la luz de los conceptosdel sistema abierto, facultando la compren­sión de interdependencia del todo y de sus

elementos integrantes (internos), y 01 mismotiempo, el análisis del impacto de las varia­bles externas que constituyen el ambiente,con el cual la institución social interactúa.

Este nuevo enfoque no elimina, por inútilo irrelevante, el adiestramiento o lo luz delos elementos del POSDCORD. Lo que seprocura modernamente es, ante todo, visua­lizar los objetivos específicos de cada ór­gano de la Administración Pública y, en con­secuencia, adiestrar o sus funcionarios conmiras a la realización de programas espe­cíficos de acción.

Se evidencia, así, un cambio en el sen­tido de ampliar el nivel y el alcance deladiestramiento de los servidores públicoscon el objetivo de prepararlos para la so­lución de problemas realmente vinculadoscon las finalidades de los organizaciones enque trabajan.

5. LA CONCEPCION SISTEMICA y SU IM­PACTO EN El ADIESTRAMIENTO DE EJE­CUTIVOS

Esto concepción moderno proviene de losestudios pioneros de Van Bertalanffy, Par­sons, Boulding y otros investigadores, loscuales mostraron la posibilidad de aplica­ción de las técnicas de análisis sistémicoa las instituciones sociales en genera 1. *

Bajo este enfoque, se torna evidente quelas organizaciones no son más que conjun­tos de partes (sub-sistemas) interligadas, lascuales interactúan tanto entre ellos mismascomo con el medio-ambiente.

Las organizaciones sociales vinculadas alEstado reciben insumos del medio-ambienteen que operan, los transforman y los expor­tan en forma de servicios poro el medio ex­terior, el cual, a su vez, absorbe esos pro­ductos.

* lo Von Berlalanffy, "General System lheory: anew approach lo unity of Science", in Human Bio·

logy, Dez, 1951.-1. POrlons, "Structure and Pracess in Modern Socie­

tles", N. Y., 1960._ K. Boulding, "General Syslem-s Theory: Ihe skeleton

of setenee", in Manogement Science, April, 1956.

La comprensión de los fenómenos adminis­trativos a la luz del enfoque sistémico, noslleva a admitir que los criterios anterioresde adiestramiento Ien que se buscaba unaeficiencia puramente interna I deben ser sus­tituidos por otros, a través de los cuales seprocurará alcanzar eficacia en la respuestaa las demandas del cmbic rue e xte rrcr.

En el tipo de adiestramiento hasta enton­ces en vigor, había una preocupación exa­gerada por las normas o principios dirigidoshacia el funcionamiento interno de las orga­nizaciones y se prestaba muy poca atencióno los cambios ambientales yola necesidadde continua adaptación en respuesta a losmismos.

Estas líneas de acción se presentan porsus propias características, inadecuadas auna administración encaminada hacia el de­sarrollo; pues la preocupación por los pro­blemas de desarrollo tiene como premisabásica el reconocimiento de que los cam­bios son deseables y suelen ocurrir, y deahí la necesidad de adaptación a esoscambios.

Según Alvin Toffler, en su libro El Choquedel Futuro, las organizaciones modernastienden a olejcrse del modelo burocráticode Max Weber y a adoptar modelos másflexibles, cuyas estructuras y procedimientospermitan respuestas más rápidas a las soli­citaciones del medio-ambiente. Esas organi­zaciones "cd-hoc", parecen ser una de lasposibles soluciones, en el campo administra­tivo, a las exigencias de un mundo en tran­sición.

Por esa razón, el adiestramiento enservicio público comienza a preocuparsetambién por el nivel intermediario de la je4

rarquía cdmiaistrctlvc (donde son trcmsfcr­modos en proyectos los programas de ac­ción a ser ejecutados por las escalas infe­riores), al mismo tiempo que concentra suatención en la necesidad de planeación in­tegrada y a largo plazo, en el nivel superiorde decisiones.

El reconocimiento, por un lado, de la de­pendencia, cada vez mayor, que las organi­zaciones sociales guardan en relación al res­pectivo ambiente, y por otro, la indiscutible

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necesidad de adaptación y de cambio parasobrevivir, está llevando a los estudiosos delos problemas de desarrollo a admitir queun tipo de adiestramiento dirigido a la eje ..cución de programas y de proyectos es, po ..siblemente, la soluci6n más adecuada parala modernizaci6n del servicio público.

6. ORIENTACION DE LA EIAP EN EL AREADE ADIESTRAMIENTO

Desde su creación, en 1964, la EIAP hatenido como una de sus preocupaciones bá­sicas suministrar cursos de carácter interdis­ciplinario, en los cuales es debatida y exa­minada la problemática de la administra­ción en América Latina.

La filosofía dominante en las diversasáreas de enseñanza de la EIAP reposa en elreconocimiento de que el administrador le­tinoamericano tiene que estar capacitadopara ejercer un papel relevante como agen ..te de cambios en su respectivo país. Esoscambios, sin embargo, no se restringen C"

alteraciones de naturaleza técnicc-cdminhtrativa, sino que por el contrario, involucrar.el reconocimiento de que hay también yprincipalmente una serie de variables de na­turaleza social, econ6mica, política, jurídicay cultural.

El ejecutivo que no tenga acceso a esetipo integrado de adiestramiento posible­mente no tendrá condiciones para atenderlos fenómenos administrativos de su propiopaís, y, en consecuencia, no tendrá mediode dominar las líneas de acción del pro­ceso de cambios que se proponga desen­cadenar.

La incomprensión de la importancia de unadiestramiento interdisciplinario ha acarrea..do un cierto énfasis en adiestramientounilateral, no sistémico, en que, por logeneral, se maximizan solamente los com..ponentes técnicos.

Ahora, es evidente que los programas deadiestramiento de ejecutivos deben diferirde manera substancial de los programas deadiestramiento para técnicos.

La orientación que la EIAP viene si­guiendo desde su fundaci6n se basa en el

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reconocimiento de que el desarrollo de eje­cutivos debe ser hecho en términos priorita­riamente "ecológicos", esto es, debe ser unesfuerzo con miras a meiorar la eficienciade los ejecutivos dándoles nociones claras delas técnicas de gerencia, pero, al mismotiempo, suministrándoles bases amplias parala comprensión de las limitaciones sociales,políticas, culturales y económicas del con ..texto en que van a actuar como adminis·tradores. En otras palabras, en cuanto aladiestramiento de técnicos puede ser trans­cultural, el de ejecutivos, con vista al desa­rrollo, es intrínsecamente, endo..cultural.

Se puede, pues, afirmar que, no obstanteque los cursos de adiestramiento de la EIAPtiene objetivos específicos como puntos dereferencia, (administración para el desarro­llo, administración tributaria, o administra­ción aduanera) presentan sin embargo, unacaracterística común que es la comprensiónde interdependencia de las variables eco­nómicas, sociales y culturales en el procesogeneral de desarrollo.

Con base en esa premisa, los cursos pre­conizados por la EIAP con miras al edies­tramiento de ejecutivos adoptan una meto­dología de enseñanza bastante dinámica, enla cual los participantes asumen un papelactivo, en que predomina la preocupaciónpor la investigación y por los trabajos degrupo, además de debates y de seminarios,durante los cuales se da énfasis a los as­pectos ecológicos de la adminístración.

7. LA ADMINISTRACION DE PROYECTOS

Una de las maneras por la cual la EIAPha buscado orientar sus programas de adies­tramiento hacia objetivos y necesidades es­pecíficas del desarrollo en América Latina esa través de los cursos de Administración deProyectos.

La Administración de Proyectos parte delreconocimiento de que, al lado de las es­tructuras organizacionales clásicas ("staffand line") existe una necesidad cada vezmayor de estructuras paralelas, las cualesrepresentan una respuesta eficaz a la cense­cución de tareas específicas cuya realiza-

eren envuelve la concentraci6n, durante unperíodo de tiempo pre·determinado, de re­cursos humanos, financieros, técnicos y or­ganizacionales.

En otras palabras, la administración deproyectos comienza por indicar, especifico­mente, el objetivo o tarea a ser alcanzaday, a partir de esa indicación, inicia el plan­teamiento de la acción y el montaje de larespectiva estructura organizacional, de talmanera, que los instrumentos de coordine­ción se queden insertados en la propia con­secución de los objetivos por alcanzar.

Aun cuando esa nueva concepción cdmi­nistrativa tuvo origen en las organizacionesmilitares durante la Segunda Guerra Mun­dial, y luego, por transposición, ha venidosiendo adoptada por ciertas organizacionesindustriales (construcción de naves espacia­les, industrias de equipos militares o elec­trónicos) fue, poco a poco, siendo tambiénabsorbida por las organizaciones guberna~

mentales, las cuales, están reconociendo enesa nueva modalidad organizacional, unod. los caminos para la realización integraday coordinada de sus objetivos.

Esa nueva concepción abandona el enfo­que tradicional (bajo el cual la organizaciónera estructurada con base en principios onormas generales en que poca relevancia seprestaba al objetivo específico a ser oleen­zado) y, antes por el contrario, centralizatodo el esfuerzo organizador en torno a latarea (proyecto) a ser realizada.

lo que se espera por tanto, en la prác­tica, de un administrador de proyectos, esun esfuerzo integrado (sistémico) en quelos recursos disponibles sean directamentevinculados bajo su responsabilidad inmedia­ta a los objetivos de un proyecto; además,es su tarea expresar los resultados a seralcanzados, en términos cuantitativos. -Ahc­ro, para eso, es evidente que un nuevo tipode adiestramiento se hace cada vez másnecesario, tanto más que la administraciónpor proyectos comienza a ser aceptada porun número creciente de instituciones guber­namentales en América latina.

En términos concretos, nos parece conve­niente mencionar el esfuerzo que, en esesentido, viene siendo desarrollado desdehace 6 años por la EIAP.

Esta organización sintió, a partir de 1967,que el área específica de la administraciónde proyectos, no obstante su importancia enel mundo moderno, permanecía, en Américalatina, en etapa de empirismo, con desarrolloy absorción muy lentos de la nueva tecno­logía que le es apropiado.

En verdad, la falta de administradores enAmérica latina, de nivel intermedio, cdecuc­damente adiestrados en las técnicas mo­dernas de administración de proyectos co­menzó a ser identificada como un punto másde estrangulamiento del proceso de dese­rrollo socioeconómico, acarreando, entreotras consecuencias negativas, una sucesiónde atrasos y de desperdicios en los provee­tos financiados por organizaciones interne­cionales, con evidente perjuicio y descréditopara las naciones de nuestro Continente.

Las agencias financieras fueron así, talvez las primeras en sentir la necesidad depersonal técnico capacitado para la cdmi­nistración y para el control de proyectosespecificos de desarrollo, en los países deAmérica latina.

En verdad, los organismos gubernamen­tales latinoamericanos carecen, en gran par­te, de personol conocedor de la tecnologíamoderna ya incorporada en naciones másavanzadas -capaz de optimizar plazos,costos y desempeño técnico-.

El reconocimiento de esa deficiencia en elproceso de adiestramiento de cdmlnlstrcdo­res en América latina, llevó a la FundaciónGetulio Vargas a crear, en la EIAP, una áreade enseñanza destinada específicamente aadiestrar funcionarios públicos, de todos lospaíses latinoamericanos, en administraciónde Proyectos.

Partiendo de un curso de carácter pione­ro, dictado en 1967, la EIAP viene a lo lar­go de esos 6 años, introduciendo nuevoselementos técnicos y metodológicos en susprogramas de adiestramiento en el área deproyectos.

la EIAP enseña que: proyecto debe serentendido como un conjunto de accionesadministrativas, en que se utilizan recursoscon miras a la realización de un objeteespecifico, físicamente identificado; a más

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de eso, se caracteriza por ser finito, ccm­pfe]o, no homogéneo y no repetitivo, te­niendo como sus parámetros de referencia,los factores tiempo, costo, desempeño y ries­go.

Para la EIAP, su programa de adiestra­miento en administración de proyectos haceparte, por tanto, de la tentativa de moder­nización de la administración pública enAmérica Latina y tiene como objetivo prln­cipal, la capacitación de personal para lasfunciones de planeación, programación,coordinación y control, no sólo de proyectos

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específicos sino también de proyectos múl­tiples.

En resumen, es nuestro punto de vista elde que las técnicas de adiestramiento paraejecutivos deben reconocer que el procesode desarrollo, en América Latina, depende,en gran parte, de un perfeccionamientocontinuo que, ultrapasando los aspectos me­ramente técnicos, abarque de preferencia,una visión sistémica, capaz de asegurar lacomprensión de la globalidad y de la inter­dependencia que caracterizan los procesosde crecimiento en el mundo moderno.

REFORMA ADMINISTRATIVA'

Reforma administrativa es sinánimo delproceso de racionalización burocrático quese inicia con la revolución burocrática.

Para Gerald E. Cciden es lila inducciónartificial de la transformación administrati­va, a pesar de las resistencias que provo­ca". p. 8.

"la reforma administrativa es el poderpolítico en acción"; contiene realizacionesideológicas, pleitos por control de áreas,servicios y gente, participantes e institucio­nes políticas, concesión de poderes, cam­pañas estratégicas y tácticas obstructivas,compromisos y concesiones", p. 9.

Según Montgomery (citado por G. Coi­den, p. 9) "Ie reforma administrativa es unproceso utilizado para ajustar las relacionesentre la burocracia y otros elementos enuna sociedad, o dentro de la misma buro­cracia. " [en el cual] los propósitos de lareforma. •• varian según las circunstanciaspolitices",

En forma similar se puede describir la re­forma administrativa como el proceso eco­nómico (redistribución de recursos y altera­ción de los productos finales) o como unproceso psicológico (la alteración de los pe­trones de comportamiento, creencias, actitu­des y acciones individuales). p. 9.

En contraste con muchas otras áreas dela teoría administrativa en la cual el análisisestá basado, en su mayoría o exclusivamen­te, en la prádica de los negocios, el análisisgeneral de la reforma administrativa es másaplicable a la administración pública. p. 10.

la reforma administrativa puede ser unavariable dependiente, o independiente, oambos al mismo tiempo en forma de círculocerrado. las reformas administrativas nosurgen espontáneamente. "Son acciones so­ciales liberadas premeditadamente por 105

reformadores administrativos e implementa­das a través de un sistema administrativoestablecido, el cual es transformado en ol­guna forma. Los originadores de la reformano necesitan ellos mismos ser parte del sis-

1 lomado del libro en preparación del autor so­

bre Reforma Administrativa.

tema administrativo, pero sus propuestasdeben mostrar que satisfacen una necesidadsentida del sistemall.p.11.

"La administración es un producto cultu­ral, un subsistema social que refleja los va­lores de una sociedad más amplia", p. 11.

La reforma exitosa debe ser precedida oacompañada de cambios en la cultura co­mún y en los valores que permitan la ccep­tadón y asimilación de la reforma. En talsentido, la reforma administrativa es unavariable dependiente. p. 11.

las tareas de los reformadores cdml­nistrativos son el mejorar la labor y reolise­ciones de los individuos, grupos e lnstltuclc­nes y asesorarlos para que sepan cómoalcanzar sus metas operativas más efectiva~

mente, más económicamente y más oportu­na mente. los factores que ellos estudian son:los individuos, Jos grupos, las instituciones,la sociedad. pp. 13 Y 14.

El administrador es un promotor y gestorsocial que aboga por su clientela y hume­niza las instituciones. Los reformadores cd­ministrativos no pueden ignorar tales fac­tores obvios, imponiéndose ellos mismosfronteras o limitaciones que no deben cruzar.

PROCESO DE LA REFORMAADMINISTRATIVA

l. Decisión y apoyo político, 2. Concep­tualización técnlcc-politlcc, 3. Realizacióndel diagnóstico, 4. Estrategia de la reformaadministrativa, 5. la Institucionalización yejecución de la reforma administrativa, y 6.Evaluación del proceso de la reforma admi­nistrativa.

1. Decisión y apoyo político

Originados en:

a) Convicción propia o por compromisode principales líderes políticos, enespecial del Jefe de Estado.

b} Organos supremos de Gobierno, es­pecialmente en el ámbito del Jefede Estado y de su gabinete.

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e) Criterio partidista mayoritario en elejercicio del poder.

d l Iniciativa del órgano legislativo yaceptación del órgano ejecutivo.

e) Presiones de grupos importantes depoder y de formación de opiniónpública.

f) Presiones burocráticas para algunosaspectos de su interés particular eindirectamente para la reforma to­tal.

g) Recomendaciones técnicas de gru­pos profesionales, de usuarios o deorganismos o misiones de colabora­ción internacional.

"M"hl la comprensión que tiene el Presi­dente luis Echeverría sobre la im­portancio de la reforma administra­tiva debidamente programada comomedio para alcanzar un mayor pro­ductivismo, establecer trabajo enequipo, una mayor prestación deservicios a los ciudadanos, un mayorcontacto con la realidad; la con si·dera como " ... inseparable de laevolucián general de la sociedad".Ha hecho hincapié también en laimperiosa necesidad de conjuntarla teoría y la práctica a través deuna participación activa de quienesse enfrentan todos los días con losproblemas y de quienes hacen de laadministración su medio de vida.El Presidente ha decidido encabezarun nuevo gobierno caracterizado porun diálogo abierto y trabajo enequipo y por las reuniones celebra­das en todo el territorio nacional.(El Presidente (C.f.R.) pág. 9, pun­tos "e-d"},Existe convicción propia y partici­pación de apoyo político de los lí­deres y del Jefe de Estada.Habla de Organas Supremas de Go­bierno y participación de su gabi­nete.Se crean comisiones Internas de Ad­ministración y Unidades de Progra­mación y de Organización y Méto­dos en las diversas dependenciasdel ejecutivo, o coordinadas por los

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Direcciones de Estudios Económicosy Estudios Administrativos.

Muy importante. Declaración sobrelas cosas pequeñas que para ha­cerlas grandes deberían lograrsea través del proceso de la reformaadministrativa, según declaracio­nes del Presidente de México(3/12/711, en el folleto sobre

las Unidades de Organización y Mé­todos en el Sector Pública. p. 5.

"V" a I Manifiesto del Gobierno Venezolanode acelerar el Desarrollo Económicoy Social. los programas de mejoraseconómicas y sociales que habránde iniciarse, sólo podrán realizarsesi se hace un esfuerzo realmenteefectivo y sostenido para mejorar lacapacidad de la Administración PÚ­blica de Venezuela.

g) Es necesario destacar la gran ayudaque prestan, las Naciones Unidastanto por intermedio de sus misio­nes de cooperación técnica comopor intermedio de recomendacionessobre reforma y, principalmente, enla necesidad de crear un organismopermanente de reforma precedidopor una comisión encargada de ha­cer los estudios de factibilidad res­pectivos; como es, concretamente,en la creación de la Comisión deAdministración Pública.

h) Necesidad de vincular el proceso dereforma al sistema de Planificacióndel Desarrollo Económico y Social(Cap. 1, punto 4, p. 5), definien­do estrategias para ello.

"B" h l Ver pág. 15 "El Contexto Pelltico".la reforma administrativa es conse­cuencia de Reformas Constituciona­les, del cambio de poder guberna·mental y de la participación de lalegislación, modificando estructuras.Se dan las pautas de a, b y d (verp. 1B.l

"P" h l Cfr. "El Contexto Palitica". InformeBolivia p. 15. Enfoque Constitucio­nal y Jurídico.

2. Conceputalización técnico-política

Implica el diseño teórico de lo que de­bería ser la reforma adminístrativa paralas características particulares del paísen el momento histórico que vive y portanto, muy vinculado a su ecología eidiosincrasia. Dicho diseño teórico su­pone la elaboración de un modelo omarco de referencia en el cual debenconjuntarse los criterios políticos y 105

aspectos técnicos para su ejecución, afin de que el modelo sea realista y conposibilidades operativas.

"M" 1) Presenta antecedentes de carácterhist6rico-político.

2) Le da un enfoque similar al que tie­ne la planificación con un procesosistémico, además de sistemático,con instituciones de una gran eco­logía.

3) Plan de desarrollo que sirva de pun­to de referencia para la reforma ad­ministrativa.

4) Crecimiento anárquico institucional.5) Destaca la sectorializaci6n.6) El enfoque sistémico.7) Divide el Plan Glabal que plantea

en una serie de programas en ordende priaridad.a) Instrumentación de los mecanis­

mos de Reforma.b) Reorganización y adecuación ad­

ministrativa del sistema de pro­gramación.

c l Revisión de las bases legales dela actividad pública y federa l.

d) Estructuración del sistema de in­formación y estadística.

e) Reestructuración del sistema deadministración de recursos hu­manos.

f) Revisión a la administración derecursos materiales.

g) Racionalización del sistema deprocesamiento electrónico de da­tos.

h) Reorganización del sistema decontabilidad gubernamental.

Se considera a la reforma adminis­trativa como un esfuerzo permcnen­te y sistemático que pretende impri­mir dinamismo y nacionalidad alsector público en todos sus niveles,procurando generar esfuerzos simi­lares tanto en el sector social comoen el privado. Es decir, que la re­forma está planteada como un pro­ceso Igobal y de cobertura nacional,aunque también como un esfuerzodescentralizado al nivel estatal y

municipal.Mejoramiento de la eficiencia insti­tucional a través de: (programasmlcro-cdmlnlstrotivos] .a) Delegación de responscbilldo­

des administrativas, para con­tribuir a la descentralización delprograma de gobierno.

b J Simplificación de los trámitesadministrativos.

e} Aumento de la capacidad de losservidores públicos medianteprogramas de desarrollo de re­cursos humanos.

d l Racionalización y optimizacióndel gasta pública.

"VII 2. Convenimiento de que la reformaadministrativa debe acometer bajoel ángulo de la administración parael desarrollo, o sea, la transforme­ción de una administración públicatradicional para adaptarla al pro­ceso del desarrollo.Se logrará principalmente que laadministración pública sea capaz demovilizar el desarrollo en total.(Cap. 11, punta 1, p. 7).Proceso de reforma o desarrollo nocopiado de ningún otro modelo sinode acuerda a la realidad del país.(En este punto está de acuerdo y loplantea el Gobierno Venezolano)."El desarrollo en nuestro país nopuede llevarse a cabo tal cama serealizó en los países hoy llamados"desarralladas". (p. 8, punta 11).El proceso de reforma edminlstrcti­vo tiene un objeto claramente defl-

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nido y ligado al desarrollo econó­mico y social.

