Riesgos y Gestión Integrada de Recursos Hídricos · presenta el recurso hídrico y, a su vez,...

Riesgos y Gestión Integrada de Recursos Hídricos

Inlaga TEC 6 Spansk.qxd 2004-05-17 10:44 Sida 1

©Global Water Partnership

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ISSN: 1403-5324

ISBN: 91-974559-6-2



Publicado por el Global Water Partnership (GWP)

TEC BACKGROUND PAPERS NO. 6

Judith A. Rees


Resumen

El manejo de riesgos ha desempeñado un papel en el desarrollo del sector hídrico por

mucho tiempo. Tales riesgos pueden dividirse en dos grupos amplios: grupos de

recursos que incluyen peligros naturales o inducidos por el hombre, los cuales los

administradores hídricos buscan regular, y los riesgos empresariales que enfrenta cua-

lquier empresa de gestión hídrica en la ejecución de sus funciones.

Aunque la gestión de riesgos debe basarse en la buena ciencia física y en la tecnología,

éstas no pueden constituir por sí solas la base principal para la toma de decisiones. Se

necesita un enfoque más holístico que suscriba los principios de Dublín. Es evidente

que los riesgos relacionados con el agua son, en la actualidad, manejados por sistemas

de gestión sectoriales y altamente segmentados que conducen a grandes ineficiencias e

inequidades en la asignación de riesgos, los costos de mitigación de riesgos y los bene-

ficios de seguridad.

Existe la necesidad de reconocer que el riesgo no es un fenómeno físico sino cultural y

que la mitigación de riesgos es un bien económico y social. El manejo de riesgos es un

tema de distribución, que involucra complejas compensaciones y reasignación del

verdadero bienestar entre diferentes grupos económicos, sociales y de intereses.

El diseño de instituciones capaces de adoptar un enfoque más holístico y basado en

las preferencias del público para los riesgos relacionados con el recurso hídrico nunca

será fácil y no existe, por cierto, una receta de diseño que esté disponible y que sea

aplicable para su uso en todas partes. Sin embargo, un enfoque potencialmente útil es

el de considerar cuáles herramientas, estrategias y esquemas institucionales de manejo

de riesgos serían los más apropiados desde una perspectiva de eficiencia económica.

Desde tal perspectiva, los gobiernos podrían desear emplear los medios de regulación

de riesgos menos intrusivos, menos costosos y menos extensos posibles en cada caso.

El estudio de las características económicas de los peligros y los riesgos asociados pue-

de ayudar a identificar áreas donde los individuos, las comunidades o los grupos de

interesados están mejor ubicados para tomar decisiones de compensación de riesgo-

seguridad y pueden informar sobre las decisiones respecto de la escala espacial apro-

piada de las organizaciones de regulación.

No se pretende afirmar que la eficiencia económica debiera ser la única base para la

toma de decisiones sobre manejo de riesgos. Se establece, sin embargo, que el enfoque

convencional de diseño institucional basado en la naturaleza física del peligro y los

medios tecnológicos para regular ese peligro no es sostenible, efectivo o capaz de max-

imizar el bienestar. Existe la necesidad de un nuevo enfoque basado en un claro

entendimiento de las características económicas de los riesgos, o en las preferencias

del público y en la voluntad y capacidad de las sociedades para adoptar diferentes

estrategias de manejo de riesgos.


CONTENIDOS

1. Manejo de riesgos y del recurso hídrico 6

2. Riesgo: ¿un concepto social o científico? 12

3. Riesgos del recurso y los principios de Dublín 15

4. Principios de decisión sobre riesgos 22

5. Decisiones de diseño institucional 25

6. Organizaciones múltiples 39

7. Métodos de evaluación de riesgos 43

8. El asunto de la distribución – algunos comentarios finales 47

Referencias bibliográficas 51


l manejo de los riesgos y de la incertidumbre ha desem-

peñado por mucho tiempo un papel fundamental en el

desarrollo del sector hídrico. Esto ha sido así debido a que

el recurso hídrico es por su naturaleza un recurso variable, en términos

temporales y espaciales, sujeto a eventos extremos. En la actualidad se

encuentran ampliamente documentadas las prácticas de algunas

sociedades de la antigüedad respecto al desarrollo de sistemas, bastante

complejos, de recolección y gestión hídrica diseñados para enfrentar

los riesgos de las irregularidades de suministro y para permitir la pro-

ducción de cultivos en áreas semi áridas (Clarke 1993). Asimismo,

existen ejemplos de antigua data de la respuesta de la sociedad de con-

strucción de sistemas de control ante peligros de inundaciones. El caso

del Río Min en China es un ejemplo bien documentado, el cual fue

desarrollado en el año 250 AC para controlar las inundaciones y sum-

inistrar irrigación, y que sigue en operación en la actualidad (McDon-

ald y Kay 1988).

A medida que pasa el tiempo y se incrementa la población y se ejercen

mayores presiones sobre la base del recurso, el rango y la escala de los

riesgos asociados al recurso hídrico ha cambiado inevitablemente. La

manera en la cual los profesionales y la ciudadanía han percibido los

riesgos asociados con estas amenazas, y la manera en que han respon-

dido, ha tenido una influencia crucial en el desarrollo de los sistemas

convencionales de gestión hídrica. Por ejemplo, la necesidad percibida

de desarrollar suministros para satisfacer todos los “requerimientos” de

los diferentes segmentos de usuarios, reduciendo así los riesgos asocia-

dos a la escasez, ha constituido un aspecto fundamental en la forma-

ción de prácticas de aprovisionamiento, patrones de inversión, esque-

mas administrativos e incluso en toda la estructura tecnológica de las

agencias de gestión hídrica. Asimismo, los riesgos de salud pública,

derivados no de algún peligro natural sino de la contaminación del

hombre, fueron uno de los factores importantes en el proceso de

“municipalización” del suministro. Las actitudes que se generaron hacia

la provisión urbana en esa época aún se mantienen, ya que el sumini-

GLOBAL WATER PARTNERSHIP

Riesgos y Gestión Integrada de Recursos Hídricos6

1. MANEJO DE RIESGOS Y DEL RECURSO HÍDRICO

E


stro hídrico se sigue visualizando como un servicio público de salud y

bienestar en vez de un bien económico producido por una empresa.

Durante la segunda mitad del siglo 20 se hizo cada vez más evidente

que los enfoques tradicionales sectoriales centrados en la tecnología

para la gestión hídrica estaban fracasando en satisfacer el ritmo de las

demandas que se ejercían sobre el recurso hídrico. En la actualidad

existen millones de personas que se mantienen en riesgo por la falta de

provisión de agua limpia y los riesgos para la salud pública derivados

de inapropiados servicios sanitarios afectan alrededor del 50% de la

población mundial, mientras que el número de personas en riesgo de

inundaciones y sequías continúa en aumento. Los riesgos provenientes

de ecosistemas degradados también se han elevado inexorablemente:

Se han destruido humedales, la sobre extracción ha rebajado la napa

freática y ha causado que ríos de mayor importancia ya no fluyan hacia

el mar y tanto las aguas superficiales como las subterráneas han sido

severamente contaminadas. Ahora existe un amplio consenso en que

enfrentamos una “crónica y perniciosa crisis en los recursos hídricos

mundiales” (Cosgrove y Rijsberman, 2000 p X11), una crisis que pone

en riesgo “el sistema hídrico del cual dependemos para nuestra super-

vivencia” (World Water Commission 2000 p11).

Según la Comisión Mundial del Agua (World Water Commission), las

prácticas inadecuadas de gestión yacen en el centro del problema que

presenta el recurso hídrico y, a su vez, similares opiniones han sido

expresadas en el Marco para la Acción 2000 de la Global Water Part-

nership (Asociación Mundial del Agua - GWP). “La crisis del agua es,

principalmente, una crisis de gobernabilidad. La presente amenaza a la

seguridad de acceso al agua se encuentra en la incapacidad de las soci-

edades de responder al desafío de reconciliar las diferentes necesidades

del agua y sus usos” (pág. 23) Tanto la Comisión como la GWP argu-

mentan que las actuales prácticas no-sostenibles deben ser reemplaza-

das por un enfoque holístico basado en el concepto de la gestión inte-

grada de recursos hídricos (GIRH). La GIRH es considerada como el

medio para proveer seguridad de acceso al agua, para crear políticas y

prácticas hídricas sostenibles, así como para evitar los peligros que

comprometen al sistema hídrico mundial. En otras palabras, la GIRH

tiene que ver con el manejo de riesgos, con evitar que el sistema hídri-

co falle.



7


El factor riesgo también es, en un sentido más acotado, fundamental

para la implementación de la GIRH debido a que casi todos los ele-

mentos de la gestión hídrica involucran decisiones respecto a los nive-

les de riesgo a soportar, o su mitigación y respecto de quién asumirá

los costos o disfrutará de los beneficios involucrados. Se efectúan evi-

dentes juicios de riesgo cuando, de manera implícita o explicita, los

administradores buscan abordar un riesgo en particular, natural o

antrópico, relacionado con el agua (impureza del suministro, sumini-

stro inadecuado, fallas de represas, contaminación, eventos climáticos

extremos, cambios o daños en el ecosistema). Las decisiones respecto

de qué riesgos abordar, cuándo y donde, con qué métodos y hasta qué

probabilidades de seguridad existen, tienen obviamente consecuencias

para la distribución. Inevitablemente, dados los limitados fondos de

inversión disponibles y las limitaciones de la capacidad humana,

existen costos de oportunidad involucrados y se tendrán que hacer

compensaciones. Por ejemplo, las mejoras en la seguridad del sumini-

stro o en la calidad del agua potable para los actuales consumidores,

podrían dejar a quienes carecen de este servicio expuestos a los riesgos

derivados de la escasez y a las enfermedades transmitidas por medio

del agua.

De una forma menos obvia, tanto el riesgo como su asignación se ven

especialmente afectados por un mayor rango de decisiones de políticas

y prácticas operativas que no están directamente diseñadas para abord-

ar los riesgos relacionado con el agua. Este rango más amplio incluye

asignaciones de derechos de aguas, sistemas de presupuesto y de

cobro, además del diseño de las autoridades hídricas o agencias de

regulación. Por ejemplo, es claro que los sistemas de cobro pueden

reducir o aumentar los riesgos de escasez de suministro o de daños por

contaminación, dependiendo de la manera en cómo afectan la deman-

da por los servicios de agua o de evacuación de aguas residuales. Asi-

mismo, las características jurisdiccionales (funcionales y espaciales) de

las agencias hídricas o ambientales afectarán la gama de métodos de

mitigación de riesgos factibles de aplicar, la capacidad de la agencia de

abordar los problemas y la población sobre la cual se pueden distribuir

los costos de mitigación. El diseño institucional también desempeñará

un papel clave en la asignación del rango de riesgos “comerciales”

(diseño y construcción, ingresos y finanzas, riesgos de fuerza mayor




como huelgas y disturbios) al cual todas las empresas hídricas, tanto

públicas como privadas, están expuestas.

Dada la importancia de la GIRH para un futuro sostenible en términos

hídricos y lo fundamental que resultan los riesgos en la mayoría de los

aspectos de la gestión hídrica, resulta en cierto grado sorprendente que

exista relativamente poco material en la literatura de la GIRH que con-

sidere el riesgo de manera holística. En el año 2000, el Comité Consul-

tivo Técnico de la GWP afirmaba en su documento sobre la GIRH que

“se le ha prestado relativamente poca atención tanto a la evaluación

sistemática de los costos y beneficios de la mitigación de riesgos en los

diferentes sectores de usos del agua como a la consecuente evaluación

de las diferentes opciones de compensación de riesgos” (p11). Sin

embargo, el documento no abordó posteriormente el tema del riesgo y

su asignación, salvo una breve mención de las herramientas de evalua-

ción de riesgo.

El presente documento intenta abordar este aspecto olvidado. Primero,

considera las categorías de riesgo que enfrentan los administradores y

usuarios del recurso hídrico, además del significado del término riesgo.

Luego sigue un análisis respecto de la relevancia de los Principios de

Dublín para la toma de decisiones respecto a los riesgos hídricos.

Posteriormente, considerará los diferentes principios de decisión frente

al riesgo que pueden emplearse para abordar los riesgos relacionados

con el agua, prosiguiendo con una evaluación del diseño de las institu-

ciones para la mitigación y asignación de riesgos. Finalmente, como

conclusión, se argumentará que el manejo de riesgos es un tema distri-

butivo que no puede ser tratado sólo como un asunto técnico para

expertos. Involucra la asignación de riqueza y bienestar entre los secto-

res hídricos, las comunidades y los usuarios individuales. Todos los

afectados necesitan ser involucrados en la toma de decisiones.

