Rutas de acceso a tierras en Colombia Explicación de la normatividad agraria sobre el
derecho a la tierra AGOSTO DE 2018
Contenido
PRESENTACIÓN .................................................................................................................. 2
PANORAMA DE LAS TIERRAS EN COLOMBIA .................................................................. 3
FORMAS DE ACCESO A TIERRAS ...................................................................................... 3
SUJETOS DE REFORMA AGRARIA .................................................................................... 4
Tabla No. 1. Medidas a favor de los sujetos de la política agraria a título gratuito ... 7
SUJETOS BENEFICIARIOS DE LAS DIFERENTES MEDIDAS CONTEMPLADAS PARA EL
ACCESO Y FORMALIZACIÓN DE TIERRAS EN EL DECRETO 902 DE 2017 .................... 9
PLANES DE ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD ............................................. 12
OTRAS FORMAS DE ACCESO A LA TIERRA EN LA LEY 160 DE 1994 Y EL DECRETO 902
DE 2017 ............................................................................................................................... 13
COMPRA Y ADQUISICIÓN DIRECTA DE PREDIOS: .......................................................... 13
SUBSIDIO DE ACCESO A TIERRAS .................................................................................... 15
OPERACIÓN DE LOS RECURSOS DEL SUBSIDIO INTEGRAL DE ACCESO A TIERRA .. 17
CRÉDITO ESPECIAL DE TIERRAS ..................................................................................... 20
CRÉDITO ESPECIAL DE TIERRAS. PAPEL DE LA COMISIÓN NACIONAL DE CRÉDITO
AGROPECUARIO ........................................................................................................... 20
RUTAS DE ACCIÓN DEL CAMPESINADO ORGANIZADO PARA EL ACCESO A LA TIERRA
Y LA REFORMA AGRARIA ................................................................................................. 21
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USO DE BALDÍOS INADJUDICABLES .............................................................................. 22
BALDÍOS INADJUDICABLES APROVECHABLES. DEFINICIONES Y CONCEPTOS ....... 22
BALDÍOS INADJUDICABLES APROVECHABLES. CRITERIOS ESPECIALES A EVALUAR
Y PUNTAJE. ................................................................................................................... 24
PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES ............................................................................ 29
PRINCIPIOS ORIENTADORES DEL PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES ................ 30
ELEMENTOS DEL PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES. .......................................... 30
REFERENCIAS ................................................................................................................... 34
PRESENTACIÓN
Este texto elabora un análisis de los cambios que se han presentado en materia de
legislación agraria con la implementación normativa del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera1. En esta
ocasión son tres los componentes que se presentan: en primer lugar, los sujetos de
reforma agraria en la actualidad normativa; un segundo tema corresponde a otras
formas de acceso a la tierra diferente a la adjudicación de predios baldíos contempladas
en la legislación; y, finalmente, la puesta en marcha del incentivo de pago por servicios
ambientales.
De los contenidos expuestos quisiéramos destacar dos cosas. La primera, que el
Gobierno Nacional ha querido usar los planteamientos y postulados del Acuerdo firmado
con la insurgencia para restar fuerza al discurso de la Reforma Agraria, como postulado
central de las luchas campesinas, para ello ha optado por el concepto de desarrollo
agrario integral, con el que se quita centralidad al sujeto campesino en las políticas
agrarias, se le pone en condiciones de igualdad con otros sujetos como el empresario
agroindustrial o el minero y a nuestro juicio, se distorsiona la finalidad de lo acordado. La
segunda, que el acuerdo sobre el punto 1, Reforma Rural Integral, contiene aspectos que
van más allá de la legislación agraria en sentido estricto e incorporan elementos
interesantes de orden ambiental como lo es el pago por servicios ambientales, que parte
de reconocer la relación multidimensional entre ambiente y los recursos naturales con el
conflicto armado y la configuración de otro relacionamiento con el ambiente en un
escenario de posconflicto.
1 En adelante también: “Acuerdo Final”, “Acuerdo de La Habana”, “Acuerdo del Colón”.
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PANORAMA DE LAS TIERRAS EN COLOMBIA
El Censo Nacional Agropecuario realizado en el año 2014 cubrió un área de cerca de 113
millones de hectáreas, equivalente al 98.9% de las unidades con cobertura censal. Sus
resultados señalan que el 75% de los predios o UPA (Unidades de Producción
Agropecuaria) tiene menos de 5 hectáreas y ocupa menos del 2,1% del área censada. Por
su parte, el 0,4% de las unidades de producción tiene 500 Ha y más, y ocupa el 76,6% del
área censada. Lo anterior evidencia la mala distribución de la tenencia y la alta
concentración de la tierra en el país (DANE, 2014).
La concentración de la tierra en Colombia es un problema estructural y persistente,
causante de conflicto armado, conflictos sociales, políticos y ambientales. La
informalidad en los derechos de propiedad facilita el despojo y dificulta la restitución de
tierras. El Estado no ha cumplido con uno de los fines de la Ley 160 de 1994: corregir los
fenómenos de inequitativa concentración y de fragmentación antieconómica de la
propiedad, así como el de regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías
dando preferencia en su adjudicación a los campesinos o colonos de escasos recursos.
FORMAS DE ACCESO A TIERRAS
Adicional a la adjudicación de baldíos, el acceso a tierras, la negociación directa de
predios, la implementación del Subsidio Integral de Reforma Agraria (SIRA) y el Subsidio
Integral de Acceso a Tierras están directamente relacionados con el objetivo de evitar y
corregir los fenómenos de inequitativa concentración, o fragmentación antieconómica
de la propiedad.
La garantía del acceso del campesinado a la tierra y su derecho a la propiedad individual
o asociativa es una condición para la reducción de la pobreza rural y avanzar en la
consolidación de la economía campesina. La Ley 160 de 1994 define tres formas
principales de acceso a la tierra:
• Negociación voluntaria de tierras, para lo cual se otorgan subsidios directos.
• Adquisición directa de predios por parte del Estado para la redistribución de
tierras en el marco de los programas especiales de dotación de tierras y
reubicación de ocupantes de zonas que deban someterse a un manejo especial o
de interés ecológico.
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• Adjudicación de tierras baldías de la Nación.
• El Decreto 902 de 2017, establece los Subsidios Integrales de Acceso a Tierras y la
línea especial de crédito para compra de tierras
En la sentencia C-077 de 2017, la Corte recuerda las tres dimensiones del derecho de
acceso a la tierra a los campesinos y trabajadores rurales: (1) garantía a la seguridad
jurídica; (2) acceso a los bienes y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de
la población rural; (3) acceso a la propiedad de la tierra a través de distintos mecanismos,
como la titulación individual, colectiva o mediante formas asociativas, concesión de
créditos a largo plazo, creación de subsidios para la compra de tierra y desarrollo de
proyectos agrícolas.
Los programas de acceso a tierras son procesos ejecutados por el Gobierno Nacional
cuyo propósito es otorgar y reconocer derechos de propiedad sobre la tierra a los
trabajadores agrarios que no la tienen de manera suficiente. Los procesos de acceso a
tierras son variados y dependen del tipo de recurso que toman como objeto: (i) la
titulación de baldíos (ii) la adjudicación de bienes del Fondo Nacional Agrario es
precedida de la adquisición de tierras por parte de la Agencia Nacional de Tierras -ANT- o
antes los adquiridos por el Incoder o Incora- con el propósito de ser adjudicados a sujetos
de reforma agraria para su posterior adjudicación y (iii) la adjudicación de subsidios que
son aportes en dinero para la compra de predios y la implementación de un proyecto
productivo.
Esperamos que estos materiales sean una herramienta para el accionar de los
movimientos sociales y procesos organizativos agrarios, así como una fuente de
información ágil para lectores interesados en la temática.
SUJETOS DE REFORMA AGRARIA
El artículo 1 de la Ley 160 de 1994 indica que ésta está orientada a dotar de tierra a
hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la
posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades
indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno
Nacional.
Ahora bien, más adelante la Ley expone que es función de la Agencia Nacional de Tierras
realizar directamente los programas de adquisición de tierras para entregarlas a
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“los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos, los minifundistas,
comunidades indígenas, a los beneficiarios de los programas especiales que establezca
el Gobierno Nacional, a los habitantes de regiones afectadas por calamidades públicas,
mujeres campesinas jefes de hogar, o solas por causa de violencia, abandono o viudez y
para reubicar ocupantes de zonas que deban someterse a un manejo especial o de
interés ecológico”2.