UB" 2. Se da este factor como un modeloadministrativo integral Iver pág. 5)"El plan está diseñado con un en­foque que permite suficiente flexibi­lidad paro ajustarlo y adoptarloperiódicamente... "- Ver pág. 56 (inciso 51

"Consignar que la Admlnlstrc­ción..."

- y Proceso Integral (pág. 56)"Tcdcs los elementos estructura­les y funcionales de lo acción gu­bernamental han de reajustar suorganización para que el con­junto funcione como un todo. Talconjunto armónico, se obtiene através del diseño e implantaciónde un Plan General.

- Ver pág. 58 (inciso o J"Preparar y reactuolizar periódi­camente... "

- Ver pág. 186 (En el coso par­ticular de Bolivia..."

"P" 2. Dirección y orientación politico concarácter integral a través de la ac­ción de cada Ministro en su respec­tivo sector.

SECTOR

Se acuñó en el Perú el criterio de secto­rialización como elemento fundamental parael reordenamiento de su administración pú­blica, ya que una "cloro identificación ydefinición de cado uno de los sectores deactividad pública es un elemento indispen­sable para que la organización guberna­mental sea racional y adecuada o cada sec­tor o campo básico de actividad social yeconómica del país, a la vez que tiene unaautoridad política responsable de formulary velar por 'el cumplimiento de la política yplanes del sector. El Ministerio es la institu­dón central de cada sector y al Ministrocompeten primordialmente funciones de dlrl­gir el Sector, de acuerdo a una política pre­viamente establecido. Asegurar la unidad

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del Sector dentro de la política general yen armonía con planes de Gobierno".

SISTEMAS

Lo sectorialización de la actividad públi­ca va acompañada de la necesaria institu­cionalización de los "Sistemas Administrati­vos", de apoyo y de equilibrio.

Necesidad de actividades inter-sectoria­les para los cuales operan Comisiones ínter­ministeriales.

Peligro de convertir el criterio de sectoren algo administrativo y a todos las institu­ciones en organismos desconcentrados.

Necesidad de "rescatar" la significaciónconceptual o convencional (política) delSector como elemento fundamental de reor­denamiento macro-administrativo.

En Perú las características fundamentalesdel sector son:

o) Homogeneidad y especificidad de po­líticas

b) Gobernolidod de lo actividad admi­nistrativa

c l No institucionabilidad (no lnstltucic­nalizable I

d J Compatibilidad con la plenalidad ins­titucional

e) Potencialidad para el comportomien­to inter-sectorial.

Las instituciones públicas o gubernamenta­les privadas no pertenecen a ningún sector,sino que están gobernadas por la normati­vidad de todos y cada uno de los Ministe·rios sectoriales que detectan algún gradode interés público en aquella porción de ac­tividad institucional que carga bajo el Go­bierno de su sector.

El Administrativo de apoyo surge de lanecesidad de orientar homogénicamente pro­cesos técnicos sobre recursos públicos, dadala actual complejidad de la Administración.

El Sistema de Apoyo.-"Gobierna" técni­camente su ámbito.

Los sistemas de Equilibrio buscan el equi­librio global de la actividad pública, en re­lación con la sociedad a la cual sirven, yson organismos de asesoría a las decisionesdel Gobierno nacional.

SISTEMAS

Se ha dado mucho énfasis a la importan­cia que tiene la orgonización y funciona­miento.de unidades de abastecimientos (ad­quisiciones) y aunque se trota sobre laestructura orgánica, no parece que el respec­tivo manual elaborado pretenda creer unaestructura central que venga a normalizarlas actividades de los diferentes unidadessectoriales y ministeriales. La convenienciasistémica pareciera estar orientada másbien a través del cumplimiento de una seriede normas dadas en el respectivo manual.

Se ha trabajado, también, en uno asis­tencia técnica para el sistema de oriente­ció" e información al público.

Se han hecho también esfuerzos para ra­cionalizar todo lo referente a las condicio­nes del trabajo para el personal civil delas dependencias del ejecutivo, tales ce­mo: los requisitos de admisión, los nombra..mientos, los salarios, lo jornada de trebc­jo, los descansos, vacaciones, permisos, losestímulos, recompensas, etc., todo lo cualpodría constituir en el futuro, las bases deun sistema de carrera administrativa y deméritos.

ORGANIZACION y METODOS

La función de estos sistemas está muy li­gada a la forma y ámbito de la toma dedecisiones políticas, así como a la utlllec­ción de capacidad completa de la Admlnis­tración Pública.

Su existencia requiere de la existenciaprevia de un grado de complejidad de laorganización administrativa, en cuanto trc­bajen sobre los agregados de sistemas y sec­tares, o de ambos.

DESCENTRALlZACION

Los dilemas en cuanto a organismos y em­presas públicas. El problema de los directo­rios o juntas directivas. Importancia del se­ñalamiento de normas de relación funcionalcon sus respectivos Ministerios, o Secta res.

Ver aspectos, p. 13 a 15.Racionalidad en ese campo, más que en

el de la Sectorializoción en el Perú.

REGIONALlZACION p. 19.

GOBIERNOS LOCALES

Falta de normatividad, falta de comuni­cación, falta de demarcación territorial nc­clcnct, financiamiento, burocratismo, portfcl­pación, capacitación.

3. Realbación del diagnóstico

Permite conocer cuál es la realidad enrelación con la concepción tecnopolíticadel modelo. .El diagnóstico debe ser global y macro­administrativo, pero puede dar las refe­rencias sectoriales, institucionales y mi­cro-administrativas que han permitido

formularlo.

"Y" Diagnóstico de los sistemas consiste enla realización de un estudio exhaustivode cada uno de los sitemas para cono­cer su organización y funcionamientoactual, su eficacia, la calidad y ccntl­dad del producto que se obtiene.El resultado debe ser contrastado concon las propuestos de reforma que sepresentan a fin de diseñar los sistemasdefinitivos.

"8" 3. Se da este factor con bastante simili­tud con respecto a la política paroel diagnóstico; pero es muy evidentela falta de datos disponibles. Haycarencias de estudios generales so­bre la problemático administrativapara reflejar los problemas de cvel­quier área específico.Falta institucionalización del procesode modernización administrativa, loque obliga a manejar las reformascon acciones discontinuas en el tiem­po, a cargo de los órganos que tie­nen los problemas específicos y a

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realizar reformas micro-administrati­vas rígidas, sin una orientación ma­cro-administrativa general y perma­nente.

"P" 3. Está influido por lo estrategia, puesno es neutro por naturaleza.

4. Estrategia de la Reforma Administrativa

Comprende las políticas y medidas queel modelo de reforma administrativo pro­pone preservar en los aspectos positivosy paro cambiar los negativos indicadospor el diagnóstico en relación con:

"M" Merece una mención especial la cons­titución de "comités técnicos consulti­vos", tales como el jurídico, el de or­ganización y métodos y de adminis­tración de recursos humanos (véasecfr. la Reforma de la Administraciónde los Recursos Humanos. Boletín deEstudios No. 2, pp. 28 a 35 inclusive).Los aspectos principales de esos linea­mientos son: la síntesis de la proble­mático y del programa de reforma, elobjetivo, las actividades y plazos, en­tre éstos: a corto plazo, un censo derecursos humanos del Gobierno fede­ral, a mediano plazo, los subsistemas

Estrategias

Las razones d. la Reforma

Admlnlstratfva

RefOfma y Mvolución

Perspectivas d. la Reformo

Administrativa

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de planificación de empleo, de capaci­tación de administración de sueldos ysalarios, de prestaciones y de servicios,de relaciones laborales, de informa­ción, y a largo plazo, la creación deun Organo Central de Recursos Hu­manos.Entre otros cosas, también se propo­nen diferentes mecanismos, modalida­des, costos, etc.Importando de la idea sistémica co­mo parte de la reforma administra­tiva moderna, que ya no queda cons­treñida a algunos aspectos de carác­ter legal, de O. y M., del personal,etc., sino que es global y sistémica."Sistema (para Caiden) es un conjun­to de entidades coherente y con sen­tido de propósito común.Tiene imputs y da outputs que sonafectados por los resultados sistémi­cos."Modernización consiste en cosas quesociedades avanzadas, que se "moder­nizan," aspiran alcanzar".

Los transformaciones históricas crearo..sistemas cerrados en tanto que las modernaspretenden crear sistemas abiertos a la ma­yoría de los grupos e ideas. la pluralidad.Nada es estático y por tanto pronto o tardetodo llega a un fin.

Cooperativos

Normativas

Utilitarias

Nectrcueentes

Propósito more!

Transformación artificial, no por inercia o espcnténec .

Eliminación de lo resistencia administrativa.

Difefencias de actitud

Diferencias de enfoques

El Estado burocrático pero contempofáneo

Reforma insoslayable en los Estados de independen­

cia reciente

la anticipación de la reformo, automatización

El proceso de la reforma administrativa

1. Reconocimiento acerca de su necesidad.2. Formulación de metas- y objetivos, de

estrategias y tácticas.3. Implementación de la reforma.4. Evaluación.

Obstáculos a la Reforma Administrativa

Territoriales (Geografía)HistoriaTecnologíaCulturaEconomíaSociedadPolíticaErrores en orqcnlzcclón de la reforma c d­ministrativa.

La quinta esencia de la ReformaAdministrativa

Negación de la reforma administrativa. Elrelevamiento de la Teoria de la Reforma Ad­mínistrativa. Los reformadores odmlnistrc­tivos.

Estrategia de la refonna - Máximas:

No pretender todo al momentoNo ser perfeccionistaNo tener etapas intermedias innecesariasDesarrollar un clima apropiado a travésde una predisposición, orientada hacianuevas formas de procesamiento y com­portamientoRestringir consecuencias negativasNo copiar de otras experienciasUsar al máximo instituciones existentesPlanificar cada etapa y evaluar la pre­vioDar énfasis al feedback (retroalimenta­ción)Actuar can flexibilidadEvaluar lo bueno y lo molo.

a) Su ínstitucionalizaci6n sistémica, con

especial referencia a la oficina norma­tiva y coordinadora central.

b l la concepción global de la reformo ad­ministrativo poro su ejecución de largo.,mediano y corto plazo, así como los.sectores o instituciones en donde se lnl­ciará, como áreas de demostración, opor ser prioritarios a su implementacióncon propósitos de desarrollo, o por losnecesidades de la planificación.

e) la definición de los criterios macro y ml­ero administrativos, referidos los prime­ros o robustecer lo coherencia de las ac­tividades de los órganos y orga.nismosdel Estado; de las políticas sectoriales,de la centralización de las mismas y dela descentralización de su ejecución, se­gún corresponda; de los sistemas admi­nistrativos asesores y auxiliares o deapoyo.

d) La definición de los criterios micro-admi"-­ministrativos referidos a la desconcentra-·ción, a los procesos y procedimientos ad­ministrativos y a la participación plenode todo el personal público.

e) las tácticas a seguir para materializartodo lo anterior, COn un criterio pres­criptivo de corrección y de superación deproblemas; la elaboración de los planesde largo, mediano y corto plazo y den­tro de unos y otros de los programas yproyectos que los forman.

"M" fl Se ha dada énfasis por el propiaPresidente de la República a la im­portancia que tienen en las Unida­des de programación de las depen­dencias del ejecutivo, de organismosdescentralizados, y de la participa­ción de las empresas estatales. Tcm­bién se hace hincapié en la necesi­dad de mejoramiento en la tomade decisiones y de lo lnterdepen­dencia con que deben actuar todoslos organismos públicos.

"VI! f) Se ha calificado a la AdministraciónPública y su Reforma como un fcc­tor estratégico del desarrollo. Pues­to que a ella le corresponde reoll­zar todas las fases de la planifica­ción y convertir en realidad las pre­visiones del plan.

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El Estado en este Proceso tiene unpapel homogénico.

"'S" f) La reformo administrativo es Uno de105 instrumentos de desarrollo porel concepto que se tiene de que elgobierno es factor fundamental delcambio.

La función de gobierno y función admi­nistrativa gerencial, es decir, los procesospolíticos gubernamentales y los procesos degestión o gerencia, están en unión de unmismo titular.

Tiene que haber una planificación admi­nistrativa que comprenda un juego de defi­niciones políticas de gran trascendencia.

La reforma administrativa tendrá comofundón: el estudio, revisión, actualización ytecnificación de:a I Los sistemas verticalesb I los sistemas horizontalesel Los ordenamientos jurídico-administrati­

vosdI Los métodos y técnicas par medio de las

cuales cada sistema cumple su funciónparticular interrelacionado con los de­mós.

La estrategia debe entenderse como uncuerpo coherente de decisiones que Se pue­de tomar de un conjunto ete alternativas dediversa naturaleza, que tienden a la conse­cución de un mismo objetivo.

5. La Institucionalización y Eiecución de laReforma Administrativa

Implica la aceptación política de dichaestrategia, a través de su legitimaciónpor los órganos supremos del Gobier-

no, la prcvurcn de los recursos o in­sumas de personal, financieros y ma­teriales que de acuerdo o los planes,programas y proyectos y sus respecti­vos presupuestos y cronogramas (entérminos de metas y de financiamiento),sean necesarios para la implementacióndel proceso de reforma administrativacon criterio sistémico. Es decir, a tra­vés de una oficina central normativoy coordinadora, con una relación dealto nivel jerárquico, y de unidades mi­nisteriales e institucionales centrales,descentralizadas funcional y adminis­trativamente, que tengan la responsa­bilidad de llevarla a cabo de maneraconjunta.

"V" Adscripción de la Comisión de Adminis­tración Pública a la Oficina Central deCoordinación y Planificación.

6. Evaluación del Proceso de Reforma Ad­ministrativa

Estudio y análisis del proceso integral,o través de sus diversas etapas dedecisión y apoyo político, conceptuali­zación técnico-política, análisis de lasrealidades planteadas en el diagnós­tico y de las acciones correctivas pro­puestas en Jo estrategia, a trcvée delas tácticas de su institucionalizaci6n yde la ejecución de la reforma adminis­trativa. Con la evaluación se cierra unciclo para comenzar el siguiente, puestoque la reformo administrativa es un pro­ceso continuo, estrechamente vincula­do con los otros esfuerzos también con­tinuos del proceso de desarrollo inte­gral de un país.

DESARROLLO ORGANIZACIONAL

A. Estructura Formal

Todas las organizaciones cuentan condiversas herramientas técnicas que lespermiten operar cada vez con un gradode eficiencia mayor. Cabe destacar laimportante aportación de la cibernética,que se ha traducido en sistemas de in­formación más eficaces y consecuente­mente en mejores decisiones administra­tivas.

los criterios para determinar si un ele­mento formo parte de la unidad estruc­tural de la organización, son los si·guientes:- Estabilidad.-Son elementos relativa­

mente estáticos, pueden eventual­mente ser modificados, pero por supropia naturafeza tienden a mante­nerse sin cambios durante un ciertoperíodo de tiempo.

- Pasividad.-Son elementos teóricosque presentan una situación ideaLNos muestran Jo que debe ser, perono nos aseguran que osi suceda enla realidad. Pertenecen más al ám­bito de la planeación que al de laoperación.

- Fonnalidad.-Son elementos que sehan establecido oficialmente por le­yes, decretos. convenios, acuerdosformales o decisiones de alguna per­sona o grupo que tiene autoridadpara ello.

B. TecnologíaPROCESOS

SOCIALES

e

" ... sólo subsistirán y se desarrollarán

aquellas instituciones que se preeeupen

por la planeación y dírecdón d. los

cambios tIKlUeridos.'·

COMPOSIClON ORGANIZACIONAL

En todas las organizaciones de trabajoencontremos tres aspectos fundamentales:

1. Anatomía y Fisiolog;a de la Empresa

De la observación de un organigramapodemos deducir algunos elementos desu estructura interna; toles como: nivelesjerárquicos, líneas y tipos de autoridad,canales de comunicación, áreas de tra­bajo, tamaño de la organización, etc.Existen también otros elementos que apesar de no estor insertados en el or­ganigrama, pertenecen también a la es·tructura formal de la Empresa; tal es elcaso de los objetivos que se pretendenalcanzar, y de las políticas y procedl­mientas que regulan todas las activida­des que se realizan.

C. Procesos Sociales

La existencia de una estructura y unatecnología determinadas, no serviría denada sin la intervención del elementohumano que es quien pone en movi­miento esa estructura, utilizando los re­cursos tecnológicos de que dispone.Esta intervención de los individuos den­tro de las organizaciones se manifiestade diferentes formas; por ello, podemoshablar de la existencia de diversos pro­cesos sociales;

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- Comunicación- Dirección- Toma de Decisiones- Colaboración- Solución de Problemas- Solución de Conflictos-etc.

2. El Cambio: único elemento permanente

A través de la simple observación pode­mos comprobar que todas las Institucionesse desenvuelven en un medio eminentemen­te cambiante, y que estos movimientos delexterior, afectan fatalmente la vida internade las Organizaciones. Es indudable que losdirectrices y criterios que rigen la vida eco­nómica/ política, religiosa, cultural y sodalde las agrupaciones humanas de nuestraépoca, difieren notablemente de las direc­trices y criterios que regularon la vida y laconducta de pasadas generaciones.

Al analizar esta dinámica externa y susrepercusiones en la organización, puedenobservarse dos hechos fundamentales:

10. los cambios ocurren más rápidamentefuera de las Instituciones que dentrode ellas.

20. Se manifiesta una sensible lentitud enlos cambios socio-culturales con rela­ción a los tecnológicos.

lo anterior ha provocado por una porteque las Organizaciones de trabajo evolucio­nen más lentamente que el medio exterior,y además, que los procesos sociales queocurren en ellas, sufran retrasos considera­bles con relación al desarrollo que experi­mentan en su estructura y su tecnología.

3. Concepto de Desarrollo Organizacional

Un objetivo básico del DESARROllO OR­GANIZACIONAL es ofrecer herramientasque generen el mejoramiento de los proce­sos sociales en el seno de las empresas,para lograr así, un mejor funcionamiento desus estructuras y un mejor aprovechamiento

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de sus recursos técnicos. Dicho en otraforma, el DESARROLLO ORGANIZACIONALconstituye un esfuerzo para adaptar a lasInstituciones a los cambios ecológicos/ ypara establecer el equilibrio y la armoníaentre la estructura formal, los medios téc­nicos y los recursos humanos que actúan enlas propios Organizaciones.

El Desarrollo Organizacional entraña uncambio en la cultura de las Organizaciones-conjunto de volares aprendidos y compor­tidos sobre las pautas que regulan el com­portamiento de sus inteqrcntes-c-. Implica lasustitución de una cultura que evade el exa­men objetivo de los procesos sociales (sobretodo en las áreas de planeación, comuni­cación y toma de decisiones), por otra cul­tura, más auténtica y dinómlco. que se avo­que sistemáticamente y con optimismo alanálisis de estos procesos, sembrando asílas semillas del mejoramiento y de la auto­renovccíón.

4. fases del Desarrollo Organizacional

En el Desarrollo Organizacional podemoslocalizar dos etapas igualmente necesariase importantes: una de diagnóstico y otra deintervención planeada.

En la primera fase, la Organización debeconfirmar si su estructura y tecnología seadecúan a las condiciones espacio-tempora­les; por otra parte, debe evaluar el com­portamiento de los individuos y grupos quela integran para precisar si su conducta seapega a lo deseable.

los datos obtenidos a través de diversastécnicas de investigación, son clasificados yanalizados para determinar los posibles des­ajustes y sus causas.

En la segunda etapa, se planifican inter­venciones para eliminar las condicionesanormales; en este punto, la Institución de·beré ofrecer un medio propicio para quesus miembros deseen el cambio y sean ca­paces de planearlo y dirigirlo.

Ahora bien, a pesar de que no existe unaOrganización igual a otra, se ha podido ob­servar que existen desajustes -especial­mente en los procesos socia les-, comunes

a la mayoría de las agrupaciones de tra­bajo.

El propósito de este breve apunte, con­siste en mostrar la problemática que pre­sentan algunos procesos sociales básicos,analizar sus causas y definir las condicionesnecesarias para eliminar los desajustes ac­tuales, estableciendo un mecanismo de auto­crítica que permita planear y dirigir loscambios en los procesos sociales, segúnlos requerimientos que habrán de presentarseen el futuro.

En síntesis el Desarrollo Organizacional es:

a. Un esfuerzo para la introducción de cam­bios planeados sobre la base de un anó-

lisis en el que participan todos los miem­bros de la Organización.

b. Un programa que afecta a la institución,parcial o totalmente.

c. Una técnica social que busca incremen­tar la eficiencia organizacionai, meio­rar la selección de alternativas y propi­ciar la cuto-renovcclón'

d. Una estrategia de diagnóstico e interven­ción basada en la cuto-crlticc, el cpren­dlzcle de los propias experiencias, y elestablecimiento de un clima propiciopara llevar a cabo cambios estructurales.técnicos y sociales.

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DESARROLLO EN CAMPOS ABIERTOS

Uno de los criterios que prevalecen entrejefes y funcionarios de empresas privadas yde instituciones públicas, es considerar quela estandarizaci6n y uniformidad de ciertostrabajos realizados por personal de ofici­na no es posible, dado que va en razón delpropio sistema de trabajo de los jefes de lasáreas bajo su responsabilidad. Es decir, quecoda empleado hace su tarea de acuerdo ala "manera persone!" de quien recibe ér­denes e instrucciones.

De acuerdo con esto, resulta que los au­xiliares de contabilidad, archivistas, gesto­res, secretarias, en fin, operativos en gene­ral, realizan una labor que se supone igualpor cuanto a conocimiento "mecánica detrabajo" y experiencia, pero difiere en elprocedimiento tiempo y norma.

Así, nos encontramos con el caso de Jassecretarias, las que una vez sacadas de larutina constituida, ya no están en condi­ciones de realizar su trabajo hasta no vol­ver a ambientarse con el nuevo jefe, esdecir, hay un espacio vacío de productivj..dad.

Si entrevistamos a una secretaria en esascondiciones justificará su descontrol por­que está acostumbrada a una voz, a unhorario, a una regla, a un modo.

Si a un empleado se le pregunta cuálesson las políticas o simplemente cuáles lasfunciones de la Institución o Empresa don­de labora, confusamente indicará su tarea"mecánica y rutinaria" del día, ignorantede lo que sucede a su alrededor.