Categorías de riesgos

Como ya se ha argumentado, la GIRH trata esencialmente acerca del

manejo de riesgos en su sentido más amplio, pues busca cambiar aqu-

ellas prácticas de gestión que en la actualidad ponen en peligro el des-

arrollo sostenible del recurso y el bienestar de las sociedades que de él

dependen. Sin embargo, en términos prácticos, es necesario tomar una



9


postura menos general sobre los riesgos y ser más específico en cuanto

a los diferentes tipos de riesgo que este sector enfrenta. Este tema se

puede dividir en dos grupos amplios: los riesgos del recurso y los ries-

gos empresariales (figura 1). El primero incluye aquellos peligros natu-

rales o inducidos por el ser humano, los cuales los administradores de

los recursos hídricos buscan regular, mientras que los riesgos empresa-

riales son aquellos que toda empresa de gestión hídrica enfrenta en la

ejecución de sus funciones.

Figura 1: Categorías de riesgos

Riesgos del recurso Riesgos empresariales

Seguridad del suministro Diseño y construcción

Calidad /seguridad del agua no potable Fallas operacionales

Eventos climáticos extremos Riesgos del mercado

(fuera del promedio)

Salud pública Riesgos de financiamiento y

escasez

Ambiental, incluyendo con

taminación hídrica Riesgos políticos y legales

Riesgos laborales

Riesgos de conformidad

cumplimiento

Pasivos contingentes




Aunque estas dos amplias categorías son conceptualmente distintas, en

la práctica están íntimamente relacionadas. En primer lugar, la capacid-

ad de las agencias de gestión hídrica para enfrentar los riesgos del

recurso se verá severamente afectada por la manera en la cual los ries-

gos empresariales son manejados, como por ejemplo la incertidumbre

financiera. En segundo lugar, las empresas mismas pueden estar sujetas

a los riesgos del recurso; la situación más obvia es cuando una empresa

de servicios hídricos no puede proveer la cantidad y calidad de servicio

especificadas si su suministro de agua no potable es inseguro o si la

calidad al ingreso no puede ser asegurada. En tercer lugar, la manera

en la cual se manejan los riesgos de recursos puede afectar los riesgos

empresariales. Un ejemplo al respecto sería que la incapacidad de

entregar una seguridad aceptable en el suministro pudiera incrementar

el riesgo de mercado y la incertidumbre financiera si los clientes se

rehusaran a pagar por un servicio inadecuado (huelgas por tarifas) lo

que bien podría llegar a aumentar los riesgos políticos. Al diseñar las

estrategias, las instituciones y las prácticas de manejo de riesgos, es

necesario reconocer la interdependencia entre los riesgos del recurso y

los riesgos empresariales. No obstante, el énfasis del presente docu-

mento se encuentra en los riesgos provenientes de los recursos.

Solo recientemente se ha incrementado el nivel de discusión abierta

respecto de las diferentes categorías de riesgos. En el pasado, las decisi-

ones sobre un amplio rango de estándares de seguridad eran tomadas

por gerentes sectoriales, los cuales empleaban normas profesionales

con una mínima transparencia o participación pública en el proceso.

En Gran Bretaña, por ejemplo, era la norma profesional intentar alca-

nzar la suficiente capacidad de reserva como para hacer frente a una

eventual sequía que se manifiesta una vez cada 50 años; aunque la jus-

tificación económica y social para tal norma es, en el mejor de los cas-

os, obscura. Otras decisiones respecto de la asignación de riesgo eran,

en efecto, realizadas por defecto como producto de un proceso de

negociación política que determinaba los presupuestos de diferentes

agencias sectoriales de la gestión hídrica. Debido a que la gestión hídri-

ca era, y aún es en la actualidad, una actividad ubicada mayoritaria-

mente dentro de la esfera pública, era poco común que los riesgos

empresariales fueran abiertamente reconocidos, aunque claramente

existían. No es de sorprender, entonces, que haya habido poco enten-



11


dimiento del público sobre las compensaciones en cuanto a riesgos que

se efectúan en su nombre y aún existen pocos mecanismos mediante

los cuales los ciudadanos puedan expresar sus preferencias respecto de

qué mitigación de riesgo prefieren.

a falta de aportes del público sobre mitigación de riesgos

y decisiones de asignación surge, en gran parte, de la

manera en la cual los profesionales del sector hídrico han

definido el riesgo. Si bien es cierto que existen diferencias sub-sectoria-

les respecto del enfoque empleado en los diferentes tipos de peligros

relacionados con el agua y los riesgos asociados, no es menos cierto

afirmar que todos los sub sectores han compartido la visión de que el

riesgo es una materia técnica, susceptible de a ser cuantificado y con-

trolado por algún tipo de intervención estructural. Los administradores

de recursos hídricos, al igual que otros administradores de peligros, se

han apoyado fuertemente sobre una base científica y probabilística,

empleando conocimientos detallados sobre eventos pasados para

modelar el futuro. Han intentado, de esta manera, reducir la incer-

tidumbre inherente a la noción de riesgo.

El riesgo ha sido por lo general reducido a una ecuación única, la cual

vincula cuantitativamente la probabilidad y magnitud de un evento

peligroso con los costos de las consecuencias, expresadas en términos

monetarios, en el caso de que tal evento llegase a ocurrir. Según Rosa

(1998, pág 20) tales ecuaciones han hecho posible convertir al riesgo en

un conjunto común de cifras, supuestamente objetivas, sobre las cuales

podrían basarse las decisiones “racionales” de gestión. Ciertamente en el

proceso el riesgo se despersonaliza y “se denomina elementos en riesgo

a las personas o materiales expuestos a un peligro” (Tseng et al 1993) y

la gente desaparece de la ecuación peligros-consecuencias. Es importante

destacar que en el sector hídrico los costos probables que implica la

manifestación de un peligro han sido comparados, convencionalmente,

con los costos involucrados en cambiar la probabilidad de que tal even-

to ocurra, mediante intervenciones estructurales (mayores reservorios y

sistemas de transporte a gran escala, mayores defensas contra inunda-



2. RIESGO: ¿UN CONCEPTO SOCIAL O CIENTÍFICO?

L


ciones, plantas más avanzadas de aguas y de tratamiento de aguas servi-

das). Exceptuando el sub-sector de control de inundaciones, relativa-

mente poca atención se ha dedicado a reducir las consecuencias resul-

tantes de los eventos naturales, al alterar la vulnerabilidad de las pobla-

ciones potencialmente afectadas. De la misma manera, para los peligros

antropogénicos tales como la contaminación, el conjunto de potenciales

“soluciones” ha sido frecuentemente objeto de restricciones, prestando

mucha mas atención a las tecnologías de limpieza que a las que abordan

las causas del peligro en la fuente.

Aunque el manejo de riesgos de necesidades debe basarse en la ciencia

física y la tecnología, resulta cada vez más claro que no pueden ser las

únicas o las principales bases para el manejo de riesgos en el sector

hídrico. Existen cuatro razones básicas que justifican esto. La primera y

quizá la de mayor trascendencia, es que el riesgo no es un fenómeno

físico, sino más bien cultural, concebido como aquellos peligros que

las propias sociedades definen como preocupantes. Como afirma Jaeger

et al (2001) “el riesgo, en términos humanos, existe sólo cuando los

humanos tienen un interés en los resultados (pág.17). No podemos vivir

y no vivimos en una sociedad libre de riesgos, de hecho el acto de asu-

mir riesgos ha sido el motor del desarrollo económico y social. Son los

procesos sociales, políticos y culturales los que determinan si es que

una condición en particular tiene un riesgo inaceptable y por lo tanto,

se justifica la introducción de medidas de reducción de riesgos. Más

aún, dado que la reducción de riesgos nunca esta exenta de costos, se

deben considerar factores socio-económicos y políticos al establecer las

prioridades en cuanto a gastos.

La segunda razón, ahora bien establecida, es el hecho de que los even-

tos físicos no crean de por sí un riesgo de daño, sino que a menudo es

la actividad humana (como establecerse en el plano aluvial y en zonas

costeras, cultivar especies demandantes de agua en zonas propensas a

la sequía, etc) la que genera el riesgo. Es más, muchos de los riesgos

actualmente relacionados con el agua (contaminación, degradación del

ecosistema, inundaciones urbanas relámpago y otros) son de carácter

antrópico. Cualquier solución a tales problemas que se enfoque sólo en

la gestión del agua y no logre dilucidar que las causas yacen en la

manera en la cual las sociedades gestionan sus economías, será sólo

una solución temporal.



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La tercera razón es que por mucho tiempo se ha señalado que al pla-

nificar el uso del agua y el desarrollo hídrico, la incertidumbre física o

hidrológica a menudo no es la única o la más importante fuente de

incertidumbre. Aunque las discusiones respecto al riesgo en la planifi-

cación hídrica han estado tradicionalmente dominadas por la inseguri-

dad hidrológica (aun más hoy en día con la preocupación respecto al

calentamiento global) esto es, en palabras de Peter Rogers (1999), "un

poco parecido a un ebrio buscando debajo del farol sus llaves perdidas

porque ahí es donde está la luz" (pag. 4). Ya en 1969, James, Bower y

Matalas descubrieron que de las cuatro principales fuentes de incer-

tidumbre que afectaban a los planificadores de la cuenca del Río

Potomac, las fuentes económicas, políticas y ecológicas eran mucho

más importantes que las incertidumbres hidrológicas.

La cuarta y última razón es que la confianza de los administradores del

recurso hídrico en la ciencia y la tecnología asociada puede haber

aumentado el riesgo. Aquellos que caracterizan a la sociedad moderna

como una sociedad de riesgo han argumentado que el uso de las tecno-

logías científicas ha derivado en riesgos tecnológicos y ambientales de

gran escala (Beck, 1992). A una menor escala, en el caso del peligro,

la vulnerabilidad al riesgo puede verse elevada porque la tecnología

rara vez puede controlar plenamente el peligro, aunque puede, por

supuesto, cambiar la probabilidad de su ocurrencia. Al reducir las pér-

didas derivadas de eventos de menor magnitud pero de mayor frecuen-

cia, el resultado podría ser un mayor riesgo de consecuencias desastro-

sas cuando ocurran eventos extremos. Adicionalmente, la respuesta

humana a la seguridad percibida producto de las medidas defensivas

puede no sólo aumentar la vulnerabilidad, sino también desplazar los

costos de la mitigación de riesgos desde el individuo mismo que toma

o causa los riesgos hacia la sociedad en general. Este aspecto se hace

patente y está bien documentado en el caso de la protección contra las

inundaciones, la cual ha tendido a elevar los niveles de ocupación de

las tierras planas sujetas a inundaciones, así como las zonas costeras y

ha generado demandas de una aún mayor protección y compensacio-

nes cuando ocurren fallas. Las soluciones no técnicas, que abordan la

vulnerabilidad hacia los eventos peligrosos o a riesgos inducidos por

actividades antrópicas y que se enfocan en las causas del peligro, no

incrementan el riesgo a largo plazo.




Por todas estas razones, las evaluaciones de riesgo en el sector hídrico

tienen que trascender la evaluación científica “objetiva” de los peligros

naturales o provocados por actividades antrópicas, además de la expo-

sición humana a aquellos peligros. Ellas deben involucrar un mejor

entendimiento de los sistemas sociales, económicos y políticos como

generadores de riesgo; de los procesos socio-sicológicos que afectan la

respuesta humana a las condiciones ambientales; así como de la mane-

ra en la cual las diferentes estrategias de manejo de riesgos afectan la

distribución de los peligros y beneficios en toda la sociedad. Claramen-

te la ciencia puede ayudarnos a entender que un peligro existe pero no

se puede asumir automáticamente que los sistemas sociales puedan o

deban intentar reducir los peligros. De la misma forma, la ciencia y la

tecnología pueden aportar información respecto de algunas estrategias

de mitigación de riesgo pero no pueden determinar qué estrategia es

aceptable en términos económicos, sociales o políticos.

3. RIESGOS DEL RECURSO Y LOS PRINCIPIOS DE DUBLÍN

os principios de Dublín, que han sustentado en gran

parte al pensamiento de la GIRH, tienen una clara

relevancia en los intentos para mejorar la manera en que

se manejan los riesgos dentro del sector.