A los profesionales y expertos de las ciencias agropecuarias que demuestren que sus
ingresos provienen principalmente de las actividades propias de la respectiva profesión
se le podrá también adjudicar tierras según lo contemplado en la Ley 160 de 1994.
Finalmente, el citado marco legal expone que los terrenos baldíos serán adjudicados
“exclusivamente a familias pobres”.
Así las cosas, se tiene que en la Ley 160 de 1994 los sujetos de reforma agraria son los
hombres y mujeres del campo, campesinos y campesinas, núcleos familiares o individuos
pobres o de escasos recursos, que no poseen tierra o la poseen en cantidades
insuficientes; y las comunidades étnicas, los pueblos indígenas, las comunidades negras
y el pueblo room.
La Ley 160 de 1994, aunque fue definida como Ley de Reforma Agraria, pretendía desde
sus orígenes una solución al problema agrario a partir de los mecanismos de mercado.
Su aplicación ayudó a descomponer y fragmentar la mediana propiedad con subsidios
del Estado para la adquisición de predios sin tener en cuenta sus inadecuadas
condiciones agroecológicas. En algunos casos, hubo sobre-avalúos a favor de los
propietarios para el asentamiento de grupos dispersos de unidades familiares, sin
posibilidad de consolidación socioeconómica por falta de integralidad en los servicios de
apoyo a la dotación de tierras (Mondragón, 2002).
De forma adicional la Ley contempla la adquisición de tierras como una forma de
responder a situaciones extraordinarias y específicas, lo que no debe ser entendido
como parte de los sujetos o presupuestos de la reforma agraria, sino una forma de
respuesta institucional a casos concretos y excepcionales.
2 CONGRESO DE COLOMBIA. Ley 160 de 1994. Art. 12.9.
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En el punto de RRI, los Acuerdos de la Habana plantean la necesidad de generar
condiciones para un acceso equitativo a la tenencia de la tierra y su desconcentración
para lograr la realización adecuada de su función social y ambiental de la propiedad.
Igualmente, destacan el papel protagonista de la economía campesina y familiar en el
mejoramiento de las condiciones de vida rurales, el bienestar, el buen vivir y la seguridad
alimentaria del país. Entre los principios de la RRI se destaca la integralidad de la política
pública de desarrollo rural, la democratización del acceso a la tierra, la garantía del
derecho a la alimentación, el carácter participativo y el enfoque de sostenibilidad
territorial.
Posteriormente, el punto 1 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera, Hacia un Nuevo Campo Colombiano:
Reforma Rural Integral, indica que, si bien la política de desarrollo agrario propuesta es
universal su ejecución será gradual, priorizando en las comunidades más afectadas por
la miseria, el abandono y el conflicto, enfatizando en pequeños y medianos productores
y productoras3.
El Acuerdo Final al abordar el fondo de tierras para la reforma rural integral, desarrolla
de manera más específica quiénes son los beneficiarios de los mecanismos creados para
acceso a la tierra, plan de adjudicación gratuita, subsidio integral de tierras y crédito
especial:
trabajadores y trabajadoras con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente,
priorizando a la población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de víctimas, las
mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y a la población desplazada. También podrán
ser beneficiarias asociaciones de trabajadores y trabajadoras con vocación agraria sin
tierra o con tierra insuficiente, así como personas y comunidades que participen en
programas de asentamiento y reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el
medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria4.
El Decreto Ley 902 de 2017 recoge lo planteado en el Acuerdo Final y determina dos
grupos de sujetos de acceso a tierra (arts. 4 y 5) y tres tipos de sujetos beneficiarios de
formalización (arts. 4 al 6). Los sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito
serían los sujetos de reforma agraria contemplados en el Decreto Ley, en tanto son éstos
3 FARC-EP y GOBIERNO NACIONAL. Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. 12 de noviembre de 2016. p. 12 de 310. 4 Ibid., p. 15 de 310.
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también los beneficiarios de proyectos productivos sostenibles social, económica y
ambientalmente. Es imperativo señalar que las comunidades étnicas también son sujetos
de acceso a tierra y formalización con destino a la “constitución, creación, saneamiento,
ampliación, titulación y restructuración de territorios ocupados o poseídos ancestral o
tradicionalmente”5, adicionalmente también son beneficiarias de proyectos productivos
sostenibles, es decir, son sujetos de reforma agraria (Ver Tabla No. 1).
Tabla No. 1. Medidas a favor de los sujetos de la política agraria a título gratuito
Sujeto
Medida
Acceso a tierras Proyectos
productivos
Inclusión en el
RESO
Comunidades étnicas.
Indígenas, negros,
afrocolombianos,
raizales y
palenqueros.
Se aplicará lo
dispuesto en las
leyes 21 de 1991,
160 de 1994 y 70 de
1993, así como las
normas que las
reglamenten.
Dentro del Fondo
de Tierras para la
Reforma Rural
Integral se crea la
subcuenta de
tierras para
dotación a
comunidades
étnicas.
El Fondo
administrará
territorios de
comunidades
indígenas o
A cargo de la
Agencia de
Desarrollo rural.
Para las
comunidades
étnicas los
proyectos
productivos se
implementarán
con base en los
planes de vida y
planes de
salvaguarda o sus
equivalentes.
Teniendo en
cuenta además las
actividades
adelantadas por
las mujeres de los
pueblos y
comunidades
étnicas en
El módulo étnico
del RESO incluirá a
los pueblos y
comunidades
indígenas, así
como a las
comunidades
negras,
afrocolombianas,
raizales y
palenqueras.
Las comunidades
se identificarán de
acuerdo con sus
respectivos
territorios,
consignando los
datos
proporcionados
por sus
autoridades.
5 En el caso del pueblo Rom el Decreto Ley 902 de 2017 señala que el Gobierno Nacional implementará un programa especial de acceso a tierras integral (art. 17).
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predios destinados
a éstas.
Se mantiene el
carácter de
inalienables,
imprescriptibles e
inembargables de
los territorios
colectivos de los
pueblos y
comunidades
étnicas.
concertación con
sus propias
autoridades. El
proyecto
productivo
propenderá por
fortalecer los
sistemas propios e
igualmente las
economías
interculturales, en
consideración de
las dinámicas
territoriales.
Fuente: Elaboración propia a partir del Decreto Ley 902 de 2017 (arts. 12, 13, 21, 22, 23,
25).
En este orden, el artículo 4 establece que son sujetos de acceso a tierra y formalización
a título gratuito,
Los campesinos, campesinas, trabajadores, trabajadoras y las asociaciones con vocación
agraria o las organizaciones cooperativas del sector solidario con vocación agraria y sin
tierra o con tierra insuficiente, así como personas y comunidades que participen en
programas de asentamiento y reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el
medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria,
priorizando a la población rural victimizada, incluyendo a sus asociaciones de víctimas,
las mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y a la población desplazada.
Estos deben cumplir además con una serie de requisitos en cuanto a patrimonio,
propiedad, participación en programas de reforma agraria, sanciones penales, judiciales
y administrativas.
Como se indicó, existen otros sujetos en el Decreto Ley 902 de 2017 que son beneficiarios
de medidas acceso a tierra y/o formalización de predios, estos se presentan en la Tabla
No. 2.
Tabla No. 2.
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SUJETOS BENEFICIARIOS DE LAS DIFERENTES MEDIDAS CONTEMPLADAS PARA EL
ACCESO Y FORMALIZACIÓN DE TIERRAS EN EL DECRETO 902 DE 2017
Sujetos de acceso a tierra y
formalización a título
gratuito
Sujetos de acceso a tierra y
formalización a título
parcialmente gratuito
Sujetos de formalización a
título oneroso
Quiénes son: Quiénes son: Quiénes son:
Los campesinos,
campesinas, trabajadores,
trabajadoras y las
asociaciones con vocación
agraria o las organizaciones
cooperativas del sector
solidario con vocación
agraria y sin tierra o con
tierra insuficiente, así como
personas y comunidades
que participen en
programas de
asentamiento y
reasentamiento con el fin,
entre otros, de proteger el
medio ambiente, sustituir
cultivos ilícitos y fortalecer
la producción alimentaria,
priorizando a la población
rural victimizada,
incluyendo sus
asociaciones de víctimas,
las mujeres rurales,
mujeres cabeza de familia
ya la población desplazada.