En el campo de la Administración PúblicaModerna, se busca que los empleados ope­rativos desarrollen sus aptitudes y posibili­dades en campos abiertos y no se convier­tan en "automáticos" al servicio de una so­la área y de un solo jefe.

En la labor rutinaria se percibe mayordesperdicio de tiempo, errores y tensión. Portanto, al romper lo rutina, se logra que lossubalternos desempeñen su labor con ver­dadero y sincero entusiasmo al cambiar deatmósfera de trabajo, distinguida por espa­cio, actitudes diferentes de las personas que

105 rodean, nuevas exigencias y considera­ciones.

Por lo dicho puede verse que el climade trabajo es el fruto de un econdicione­miento especial a que se ha sometido elempleado, ese acondicionamiento tiene quever con la modificación profunda del sen­tir del mismo.

También se pretende que exista una hu­manización en las relaciones personales.Oportunidad de promover y estimularlascon /05 compañeros de las otras áreas yarmonización entre las mismas. Refleja di­rectamente la posibilidad de comunicacióny disposición para y con los demás, esta­bleciendo un círculo de: ambiente solidarioanimosidad, aprecio mutuo y una claridadde: conducta, forma de ser, inquietudes,maneras, etc.

Conviene que los empleados se integrena las diversas zonas de actividad lograndocon esto expansión de sus conocimientos einformación de lo que su trabajo represen­ta. Conocimiento de las funciones que des­arrolla el Area General, con definición cla­ra de las líneas de autoridad, comprensiónclara de las responsabilidades y claridaden las relaciones con 105 diferentes niveles.

y ante todo saber que es partícipe de unprograma de propósitos y objetivos a al­canzar y que su labor es importante.

Oportunidad de aprender más. Se ha con­siderado que a mayor conocimiento mayorpercepción material y la satisfacción derecibir "el salario sicológico" que tiene quever con la satisfacción del empleado y susentido de identificación con la empresa.

El sistema de rotación implica una buenatáctica de organización, ya que la cadenade resultados no se rompe por ausencias in­dividuales o cambio de personal ejecutivo.Esta medida es capaz de aumentar la pro­ductividad.

Oportunidad de mejorar el sistema detrabajo, debido a que se estandarizan y seconcretizan los procedimientos; muchos mé.,todos de trabajo que antes se usaban enforma aislada y esporádica se conviertenen verdaderas técnicos de organización alponer a disposición del grupo por jefes yempleados, las particulares experiencias,

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condiciones, sistemas, orden e instrumentosde realización del trabajo creando disci­plina grupal.

No requiere personal extra porque elrendimiento es máximo como consecuenciadel aprovechamiento de los factores Admi­nistrativos tales como la adecuada sustitu­ción de empleados, procedimientos deflnl­dos, conocimiento real de la tarea y funda­mentalmente la búsqueda personal por so­bresalir en el grupo.

Es preocupación actual que el trabajo hu.mano mejore los objetivos y esto es unanecesidad que no debe de confundirse conel hecho de que los elementos de trabajosacrifiquen comodidad y se oumente el es.fuerzo físico

la productividad es más bien un valorpara aprovechar mejor los recursos huma­nos y obtener con el mínimo esfuerzo y elmayor rendimiento los objetivos de lasáreas. lo que está buscando es una constan­te y variada labor, una elevada moral delempleado y un índice bajo de desperdicio.

Además el factor humano es objeto de uncontrol adecuado dispersando aquellas COn~

diciones de rutina, tortuguismo, intoleranciaprovocada por falta de cambio y privile­gios originados por la relación lnter-perso­nal, entre empleados y jefe en una solazona.

Hay con lo anterior un fenómeno quevale la pena analizar; cuando un empleadoconvive todo el tiempo de su trabajo en unasola órea y a las órdenes de una sola per­sona se establece en forma bilateral laaceptación O la conformidad, creando COnesto un campo de indiferencia, es decir losdos convienen resignadamente que el tra_bajo que se desarrolla es tolerable.

Peligra también un hecho, que en nues­tro medio es muy frecuente; la simpatía per­sonal para un empleado agradable en sutrato, o recomendado, o por amistad, peroineficiente en su tarea.

En los casos anteriores la colificación porméritos no refleja la realidad, perjudican­do la acción de superarse y el encuentrode estímulos. La evaluación entonces debeestar determinada de acuerdo a los infor-

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mes de cada [efe con quien el empleado hatratado.

Se h:gieniza más el área. Simplemente elque quede imbuido en el empleado el con­cepto de organización permite la disciplinode realizar su torea al día, de tener enorden los implementos y materiales de tro­bajo, de mantener limpio su espacio. Ade­más hay un factor de caráder personal yes no quedar en evidencia ante el que losustituye por la rotación del grupo.

En conclusión, la participación activa endiferentes áreas permite una mayor pro­ductividad por los siguientes aspectos queson fundamentales.

a 1 Mejoramiento de las relaciones.

b I Actitud mental en busca de supero­ción en su labor dado que está bajola vigilancia de nuevas personas.

el Como consecuencia, persigue una ca­lificación que le permita colocarse enuna mejor posición.

Se trata pues, de aproevchar mejor la ac­tuación del hombre en su propio beneficioy en el de la Institución a la que sirve.

EL GRUPO SECRETARIAL y LA ROTACIONDE SUS INTEGRANTES

A). El grupo secretarial se integra con lassecretarias (os) de una área generalde trabajo (nivel de Gerencia, Dlrec­ción o Departamento). Se determinaque el trabajo del grupo secretarial estaquigrafía, mecanografía, archivo, in­vestigación, manejo de documenentos yactividades consideradas dentro deltrabajo de oficina como 'area básica.

Es comprensible que dentro del gruposecretarial no se integra a Jos secreta­rias (os) de los Directores, Gerentes O

Funcionarios de Alto Nivel, dado quesu trabajo corresponde además de 10especificado anteriormente, a funcío­nes de relación, consulta, confidencia-

lidad, trabajo llamado tarea especialy auxiliar.

B). Una vez constituido el grupo, Se orga­niza una serie de pláticas lnformeti­vas sobre los objetivos de la empresa ylos propósitos de esa área general.

e). Se establece un curso de capacitacióny superación secreterkrl.

O). Se determina la descripción detalla­da y uniforme del puesto a realizarpor los integrantes.

El. Se programa la rotación mensual demanera que cada área particular (ni­vel de división o sección u oficina) re­ciba cada mes una secretaria (o J di­ferente.

55

LA REFORMA ADMINISTRATIVAEN MEXICO

Antecedente.

la historia de la Administración PúblicaMexicana muestra cómo, desde sus iniciosen 1821, se han llevado a cabo diversosintentos para mejorarla y adaptarla a loscambiantes exigencias de los programas gU~

bernamenfoles o de los acontecimientos his­t6rico••

Sin embargo, una revisión de los esfuer­zos de reforma realizados a lo largo demás de 150 años, revela que éstos casisiempre resultaron aislados, sin una rela­ción de continuidad entre ellos y en lamayoría de los casos no respondieron aun plan integral, ni alcanzaron a lnstru­mentarse de una manera completa, bienporque no contaron con el apoyo políticoy técnico adecuado o con las decisionesoportunas y eslabonadas que se hubieranrequerido para su eficaz implantación. Pue­de decirse que es apenas en estos últimosaños cuando se ha intentado llevar a cabouna reforma cdmínlstrctlvct mayor o de

1 Para efectos de este frobaio, se parle de la idea

de que uno reforma administrativo debe ur con­cebida como un "proceso permanente".

Es un proceso que debe ser necesariamente de­liberado por parte de los altas autoridades guber·

nementetes y, si ha de tener éxito en su esfuerzopor vencer las resistencias que vaya encontrando en

su comino, debe contar ademós con pleno apoyo pe­lítico y con una adecuado estrategia de ""planta­ción --que prevea las políticas para trotar con losobslóculos que le opongan los intereses formoles einformales que habrón necesertcmente de etectcr­

se-o Requiere asimismo de la plena participación ydel consenso mayoritario de los servidores públicos,

seo cual fuere su nivel administrativo.

Por otra parte, debido a que la administración pú­blica no existe en el vaclo, sino que forma ported. un ,Istema social global y refleja históricamentelos valores de dicho sistema, no debe concebirse la

reforma como un fin en .1 mi$ll'lo, sino que debeconsiderórsefe como medio para alcan:z:ar los fines que

fondo, de una manera sistem.lÍtlCQ y pro-gramada. e

los primeros cien años de la cdminlstre,ción pública mexicana se caracterizaron poruna profunda turbulencia en los aspectospolíticos, económicos y saciares. los obietl­vos preponderantes en la primera mitad deeste período fueron, en lo externo, eonsoli­dar la recién adquirida independeneta po­lítica y, por lo que se refiere a la vida inter­na, establecer una soberania efectiva a ni.vel nacional. Esto planteaba, por una per­te, decidir la forma de gobierno (federaRtiva o centralista, de legislativo predomi­nante o de ejecutivo fuerte) que habría dedar cauce a la vida de la nueva nación; y,por la otra, institucionalizar las nuevas re­gias de juego que permitirían sustituir lasestructuras generadas durante la dependen­cia colonial. En este mismo periodo el paíssufrió diversas invasiones extranjeras -delas cuales al menos dos tuvieron alcancesmayores- y presenció dos profundas revo­luciones político-sociales a nivel nacional.

En estas condiciones es fácil entenderque en este proceso de definición del mo­delo político-social que habría de adoptarel nuevo país, aunado a la necesidad decombatir la dispersión de esfuerzos y laconsecuente desorganización de los meco.nismos de la Administración Pública -bási~

comente de corte colonial- ganó terrenofa tesis en favor de fortalecer el poder eje­cutivo. Así se explica, en buena parte, el

se proponga una sociedad organizadQ jurídicamente.

Por esta razón, una reforma administrativa general.mento, se encuentra relaclonada con otras reformas decerecter social, económico y poli ti ca. Todo procesede reforma, exige a su vez ser programado y admi­nistrado; esto implica contar con un modelo básico y

unos objetivos bien definidos que le sirven de marcode referencia, así como de mecanismos instituciona­les de operación y de- apoyo, que le garanticen la

capacidad clentifica., técnica~administrativa y políticanecesario paro poder revisar, evaluar y proponer lossistemas, los procedimientos y las estructuras quevaya requiriendo lo administración pública paro el

adecuado cumplimiento de los objetivos que tienen

encomendados.

59

esfuerzo de los primeros gobiernos porcentralizar y concentrar el nueve poder delEstado,2 aunque esto se hiciera bajo unatesis formalmente federalista.

Al desaparecer la administración colo­nial y mientras se consolidaba el nuevo Es­todo Nacional, surgieron poderosos cccl­cazgos locales que controlaban vastas por­ciones del territorio nacional, atomizandoy aislando a las diversas regiones del país ydando origen a frecuentes cambios de go­bierno. Por estas razones los principales in~

tentos de reforma administrativa de ese pe­riodo se dirigieron a restablecer los más ele­mentales instrumentos de gobierno -Ha­cienda, Ejército y Policía, Tribunales de Jus­ticia- y fueron obligada mente parciales.Muchos de ellos se agotaron en el meroanuncio de modificaciones legales, que nosiempre se tradujeron en realidades, bienfuese por falta de los instrumentos y re­cursos apropiados o bien por falta de tlem­po para llevarlas a cabo. En otras ocasio­nes estas "reestructuraciones" o "reorqo­nizaciones" se reducían a ceses masivos depersonal en busca de economías presupues­torios o de medidas político-militares.

fue así que, durante los primeros 22 añosde vida independiente, el gobierno federal'Contó con sólo cuatro secretarías de Esta~

do 3 o dependencias directas del Ejecutivo,básicamente encargadas de las funcionesde ley y orden. No fue sino hasta 1853 que

~ Según Córdova, Arnaldo (La Fomaadón del Po­

der Politico en México, Serie Popular Era, No. 15,1972, p. 9), durante mucho liempo el Estado necte­n,,1 sólo lo era de nombre, "sin control efectivO sobre

la población y el territorio, sin autoridad y contenidopor una miríada de poderes locales cuya autonomíaera el signo indudable de la debilidad de los pe­

d.res cenfretes",3 La Secretaría de Estado y del Despacho de Gue­

rra y Marina, la Secretaría de Estado y del D.spochode Relaciones Exteriores e Interiores, la Secretaria de

Eslado y d.1 Despacho de Justicia y Negocios Ecle·siásficos (ya qce en aquella ipoca no existía unacloro separación entre lo Iglesia y el Estado y, porotro lado, las autoridades eclesiósticas estabcm en­cargadas de Impartir la enseñanza), y la Secretariade Estado y del Despacho de Hodendo.

se instituyó una quinta secretaría, la deFomento (para impulsar la agricultura, laindustria y el comercio).

En 1857, una nueve revolución popularde corte liberal llamada "de la Reforma",apoyó a una nueva Constitución que, altiempo de consagrar las garantías Indivi­duales que caracterizan al Estado Moder­no, fortaleció al órgano Legislativo y re­dujo las facultades del Ejecutivo con la ideade evitar los extremos a que habían llega­do algunos presidentes anteriores, en espe­cial el dictador Santa Anna, cuyos excesosoriginaron el movimiento referido.

Sin embargo, las fuerzas conservadorasna aceptaron de buen grado la nueva Ccns­titución, desatándose una lucha interna quese prolongó de 1858 o 1'861 y que culminócon la separación del Estado y la Iglesia,en ese entonces la principal propietaria dela riqueza territorial del país.

El Presidente 8enito Ju6rez fue la cabezoindudable de ese importante movimientopolítico. En los momentos de triunfo sobrelas fuerzas reaccionarias advertía en unManifiesto al país que "el instinto de laNación, ilustrado por las decepciones y lasesperanzas frustradas, (había) comprendi..do que las revoluciones serán estériles yque los elementos conquistados en el terre­no político y social no darán fruto mientrasno se corone la obra con la revolución ad­ministrativa"."

Esta "revolución administrativa", de he­berse logrado hubiera constituido, sin duda,el primer caso de reforma administrativaque se hacia en la nueva nación con uncarácter integral y sistemático. Sin embargo,los hechos inmediatos obligaron a Juárez aposponer tan necesaria medida, porque esemismo año, 1861, el país fue invadido nue­vamente por tropas extranjeras que veníanen apoyo de los derrotados conservadores,quienes habían solicitado a Francia la lns­tauración de un imperio en México con unprfncipe austríaco a la cabeza, Maximilianode Hobsburgo.

" "La Administración Pública .n la Epoca d. Juá­ru: 11851 ..1872)", segundo tomo, Secretada de laPresidencia, México, 1973.

Juárez luch6 por defender el gobierno re­publicano y después de tres años de esfuer­zos -que culminaron con la expulsión delos franceses y lo muerte del pretendidoemperador- fue electo nuevamente presi­dente. Con esa investidura murió, en 1872,cuando trataba de fortalecer las facultadesdel Ejecutivo y osi llevar a cabo su cnun­ciado programa de reforma administrativa.Sin embargo, este intento fue parcialmen­te logrado por su sucesor (Lerdo) -quienrestableció la Cámara de Senadores-, yfue consumado al extremo -de hecho­por Porfirio Diaz, quien ocupó la Presiden­cia por espacio de 33 años, de 1876 a1911, después de haber derrocado a lerdocuando éste pretendía reelegirse.

Durante la prolongada dictadura de Por­firio Díaz el gobierno se dedicó básicamen­te a promover la construcción de la lnfrc­estructura necesaria (carreteras, ferrocarri­les, plantas eléctricas y obras públicas) pa­ra propiciar la penetración del capital ex­tronjero con la idea de desarrollar y moder­nizar el país.5 Con esos objetivos en men­te, se llevaron a cabo en esa época impor­tantes reformas administrativas básicamentetécnicos," parciales y de carácter incremen­tal,' como la institución del presupuestoanual,8 clasificado en ramos y partidas yla creación de la Secretaría de Comunica­ciones y Obras Públicas.

Pero la ausencia de participación políti­ca, y las injusticias cometidas 'en contra dela población nacional en el intento de capi­talizar al país y atraer la inversión extran­jera, motivaron un nuevo y profundo movi­miento revolucionario popular contra la die­tadura de Diaz y los grupos privilegiadosque éste había favorecido -c-prlncipolmen­te los grandes terratenientes- que se pro­longó a lo largo de siete años 11910-17) Ycostó cerca de un millón de vidas. Al triun­fo de las fuerzas populares (19171 se ela-

" Córdova, Arnalda. "La Ideología de la Revolu-

ción Mexicana". Edit. Era. 1973. pp. 16-17 Y 68-72.

6 lee. Hchn-Been, op. cit.

7 ürer, Yahezkel, op. cit.

a Contemplado en el programa de Jueree. (La Ad­

minlstroci6n Pública en la Epoca de Ju6rez, op. cit. I

boró una Constitución que impuso nuevosobjetivos de carácter económico y social alEstado mexicano y sentó las bases para con­vertir 01 gobierno federal -desde enton­ces legalmente con un Ejecutivo fuerte- enun instrumento encargado del mejoramien­to de las condiciones generales de vida dela población no sólo en el aspecto econó­mico, sino en el político, social y eulturcl."

Para cumplir los nuevos objetivos del Es­tado, se hizo necesaria la creación de unanueva y más compleja administración pú­blica. Fue así que en 1917 se llevó a cabola primera transformación técnica,1° com­prehensiva -si bien incrementaln. y noprogramática- del Ejecutivo Federal, alcrearse constitucionalmente un nuevo tipode órgano dependiente del Presidente: losDepartamentos Administrativos. Bajo estadenominación se establecieron organismosdistintos a las Secretarías de Estado -sustitulares no serían políticamente responsa­bles ante el órgano legislativo- para en­cargarse de la provisión de diversos servi ..cios de apoyo, comunes a todo el Sector PÚ­blico, tales como las adquisiciones y losabastecimientos del gobierno (1917), etcontrol administrativo y contable de las ac­tividades gubernamentales (1917), las esta­dísticas (19221, el presupuesto (1928), laprotección de los trabajadores 119321 yla reforma agraria (1934).

Adicionalmente, en los últimos 55 años,el Ejecutivo Federal recurrió en forma cre­ciente a nuevas formas de acción para cum­plir los objetivos que tiene asignados: losorganismos descentralizados o las empre­sas de participación estatal y los fideicomi­sos, entre otros. Así ha incrementado sucomplejidad y tamaño hasta llegar a con­tar, actualmente con más de 850 organis­mos.12 Este crecimiento a su vez, ha exigidodiversos intentos de lograr una más eficazcoordinación de las entidades públicas, asícomo el establecimiento de sistemas i"sti ..

9 Arls. 3. 27 Y 123 de la Constitución.

10 Lee Han·Been. op. dt.

11 Oror. Yehezkel, op. cit.

12 Esto podría cónsiderarse también como una re­

forma "jncr.mental". en términos de Orar.

61

tucionales de modernización administrati­va 13 que busquen permanentemente el in­cremento de la eficacia. Entre estos intentos,cabría destacar los siguientes:

l.-El Departamento de Contralorla, quefuncionó de 1917 a 1934 y que tuvo, entreotras atribuciones, la de realizar estudiostendientes al mejoramiento de la Adminis­tración Pública.

2.-E1 Departamento del Presupuesto dela Federación, que funcionó de 1928 a1932, dependiendo directamente del Presi..dente, estuvo encargado de "estudiar la or­ganización adminstrativa y coordinar acti­vidades y sistemas de trabajo para lograreficiencia en los servicios públicos". Estasfunciones fueron absorbidas en 1932 por laSecretaría de Hacienda y Crédito Público.

3.-las llamadas "comisiones de eficien..cia", que funcionaron durante cierto tiempoen algunas dependencias encargados de ro,cionalizar el aprovechamiento de sus re­cursos.

4.-La Comisión Intersecretarial, creadaen 1943, a la que se le encargó "formulary llevar a cabo un plan coordinado de me­ioramiento de la organización de la Admi­nistración Pública, a fin de suprimir servi­cios no indispensables, mejorar el rendi­miento del personal, hacer mós expeditoslos trámites con el menor costo para el Era­rio y conseguir un mejor aprovechamientode los fondos públicos".

S.-La Secretaría de Bienes Nacionales eInspección Administrativa, creada en 1946,que tenía, entre otros, las funciones de ór­gano central de Organización y Métodos,con el fin de "coordinar el mejoramientoadministrativo de las dependencias, hacerestudios de macroorganización, sugerir alJefe del Ejecutivo medidas tendientes al me­[orcmlento de la Administración Pública yasesorar en lo materia a las entidades gu­bernamentales que lo solicitaran". Esta Se­cretaría realizó varios anólisis sobre losprincipales problemas de la estructura yfuncionamiento del Gobierno Federal, pero

u Casi todas .stas t.ntativa. I".ron "parciale." y

..... lN'OCftIinll.nto.....n ''''.inos de oror y de lee.

62

careció del apoyo suficiente para cumplircabalmente los objetivos que tenía señala­dos.

6.-En la etapa de 1950 a 1964 se hi­cieron algunos intentos de reforma indivi­dual en algunas dependencias como el Ban­co Central y las Secretarías de Comunicacio­nes, Obras Públicas y Defensa Nacional. Es­tos intentos no repercutieron en el resto delSector Público que, por su parte, sufrió uncrecimiento de tipo incremental. las Unida­des de Organización y Métodos que en eselapso se llegaron a crear en algunas enti­dades públicas, por lo mismo, nunca reba­saron el ámbito de sus respectivas institu­ciones.

7.-En virtud de la más reciente versiónde la ley Orgánica del Poder Ejecutivo queentró en vigor en 1958, la facultad de es­tudiar las reformas administrativas que re­quiere el sedor público en su conjunto pa­só, de la Secretaría de Bienes Nacionales(cuyo nombre cambió a Seaetaría del Pa­trimonio Nacional) a una nueva, la de laPresidencia. Sin embargo, no fue sino hastael 9 de abril de 1965 cuondo se establecióen dicha Secretaría la Comisión de Admi­nistración Pública (CAP), integrada por 105directores de Planeaci6n, Gasto Público, In­versiones y Consulta Jurídica de la propiadependencia.

