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I
TEXTO UNIVERSITARIO
Compilado de Derecho Administrativo
Mario Augusto Merchn Gordillo
Cdigo:..
Compilador
Chimbote, Per
II
DERECHO ADMINISTRATIVO
Serie UTEX
Primera Edicin 2015
Mario Augusto Merchn Gordillo
De esta edicin Universidad Catlica Los ngeles de Chimbote
Jr. Leoncio Prado N 443 Chimbote, Ancash Per
Telf.: (043) 327846.
Texto digital
Decreto Legislativo 822 Ley sobre el Derecho de Autor
Artculo 43.- Respecto de las obras ya divulgadas lcitamente, es permitida sin autorizacin
del autor:
a) La reproduccin por medios reprogrficos, para la enseanza o la realizacin de
exmenes en instituciones educativas, siempre que no haya fines de lucro y en la medida
justificada por el objetivo perseguido, de artculos o de breves extractos de obras lcitamente
publicadas, a condicin de que tal utilizacin se haga conforme a los usos honrados y que la
misma no sea objeto de venta u otra transaccin a ttulo oneroso, ni tenga directa o
indirectamente fines de lucro.
III
NDICE
PRESENTACION... VI
I UNIDAD DE APRENDIZAJE: EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Visin global de la asignatura.... 4
2. Fuentes del derecho administrativo... 17
II UNIDAD DE APRENDIZAJE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
DEL ESTADO
1. Teora del acto administrativo......................................... 23
2. El silencio administrativo.............................. 43
3. El servicio pblico.... 63
4. La contratacin administrativa.. 70
III UNIDAD DE APRENDIZAJE LA TUTELA JURIDICA DE LOS
CONSUMIDORES Y LOS ORGANISMOS REGULADORES DE LOS
SERVICIOS PUBLICOS
1. La organizacin administrativa............................... 89
IV
2. La tutela jurdica del consumidor 101
3. El poder de polica, el dominio pblico y el rgimen de la
propiedad estatal... 115
IV UNIDAD DE APRENDIZAJE: LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA
1. El procedimiento trilateral, la revisin de los actos en sede
administrativa y los medios impugnatorios... 126
2. Dominio pblico. 146
V
PRESENTACIN DEL DOCENTE
El docente, Mario Augusto Merchn Gordillo, es abogado de
profesin con Maestra en Derecho en la especialidad de
Derecho Civil Empresarial, ejerce la abogaca como abogado de
la defensa libre en casos civiles como tambin ha incursionado
en la defensa de casos penales, acadmicamente tiene Maestra
en Investigacin, diseo curricular y docencia universitaria,
estudios concluidos del Doctorado en Derecho, Estudios concluidos Maestra en
Administracin de Negocios MBA, Licenciado en Administracin, Licenciado en
Educacin, Estudios de Maestra en Contabilidad con mencin en tributacin.
VI
INTRODUCCIN
Estimado estudiante:
Tengan ustedes mis ms cordiales saludos y deseos de xito para este y los
dems cursos que comprenden su aprendizaje en la formacin de Abogado el cual
es meta de Uds.
El presente curso se desarrolla en momentos bastantes interesantes para el
Derecho Administrativo, por un lado el fenmeno de la globalizacin de la economa
ha influenciado notablemente en lo que son las relaciones entre el Estado y los
administrados, y a su vez se est promoviendo la presencia del Estado en nuevas y
mayores actividades; de otro lado se aprecia que por parte del Gobierno Nacional
existe una voluntad manifiesta por retomar el tema de la modernizacin del Estado,
aejo anhelo nacional postergado por bastante tiempo.
Es lgico de suponer que estos cambios influirn notablemente en nuestra
disciplina jurdica pues como hemos expuesto en trabajos anteriores, las fuerzas
polticas cumplen, tambin el caso del Derecho Administrativo, el rol de fuerza
modeladora, en tanto que la norma legal se convierte en una expresin accesoria de
aquella solo para darle forma y ajustarse al ordenamiento normativo vigente. Esto es
propio de nuestro sistema legal y de todos los sistemas jurdicos adscritos la
tradicin romano cannico germnica, que tiene su antecedente histrico all
por el ao 510 antes de Cristo con la expulsin de Tarquino el Soberbio y la
promulgacin de la ley de Las XII Tablas.