Gestión Holística

Es evidente que los riesgos relacionados con los recursos hídricos no se

manejan de manera holística, de hecho, en la mayoría, si no en todos

los países, existen pocos arreglos institucionales que pudiesen hacer de

esto una posibilidad. Los sistemas de gestión sectoriales y altamente

segmentados crean importantes ineficiencias e inequidades en la asig-

nación de riesgos, en los costos de mitigación del riesgo y en mayores

beneficios de seguridad. Aunque existen muchas razones de por qué

una falta de gestión holística no garantiza que las decisiones sobre ries-

gos se efectúen para satisfacer criterios de maximización del bienestar,

justicia social o sostenibilidad ambiental, existen tres decisiones que

figuran como de mayor importancia.



15

L


Primero, los administradores de recursos hídricos y de suelos a todo

nivel, desde las agencias nacionales a las individuales, tienen más capa-

cidad de comprometerse en efectuar desplazamientos en los costos y en

los riesgos que de efectuar una genuina reducción de riesgos. El des-

plazamiento del riesgo se manifiesta de varias maneras. Puede ocurrir

dentro de una cuenca fluvial cuando, por ejemplo, extractores aguas

arriba reducen sus propios niveles de riesgo de seguridad mediante la

extracción de una cantidad desproporcionada de los recursos disponi-

bles, dejando a los extractores aguas abajo expuestos a mayores riesgos

por escasez. Dada la naturaleza del agua como recurso hidrológicamen-

te interconectado, para múltiples propósitos, tales decisiones respecto

de la seguridad hídrica tomadas aguas arriba a menudo generan dife-

rentes formas de riesgo para las poblaciones aguas abajo, incrementan-

do así los daños potenciales de una contaminación que no está lo sufi-

cientemente diluida o poniendo en peligro ecosistemas aguas abajo. En

otros casos los administradores de recursos hídricos o suelos pueden

efectuar decisiones económicas sin considerar los daños potenciales

(costos de las externalidades) que se imponen sobre terceros. Un caso

de este tipo ocurre cuando un gasto inadecuado en el tratamiento de

las aguas residuales deriva en el traslado del riesgo de contaminación a

todos los usuarios aguas abajo, incluyendo la flora y fauna, que depen-

den de la calidad del flujo del agua. Otros ejemplos incluyen decisio-

nes sobre el uso de suelos (como la deforestación o el desarrollo

urbano) que magnifican los riesgos de inundaciones aguas abajo, o

decisiones sobre tecnologías de mitigación de riesgos que simplemente

transfieren el riesgo a otros. Las comunidades costeras y aquellas situa-

das en planos fluviales propensos a la inundación han podido, por

ejemplo, mejorar sus propias defensas y han simplemente transferido el

riesgo hacia áreas sin defensas. De hecho, se ha argumentado por

mucho tiempo ya que los esquemas de drenaje urbano basados en

tecnologías duras no sólo han desplazado el riesgo sino que lo han

magnificado considerablemente, concentrando y acelerando los flujos

de las inundaciones.

Además de los riesgos espaciales o de transferencia de costos, cabe

también hacer notar que el riesgo puede ser desplazado en el tiempo.

En la actualidad, la extracción de aguas subterráneas afectará claramen-

te la seguridad hídrica de futuras generaciones; a su vez, esquemas de




drenaje e irrigación inadecuados que derivan en salinización pueden

afectar la seguridad alimenticia del futuro; mientras que el daño actual

al ecosistema puede reducir de manera crítica los servicios del ecosiste-

ma en el futuro.

Todas estas reasignaciones de riesgos y costos sin planificación y sin

previa evaluación no pueden satisfacer el objetivo de la GIRH de maxi-

mizar el bienestar económico y social de manera equitativa sin com-

prometer la sostenibilidad de ecosistemas vitales.

La segunda razón de por qué los actuales sistemas segmentados de ges-

tión hídrica producen ineficiencias e inequidades en la asignación del

riesgo deriva del tema del costo de oportunidad que se eludió anterior-

mente. En la mayoría de los países, el capital financiero y humano dis-

ponible para invertir en el sector hídrico está altamente limitado y es

vital que se intente garantizar que éste sea ocupado de la manera más

beneficiosa en términos sociales. Aunque los ingenieros hídricos e hid-

rólogos han desarrollado técnicas analíticas que consideran riesgos

complejos y compensaciones, en su mayoría se basan en proyectos de

inversión específicos o en una serie de proyectos dentro de un solo

sector. Por ejemplo, Rogers en 1999, analizó el enfoque del árbol de

decisiones para un ejemplo de control de inundaciones, el cual toma

en cuenta parámetros de riesgo económico, político y ecológico. Sin

embargo, aunque aborda parcialmente la compensación de riesgo, tales

enfoques no confrontan el problema básico del costo de oportunidad.

La pregunta fundamental a responder es dónde yacen nuestras priori-

dades: ¿es mejor, en términos del bienestar social, invertir en la reduc-

ción de las inundaciones, la salud pública, la seguridad del acceso al

agua, la seguridad alimenticia o los riesgos ecológicos? Existen técnicas

de apreciación económica y mecanismos participativos que se pueden

emplear para abordar este asunto, pero sólo pueden ser utilizados si

existen las instituciones que permitan que se efectúen elecciones trans-

sectoriales. Sería ingenuo esperar que cualquier sistema produzca deci-

siones “de perfecta maximización del bienestar” y no esperar que una

mayor coordinación intersectorial mejore las elecciones de compensa-

ción del riesgo. Está claro que estos temas de compensación de riesgo

van mucho más allá del sector hídrico. Si, por ejemplo, el objetivo

principal de las políticas públicas es mejorar la salud, es legítimo pre-



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guntar si las inversiones en el tratamiento de aguas o la remoción de

cañerías de plomo debieran realizarse a expensas de la educación para

el SIDA, el tratamiento del cáncer o la reducción de las enfermedades

cardíacas.

La tercera fuente principal de ineficiencia inherente a la gestión seg-

mentada radica en las percepciones respecto de las estrategias más

apropiadas para enfrentar los riesgos. En la actualidad es ampliamente

aceptado que existe un completo rango de estrategias potenciales que

van desde “soluciones” de ingeniería pura, pasando por medidas de

reducción de la vulnerabilidad, hasta pérdidas compartidas (loss poo-

ling) y pérdidas soportadas (loss bearing). Sin embargo, aún es poco

usual que se evalúe el rango completo de opciones y que se adopte la

estrategia más redituable o que entregue el mayor beneficio en tér-

minos de bienestar. El conjunto percibido de opciones se ve crítica-

mente afectado por las fronteras jurisdiccionales ( tanto en términos

espaciales como funcionales), de las agencias relevantes de gestión y

por la formación profesional de los funcionarios involucrados. El pro-

blema de las opciones incompletas ha sido bien documentado por más

de cincuenta años en el caso del riesgo de inundación (White 1942,

Kates 1962) y aunque en algunos países se considera actualmente un

rango más amplio de potenciales ajustes para inundaciones, el sesgo

hacia la realización de ajustes estructurales es aún común. Es probable

que la construcción de represas de retensión, muros de contención,

remoción de obstrucciones al flujo natural, enderezamiento y canaliza-

ción de los canales sean aún percibidas como las medidas más apropia-

das preferidos por sobre los métodos no ingenieriles de regularización

de flujos (gestión del uso de suelos de cuencas), medidas tendientes a

reducir la vulnerabilidad (zonificación de suelos, cambio de patrones

de cultivos en tierras planas propensas a la inundación, diseño de la

construcción) o esquemas de pérdida compartida (seguros). En otros

sectores de riesgo pareciera que se ha progresado incluso menos en la

exploración del conjunto completo de las estrategias disponibles.

Enfoques participativos

Tanto el segundo como el tercer principio de Dublín enfatizan la neces-

idad de participación de los interesados en el desarrollo y la gestión

hídrica. Si el riesgo es un fenómeno cultural y no físico y si los riesgos




son creados por el hombre, se deduce que la participación de los inter-

esados debe desempeñar un papel importante en el manejo de riesgos.

Sólo con tal participación podemos abordar asuntos claves tales como:

a) los niveles de gasto respecto de la mitigación de riesgo que se pue-

den justificar en términos de preferencia de los usuarios;

b) qué riesgos, según las restricciones de capital y de capacidad

humana, son los menos aceptables y constituyen, por lo tanto, pri-

oridades para la acción;

c) quién asumirá los costos del riesgo restante y a quién se debiera

asignar los costos y beneficios de la mitigación de riesgos;

d) qué métodos de mitigación de riesgos son los más aceptables en

términos económicos, sociales y políticos;

e) cómo reaccionará el público afectado ante las diferentes medidas de

reducción de riesgo;

f) hasta qué punto se puede considerar la mitigación de riesgo un

bien privado más que un bien público y, por lo tanto, sujeto a deci-

siones efectuadas en el ámbito privado;

g) qué medidas de reducción de riesgo la comunidad está dispuesta y

capacitada para introducir y mantener.

Se debiera destacar también que el fracaso en involucrar al público afe-

ctado en la evaluación de riesgos y en el desarrollo de estrategias de

mitigación de riesgos puede derivar en acciones inapropiadas debido a

que un valioso conocimiento local está siendo ignorado por expertos

en riesgo ajenos a la zona bajo estudio (Wynne 1991).

Sin embargo, resulta más fácil decir que las preferencias de los interesa-

dos deben desempeñar un papel en el establecimiento de prioridades y

prácticas en la mitigación de riesgos y en la distribución de los costos y

beneficios en toda la sociedad, que lograr esto en la práctica dentro del

sector hídrico. El hecho de que se trata de un recurso de propiedad

común, de propósito múltiple, que se encuentra dentro de sistemas

hidrológicos interconectados no sólo hace difícil identificar a todos los

interesados, sino que también es inevitable que los interesados tengan

diferentes preferencias, prioridades e intereses económicos. Además, las

preferencias y valores no serán constantes en el tiempo, sino que varia-

rán según la experiencia que se tenga del peligro, la disponibilidad de

la información respecto de potenciales riesgos, los beneficios que se



19


percibe terceros han recibido de inversiones en mitigación de riesgos y

con un rango de circunstancias culturales, sociales, económicas y

políticas.

Existe en la actualidad una vasta literatura que demuestra que cuando

las personas enfrentan decisiones riesgosas, son susceptibles a diferen-

tes tipos de sesgos e inconsistencias. Esto ha provocado que algunos

analistas argumenten que muchas decisiones respecto de riesgos son

demasiado importantes como para ser dejadas al público; esto debido a

sus puntos de vista irracionales y confusos, basados en conocimientos

imperfectos y en un deficiente entendimiento del concepto de proba-

bilidad. Las políticas, según esta perspectiva, sólo debieran basarse en

las opiniones más informadas. Por otra parte, otros han señalado que la

racionalidad experta basada en la ciencia y la probabilidad es sólo una

forma de racionalidad y que las preferencias personales que difieren de

la opinión experta no son necesariamente irracionales (por ejemplo en

Slovic, 1992).

En el pasado la opinión experta ha dominado la toma de decisiones de

gestión de riesgo en el sector y sin duda existen ámbitos del riesgo

donde puede ser necesario que esta predominancia continúe, por ejem-

plo, si las preferencias individuales derivan en la diseminación de los

riesgos (enfermedad) a terceros o si el sesgo de preferencia hacia la

actual ventaja económica exacerbará futuros riesgos. Entonces, no es

un asunto de otorgar a los interesados la responsabilidad total para

todas las tomas de decisiones que involucren riesgo, sino de garantizar

que se les asigne su debido papel y que se consideren las preferencias

de percepción además del análisis experto. Esto es importante, pues no

se puede asumir que los expertos en riesgos hídricos sean neutrales y

desinteresados protectores del bien común. Resulta evidente que no

puede ser así ya que, a nivel más simplista, tanto la mantención de car-

gos, presupuestos o becas de investigación como el engrandecimiento

de las burocracias influyen en la toma de decisiones. Efectivamente,

Jasonoff (1982) y otros autores han argumentado que una elite de

expertos científicos no está ni calificada ni legitimada políticamente

para imponer riesgos y políticas de manejo de riesgos sobre el público

en general.




La mitigación de riesgos como un bien económico

"Muchas de las fallas anteriores en la gestión de recursos hídricos se

atribuyen al hecho de que el agua se ha considerado –y aún se consi-

dera hoy en día– como un bien gratis " (GWP. TAC 2000 p 18). Esto

se aplica con igual intensidad al manejo de riesgos, donde ha sido poco

común considerar la mitigación del riesgo como un bien económico

sujeto a la disciplina del mercado. No existe duda respecto a que la

demanda para “consumir” seguridad será mayor que la capacidad del

sector de proveerla, a menos que existan mecanismos para informar a

los consumidores sobre los costos de provisión involucrados.