Con este paso se marca el inicio del pro­ceso actual de reforma que pretende obe­decer a las siguientes características: cons­tituir un proceso técnico y programático,ainnovador, comprehensivo,15 permanente yde estrategia flexible, tendiente a conseguiruna respuesta orgánico-adaptativa16 de lamaquinaria administrativa existente, antelos nuevas condiciones y problemas queplantea el nivel de desarrollo que ha alcan­zado el país en sus últimos 50 años de es­tabilidad y crecimiento sostenido.

H lee, Hahn Been, op. cit.1.5 oror, Yeh.zlr:et. op. cit.ro (ohen. Allon R., .p. dt.

EL ACTUAL PROGRAMA DE REFORMA

lo Programación de la Reforma"

La CAP dedicó sus primeros dos años deexistencia a realizar estudios que conduje­ron a la formulación de un diagn6stico18

que se emitió bajo el título de Informe sobrela Administración Pública y cuyas recomen­daciones fueron presentadas o los Secreta­rios y Jefes de Departamento de Estado, asícomo a los directores de organismos des­centralizados y empresas de participaciónestatal.

Posteriormente, en 1968, la CAP, a finde contar con un órgano operativo quepudiera profundizar los análisis realizadoshasta ese momento y que pudiese promovery coordinar los trabajos de reforma a niveloperativo, constituyó un Secretariado Téc­nico y le encargó mantener un contactopermanente con los demás organismos pú­blicos. De 1968 o 1970, lo CAP y su Se­cretariado Técnico realizaron estudios yproyectos de reforma pora los sistemas deorganización y métodos, adquisiciones, el­macenes, bienes inmuebles del Sector PÚ­blico, bases jurídicas que rigen la acción delGobierno Federal, y otras áreas administra­tivas cuyas funciones --de apoyo o de ase­soría- son comunes o todas las dependen­cias públicas.

Por considerarse imposible resolver, apartir de una sola unidad central, todos losproblemas que implicaba una reforma ad­ministrativa a fondo, la CAP recomend6 quecada dependencia contara con una Unidadinterna de asesoría técnica permanente, queconvencionalmente habría de llamarse de"Organización y Métodos" IUOM). EstasUOMs deberían encargarse de analizar y

] t Lo reformo administrativa mexicano, entendido

como I"In proceso, sigue Jos etapas y momentos si·

gvientes.~8 La CAP estimaba, ya entonces, que la reforma

requería: a) decisiones de autoridad; b} apoyo téc­

nico; cl mecanismos de pa,ticipación para reformar,y d) tiempo. Para ello, se propuso elaborar I"In dioS­nésuee global y la proposición de modelos y medidas

especlficos de reforma.

proponer medidas de racionalización cd,ministrativo, así como de asesorar o 10$funcionarios responsables de las mejoras in­ternas de cada dependencia. Este tipa deunidades de análisis administrativo internofueron impulsadas por la CAP -informal­mente-- de 1965 a 1970. Sin embargo, lafalta de un instrumento legal que garanti­zara su acci6n como unidades asesoras decada titular, así como la ausencia de unapoyo decidido y de participación suficien­te al más alto nivel, ocasionaron que se lesrelegara, en lo mayoría de 105 ocasiones,al estudio de medidas menores y general­mente aisladas.

Ocurrió también, en este periodo, quemuchas de las medidas de reforma adminis­trativa propuestas por estas unidades seorientaban a la búsqueda tradicional de la"eficiencia por la eficiencia misma". Estose debía, en muy buena medida, a que suactividad no siempre se pudo vincular a losmecanismos de programación del organismoal que se hallaban incorporadas ni, muchomenos, a la del sector público en su con­junto.

Para resolver este problema, la CAP pro­puso establecer mecanismos de coordinaci6npara la formulaci6n y ejecuci6n de progra­mas en algunos sectores básicos de la aC 4

tividad econ6mica y social, como el sectoragrícola, pecuario y forestal y 'el de comer­cio exteríor. En estos mecanismos se inten­torio vincular los objetivos programáticoscon las reformas administrativas que sucumplimiento exigía como indispensables.Sólo en el sector agropecuario se realiz6 unintento de importancia.

El momento actual

Al tomar posesi6n de su cargo como Pre­sidente de México, en diciembre de 1970,Luis Echeverría mostr6 de inmediato un inte­rés directo en promover las reformas estu­diadas y propuestas por la CAP. Sin embar­go, subray6 que, más que cambios estrue­turales formoles, el país requería un cambioen las actitudes. Por esta raz6n se propici6una amplía base de porticipaci6n, censen-

63

so y trabajo en equipo, tanto entre los pro­pios funcionarios públicos, como entre éstosy los sectores organizados de la poblaci6n.En enero de 1971, se convoc6 a una reu­ni6n ministerial sobre reforma edmlnistrctl­va, cuyo resultado fue la promulgación delos acuerdos presidenciales del 28 de eneroy el 11 de marzo de 1971, que fijaran lasbases operativas del actual programa dereforma administrativa del Ejecutivo Fede~

raJ.18A fin de contar con un órgano más cde­

cuado para llevar a cabo las funciones d.coordinación global de la reforma, la Secre­taría de la Presidencia creó la Dirección Ge­neral de Estudios Administrativos y la Direc­ción General Coordinadora de la Programa­ción Económica y Social. La primera, queinició sus funciones ello. de febrero de1971, sustituyó a la CAP, que había venidooperando durante poco más de cinco años.Esta Dirección procedi6 a elabora un marcoglobal de referencia y un programa opera­tivo de reforma --<on fundamento en losdiagnósticos e investigaciones elaboradoshasta esa fecha-, y al propio tiempo, co­menzó a vincularse con los responsables delas crOAS y UOMS20 del resta de las depen­dencias, para propiciar una adecuada infra­estructura de participación y comunicación.

El marco global de referenciaa modelo de reforma

El marco de referencia para el actualprograma de reforma parti6 de la idea de

19 En eslos acuerdos se encomendó o los títotcres

de los dependencias lo creación de Comisiones In­ternas de Administración ((IDAS), auxiliados por las

Unidades de Organizaci6n y Métodos (UOMS) y conla eseserre de Unidades de Programación (UP), paravincular así las reformas concrelas con los objetivosy melas de las dependencias y con la programacióndel Seclor Público en su conjunto. Estas (IDAS esta­rían encargadas de plantear, formular y ejecutar lasreformas relalivas Q las esferas d. acción de cado

dependencia. Asimismo, se delegó en lo Secretaria delo Presidencia la compatibilizaci6n, promoci6n, coor­dinación e implantaci6n en su caso, de las reformas

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que el Poder Ejecutivo cuenta ya, para elcumplimiento de las vastas tareas encomen­dadas al Estado, con un aparato burocráti­co constituido por un complejo conjunto deórganos -más de 850-, si bien estos es­tán estructurados, jurídica y administrativa­mente, de diversas maneras, bajo distintasdenominaciones. Más que una tarea incre­mental parecería requerirse de un esfuerzode coordinación y aumento de productivi­dad.

Ahora bien, de estos órganos, algunosdesarrollan funciones de prestaci6n directade servicios o de producción de bienes,mientras que otros tienen a su cargo funcio­nes de apoyo, coordinación y vigilancia pa­ra la acción gubernamental en su conjunto(aunque hay algunos casos de frontera, enque una misma entidad se encarga a untiempo de realizar ambos tipos de adivida­des). Se distinguieron -para efectos deanálisis- por una parte, las actividades-fin del gobierno, bien sea de carácter so­cial, económico, político o cultural- agru­pándolas convencionalmente en lo que loseconomistas llaman sectores de actividad, ypor la otra, las actividades de apoyo, osean las que están destinadas principcl­mente a prestar auxilio técnico o adminis­trativo a las demás (son sistemas comunesde apoyo: programación, presupuesto, re­forma administrativa, estadística, compras,contabilidad, etc.).%1

Se considera que solamente son adminis­trables22 las instituciones, mientras que lossistemas macroadministrativos o globales-tanto los de carácter operativo sectorialcomo los de actividades de apoyo comunes

comunes a dos o más dependencias públicas. (Ver

¡nfra, pág. 34).eo Ver nota anterior.21 Pueden encontrarse antecedentes de este enfo­

que en Jiménez Nielo, Juan Ignacio, Política y ad­

minlstradón, Edit. Teenós, 1970, así como en Jlmé­

nez (astro, Wilburg, Sistemas prioritarios para la ad­minlstrad6n d.l deSGRollo, ICAP, 1968 y en Katz,Saúl M. "A $ys..... Approach lo Dnelopment Ad­

mini.tration", OEA, 1965.22 Porque cuentan con líneas jerárquicas bien de­

finidas y sus relaciones de dependencia son directas._

a dos o más dependencias -solamente son"gobernables", en la medida en que sepueden orientar, coordinar y evaluar susactividades.

Cada uno de estos campos o subsistemas(las instituciones, 105 sectores y los siste­mas de apoyo), debe entenderse como por­te de un sistema mayor que es la adminis­tración pública, y que debe procurar ce­tuar de una manera homogénea y cohe­rente.

De aquí que el esquema de análisis sehaya orientado a la revisión de los cambiosque se requieren tanto a nivel de a) insti..tuciones, b) sistemas comunes de apoyoadministrativo, e) sectores, así como d)del conjunto total de la administración pú...blica, conforme a las estrategias y priori­dades que señalaría en cada caso el Titu~

lar del Ejecutiva Federal.El estudio de cada una de las lnstitucio­

nes desde el punto de vista interno --consi­derándolas como un universo total en símismas- se dio en llamar microadminis~

trativo, y en cambio el análisis de la oc­ción de dos o más dependencias -tantosectorial como sistemáticamente considera­das-, se ha denominado macroadmini5~

'ralivo.Como no se les concibe en términos de

acción aislada o unilateral, a las dependen­cias que tienen a su cargo la coordinaciónde a) un sector de actividad o de b ) unsistema de apoyo, al elaborar o llevar a ca­bo sus programas de reforma se ha previstoque dichas entidades analicen y tomen encuenta la complejidad de sus interrelacio­nes con el resto de las entidades guberna­mentales, a fin de contribuir efectivamentea la eficacia de la administración públicaen su conjunto.

El Plan Global de Reforma Adminstrativa

De acuerdo con estos lineamientos, laprogramación actual. de la reforma se iniciócon la investigación y el análisis de la es­tructura y el funcionamiento -tanto en elenfoque macro como en el microadminstrati­vo- del aparato burocrático estatal. Se

investigó cuántas dependencias lo integran,así como cuáles de ellas operan dentro decada sector de adividad (agropecuario, sa­lud, comunicaciones, industrial, etc.) y cuá­les tienen asignadas funciones normativas yde coordinación o de control en los siste ...mas administrativos de apoyo comunes a va­rias dependencias (programación, presu­puesto, estadística, personal, adquisiciones,control, entre otros).

Esto permitió, a su vez, la formulación deun diagnóstico general -basado en el In­forme de la CAP de 1967- con miras ocaracterizar el desarrollo y complejidad ac­tuales de la Administración Pública, en elque se señalaron los campos en los que seha avanzado considerablemente, así comoaquellos en los que aún se requieren cam­bios fundamentales. En cuanto a estos últi­mos, se procuró señalar los problemas prin­cipales, intentando, siempre que fue posi­ble, su jerarquización y cuantificación.

Cumplida la elaboración del diagnóstico,se hizo necesario contar con un programaglobal de reforma,2 3 que fijase los objetivosgenerales, los enfoques y las políticas aseguir en el corto, mediano y largo plazos,

23 Este programo global, que se conoce como "Ba­

ses para el Programa de Reforma Administrativa delPoder Ejec:utivo federal, 1971-1976", ha sido am­

pliamente discutido en divenas reuniones de c:omités

técnico-consultivos, integrados por los jefes de lc s .unidades de O y M (Reuniones plenarias de Oaxte­pec, 1971; AtlihuetzíCl, 1971; Poza Rica, 1972; Me­

xic:o, D. f., 1972; reuniones de evaluación de marzode 1972, septiembre de 1972 y abril de 1973); pe¡

los jefes de las unidades de sistematización de dotas(reuniones plenarias de Cocoyoc:, 1971; Atlihuetzío,1971; México, D. f" 1972; Atlihuetzia, 1973); los

¡efes de las unidades de administración de recursoshumanos, los directores de administración, los direc·tares juridicos, los ¡efes de almacenes, los jefes dearc:hivos y otros jefes de servicio de todas las depen­dencias, Su revisión fue motivo del establecimiento

de un Comité de Asesores del Programa de Reforma

Administrativa, que agrupa a 105 principClles expertos

administrativos mexicanos [todos ellos ocupan pu:s­tos de responsabilidad en la administracióa pública)y el 4 de octubre de 1972 se sometió a la conside­ración del Presidente de la República.

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al mismo tiempo que permitiera una claradesignación de los responsables de cadaárea o proyecto.

Así, el programa quedó finalmente inte­grado con los componentes y directrices quea continuación se enuncian:

Propósitos y obietivos

La reforma administrativa, como un es­fuerzo permanente y sistemático, pretendeconseguir una respuesta orgánico-adaptati­va 240 del sector público en todas sus óreasy niveles a las tareas que tiene encomen­dado. Por ello, sus propósitos son: entreotros: a} incrementar la eficacia y la efi­ciencia de las entidades gubernamentalesmediante el mejoramiento de sus estructurasy sistemas de trabajo, a fin de aprovecharal máximo los recursos con que cuenta elEstado para cumplir debidamente sus atri­buciones; b} responsabilizar, con la mayorprecisión posible, a las instituciones y alos funcionarios que tienen a su cargo lacoordinación y ejecución de las accionespúblicas; e) simplificar, agilizar y descen­tralizar 105 mecanismos operativos de esasentidades, acelerando y simplificando lostr6mites; d} procurar que el personal públi­co cuente con las habilidades necesariaspara cumplir adecuadamente sus labores,mediante programas de capacitación y mo­tivación, buscando generar una clara con­ciencia de servicio, así como una actitud In­novadora, dinámica y responsable, y e)fortalecer lo coordinación, la colaboracióny el trabajo en equipo como política de Go­bierno, para terminar con la insularidad yfalto de coordinación.

El proceso de reforma administrativa noes un fenómeno de naturaleza mecánica;se basa fundamentalmente en valores hu­m-anos y exige ciertos comportamientos (de.cisiones, apoyo, asignación de recursos, ac­titudes participativas e innovadoras y buenavoluntad de la opinión pública, entre otros J•Debe por lo mismo señalar con claridadlos beneficios directos que pueden esperar

~4 Cohen, Allan R•• op. cit.

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los seres humanos que participen en esteesfuerzo, así como las responsabilidadesque a cada quien, a cada nivel, habrán decorresponder.

Así, más que el intento de una mero efi­ciencia o racionalización en abstracto delaparato gubernamental, los objetivos delprograma de reforma administrativa seorientan a atender demandas específicasplanteados, tanto por los gobernados, co­mo por los propios servidores públicos. Sepersigue así desarrollar una administraciónpública que pennita,

a 1 Al Presidente de la República, llevara cabo con la mayor eficacia posible losobjetivos y programas por medio de loscuales desempeña sus atribuciones constitu­cionales, principalmente 105 relacionadoscon lo actual estrategia del desarrollo eco­nómico y social.

b ) A los responsables de las instilvcionespúblicas, contar con estructuras y sistemasque les permitan el mejor cumplimiento delos objetivos y programas que tienen enco­mendados, aprovechando al máximo los re­cursos humanos, materiales y financieroscon que cuentan, fortaleciendo la coordina­ción, la participación y el trabajo en equipo.

e) A los trabajadores al servicio del Es­tado, desempeñar sus actividades al ampa­ro de un sistema de personal moderno yequitativo que, tomando en cuenta sus co­nocimientos, aptitudes y antigüedad, sepreocupe por generar en los servidores pú­blicos la actitud y la preparación que re­clama el actual desarrollo del país.

d ) A los ciudadanos y a la sociedad engeneral, su constante mejoramiento econó­mico, social, político y cultural, así COmo unaatención eficiente en los asuntos que tenganque tramitar y en 105 servicios que ten­gan derecho a demandar ante las depen­dencias públicas.

Los programas queintegran el plan global

El plan global pretende garantizar que,al llevarse a cabo la revisión microadminis-

trativa de coda institución, no se desconoz­ca la necesidad de analizar y reformar lossistemas y sectores macroadministrativos,siempre que sea posible, con criterios uni­formes y coherentes y aprovechando lasexperiencias que se hayan dado en la rec­lldcd nacional.

Para ello, las "Beses para el Programade Reforma Administrativa del Gobierno Fe­deral, 1971 ..1976", plantearon la conve­nlencle de agrupar las acciones en oncegrandes programas de tipo macroadminis­trativo: el primero de ellos se refiere a lainstrumentación de la infraestructura delsistema mismo de reforma administrativa.Los siguientes nueve -que fueron enun­ciados siguiendo la secuencia de los proce­sos del ciclo administrativo (planeación, or­ganización, integración de recursos, direc­ción, controll-e-- se relacionan con la recio­nalización de los sistemas de apoyo (auxi­liares y asesores I para la administración(programación, presupuesto, personal, es~

tadística, organización y métodos, contabi­lidad, etc.). El programa número once estádedicado a buscar la sistematización y coor­dinación de las acciones con criterios secto­riales o regionales, de acuerdo con los li­neamientos y las prioridades que señale elprograma de desarollo que se están inte­grando actualmente.

A continuación se enuncian los once pro­gramas, con su correspondiente objetivocentral:

1. Instrumentación de los mecanismos dereforma administrativa. Pretende esta­blecer o adecuar los órganos y meca­nismos que permitan promover e im­plantar los reformas administrativasque requieran las entidades del Go­bierno Federal, así como establecer lossistemas de comunicación y coordine­ción necesarios para compatibilizar elproceso en su conjunto.

JI. Reorganización y adecuaci6n admi·nistrativa del sistema de programa­ción. Persigue establecer las bases ins­titucionales necesarias para diseñar,compatibilizar, financiar, llevar a la

práctica, controlar y evaluar los pro­gramas de actividades de las entida­des del sector público federal.

111. Radonal¡zadón del gasto pltbHco. Bus­ca 'establecer mecanismos permanen­tes de carácter operativo para la pro­gramación, coordinación, flncnclcmlen,to, control y evaluación del gasto pú­blico, tanto en sus aspectos de lnver­sión como en los de gasto corriente.

IV. Estructuración del sistema de informa­ción y estadística. Tiende o lograr laintegración de un sistema nacional deinformación y estadística que asegureel acopio y proceso de estadísticas,con el grado de confiabilidad y opor­tunidad que requiere la programacióndel desarrollo económico y social delpaís.

V. Desarrollo del sistema de organizacióny métodos. Pretende la adecuación ysimplificación de la estructura y funclc­namiento administrativo de las entidc­des públicas, para elevar su eficienciay productividad, buscondo al mismotiempo mejorar la atención que enello se viene otorgando.

VI. Revisión de las bases legales de laactividad federal. Intenta compilar yanalizar las normas jurídicas que ri­gen la actividad administrativa del Po..der Ejecutivo, y proponer a su titularfas medidas que permitan contar conun sistema jurídico administrativo co­herente y, que responda o los reque­rimientos de la nueva estrategia deldesarrollo económico del país.

VII. Reestructuración del sistema de admi­nistración de recursos humanos delsector púhlico. Busca resolver de ma­nera integral la problemática de laadministración y el desarrollo de losrecursos humanos del sector público,mediante sistemas de planeación derecursos humanos, empleo, capacita..ción y desarrollo del personal, edml-

67

nistrací6n de sueldos y salarios, pres­taciones y servicios, relaciones laboro.les e informaci6n poro la toma de de­cisiones.

VIII. Revisi6n de la administración de recur­sos materiales. Intenta contribuir a laoptimización del gasto público o tra­vés de la racionalización de políticas,normas, sistemas y procedimientos re­ferentes o la adquisición, control deexistencias y aprovechamiento de me,teriales, equipos y herramientas, asícomo de los bienes inmuebles del sec­ter público federal.

IX. Racionalizoci6n del sistemo de proce­samiento electr6nica de dotos. TIendea optimizor, racionalizar y compcfibl­Iizar la adquisición, instalación y uti­lización de los recursos COn que cuen­to el sector público en materia de pro.cesamiento electrónico de datos e in­formático, para ayudar a dinamizar ymodernizar la actividad de la admi­nistración pública, logrando al mismotiempo una mayor productividad delgasto público en este rengl6n.

x. Reorganización del sistema de conta­bilidCId gubemCJmental. Pretende lo­grar que el Estado cuente con un efi­ciente sistema de controles financie­ros y adminstrativos que permitan evo.luar la eficacia de las actividades rea­lizadas en el sector público federal enfunción de los objetivos y resultadosprevistos en los planes y programas decada una de las entidades que lo for­man.

XI. Macron-efonma sectorial y regional.Busca dotar o la administración pú­blica de mecanismos que permitan di­rigir y concentrar sus recursos y estruc­turas en el cumplimiento de objetivosgubernamentales sectoriales y regio~

na les, según los prioridades que vayandeterminando los programas de des­arrollo, sentando osi las bases paraun adecuado crecimiento sedoriol del

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país y paro un desarrollo regionalequilibrado.

Estrategias

En la implantación de las medidas con­templadas por el plan global, se recomen­d6 tomar en cuenta algunas consideracio­nes derivadas de las experiencias recogidasen los intentos y esfuerzos anteriores. Losprincipales se enuncian a continuación.

l.-El Plan Globol es s610 un marca dereferencia para dar coherencia a los pro­yectos específicos. La estructuración conven­cional de los once programas no se hizosólo con la idea de establecer una secuen­cia necesaria o rígida de prioridades, acti­tud que suelen adoptar algunos estudiososde la administración. Por el contrario, separtió de lo conciencia de que, en la rea­lidad, la acción reformadora se lleva a ca­bo por medio de proyectos específicos queúnicamente se refieren a partes de las áreasde estudio y que no siempre pueden reali­zarse simultáneamente, ni en un solo in­tento.