La primera parte del trabajo est destinada al estudio de lo que es el Derecho
Administrativo, sus orgenes, su taxonoma, y las relaciones de esta disciplina con
otras disciplinas jurdicas, y como un aporte original se ha enfocado el tema de las
fuentes del derecho desde la ptica inicialmente expuesta siguiendo las enseanzas
del profesor Jaques Dembeur de la Universidad de Lieja Blgica.
La segunda parte est dedicada al estudio de la teora del acto administrativo,
que es el eje fundamental sobre la cual giran las decisiones administrativas, este
VII
enfoque se ha presentado desde la perspectiva tanto de la doctrina imperante como
en armona con las regulaciones contenidas en la Ley del Procedimiento
Administrativo General aprobada por la Ley N 27444.
Otro de los temas interesantes del presente trabajo es el que corresponde
al Derecho organizacional, el mismo que no tiene una regulacin especfica pero
que hoy ha alcanzado un notable desarrollo a partir de la Ley de Bases de la
Descentralizacin, y el establecimiento de los gobiernos regionales, lo cual ha
motivado una reforma constitucional en este tema para evitar colisiones con los
gobiernos locales, mereciendo igualmente la promulgacin de una nueva Ley
Orgnica de Municipalidades, bastante criticada pero perfeccionable.
Es importante, estimados alumnos(as) comunicarles a ustedes que los temas
que trataremos en este curso es de gran inters para la universidad y de bastante
importancia para ustedes los alumnos ya que les servirn para tener un conocimiento
amplio y especifico en este curso que pertenece a la rama del Derecho a la cual
ustedes en la actualidad pertenecen. Con estas atingencias les solicito su dedicacin
al respecto desendoles xitos al estudiar los temas pertinentes a la presente
asignatura.
Rigoberto I. Del Rosario Chvez
1
UNIDADES DE APRENDIZAJE
2
PRIMERA UNIDAD
EL DERECHO ADMINISTRATIVO
3
El contenido de la primera Unidad de aprendizaje ha sido tomado de:
Miller-Meinepes: Microeconoma. Tercera Edicin, Bogot Colombia, 2006 pg. 6.
Malpartida Castillo, Vctor: obra citada, 2005 pg. 36.
Alemn, Roberto. Sistemas Econmicos, pg. 15, cita de Malpartida Castillo
Vctor, obra citada, 2005 pg. 36.
Torr, Abelardo: obra citada, 2007 pg. 29.
Trazegnies Grandez, Fernando: Introduccin a la Filosofa del Derecho y la
Teora General del Derecho, pgs. 19 20. Materiales de Enseanza. PUCP.
Julio de 1988. Lima Per.
Friedman, Laurence M. Legal Culture and Social Development in Friedman, L. M.
and Macaulay S. Law and the Behavioral Sciences Bobbs-Merill, USA,
1969, pp.1000-4, 1006-8, cita de Trazegnies,
VISION GLOBAL DE LA ASIGNATURA
EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. CONCEPTO
La palabra administracin proviene de dos voces latinas: AD y MINISTRARE.
Ad es una preposicin que tiene varias significaciones segn las relaciones que
indica, expresa la causa por la que se hace algo. Ministrare, significa ocuparse en,
poner atencin en, o atender. Etimolgicamente significa servir, y se identifica a la
Administracin Pblica con el servicio que presta el Estado a travs del gobierno.
Son varios los sentidos y significados que se atribuyen a la voz
4
"Administracin". Es necesario precisar cules de ellos sern los utilizados en esta
obra, para as determinar el objeto y el campo de nuestro estudio.
Si bien existen discrepancias sobre qu se entiende por "Administracin"
o Administrativo", hay completo acuerdo en que estos vocablos tienen diversos
sentidos y distintos significados. La precisin con que se determine el uso que
haremos del vocablo es necesaria, pues el calificativo "Administrativo" aparece en
cada uno de los temas del presente trabajo
A. Sentido etimolgico
En el sentido etimolgico tampoco existe completo acuerdo. As, para algunos,
administrar proviene del latn: de "ad" y "ministrare", que significa "servir a". Otros
autores consideran que proviene de "ad manus trahere" lo que implica "manejar,
gestionar, traer a la mano". A poco que analicemos se comprueba que son
significaciones casi idnticas s y que lo importante es que este sentido pone de
resalto el carcter de que es una actividad subalterna o subordinada.
