Teoría General del Servicio Público...

Teoría General del Servicio Público

Sesión 4

Derecho Administrativo y las Empresas

Teoría General del Servicio

Público

DERECHO ADMINISTRATIVO Y LAS EMPRESAS

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Objetivo: En esta sesión el alumno conocerá el origen, la evolución y las teorías acerca del servicio público, así como los diferentes criterios doctrinales acerca del servicio público.

Contextualización: El servicio público es un concepto muy controvertido en el derecho

administrativo, su definición no es única ni se han homologado criterios sobre el contenido que debe contemplar, sus antecedentes se remontan a Francia, donde la necesidad de separar competencias dentro de las actividades estatales conlleva la separación de las actividades jurisdiccionales, legislativas y administrativas, ya que las primeras eran manejadas por la nobleza y a su favor, por lo tanto la historia del servicio público se remonta al siglo XIX, desde ese tiempo se hacía referencia a las actividades de los individuos que se empleaban al Estado y esa línea se mantuvo al heredar esta figura de derecho administrativo a México, sin embargo no es hasta la constitución de 1917 donde verdaderamente se habla de servidores y servicio público. Así, poco a poco se fue regulando hasta tener el marco jurídico actual, fundamentado en el título cuarto de la Constitución, sin embargo se ha logrado alcanzar consenso sobre su concepto y alcance, mientras tanto la doctrina nos ofrece un amplio panorama de las teorías vertidas en torno a estas cuestiones. Por ello es importante el estudio y análisis del servicio público mediante

sus antecedentes, su consolidación como concepto jurídico, los diversos criterios doctrinales que adopta el término y por último las diferentes acepciones y clasificaciones que se tiene sobre el servicio público.


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Introducción al Tema

¿Cómo surge el término de servicio público?

El término de servicio público nace en Francia a finales del siglo XVIII, esta

concepción se desprende de la división de competencias que debe hacer el Estado gracias a la transformación de la organización de éste; la necesidad de separar las unciones jurisdiccionales de las legislativas y las administrativas permiten que se creen organismos separados para llevar cabo cada una de ellas y con ello, la atribución de funciones específicas sin intervención en su esfera de actuación por otros actores y de contrarrestar la actuación de la nobleza en los cuerpos judiciales, para lo cual se llevaron a cabo tres importantes acciones por los grupos revolucionarios:

1. La separación de poderes y con esto de funciones, del órgano judicial que era el dominado por la nobleza, separaron las funciones legislativas y las administrativas, esto se logra por medio de la expedición de la ley 16-24 de agosto de 1790.

2. La segunda acción comprende la prohibición a los tribunales judiciales de conocer conflictos administrativos, separando esta área de competencia para una jurisdicción especial y creando el Consejo de Estado para tal efecto

3. Con la creación del Consejo de Estado se separa la administración activa de la contenciosa y éste es el fundamento de los tribunales administrativos en Francia que se integran por el Consejo y las prefecturas. Después vino a complementarse con el Tribunal de Conflictos.

En esta sesión el alumno conocerá el origen, la evolución y las teorías acerca del servicio público, así como los diferentes criterios doctrinales acerca del servicio público.


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Explicación Antecedentes

Orígenes De acuerdo a las tres acciones que llevaron a cabo los grupos revolucionarios, queda distribuida la competencia para los tribunales judiciales y los administrativos y de lo cual surge la idea del servicio público en la resolución que señala Miguel Acosta Romero (1975, p.87) del Tribunal de Conflictos de fecha 6 de agosto de 1861:

(…) se ha dado jurisdicción a esta autoridad para erigir fuera de la potestad judicial, jueces para resolver sobre litigios que se presenten entre el Estado y los particulares con motivo de actos de la administración realizados en la ejecución de servicios públicos que ella esté encargada de proveer y que deben ser sometidos a la jurisdicción administrativa a menos que otra cosa esté ordenada por la ley.

Antecedentes en México La concepción del servicio público está influida por la teoría de separación de poderes, ya que se determina la división de la esfera de acción de la jurisdicción administrativa del Poder Judicial, junto con otros factores como la revolución industrial, la desamortización de los bienes eclesiásticos, la separación Estado-Iglesia.

En México su primer antecedente se encuentra en la Constitución de 1812 donde se usaba servicio público como sinónimo de administración pública.

En la Constitución de 1824 no se hace alusión al concepto pero la idea fundamental de la definición se encuentra presente en el texto.

En 1857 la Constitución lo contempla por primera vez como concepto independiente.