Así, el programa global habrá de conce­birse, básicamente, cama un marco de re­ferencia que sirve para: coordinar y apro­vechar mejor la participación y los esfuer­zos de todos aquellos que intervienen entes toreas de reformar a la administraciónpública; otorgar coherencia o las accionesindividuales; evitar duplicaciones y centro­dicciones; señalar responsabilidades preci­sas para los distintos campos de reforma, yespecificar objetivos, metas y políticas glo­bales para orientar los proyectos específi­cos. Ahora bien, esto no significo aceptarque lo conveniencia de atacar puntos di­versos lleve a hacerlos en forma incohe­rente. Al contrario, se busco que, aunquelas acciones especificas estén separadas enel tiempo y en el espacio, las reformas in­dividuales sean complementarias entre síy contribuyan a la eficiencia del conjunto.

2.-Na esperar O tener toda el paquetede reformas acabodo para echcnlo o on-

dar. No se debe esperar hasta que se tengaun paquete completo de reformas de granimpacto para ir realizando los proyectos es­pecíficos del programa. Esta ha sido la cos­tumbre en países en donde la reforma ad­ministrativa es sólo una bandera políticacoyuntural, con la idea de darle una solem­ne inauguración, pero que lamentablemen­te no suele llegar muy lejos. Por el contra­rio, al identificarse los problemas concretos,debe dárseles soluciones inmediatas y des­arrollar en paralelo los diagnósticos y lasformulaciones de programas de aquellasotras reformas que requieren un mayor tiem­po de maduración o conviene esperar acoyunturas políticas más propicias.

3.-Dar a cada refonna el ritmo y laprioridad que requiera. la secuencia diag­nóstico-programación-eiecución no puedetener el mismo ritmo para todos los casos.Existen áreas que han sido analizadas yconocidas suficientemente y que pueden em­pezarse a revisar de inmediato¡ en tantoque otras todavía requieren una fase deinvestigación aún más dilatada. La existen­cia o no de suficientes recursos -sobre to­do humanos- constituye un factor funda­mental para señalar prioridades.

4.-Procurar que los proyectos sean via­bles políticamente. No debe dejar de tener­se presente que la instrumentación de losproyectos y de las acciones concretas dereforma ha de obedecer siempre a decisio­nes políticas concretas que habían de to­mar en cuenta la viabilidad y la oportuni­dad para llevarlos a cabo.

5.-Buscar reacciones en cadena. Se debeprocurar al principio, y siempre que sea po­sible, instrumentar proyectos que puedan te­ner un efecto multiplicador, que los consti­tuya en polos de acción y fuentes generado­ras de nuevas y más ambiciosas acciones.

6.-Evitar reformas meramente formales.Los tradicionales reformas a leyes y regla­mentos -cuando éstas no se traducen enrealidades concretas- generan desconfian­za e incredulidad en el proceso de refor-

mas. Por esta razón conviene comenzar porechar a andar aquellas reformas "que no re­quieran necesariamente un cambio de dis­posiciones legales, si bien esto no impideque, conforme los proyectos se vayan des­arrollando, se puedan indicar las modifica­ciones que requieran las normas jurídicasque fundamentan la actividad pública (deser necesario incluso modificaciones consti­tucionales). Lo que principalmente se bus­ca es que las reformas sean realmente efec­tivas y no que sólo queden en meras in­tenciones formalmente señaladas.

7.-Evaluar periódicamente los avances.Es de fundamental importancia la evcluo­ción continua del avance de las reformas.Esto habrá de llevarse a cabo mediantecomparaciones periódicas de las situacionesalcanzadas, confrontándolas con el marcode referencia y con el programa originales.La ausencia de una evaluación sostenidaha propiciado que, en ocasiones, proyectosbien concebidos e inaugurados con muchoaliento se desviaran o perdieran fuerza enel camino. Al no retroalimentarse el proce­so, la porfía y la constancia se pueden des­gastar y toda nueva idea acaba por consi­derarse irrealizable. No basta tampoco reu­nir información de lo realizado y tener con­ciencia de las desviaciones ocurridas, sinoque deben poder adoptarse las medidas co­rrectivas pertinentes.

B.-Tener la suficiente flexibilidad. Elmarco de referencia no debe ser tan rígi­do que no pueda adaptarse a los cambiosque se vayan presentando en la realidad-y que muchas veces son el resultado delos éxitos o tropiezos que vayan enccntrcn,do los programas mismos de reforma-oTampoco quiere esto decir que el marco ori­ginal deba ser desechado o modificado has­ta convertirlo en algo totalmente inútil, sinosólo que no debe ser observado tan rígida­mente que se convierta en dogma inope­rante y por ello en un obstáculo mayor pe­ro las reformas posibles.

9.-Procurar la institucionalización delos mecanismos de reforma. La actitud cdcp,

69

tativa requiere, como proceso técnico-polí­tico permanente que es, y que debe retro­alimentarse de una manera constante, demecanismos e instrumentos que permitan suinstitucionalizaci6n dentro de la maquinariaburocrática de una sociedad que no quierecerrarse al cambio. S610 así el proceso dereformo puede concebirse como una tareasistemática y permanente, cuyos resultadospuedan considerarse siempre como punto departido para nuevas mejoras.

Tomando en cuenta estas ideas se con­cibi6 un mecanismo participativo como elque a continuaci6n se describe:

Mecanismo e instrumentosde reforma administrativa

Como la revisi6n del aparato administra­tivo debe llevarse a cabo en dos ámbitoscomplementarios: a) al nivel de cada ins­tituci6n, organismo o entidad pública (mi­ero) y b) 01 nivel del Ejecutivo Federal ensu conjunto (macro), se encarg6 a 105 ti­tulares de cado dependencia la programa­ción y ejecución de sus reformas internas,considerando que nadie mejor que ellos es­tarían capacitados para conocer 105 pro­blemas y las posibles soluciones de sus ins­tituciones. Se descentraliz6, por decirlo así,el logro de las reformas de cada entidadpúblico; pero se estableci6 a lo vez que lareformo macroadministrativa -o sea la queinvolucra a dos o más dependencias- ha­bría de ser estudiada y sometida a conslde­roción del Ejecutivo por medio de la Secre­taría de la Presidencia, desde luego encoordinación con los entidades competen­tes en cada caso.

Para el estudio y realización de las re­formas microadministrativas (de cada de­pendencia), se ordenó establecer en codauna de ellas uno Comisión Interna de Admi­nistración ICIDA)25 con la participación detodos los responsables de las áreas de trc­bajo.

~5 Por acuerdo presidencial del 5 de abril de 1973

se esclarece que la CIDA debe ser presidida por el

Titular de cada dependencia.

70

las ClDAS reúnen, tanto la autoridadnecesaria para la toma de decisiones (afin de que los trabajos no queden comomeros estudios y recomendaciones J, como laasesoría técnica especializada (de la Uni­dad de Organización y Métodos y de laUnidad de Programación), y la participa­ción y las opiniones de los responsables alnivel operativo, cuya experiencia en el tre­bajo cotidiano de años al servicio del go.bierno, les permite conocer las restriccionesque habrán de tomarse en cuenta para de­cidir 105 proyectos específicos, ya que, enúltima instancia, ellos serán 105 principalesencargados de realizar directamente mu­chas de dichas reformas.

Por lo que se refiere a las reformas me­croadministrativas, la decisión indiscutible,en cuanto a su reo lización y oportunidad,radica en el propio Presidente. Pero la Se­cretaria de la Presidencia es la responsablede su estudio y propuesto, para lo cual habuscado contar también con la participa.ción de quienes en cada entidad llevan acabo las tareas correspondientes. Así, conel concurso de los responsables operativosde todas 105 dependencias en cada área deestudio se han establecido diversos gruposde trabajo para cada programa y que seconocen como Comités Técnicos Consulti­VOS26 o GNpOS Sectoriales,21 según el caso.los diversos grupos de trabajo se abocanal estudio y proposición de soluciones encada programa, bien sea con criterios sec­toriales, regionales o específicos, de eeuer­do con las instrucciones superiores que sevayan recibiendo. (Gráfica 3.)

Principoles resultados alcanzados

En cuanto a los logros a Icanzados hasta

26 A la fecha funcionan los de Organización y

Métodos, Recursos Humanos, Codificación y Normas

Jurídicas, Sistematización de Datos, Recursos Mate­

riales, Orientación e Información y Correspondencia

y Archivo.

21 A la fecho funcionan los del Sector Agrope­

cuario, de Energéticos y de Comunicaciones y Trans­

portes.

IDARdO!'­

en aad.

PRESIDENTEDELA

REPUBLlCA

DECIDE

/ I ,,.)' ..l.''' I(.~ l"tto:<.o~ ,........ o. .b'b(.'Q ," I ~/~:Ott~".,..'" ..,oO" ?,. "oi4

+," I .....;..~

1SECRETARIA DEPENDENCIAS

DELA DEL SECTORPRESIDENCIA PUBLICO FEDERAL

Formub. planes y pollticas ¡e. Formulan planes. programas y

nerales de Reforma Adminis- poltricas para la actividad in-

trativa del Sector Público Fe- tema de la dependencia, en

deral. concordancia con los objetivosnacionales.

DIRECCION CIOACOMlsION 1-DE ESTUDIOS • • INTl.RNADE

ADMINISTRATIVOS

rADMINISTRACION

• Norma, promueve y coordina Determinan d programa glo·1 las Reformas Administrativas bal de Reforma de su depen-1 que se refieren a dos o mú-de- denci". plante"n, comparibiii-1 pendencias. ean y coordinan proyectos espe-I CtfiCOl5 y evalúan sus resultados.

1

I UOM UPt ,. ..........._-_.-- . UNIDAD UNIDAD DE, I , - _OE ORGANIZACIONPROGRAMACION

".. YMETODOS ...1 • •,

I Apoya técnicamente a la CIOA •I ,en los aspectos generales de Re- •• I • Apoya técnicamente "la C1 , forma Administrativa. Asesora , para que los trabajos de

1 II

técnicamente a las unidades I ma Administrativa se ajuse

~• operativas en la formulación de I los programas de la Entid~

, , su diagnóstico y sus proyectos •de Reforma, ast como en la •MECANISMOS DE I implantación de ~us mejoras. ~PARTICIPACION I(Comitk y Comisione Técn¡ UNIDADES

~..--------..------ .... OPERATIVAS('015 Y Consultivos e Instrumen Itales)

Con la im"rvención de las de­pendencias competentes en ca­na caso, colaboran en el estu­dio. ej<,cución y "valuación delas Reformas Administrativasde las instituciones. sistemas ysectores del Gobierno Federal.

Diagnostican programas y foromulan sus proyectos de Refcr­ma. Realizan las mejoras auto­rizadas.

REFORMAS MACROADMINISTRATIVAS. . - ,

_ ORGANISMOS OPERATIVOS --REFORMAS INTERNAS (MICROADMINISTRATIVAs)

INSTRUMENTOS DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA

la fecha, podría considerarse que durante1971 los trabajos se orientaron básicamen­te a la concepción del sistema mismo de re­forma, elaborando los programas y las ba­ses legales, estableciendo los comités téc­nicos consultivos e instituyendo las Comi­siones Internas de Administración, las Uni­dades de Organización y Métodos y lasUnidades de Programación a que se ha he­cho referencia. El periodo 1972- 1973 sededicó a la instrumentación y consolidaciónde los mecanismos reformadores. Todas las21 dependencias centrales y por lo menos32 de las más importantes del sector des­centralizado O de participación estatal tie­nen ya establecido este tipo de mecanismosinternos de reforma, al menos formalmente.

Al mismo tiempo la Secretaría de la Pre­sidencia -merced al mecanismo de parti­cipación señalado anteriormente-- ha ela­borado manuales, guías técnicas e instruc­tivos para apoyar y consolidar el progra­ma Fi y ha organizado diversos programasde capacitación para el personal de Orga­nización y Métodos.

Lo mayoría de las dependencias ha ini­ciado ya sus reformas en el ámbito interno,si bien con distintas prioridades y comple­jidades. las macrorreformas, por su parte,han tendido básicamente a desarollarse encuatro direcciones: a} reformas incrementa-

:'8 Se estableció en la Dire<:ción General de Estu­

dios Admínistrativos un Centro de Documentación e

Información para las 'oreas de reforma, y se hanpublicado aproximadamente 20 documentos de carác·

ter general, unos para dar a conocer el estado o foro

ma actual del gobierno, como el Directorio de fun­

cionarios del Gobierno Federal, el Manual de Orga­

nización del Gobierno Federal o el Prontuario de

Normas Jurídicas aplicables a las Secretarías y De­

partamentos de Estado; otros para ser usados como

punto de partida para las reformas internas de las

dependencias, como las gulas técnicas para los dis­

tintos sistemas de apoyo administrativo, especialmen­

te por la que se refiere a recursos humanos, edqut­

siciones, organización y métodos, estadistica, normas

jurídicas, orientación e información al público, etmo­

cenes y ereblves,

72

les2 9 (de creccron de nuevos instrumentos yorganismos públicos) para el cumplimientode nuevas funciones y para la coordinaciónde 105 aspectos técnicos; b) reformas le­gales; e) reformas técnicas a los sistemasde opoyo y d) estímulos paro la refer­ma de las aditudes y de las aptitudes delos servidores públicos en todos los niveles.

a ) Cambios incremental.s

La adual administración ha constituido oreorganizado más de 50 organismos destl­nodos básicamente a cumplir nuevas fun­ciones, O a coordinar y compatibilizar otrasya existentes pero dispersas, entre los cua­les destacan el Consejo Nacional de Cienciay Tecnología, el Instituto Mexicano de Co­mercio Exterior y el Instituto del Fondo Na­cional de la Vivienda de los Trabajadores.

b J Simplificación y coherenciad. las nonnas legales

Por lo que se refiere a bases juridicas pa­ro propiciar reformas, se han hecho cambiosen varias normas orgánicas del Poder Eje­cutivo, en la Ley para el Control d. los Or­ganismos Descentralizados y Empresas deParticipación Estatal, se mejoraron los ins­trumentos de control de este importantesector y se incluyeron las empresas de par­ticipación estatal minoritaria y los fideico­misos; en la Ley Orgánica del Ejecutivo (lla­mada de Secretarías y Departamentos deEstado), se reformaron los artículos 26 y28, con el fin de permitir una más expeditadelegación de facultades por parte de lostitulares de las Secretarias y Departamen­tos de Estado, y diversas leyes orgánicasde otros organismos existentes, tales comola de Reforma Agraria, Aguas, de Petró­leos Mexicanos, del Instituto Mexicano delSeguro Social, y otras.

e} Reformas técnicas a losdiversos sistemas de apoyo

Algunos sitemas de apoyo, como el de

29 Orar. Yehezquel, op. cit.

Organización y Métodos, el de Orientccióne Información al Público, el de Sistemati­zación de Datos, entre otros, estaban for­modos por unidades aisladas que trabaja·ban en diversas dependencias, sin relaciónni comunicación entre sí; el otorgamiento debases jurídicas común para estas tareas,así corno la constitución de comités técnicoconsultivos para integrar estos unidades hadado ya importantes resultados. En otrossistemas administrativos, como el de presu­puesto, pago a proveedores gubernamenta­les y control de las adquisiciones públicas,se llevaron a cabo reformas técnicas y deprocedimientos poro racionalizar sus lobo.res y coordinar mejor los toreas de las uni­dades periféricos.

d ] Reformas específicas en elsistema de recursos humanos

Con el fin de impulsor el cambio de ac­titudes y el mejoramiento de los aptitudesde los recursos humanos al servicio del Es­tado, se estableció la Comisión de RecursosHumanos del Sector Público, enccmendén­dosele la coordinación de las disposicionessobre lo materia que se manejan en formadispersa en las distintas dependencias, asícomo el estudio de las mejoras que seo ne­cesario imprimir a este sistema. Ya se haniniciado reformas técnicas y de procedl­mientas en los sistemas de capacitación y re­muneración; se ha empezado por simplificarel catálogo de empleos -que databa de1936-, se ha iniciado el levantamiento deun censo de empleados públicos y se hacreado un mecanismo de coordinación paralas toreos de capacitación de empleados debase de las distintas dependencias (Servi­cio Civil J.

Obstáculos encontrados

Por lo que se refiere o los obstáculos quehabrán de presentarse y se están presen­tanda ya a las toreas de reforma, es posl­ble definir la persistencia de diversos fac­tores, que, como ha ocurrido en otras épo-

cas y lugares, tienden a presentar escollosde importancia a estos esfuerzos. Esto eslógico, porque toda reforma siempre afectael equilibrio preexistente de un sistema. Es­tos factores provienen esencialmente de doscausas fundamentales:

A) .-Problemas de cáracter estructural.BI Resistencas debdas a actitudes o aptitu­des humanas inadecuadas.

Al .-Entre los problemas estructurales,podemos mencionar como los más impor­tantes:

l.-Falta de un programa formal de des­arrollo nacional. Si la reforma odminlstra­tiva debe seguir las prioridades del progra­ma de desarrollo para no caer en una sim­pie búsqueda de la "eficiencia por la efi·ciencia", es requisito indispensable queexista formal o inequívocamente un prcqrc­ma de desarrollo. Como éste no ha sidoelaborado formalmente, el propio proqrc­mo de reforma administrativa está concebl­do para ser el generador de los mecanis­mos programadores (ver supra, programas1, 11, 111, IV Y X). Pero hasta en tanto na secuente con un programa formal de descere,110, se corre el riesgo de que las accionesespedficas de reforma administrativa nosiempre se orienten en función de las prio­ridades que deberían surgir del plan dedesarrollo.

2.-Carencia de un mecanismo efectivode compatibiJización de las reformas indi..viduales. Al no existir un programa de des­arrollo que establezca las prioridades, re­sulta todavía difícil SOmeter los reformasincrementales y técnicas que genera el pro­grama de reforma adminstrativa dentro decada dependencia a un procedimiento decompatibilización. En lo formal existe yael mecanismo para controlar las reformasdel sector público y cuidar que éstos seancompatibles entre sí, obedeciendo a unacondición de coherencia gubernamental.Pero aún no fluye por este instrumento lamayor parte de los proyectos de reforma.so

30 Existe desde 1965 un procedimiento que tcncte-

73

3.-Agudización de las desigualdadesentre las instituciones públicas. Por las ra­zones anteriores, se corre un gran riesgo deque las diferencias y desequilibrios estruc­turales existentes entre distintas entidades-básicamente diferencias técnicas y de re­cursos- pudieran provocar que las estruc­turas más anacrónicas y relativamente másdeficientes sean las más limitadas en 5US

intentos y posibilidades de reforma. Se ge­neraría así un círculo vicioso, en el que Jaincopacidad anteriormente mostrada poralguno dependencia se tomaría como razánparo negarle sistemáticamente mayores re­cursos, los cuales puede requerir para po­der emular y sincronizarse con otras estruc­turas más modernas y eficientes.

4.-Aumento en la dup~cación de res­ponsabilidades. De no existir el mecanismode regulación propuesto, se puede acentuarla duplicación de funciones so pretexto de lareforma, ya que las nuevas responsabili­dades y funciones no siempre se habrán deestablecer programática y racionalmenteentre las dependencias públicas. La mvltl­plicidad y concurrencia de funciones quecaracterizan la acción administrativa, prc­pician que las estructuras relativamente máseficaces y con mayores recursos intentencalmar -de hecho- los vacíos o inac­ciones que, por falta de recursos, dejan lasmenos eficaces aunque cuenten con las fe­cultades formales para ello, incrementándo·se con ello las desigualdades que se tratande corregir. Esto distorsionaría incluso lafilosofía misma del programa de reforma.

5.-Insuflciencia de los recunos que re­quieren las tareas de reforma. No se cuen­ta todavía con suficientes recursos huma­nos preparados y con experiencia paraapoyar en todos los campos programadosel actual rograma de reforma. Sin embargoexiste una "masa crítica" de técnicos y es­pecialistas que pueden echar a andar el pro­grama de reforma y preparar o mós técnl­cos y expertos que se requieren para con­solidarlo. Por ello, se está promoviendo en

na en forma .ficiente para autorizar y dar priori­dad a los proyedos de inveni6n d. las entidadespúblicas y que podrla tomarse como modelo.

74

los Universidades del país el estudio de loadministración en general y de la adminis­tración pública en particular. A esta insu­ficiencia de recursos humanos se agrega enocasiones la dificultad que hay en algu­nas instituciones para establecer o integraradecuadamente sus instrumentos orgánicosde reforma, por falta de recursos flnoncle­ros, de espacio o de equipos suficeintes.

6.-Mecanismos de decisión excesiva­mente centralizados. La tradición bureeré­tica se ha caracterizado por el profundoarraigo en la centralización de las declsic­nes y el crecimiento incremental de 105 tra­mos del control. Así, de las más de 850 de­pendencias públicas existentes, un buen nú­mero acuerda directamente con el Presi­dente de lo República, dificultando y conges­tionando su labor con un tramo de con­trol tan extenso. Por su parte, la tendenciaa las reformas incrementales en las institu­ciones expande también los tramos de con­trol de sus funcionarios internos, lo cual setraduce en concentración de los asuntos derutina a nivel de 105 más altos funcionariosy ello, por lo general, les impide dedicar eltiempo suficiente a la programación y evo­luación de sus tareas y sobre todo a losprogramas de reforma administrativo.

B) .-Las principales resistencias humanasque se han presentado se deben básica­mente a:

1.-Falta de información. La lneertidem­bre, normal al inicio de todo programa dereforma, o la ignorancia respecto a los ob­jetivos, los medios, fa metodología y la es­trategia del actual programa, pueden lIe·var al temor de que la reforma administra­tiva pueda ser sólo un pretexto para cesesmasivos de personal, buscando "econo­mías" o "eficiencias" en abstracto, o porrazones políticas de los nuevos cuadros.

2.-E1 estilo tradicional de ......lnlstra­ción. La estructura tradicional centralizada(ver supra, problemas estructurales, p. 44),favorece la subsistencia de un estilo de di~

rección predominantemente poterna lista opersonalista. Todo ello impide que se ecep­te fácilmente la conveniencia de delegar

funciones, porque los jefes pueden creerque con ello pierden "autoridad" y "con­trol".

3.-EI excesivo congestionamiento de losaltos niveles. lo anterior origina a su vezque los más altos funcionarios, sobre todoen algunas dependencias fundamentales,por una parte se vean recargados de decí­siones rutinarias, lo cual les impide tenertiempo suficiente para hacerse cargo de 105

problemas de la reforma y, por lo otra, pre­tendiendo una mayor coordinación guber­namental, ocupen un número excesivo deposiciones ejecutivas o directivas en comitésy comisiones intersecretariales o de controlde organismos.