B. Sentido general
Nos referimos aqu al sentido general, que se da al vocablo. Administrar
es cuidar algo, dirigirlo, manejarlo, para conducirlo a un fin. En este sentido se utiliza
la voz con dos alcances diferentes: uno que comprende slo lo material, as el
comerciante administra su negocio; otro ms amplio, el decano administra la facultad,
el profesor administra su ctedra.
C. Sentido jurdico
ste es el sentido que especficamente nos importa. En este sentido se
utiliza tanto por el Derecho pblico como en el Derecho privado, por cierto que con
diferencias. En Derecho pblico utiliza la palabra Administracin para referirse a
sujetos o actividades, pero fundamentalmente para referirse a un subsistema jurdico.
En este aspecto es el adjetivo que califica a un sector del orden jurdico, aqul que
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trata la "auto administracin del Estado".
As arribamos al lugar de donde debemos partir para estudiar nuestra
disciplina. Precisar qu significa "administrativo", cuando, como adjetivo califica al
sustantivo "Derecho" en la expresin "Derecho Administrativo".
Encontramos en este sentido ms restringido varios significados: el objetivo o
material, el formal o el subjetivo u orgnico y el mixto. Veremos cada uno de ellos:
1. Significado objetivo: E l significado de Ia voz Administracin hace
referencia a actividades que son independientes de la naturaleza o
condicin del sujeto que la realiza. Se hace referencia, as, a lo que el
Estado hace o debe hacer. Los autores se valen de diversos criterios para
caracterizar a este sentido de la voz Administracin. Podemos agruparlos
en:
Criterio material.- Tiene en cuenta los rasgos ms tpicos:
concrecin, parcialidad, subordinacin y continuidad.
Criterio finalista.- Considera el fin que se trata de satisfacer con
dicha funcin.
2. Significado formal: Administracin desde el punto de vista formal.
Tiene en cuenta las consecuencias jurdicas de la actividad
administrativa. Hace referencia a la manera como el sistema jurdico regula
la organizacin de ciertas "personas" y la forma de realizar determinadas
actividades. Segn esta concepcin, el calificativo administrativo hace
referencia a un cierto sector del orden jurdico. Administracin en sentido
formal es, entonces, el sistema jurdico que constituye el Derecho
administrativo.
3. Significado subjetivo u orgnico. Est vinculado con los rganos o a las
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denominadas personas administrativas que ejercen funciones
administrativas. En este aspecto cabe hacer dos reflexiones. Por un lado,
que es cierto que frecuentemente se utiliza la voz "Administracin" para
hacer referencia a un rgano administrativo o conjunto de rganos
administrativos (Alcalde, Ministro, Presidente, Director General, Etc. )
Ernest Forsthoff seala que el servicio es un elemento o atributo inherente al
Estado cuando afirma: All donde hay Estado hay Administracin, all
donde hay Administracin hay Derecho administrativo. (TRATADO DE
DERECHO ADMINISTRATIVO, Madrid 1958, Pag. 69).
Una de las principales dificultades para el estudio del Derecho administrativo
es que resulta bastante difcil encontrar una definicin exacta de lo que se entiende
por Derecho Administrativo, los diversos autores que tratan este tema lo hacen
generalmente desde su propio espacio tiempo histrico, lo cual vincula su estudio al
Estado al cual sirven o del cual forman parte. Otro de los problemas que surge, es
que la mayor parte de estudiosos han analizado el tema de acuerdo al momento
histrico que les ha tocado vivir, sin considerad la variable tiempo y movimiento, es
decir que el Estado como la expresin ms significativa del Derecho pblico
cambia constantemente, como cambian vertiginosamente las instituciones de esta
rama jurdica. Hay un tercer problema, y es que hay muy pocos estudios del
Derecho administrativo, debido a que es una disciplina relativamente nueva, a que
sus instituciones son muy cambiantes y a que su legislacin est muy dispersa.