Las personas naturales o
jurídicas que no tengan
tierra o que tengan tierra
en cantidad insuficiente.
Las personas naturales o
jurídicas cuyo patrimonio
neto sea superior a los
setecientos (700) salarios
mínimos legales
mensuales vigentes, o que
sean propietarios,
poseedores u ocupantes
de otros predios rurales
iguales o superiores a una
UAF.
Requisitos: Requisitos: Requisitos:
1. No poseer un patrimonio
neto que supere los
doscientos cincuenta (250)
salarios mínimos
1. Poseer un patrimonio
neto que supere los
doscientos cincuenta (250)
salarios mínimos
1. Poseer un patrimonio
neto que supere los
setecientos (700) salarios
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mensuales legales vigentes
al momento de participar
en el programa de acceso a
tierras.
2. No ser propietario de
predios rurales y/o
urbanos, excepto que se
trate de predios destinados
exclusivamente para
vivienda rural o urbana, o
que la propiedad que
ostente no tenga
condiciones físicas o
jurídicas para la
implementación de un
proyecto productivo.
3. No haber sido
beneficiario de algún
programa de tierras, salvo
que se demuestre que las
extensiones de tierra a las
que accedió son inferiores
a una UAF.
4. No ser requerido por las
autoridades para el
cumplimiento o estar
cumpliendo una pena
privativa intramural de la
libertad impuesta
mediante sentencia
condenatoria en firme, sin
perjuicio de los
tratamientos penales
diferenciados que extingan
la acción penal o la
ejecución de la pena.
mensuales legales
vigentes y que no exceda
de setecientos (700)
salarios mínimos
mensuales legales
vigentes al momento de
participar en el programa
de acceso a tierras.
2. No haber sido
beneficiario de algún
programa de tierras, salvo
que se demuestre que las
extensiones de tierra a las
que accedió son inferiores
a una UAF.
3. No ser propietario de
predios rurales y/o
urbanos, excepto que se
trate de predios
destinados para vivienda
rural y/o urbana;
4. No ser requerido por las
autoridades para el
cumplimiento o estar
cumpliendo una pena
privativa intramural de la
libertad impuesta
mediante sentencia
condenatoria en firme.
5. No haber sido declarado
como ocupante indebido
de tierras baldías o fiscales
patrimoniales o no estar
incurso en un
procedimiento de esta
naturaleza. En este último
caso se suspenderá el
mínimos mensuales
legales vigentes.
2. No haber sido
beneficiario de algún
programa de tierras.
3. No ser requerido por las
autoridades para el
cumplimiento de pena
privativa intramural de la
libertad impuesta
mediante sentencia
condenatoria en firme.
4. No haber sido declarado
como ocupante indebido
de tierras baldías o fiscales
patrimoniales o no estar
incurso en un
procedimiento de esta
naturaleza. En este último
caso se suspenderá el
ingreso al RESO hasta que
finalice el procedimiento
no declarando la indebida
ocupación.
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5. No haber sido declarado
como ocupante indebido
de tierras baldías o fiscales
patrimoniales o no estar
incurso en un
procedimiento de esta
naturaleza. En este último
caso se suspenderá el
ingreso al RESO hasta que
finalice el procedimiento
no declarando la indebida
ocupación.
ingreso al RESO hasta que
finalice el procedimiento
no declarando la indebida
ocupación.
Obligaciones
Quien fuere sujeto de acceso a tierra y formalización a
título gratuito o parcialmente gratuito, se someterá por
un término de siete (7) años contados a partir de la fecha
de inscripción del acto administrativo que asigne la
propiedad o uso sobre predios rurales, al cumplimiento
de las siguientes obligaciones:
1. Adelantar directamente y/o con el trabajo de su familia
la explotación del bien en los términos y condiciones
fijadas en el respectivo proyecto productivo, sin perjuicio
de que, de forma transitoria, se emplee mano de obra
extraña para complementar alguna etapa del ciclo
productivo,
2. No transferir el derecho de dominio o ceder el uso del
bien sin previa autorización expedida por la Agencia
Nacional de Tierras.
3. Garantizar que la información suministrada en el
proceso de selección en cuya virtud adquirió el predio es
verídica.
4. Acatar las reglamentaciones sobre usos del suelo,
aguas y servidumbres.
5. No violar las normas sobre uso racional, conservación
y protección de los recursos naturales renovables.
Fuente: Presidencia de la República (2017, may. 29)
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Así, con la normatividad generada a partir del Acuerdo Final, se presenta una ampliación
del sujeto de reforma agraria inicialmente contemplado en la Ley 160 de 1994. Lo
anterior, a partir de tres consideraciones. En primer lugar, al incluir de forma más directa
a sujetos plurales (comunidades, organizaciones, asociaciones); en segundo lugar, al
identificar como beneficiarios de medidas a las víctimas del conflicto armado; y
finalmente, al destacar a las personas y comunidades que participan de procesos como
la sustitución de cultivos de uso ilícito. Estos sujetos podrán ser beneficiarios de las
formas de acceso a tierra contempladas en el Decreto Ley 902 de 2017.
Formas de Acceso a Tierras
Adjudicación directa Subsidio integral de acceso
a tierras Crédito especial de tierras
Fuente: Decreto Ley 902 de 2017.
En este apartado abordaremos las formas (i) Subsidio integral de acceso a tierras y (ii)
Crédito especial de tierras.
PLANES DE ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD
Para la ejecución de la política de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural se creó la
ANT, mediante el Decreto número 2363 de 2015, y se estableció la necesidad de actuar
por oferta a través de la metodología de “barrido predial” que logre llegar al territorio
de manera planeada, articulada, participativa y expedita para ir identificando y
solucionando los conflictos sobre la tierra predio a predio, con el fin de regularizar, de
forma integral, masiva y progresiva, las situaciones indeseadas de tenencia y uso de la
tierra.
Los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural son un instrumento de
planificación por medio del cual la ANT, pretende organizar su actuación institucional por
oferta, en zonas localizadas, para el desarrollo de programas, proyectos y acciones
orientadas a fomentar la distribución equitativa, el acceso a la tierra y la seguridad de la
propiedad rural, promoviendo su uso en cumplimiento de la función social y ecológica.
Se plantea que estos planes se ejecuten a través de procesos de participación
comunitaria e institucional para garantizar una intervención eficiente y eficaz, en función
de las necesidades territoriales.
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OTRAS FORMAS DE ACCESO A LA TIERRA EN LA LEY 160 DE 1994 Y EL DECRETO 902 DE
2017
COMPRA Y ADQUISICIÓN DIRECTA DE PREDIOS:
Conforme con el Decreto 1277 de 2013 estableció un programa especial de dotación de
tierras, a favor de (i) personas vulnerables de la zona de ejecución del proyecto
hidroeléctrico "El Quimbo" en el departamento del Huila, que no sean propietarias de
tierras y sean sujetos de reforma agraria. (ii) personas que se encuentren autorizadas
por el Incoder en predios rurales en procesos de extinción del dominio que hayan sido
entregados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, o quien haga sus veces, al
Instituto en depósito provisional en calidad de bienes incautados, y que tengan que ser
entregados a sus propietarios por no haberse extinguido el dominio sobre los mismos,
(iii) personas cuya reubicación sea necesaria desde el punto de vista técnico definidos
por el lncoder o la autoridad competente, que hayan sido adjudicatarias o que no sean
ocupantes de hecho, de predios del Fondo Nacional Agrario que se encuentren en zonas
de protección o manejo ambiental, zonas inundables, zonas con riesgo de deslizamiento,
zonas inadjudicables, zonas erosionadas, u ocupados por nuevos adjudicatarios, o en los
que se requiera recomponer la Unidad Agrícola Familiar (UAF), (iv) adjudicatarios de
tierras de buena fe del extinto Incora o del Incoder, que deban devolver el predio
adjudicado como consecuencia de un fallo judicial diferente a los derivados de la Ley 1448
de 2011, (v) beneficiarios de fallos judiciales debidamente ejecutoriados que ordenan al
IncodEk su reubicación y (vi) propietarios u ocupantes de zonas que deban someterse a
un manejo especial o que sean de interés ecológico y que deban ser reubicados, y (vii)
adjudicatarios de predios del Fondo Nacional Agrario a quienes el lncora no pudo o el
lncoder no ha podido entregarles materialmente el predio adjudicado, a pesar de los
esfuerzos hechos por el Instituto.