4.-Actltudes no porticipativas. Por Josrezones anteriores, se tiende a no delegarresponsabilidades en niveles inferiores, loque, aunado a la inercia burocrática, gene­ra actitudes no participativas en los nivelesmedio y operativo del sistema y originaanomia o indiferencia hacia 105 esfuerzosreformadores, así como reticencia para asu­mir responsabilidades.

5.-Persist....cia de expectatlvas negati­vas tradicionales. Para justificar las actitu­des no participativas y reforzar la inerciadel sistema, se originan rumores y deseen­fionzas que se traducen en frases tales co­mo: "nuncc se podrá acabar con el buro­crotismo", "siempre privará la improvisa·ción", "es imposible acabar con la corrup­ción", etc.

6.-Existencia de intereses creados. Fi­nalmente, debe preverse también la posibi­lidad de la resistencia u oposición franca alas reformas, cuando éstas afectan los pri­vilegios e intereses creados de diversas per­sonas o grupos que pueden estar tantodentro, como fuera de la administración.En estos casos sólo opera la franca decisi6ngubernamental de no aceptar intereses in­dividuales sobre los colectivos y enfrenter­se con determinación a estos obstáculos.

Ante todos estos obstáculos, el programade reforma plantea _varias vías de solu­ción: para los obstáculos estructurales, losonce programas de reforma; a las resisten­cias aetitudinoles, cambiarlas siguiendo

una política de amplia información, sensi.bilización y persuasión; por lo que se refierea lo ignorancia o la falta de aptitudes su­fidentes para laborar dentro de sistemasmodernos de administraci6n, capacitar ato.do aquél que lo necesite. Pero ante losprivilegios y los intereses creados, sólo cabela fuerza y la decisión que supone el epe­yo político que otorguen a la reforma losniveles políticos.

Conc1usiones

l.-La reforma administrativa que sepretende llevar a cabo actualmente enMéxico, como ocurre con otros países lati~

noamericanos que tienen programas simi­lares en marcha, puede decirse que cuentoyo con un modelo de análisis, con diagnós­ticos completos, COn un programa global,.con lineamientos de estrategia para su im­plantaci6n y con instrumentos legales y or­gánicos para llevarla a cabo.

También se puede pensar que en Mé­xico ya existe una "masa crítica" de esp••cialistas en administración que puede ese­gurar el despegue exitoso del programa dereformo. Pero además hay que destacar elapoyo político que ésta ha recibido y el pro..fundo espíritu de partidpoción y compromi.so -de todos 105 servidores públicos, que seintenta caractericen el actual programa.

2.-La inercia ha sido rota y ya están enmarcha reformas y conceptos administra·tivos de variable importancia. Pero si elproceso de programación del sector públicosigue enfrentando los obstáculos que se havisto obligado a encarar, es muy posibleque a corto y mediano plazos se realicenpredominantemente reformas técnicas e in.aementales y, sólo en un lugar secundario,reformas programáticas como las que seprevieron en el programa XI.

J.-Las reformas macroadministrativas degran alcance como, por ejemplo, una rees­tructuración de toda la maquinaria guber·nomen tal, no serán fáciles de realizar acorto plazo a menos que se tornara compc­roble el costo político que estas medidas

75

implican COn el que implicaría no realizarlos aspectos más importantes del programade gobierno. las coyunturas políticas paraeste tipo de medidas suelen presentarse,por lo general, al cambio de gobierno(cada seis años). Por ello es posible que,antes de 1976, 'nc se puedan producir re­formas más trascendentales de este tipo.

4.-Por otra parte, mientras no funcio­ne debidamente el mecanismo de autoriza­ción o compatibilización de las medidas dereforma interno de las dependencias (omás bien, de autorización de costos de pro­yectos de reforma para integrar proqrc ,mas anuales), se corre el peligro de disper­sar los esfuerzos reformadores en muchasminirreformas incrementales aisladas y caer,incluso, en una crisis de cambios semejanteal "movimiento browniano" de la física.

76

5.-Por ello, de la mayor o menor soli­dez: a) en la institucionalización de los ins­trumentos de reforma (y programación);b} en las actitudes innovadoras y partici­pativas que se generan verdaderamente enlos niveles de decisión política, y el de lasensibilización que llegue a despertarse entodos los niveles administrativos, dependeque en los próximos diez años pueda o noobservarse una transformación fundamentaldel aparato administrativo público del go­bierno federal mexicano, tanto por lo quese refiere a sus estructuras orgánica y fun­cional, como en su propio mecanismo de cu­toestimación y evaluación del cumplimientode los objetivos y valores que se le ha en­comendado conseguir, e incluso del enfoqueque utilice al interpretar estos objetivos yvalores.

LA AUTONOMIA EN LA UNIVERSIDADNACIONAL AUTONOMA DE MEXICO

Introducción

la autonomío, en sentido amplio, consis­te en la copacidad de una universidad dedictar sus propias leyes y regir su comporta­miento por normas que ella misma deter­mina.

Dicha autonomía se establece por una leyemanada del poder legislativo aunque, enalgunos casos, se origina en una disposi­ción constitucional. No puede ser procla­mada por lo misma institución universitariaya que ésta se encuentra imposibilitda pa­ro autoconcedérsela.

A menudo se ha confundido el términoautonomía con el principio de libertad decátedra y de investigación¡ se habla de am­bos como si se tratara de uno solo, o comosi uno implicara lo otro. Es cierto que losdos principios. lo autonomía y la libertadde cátedra, están íntimamente relaciona­dos, pero no se les debe confundir. ladiferencia esencial consiste en que la cuto,nomía se refiere a los relaciones de la uni­versidad con el estado y, en general, con elmundo externo; y la libertad de cátedra yde investigación es un concepto interno re­lativo a la vida dentro de la universidad.Por otra parte, es posible hablar de ínstitu­ciones en las que existe la libertad de cáte­dra sin ser autónomas y de otras en lasque, no obstante su autonomía, no existeuna auténtica libertad de cátedra.

la autonomía es la facultad que el esta­do otorga a la universidad a través de unaley, para dictarse a sí misma las normasque rijan su organización y su vida internasin la intervención de éste. Podemos dividiren tres renglones esta facultad: el académi­co, el de gobierno y el financiero.

En relación 01 aspecto académico, la au­tonomía implica que la universidad puedapor sí misma nombrar y remover a su per­sonol académico, a través de 105 procedi­mientos y requisitos que ella misma señale;seleccionar a sus alumnos, mediante 105

pruebas y condiciones que considere ne-

cesarias; elaborar y aprobar sus planes deestudio y de investigación; expedir certifi­cados de estudio; otorgar revalidación aestudios que se hagan en otros estableci­mientos; etc.

Respecto del gobierno interno, la auto­nomía permite a la universidad organizarlocomo mejor lo estime dentro del marco dela ley que la rige; nombrar y remover au­toridades y funcionarios, establecer sus fun­ciones, señalar los requisitos que deben He.nar éstos y los procedimientos a través delos cuales son nombrados o designados. Laautonomía le permite, también, nombrar asu personal admínistrativo, establecer lasnormas que rlion las relaciones entre la uni­versidad y este personol, sin que éstas pue­dan ser contrarias o establezcan derechosinferiores a las leyes laborales del ordencomún.

El aspecto financiero de la autonomía im­plica la libre disposición por parte de launiversidad de su patrimonio; ésta puededistribuir internamente y como lo conside­re mejor sus propios recursos y los prove­nientes de subsidios u otras fuentes; puedeelaborar su presupuesto y controlar su ejer­ciclo, a través de los órganos y mecanismosque ella misma determine, elaborando a ce­da fin de ejercicio la cuenta correspcn­diente para hacerla del conocimiento de lacomunidad universitaria. En torno a estoFrandizj1 afirma que "el libre uso y dtetrl­budón de las partidas, no debe liberar a launiversidad de la obligación de rendir pro­lija cuenta al Estado del dinero invertido".

Si bien la autonomía implica la libre dls­posición de recursos por parte de la Univer­sidad, el financiamiento es un punto débil,ya que la gran mayoría de las universida­des autónomas no son autosuficientes des­de el punto de vista económico; requierende recursos y así dependen, en gran me­dida, de la contribución anual que el estadoles otorga. Este es un fador que puede encierta forma limitar la autonomía, ya que elpoder ejecutivo puede ejercer presiones so-

1 Frandiz:i Risieri, "La Universidad en un Mundo

de Tensiones", Misi6n de las universidades en Amé­

rica Latina, Edit. Paid6s, Buenos Aires, 1971, p. 180.

79

bre las universidades, restringiendo o re­tardando subsidios.

En relación a esto, hay quienes piensanque las universidades deberían generar suspropios recursos para poder ser autosufi­cientes y no depender de la asignaciónanual que el estado les otorga. Quienesafirman que para obtener los recursos ne­cesarios, la universidad debería aumentarsus cuotas y derechos a los estudiantes, ol­vidan cuál es la realidad de las universida­des de los paises subdesarrollados. Estasuniversidades prestan un servicio público dealto nivel a toda la comunidad nacional ysiendo estatales, están al servicio de todoel país, y no solamente de aquellos quepueden pagar su educación; en esta forma"el país es quien debe sostenerlas como pa­go del servicio que le presten","

La autonomía de la UNAM en 105

leyes orgánicos de 1929 y 1933

La Universidad Nacional es autónoma aportir de su Ley Orgánico de 1929, Ley quese dicta después de un prolongado conflic­to originado por una disposición que obli­gaba a los alumnos a presentar tres exé­menes escritos durante el año, en lugar deuno solo oral, para aprobar una matería co­mo se había hecho anteriormente. Esta dis­posición hace que se paralice la adividaden la universidad y que haya enfrentamien­tos entre la policía, los bomberos y 105 estu­diantes y que los locales universitarios que­den durante varios dios bajo el resguardopolicial. Dada la gravedad de los inciden­tes y del conflicto, el 25 de mayo de 1929el Presidente Portes Gil, en un comunicado,señala que retirará la custodia de la fuerzapública para que los estudiantes puedanutilizar los locales, y una vez que hubierandiscutido y aprobado las cuestiones queaquejaban a la Universidad, se "dirigierana él personalmente o por escrito"."

El Comité Generol de Huelgo, el 27 de

~ Ibid., p. 179.

3 Portes Gil Emilio, "Autobiografía de la Revolu­

ción Mexicana", Instituto Mexicano de la Cultura,

México, 196.4, p. 579.

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mayo del mismo año, mandó al Presidenteuna carta en la que exponía problemas ypeticiones entre los que se encuentran lasrenuncias del Secretario de Educación PÚ­blica, Ezequiel Padilla; la del Rector Anto­nio Castro Leal; la del Subsecretario deEducación y la de los Jefes de policía. Ade­más se pedía que desde ese momento, elRector fuera electo por el Consejo Universi­tario, a partir de una terna que enviara elJefe del Ejecutivo; que el Consejo estuvieraintegrado en forma paritaria por profesoresy estudiantes; que en cada facultad y es­cuela se formara un consejo técnico y sereintegrara a la Universidad la educaciónsecundaria.

En respuesta a esta comunicación, PortesGil envia el 28 de mayo una carta al citadoComité de Huelga, donde manifiesta ~e

enviará al Congreso de la Unión un provee­to de Ley Orgánica, a través de la cual, ladirección de la Universidad quedaría enmanos de los propios universitarios, maes­tros, alumnos y egresodos. Con este proyec­to se pensaba que la Universidad dictarasus programas de estudio, métodos de en­señanza, y resolviera todos los asuntos rela­tivos a la "aplicación de fondos y recur­sos". El Rector y 105 Directores de escuelasy facultades serían nombrados por el Pre­sidente de ternas que para tal efecto envia­ría el Consejo Universitario; el Estado otor­garía anualmente un subsidio para ecxl­liar a la Institución a cumplir con sus obje­tivos. Portes Gil concluye señalando que noaccede a la destitución de ninguno de losfuncionarios señalados en el comunicado delos estudiantes. EllO de junio de ese mismoaño es promulgada la Ley Orgánica queotorga la autonomía con lo cual finaliza elprolongado conflicto que afectó a la Uni­versidad por varios meses.

La Ley Orgánica de 1929 no daba cuto­nomía plena a la Universidad debido a suamplitud y a su carácter eminentemente re­glamentario. Establecía la forma de su go·bierno, 105 requisitos y procedimientos paradesignar y remover autoridades, y las atri­buciones de éstas. En esta forma, el Poderlegislativo dejaba un marco limitado paraque lo Universidad pudiera determinar to-

dos aquellos aspectos relacionados con suorganización y estructura debido a que éstaestaba determinada de antemano por el Es­tado. Por otro lado, el Ejecutivo se reserve­ba cierto tipo de atribuciones dentro de laUniversidad ejerciendo control en renglonesque, de acuerdo con el concepto de auto­nomía antes esbozado, corresponden exclu­sivamente a la Universidad manejar.

la Ley Orgánica de 1929 establecía quelas únicas limitaciones a la autonomía eranlas "expresamente establecidas en la ley"(artículo 20. J. Como vimos, ésta imponíauna gran cantidad de limitaciones deriva­das de su amplitud y extensión, lo que im­pedía a la Universidad hacer ningún tipo demodificación o reforma.

En materia de gobierno, en los conside­rondas de la ley se señala que éste "de­beré encomendarse a órganos de la Univer­sidad misma", estableciéndose así una delos principales característicos de la autono­mio; sin embargo, como acabamos de seña­lar en el texto de la ley, en formo expresay proll]c se establecían cuáles eran los ór­ganos de gobierno, cómo estaban constitui­dos, qué requisitos debían llenar las distin­tas autoridades, etc. Estos preceptos limita­ban la actividad de la Universidad al supe­ditarla a uno organización formal prevlc­mente establecida por el Estado. Además elPresidente de la República se reservabacierto tipo de derechos. Proponía la ternapara el nombramiento del Rector y teníaamplios poderes de veto sobre las resolu­ciones del Consejo Universitario, con lo queparalizaba y limitaba la actividad internade la Universidad. El Consejo Universitario,debía enviar al Jefe del Ejecutívo sus reso­luciones, y si éste no interponía su veto enun término de treinta días, dichas resolucio­nes entraban en vigor. Este era un mecanis­mo muy poderoso de control, que cierta­mente limitaba la autonomía.

En materia financiera, la ley Orgánica enuno de sus considerandos señalaba que elgobierno federal debía ejercer sobre la Uni­versidad una acción de vigilancia "tantopor el subsidio que le entrega, como por te­ner ante el país la responsabilidad últimade aquellas instituciones que en alguna for·

ma apoya". En relación a esto, lo ley seña­laba que lo Universidad debía rendir alPresidente de la República, o la Secretaríade Educación Pública y 01 Congreso dela Unión, un informe anual de labores y lacuenta correspondiente. Además, el Estadode gasto a través de lo "Controlaría de loFederación" y podía pedir, en todo momen­to, informes sobre el estado económico de laUniversidad. Como podemos apreciar, el Es­tado tenía también gran íngerencia en ma­teria financiera dentro de la Universidad,al estar facultado por la ley a controlar elgasto de ésta, lo cual implicaba una nuevalimitación a la autonomía.

Respecto de la asignación de recursos porparte del Estado, en los Considerandos dela Ley Orgánica, se dice que la Universidaddebería ser autosuficiente e independienteeconómicamente del estado y que mientrasesto no fuera posible, el Gobierno Federalotorgaría un subsidio "suficiente, cuandomenos, para seguir desarrollando las activi­dades que ahora la animan". {Conslderon­do 13).

En cuanto al aspecto académico, la Leycontenía también un serie de limitacionesa la autonomía. El Presidente de la Repú­blica podía nombrar profesores y conferen­cistas en cualquier facultad o escuela, estosprofesores eran designados directamentepor el Ejecutivo, sin cumplir con el procedi­miento establecido por la Universidad. ElPresidente, como ya señalamos, podía vetaraquellas resoluciones del Consejo Universi­tario relativas a los requisitos de admisiónde alumnos y revalidación de estudios.

Por otro lado, parte del subsidio que elGobierno Federal otorgaba a la Universi­dad, se daba en forma de becas de cole­giatura para estudiantes. los requisitos yprocedimientos para obtener esas becas de.berían establecerse en un reglamento dicta­do por el Consejo Universitario. Sin embar­go, en uno de los artículos transitorios dela ley se estableció un término de un añopara que la Universidad dictara el regla­mento de no hacer uso de ese derecho y elCongreso de la Unión estaba facultado pa­ro expedir dicho reglamentación. El plazo se

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cumplió sin que la Universidad hubiera dic­tado dichas normas y así el Estado fue quiendeterminó los requisitos relativos al otorga­miento de becas, con lo cual el Gobierno in­tervenía en uno de los renglones más im­portantes de la vida universitaria.

Como hemos visto, la Ley Orgán ice de1919 no otorgó una plena y total autono­mía, ya que la Universidad mantuvo unaserie de vínculos con el Gobierno Federolque limitaban y supeditaban su actividad,independencia y autonomía.

El Congreso de la Unión, el 19 de agostode 1933, expidió una nueva Ley Orgánicaque otorgaba a la Universidad plena auto­nomía. Esta Ley fue presentada al Poderlegislativo, por el entonces Secretario deEducación Pública, Narciso Bcssols," quienen su exposición señaló que la autonomíaotorgada a la Uníversidad en 1929 no ha­bía sido total, ya que no la organizó "so­bre la base de desligarla por completo detoda relación con el Poder Público, ya quehabían cuatro puntos de contacto y de re­lación fundamental entre éste y la Univer­sidad."

la primera, decía Bassols, era la relativaal nombramiento del Rector, pues como an­tes señalamos, el Presidente de la Repúbli­ca enviaba las ternas para su designación;el segundo punto era el relativo al otorga·miento y distribución de becas de colegia­tura por parte del Estado; otro era el dere­cho de veto ejercido sobre las resolucionesdel Consejo Universitario; la cuarta relaciónera la facultad que reservaba la Ley al Es­todo para controlar el manejo de fondosy gastos que hubiese hecho la Universidad,y por último, decía Bassols, el hecho deque los empleados universitarios fueran con­siderados empleados federales. Estos cincopuntos de relación, impedían que en laUniversidad se creara un espíritu suficientede independencia y no permitían "dar alGobierno intervención eficaz, medlenemen,te seria o provechosa, que pudiera permitirencauzar, orientar y mejorar las condicio­nes de la Universidad".

4 8ouols, Narciso, "Obro.", Fondo de Cultura Eco­

nómica, México, 196"', p. 238.

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En la misma exposición se hace una des­cripción de los problemas que aquejaban ala Universidad en ese momento; había pro­fesores que no asistían a sus clases y quedesconocían sus obligaciones; "estudiantesque van comprendiendo que el verdaderocamino es simplemente esperar el transcur­so de un número límitado de años, para te­ner una patente que ampara la explotaciónfutura de la sociedad"; escándalos y agita­ción que hacían que el nivel científico delas enseñanzas bajara y culminara con lalucha violenta de grupos de universitarios,con las consiguientes "tomas" de escuelasy la salida de directores y del Rector. Antela "patente anarquía universitario", cflr­ma 8assols, el Gobierno de la República te­nia dos caminos: declarar "que no es posi­ble seguir esperando de la autonomía uni­versitaria ningún resultado de provecho yque es necesario rescatar el gobierno uni­versitarío", derogando la Ley Orgánica de1929 y haciendo cargo de la Uníversidadal Poder Ejecutivo; o responsabilizar plena­mente o los universitaríos de su Instituciónesto es, entregándoles "un régimen de ple­no y absoluta autonomía".

Como ya señalamos, la Ley orgánica de1933 estableció un régimen de autonomíaplena: solamente enumera los órganos degobierno y deja al Consejo Universitarioque determine la integración de sus cuteri­dodes, los procedimientos y requisitos paradesignarlas, sus funciones, etc., le permiteque dicte libremente todas las normas y to­dos los resoluciones que juzgue necesariaspara el desenvolvimiento de su vida inte­rior. lo que lo nueva ley hizo fue poner enmanos de los propios universitarios su Insti­tución, sin la intervención del Estado.

El artículo 20. de esta ley postula que"La Uníversidad Autónoma de México, seorganice libremente dentro de los linea­mientos generales de la Ley", que como en­tes señalamos, son amplios y muy generales.

Respecto del financiamiento de la Uni­versidad, la Ley establece la constituciónde un fondo de 10.000,000.00 de pesos,otorgados por el Gobierno Federal, paracoadyuvar al sostenimiento de la Institución.El objeto de este fondo ero el de hacer o la

Universidad autosuficiente, y que se organi­zara económicamente a fin de gastar sola­mente los réditos que produjera su capital.la ley expresamente establecía que una vezque el Ejecutivo Federal hubiera cubiertodicha cantidad, la Universidad no recibiríamás ayuda económico por parte de éste.Bassols afirma, en su discurso ante el Con­greso de la Unión, que con esa entregabastaba "poro que el Gobierno quede des­ligado de todo compromiso a ese respecto".

El objeto de esa disposición era liberarpor completo al Gobierno de todo respon­sabilidad universitaria, quedando así la edu­cación superior exclusivamente en manos delos universitarios.

los diez millones de pesos entregadospor el Ejecutivo, resultaron a la postre in­suficientes para cubrir las crecientes nece­sidades de la Universidad. los réditos anua­les de esa cantidad eran aproximadamentede un millón de pesos y, al compararlos conlos cuatro millones otorgados en forma desubsidio or el Gobierno en 1929, (cantidadestablecida en uno de los considerandos dela ley) se puede afirmar que dicha dispo­sición afectaba gravemente a la Universi­dad, pues la diferencia de recursos entre1929 y 1933 era muy grande; esto trajocomo consecuencia que durante la vigenciade la ley Orgánica de 1933, la Universidadse viera sumida en una crisis económicaque hizo que estuviera limitada su actividad.Por otro lado, en varias ocasiones, el Estadotuvo que proporcionar ayuda económica,violando así las disposiciones de la ley yrompiendo con la idea de la autosuficienciafinanciera.

Esta organización duró hasta 1944, sien­do el Presidente de la República ManuelAvilo (arnacho. Después de un violentoconflicto interno es romulgada una nuevaley orgánica el 30 de diciembre del mismoaño. Esta ley rige adualmente a laUNAM.