Finalmente, hay un ltimo problema que es el de los criterios que adoptan
algunos estudios lo cual ha creado una gran variedad y riqueza de enfoques entre los
cuales encontramos los siguientes:
Enfoque legalista: el conjunto de leyes y disposiciones que en cada
nacin forman su administracin particular (opinin de Jos Mara
castillo Velasco)
Enfoque jurdico: Estudia las relaciones de derecho entre la
Administracin y los administrados (opinin de Laferriere y Mayer)
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Enfoque doctrinal: Funcin o actividad total del Estado. Es todo lo que
debe de hacer el Estado, es administrar (opinin de Goodnow,
Berthelemi y cuesta) se olvidan de otras actividades del Estado.
Enfoque Formal: Se identifica con la actividad que realiza la funcin
ejecutiva omite los casos de excepcin al principio de divisin de
poderes, Colmeiro lo define: Como la ciencia de la accin, de la
competencia del poder ejecutivo. (Lase la funcin ejecutiva por
cuanto la nocin de poderes para definir a las funciones del
Estado es un criterio del siglo pasado que bien debe dejar de
emplearse. )
Enfoque que parte del servicio pblico: La doctrina francesa sostiene
que la principal actividad del Estado es prestar servicios pblicos
(opiniones de Len Duguit, Gastn Jeze, y Maurice Hauriou). Estos
estudiosos identificar al servicio pblico con la actividad del Estado.
Enfoque negativo: Pretende definir por exclusin, dicindonos que
la Administracin no es legislacin, ni jurisdiccin.
Enfoque a partir de la Teora de los fines: Lo define como la actividad
total del Estado para desarrollar sus fines. "la Administracin Pblica es
la actividad dirigida a promover los intereses del Estado y del pueblo
(opinin de Fernando Garrido Falla).
En el Derecho administrativo se establece lo referente a la Administracin
Pblica, entendindose por esta cualquier esquema que de ella adopte la constitucin
de un pas, sin importar si se trata de una organizacin nacional o federacin, local o
Estados y municipios, sea con una Administracin - activa o directa - o con varias
administraciones - activa o directa y autrquica o descentralizada - .
El Derecho administrativo regula las actividades entre la Administracin
Pblica y los particulares - generalmente acta haciendo uso de su Derecho de
dominio, excepcionalmente acta como un particular en la organizacin interna
de la Administracin Pblica, la prestacin de los servicios pblicos y explotacin de
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los bienes de propiedad del Estado, y el control de la legitimidad de sus actos a travs
del procedimiento administrativo o de los tribunales administrativos.
El Derecho administrativo, es una rama del Derecho Pblico, y es el conjunto
de principios, teoras, y reglas jurdicas que regulan la actividad del Estado, las
relaciones de este con los administrados.
Se ubica entre las ramas del Derecho Pblico porque sus reglas son de
carcter obligatorio, no pueden ser alteradas por convencin de las partes, y estn
su incumplimiento genera sancin. Cuando se expone que regula la actividad del
Estado se entiende a este como un todo que comprende a todas las dependencias
pblicas, entendiendo por tales a los ministerios, las rganos de la funcin judicial, los
rganos de la funcin electoral, los gobiernos regionales, los gobiernos locales, las
entidades descentralizadas, las empresas pblicas, y las organizaciones privadas
que actan con facultades delegadas por el gobierno o en virtud de una concesin.
MBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El Derecho administrativo comprende el estudio de: La estructura y
organizacin del Estado. El ejercicio de las facultades que las entidades pblicas
realizan como parte de la funcin administrativa.
La relacin de los particulares con la Administracin.
El derecho administrativo atendiendo a la influencia que sobre el ejerce otras
ramas del derecho y otras disciplinas puede clasificarse en:
a. Derecho administrativo material. Comprende las teoras, principios y
reglas sobre el funcionamiento de las entidades pblicas, y los derechos
de los administrados.
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b. Derecho administrativo procedimental. Comprende las teoras, reglas y
principios del procedimiento administrativo general, el procedimiento
trilateral y el procedimiento sancionador.
c. Derecho organizativo. Comprende las teoras, reglas y principios que
regulan la organizacin de las entidades pblicas.
d. Derecho burocrtico. Comprende las teoras, reglas y principios que
regulan la relacin del Estado con los agentes de la Administracin
Pblica, y de estos con los administrados.
e. Derecho administrativo econmico. Comprende las teoras, reglas y
principios que regulan la tutela del consumidor, la propiedad intelectual.