Mientras que es relativamente fácil identificar la provisión gratuita de

seguridad como un problema, el empleo de las fuerzas del mercado

para determinar el nivel apropiado de provisión de seguridad y la

distribución de los peligros y los costos de mitigación de riesgos resulta

problemático en sí, más aún debido a que la carencia de mercados y las

fallas del mercado son frecuentes dentro del sector hídrico.

Los gobiernos necesitarían crear mercados y “corregir“ fallas antes de

que los mecanismos de mercado puedan generar una óptima asigna-

ción de riesgo y seguridad, además de inversiones óptimas en el incre-

mento del suministro de la misma seguridad. En la práctica habrá

muchos casos dentro del sector hídrico donde los costos involucrados

en intentar corregir fallas de mercado superarán por amplio margen los

beneficios derivados de aquello.

Mientras que los problemas de fallas del mercado indudablemente

pondrán limitaciones al uso de sus herramientas convencionales (como

precios o transacciones de permisos), en la asignación de diversos ries-

gos relacionados con el agua, esto no significa que los conceptos sobre

bienes económicos no tienen una relevancia práctica. La distinción

que hace la GWP TAC (2000) entre valor y cobro tiene en este caso

relevancia (pág. 19). Puede que no seamos capaces de cobrar a los

individuos por todos los gastos de mitigación realizados en su nombre

o por los costos del riesgo que ellos imponen a otros. Sin embargo,

podemos intentar asignar un valor económico, social y ambiental a las

diferentes opciones de gestión de riesgo para proveer la información

necesaria sobre la cual los administradores de recursos hídricos y de



21


suelos, además de las comunidades e individuos puedan basar sus

decisiones. El pensar acerca de los riesgos hídricos en un contexto eco-

nómico tiene importantes implicancias para el diseño de las institucio-

nes de manejos de riesgos; implicancias que serán exploradas en la

próxima sección del documento.

4. PRINCIPIOS DE DECISIÓN SOBRE RIESGOS

omo fue mencionado anteriormente, dado el enfoque

sub sectorial empleado en la gestión hídrica, no es de

sorprender que existan grandes diferencias de enfoque

respecto los diferentes tipos de peligros hídricos y sus riesgos asociados.

Esto no es necesariamente algo negativo si tales diferencias reflejan

verdaderas variaciones en las preferencias del público o en las condicio-

nes socio-económicas. Sin embargo, debido a la escasez de material dis-

ponible en la literatura sobre el sector hídrico que busque describir y

explicar tales variaciones, se debe sospechar que las diferentes prácticas

de manejo de riesgos y los principios de decisión empleados se relacion-

an más con un accidente histórico que con un diseño informado.

Hay variaciones observables en los niveles de tolerancia al riesgo consi-

deradas aceptables para diferentes tipos de riesgos. Por ejemplo:

¿porqué en Europa se adoptan principios de precaución para la calidad

del agua potable que, en efecto, implican niveles de tolerancia cero al

riesgo, mientras que no se regula con tanto rigor los riesgos a la salud

pública provenientes de la inundación de alcantarillas, o del uso de

aguas contaminadas para fines de recreación? De manera similar,

notables variaciones ocurren en los criterios empleados para el cobro

que se efectúa a los diferentes tipos de generadores de riesgo por los

costos que imponen a terceros. ¿Por qué, por ejemplo, se acepta en

teoría el principio de que el contaminador paga (aunque no se adopte

en la práctica), mientras que hay escasa o ninguna discusión respecto a

cobrarles a aquellos que incrementan el peligro de inundaciones al

cambiar el uso de los suelos? ¿Por qué algunos riesgos son regulados a

escala nacional o incluso internacional, mientras otros son dejados a

los gobiernos locales o a decisiones individuales?



C




23

Generalizando ampliamente, existen cinco conjuntos de principios de

decisión en competencia, los cuales tienen relevancia para los riesgos y

peligros relacionados con el agua (figura 2). Primero, se pueden

emplear enfoques preventivos o bien los administradores pueden reac-

cionar ante los riesgos en la medida que ocurren y en la medida en que

aumenta la presión del público para tomar medidas apropiadas (deno-

minado enfoque lápida). Segundo, se pueden aplicar estándares de

seguridad de manera uniforme en todo el país o adoptar principios de

subsidiariedad. Tercero, se puede dejar que los individuos tomen sus

propias decisiones de riesgo o mitigación, o que el gobierno practique

el “paternalismo” en varios niveles. Cuarto, expertos pueden determi-

nar los niveles estándar de tolerancia al riesgo o seguridad, o bien dej-

arlo en manos de algún tipo de proceso de negociación política, el cual

puede ser cerrado al público o genuinamente participativo, involucran-

do a todos los grupos de interesados. Finalmente, se necesita decidir

sobre algún principio de asignación de costos; ¿debieran pagar los

que generan el riesgo?, ¿o aquellos que deben soportar el riesgo?, ¿o

debe ser el gobierno mediante la aplicación de impuestos generales o

locales?

Figura 2: Principios de decisión

Preventivo v Reactivo

Uniforme v Subsidiariedad

Elecciones individuales v Paternalismo

(mercados)

Métodos / Estándares v Negociación política

determinados profesionalmente

– Estándares históricos – No transparente, cerrado

– Evaluación Cuantitativa del Riesgo – Participativo, grupos de

– Análisis costo-beneficio / redituable interesados involucrados

Paga el generador de riesgo v Paga quien soporta el riesgo

v Paga el gobierno (los con-

tribuyentes)




La falta de un enfoque holístico para riesgos y el predominio de gran-

des diferencias en los principios empleados en la toma de decisiones en

el manejo de riesgos trasciende al sector hídrico. Muchos autores han

notado que incluso dentro de un mismo país existen notables variacio-

nes en los dominios de las políticas sobre riesgos, por ejemplo, varia-

ciones en la tolerancia al riesgo, la extensión y la severidad en la regu-

lación. (Hood et al 1999, Health and Safety Executive 1996). Las razo-

nes de tales variaciones, aunque poco comprendidas, son objeto de un

amplio debate. Sin embargo, un aspecto está claro: las diferencias no se

pueden explicar por alguna evaluación “objetiva” respecto de la proba-

bilidad de daño o de su escala (Breyer 1993). En Gran Bretaña, por

ejemplo, la regulación aplicada a los productores de radiación es

mucho más severa que la regulación del cigarrillo, a pesar del hecho de

que la probabilidad de que alguien muera en un año producto del

hábito de fumar es 1 en 200, comparado con 1 en 57.000 para un tra-

bajador de la industria de la radiación y 1 en 10 millones para miem-

bros del público potencialmente afectados por la descarga de radiación

de una planta nuclear. La regulación de la seguridad en vías férreas es

mucho más estricta que la regulación de la seguridad vial, aunque los

riesgos de muerte son mucho menores (1 en 500.000 comparados con

1 en 8.000). Asimismo, nadie sugiere de manera seria que se proteja al

público del fútbol aunque las muertes anuales en el campo de juego

son mucho mayores que el riesgo de morir en una inundación.

Algunas variaciones en la manera de abordar el problema se pueden

justificar si los gobiernos han respondido a la comunidad, la cual pue-

de temer a algunas formas de daño potencial más que otras. Otras

variaciones pueden ser económica o socialmente racionales si el costo

de regular el peligro excede los beneficios o si regular un peligro crea

otros riesgos potenciales. Sería menos fácil justificar las variaciones en

el manejo de riesgos si es que éstas simplemente surgieran de una falta

de análisis sistemático, significativo; o debido a que algún grupo espe-

cífico de interesados (incluyendo los profesionales) ha sido capaz de

imponer sus propias preferencias de riesgo por sobre los demás, o de

asignarse mitigación de riesgos, o de transferir riesgos a expensas de

otros. Esto pareciera ser el caso en el sector hídrico. Ha habido poco

debate intersectorial respecto de los principios de decisión apropiados

para las diferentes formas de riesgo y, sin embargo, la adopción de los




25

diferentes principios tiene implicancias críticas respecto de los costos

de mitigación del riesgo y su distribución.

5. DECISIONES DE DISEÑO INSTITUCIONAL

l diseño de instituciones capaces de emplear un enfoque

más holístico y que se base en las preferencias del público

para los riesgos hídricos nunca será una tarea fácil y ciert-

amente no existe una receta de diseño disponible y aplicable en todas

partes. Generalizando, se puede agrupar las decisiones claves del

diseño en cuatro áreas principales:

a) El nivel de participación gubernamental: ¿Qué peligros debieran ser

regulados por el gobierno en diferentes escalas y con qué grado de

severidad?

b) ¿Qué estrategias e instrumentos políticos debieran emplearse? Esto no

sólo involucra decisiones respecto de la legislación o incentivos

económicos, sino también respecto de las estrategias apropiadas

para la reducción y soporte del riesgo (cambiando la probabilidad

o vulnerabilidad del evento, el compartir o asumir las pérdidas

(loss bearing –sharing).

c) ¿Qué organizaciones debieran estar funcionando?: Las organizaciones

incluirían foros de grupos de interesados, mecanismos de coordina-

ción y de cooperación, además de agencias con un rol directo de

mitigación de riesgo, tanto como proveedores de seguridad o como

reguladores de los actos de terceros. En muchos casos estos orga-

nismos necesitarían involucrar a actores ubicados fuera del sector

hídrico o ser capaces ellos mismos de operar fuera de él.

d) ¿Qué métodos de evaluación de riesgo debieran emplearse? Estos méto-

dos de evaluación no sólo incluirían evaluaciones cuantitativas de

riesgo y análisis de costo-beneficio bien establecidas, sino también

métodos participativos o psicométricos para evaluar las percepcio-

nes de riesgo y las compensaciones riesgo-seguridad.

Aunque estos cuatro grupos representan decisiones diferenciadas, están

estrechamente relacionados. Por ejemplo, si para algún peligro se

E




juzgase posible que el gobierno nacional actúe sólo como un facilitad-

or, habrá implicancias tanto para los instrumentos como para las orga-

nizaciones políticas apropiadas. Asimismo, la elección de una estrategia

de reducción de riesgo, como la de emplear intervenciones estructura-

les para reducir los eventos peligrosos a una frecuencia fija, claramente

ayuda a determinar el tipo de organización requerida para una imple-

mentación efectiva. A su vez, el intentar emplear una estrategia de

reducción de riesgo o una herramienta política (como regulación de

tipo comando y control o incentivos económicos) en un escenario

organizacional inapropiado sería desastroso. Esto porque las organiza-

ciones necesitan tener no sólo la jurisdicción para implementar las

estrategias, sino también la capacidad humana y los recursos financier-

os necesarios.

Un enfoque económico para las instituciones de riesgo

Un punto de partida potencial en la consideración del diseño institu-

cional es asumir que la eficiencia económica (la maximización del bie-

nestar social total) es un objetivo importante y legítimo del manejo de

riesgos en el sector hídrico, siendo este supuesto consistente con la

definición de la GIRH. Debiera destacarse que no se sugiere aquí que la

eficiencia es el único objetivo de la política de gestión de riesgos. Tam-

poco se afirma que será posible en el mundo real diseñar instituciones

que conformen “perfectamente” con los principios de eficiencia, sino

más bien que se pueden emplear tales principios para informar las

decisiones sobre herramientas de gestión, estrategias y arreglos organi-

zacionales. Dada la escasez tanto de capital financiero como de recurs-

os humanos, es razonable sugerir que los gobiernos debieran emplear

estos escasos recursos en promover el bienestar social. También parece

razonable argumentar que hay áreas de riesgo donde son los individu-

os, las comunidades y los grupos de interesados quienes mejor pueden

juzgar su propio bienestar.

Mientras que la mayoría de los profesionales del sector hídrico están

más familiarizados con las características físicas del peligro (por ejem-

plo: el régimen hidrológico, la composición química y el grado en que

los contaminantes son biodegradables) y las han empleado en el desar-

rollo de políticas y herramientas de manejo de riesgos, se ha asignado

mucho menos atención a las características económicas del peligro y




27

sus riesgos asociados. Un enfoque económico comenzaría por natura-

leza con estas características, considerando primero la pregunta de por

qué los mercados actualmente no logran producir una asignación efici-

ente de riesgos y costos de mitigación de riesgos para cada peligro

(denominado el enfoque de fallas del mercado).