La adjudicación en estos casos es realizada conforme al reglamento del Fondo Nacional
Agrario -Acuerdo 349 de 2014 del Consejo Directivo del Incoder hoy ANT-, sin embargo,
no se aplica un proceso de selección para definir los beneficiarios, sino que allí se
constata exclusivamente que los sujetos definidos en las causales cumplan con las
condiciones de elegibilidad establecidas en el citado decreto. A estas se suman las
condiciones en las que se establece dentro del reglamento del FNA la suspensión del
proceso ordinario de adjudicación.
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El segundo tipo de adjudicación es denominado como regularización y corresponde a las
adjudicaciones que se realizan respecto de predios que integran el Fondo Nacional
Agrario, en tanto, fueron adquiridos por el Incora, Incoder o ANT. Este tipo de
adjudicación se caracteriza porque los predios objeto del trámite son ocupados de
manera previa al inicio del procedimiento y se busca establecer si tales ocupantes
cumplen con las condiciones de elegibilidad y si su ingresó se realizó de manera regular.
Finalmente, el tercer tipo de adjudicación se realiza a través de un procedimiento de
selección objetiva, es decir a través de la aplicación de una sucesión de pasos dirigidos a
identificar dentro de una multiplicidad de aspirantes cuales sujetos revisten mejores
condiciones para la adjudicación. Estas se refieren a la identificación de condiciones de
vulnerabilidad económica y social y a capacidades para el adelantamiento de los
proyectos productivos.
La principal dificultad entorno a la selección y adjudicación de bienes fiscales
patrimoniales del Fondo Nacional Agrario, está relacionada con la transferencia de los
bienes a la Agencia Nacional de Tierras, requiere que el predio se encuentre totalmente
saneado, lo cual en la mayoría de los casos no se ha cumplido. Igualmente, la importancia
e historial de cada predio especialmente de aquellos que provienen de procesos de
extinción del derecho de dominio, ha generado múltiples resistencias para su
adjudicación que trascienden a diversos niveles del sector nacional y regional.
Segùn el informe de gestiòn 2017 de la ANT, en el programa de compra directa,
adjudicación programas especiales y adquisición de predios en la vigencia 2017, la
Dirección de Acceso a Tierras de la ANT informa de la compra de 23 predios rurales
adquiridos por un valor total de $18.805 millones, que representan un área total de 1.817
hectáreas, para beneficiarios (campesinos) sujetos de Reforma Agraria en los
departamentos de Cauca, Nariño, Córdoba y Antioquia (ANT, 2018, pág. 140).
El Gobierno Nacional mediante el Decreto 4488 de 2005 creó un programa especial de
adquisición y adjudicación de tierras en favor de las personas reincorporadas que se
hayan desmovilizado en forma individual o colectiva, en el marco de procesos de paz que
adelante el Gobierno nacional.
Con el Decreto 756 de mayo 4 de 2018, adicionó un parágrafo al artículo pertinente del
Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo
Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural para que en los programas especiales de
dotación de tierras que establezca el Gobierno Nacional, la Agencia Nacional de Tierras
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podrá proceder a la adjudicación directa a asociaciones o a organizaciones cooperativas
(por ejemplo, en la reincorporación de la FARC).
El capítulo VI de la Ley 160, sobre negociación directa, y el capítulo VII, sobre
expropiación, no fueron derogados por el Decreto 902 de 2017, por lo que mantienen su
vigencia. La adquisición directa de tierras está establecida en el Decreto 2363 de 2015,
artículo 4, Funciones de la ANT (inciso 10).
SUBSIDIO DE ACCESO A TIERRAS
El Subsidio Integral de Acceso a Tierra se configura como una de las formas de darle
cumplimiento al mandato constitucional de “promover el acceso progresivo a la
propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios” (art. 64). Este procedimiento ha
tenido variaciones desde que entró al marco normativo. Así, en primer lugar, se planteó
como un sistema mixto entre subsidio y crédito a cargo del beneficiario; en un segundo
momento, fue replanteado por la Ley 812 de 2003,
“transformándose exclusivamente en un subsidio que debía cubrir el 100% del valor del
predio, más los recursos necesarios para la implementación de un proyecto productivo
y los gastos registrales. Esta estructura se ha mantenido en las modificaciones previstas
por la Ley 1151 de 2007, Ley 1450 de 2011 y la Ley 1753 de 2015”6. Ahora bien, el Decreto
Ley 902 de 2017 dispuso otras medidas para el acceso a tierras, la primera de ellas, el
Subsidio Integral de Acceso a Tierra definido como “un aporte estatal no reembolsable,
que podrá cubrir hasta el cien por ciento (100%) del valor de la tierra y/o de los
requerimientos financieros para el establecimiento del proyecto productivo” para los
sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito o parcialmente gratuito. Con
la entrada en vigencia de este Decreto, el componente de “subsidio integral de reforma
agraria” establecido en el Capítulo IV de la Ley 160 de 1996 fue derogado. Los principales
elementos del subsidio integral de acceso a tierra establecidos por el Decreto Ley 902
son:
La asignación del recurso del subsidio se realizará mediante el Procedimiento Único
establecido en el Decreto - Ley 902 de 2017, en el caso de las zonas focalizadas, se
tramitará la asignación del subsidio conforme a los manuales operativos expedidos por
la Agencia Nacional de Tierras. En las zonas no focalizadas se procede de la misma forma,
6 AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS. Lineamiento No 01-2018. Limitaciones al ejercicio de la propiedad derivados de los programas de acceso a tierras. Anexo Técnico. p. 42.
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a través de los manuales operativos de la ANT y en estos casos se procederá de oficio o
a solicitud de la parte interesada.
El subsidio integral será establecido por la Agencia Nacional de Tierras de acuerdo a
lineamientos y criterios establecidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales,
Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios, UPRA, adoptados por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural.
Lo valores del subsidio correspondientes al precio del inmueble serán asumidos con
cargo al presupuesto de la Agencia Nacional de Tierras.
Los valores del subsidio correspondientes a los requerimientos financieros del proyecto
productivo y al seguimiento a su implementación serán asumidos por al Agencia de
Desarrollo Rural.
La identificación física y jurídica del predio precederá al otorgamiento del subsidio en las
zonas focalizadas.
El avalúo arrojado por el catastro será la referencia para determinar el valor comercial de
los predios en las zonas no focalizadas o cuando no se ha realizado en ese predio las
labores de catastro multipropósito.
Cuando los predios a adquirir presenten diferencia de área en el proceso comparativo
del folio de matrícula inmobiliaria, título de propiedad y plano topográfico, antes de
realizar el avalúo la Agencia Nacional de Tierras indicará la situación presentada al
potencial vendedor, a terceros con derechos reales inscritos, y al adjudicatario del
subsidio y promoverá los procedimientos administrativos de corrección de áreas y
linderos establecidos por ley. En caso de que no sea posible adelantar el procedimiento
de corrección de áreas y linderos por motivos ajenos a la voluntad del vendedor y de
terceros con derechos reales inscritos y las partes quieran seguir con la negociación, la
ANT fijará el valor del inmueble con base en la menor área identificada, verificando que
en todo caso no se configure lesión enorme.
Cuando las personas que clasifiquen como beneficiarias de acceso a tierra y
formalización a título gratuito hayan sido beneficiarias de entregas o dotaciones de
tierras bajo modalidades distintas a adjudicación directa, subsidio integral de acceso a
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tierras y crédito especial de tierras podrán acceder al subsidio únicamente para la
financiación del proyecto productivo.
La forma en cómo se seleccionarán los beneficiarios a los que se le asignará el subsidio
integral de acceso a tierra será a través del Procedimiento Único desarrollado en el
Decreto – Ley 902 de 2017.
Los procesos de asignación del subsidio integral de acceso a tierras serán gratuitos para
los “sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito”.
Si el beneficiario del subsidio elige un predio perteneciente al Fondo de Tierras para la
Reforma Rural Integral, éste deberá manifestar expresamente su voluntad de sustituir
el subsidio por la adjudicación. La ANT deberá expedir entonces el acto administrativo
de adjudicación.
En caso de que el subsidio se otorgue de manera individual al beneficiario y éste fallece,
operará la condición resolutoria cuya operación quedará declarada en acto
administrativo, procediéndose a seleccionar un nuevo beneficiario y ordenándose al
banco administrador el reintegro de los recursos. Si el subsidio es otorgado de manera
conjunta y fallece uno de los beneficiarios la ANT continuará el procedimiento hasta su
finalización.