LA AUTONOMA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El Derecho Administrativo constituye hoy el ordenamiento comn de la
Administracin Pblica. No est constituido por un conjunto de normas de excepcin
con respecto al Derecho civil ni constituye un Derecho especial frente al jus conmune
representado por el Derecho civil. El Derecho administrativo es el Derecho comn de
la Administracin Pblica, es decir es un sistema jurdico autnomo paralelo al
Derecho privado.
El Derecho Administrativo se diferencia del derecho privado por cuanto la
organizacin de la Administracin Pblica est regida por normas de derecho pblico
que son de cumplimiento obligatorio, y sus actividades se realizan por reglas y
procedimientos jurdicos que le son propios y diferente de aqullos que rigen a la
actividad de las personas privadas. Ello surge de las siguientes caractersticas
del Derecho:
a. La Administracin tiene, de acuerdo con la ley, prerrogativas de las que no
disponen las personas privadas, Ella puede dar rdenes, imponer
unilateralmente obligaciones a los administrativos y hacer ejecutar
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directamente las rdenes y obligaciones sin necesidad de recurrir al juez.
b. En caso de conflicto con los administrados, la Administracin tiene un
procedimiento para ventilar dichas controversias mediante lo que se
denomina la va administrativa.
c. Por lo dems, la Administracin tiene obligaciones que no corresponden a
los particulares; as en ciertos casos tiene la obligacin de crear un servicio
pblico, hacerlo funcionar de manera continua y regular, respetando la
igualdad de los usuarios en la prestacin de los servicios.
EVOLUCIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Ya hemos sealado que el Derecho administrativo no es un Derecho esttico
y que se encuentra en franca evolucin, caracterstica que es propia del Derecho
pblico, es as que desde su origen situado en los tiempos de la Revolucin
Francesa el Derecho administrativo ha pasado por varias etapas:
El Estado gendarme: Corresponde a las primeras formas de la
Administracin Pblica, se caracteriza por que su actividad se limita a la
certificaciones y registros pblicos, vigilancia de las actividades de los particulares
sin que ello signifique intervenir en la libre determinacin de los individuos mientras no
violen el orden establecido y el uso de la coercin para garantizar el nuevo
ordenamiento. Corresponde a la poca del liberalismo.
En el Estado polica, el precepto vigente de la constitucin regis voluntas
suprema lex se manifiesta en el campo de la administracin, el prncipe decida y
actuaba de manera discrecional, ejerciendo todas las funciones del Estado. No tena
lmite en su accin, ya que su responsabilidad se conceba solamente frente a Dios y
a su conciencia as como la consideracin prudente de lo que es til y prctico
realizar en beneficio del pas.
El prncipe, como no poda llevar a cabo materialmente todas las actividades,
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tena que delegar en diversos funcionarios nombrados por l, y estableca la
competencia de cada uno de ellos por medio de instrucciones detalladas
minuciosamente. Ahora bien, las decisiones de los funcionarios no slo podan ser
reformadas o anuladas por va jerrquica ordinaria sino que, en alguna oportunidad, lo
haca directamente el prncipe, abocndose al conocimiento de algunos asuntos y
desplazando a los funcionarios. En el Estado polica la Administracin tena una
naturaleza pura mente personal y careca de lmites jurdicos, operando con un poder
discrecional ilimitado, y el particular careca de accin para discutir u oponerse a las
resoluciones de la autoridad.
En este tipo de Estado los prncipes y autoridades se complacen en actuar en
el papel de bien hechores de sus sbditos, y de all que el Estado polica se ha
llamado tambin Estado benfico. El sbdito obtiene bienestar sin la menor
intervencin de su voluntad, es decir lo que a la autoridad en cada caso lo
conformaba de una manera singular. El Estado polica era semejante en cuento a la
administracin de justicia al tipo de justicia en el Estado de Derecho. La justicia
aparece vinculada a las leyes civiles, penales y procesales. La Administracin no se
halla vinculada a ninguna Ley de este tipo, ya que concentra su actividad en las
facultades de legislar y ejecutar. Aparece entonces una distincin fundamental: el
rgano judicial tiene que aplicar la ley; el rgano administrativa; tiene el de dictarla y
de proveer en cada caso particular lo que parezca ms adecuado. La justicia aparece
como ejecucin del Derecho, la Administracin como actividad libre del derecho.