Existen siete fuentes fundamentales de fallas del mercado, las cuales

deben ser consideradas:

1. Mercados no existentes, externalidades y propiedad común

2. Bienes o servicios públicos meritorios (servicios que se proveen para

el beneficio de las comunidades y no para individuos en particular o ser-

vicios que los individuos ddeebbiieerraann recibir, incluso si no están dispuestos o

no son capaces de pagar).

3. Problemas en los costos de transacción (donde los costos de crear un

mercado exceden a los beneficios involucrados)

4. Conocimiento imperfecto y asimetría de la información (aquellos

vulnerables a riesgos carecen del conocimiento para efectuar decisiones

informadas respecto de su propio bienestar)

5. Restricciones a la elección de productos (casos donde el riesgo y la

seguridad no pueden comprarse separadamente)

6. Productores de riesgo monopólico

7. Aquel que tomará riesgos en el futuro y no es representado

Algunas de las causas de las fallas del mercado son “naturales”, en el

sentido de que surgen de las características inherentes del peligro o del

servicio hídrico que podría causar daños. En otros casos, éstas ocurren

porque los sistemas de gestión y regulación no han podido proveer

mecanismos para que los individuos expresen sus propias preferencias

de riesgo. La distinción entre fallas “naturales” y de “gestión” puede

demostrarse con un ejemplo. No existen mercados mediante los cuales

los usuarios urbanos individuales del recurso hídrico puedan expresar

sus demandas por una cierta calidad en el producto o en la seguridad

del suministro, pues deben consumir lo que el proveedor monopolista

les provee. En el caso de la calidad, la falla del mercado es natural. No

es factible proveer diferentes niveles de seguridad en la calidad dentro

de un sistema de proveedor único. Sin embargo, técnicamente sería

posible (aunque difícil y costoso) proveer diferentes niveles de segurid-

ad en el suministro, asumiendo mecanismos de medición, precios de




carga máxima y mecanismos de corte de máximo flujo. Los esquemas

tarifarios bajo los cuales los usuarios industriales pagan una menor tarifa

si están dispuestos a dejar de consumir brevemente durante los períodos

punta son comunes en el sector energético y se ha informado de algunos

esquemas similares para el sector hídrico. De la misma manera, es posi-

ble diseñar tarifas para la extracción del agua que permitan a los usuarios

efectuar sus propias decisiones de seguridad. Si los que extraen agua

pueden hacerlo gratis, o a muy bajo costo durante el invierno pero se les

cobra una elevada suma durante el verano, claramente se les da la

opción de invertir en sus propios reservorios de seguridad.

Habiendo identificado las características específicas de cada peligro

sujeto a las fallas del mercado y el tipo de falla, la próxima etapa del

enfoque económico sería explorar las posibles maneras de corregir tales

fallas. Para ser eficientes, los gobiernos desearían emplear la respuesta de

regulación menos intrusiva y más extensa que sea posible en cada caso

(el modelo de respuesta mínima factible) y, adicionalmente, sólo intenta-

ría corregir estas fallas si los beneficios excediesen los costos. En otras

palabras, desde una perspectiva de eficiencia económica, los gobiernos

debieran, en la medida de lo posible, actuar como facilitadores, enfrentan-

do aquellas fallas que inhiben las elecciones individuales (o comunitari-

as) y entregando mecanismos mediante los cuales se puedan articular las

demandas de seguridad. Una vez más esto es consistente con el rol visu-

alizado del gobierno dentro del marco de la GIRH.

Las palabras “en la medida de lo posible” son importantes porque hay, sin

duda, áreas de riesgo en el sector hídrico donde ni la mínima respuesta, ni

el rol facilitador serán apropiados o suficientes para abordar los peligros y

riesgos relacionados. Sin duda, habrá muchos casos donde los costos de

crear mecanismos de elección similares al mercado (el tema del costo de

transacción) serán mucho mayores al de cualquier beneficio percibido.

El nivel de participación gubernamental

En el mundo real, la precedencia histórica, las percepciones públicas y

los factores políticos desempeñarán un papel importante en determinar

el nivel apropiado y tipo de participación gubernamental en el manejo

de riesgos. Sin embargo, si los gobiernos nacionales buscan emplear

recursos eficientemente, si están preparados para adoptar principios de

subsidiariedad (abordando los riesgos sólo cuando los gobiernos locales




29

o las comunidades no han podido hacerlo) y están dispuestos a

emplear un enfoque impulsado por la demanda, entonces el análisis de

las características económicas de un riesgo en particular puede ayudar

a informar las decisiones respecto de la escala espacial y cuán coerciti-

va puede llegar a ser la regulación de riesgos. De particular importan-

cia resultan cinco características económicas.

Primero, esta el asunto del consumo conjunto del riesgo. Esto simplemen-

te significa hasta qué punto la gente se ve afectada de manera inevitab-

le y en forma conjunta a los riesgos asociados con un peligro en parti-

cular. El consumo conjunto de riesgo se relaciona íntimamente con la

facilidad con la cual los individuos, o la propia comunidad, pueden

optar por evitar o eludir el riesgo empleando las medidas apropiadas

de evasión. Es importante destacar que no es lo mismo el ser afectado

conjuntamente por un peligro potencial que el consumo conjunto de

riesgos. Claramente, todos aquellos que viven en las zonas circundan-

tes a los cursos fluviales están sujetos al mismo peligro potencial que

significa una inundación, pero los individuos pueden reducir su vulne-

rabilidad (elegir evitar una parte del riesgo) alterando su uso del suelo,

edificando sobre pilotes o bien comprando un seguro apropiado. Aqu-

ellos casos donde la facilidad para evitar es baja y/o los costos de evitar

los peligros son altos, la expectativa es que los gobiernos necesitarían

intervenir de manera directa y no limitarse a facilitar que el mercado

del riesgo privado funcione.

Pensar en el consumo conjunto de riesgo y la facilidad para evitar ser afe-

ctado por el riesgo sugiere inmediatamente que no puede existir el mismo

régimen de regulación de riesgos para cada peligro en todos los países y

que incluso las variaciones de régimen dentro de un mismo país pueden

resultar apropiadas. Esto surge debido a que la habilidad que poseen los

individuos para evitar los riesgos varía enormemente. Por ejemplo, mien-

tras en un país como Gran Bretaña es posible evitar los riesgos de inunda-

ciones (aun cuando es costoso), evitando el traslado hacia zonas riesgosas

o emigrando desde ellas, tales opciones claramente no serían factibles en

Bangladesh o en grandes extensiones de Mozambique.

La facilidad para evitar el riesgo también puede variar con la severidad

del evento peligroso; ya que los individuos y grupos comunitarios tie-

a

s

s

os

s

e

-

s

-

ni




nen, por ejemplo, mecanismos para enfrentar sequías de relativa corta

duración, así como inundaciones de alta frecuencia, aunque éstos pue-

den no ser apropiados para enfrentar eventos de baja frecuencia pero

de alta magnitud.

Asimismo, el rango y el costo de medidas de evasión del riesgo varían

notoriamente, no sólo con la naturaleza, escala y frecuencia del des-

astre, sino también con las condiciones políticas y socio-económicas

del país. Un seguro contra sequía o inundaciones puede, simplemente,

no existir en muchos de los países menos desarrollados y aún en aquel-

los industrializados o en vías de industrialización puede no estar dispo-

nible o ser demasiado caro, especialmente si los eventos peligrosos son

muy frecuentes o si la escala de ellos implica que una alta proporción

de los asegurados reclamará el seguro al mismo tiempo. Como ha

señalado Smith (1991), existen muchos casos donde las empresas ase-

guradoras han quedado insolventes a causa de eventos desastrosos de

gran escala e inevitablemente aquellas empresas que quedan buscan

limitar su responsabilidad de diferentes maneras (pág. 94).

Además, la capacidad de evadir el riesgo depende del ingreso. Es rela-

tivamente barato para aquellos en economías del mundo occidental

evitar posibles daños provenientes de impurezas en el agua potable

(pesticida, plomo) comprando agua envasada para cubrir aquella frac-

ción del consumo total que debe ser de calidad potable, siendo esta

opción más restringida en comunidades de muy bajos ingresos. Existe

claramente la misma capacidad de evitar el problema de evitar el riesgo

en el caso de los seguros.

Resulta quizás necesario destacar algo que resulta evidente del ejemplo

del agua potable, pues en el mundo real la mitigación de riesgos o los

regímenes de regulación no se adhieren a las expectativas racionales. Se

han realizado y continúan realizándose importantes gastos para cum-

plir con las directivas europeas de agua potable, las que en esencia bus-

can aplicar un principio preventivo, de riesgo cero. Los costos involu-

crados han sido recuperados en parte o en su totalidad de los consumi-

dores cautivos, independientemente de su disposición y capacidad de

pagar o de su voluntad para tomar las oportunidades individuales de

evasión, bastante más baratas. En Gran Bretaña, por ejemplo, los clien-




31

tes han tenido que soportar, por sí solos, costos de alrededor de 2 bil-

lones de libras esterlinas para asegurar que sus suministros cumplan

con las regulaciones sobre pesticidas y se estima que la remoción de

plomo les costará a ellos entre seis y siete billones adicionales. Esta es

una importante lección, debido a que los estándares fueron fijados, en

su mayor parte, por opiniones “expertas” sin evaluación significativa de

los costos y beneficios, además de poca participación significativa del

público en el proceso de elección. Los costos de oportunidad de este

régimen de regulación son significativos para cualquier país y podrían

ser una carga imposible en países donde los recursos financieros son

críticamente escasos; pues una seguridad tipo Rolls Royce ante riesgos

en un sector inevitablemente implica que se debe prescindir de otros

bienes y servicios potencialmente más valorados.

La segunda característica económica relevante es la escala geográfica del

consumo conjunto de riesgos. Ya ha sido demostrado que el tema de

escala afecta la facilidad de evitar riesgos. Sin embargo, la escala espaci-

al conjunta también puede informar las decisiones respecto de qué

nivel del gobierno (u organización comunitaria) sería el administrador

o regulador de riesgos más apropiado. La expectativa racional sería que

los gobiernos nacionales adoptaran el principio de subsidiariedad para

temas acotados a lo espacial. Si por ejemplo, un riesgo de contamina-

ción fuese limitado a una localidad, sería posible que el gobierno habi-

litara el uso de instrumentos económicos o el empleo del diálogo entre

los contaminadores y aquellos que deben soportar los riesgos, en vez

de emplear estándares de calidad nacional coercitivos en las descargas

de todos los contaminadores en el país.

Una tercera característica importante es la exclusión de los beneficios de la

mitigación de riesgos. Las medidas habilitadoras que permiten o fomen-

tan que individuos, empresas, comunidades locales y niveles inferiores

de gobierno tomen sus propias decisiones respecto a las medidas de

mitigación de riesgo, sólo podrán ser efectivas si es posible excluir a

aquellos no dispuestos o incapaces de pagar los costos involucrados.

En algunos casos puede ser físicamente posible excluir (negando el

acceso a una fuente de agua limpia, rehusando el ingreso a un refugio

contra las inundaciones, no entregando ayuda por pérdida a quienes

no están asegurados) a aquellos que se aprovechan y no han aportado




nada en la provisión de seguridad. Sin embargo, esto claramente tiene

implicancias éticas y de equidad, especialmente cuando la capacidad

de pago es un factor detrás de la negativa a contribuir. En la práctica,

cuando la exclusión física es posible, los gobiernos tendrán que juzgar

si se debiera proteger a los pobres e irresponsables.

La cuarta característica y, en el caso del agua, posiblemente la más

importante para el diseño institucional, es el grado en el cual los ries-

gos están sujetos a ser desplazados y diseminados Ya se ha hecho refe-

rencia a esto en el contexto de los problemas que surgen de sistemas

de gestión sectoriales y segmentados. El desplazamiento y disemina-

ción del riesgo involucra cuatro elementos diferentes:

a) El grado en el cual las pérdidas experimentadas por algunas personas

reducirán la probabilidad de que otros sufran. Si esta probabilidad es alta

entonces los gobiernos podrían emprender acciones facilitadoras que

permitan emplear algún mecanismo de mercado. Por ejemplo, si se

puede reducir la probabilidad de inundaciones aguas abajo mediante

inundaciones aguas arriba (o algún otro mecanismo de retención de

aguas), existe un potencial para las poblaciones aguas debajo de redu-

cir su riesgo comprando protección de aquellos situados aguas arriba.