La Constitución de 1917: El texto original considera la impartición de justicia como servicio público, en su artículo 97 En la reforma de 1934 el artículo 3ro señala que la educación es un servicio público ya que es obligación del Estado impartirla y garantizarla; En 1960 la reforma al artículo 27 consideraba que la Nación debe abastecer de energía eléctrica como servicio público; En la reforma de 1982 al artículo 28, contemplan el servicio público de banca y crédito


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Estado liberal y el Estado benefactor

Por lo anteriormente analizado, se puede considerar quelas causas que motivaron la creación del servicio público seencuentran en el Estado liberal, donde la idea de menosEstado reducía sus funciones a las de un simple policía; sinembargo al restarle interés al bien común, que recordemoses uno de los fines del Estado, las mayorías se vendesprotegidas y deriva en gran desigualdad económica quecomo consecuencia trae las revoluciones del siglo XIX.

En la búsqueda de una economía más igualitaria se crea elEstado benefactor, es decir, la intervención del Estado entodos los campos que eran manejados por particulares yasea por medio de concesión o de privatización; estemodelo considera que la actividad del Estado es primordialen la atención de necesidades de la población por mediodel servicio público.


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Doctrina

Orígenes en la doctrina francesa Existen diversas teorías acerca del servicio público y lo que comprende, de ello han hablado varios doctrinarios sin llegar a unificar conceptos ni a homologar criterios conforme a lo que representa el servicio público, Jorge Fernández expone las siguientes como las teorías más relevantes al respecto del origen que se remonta a la escuela francesa y señala que existen:

Cuatro vertientes en la formulación de la noción de servicio público, cada una de las cuales le asigna desigual dimensión y distinto peso, atendiendo a la importancia que le confieren –al servicio público- habremos de resumirlas en orden decreciente.

Teoría propuesta por León Duguit, que

considera al servicio público como toda la actividad que deba ser asegurada,

reglada y controlada por los gobernantes.

Teoría formulada por Gastón Jeze,

conforme a la cual el servicio público viene a ser toda actividad de la Administración

Pública.

Teoría promovida por Maurice Hauriou, que entiende al servicio público como una

parte de la actividad de la administración

pública.

Teorías que conceden escasa o ninguna importancia a la noción de servicio

público, entre las que figura la presentada

por Henri Berthélemy.”

(Fernández, 2002, p. 97)

¿Cuál es la opinión de los doctrinarios respecto del servicio

público?


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Teoría de Duguit

Al respecto cabe destacar la teoría de Duguit, ya que se leconsidera como padre del concepto por considerar al serviciopúblico como eje central del derecho administrativo al señalarque el “Estado no es, como se ha pretendido hacerle, y comodurante algún tiempo se ha creído que era, un poder demando, una soberanía; es una cooperación de serviciospúblicos organizados y controlados por los gobernantes”(Sánchez, s.f., p. 633)

Como toda teoría tiene sus críticas y una de ellas la ofreceManuel María Díez al argumentar que: la teoría de Duguitpuede criticarse ya que no toda la actividad estatal debe serconsiderada como un servicio público. Existen dentro delEstado las funciones legislativas y la judicial que no sonservicios públicos, y que no pueden, por tanto, englobarsedentro de esta noción. (Ibídem)

Doctrina mexicana

En la doctrina mexicana la noción referida tiene una aparicióntardía:

El primero en ocuparse de ella con algún profundidad, porcierto para impugnarla, es el maestro Gabino Fraga, en suobra clásica Derecho Administrativo, cuya primera ediciónaparece ya en el segundo tercio del siglo XX; y quien primeropromueve y apoya la idea del servicio público en México es elprofesor emérito de la UNAM, Andrés Serra Rojas en su librointitulado Derecho Administrativo (Fernández, 2002, p. 96)

Uno de los autores que le ha dado especial atención al temaes el doctrinario Jorge Fernández Ruíz, quien ha elaboradodiversos documentos al respecto y aborda el tema en susobras Derecho Administrativo y Servicios Públicosmunicipales, además de refutar la crítica de María Díez alseñalar:

En primer término su punto de partida es inexacto, porquedeforma la tesis de Duguit, al presentarla como que toda laactividad estatal debe ser considerada como un serviciopúblico, cuando la propuesta por el jurista francés se refiereúnicamente a toda actividad cuyo cumplimiento debenasegurar, controlar y regular los gobernantes. En segundolugar, Díez se concreta a negar que las funciones legislativa yjudicial sean servicios públicos, sin que siquiera, intentedemostrarlo, razón por la cual su rechazo de la noción deDuguit del servicio público, carece de fundamento ycomprobación (Fernández, 1995, p.1)


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Definición y clasificación

Diversas acepciones de servicio público Como ya mencionamos no existe una definición única de servicio público, sin embargo podemos hacer referencia a los tratadistas más importantes y al marco normativo que en nuestro país se fundamenta en la Constitución Política, así esta señala:

“Artículo 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión, en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal o en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones”. (CPEUM, artículo 108, p. 77)

Sin embargo existen tratadistas que argumentan que este precepto contiene tanto la definición de servidor como de funcionario público y que no deben mezclarse, es por ello que cabe en este momento hacer la distinción; por funcionario público entendemos los individuos que desempeñan de ejercicio el poder público, este poder como ya sabes se divide en judicial, legislativo y ejecutivo; es decir son funcionarios públicos los jueces, magistrados, ministros, el presidente, los diputados y senadores; por otro lado el término servicio público se refiere a la situación de los trabajadores del Estado, esto contempla lo que el mismo precepto constitucional nos menciona como “empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza” (Ibídem) en cualquier órgano del Estado, parte de la administración pública centralizada, o paraestatal.