El Estado social de Derecho. Frente al Estado liberal de Derecho surgi el
Estado social de Derecho, con lo que se invirti la situacin, ya que el centro de
gravedad va a situarse tambin en los derechos pblicos subjetivos, pero no
persiguiendo nicamente el mantenimiento del orden pblico, sino incluyendo
entre sus fines, la realizacin de una serie de actividades en favor de los particulares.
Todo ello ocurre, sin duda, en perjuicio del derecho pblico subjetivo de libertad,
especialmente respecto al derecho de propiedad, que se ver frecuentemente
afectado por medidas de polica, e inversamente en beneficio de otros derechos
pblicos subjetivos de carcter cvico, adems de que los particulares tendrn
derecho a dirigirse al Estado para exigirle la realizacin de una serie de actividades
sociales.
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No se parte, entonces, de la sociedad existente sino que se comienza por
poner en tela de juicio la justicia misma de su configuracin, y por ello el Estado
trata de configurar la sociedad de acuerdo con una previa idea de justicia. El Estado
social supone que ste asume como una obligacin el cargo de obrar en un
determinado sentido, mediante la redistribucin, ms precisamente la reparticin
regulada por el Estado, corrigiendo a favor de determinada persona o de un grupo de
personas, la distribucin preexistente. Uno de los mecanismos ms eficaces para
conseguir esa reparticin est constituido por los impuestos.
La Administracin intervencionista no puede cumplir los fines que se le
asignaban movindose dentro de los lmites que marcara el Derecho Privado. Era
necesaria la aparicin de una rama del Derecho en la que se conjugasen las
prerrogativas de la administracin con las garantas de los particulares, y esta rama
del Derecho fue el Derecho Administrativo.
Caracterstica de la Administracin moderna es la extensin de sus fines,
que ha trado apareada tambin una introduccin de los medios con qu
conseguirlos, lo que trae consigo una modificacin en la estructura de la organizacin
administrativa y un cambio en la actuacin de la misma. En cuanto a las
modificaciones de la estructura de la organizacin administrativa, ellas se ponen de
manifiesto en los siguientes conceptos o elementos:
Aumento del nmero de ministerios.
Descentralizacin y desconcentracin.
Aumento del nmero de funcionarios pblicos en proporciones tales
que ha llegado a veces a considerarse el Estado de nuestros das
como un Estado burocrtico.
La necesidad de que esta Administracin cumpla adecuadamente sus
funciones, ha dado origen a un movimiento de reforma de la
Administracin Pblica que tiende a adecuar la estructura de la misma
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a las finalidades que se le encomiendan.
En el Estado liberal la Administracin se llama ordenadora. Tena que
mantener el orden pblico. Mientras que la Administracin moderna o sea en el
Estado social de Derecho debe considerarse como conformadora del orden
econmico y social. El orden econmico y social no es concebido como dado y justo,
sino como una realidad que debe ser transformada por exigencias de la justicia social.
CONTENIDO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Tradicionalmente el contenido del Derecho administrativo estaba restringido a
la relacin del Estado con los particulares, as como al funcionamiento de las
entidades pblicas, sin embargo esta relacin ha sufrido grandes cambios debido a
dos grandes revoluciones:
La revolucin poltica:
Ha logrado modificar las relaciones entre las personas y el Estado del estado
se sumisin al nivel de igualdad. El individuo ha dejado de ser sbdito para pasar a
ser administrado. Ha establecido el Estado de Derecho que es la vigencia de la norma
jurdica como reguladora de las relaciones entre los hombres y el Estado, actuando
como norma limitadora del poder y sometiendo la autoridad del Estado a la autoridad
de la Ley, de modo tal que las relaciones de poder han pasado a ser relaciones de
Derecho. De otro lado, el Estado ha dejado de ser el punto central de la sociedad para
ceder ese sitial a la persona humana, de modo tal que tiene derechos inherentes a su
condicin de ser humano y lo que hace el Estado es declarar esos derechos,
protegerlos, promoviendo a su vez nuevas y mejores condiciones de vida para el ser
humano.