Una vez se asigna el subsidio integral de acceso a tierras la ANT, remitirá copia del acto
administrativo que asigna el subsidio a
La Agencia de Desarrollo Rural, a la Agencia de Renovación del Territorio y a las demás
entidades competentes según las normas vigentes, para que éstas desembolsen los
recursos atinentes a proyectos productivos y presten la asistencia técnica para la
implementación o mejora de proyectos productivos según lo establecido en el acto
administrativo.
Ahora bien, la operación de los recursos destinados al Subsidio Integral de Acceso a
Tierras se sujetará a las reglas establecidas en la Tabla No. 3.
Tabla No. 3
OPERACIÓN DE LOS RECURSOS DEL SUBSIDIO INTEGRAL DE ACCESO A TIERRA
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Hecha la selección de los
beneficiarios la Agencia
Nacional de Tierras
La Agencia Nacional de
Tierras conformará el
Registro de Inmuebles
Rurales – RIR con aquellos
predios que cumplen todos
los requisitos necesarios
para ser adquiridos con los
recursos del subsidio para
ofertarlo al beneficiario del
subsidio. Estos predios
también pueden ser
predios del Fondo de
Tierras para la Reforma
Rural Integral.
Los beneficiarios podrán
solicitar la compraventa de
un predio de su elección
que no reposa en el
registro, caso en el cual la
Agencia Nacional de
Tierras adelantará los
estudios necesarios para
verificar la viabilidad
técnico jurídica del predio.
Una vez elegido el predio,
la Agencia Nacional de
Tierras girará al
beneficiario los recursos
necesarios para hacer
efectivo el pago del
inmueble.
Transcurridos doce (12)
meses a partir del depósito
y pese a tener más de dos
ofertas prediales sin que se
haya procedido a efectuar
la compra del predio,
aplicará una condición
resolutoria, en virtud de la
cual operará el reembolso
del subsidio, sin necesidad
de requerimiento previo, a
favor de la Agencia para
que sea adjudicado a otro
beneficiario.
Mediante acto
administrativo la Agencia
Nacional de Tierras
declarará la operación de
condición resolutoria y
ordenará al banco
administrador el reintegro
de los recursos.
Fuente: Artículo 32 del Decreto Ley 902 de 2017.
Las cuentas señaladas serán creadas por el Director General de la Agencia Nacional de
Tierras en el Banco Agrario o la entidad financiera que otorgue las mejores condiciones.
Estas tendrán la condición de inembargables, su destinación será para la adquisición de
bienes inmuebles rurales y no generarán costos de administración para los beneficiarios.
SUBSIDIO INTEGRAL DE REFORMA AGRARIA
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(Vigente mientras se reglamenta y se implementa el Subsidio integral de acceso a tierras
del Decreto 902 de 2017)
El artículo 20 de la Ley 160 de 1994, modificado por el artículo 101 de la Ley 1753 de 2015,
sobre Subsidio Integral de Reforma Agraria (SIRA) de conformidad con lo previsto en el
numeral 8 del artículo 4° del Decreto-ley 2363 de 2015, es función de la ANT otorgar el
Subsidio Integral de Reforma Agraria, conforme a las políticas y lineamientos fijados por
el Gobierno nacional;
Este artículo, establece el Subsidio Integral de Reforma Agraria, con cargo al
presupuesto del Incoder o la entidad que haga sus veces, el cual será otorgado por una
sola vez a familias campesinas de escasos recursos y podrá cubrir hasta el ciento por
ciento (100%) del valor de la tierra y/o de los requerimientos financieros para el
establecimiento del proyecto productivo agropecuario, según las condiciones
socioeconómicas de los beneficiarios.
El consejo Directivo de la ANT, el 30 de agosto de 2016, expidió el Acuerdo 005 Subsidio
Integral de Reforma Agraria (SIRA), el cual será equivalente al valor de la Unidad Agrícola
Familiar (UAF), fijada en función de la evaluación técnica y financiera del proyecto
productivo de conformidad con lo previsto por el inciso final del artículo 38 de la Ley 160
de 1994.
Subsidios asignados mediante proceso de libre concurrencia y con un proceso de
Focalización del SIRA en articulación con la UPRA.
La extensión para cada UAF equivaldrá a los ingresos totales que deben garantizar la
sostenibilidad del proyecto y permitirle a cada unidad familiar remunerar su trabajo
generando ingresos netos mínimo de dos (2) salarios mínimos legales mensuales
vigentes (smlmv), de acuerdo con el flujo de caja del proyecto productivo propuesto. El
monto máximo del SIRA será hasta de ciento veinticinco (125) salarios mínimos legales
mensuales vigentes (smlmv) por familia, el cual comprenderá tres (3) rubros destinados
así:
a) Hasta noventa y tres (93) smlmv por familia beneficiaría, destinados a pagar el precio
del bien inmueble rural a adquirir por parte de los beneficiarios; b) Hasta treinta (30)
smlmv por familia beneficiaria, destinados como apoyo para cubrir los requerimientos
financieros de la implementación del proyecto productivo; c) Hasta dos (2) smlmv por
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familia beneficiaria, destinados a pagar los gastos notariales de escrituración y el registro
de la compraventa del predio en la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos.
CRÉDITO ESPECIAL DE TIERRAS
La otra medida contemplada en el Decreto Ley 902 de 2017 es el Crédito Especial de
Tierras, el cual está orientado a los sujetos de acceso a tierra y formalización a título
gratuito y a título parcialmente gratuito que no tengan tierra o que ésta sea insuficiente,
teniendo el crédito dos características centrales, tasa subsidiada y mecanismos de
aseguramiento de los créditos. La Comisión Nacional de Crédito Agropecuario como
órgano sectorial de asesoría y coordinación, del sector agropecuario, pesquero y de
desarrollo rural.
Tabla No. 4.
CRÉDITO ESPECIAL DE TIERRAS. PAPEL DE LA COMISIÓN NACIONAL DE CRÉDITO
AGROPECUARIO
Comisión Nacional de
Crédito Agropecuario
Determina:
(i) Términos (ii) Condiciones
(iii) Montos (iv) Plazos
Funciones otorgadas por: Artículo 218 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero.
Actúa con base en:
Las políticas trazadas por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural para las líneas Especiales de Crédito.
Incentivo a Capitalización Rural.
Otros incentivos o subsidios del Estado.
Fuente: Decreto Ley 902 de 2017, art. 35.
Los criterios que deben ser tenidos en cuenta en la configuración de las líneas de crédito
para sistemas productivos, son:
La aptitud de las tierras rurales definida por la Unidad Planificadora de Tierras Rurales,
Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios, UPRA.
El horizonte de tiempo del sistema productivo.
Los riesgos inherentes a la actividad agropecuaria.
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Dentro de las líneas de crédito se otorgarán prerrogativas a los pequeños productores
agropecuarios que pretendan la ampliación de su potencial productivo y la adquisición
de tierras por parte de organizaciones campesinas y de economía solidaria.
RUTAS DE ACCIÓN DEL CAMPESINADO ORGANIZADO PARA EL ACCESO A LA TIERRA Y
LA REFORMA AGRARIA
Construir territorios campesinos en región y formalizar ante la ANT y MADR solicitudes de
delimitación y constitución de Zonas de Reserva Campesina- ZRC o Territorios Campesinos
Agroalimentarios- TCA utilizando el marco legal vigente.
Construir y/o fortalecer mesas campesinas de negociación e interlocución para el acceso
a tierras, teniendo como referente procesos de compra directa de predios de las mesas
campesinas de CIMA-PUPSOC- CAUCA, ANUC CAUCA, ANUC CORDOBA, MESA
CAMPESINA NARIÑO, componente tierras de la CACEP.
Como lo reconoce La ANT en sus informes de Gestión 2016 y 2017, ha cumplido con esta
función en varios territorios, durante los años 2016 y 2017 adquirió màs de 50 predios en
los departamentos de Cauca, Córdoba, Nariño, Norte de Santander y Boyacá, en marco
de los compromisos con las organizaciones campesinas.