Alfonso Caso explicó al Consejo Consti­tuyente Universitario el proyecto de nuevaLey Orgánica en 1944. En su exposición,hizo referencia a las deficiencias y prcble­mas de la ley de 1933, señalando que éstatenía un carácter eminentemente político, lo

que hizo imposible la organización de laUniversidad. Explica que durante la vigen­cía de dicha Ley fueron dictados tres Esta­tutos Generales y la Institución se vio sumi.da en constantes conflictos, lo que impedíaque cumpliera con sus fines.

En relación a lo disposición relativo a loentrega de diez millones de pesos por par­te del Gobierno Federal yola idea de quela Universidad fuera autosuficiente, Casodecía que había demostrado su absolutainaplicabilidad, ya que, como vimos, estadisposición era uno limitación enorme parala vida económica de la Universidad.

En el artículo primero de la Ley, se esta­blecen los principales características de laUniversidad, se habla de ésta como una ins­titución autónoma y nacional y "como unacorporación pública -organismo descen­tralizado del Estado- dotado de plenocapacidad jurídica". A este respecto Casodestaca enfáticamente su carácter nacio­nal; señala que la Universidad por su histo­ria y tradición ha estado íntimamente liga­da a la vida del País y de la Nación. Subra­ya también el interés que tiene el que seconstituya como una institución pública des­centralizada, dotada de pleno capacidadjurídico y de autonomía, lo que hace que laUniversidad no sea ajena a lo "organiza­ción del Estado mexicano, sino simplementedescentralizado de éste".

Respecto de la organización interna dela Universidad, la Ley señalo que ésto esuna institución democrática, ya que en suGobierno participan profesores y estudian­tes. La Ley crea dos tipos de Autoridades:las autoridades técnicas y legislativas y losautoridades ejecutivas.

la Ley establece seis autoridades, todasellos designadas internamente. La primera,la Junta de Gobierno, tiene la función denombrar a todos las autoridades uniperso­nales -01 Rector y a los directores de es­cuelas, facultades e institutos- y la fun­ción de árbitro entre las distintas autorida­des, para resolver los conflictos que surjanentre ellas. Segunda, el Consejo Universita­rio, "que es el órgano legislativo supre­mo, integrado por autoridades, profesores,alumnos y empleados está encargado de

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"expedir" todas las normas y disposicionesgenerales encaminadas a la mejor organi­zación y funcionamiento técnico, docente yadministrativo de la Universidad". Tercera,el Rector, la máxima autoridad ejecutiva,"jefe de la Universidad, su representantelegal y presidente del Consejo Universita­rio". Cuarta, el Patronato, órgano enccr­godo de las finanzas, de administrar el pa­trimonio Universitario y de formular el pre­supuesto de Ingresos y Egresos, así comode controlar su ejercicio. Quinta, 105 direc­tores de Escuelas, Facultades e Institutos,autoridades ejecutivas máximas dentro desus respectivos Dependencias; "subordina­das al Rector" señalaba Caso en su expo­sición. Sexta, 105 Consejos Técnicos de Es­cuelas y Facultades, integrados por profe­sores y alumnos, que tienen el carácter de"órganos necesarios de consulta" en asun­tos internos; son organismos eminentemen­te técnicos, al igual que el Consejo Univer­sitario: Para coordinar la labor de 105 Insti­tutos, se integran dos Consejos: el de laInvestigación Científica y el de Humanida­des.

De acuerdo con la división de renglonesde actividad, establecida en la introducciónde este trabajo, la autonomía en la Ley Or­gánica de 1945 consiste básicamente en:

Aspecto Académico: "Impartir enseñan­zas y desarrollar investigaciones conformeal principio de libertad de cátedra y deinvestigación. (Artículo 2, Fracción 111 "."Organizar sus bachilleratos y sus estudioscon las materias y el número de años queestime conveniente" (Articulo 2 Fracción111). Expedir certificados de estudio, gradosy titulas. (Artículo 2, Fracción IVI. Otorgarvalidez a estudios que se hagan en otrosestablecimientos educativos. (Artículo 2,Fracción V). Establecer sus planes y proqrc­mas de investigación, y por último, designarlibremente a su personal académico. Todosestos puntos los realiza exclusivamente laUNAM, dentro de la más absoluta libertade independencia, sin la menor ingerenciaexterna.

En relación al Gobierno Interno, la UNAMpuede "organizarse como lo estime mejor,dentro de los lineamientos generales" esta-

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blecidos por su Ley Orgánica. Si bien éstaestablece en forma muy amplia cuáles sonlas autoridades que integran el gobierno yesboza cómo están constituidas, deja quesea la Universidad quien decida acerca delnúmero de profesores y estudiantes repre­sentantes ate el Consejo Universitario; queestablezco, dentro de rubros muy generales,cuáles deben ser los funciones de éstas, re­glamentando aquellas establecidas en laLey. Por otra parte, hay que señalar que laorganización de la administración universi­taria quede exclusivamente en manos de lainstitución.

Dentro de este renglón la Universidadpuede también designar libremente o susautoridades y funcionarios, resolver los con­flictos que surjan entre ellos, expedir todas105 normas y disposiciones generales relati­vas o su organización, funcionamiento téc­nico, docente y administrativo; y por último,dictar los reglas que rijan las relaciones dela Universidad con su personal docente yadminstrativo. Todos estos renglones son tí~

picos de una lnstitución Autónoma.

Respecto al renglón financiero, lo Leyfaculto a la Universidad para administrarlibremente su Patrimonio, formular su pre­supuesto anual de Egresos e Ingresos, re­visar su cuenta anual, gestionar el aumentode su patrimonio y de su presupuesto. A di­ferencia de la prohibición expreso conteni­da en la Ley de 1933, la Ley actual en suFraccién VII del Artículo 10 señala que elGobierno Federal está obligado a contri­buir anualmente, por medio de un subsidio,al sostenimiento económico de la Universi­dad, mismo que será fijado por el propioGobierno en el presupuesto de egresos decoda ejercicio fiscal.

Los recursos económicos de la UNAMprovienen casi en su totalidad del subsidioanual que le otorga el Gobierno Federol,cuyo monto no ha dejado de incrementar-se. Asi en 1971, éste se elevó a .$712.935,491.00, casi el 90 por ciento delpresupuesto total que era del orden de$792.000,000.00. En términos absolutos elsubsidio federal entre 1962 y 1&69 tuvo unaumento de 195.2 por ciento y el presu-

puesto en su conjunto de 211.9 por ciento.En 1971 el aumento al subsidio fue del or­den del 17.7 por ciento y el presupuestototal aumentó en un 18.9 por ciento.

Estas cifras nos permiten afirmar que elsubsidio federal determina cada vez másel desarrollo de las actividades de la UNAMy, como señalamos en la introducción deeste estudio, no es fácil modificar esta si­tuación.

Ya señalamos antes que el manejo delPatrimonio Universitario estará a cargo delPatronato, el cual será responsable única­mente frente a la Universidad al tener quepresentar anualmente a la consideración delConsejo Universitario la cuenta respectivaal ejercicio presupuestal, previa revisión deun Contador Público designado con ante.loción por el propio Consejo.

Con estas disposiciones, el legislador de1944 dejó bajo la exclusiva responsabilidadde 105 universitarios la administración fi­nanciera de la Institución, sin que ésta ten­ga que rendir ningún tipo de informe alEjecutivo Federal acerca de los fondos queéste le asigna.

En la enumeración de atribuciones queacabamos de hacer, se establece claramen­te la delimitación del ámbito de acción dela Universidad, ya que éstas son facultadesy derechos que pueden ser ejercidas exclu­sivamente por la Universidad en forma libree independiente del Estado.

la autonomía queda definida claramen­te en esa enumeración, sin embargo, endistintas épocas -generalmente críticas­se ha requerido redefinirla, limitándola odándole alcances que por ningún conceptopuede tener. El único límite a las atribucio­nes antes señaladas, es la Constitución ylas leyes que de ella emanen. No podemospensar, como algunas veces se ha hecho,en identificar autonomía con soberanía ocon extraterritorialidad.

la Universidad no puede, bajo ningúnconcepto, sustraerse al orden jurídico na­donal, está regida por ese orden y elquerer ir más lejos es pretender privilegiosy fueros que son contrarios a ese orden ju­rídico nacional.

En relación con la autonomía, tenemos

declaraciones del Rector Barros Sierra,quien en nombre y con la representacióndel Consejo Universitario dijo en 1968 quela autonomía estaba definida en su Ley Or­gánica, señalando que IIAutonomra univer­sitaria es, esencialmente, la libertad de en.señor, investigar y difundir la cultura". Es­ta autonomía académica no existiría de unmodo completo si la Universidad no tuvierael derecho de organizarse, de funcionar yde aplicar sus recursos económicos comolo estime más conveniente, es decir, si noposeyera una autonomía administrativa, ysi no disfrutara de una autonomía legis­lativa, que es su capacidad para dictarsesus propios ordenamientos. Todo ello den­tro de las líneas generales trozadas porla ley Orgánica. En ese discurso BarrosSierra señala que la autonomía no equivalea una sustracción de las leyes del ordencomún ni a impunidad contra los actos de­lictuosos cometidos por universitarios dentroo fuera de sus recintos.

También señala que existe violación dela autonomía cuando el Estado coarte laindependencia académica, o impida que és­ta se rija internamente. También hay viola­ción a la autonomía, dice Barros Sierra,cuando un grupo, un partido político o unacorporación privada interviene en la Uni­versidad alterándola y dificultando el cum­plimiento de sus fines.

El 26 de octubre de 1972, el H. ConsejoUniversitario emite un comunicado a laopinión pública y a la comunidad universi­taria en el que señala la importancia de laautonomía para la Universidad, transcribi­remos a continuación un párrafo de esa de­c1aración.

"Para cumplir sus tareas, las universldc­des deben gozar de la autonomía y de laslibertades garantizadas por el orden legalde la República. Autonomía no significa fue­ro ni extraterritorialidad. Autonomía es elderecho que otorga la Ley a la Universidadpara designar a sus autoridades, establecersus planes y programas de trabajo, distri­buir sus recursos económicos y organizarsesobre la base del respeto a la libertad decátedra, de Investigación y de difusión dela cultura".

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ALGUNAS CONSIDERACIONES A LA"CARTA DE DERECHOS Y DEBERESECONOMICOS DE LOS ESTADOS"

Probablemente uno de los objetivos fun­damentales del viaje del señor Presidentede la República a Canadá, Europa y losPaíses de Oriente, China y Rusia, fue la dereafirmar, la de confirmar como una postu­ra de carácter nacional, esto es mexicana,los postulados de la Carta de Derechos yDeberes Económicos de los Estados, que elpropio licenciado Echeverría propusiere du­rante la tercero reunión del U. N. C. T. A. O.órgano de los Nociones Unidos, realizadaen los primeros meses del año pasado enSantiago de Chile.

Este documento que en sí propugna poruna reglamentación de los compromisos quelos países deben guardar y respetar y cuyafinalidad real es que fas grandes potenciasno marquen libremente, de acuerdo con suspropios intereses, las relaciones económl­cas entre las naciones, procurando con elloel natural prejuicio de los débiles, poco des­arrollados o pequeños, establece en su por­te primero, en el preámbulo, los siguientespuntos de tesis:

1. Reafirmación de 105 principios de losNaciones Unidos en lo que se refiere:Al mantenimiento de la paz y la seguri­dad internacionales. Al fomento de re­laciones de amistad entre Jos Estados.Al fortalecimiento de la cooperación in­ternacional en la solución de problemasde carácter económico y social.

11. la creación o el establecimiento de lascondiciones necesarios poro:o) Promover el progreso económico y

social de todos los países, como res­ponsabilidad común y compartida detoda la comunidad internacional.

b ) Acelerar el crecimiento económico enespecial de los países en desarrollo.

Puesto a discusión el documento, Vene­zuela solicitó se le agregaren a lo propues­to en la letra o) los siguientes términos:

" ...con absoluto respeto de la dignidad ylos libertades fundamentales de la personahumana". Este país pretende establecer quetoda actividad está encaminada con sentl­do humano hacia el hombre, factor determi­nante de cualquier relación.

Polonia pidió se variara el punto b l , re­dactando simplemente la sentencia: "Pro­mover el p.rogreso económico y social de to­dos los paises".

y a este mismo enunciado Chile expresóque debía hacerse público que promover elprogreso económico y social de toda lohumanidad era un deber común y comparti­do de la comunidad internacional.

El punto 111 del preámbulo propugna porel establecimiento y mantenimiento de unorden económico y social mundle! que seajusto y racional y pretende llegar a él me­diante:

1. El logro de una división internacionaldel trabajo más racional merced a lapromoción de los necesarios reajustesestructurales en la economía mundial.

2. La normalización y expansión del co­mercio y el robustecimiento de la ccope­ración económica entre todos 105 países.

3. El robustecimiento de la independenciaeconómica de los países en desarrollo.

Francia impugnó el apartado señalandoque debía suprimirse el primer párrafo Inte­gro; y del segundo la palabra normaliza·ción.

El IV propone lo Seguridod colectivaeconómica paro promover el desarrollo yla expansión sostenidos de las economíasnacionales.

Nuevamente Francia pidió que este enun­ciado fuera suprimido.

Terminado el proemio, antes de entraral capitulado de la Carta, como un elemen­to intermedio de presentación al mismo, sepropuso que se estableciera que las Necle­nes en general convienen individual yconjuntamente en adoptar y aplicar las dls­posiciones relativas a los Derechos y Debe­res Económicos de los Estados, a fin de querijan y orienten sus relaciones econ6micasentre sl, y los pronunciados de las Naciones

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Unidas, así como los de las organizacionesinternacionales que les son afines; no sóloen lo referente a cuestiones comerciales,sino también en financieras y monetarias,en la esfera de su desarrollo y en las de,más cuestiones conexas.

Francia, especialmente interesada, propu­so una variante que puede considerarsesimplemente de forma y no de fondo yaque toma todos los elementos establecidosen el párrafo anterior.

El Capítulo Primero denominado "Aspec­tos Fundamentales de las Relaciones Econó­micas y Sociales Internacionales", establececomo normas básicas los principios recono­cidos por la Carta de las Naciones Unidas uotros instrumentos aceptados por la comuni­dad internacional. Considera como princi­pales: el respeto de la soberanía nacionalde los Estados, la libre determinación, lacoexistencia pacífica, la no intervenci6n, laigualdad jurídica de todos los Estados v

la cooperación de conformidad cn la Ca;ta'.Los Países Baios solicitaron la supresión

del punto tres que determina la coexisten­cia pacífica. La Unión Soviética establecióque la cooperación basada en una auténti­ca igualdad, el beneficio mutuo y la nodiscriminación, así como el principio de laNación m6s favorecida, debía ser el puntode partida de donde se obtuviere en formaparticular las relaciones económico-políticasde los países del Universo.

Chile pidió que se asentara categórica­mente la necesidad de la cooperación entretodos los Estados, independientemente delas diferencias en sus sitemas políticos, eCO­nómicos o sociales en las diversas esferasde los relaciones, a fin de mantener la pazy la seguridad internacional; veladamenteestablecía que la inferencia de cualquier ti·po en la política económica o social de lospueblos, provocará irremisibles rompimien­tos que en tiempo muy lejano puede que­brantar la paz.

Venezuela en este mismo capítulo pro­puso una adición; que se agregara conel número siete la necesidad de una justi­cia social internacional.

Este Capítulo Primero, que hasta el mo-

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mento en realidad ha sufrido pocas varia.clones, y las que se han presentado se hanhecho más bien con un criterio de apoyoque de crítica, conlleva en sus seis postula­dos la política de autodeterminación, nointervención y respeto a la soberanía de lasdemás Naciones, que México ha venido eul­tivando desde el siglo pasado a través detodos sus regímenes gubernamentales y quehoy en el concierto mundial es ya un funda­mento de organización política.

En el Capítulo Segundo, encontramos lospostulados relativos a los Derechos y De­beres Económicos de las Naciones. No obs­tante, en su primer párrafo, cuyo tema prin­cipal es el derecho de elegir el sistema po­lítico, económico, social y cultural de cadapueblo de acuerdo con la voluntad de lacomunidad, sin ingerencias extrañas de nin.guna clase; se determina un principio de ca­rácter político. La razón fundamental esque se considera que mientras no exista unaliberación plena en todos los aspectos dela vida nacional de cada sociedad, perofundamentalmente en lo que corresponde asu aspecto económico, no podrá haber unaplena y absoluta libertad.

Por ello, Chile inmediatamente propusouno variante ampliando el postulado en suredacción y procurándolo hacer más precisoen su expresión : "Todo Estado --dijo paraque se anotara en la carta- tiene el dere­cho de determinar libremente conforme a lavoluntad de su pueblo y sin ingerencia nicoacción externas de ninguna clase, su con­dición política y procurar su desarrollo eco­nómico, social y cultero!".

Rusia, por su parte, consideró que eltema era tan importante que debía flnccr­se un capítulo especifico que tratara todo lorelativo a los diversos sistemas de colonie.,lismo yola necesidad de su plena liquida­ción. Los Estados -señaló- tienen el de­ber de respetar este derecho y de promo­verlo conforme a las disposiciones de laCarta. En realidad o la UnióR Soviética sele olvidan algunos métodos por ella esta­blecidos, los cuales, de ser cierta su propo­sici6n, deberá modificar. Creemos en la sin­ceridad de sus po labros.

El segundo párrafo de este Capítulo, tra-

tó lo relativo a la soberanía que cada Na­ción debe tener sobre sus recursos natura­les; el derecho de disponer libremente yen forma permanente de ellos en beneficiodel desarrollo económico y el bienestar desus pueblos. Define el derecho de los Es­tados ribereños de disponer de sus recur­sos marinos dentro de los límites de su ju­risdicción nacional y el respeto del ejerci­cio de esos derechos y deberes correlati­vos. No determina de ninguna manera ellímite de la jurisdicción correspondiente, loque deja, seguramente, a cada legislativosegún estudios propios pero prevé, cucn­do menos, que a su determinación, dichasdecisiones deben ser respetadas.

Siria consideró que el párrafo no eraclaro al limitar o reservar el legítimo dere­cho de los pueblos para disponer libre e in­condicionalmente de sus recursos naturales,por lo tanto, propuso que se suprimieran laspalabras "en beneficio del desarrollo eco­nómico y bienestar de los pueblos".

Chile, por su parte, promovió una verien­te, solicitando se concretizara lo relativo ala intervención económica: "Todo Estado-dijo- tiene el derecho soberano de dls­poner libremente de sus recursos naturalesen pro del desarrollo económico y del blen,estar de su pueblo, incluido el de disponerde sus recursos marítimos dentro de los lí·mites de su jurisdicción nacional. Toda me­dida o presión externa, política O eccnéml,ca, que se aplique contra el ejercicio deeste derecho es una violación atentede los principios de libre determinación delos pueblos y de no intervención enuncie­dos en la Carta de las Naciones Unidas, yde persistir, podría consistir una amenazaa la paz yola seguridad internacionales".De hecho lo que pretende -porque aún nose ha aprobado su determinación final- esque se especifique categóricamente lo posi­ción de independencia de cada uno de lospaíses en todos los aspectos económicos yque se sancione por las Naciones Unidascualquier violación que por referencia a suCarta prevalezca. Para Chile, la Carta deDerechos en estudio es de trascendental im­portancia por la situación política en queactualmente se encuentra y por su determi-

nccion de liberarse definitivamente del co­lonialismo y la tutela que sobre su territo­rio y sobre su pueblo ejercen algunos paísesdel Continente.

La República Federal de Alemania, Orto­doxamente observó que la variante debíaconsistir en reducir en vez de ampliar: que­era suficiente señalar la existencia en to­dos los países de una soberanía permanen­te sobre sus recursos naturales de conformi­dad con los principios del Derecho Interno­cional.

El Pórrafo tercero del Capítulo Segundoexpresa el derecho de práctica del comerciointernacional y otras formas de coopera­ción económica, sin ningún género de dis­criminación que generalmente se funda­menta por diferencias de sistemas econéml­cos, por lo que prevalece -indica- el de­recho de celebrar todo tipo de acuerdos"así como deberes correlativos para creer­condiciones en la normalización y la ex-­pansión del comercio internacional. Esto es,permite una libertad absoluta para que to­dos los gobiernos establezcan relacionesmutuas sin necesidad de comaginar sistemasde gobierno específicos, o alineaciones de­carácter político. Restringir la autodetermi­nación de gobernarse bajo la amenaza deno comerciar con determinada Nación escontrario, no cabe duda, al espíritu de laCarta.

La República Federal de Alemania scñcl­tó una variante de carácter formal, indi­cando que era suficiente decir: "Es De­rechc de todos los pueblos practicar elcomercio internacional y otras formas decooperación económica, así como el de ce­lebrar a tal efecto acuerdos bilaterales omultilaterales",

Previo al párrafo cuarto, expresado en laCarta redactada por publicistas mexicanosy presentada por el señor Presidente de laRepública, la Unión Soviética solicitó que seaprobara el derecho de decidir indepen­dientemente las formas de organizar lasrelaciones económicas exteriores, con erre­glo a los respectivos sistemas económicos ysociales.

El Párrafo Cuarto otorgaba la response­bilidad al Estado para perseguir el des-

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arrollo econcmrcc social y cultural de supueblo, con plena movilizaci6n de los re­curses internos y eliminaci6n de los obs­táculos externos, con la participación delos pueblos tanto en el proceso como en losbeneficios del desarrollo. Igual que antesAlemania Federal, Francia señalaba algu­nas reformas simplemente formales.

El Párrafo quinto se refiere a la neeesi­dad de introducir modificaciones estructura­les en la economía mundial a fin de lograruna división internacional del trabajo quesea justa y racional. La Unión Soviética yFrancia lo observaron; la primera amplián­dolo en el sentido de que debía establecer.se, categóricamente, el deber de todos lospaíses para lograr la consecución de unadivisión internacional del trabajo justa yracional, eliminando de las relaciones ece­nómicas y comerciales internacionales ladiscriminación en todas sus formas median.te la Hquldcción de las consecuencias delcolonialismo y de las manifestaciones deneo-colonialismo; así como mediante el fe­n6meno de todas las corrientes de comerciointernacional, incluso lo que ella llama elcomercio Este-Oeste. Francia, por su parte,desvió un poco la atención a la referenciade la división internacional del trabajo, pa­ra orientar su variante hacia el deber quetienen todos los Estados de contribuir a la-organización equitativa de los mercados deproductos básicos, teniendo especialmente-en cuenta los intereses tanto de los pro­ductores como de los consumidores.