La revolucin tecnolgica:
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Ha transformado los esquemas econmicos tradicionales lo cual ha provocado
que el Estado tenga injerencia en nuevas y variadas actividades como lo es la tutela
jurdica del consumidor, la promocin de los derechos ambientales, la propiedad
intelectual, Etc.
RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El Derecho administrativo contiene fundamentalmente el estudio de las normas
relativas a la Administracin Pblica; y por otra parte, la Administracin Pblica es la
expresin del gobierno como manifestacin visible del Estado.
El Derecho administrativo forma parte de nuestro orden jurdico y por lo tanto
aun cuando rene las caractersticas del conocimiento cientfico, no debemos
considerarlo aislado, si no ntimamente relacionado por subordinacin o por
colaboracin con otras ramas del Derecho, fundamentalmente con el Derecho
constitucional, el Derecho procesal, con el Derecho civil, con el Derecho penal y con
el Derecho internacional pblico.
El Derecho constitucional comprende todas las normas que se refieren a la
estructura del Estado, a la organizacin y relaciones entre las entidades pblicas y a
los derechos fundamentales de los individuos, en tanto que constituyen una limitacin
tanto para el poder poltico como para la actividad propia del Estado y de las
entidades pblicas que lo integran. El Derecho administrativo tiene con el Derecho
constitucional una mayor vinculacin que con cualquiera otra rama del Derecho,
porque sus normas son un corolario de los principios fundamentales establecidos por
el Derecho constitucional.
El Derecho administrativo nace y se desenvuelve como una consecuencia
del Estado de Derecho, Estado moderno no es sino un medio de realizacin y
garanta de los derechos individuales. El particular tiene, evidentemente, derechos
subjetivos que el Estado debe reconocer y proteger, pero tiene tambin deberes para
con el Estado que debe cumplir.
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Las reglas patrimoniales del Estado estn en relacin directa con el dictado
constitucional, en dicho ordenamiento se encuentra enunciado cuales son los bienes
estatales que el Derecho administrativo tendr que regular para un eficiente
funcionamiento de la actividad pblica.
El gobierno no es ms que un conjunto de actitudes, que comprende la
emisin de de normas abstractas e impersonales y por lo mismo no tiene
relaciones con los particulares, el funcionamiento de las entidades pblicas si tiene
una relacin con los particulares, e implica la necesidad de regular dichas relaciones y
por ello, se derivan del Derecho constitucional 2 ramas:
La del Derecho administrativo
La del Derecho procedimental.
La primera regula la organizacin y funcionamiento de las entidades pblicas;
la segunda establece las reglas, principios y garantas que tiene el administrado ante
lo que conocemos como justicia administrativa, que al decir de muchos estudiosos no
consiste en administrar justicia desde las entidades pblicas, sino simplemente en
actuar con justicia.
Debe distinguirse igualmente lo que es procedimiento de lo que es proceso.
Ambas expresiones se refieren a una secuencia ordenada de actuaciones para lograr
una declaracin que pueda resultar inobjetable, sin embargo hablar de procedimiento
es referirse a estas actuaciones dentro de la poliforme actividad de la Administracin
Pblica, en tanto que hablar de proceso es referirse a esa misma actividad pero
dentro de la funcin judicial. No es una simple cuestin de nombres, es que cada uno
de estos trminos est referido a caractersticas que los diferencian unos de otros, lo
cual ser materia de un estudio profundo en la siguiente asignatura.
Resulta necesario conocer el funcionamiento de la Administracin Pblica,
porque es la manifestacin del gobierno que persigue la realizacin de los fines del
Estado. No puede existir una buena Administracin Pblica sino se cuenta con una
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eficiente planificacin y una organizacin sencilla y dinmica. El criterio de las
entidades sobre dimensionadas de personal y atiborrada de reglamentos, es una
concepcin del pasado.
El Derecho penal colabora con el Derecho administrativo, cuando se trata de
darle ms enrgica a las disposiciones administrativas, pero a su vez establece un
conjunto de sanciones para los funcionarios que hacen mal uso de la funcin pblica.