La exigencia de efectiva participación para la adecuación de las políticas, programas y
proyectos de acceso a tierras a las necesidades locales y a la visión del desarrollo propio
en los planes de vida que tienen las comunidades. Esto es especialmente importante
para las acciones de real incidencia en implementación de la Reforma Rural Integral, los
Planes Nacionales de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito y los Programas de Desarrollo
Rural con Enfoque Territorial.
Negociar con el MADR y MADS mesas y pilotos para la actualización del inventario de
áreas de manejo especial en el marco del Plan de Zonificación Ambiental y cierre de
frontera agrícola establecido en la Reforma Rural Integral.
Proponer y construir planes populares de ordenamiento social y ambiental de los
territorios desde y para las comunidades rurales que permita clarificación de tierras,
deslinde de ciénagas, playones, islas, humedales, sabanas naturales y Zonas de Reserva
Forestal altamente intervenidas con vocación para la producción y protección, como
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áreas adjudicables para conservación forestal y en las áreas no adjudicables para la
explotación de pescadores y campesinos pobres con reglamentos especiales de uso.
Con organización y movilización exigir que los Planes de Ordenamiento Social de la
Propiedad para acceso a tierras, solución de conflictos de tierras y formalización por
barrido predial masivo en los municipios sean priorizados por el MADR y La ANT previa
concertación con las organizaciones campesinas representativas.
USO DE BALDÍOS INADJUDICABLES
Ya anteriormente se habían identificado los baldíos que son inadjudicables, sobre los
que, como su nombre indica, no se puede entregar título de adjudicación y frente a los
que procede, en caso de indebida ocupación o apropiación por particulares, el proceso
de recuperación con el fin de restituirlo al patrimonio del Estado.
A pesar de esta regla general, existen baldíos inadjudicables que particularmente pueden
ser entregados para su uso, estos se denominan bienes baldíos inadjudicables
aprovechables, este es el caso de: (a) las sabanas y los playones que periódicamente se
inundan a consecuencia de la avenida de los ríos, lagunas y ciénagas; (b) los baldíos
ubicados dentro de las zonas de reserva forestal de la Ley 2 de 1959, clasificados en tipo
A, B y C por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, dado su carácter de
inadjudicables conforme lo indicado en el Decreto Ley 2811 de 1974 en su artículo 209; y
(c) los terrenos baldíos situados dentro de un radio de dos mil quinientos (2.500) metros
alrededor de las zonas donde se adelanten procesos de explotación de recursos
naturales no renovables.
La posibilidad de aprovechamiento se da mediante contrato de uso, para lo que, en los
casos que se requiera, las autoridades deberán proceder a su plena identificación,
deslinde, delimitación o zonificación.
Tabla No. 5.
BALDÍOS INADJUDICABLES APROVECHABLES. DEFINICIONES Y CONCEPTOS
Sabanas comunales. Son zonas
compuestas por terrenos baldíos
generalmente planos cubiertos de pastos
naturales, los cuales han venido siendo
ocupados tradicionalmente con ganados
en forma común por los vecinos del lugar.
Zonas de Reserva Forestal de Ley 2 de
1959. Se denomina área de reserva
forestal la zona de propiedad pública o
privada reservada para destinarla o
dedicarla exclusivamente al
establecimiento o mantenimiento y
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utilización racional de áreas forestales
productoras, protectoras o productoras-
protectoras.
Playones. Terrenos baldíos que
periódicamente se inundan con las aguas
de las ciénagas que los forman o con las
de los ríos en sus avenidas que pueden ser
aprovechados según criterios técnicos y
ambientales.
Áreas indebidamente ocupadas. Son las
porciones de terreno baldíos
inadjudicables ocupadas en
contravención a las prohibiciones legales,
entre ellas, las relativas a lo sujetos que las
ocupan, la extensión o las condiciones de
la ocupación.
Área aprovechable. Extensión de terreno
que cuenta con potencial para el
desarrollo de una o varias actividades
productivas legalmente permitidas
ubicada dentro de baldíos inadjudicables.
Área comunal. Extensión de terreno
ubicada dentro de los playones o sabanas
comunales, tradicionalmente utilizada
por los vecinos del lugar.
Beneficiarios del aprovechamiento de
baldíos inadjudicables. Personas que
ejecuten actividades agrícolas, pecuarias,
forestales, acuícolas o pesqueras y que
tengan las condiciones para ser sujetos de
acceso a tierra y formalización a título
gratuito y a título parcialmente gratuito.
Deberán estar inscritos en el RESO y
tendrán prelación aquellas personas
naturales o jurídicas ocupantes o vecinas
del lugar que cumplan con ciertos
requisitos y condiciones y siempre que
dicha ocupación sea reconocida por la
comunidad vecina y se realice de manera
pública y pacífica.
Junta de baldíos inadjudicables.
Organismo creado con la finalidad de que
opere en cada una de las zonas o áreas
donde existen baldíos inadjudicables
aprovechables. Tiene como función
primordial, participar en el proceso de
postulación de aspirantes y velar por el
cumplimiento de las disposiciones sobre
el tema.
Fuente: Agencia Nacional de Tierras. Acuerdo de 16 de abril de 2018
La asignación de los contratos de aprovechamiento se podrá adelantar mediante el
Procedimiento Único tanto en zonas focalizadas como en aquellas no focalizadas.
Cuando los aspirantes al contrato de uso lo hagan de manera asociada, se aplicarán los
criterios establecidos por la Agencia Nacional de Tierras para el acceso a tierra de
organizaciones.
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¿Cuáles son los criterios para la selección de usuarios?
Cuando se trata de regularización de ocupantes de baldíos inadjudicables, se verificará
el cumplimiento de los requisitos. Cuando se trate de población aspirante a contrato de
uso, los criterios para la calificación y los puntajes asignados por ítem son los que se
presentan en la Tabla No. 6.
Tabla No. 6
BALDÍOS INADJUDICABLES APROVECHABLES. CRITERIOS ESPECIALES A EVALUAR Y
PUNTAJE.
Ítem Puntaje
Patrimonio
Puntaje Asignado = ((700)-(patrimonio))/2
Donde patrimonio corresponde número de salarios
mínimos mensuales legales vigentes que la persona tenga
como patrimonio neto.
Vinculación a una
organización campesina
Se asignan 10 puntos a la persona aspirante que pruebe
pertenecer a una asociación campesina o de economía
solidaria o cualquier otro instrumento de asociación,
siempre que, para todos los casos, su objeto se dirija a la
producción agropecuaria, forestal, acuícola o de servicios
ambientales con fines productivos, o a la promoción de la
economía campesina y con presencia en el municipio o
región de residencia de la persona aspirante.
Mujer cabeza de hogar
Se asignarán 10 puntos cuando se trate de mujeres cabeza
de hogar aspirantes vecinas del lugar a donde se encuentra
ubicado el baldío.
Experiencia
Se dará una calificación de un (1) punto por cada mes de
experiencia, desde que el sujeto haya cumplido 16 años de
edad, en actividades agropecuarias, pecurias, acuícolas o
forestales y de economía del cuidado.
La puntuación será duplicada cuando la experiencia sea
sobre servicios ecosistémicos que permitan la preservación
y/o restauración de áreas y ecosistemas estratégicos
ubicados en el baldío inadjudicable. Para tales efectos las
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personas aspirantes deberán acreditar expresamente cada
uno de los periodos que pretendan puntuar.
Las personas aspirantes menores de venticinco (25) años
podrá convalidar su experiencia para efectos de la
puntuación a través de la acreditación de formación
académica o en ciencias agropecuarias o para el trabajo, sin
perjuicio de la asignación de puntos que por tal criterio se
establece de manera independiente.
La experiencia se podrá acreditar o corroborar mediante
los siguientes medios: (i) Registro en el Censo Nacional
Agropecuario; (ii) Certificación de la junta de acción
comunal; (iii) Contratos o certificaciones de contratos; (iv)
Declaración de dos vecinos del sector que acrediten
conocer al aspirante y las actividades que éste desarrolla;
(v) Escrituras, carta ventas, promesas de compraventa o
similar; (vi) Lo manifestado en el formulario de inscripción.
Vinculación rural a la
vereda
Se asignará un (1) punto por cada mes de residencia en la
vereda donde se ubica el baldío inadjudicable. Las personas
en condición de desplazamiento e incluso las que ya la
hubieren superado, podrán computar los periodos en los
que se vieron en la necesidad de abandonar la respectiva
región.