El Párrafo sexto, muy importante por cier­to, señala el derecho que tienen las entida­des de participar plenamente en las deci­siones que se requieran tomar para la solu­ción de los problemas económicos mundia­les, así como de compartir los beneficiosque de ella se derivaren. Los países Siria,Chile y la Unión Soviética, señalaron laconveniencia de que ademós de los proble­mas econ6micos se consideraran de la mis­ma manera las decisiones relativas a losproblemas financieros. Por su parte, losPaíses Bajos y Alemania Federal, indicaronque el derecho y el deber de cooperar enla solución de los problemas económicos In-

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ternacionales, era todo lo que debía conte­ner el pórrafo.

El Apartado séptimo propugna el derechode participar en la cooperación subrregio­nal, regional e inter-regional a fin de llevarhacia adelante su desarrollo económico ysocial. Egipto, Irak y Sirio, así como laUnión Soviética, propusieron que, con el ob­jeto de evitar malos interretaciones, se de­bía de solicitar, y así asentarlo, el consenti­miento de las partes interesados en la su­puesta participación de cooperación.

Los Países Bajos y el Reino Unido ocepta­ron la existencia de derechos y deberes enrelación con la cooperación mencionada,pero no hicieron mayor énfasis.

Una segunda parte del propio Párrafoséptimo que determina el deber de los par.ticipantes de velar porque la política delos agrupaciones correspondientes sea ra­cional y abierta, fue ampliado por la UniónSoviética y Checoslovaquia, indicando quedichas políticas debían ser plenamente con­formes con la Carta de las Naciones Uni­das, sin establecer exclusiones discriminato­rias contra otros países, en particular sobreaquellos que tuvieran sistemas econ6micasy sociales diferentes, ni se orienten en de­trimento de los intereses de terceras nacio­nes, miembros de otras organizaciones co­merciales diferentes.

El Párrafa odavo nos habla del epreve­chamiento de la Tecnología, y el deber defacilitar el acceso a tales adelantos e lnnc­vaciones y su transmisión. Alemania Fede­ral presentó una variante simplemente deforma.

El Párrafo novena determina el deber decooperar a fin de aseguror a todos los Es­tados una participación en el ComercioMundial que responda a las necesidades desu desarrollo económico y social. AlemaniaFederal, el Reino Unido y Siria presentaronvariantes a este postulado, indicando queel derecho de los Estados y las oportunida­des, así como la participación misma, debíaestablecerse en forma equitativa, o sea,más concretamente en función de la parti­cipación de las Naciones.

El Párrafo décimo, propuesto por México,indicaba lisa y llanamente "Derechos y De-

beres para la Reglamentación y el Controlde las Inversiones Extranjeras". Siria soli­citó su intervención para declarar que elPárrafo debía ser, "Derechas de Reglamen­tar y Controlar las Inversiones Extranjeras".y el Reino Unido hizo lo mismo señalando:"Derechos y Deberes en Relación con lasInversiones Extranjeras". Nótese la diferen­cia de lo redacción, según el grado de in­terés.

En el Párrafo décimo primero, se señalóel derecho de los Estados a reglamentar ycontrolar las sociedades transnodonales.Solicitaron su variación Brasil, Canadá, Di­namarca, Italia, los Países Bajos, el ReinoUnido y la República Federal de Alemania,en el sentido de que simplemente se dijerecomo enunciado: "La Cuestión de las Em­presas Transnacionales; Derechos y Debe­res". Francia, por su parte, propuso defini­tivamente que se suprimiera el párrafo. Esconveniente observar que los gobiernos quesoilcitaron la variante corresponden a los deaquellos países en los que operon conamplitud este tipo de instituciones y por loque no les conviene su reglamentación ycontrol ya que corren el riesgo de perderlas inversiones de capitales, que manejancon cierto libertad, o bien son países que,justamente, se han dedicado a realizar es­te tipo de inversiones en países subdesarro­llados o en proceso de desarrollo.

En el Párrafo décimo segundo, se anotauna parte medular del documento, consis­te en el deber de todos los Estados de pro­mover la realización de un desarme gene­ral y completo, y la utilización para el des­arrollo económico y social en forma espe­cial en los países en desarrollo de una par.te importante de los recursos liberados porel propio desarme. La República de Argen­tina solicitó que se agregara que a tododesarme, que debía ser general y completo,debía establecerse un eficaz control inter­nacional. China pidió se retirara lo relativoa la utilización para el desarrollo económi­co de los países en desarrollo. Chile, Irak,Polonia y Siria propusieron que se anotarael derecho que tienen Jos países en desarro­llo a la eliminación de las consecuenciaseconómicas del colonlcllsmo y del nec-ee-

lonialismo y de todas las formas de deno­minación extranjeras y se consolidara laposición de los derechos correlativos; e in­mediatamente después, Chile y Hungría so­licitaron también que se reconociera elderecho y el deber de los países en des­arrollo de adoptar medidas encaminadas ala aplicación de reformas sociales y econó­micas progresivas con miras a su desarrollo,a la movilización de sus recursos internos ya la aceleración del proceso de indus­trialización.

El Párrafo décimo tercero propuesto porMéxico es concreto: el deber de cooperaren el desenvolvimiento de los países endesarrollo. La Unión Soviética lo aceptó so­lamente que lo modificó en su esencia, de­clarando que los Estados deben cooperarporo promover el crecimiento económico entodo el mundo, particularmente en los paí­ses en desarrollo.

El Párrafo décimo cuarto del CapítuloTercero en cuestión, establece el derechode los países en proceso de recibir un tra­to preferencial sin la obligación de la recl­procidad y que responda a las necesidadesde su comercio y desarrollo. El Reino Unidolo aligeró señalando derechos y deberes enrelación con un posible trato preferencial osin reciprocidad en favor de los países endesarrollo.

El Párrafo décimo quinto, que en cierteformo obliga a los países con una tecnolo­gía avanzada a participarlo en los países:en desarrollo fue impugnado por Italia ypor Bulgaria. Italia señaló la convenienciade que se estableciere el grado de desorro­110, y Bulgaria se salió del tema central dela discusión indicando que: lo varíante de­bia de ser en observar el derecho de lospaises en desarrollo de ser indemnizadospor los daños sufridos coma consecuenciade lo denominación colonial de los paísesmetropolitanos, y de las actividades del ca­pital extranjero en sus economías. No cbs­tante que tocaba los intereses de los paísespobres, ataca en lo fundamental el prcble­me que correspondía al tratamiento que se­debe dar a los países en proceso de des­arrollo por los adelantados.

El Párrafo décimo quinto, señala la tretns-

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muten de recursos financieros y tecnológi­cos a los países en desarrollo en condicio­nes favorables; a este respecto, Italia pro­puso que se agregara, como en ocasionesanteriores, atendiendo a su grado de des­arrollo. Bulgaria tocó nuevamente el puntode la indemnización a los países que hu­bieren sido colonizados por las nacionesmetropolitanas o can alto grado de inver­sienes extranjeras en su territorio.

El Párrafo décimo sexto comprende laintensificación de los relaciones entre lospaíses en desarrollo a fin de ampliar su ce­merclo y cooperación mutua.

El décimo séptimo, trata sobre el deberde los países industrializados de conducir'Sus relaciones económicas recíprocas de ma­fiera que no perjudiquen los intereses deterceros países. Un buen número de nacio­nes industrializadas propusieron una varian­te de atenuación al precepto, entre ellas,Canadá, Dinamarca, Italio, Países Bajos, Rei­no Unido y lo República Federal de Alema­nia, indicando que bastaba que se dijera:"Es deber de todos los países de conducirsus relaciones económicas recíprocas de ma­nera que tengan en cuenta los intereses deterceros aíses", o sea que liberaban ef tér­mino "que no perjudiquen".

El Párrafo décimo octavo se refiere a laatención que debe tener la comunidad in­ternacional, acudiendo en su auxilio, delos países en desarrollo menos adelantados.

El décimo noveno a las relaciones entrepaíses con sistemas económicos y socialesdiferentes; eliminación de toda discrimina­ción debido a diferencias en esos sistemasy la aplicación del sistema de la Naciónmás favorecida. Nuevamente Italia, PaísesBajos, Reino Unido y la República Federalde Alemania, concretaron para no compro­meterse señalando sólo: "Relaciones con!países de sistemas económicos y socialesdiferen,tes".

El último Párrafo de este Capítulo Segun­do se refiere simplemente Q que en ningúncaso cualquier disposición o mandamientode la Corta de Deberes podrá contradecir

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u oponerse a la similar de las NacionesUnidas.

El Capítulo Tercero lo hace consistir yorientar hacia la responsabilidad común detoda la comunidad internacional.

El primer Párrafo se refiere al Patrimoniocomún de la humanidad. Derechos y Debe­res, su utilización para fines políticos.

El Párrafo segundo a la protección y en­riquecimiento del medio humano; derechos,deberes y responsabilidades. Brasil propusouna adición a este párrafo, consistente enlo siguiente: "Efectos de los políticas relcfl­vas al medio ambiente sobre el proceso dedesarrollo de los paises en desarrollo",

En el Artículo Cuarto, se propone se es­tablezca todo lo relativo a la aplicación.En su primer párrafo al mecanismo de ope­ración y al papel de las organizaciones in~

ternacionales. España propuso que se eñe­dieran los términos para la puesta en prác­tica y desarrollo normativo de esta Carta.

y el Párrafo final, al sistema de presen­tación de informes, consultas u otros me­dios de resolver las controversias. Brasilpropuso que fuera del título se suprimie­ran los párrafos. El Canadá, Dinamarca,ttol¡e, Países Bajos, el Reino Unido y la Re~

pública Federal de Alemania, propusieronque se suprimiera el capítulo último en todasu extensión.

Esta es, hasta este momento, la formaen que se han conducido los elementos pro­puestos por México en la Carta de Dere­chos y Deberes Económicos de los Estados,o cuando menos los que se conocen porhaber trascendido de las juntas y reunionesque realizan los representantes de los di­versos Estados o Naciones, en su mayoríalos más importantes, que han puesto inte­rés específico en su promulgación.

Indiscutible es que son de primordial va­lor y esperamos que en poco tiempo, ajus­tada y convertida la Carta en un documen­to convenientemente aceptado por dichasNaciones, rijo y se cumpla para beneficiode las comunidades integrantes.

De cualquier manera tocará a México yen particular al actual régimen el méritode su postulación.

COMPROMISO DE BOGOTA

los Delegados al Primer Seminario Latino­americono de Administración Pública, orgo..nizado por la Escuela Superior de Adminis­tración Pública de Colombia, asumen el si­guiente compromiso:

Considerando:

r. En Relación con el papel de la Admi­nistración Pública en el proceso del des­arrollo:

1. Que el papel del Estado debe serprotagónico y decisivo en el proceso de lastransformaciones que se produzcan en elseno de nuestros Estados Nación, para su­perar la actual situaci6n de dependencia ypropiciar el desarrollo armónico e indepen­diente sobre la base de la justicia sodal ydentro de una perspectiva latinoamericana.

2. Que al ser las Admnistraciones Públi­cas Nacionales las llamados a asumír, porsu carácter instrumental, la dirección de losprocesos de desarrollo nacional, ellas de~

be" transformarse de manera profunda yradical a fin de hacer efectiva la conduc­ción de los procesos políticos, económicossociales y culturales.

3. Que las limitaciones que afectan a lasAdminstracíones Públicas Nacionales comoporte del contexto de subdesarrollo depen­diente no les permiten conducir eficazmentelos procesos del desarrollo nadonal y re­giona', por lo cual deben adquirir plenaconciencia de que sólo transformando ytransformándose podrán asegurar la inde­pendencia y la autonomía Ictleeemerlconcs.

4. Que a través de la integración de lospaíses latinoamericanos pueden fortalecer­se como grupo, y además contribuir a ha­cer realidad el ejercicio del poder por lospaíses del tercer mundo en el contextode las estructuras internacionales.

11. En relación con el p.apel de la cdml­nistración público en el proceso de inteqro­ción latinoamericana:

5. Que las Adminstraciones Públicas,además de su papel operativo e instrumen-

tal, tienen ingerencia en los procesos dedecisiones políticas.

6. Que los procesos de integración lati­noamericana deben tender tanto a ferrete­cer y a afianzar la soberanía de los esto­dos nación, como a independizar la regiónde los intereses foráneos que obstaculizanla libertad de sus decisiones.

7. Que las Administraciones Públicas Ne­cianales deben propender a superar la ce,tuc! situación de subdesarrollo dependien­te y a fortalecer los mecanismos de inte­gración.

111. En relación Con el papel del Adminis­trador Público en el proceso de la integra­dón latinoamericana:

8. Que el Seminario ha determinado co­mo morco de su gestión 105 aspectos rela­cionados con lo integraci6n, por lo que esnecesario analizar er popel que fa Admi­nistración Pública debe tener para impulsarese proceso.

9. Que es imprescindible tener presenteque en fa forrnóción y el perfeccionernien­to de los Administradores Públicos, e1 este­dio de la integración debe ocupar un lugatpreferente.

10. Que, para alcanzar el objetivo ente­rior, es necesario contar con recursos huma­nos aptos, comprometidos con el cambio.

11. Que se vienen realizando vcriedcsesfuerzos, en muchos de los países en aquelcampo, esfuerzos que deben ser superadosmediante una mayor coordinación e lote­gración latinoameticana.

12. Que deben trazarse políticas comv­nes de investigación para el desarrollo deuna tecnología que respondo a los reolido­des y necesidades latinoamericanos.

13. Que /0 Asociación Latinoamericanade Administración Pública {ALAP l es unorganismo adecuado· para facilitar la cocr­dinación e integración de los programas, yla realización de los planes tendientes ala formación de ejecutivos de la Adminis~

tración Pública, para lo cual puede actuarcomo organismo asesor y coordinador parola adopción de las decisiones que permi1analcanzar ese objetivo.

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IV. En relación con la cccion de las em­presas transnacionales y el proceso de inte­gración latinoamericano:

14. Que 105 gobiernos deben intensi­ficar sus esfuerzos para la integración eco­nómico-social, tanto a nivel nccloncl comolatinoamericano.

15. Que el impacto de las empresastransnacionoles en el acontecer económicoy social de nuestros países, ha materiali­zado en forma creciente la distorsión, ledeformación y el condicionamiento a susintereses, del desorrollo autónomo latino­americano.

16. Que a este respecto es necesorlc te­ner en cuenta las disposiciones contenidosen las Decisiones 24~ 46 Y 47 emanadas dela Junta del Acuerdo de Cartagena;

Recomiendan:

1. Que las Adminstraciones Públicas ysus integrantes asuman un profundo com­promiso político en relación con las políti­cas generales de desarrollo autónomo e in­dependiente de cada país y de América La­tino en su conjunto.

2. Fomentar cambios sustantivos en cucn­to a los objetivos, las metas y el funciona­miento de la Administración Pública, loscuales deben estar acompañados de trans­formaciones paralelas en 10 referente a ac­titudes, sistemas y estructuras, a fin de que,<;:1 través de los mecanismos de integraciónlatinoamericana alcance su pleno autono­mía e independencia.

3. Luchar contra la dependencia ideoló­gica y tecnológica producido por lo adop­ción de modelos que no responden o lo si­tuación e intereses de la América Latina,para lo cual es necesario definir una doc­trina propia y normas específicas aplicablesa nuestros países.

... En los programas de formación deAdministradores Públicos debe incluirse en­tre sus objetivos, el estudio de la integra­ción latinoamericana y capacitarlos paraque comprendan el compromiso político decambio que deben asumir.

5. los planes de formación de Adminis­tradores Pébllcos, deben coordinarse entre

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nuestros países con el objeto de armonizarcriterios para alcanzar los objetivos que laregión se propone.

6. La Asociación latinoamericana de Ad­ministración Pública (AlAP) debe estimu­lar 10$ esfuerzos de coordinaci6n, a travésde los mecanismos de acción que juzgueadecuados, para definir criterios comunes yde equivalencia paro la capacitación delpersonal ejecutivo de la Administración PÚ­blico.

7. Que en un término breve con motivode un próximo evento como el presente,ALAP elabore un documento que establezcalas bases de la programación académicaparo que sea discutido, aprobado y ejecu­tado posteriormente.

8. Que se apoyen las gestiones que seestán realizando para constituir el CentroLatinoamericano de Administración para elDesarrollo.

9. Que los países latinoamericanos enejercicio de su soberanía, regulen y contro­len la acción y los efectos de las empresastransnacionales en los ómbitos nacionalesy regionafes.

10. Sugerir o los países miembros delAcuerdo de Cartagena que aceleren laaplicación de las normas contenidas en elarticulado de la decisión 24, haciéndolaviable y eficaz.

11. A los países no miembros del PactoSubrregional Andino, que sancionen leyeso estatutos eficaces destinados a regulary controlar las inversiones extranjeras, ylos contratos de servicios provenientes delexterior, tal como lo han hecho ya algunospaíses.

12. Intensificar la creación de mecanis­mos poro la constitución de empresas mul­tinacionales latinoamericanas con capitalespúblicos y privados, a fin de contrarrestarlos acciones negativos de las empresastransnacionales.

13. Que los países latinoamericanos for­talezcon sus aparatos estatales, en especiallas Administraciones Públicas Nacionales,creando empresas públicas en aquellasóreas prioritarias para el desarrollo econé­mico y social y estimulando el crecimientode las empresos públicas existentes.

TEMAS BIBUOGRAFICOS

todo esto dentro del marco de la evoluciónde lo sociedad desde los modos trcdieionc­les hacia la sociedad ccpitclistc.

CURRENT SOCIOlOGY, Vol. VII, na. 2,1958, pp. 98-164 (UBureaueraey andBureaucratization: Trend Report and Bi­bliography" J.

Excelente introducción del economista,sociólogo y demógrofo francés. En ella sedefine a la burocracia como aquel "sistemaen el cual las oficinas ejercen un ciertopoder".

Este número de revista editada por laAsociación Internacional de Sociología,aunque fue publicado hace 16 años, con­tiene una completa bibliografía y una im­portante introducción del sociólogo S. N.Eisenstadt.

Col.París,

Joseph lapalambaro, ed.. 8UROCRACIA yDESARROllO POllTlCO, Biblioteca dePsicología Social y Sociología, Ed. Poi­dós, Buenos Aires, 1970.

Esta colección de ensayos forma parte deuna serie de estudios sobre el desarrollopolítico, patrocinada por la Comisión dePolítica Comparada del Consejo de Investi­gaciones en Ciencias Sociales de los Esta­dos Unidos. En ella se busca establecer elpapel que juega la burocracia en el des­arrollo político, es decir en la transforma­ción de un sistema político en otro.

Alfred Scuvy- lA BUREAUCRATIE,"Que sois ¡e", Núm. 712 PUF,1961.

Max Weber, ECONOMIA y SOCIEDAD,Fondo de Cultura Económico, México,1969. 30. ed.. 2 vols.

En esta occstcn hemos seleccionado eltemo de la BUROCRACIA, ya que conslde­romos fundamental el conocimiento de laproblemática de este grupo social, sobretodo cuando se contempla un proceso decambio.

Es a partir de los trabajos de Max We~

ber (1864-1920) donde el fenómeno dela burocratización adquiere significaciónpara las ciencias sociales. Se plantea en,tan ces la oposición entre burocracia y de­mocracia, así como la relación estrecha en­tre burocratización y la organización racio­nal de la sociedad.

Desde entonces el tema no deja de in­quietar a los teóricos de la sociedad; mien­tras que para algunos existe el peligro dela "burocratización del mundo", para otrostodo proceso de "modernización" implicauna amplia participación de la burocracia.

En la actualidad, ha dejado de ser úni­camente un fenómeno de las sociedadescapitalistas, llegando a ser objeto funde­mental de discusión en la polémica de laconstrucción del socialismo. Así, se afirmaque algunas sociedades del campo socialis­ta están gobernadas por un complejo buro­crático, el cual está sepa fado de la claseobrera, significando esto una desviación en10 vte correcta hacia el socialismo, que con­duce a la creación de un capitalismo deEstodo.

Dejaremos para un número posterior laselección de obras sobre este apasionantetema, por ahora nos concretaremos al pro­blema de la burocratización dentro de lassociedades capitalistas.

la obra más importante del sociólogoalemán de Erfurt¡ fue publicada póstuma­mente en el año de 1922. Es en ella dondeel autor estudia el fenómeno de la burocra­tización y el papel que juega la burocracia;

Henry Jacoby, lA BUROCRATlZACION DelMUNDO. UNA CONTRIBUCION A lAHISTORIA DEL PR08LEMA, Siglo XXI,Eds., México, 1972.

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Es en lo destrucción del modo de produc­ción feudal donde el autor busca los oríge­nes de lo borocratización de la sociedad.Pero el autor no pretende elaborar un ensa­yo histórico, sino, apoyándose en Clío bus­co reconocer los rasgos "típico-ideales" delfenómeno en su desarrollo; fenómeno que,aunque ambivalente, amenazo en formocreciente a la democracia.

Michel Croeler. LE PHENOMENE BUREAU­CRATIQUE, Seuil, Paris, 1963. 1Existe edi­clén en español, Col. Amorrortu, BuenosAires ).

Ensayo sobre las tendencias burocráticasde los sistemas de organización modernos

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y sobre sus relaciones en Francia con elsistema social cultural.Peter M. Blau, BUREAUCRACY IN MODERN

SOCIETY, Random House, New York,1956.

Robert K. Merton, READER IN BUREAUCRA­CY, The Free Pre.., Glencoe, 111, 1952.

Fritz Morstein Marx, THE ADMINISTRATlVESTATE, AND INTRODUCTION TO BU­REAUCRACY, The University of ChicagoPress, Chicago, 1957.

S. N. Eisenstadt, "BUREAUCRACY, BUREAU­CRATIZATION AND DEBUREAUCRATlZA­TION", ADMINISTRATIVE SCIENCE QUAR­TERLY, Diciembre, 1959, Vol. IV, pp.302-321.

S. N. Eisenstadt, "POLlTlCAL STRUGGLE INBUREAUCRATIC SOCIETIES", WORLD PO­L1TICS, octubre, 1959, Vol. IX, pp. 15-36.

líe. José Luis Martínez.