La manera de efectuar esto podría ser pagando por la mantención de la

cubierta vegetal, por la provisión de humedales que pueden actuar

como verdaderas “esponjas” durante la estación húmeda o para que los

propietarios entreguen tierras para inundar. Tal sistema de mercado

sería análogo al esquema empleado en Costa Rica donde se les pagaría

a los propietarios de tierras para mantener o remplazar la cubierta fore-

stal con el objeto de aumentar los suministros hídricos efectivos.

b) La medida en la cual la mitigación del riesgo en el área o tiempo “A”

aumentaría la probabilidad de sufrimiento en el área o tiempo “B”. Mien-

tras mayor sea el desplazamiento del riesgo, habrá menos probabilida-

des de que los gobiernos permitan que las elecciones o decisiones

comunitarias o privadas operen de manera no regulada. Además, la

escala de desplazamiento afectará la extensión espacial y jurisdiccional

de las apropiadas agencias de regulación.

c) La medida en la cual la mitigación de riesgos en un sub-sector hídrico

produce nuevas formas de riesgo, incluyendo mayores riesgos ambientales.




33

Esto constituye una variante del punto (b) anterior, pero es importante

dadas las interdependencias que existen dentro del sector hídrico y

entre este sector y otros medios ambientales. Por ejemplo, permisos

hídricos o esquemas de transacción de la contaminación pueden

emplearse para reducir la escasez o los riesgos de contaminación, pero

necesitan ser regulados para evitar pérdidas a terceros, las que no sue-

len ser consideradas por agentes privados. Asimismo, dadas las leyes

de la termodinámica que dicen que la materia no se crea ni se

destruye, en consecuencia no se puede considerar la reducción de ries-

gos de la contaminación hídrica sin evaluar los mayores riesgos de con-

taminación del aire, del océano o la tierra. Esto, a su vez, tiene impli-

cancias para el diseño de las agencias reguladoras y también para el

empleo de herramientas de evaluación de riesgo.

d) La medida en la cual las pérdidas para algunas personas magnifican la

probabilidad de pérdidas para otros. El ejemplo clásico aquí es la disemi-

nación de enfermedades. El riesgo en este caso es un “mal” público y

que el gobierno tendría que mitigar o regular de manera directa.

Finalmente, una quinta característica relevante es: e) la facilidad y el costo

de recabar información no solo respecto del peligro, su probabilidad y efectos

potencialmente dañinos, sino también sobre los métodos y costos involu-

crados en la reducción de la vulnerabilidad o en la incorporación de

esquemas de pérdidas compartidas. No es necesario destacar que los

individuos, comunidades o gobiernos locales no pueden tomar decisio-

nes informadas sin contar con la información, pero la recolección de

información nunca ha sido sin costo. El acceso a la información es un

elemento que afecta la habilidad de aquellos sujetos a riesgos de efectuar

decisiones privadas o comunitarias de evasión del riesgo. Cuando los

gobiernos se sienten capaces de dejar las decisiones sobre el manejo de

riesgos en manos de terceros, generalmente se da el caso de que su rol

facilitador debe incluir ya sea la provisión directa de información o una

regulación de comando y control, que requiere que se provea informa-

ción. Por ejemplo, en el Reino Unido en la actualidad cuesta alrededor

de doscientas cincuenta libras esterlinas realizar pruebas sobre una sola

muestra de agua y se requeriría un muestreo regular si es que ocurriera

variabilidad en la calidad. Claramente, sería inapropiado esperar que los

hogares, e incluso las pequeñas empresas, asumieran tales costos para

poder evaluar los riesgos involucrados en el uso del suministro.




Escalas de intervención

Con estas cinco características económicas de riesgo en mente es posi-

ble concebir escalas de intervención de tres tipos (figura 3)

:- la escala espacial del proveedor de seguridad o de los organismos

de regulación (desde organismos de gobierno transnacionales hasta

individuos);

:- la estrategia de mitigación del riesgo (desde la remoción del ries-

go e intervenciones estructurales duras hasta compartir y soportar

pérdidas);

:- las herramientas políticas (desde prohibiciones de precaución en

la producción de peligros o la toma de riesgos hasta la provisión de

suficiente información para que individuos o comunidades tomen

sus propias decisiones).

Comenzando desde el principio básico de la eficiencia, donde los

gobiernos debieran adoptar la respuesta menos molesta y extensa posi-

ble ante un riesgo o conjunto de riesgos identificado, entonces se debe

comenzar la búsqueda de soluciones aceptables desde los peldaños

inferiores de las escalas. Esto no significa que sólo serán apropiadas las

estrategias o herramientas ubicadas en la parte inferior de la escala. En

la práctica, se necesitarán múltiples estrategias y herramientas para

abordar los problemas. Esto está bien establecido en el área del control

de la contaminación donde deben crearse conjuntos de herramientas

(estándares, incentivos económicos, información, auto regulación) para

producir una respuesta efectiva al daño y riesgo que implica la conta-

minación. Adicionalmente, se debe reconocer que las estrategias de

riesgo deben ser visualizadas desde una perspectiva dinámica para

reflejar las cambiantes condiciones económicas, políticas y sociales y

los nuevos conocimientos o desarrollos tecnológicos.

La expectativa racional sería que los gobiernos nacionales sólo toma-

rían acción directa si, por ejemplo, los riesgos fueran consumidos de

manera colectiva a muy gran escala; cuando el potencial desplazamien-

to o diseminación del riesgo fuese un fenómeno a escala nacional; don-

de la opción de evitar el riesgo de los individuos fuese bastante restrin-

gida; y donde los individuos o comunidades fuesen disuadidos de efe-

ctuar provisiones privadas de seguridad debido a que no existen meca-

nismos de exclusión para los aprovechadores.




35

Figura 3: Escalas de intervención

Ubicación de la autoridad Estrategias de mitigación Herramientas políticas

Organismo transnacional Evitar peligros Prohibición de producir peligro

(retirar la fuente del peligro)

Gobierno nacional Reducción ‘Dura’de peligros Regulación de Comando y Control

(Departamento Gubernamental ó (medidas estructurales) : demandar la provisión de

agencia especialista semi- seguridad,

independiente)* :- reducir la generación de riesgo,

Reducción ‘Blanda’de peligros : solicitar riesgos compartidos

(controles de cuenca).

Gobierno regional ó Reducción coercitiva de Incentivos Económicos

agencia especializada* vulnerabilidad para:- provisión de seguridad

(zonificación, regulación de : generación de menores riesgos,

construcciones) : reducción de vulnerabilidades

Consejos de Coordinación Regional Reducción de vulnerabilidades ´ : evitar riesgos,

mediante decisiones discrecionales : riesgos compartidos.

y acciones colectiva de la Comunidad

Gobierno local ó agencia

especializada*

Comunidades Riesgos compartidos obligatorios Provisión de información

voluntarios para permitir la decisión privada.

Individuos Pérdidas Soportadas o Compartidas

Alivio del peligro post evento

*Las agencias pueden ser del sector privado o Asociaciones Público-Privado




El sesgo en el sector hídrico se ha ubicado generalmente hacia la parte

superior de la escala, poniendo un mayor énfasis en la toma de decisio-

nes nacionales, el empleo de medidas duras de reducción de peligros y

una reglamentación de comando y control coercitiva. Es cierto que el

enfoque de pérdidas compartidas y mitigación de sufrimiento posterior

al evento peligroso también ha sido ampliamente adoptado, pero más

que nada por defecto, cuando las medidas convencionales han fallado

o cuando la falta de recursos (financieros y humanos) ha impedido

emprender acciones. Esto no es lo mismo que elegir y planificar de

manera consciente una opción de pérdidas soportadas después

que un análisis ha demostrado que el costo de la mitigación de riesgo

es superior a los beneficios, ó que las comunidades tienen una mayor

capacidad para enfrentar pérdidas que para mejorar la seguridad.

Aún en el caso de riesgo de inundación, donde los enfoques alternati-

vos han sido defendidos por más de 50 años, el sesgo hacia un control

estructural jerárquico sigue vigente. En Inglaterra, por ejemplo, se ha

informado recientemente que los constructores de casas casi han

doblado la cantidad de viviendas construidas en áreas propensas a

inundaciones en el último año, a pesar de que muchos lugares del país

sufrieron extensas inundaciones sólo el año pasado (“The Times”, sába-

do 27 de octubre de 2001). Esto ha ocurrido aún a pesar de que los

gobiernos locales poseen amplias facultades de control sobre zonifica-

ción y urbanización. Según la Asociación de Gobiernos Locales, más

que ejercer estos poderes “las autoridades locales debieran impulsar la

provisión de mejores defensas contra inundaciones hacia niveles supe-

riores dentro de la agenda política”. Las autoridades locales a menudo

se encuentran bajo una considerable presión para promover el desar-

rollo y no para restringirlo, pero su preferencia por la defensa es tam-

bién una respuesta aprendida de la práctica convencional y es producto

de un régimen de gestión de riesgos que se asegura que la defensa es

pagada por las arcas nacionales, mientras que los controles de zonifica-

ción se asumen localmente. Se podría intentar remover este sesgo de

preferencia mediante la eliminación de subsidios efectivos para contro-

les de riesgo estructurales, asegurando que los constructores y las auto-

ridades locales asuman los costos del riesgo (proveyendo seguros o

bonos) y entregando información clara al momento de la venta de ter-

renos o de inmuebles.




37

Todo el asunto respecto a los méritos relativos del enfoque coercitivo

jerárquico y de los enfoques de gestión de apoyo discrecional fue

explorado por May et al en 1996 en un estudio comparativo de políti-

cas en los Estados Unidos y en Nueva Zelanda. En el estudio se argu-

menta que en algunas partes de los Estados Unidos, los gobiernos esta-

tales (a veces debido a requerimientos impuestos por el Gobierno

Federal) han instruido a los gobiernos locales para que protejan áreas

ambientalmente sensibles o peligrosas en maneras que han sido perci-

bidas como demasiado preceptivas y coercitivas. Según el estudio, la

imposibilidad de los niveles superiores de gobierno de financiar los

costos de implementación, la falta de flexibilidad en las acciones reque-

ridas y el traspaso de la responsabilidad política por infringir los dere-

chos de propiedad han llevado a los gobiernos locales a ser socios

renuentes en cuanto al ejercicio del manejo de riesgos.

Enfoques coercitivos como éste también fueron comunes en Nueva

Zelanda, hasta 1984, cuando las reformas políticas y económicas des-

plazaron la gestión económica hacia un sistema más orientado al libre

mercado. En las áreas ambientales y de recursos naturales, se le asignó

mayor atención a incrementar la capacidad y a entregar incentivos. A

los nuevos consejos regionales se les asignó el papel de gestionar estra-

tégicamente los recursos naturales en sus áreas en una manera sosteni-

ble e integrada, se introdujo la participación pública en la toma de

decisiones, así como mecanismos de resolución de conflictos, además,

el énfasis en la legislación se desplazó más hacia los resultados logrados

que al de normativas respecto de los métodos a ser empleados para

lograr tales resultados. Un hecho importante fue que los subsidios que

“sesgaban” la toma de decisiones hacia enfoques de control estructural

del riesgo fueron derogados y reemplazados, en parte, por asistencia

técnica y financiamiento para ayudar en la planificación misma, las

consultas públicas y la cooperación. Sería útil constatar si este enfoque

más delegado y cooperativo ha mejorado el manejo de riesgos, en el

sentido que vincule los gastos de manera más cercana a las prioridades

sociales respecto a qué riesgos aminorar y cuáles aceptar.

Costos de transacción

Los costos de transacción son una fuente de falla del mercado que

explica por qué los mercados de riesgo privado no han podido emerger




u operan de manera extremadamente deficiente. Se ha analizado anteri-

ormente que los costos de transacción se pueden reducir entregando

información mediante la cual individuos o comunidades puedan efe-

ctuar sus propias decisiones de riesgo. Sin embargo, los costos de

transacción también son importantes al elegir las estrategias de riesgo,

herramientas de políticas y principios de decisión más redituables.

In some cases individuals, community groups or lower tiers of gov-

ernEn algunos casos los individuos, grupos comunitarios o niveles

inferiores del gobierno no pueden tomar decisiones de manejo de ries-

gos socialmente deseables debido a las barreras en el costo de transac-

ción impuestas por el gobierno nacional. Ya hemos visto un caso como

éste en el ejemplo de la inundación, donde el gobierno ha sesgado la

elección de la estrategia de mitigación financiando un método con trib-

utos nacionales, pero sin entregar ayuda similar para la imple-

mentación de un fondo común de riesgo o de reducción de la vulnera-

bilidad. En otras palabras, las reglas del juego no son las mismas y la

respuesta apropiada de políticas puede ser eliminar todas las formas de

subsidio o igualar los niveles de subsidio en todos los tipos de estrate-

gia.