Para acreditar vinculación a la vereda el aspirante deberá
allegar certificación de residencia expedida por la
Secretaría de Gobierno municipal (o quien realice esta
función) y podrá la ANT verificar esto a través de registros
y declaraciones de habitantes de la vereda.
Fuente: ANT. Acuerdo de 16 de abril de 2018.
¿Qué debe contener el contrato de uso de baldíos inadjudicables aprovechables?
Es importante primero indicar que el plazo de los contratos que se otorguen, no podrá
ser inferior a un (1) año ni superior a cuarenta (40) años, siendo prorrogables
indefinidamente si el usuario ha cumplido con las obligaciones indicadas en el
reglamento general de cada playón y sabana comunal y las que se establezcan en el
contrato. Los contratos suscritos con los usuarios seleccionados podrán ser transferidos
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por sucesión por causa de muerte, debiendo sus herederos asumirlos en las condiciones
que se encuentren y acatando las disposiciones y obligaciones contractuales.
El contrato debe contener como mínimo:
Nombre e identificación de la(s) persona(s) seleccionada(s) y su cónyuge o
compañera(o) permanente.
Obligaciones de los usuarios, en especial las atinentes al acatamiento de normas
ambientales, conservación y uso sostenible de los recursos naturales que yacen en el
predio.
Los aspectos relacionados con la ubicación y extensión del área, la distribución y uso del
terreno que debe darle el beneficiario.
Las prohibiciones establecidas para su uso y manejo.
La indicación de que el contrato no transfiere la propiedad del baldío y que su dominio
continúa en cabeza de la Nación.
El plazo y prórrogas.
Pagos por administración si corresponde.
Ciclos productivos.
Cláusula mediante la cual los beneficiarios se obligan a facilitar la ejecución de los
proyectos de interés público que se estén desarrollando o que se llegaren a ejecutar en
los baldíos inadjudicables.
Condición resolutoria que permita recuperar los terrenos en caso de incumplimiento de
obligaciones.
Cláusula de riesgo propio: atendiendo a las condiciones especiales de los terrenos
baldíos inadjudicables, los usuarios asumen a su cuenta y riesgo las siembras o proyectos
que decidan implementar y las eventuales pérdidas que ocasionen inundaciones,
heladas, cruentos veranos, avenidas de las aguas, entre otros asuntos.
Cláusula de exclusión de responsabilidad civil: tiene por objeto que se exima de
responsabilidad civil extracontractual a la ANT, por causas originadas durante el
aprovechamiento que realice el usuario o terceros sobre el bien dado en uso.
Causales de terminación anticipada.
Condiciones para la entrega del predio al finalizar el contrato o a su terminación
anticipada.
Cesión del contrato y asignación a un nuevo usuario en la lista de espera.
Sanciones.
¿Qué papel cumple la junta de baldíos inadjudicables?
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La junta de baldíos inadjudicables es un organismo creado con la finalidad de que opere
en cada una de las zonas o áreas donde existen baldíos inadjudicables aprovechables.
Ésta no será necesario crearla cuando se trate de formalización del derecho de uso de
ocupantes previos y donde no existan áreas adicionales para entregar en uso a nuevos
beneficiarios. La junta tiene como función primordial, participar en el proceso de
postulación de aspirantes y velar por el cumplimiento de las disposiciones sobre el tema.
Sus funciones son:
Velar por el uso y manejo adecuado de los terrenos.
Llevar el censo, registro y control de los miembros de la comunidad que son usuarios o
aspirantes a usuarios de los predios baldíos inadjudicables.
Fomentar la convivencia pacífica entre los usuarios y sus vecinos.
Informar a las autoridades sobre irregularidades o conflictos que se presenten en los
predios baldíos inadjudicables.
Hacer el seguimiento a los contratos de uso, previo contrato o convenio con la ANT.
Las demás que se establezcan en los estatutos.
Estará integrada por:
INTEGRANTES DE LA JUNTA DE BALDÍOS INADJUDICABLES
Dos
representantes
de los usuarios
de los terrenos
o vecinos del
lugar donde se
ubiquen los
predios*.
El personero
municipal o su
delegado
El Secretario
de Agricultura
o quien haga
sus veces o su
delegado
Un funcionario
designado de
la Agencia
Nacional de
Tierras que
podrá asistir de
forma
presencial o
virtual
El Procurador
Ambiental y
Agrario de la
Jurisdicción**
Fuente: artículo 20
* Los usuarios deberán remitir a la ANT copia del acta y listado de asistencia de la
reunión o asamblea comunitaria donde se eligieron a los dos representantes de los
usuarios a la junta.
** Invitado con voz pero sin voto.
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Frente a cuestiones operativas de la Junta de Baldíos se destaca lo siguiente:
La Junta de Baldíos se dará a sus propios estatutos.
Se entenderá por conformada la Junta de Baldíos una vez se haya elaborado y suscrito
por sus miembros el acta de constitución, la cual será remitida a la Subdirección de
Administración de Tierras de la Nación.
Para la toma de decisiones referentes a sus funciones y asuntos misionales, éstas se
adoptarán por mayoría de los miembros, equivalente a la mitad más uno de los
asistentes. Si se presenta empate, la decisión final la toma la Subdirección de
Administración de Tierras de la Nación.
Debido al tipo de funciones y tareas que adelanta, se promoverá la formación a los
miembros de la junta en mecanismos alternativos de solución de conflictos.
La organización: Elemento clave del uso de baldíos inadjudicables.
Los aspirantes a contratos de uso y aprovechamiento de predios baldíos
inadjudicables se organizarán de manera autónoma atendiendo las condiciones del
territorio donde se ubiquen los predios, mediante la Junta de Baldíos Inadjudicables.
Los miembros de la comunidad con representación en la junta serán elegidos por la
comunidad para periodos de tres años, mediante el proceso interno que estimen
pertinente.
¿Cómo se rigen los playones y sabanas comunales?
El reglamento general de cada playón y sabana comunal será el informe técnico jurídico
que delimite las áreas y el número de usuarios que pueden acceder al derecho de uso
sobre las mismas. Este informe contiene:
Vocación del terreno para el desarrollo sostenible de proyectos productivos agrícolas,
pecuarios, forestales, acuícolas o pesqueros.
Si se cuenta con asistencia técnica, aplicación de tecnología apropiada al terreno,
capacitación y asesoría.
Fragilidad de los ecosistemas.
Injerencia o afectación que se puede ocasionar a proyectos catalogados de interés
general o utilidad pública.
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Área máxima a aprovechar.
Tiempo de los ciclos productivos para la rotación de usuarios para los casos en que esta
figura sea aplicable.
Costumbres y usos de los vecinos y ocupantes de los predios en caso de estar ocupados.
¿Y los proyectos productivos?
Los proyectos productivos para implementarse en los baldíos inadjudicables
aprovechables deberán:
Ser compatibles con el suelo y con los recursos naturales renovables, con la clasificación
del suelo asignada en el POT, PBOT o EOT.
Se orientará la formulación de proyectos que permitan mejorar o tecnificar las
actividades que se desarrollen o hacer tránsito a otras actividades de menor impacto
ambiental para la zona y el suelo.
Para la tecnificación o mejoramiento de la productividad se podrá autorizar la
construcción de obras menores. Estas también se podrán autorizar para mejorar la
calidad de vida.
Ahora bien, hemos abordado una forma de poder acceder al uso en unos tipos de baldíos
inadjudicables, las ciénagas y los playones, que por sus características implican un
especial cuidado y la necesidad de generar el menor impacto ambiental en su
explotación. Es precisamente el tema ambiental el que nos lleva al siguiente componente
de esta publicación.
PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES
El Pago por Servicios Ambientales es “el incentivo económico en dinero o en especie que
reconocen los interesados reconocen los interesados de los servicios ambientales a los
propietarios, poseedores u ocupantes de buena fe exenta de culpa por las acciones de
preservación y restauración en áreas y ecosistemas estratégicos, mediante la
celebración de acuerdos voluntarios entre los interesados y beneficiarios de los servicios
ambientales”.
La Corte Constitucional, al estudiar la exequibilidad del Decreto 870 de 2017 definió el
pago por servicios ambientales como:
“un incentivo económico, en dinero o en especie (ej: diversos tipos de asistencia técnica
para la conservación, apoyos organizativos, entre otros) que reconoce las acciones y las
prácticas asociadas a la preservación y restauración de ecosistemas, que resultan en una
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reducción de los conflictos en el uso del suelo y buscan el mantenimiento y la generación
de los servicios ambientales. De allí que un principio básico de esta figura, es que los
beneficiarios deben ser compensados por el costo que supone prestar dichos servicios
de conservación ambiental, lo que a su vez permite dos cosas: (i) generar alternativas
económicas para la comunidad; y, (ii) llevar a cabo medidas para mejorar las condiciones
de bienestar y buen vivir”7.