¿Qué es el servicio público y cómo puede clasificarse?


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Dado esto, Nava citando a Hauriou señala que el servicio público: Es un servicio técnico prestado al público por una organización pública, en forma regular y continua, para satisfacer necesidades públicas. Cierto que cada autor tiene su propio concepto y que en cada país, como es lógico se vuelve distinto a otros. El de Hauriou, que hemos visto, (…) se adapta a la realidad mexicana (Nava, 2007, p.612)

Por su parte Gabino Fraga, (2009) no hace distinción alguna entre funcionario y servidor público, ya que en su obra Derecho administrativo, utiliza ambos términos en el mismo sentido. Por otro lado la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostiene el criterio de que los servidores públicos deben clasificarse en dos grupos: el primero compuesto por los servidores que laboran en la Administración Pública centralizada, en la que se cumplen las atribuciones del Estado, en ejercicio del poder público que implica soberanía, y el segundo por los servidores que laboran en la Administración Pública Federal paraestatal y que obviamente su labor queda fuera del servicio o público que caracteriza al primer grupo, es decir, no actúan en ejercicio de las facultades del poder público (Galindo, 2000, p. 144)

Naturaleza jurídica Las teorías que explican la naturaleza del servicio público coinciden en que las normas que lo rigen son de derecho público, ya que dicha función como consta en la Constitución requiere “salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia” (CPEUM, artículo 1113, 2013, p. 79) en razón del interés público.


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Clasificación de los servicios públicos Los servicios públicos pueden ser clasificados de acuerdo a dos criterios.

Servicios administrativos y económicos

• Administrativos: los servicios públicos se originan como actividad pura del

Estado sin fin de lucro, por lo tanto son meramente administrativos, como laeducación, salud, y seguridad social.

• Económicos: como los industriales o comerciales donde existe un fin de lucro,

sin embargo cuando es el Estado quien los presta son sin fines de lucro, porejemplo el agua, luz, gas, que se pudiera pensar que por cobrar los suministros sonde naturaleza económica, sin embargo lo que cobran es por los gastos deoperación que genera la extracción, suministro, distribución, etcétera. Además deno cobrar el costo real de estas actividades, ya que se encuentran subvencionadaspor el Estado

Servicios administrativos y económicosCorrespondiente a la división política del país, es posible que la prestación de servicios se

dé a nivel federal, estatal, municipal y entre dos Estados a nivel internacional

• Federal.- Los que presta el Estado a través de: Las Secretarías de Estado, Alguna entidad

paraestatal como la luz que la suministra la Comisión Federal de Electricidad, y Por concesiónadministrativa

• Estatales.-Los que presta cada estado dentro de su territorio, agua potable, educación,

justicia.

• Municipales.- al respecto el artículo 115 constitucional señala:

•Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

•Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

•Alumbrado público. Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

•Mercados y centrales de abasto. Panteones. Rastro. Calles, parques y jardines y su equipamiento;

•Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito;

•Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. (CPEUM, artículo 115, fracción III, 2013, p. 82)


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Formas jurídicas de prestación de los servicios públicos A lo largo de la historia, los servicios públicos primero fueron prestados únicamente por el Estado; pero después por éste y por los particulares. No obstante los unos y otros lo hacen por medio de distintas formas jurídicas (Nava, 2007, p. 618) Formas jurídicas de prestación de los servicios públicos, las cuales hemos revisado con anterioridad:

Responsabilidades de los servidores públicos Por último y en forma muy general el régimen jurídico de los servidores públicos se sujeta a un marco jurídico especial las responsabilidades de los servidores públicos a razón de su participación en la función pública, por lo tanto los servidores públicos pueden tener responsabilidad de varios tipos, la mayoría establecidas en el artículo 109 Constitucional:

Penal.- artículo 109, fracción II, CPEUM: “la comisión de delitos por parte de cualquier servidor

público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal;” (2013, p. 77)

Civil.- este es el único tipo de responsabilidad que no se encuentra establecido en el artículo 109

Constitucional, sin embargo se hace mención en el párrafo octavo del artículo 111 que: “En demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no se requerirá declaración de procedencia.” (CPEUM, artículo 111, párrafo octavo, 2013, p. 79)