Otro ejemplo ocurre cuando los derechos de propiedad de agua o las

estipulaciones respecto de las licencias de uso de agua no permiten que

emerjan mercados separados donde el riesgo y la seguridad se pueden

transar. Los riesgos de escasez de agua podrían ser (y de hecho han

sido) reducidos mediante la separación de los derechos de agua de los

de la tierra, permitiendo su transacción independiente. Las transaccio-

nes pueden involucrar una transferencia permanente de derechos o

pueden tomar la forma de opciones, mediante las cuales una munici-

palidad o gran industria podría pagar por el derecho de apoderarse del

suministro durante períodos críticos de escasez. La presunción es que

los vendedores de los derechos sólo efectuarán la transacción si la ven-

ta rinde más que los daños potenciales generados por los mayores

peligros de escasez que ahora enfrentan y/o que disponen de una

manera relativamente barata de reducir su nivel de vulnerabilidad. Sin

embargo, como se mencionó anteriormente, la desregulación para per-

mitir decisiones privadas puede tener que estar acompañada de regula-

ciones destinadas a proteger a otros usuarios del recurso hídrico.




39

El considerar los costos de transacción involucrados en la imple-

mentación de diferentes estrategias, o el empleo de diferentes her-

ramientas, es claramente vital para tomar decisiones eficientes respecto

de las opciones de políticas. Si, por ejemplo, quienes originan un peli-

gro de contaminación son numerosos, dispersos y posiblemente

desconocidos, entonces podría ser extremadamente costoso efectuar un

monitoreo a un sistema de comando y control que fije los estándares de

emisión. Tal sistema puede ser incluso imposible de implementar si la

cultura de la sociedad no fomenta el cumplimiento de los reglamentos.

En tales casos puede que sea más efectivo enfrentar el daño potencial en

vez de la fuente del peligro. De manera similar, es un hecho conocido

que los riesgos debieran ser asignados a aquellos que tienen mayor

capacidad para enfrentarlo, y existirán casos donde el generador del

peligro no tiene la capacidad de frenar sus actividades de generación de

riesgos. Un ejemplo donde la implementación de la efectividad va en

contra del principio de quien contamina paga, es el caso del daño cau-

sado por la acidificación de lagos en Escandinavia. Los costos de incre-

mentar la capacidad de amortiguación de los lagos empleando cal son

bajos comparados con aquellos involucrados en intentar enfrentar las

fuentes internacionales de contaminación. Aún más, el tiempo que se

requiere para abordar el daño se reduce significativamente.

Un completo análisis del costo de transacción también necesitará inclu-

ir una evaluación respecto de si cierta herramienta de políticas puede

ser efectiva por sí sola. Tanto la introducción de incentivos de mercado

como la delegación de la toma de decisiones a las comunidades pro-

bablemente fracase si no se entrega ayuda oportuna respecto a la pro-

visión de información y a la creación de capacidades.

6. ORGANIZACIONES MÚLTIPLES

unque el enfoque segmentado y sub-sectorial de gestión

de recursos hídricos ha reducido sin duda nuestra capac

dad de enfrentar riesgos múltiples de una manera holísti-

ca, no se puede deducir que la creación de agencias integradas de múl-

tiples funciones (como por ejemplo las Autoridades de Gestión de

A




Cuencas Fluviales) proveerán automáticamente una solución. De

hecho, se puede argumentar que la creación de tales agencias es a men-

udo sólo una extensión del pensamiento vertical donde los profesiona-

les del sector hídrico tienen un papel clave en equilibrar la toma de

decisiones. Esto se aplica de manera más obvia cuando la agencia (sea

ésta un departamento nacional, una autoridad de gestión especializada

de recursos, de conservación o de protección ambiental) es “cerrada” y

carece de un compromiso significativo con los grupos de interesados.

Las opciones y resultados de la gestión de riesgos reflejarán la manera

en la cual se establecen las prioridades funcionales dentro de la agencia

y en el entrenamiento profesional de sus empleados. Los conflictos de

intereses se encuentran ahora ocultos dentro de la organización y la

batalla por las prioridades ocurre fuera la mirada pública. En todos los

casos similares, la verdadera gestión holística no ocurrirá cuando

(como comúnmente sucede) una cierta función, un conjunto de valo-

res profesionales y un conjunto de intereses llegue a dominar la orga-

nización.

La gestión holística del riesgo involucra, inevitablemente, que algunos

generadores de riesgo, algunos de los que asumen riesgos o de los que

compran seguridad tengan que sacrificar sus propios intereses para el

bien común. Esto significa que para que sea efectivo el manejo de ries-

gos, éste debe incluir mecanismos de toma de decisiones y de resolu-

ción de conflictos que involucren a los generadores de riesgos, a aquel-

los expuestos al peligro y a las variadas organizaciones de custodia que

buscan regular el riesgo o proveer seguridad. Aún para un riesgo espe-

cífico, la gestión debe involucrar varias organizaciones, tanto públicas

como privadas, que trabajen con diferentes presiones políticas, sociales

o económicas sobre ellas. Si se le asigna un completo reconocimiento

a las compensaciones de riesgos y a las posibilidades de desplazamien-

to transversal del riesgo, entonces de manera inevitable se requerirá

que aún más organizaciones hagan tengan alguna participación en el

proceso de la toma de decisiones.

Como May et al señalaron en su trabajo de 1996, en algunos países y

ámbitos de políticas, la falla que se percibía en la regulación jerárquica

coercitiva ha conducido a la exploración de varios modelos de colabor-

ación (coproducción, planificación colaborativa, juicios ciudadanos,




41

discursos colaborativos y otras formas de ambientalismo cívico).

Muchos de los intentos de cooperación, construcción de consensos y

establecimiento participativo de prioridades han surgido debido a los

esfuerzos para implementar la Agenda Local 21, luego de la Conferen-

cia de Río.

Existen casos donde tales métodos han sido exitosos en resolver confli-

ctos relativos de compensación de riesgos, aún cuando un grupo ha

debido efectuar reales sacrificios para el bien público en general. En el

estudio de Jaeger et al (2001), se entrega el ejemplo de la necesidad de

encontrar una ubicación para un nuevo vertedero de desechos sólidos

en un área de Suiza que ya está afectada por la contaminación hídrica y

de suelos proveniente de los vertederos existentes. Se constituyeron

foros ciudadanos en las comunidades cercanas a los diferentes sitios

potenciales (elegidos según características geológicas, hidrológicas y

económicas) y se llegó a un consenso respecto del sitio preferido en

términos sociales. Resulta de interés constatar que el sitio elegido no

fue la primera opción de los “expertos” del departamento de construc-

ción del Cantón. Aunque el trabajo de Ostrom (1990, 1996) sugiere

que las comunidades tienen la capacidad de manejar sus propios pro-

blemas de compensación hídrica, pareciera ser el caso que el uso plani-

ficado de modelos con tomas de decisiones más colaborativas sólo ha

tenido un impacto limitado a la fecha sobre el manejo de riesgos en el

sector hídrico.

Aunque la respuesta organizacional mediante mecanismos de colabora-

ción y asociación es sólo una manera de involucrar a los grupos de

interesados en la toma de decisiones, se debe destacar que la participa-

ción no es siempre un bien absoluto. Como Rydin y Pennington

(2000) afirman, en la práctica el análisis de ejercicios de participación

ha arrojado resultados muy diversos. Muchos analistas de políticas han

destacado la propensión que tienen las organizaciones participativas de

ser capturadas por poderosos grupos de interés, mientras que otros

destacan que tanto la entrega de incentivos como la reducción de los

incentivos negativos existentes para un comportamiento cooperativo

juegan un rol vital en una participación exitosa. Adicionalmente, para

que los foros de colaboración sean efectivos, deben ser acompañados

por estrategias para la construcción de capital social. Lam (1996) en su




estudio del sistema de irrigación de Taiwán ha sugerido un amplio

rango de medidas o instituciones importantes en la creación y manten-

ción de un capital social necesario para tomas de decisiones y acciones

cooperativas efectivas.

También debe tenerse en cuenta que para algunas formas de riesgo

donde, por ejemplo, quienes toman las decisiones son numerosos y

están muy dispersos, los enfoques participativos no son prácticos. Ade-

más, esto también es probable cuando las “cuencas” de los grupos de

interesados no coinciden, siendo un ejemplo las compensaciones

existentes entre los riesgos de contaminación del agua, aire y tierra.

Puede que sea más apropiado para los gobiernos emplear instituciones

orientadas al mercado que “valoran” los riesgos relevantes y hacen que

todo aquel que toma decisiones esté conciente del costo de los riesgos

que por sus acciones imponen en otros. Claramente, muchos de los

generadores de riesgo o los que los magnifican no vendrán del sector

hídrico, sin embargo, los propios administradores del recurso hídrico

también necesitarán estar más concientes de su papel en la generación

de peligros; riesgos que por lo menos en el caso de la contaminación

pueden transferirse a otros medios ambientales. Los administradores

tanto dentro como fuera del sector tendrán que estar más atentos a la

hora de emprender una evaluación de riesgos como parte integral de la

planificación y la confección de las políticas. Sin embargo, para que

tales evaluaciones tengan significado en términos del bienestar social,

tendrán que incorporar preferencias y valores públicos.


Tomar una acción si seexceden las normas o losestándares



43

7. MÉTODOS DE EVALUACIÓN DE RIESGOS

l enfoque “científico” convencional para definir si cierto

problema de riesgo potencial debiera ser abordado, y con

qué metodología involucra varias etapas, aunque no

todas siempre sean incluidas

Figura 4: El proceso de evaluación de riesgo

Estimar la probabilidad

Estimar la magnitud

Estimar el riesgo

Estimar costos para lograr cambiar las magnitudes / frecuencias a) empleando métodos convencionalesb) considerando un completo rango de opciones

Elegir la opción másredituable

Estimar los costos económicos y sociales para eventos de diferentes magnitudes / frecuencias.

percepción

pública del temor al riesgo

Evaluación del costo – beneficio, aceptar la opción de mitigación demenores costos en caso de que los costos excedan los beneficios.

Implementar.

E


Para algunos tipos de riesgo el proceso de evaluación finaliza en la eta-

pa 3. Una vez que se ha excedido una norma o estándar entran en jue-

go los métodos convencionales de regulación de riesgo y usualmente

no hay participación pública en el establecimiento de normas y estánd-

ares.

Aunque recientemente algunos analistas de riesgo con formación cien-

tífica han reconocido que la percepción pública del grado de temor a

cierto riesgo debería desempeñar un papel en los cálculos de costo

social, aún no resulta evidente que esto haya contribuido de manera

práctica en el proceso de evaluación de riesgos relacionados con el

agua. A menos que la etapa de evaluación del costo-beneficio emplee

técnicas de ponderación para asignar prioridades a ciertos grupos (por

ejemplo aquellos de muy bajos ingresos), la distribución del bienestar

que surge de las elecciones de acciones y opciones tiene muy poca rele-

vancia en el proceso científico de decisión. No importaría si todos los

beneficios de la mitigación de riesgos fueran otorgados a los ciuda-

danos de la capital de la nación o a aquellos en los grupos de mayores

ingresos, siempre y cuando el análisis costo-beneficio produjera los

resultados correctos. La equidad no es un resultado probable de tal

proceso pues las evaluaciones costo-beneficio inevitablemente favore-

cen la defensa de las propiedades de alto valor.

Resulta, por supuesto, axiomático que este enfoque científico y eco-

nómico del manejo de riesgos sea opacado por intereses políticos,

aunque de todas maneras resulta ser altamente influyente. Algunos

incluso afirman que en la actual sociedad del riesgo, el enfoque cien-

tífico se encuentra ganando terreno a medida que los gobiernos buscan

absolverse de culpabilidad ante los daños. Si las decisiones se basan en

la “mejor evidencia científica” o se traspasan a un comité de expertos,

supuestamente neutral, se reducen los riesgos políticos de los gobier-

nos.

Durante el proceso de evaluación de riesgos, el asunto de cómo se reu-

nirán los recursos financieros necesarios para implementar las medidas

de seguridad elegidas es, en el mejor de los casos, un tema secundario.