¿Qué principios guían esta iniciativa?
PRINCIPIOS ORIENTADORES DEL PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES
Focalización Armonización Complementariedad Costo /
Efectividad Solidaridad
Territorialidad Posconflicto, construcción de paz y
equidad
Autonomía y libre
autodeterminación
Fuente: Ministerio de Ambiente, Decreto No. 870 de 2017. Por el cual se establece el
Pago por Servicios Ambientales y otros incentivos a la conservación, artículo 8.
¿Cuáles son los elementos básicos del Pago por Servicios Ambientales?
Tabla No. 7.
ELEMENTOS DEL PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES.
Elemento Descripción
Interesados en Servicios
Ambientales
Personas naturales o jurídicas, públicas, privadas o mixtas,
que reconocen el incentivo económico de pago por
servicios ambientales de forma voluntaria o en el marco
del cumplimiento de las obligaciones derivadas de
autorizaciones ambientales.
Beneficiarios del
incentivo
Propietarios, poseedores u ocupantes de buena fe exenta
de culpa de predios ubicados en las áreas y ecosistemas
estratégicos, que reciben el incentivo condicionado al
cumplimiento de las acciones de preservación y
restauración suscritas a través de un acuerdo voluntario.
Serán los sujetos que se encuentren en alguna de las
siguientes situaciones:
7 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-644 de 2017. MP. Diana Fajardo Rivera.
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Quienes acrediten una posesión pacífica, tranquila e
ininterrumpida conforme a las disposiciones del Código
Civil.
Quienes ocupen predios baldíos y tengan las calidades y
condiciones para ser sujetos de adjudicación.
Quienes han ocupado, desde antes del 25 de mayo de
2017, predios ubicados en áreas de protección y manejo
ambiental especial.
Integrantes de grupos étnicos que se encuentren en
tierras o territorios constituidos o titulados
colectivamente así como en tierras ancestrales o en
proceso de restitución de derechos territoriales.
Acuerdo voluntario
Mecanismo a través del cual se formalizan los
compromisos entre los interesados en los servicios
ambientales y los beneficiarios del incentivo, para el
desarrollo de acciones de preservación y restauración en
áreas y ecosistemas estratégicos.
Valor del incentivo a
reconocer
Para efectos de la estimación del valor del incentivo a
reconocer, en dinero o en especie, se tendrá como
referente el costo de oportunidad de las actividades
productivas representativas que se adelanten en las áreas
y ecosistemas estratégicos. Se aplicará este incentivo
priorizando a los beneficiarios que tengan pequeña y
mediana propiedad, basándose en el nivel de
vulnerabilidad establecido por los indicadores del SISBEN,
el censo nacional agropecuario, y los pueblos indígenas y
demás grupos étnicos en peligro de exterminio o pueblos
indígenas que se encuentren en situaciones similares de
vulnerabilidad.
En el caso de los grupos étnicos, el valor del incentivo
considerará además los intangibles culturales y
espirituales, las acciones de gobierno propio en los
territorios y la valoración integral con enfoque de
investigación participativa.
Fuente: Ministerio de Ambiente, Decreto No. 870 de 2017. Por el cual se establece el
Pago por Servicios Ambientales y otros incentivos a la conservación, artículo 5.
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Otras características y elementos del Pago por Servicios Ambientales para tener en
cuenta:
El acuerdo que se suscriba para reconocer el incentivo tendrá un término definido,
prorrogable a fin de cumplir con el objeto del incentivo.
El pago del incentivo no tiene efecto alguno en relación con la propiedad, tenencia de la
tierra o adquisición o pérdida de derechos.
Quienes reciban el incentivo de Pago por Servicios Ambientales podrán adelantar de
forma complementaria actividades relacionadas con el uso y aprovechamiento
sostenible de la biodiversidad.
Se deberá agotar el trámite de consulta previa antes de la ejecución del proyecto de Pago
por Servicios Ambientales si el Ministerio del Interior certifica la presencia de grupos
étnicos en el área de influencia del proyecto.
El Gobierno Nacional definirá lo correspondiente a las áreas y ecosistemas estratégicos,
así como los componentes del incentivo.
Para la iniciativa del Pago por Servicios Ambientales el Gobierno creará un Programa
Nacional de Pago por Servicios Ambientales – PN PSA, que estará orientado por el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, quien además deberá estructurarlo,
implementarlo y hacerle seguimiento.
El PN PSA deberá tener en cuenta los planes para la reforma rural integral, los programas
de desarrollo con enfoque territorial - PDET, el programa integral de sustitución de
cultivos de uso ilícito - PNIS, y el plan marco de implementación del Acuerdo Final entre
el Gobierno Nacional y las FARC-EP.
Para el incentivo de Pago por Servicios Ambientales las entidades nacionales, regionales
y locales, de acuerdo con sus competencias y necesidades de conservación de servicios
ambientales que requieran, se articularán y asignarán recursos en sus planes de acción,
planes plurianuales y planes operativos anuales de inversión.
¿Qué debe contener un proyecto de Pago por Servicios Ambientales?
Los aspectos mínimos requeridos para la implementación de los proyectos de Pago por
Servicios Ambientales son:
Identificación, delimitación y priorización de las áreas y ecosistemas estratégicos, de
conformidad con la normatividad que aplique en la materia.
Identificación de los servicios ambientales.
Selección de predios.
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Estimación del valor del incentivo.
Identificación de fuentes financieras y mecanismo para el manejo de recursos.
Formalización de los acuerdos.
Registros de los proyectos.
Monitoreo y seguimiento.
¿Las comunidades juegan algún papel en el Pago por Servicios Ambientales?
Claro que sí, además es fundamental su vinculación en la implementación de esta
medida, al respecto indicó la Corte Constitucional:
Debe también tenerse en cuenta que uno de los elementos fundamentales de las
garantías que le asisten a los campesinos y trabajadores rurales, es precisamente el
derecho a la participación en los aspectos que los afectan. Lo anterior es una
manifestación de la participación concebida como un principio (preámbulo, Arts. 1 y 2
CP), y un derecho (Arts. 40 y siguientes de la Constitución Política) que tiene efectos
trasversales en todas nuestras instituciones, y que adquiere un rol fundamental en
materia ambiental (Art. 79 Superior), en sintonía con los instrumentos internacionales.
“Más aún, este Tribunal ha considerado que la participación es uno de los mecanismos
para garantizar que las comunidades afectadas en su entorno por políticas de desarrollo
puedan, ante los riesgos que usualmente se ciernen sobre ellas, llevar una vida autónoma
y preservar sus formas de vida en el marco de un desarrollo sostenible en términos
sociales y culturales8.
En el Decreto 870 de 2017 se establece que las comunidades vigilarán la estructuración,
avances y resultados de los proyectos de pago por servicios ambientales. Se adelantarán
acciones de capacitación y educación ambiental con los participantes del incentivo y
demás actores locales y regionales donde se aplique el pago por servicios ambientales,
que complementen y le den sostenibilidad al incentivo y que contribuyan al respectivo
seguimiento y control.
8 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-644 de 2017. MP. Diana Fajardo Rivera.
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REFERENCIAS
DE BONO, Edward. El pensamiento práctico. Barcelona : Paidós, 1996, p. 11
GOLEMAN, Daniel. La inteligencia emocional : Por qué es más importante
que el cociente intelectual. Buenos Aires : Javier Vergara, 1996, p.104.
ESCORIZA, José. Evaluación del conocimiento de las estrategias de
comprensión lectora. Barcelona : Universitat de Barcelona, 2003, p. 14.
SCHAPIRO, Susan R. y LIVINGSTON, Jennifer A. Dynamic Self – Regulation :
The Driving Force Behind Academic Achievement. En : Innovative Higher
Education. Vol. 25, No. 1; (fall 2000), p. 24.
PIAGET, Jean. La psicología de la inteligencia. Barcelona : Crítica, 1988, p. 21.
Ibid., p. 14.
SCHAPIRO. y LIVINGSTON, Op. cit., p. 23