Política.- “Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a

los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.” (CPEUM, artículo 109, fracción I, 2013, p. 77)

Administrativa.-“Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los

actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.” (CPEUM, artículo 109, fracción III, 2013, p. 77)

Centralización administrativa

Descentralización por servicio

Empresa de participación

estatal

Fideicomiso público

Desconcentración administrativa

Concesión administrativa

Permisos administrativos


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Conclusión

Las diversas acepciones que se han dado del servicio público a través

de la historia obedecen a un contexto histórico‐social específico, que sin embargono ha logrado consolidarse a lo largo de varios intentos por estudiar su origenevolución y aplicación en el ámbito jurídico. Sus antecedentes franceses incluyenuna serie de sucesos jurídicos que permiten delimitar su naturaleza dentro delderecho público sin embargo no con total consistencia ya que además dentro deeste mismo criterio se desprenden varios otros sistemas de explicar las relacionesindividuo‐Estado.

Entre las diversas teorías del surgimiento del servicio público una de las

más plausibles se encuentra en la consecuencia de la atención de las necesidadesde la población en el momento en el que el Estado benefactor, intervencionista,intentaba contrarrestar la gran desigualdad que había ocasionado el Estado liberalcon su teoría de menos Estado, mejor Estado; por lo que se vio en la necesidad deintervenir en todos los campos para poder satisfacer las necesidades y demandasde la población.

Así se fue formando la idea de que el servicio público era lafunción del Estado, sin embargo hay doctrinarios que difieren de esta

noción y prefieren hacer distinción entre la función pública como ejercicio delpoder público y el servicio público como emplearse al servicio del Estado; en basea lo que se establece en la Constitución, no existe tal distinción y simplemente sehace referencia a los servidores públicos como aquellos que tengan un cargo oempleo que tenga funciones del estado, y en base a esta definición se derivan loscriterios de clasificación, las formas jurídicas de prestación de los serviciospúblicos y la responsabilidades de los servidores públicos.

El análisis de la teoría general del servicio público es esencial en el estudio de lamateria la información la verás en la siguiente sesión


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Para aprender más

¿Qué es el servicio público? (s/a). (s/f). El servicio público, obtenido de:

http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1920/9.pdf

¿Cuáles son los servicios públicos Calafell, J. (s/f). Los servicios públicos, obtenido de:

http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/cont/19/pr/pr12.pdf


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Actividad de Aprendizaje

Instrucciones:

Con la finalidad de reforzar los conocimientos adquiridos a lo largo de esta sesión, ahora

se solicita realices la siguiente actividad:

Sigue las indicaciones:

1.- Ingresa al foro y realiza tu aportación individual, la cual es escribir tu conclusión acerca

del tema. Un análisis detallado de los servicios públicos municipales. Puedes apoyarte en

la sección: “Para aprender más”.

2.- Después de realizar tu aportación individual, realiza una aportación grupal, la cual

consiste en dar tu opinión sobre la aportación individual de uno de tus compañeros.

Recuerda que esta actividad te ayudará a retener los aspectos generales de los servicios

públicos, los cuales son esenciales para continuar con el estudio de la materia.

Esta actividad representa el 5% de tu calificación y se tomará en cuenta lo siguiente:

Tus datos generales

Referencias bibliográficas

Ortografía y redacción

Título

Aportación Individual

Aportación Grupal

Realiza una conclusión del tema y comparte tu opinión acerca del mismo en el foro.


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Bibliografía a) Bibliográficas

Acosta, M. (1975) Teoría general del derecho administrativo. México: UNAM

Delgadillo, L. (2010) Elementos de derecho administrativo. Primer curso, 3ra edición. México: Limusa

Fernández, J. (1995) Derecho administrativo (servicios públicos). México: Porrúa

Fernández, J. (2002) Servicios público municipales. México: UNAM, INAP, IIJ

Fraga, G. (2009) Derecho administrativo. México: Porrúa Galindo, M (2000) Teoría de la Administración pública. México: Porrúa García, S. (2002) Derechos de los servidores públicos. México: UNAM,

INAP Nava, A (2007) Derecho administrativo mexicano. México: Fondo de

Cultura Económica s/a. (2009) Texto original de la Constitución de 1917 y de las reformas

publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 5 de febrero de 1917 al 1ro de junio de 2009. México: UNAM-IIJ

Sánchez, E. (s.f.) Percepción actual del servicio público. México: UNAM-IIJ b) Legislativas

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (2012) Ley Federal del Procedimiento Administrativo. México: Diario Oficial de la Federación.

c) Cibergráficas Real Academia de la Lengua Española (2013) Orden público. Disponible

en: http://lema.rae.es/drae/?val=orden

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