Además, quién pagará por la inversión y quién asumirá el riesgo de

daño apenas se considera. Sin embargo, desde una perspectiva social




de riesgo, sería imposible efectuar juicios individuales de la aceptabili-

dad del mismo, a menos que se supieran las compensaciones que se

están efectuando. En algunos sectores los clientes pueden efectuar cla-

ras elecciones (por ejemplo reducir el riesgo alimenticio comprando

productos orgánicos a mayor precio), pero en el sector hídrico los indi-

viduos pocas veces tienen estas oportunidades. En algunos casos esto

surge de las características técnicas del recurso o servicio, pero en otras

surge porque se han efectuado escasos intentos para considerar la ges-

tión de riesgo como un bien económico, sujeto a procesos de elección

social. El desafío yace, entonces, en cómo cambiar la manera de pensar

el riesgo en el sector hídrico, cambiar la cultura desde una de depen-

dencia en terceros para efectuar decisiones sobre seguridad hacia otra

donde las comunidades e individuos puedan ellos mismos asumir

responsabilidades. En otras palabras, en vez de asumir que todos los

riesgos debieran ser manejados como bienes públicos, se necesita tra-

bajar en identificar aquellas áreas donde ya son o podrían llegar a ser

un bien privado.

Por supuesto es más fácil decir que el manejo de riesgos debiera ser un

proceso de elección social que lograr que sea así en la práctica. Una de

las dificultades radica en que si el riesgo ha de ser tratado como un

constructo social, definido como los peligros que las sociedades consi-

deran problemáticos, entonces no es un componente estático de una

actividad o situación. Es una variable que no puede medirse una sola

vez, pues cambia según el conocimiento, las condiciones económicas y

socio-culturales. El riesgo es por lo tanto altamente dinámico y probab-

lemente cambiará mucho más rápido que los cambios que experimen-

ten las probabilidades del peligro “natural”.

Numerosos estudios han establecido que el riesgo, como lo percibe y

teme el público, difiere notoriamente del riesgo medido por las ecua-

ciones de magnitud y frecuencia. La cifra 5, inspirada en un concepto

de Vlek de 1996, enumera los once elementos básicos que subyacen en

el riesgo percibido. Algunos, pero en ningún caso todos, son consisten-

tes con aquellos empleados en las ecuaciones convencionales de riesgo.

Sin embargo, es importante que dos de estos elementos –capacidad de

control y exposición voluntaria- refuerzan lo establecido en este docu-

mento respecto a que tanto la subsidiaridad como la participación en la



45


toma de decisiones son elementos cruciales para un manejo efectivo

del riesgo. Además, resulta significativo que estudios de percepción

hayan enfatizado que el riesgo se percibe de manera relativa a los bene-

ficios esperados y a la distribución de riesgos y beneficios. En otras

palabras, la aceptación del riesgo no es un valor absoluto, sino que

varía según las percepciones de imparcialidad y justicia.

Figura 5: Dimensiones básicas que subyacen al riesgo percibido

1. Grado potencial de daño o fatalidad.

2. Extensión del daño físico (área afectada).

3. Extensión social del daño (número de personas involucradas).

4. Distribución del daño en el tiempo (efectos inmediatos y/o diferidos).

5. Probabilidad de consecuencias no deseadas.

6. Capacidad de control de las consecuencias (por los afectados o un

experto digno de confianza).

7. Experiencia con, familiaridad y visualización de consecuencias.

8. Exposición voluntaria (libertad de elección).

9. Claridad, importancia de los beneficios esperados.

10. Distribución social de los riesgos y beneficios.

11. Intención del daño

Existen en la actualidad modelos y al menos un caso conocido de su

implementación (el Consejo de Salud de Holanda, citado por Vlek

1996) donde el proceso de evaluación de riesgo convencional es inver-

tido, ubicando el contexto humano, el conocimiento, las necesidades y

preferencias en la primera etapa de evaluación. Luego se efectúa una

evaluación de los cursos alternativos de acción potencialmente disponi-

bles para abordar estas necesidades y preferencias, reconociendo que

cada opción de intervención produce una diferente distribución social

de los beneficios y riesgos restantes. La evaluación también reconoce,

de manera explícita, que todas las intervenciones tienen efectos no del-

iberados y potencialmente dañinos. Tales modelos “invertidos” de eval-

uación de riesgo parecieran tener un papel útil que desempeñar en el

sector hídrico para asegurar que el manejo de riesgos responda más a

la demanda, sea más inclusivo en términos de las opciones de mitiga-




ción y más conciente del hecho que la mitigación en sí misma puede

desplazar riesgos hacia otras áreas o crear nuevas formas de riesgo.

También existen técnicas (preferencias establecidas o modelos de elec-

ción) que nos permiten ponderar los beneficios de reducir un tipo de

riesgo contra los costos de aquella reducción y el relativo deterioro en

la seguridad derivado de otras formas de riesgo que la restricción de

capital implica.

Todas estas técnicas están lejos de ser perfectas y son caras de emplear.

Sin embargo, millones de libras se gastan en recolectar datos climáticos

e hidrológicos para poder calcular probabilidades de peligro; así que

no puede ser demasiado pedir que una fracción de este gasto se destine

a evaluar las preferencias del público respecto a las compensaciones

antes riesgos, la verdaderas demandas de seguridad existentes, estrate-

gias de mitigación de riesgo socialmente posibles y la aceptación y efe-

ctividad de herramientas de políticas no convencionales. A menos que

abordemos las deficiencias en nuestra comprensión de las dimensiones

sociales del riesgo, la atención se mantendrá fija en manejar el peligro y

no en maximizar los beneficios sociales y económicos derivados de la

mitigación de riesgo.

8. EL ASUNTO DE LA DISTRIBUCIÓN – ALGUNOS COMENTARIOS FINALES

as personas toman riesgos de manera rutinaria como

parte de su vida cotidiana para obtener ventajas económ-

cas y sociales o por puro placer. Muchos de esos riesgos

están, esencialmente, fuera de regulación y la elección privada indivi-

dual es lo que gobierna qué actividades peligrosas son las que se per-

siguen y qué medidas tendientes a reducir la vulnerabilidad se adop-

tan. Es cierto, por supuesto, que los pobres pueden tener opciones

limitadas para evitar riesgos; están forzados a vivir y trabajar en condi-

ciones peligrosas para poder tener algún tipo de sustento. Sin embargo,

hasta las comunidades más pobres pueden y han desarrollado medidas

que reducen su vulnerabilidad y estrategias de defensa para protegerse.



47

L


El sector hídrico tecnológico se ha caracterizado, sin embargo, por ser

un sector donde se asume que los riesgos son “males” públicos, la

mitigación del riesgo es un bien público y los juicios profesionales

(aunque estén entremezclados con política) gobiernan la práctica de

mitigación de riesgos. Existen claramente buenas razones de por qué se

ha desarrollado este enfoque de manejo de riesgos en el tiempo. La

naturaleza multipropósito e hidrológicamente interconectada del

recurso, la existencia de características comunes de propiedad, el

monopolio natural en muchos casos de provisión del servicio y la

necesidad de salvaguardar la salud pública son sólo algunas de estas

razones. Sin embargo, también existen buenas razones que explican

por qué vale la pena cuestionar si las prácticas convencionales repres-

entan una estrategia apropiada y sostenible para todas los riesgos rela-

cionados con el agua, sobre todo dadas las significativas restricciones

financieras y de capacidad humana bajo las cuales opera el sector.

Un importante factor que sugiere que una revisión de prácticas ha estado

pendiente por mucho tiempo es la clara existencia de una “bola de nieve”

de seguridad y subsidios; una bola de nieve que crece de manera inex-

orablemente en diversas formas relacionadas entre sí. Una vez que la

reducción del riesgo se percibe como la responsabilidad del otro, los

mecanismos privados o comunitarios de reducción de vulnerabilidad al

peligro tienden a caer en desuso; la población desarrolla una cultura de

dependencia y (sobre) confían en que serán los gobiernos los que les

proveerán seguridad. Asimismo, una vez entregada una protección a un

asentamiento vulnerable a inundaciones, aquellos aún no protegidos

perciben una desventaja relativa y la demanda para ser incluidos en

proyectos de reducción de riesgos se intensifica. El ciclo de provisión de

seguridad empeora si la defensa de una área traspasa el riesgo potencial-

mente magnificado a otra parte, siendo esto un caso común en las inun-

daciones, el drenaje urbano y las defensas costeras. La tendencia del crec-

imiento de la bola de nieve se refuerza aún más si la seguridad, financiada

con fondos públicos, se entrega sin costo o a un bajo costo a los benefi-

ciarios, mientras que la reducción de la vulnerabilidad privada o comuni-

taria debe ser pagada en su totalidad. Esta crece aún más cuando la

seguridad pública fomenta que más ciudadanos se ubiquen en lugares

riesgosos. La ecuación costo-beneficio del riesgo privado ha sido alterada,

los individuos ahora perciben que ellos pueden, por ejemplo, ocupar




áreas sujetas a inundación fluvial y así obtener la ventaja de una vivienda

de manera más económica sin pagar el costo del riesgo involucrado.

Cuando las crecientes demandas para que los gobiernos provean segu-

ridad se ubican junto con el sesgo convencional hacia la provisión de

seguridad mediante ajustes estructurales, los problemas que surgen de

las actuales prácticas se vuelven aún más evidentes. Aunque para algu-

nos peligros, la tecnología puede reducir el riesgo casi a cero (como

por ejemplo con las impurezas en el agua potable), sólo se puede

lograr a un alto costo, un costo que inevitablemente significa que otros

bienes y servicios, posiblemente más valorados, no podrán ser sumini-

strados. Sin embargo, para otros peligros las soluciones tecnológicas

reducen la probabilidad de ocurrencia de eventos de mediana a alta

frecuencia, pero no enfrentan los eventos de baja frecuencia y de alta

magnitud; razón por la cual la ”solución”, al no considerar la vulnera-

bilidad, puede aumentar el riesgo.

No hay intención en este trabajo de cuestionar los motivos de los pro-

fesionales del sector hídrico. Por lo general ellos han empleado sus

conocimientos expertos con el propósito de ser beneficiosos para la

sociedad. Sin embargo, al realizar juicios profesionales supuestamente

“neutros”, a menudo no han logrado percibir que toman decisiones sig-

nificativas respecto de la asignación de ingresos y bienestar dentro de

una economía. En la actualidad se acepta ampliamente que diferentes

prioridades, estrategias e instrumentos de aplicación de políticas en la

mitigación de riesgos carecen de neutralidad en su asignación de costos

de riesgo y beneficios de la mitigación. Las prácticas actuales involu-

cran flujos directos a gran escala y subsidios cruzados que a menudo

no son reconocidos al momento de desarrollar políticas, planes y proy-

ectos. Tales subsidios pueden ser social y políticamente justificables,

pero en muchos casos parecen ser el resultado imprevisto de prácticas

convencionales, más que un intento deliberado y enfocado para abord-

ar las necesidades del bienestar social.

Se ha afirmado en este documento que el riesgo es un concepto defini-

do socialmente y que existe la necesidad de que el sector hídrico lo

considere como tal. Se debe prestar mayor atención a los instrumentos

e instituciones que permiten que los individuos y las comunidades

expresen sus propias preferencias respecto de la mitigación de riesgos y



49


que, a su vez, hagan que los generadores de peligros sean mucho más

concientes de los riesgos que imponen sobre otros. También se debe

prestar mayor atención al amplio rango de estrategias de mitigación

para producir un enfoque más redituable para la provisión de segurid-

ad.

Se ha sugerido que la toma de decisiones en el manejo de riesgos debe

ser informada mediante el pensamiento desde la perspectiva social y

económica. No puede ser impulsado sólo por instituciones jerárquicas

diseñadas sobre la base de la naturaleza física del peligro y la capacidad

técnica de regular tal peligro. Una vez que se acepta que la gestión de

riesgos es un asunto de distribución, que involucra complejas opciones

de compensación, entonces se ve claramente que se necesita un

enfoque más orientado a la demanda. Tal enfoque debe basarse en un

claro entendimiento de las características económicas de los riesgos, de

las preferencias públicas y de la disposición y capacidad de la sociedad

para adoptar diferentes estrategias de mitigación de riesgo. Se requeri-

rá, necesariamente, de un considerable esfuerzo para desarrollar el

capital social que es vital para la implementación de un manejo de ries-

gos efectivo, sostenible y orientado al bienestar.






51

Referencias bibliográficas

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