La sancin de los delitos corresponde a la funcin judicial, sin embargo la
organizacin penitenciaria, y an la organizacin judicial requieren del
Derecho administrativo para su funcionamiento. Debe expresarse tambin que la
sancin no es nica y exclusiva del Derecho penal. La Administracin Pblica ejerce
puncin sobre los administrados mediante el procedimiento sancionador cuando
se producen las denominadas contravenciones de polica. Igualmente ejerce
punicin sobre los agentes de la Administracin mediante el procedimiento
sancionador, por contravencin a los dispositivos internos de las entidades pblicas.
El Derecho internacional Pblico regula los convenios y tratados
internacionales, estas reglas supra nacionales son limitadoras de las autonomas
nacionales, comprenden compromisos de los Estados y las colectividades estatales
y las organizaciones internacionales para aplicar disposiciones dentro de sus
Administraciones Pblicas.
El Derecho civil contiene reglas sobre la propiedad privada, la
representacin, el apoderamiento, la personalidad, la capacidad, el domicilio, la
fianza y otros derechos reales de garanta, la contratacin, los derechos sucesorios, el
matrimonio, la filiacin, la responsabilidad extra contractual y otras reglas a las que
debe acudir el Derecho administrativo en su actuacin.
FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Para el profesor Jacques Dembeur, profesor de la universidad de Lieja
Blgica, el Derecho administrativo por emanar de la sociedad tiene dos fuentes:
Fuentes reales o sociolgicas y las fuentes formales.
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1. Las fuentes reales:
Es la manera de ser de una sociedad, condicionada o generada por
circunstancias de la vida real como los grupos de poder, los grupos de presin, la
costumbre, el estado de necesidad, la jurisprudencia y la doctrina, todas estas son
generadoras indirectas del Derecho.
a. Grupos de poder: Son rganos individuales o comnmente colectivos
que tienen gran posibilidad actuante de decisin, pueden o no estar
dentro del gobierno pero su influencia es extraordinariamente
impactante en las esferas pblicas a fin de garantizar nuevos logros a
su favor o cuando menos mantener el status ya sean por intereses
egostas o altruistas.
b. Grupos de presin: Son rganos colectivos, raramente individuales que
pugnan por desplazar a los grupos de poder y an a los que estn
dentro de l. La intencin puede ser egosta o altruista, por conveniencia
propia o para realizar fines colectivos.
c. La costumbre: Se le identifica como Derecho consuetudinario, es una
fuente que proviene de la realidad, su prctica constante en el tiempo le da
respetabilidad y sedimentacin civil, para que tenga efectos jurdicos
requiere de dos elementos:
I. Elemento material: Es la presencia de actos constantes y duraderos
en el tiempo, adems se requiere que estos actos sean uniformes.
II. Elemento psicolgico: Es la creencia colectiva en la legitimidad de
dichos actos, y que la prctica de estos se considere como un obrar
jurdico.
d. El estado de necesidad: Consiste en encontrarse en una situacin
grave que obliga a adoptar decisiones inmediatas pues la prdida de
tiempo puede transformarlas en irreparables o agravar ms an dicha
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situacin. El estado de necesidad libera de responsabilidad aun cuando
afecta o lesiona bienes y derechos.
e. Los precedentes: Son declaraciones de la Administracin en
casos determinados para solucionar determinado tipo de conflictos en lo
que no existe disposicin clara o existe una duda racional, es este
supuesto se declara que tal ser la decisin de la Administracin para
resolver situaciones similares. Los precedentes requieren ser declarados
expresamente como tales y publicarse para el conocimiento pblico, la
Administracin puede variar el precedente pero deber explicar de
manera general igualmente cual es la razn por la cual se aparta de
dicho precedente. Estas declaraciones son de observancia obligatoria y se
les identifica en la doctrina como resoluciones vinculantes.
f. La jurisprudencia: Son resoluciones emitidas por los tribunales
administrativos, la Suprema Corte de Justicia, o el Tribunal Constitucional,
en cualquiera de estos casos se trata de asegurar la legalidad de los actos
de la funcin administrativa.
g. La doctrina legal: Son las opiniones de las personas dedicadas al
estudio de una determinada disciplina, puede ser de dos clases: doctrina
legal y doctrina cientfica. La doctrina legal es creada por rganos con
competencia para establecerlos o promoverla. En la funcin judicial
proviene de la casacin. Es la afirmacin de un rgano estatal con
capacidad para establecer el correcto contenido de una norma. La doctrina
legal no obliga a la justicia pero si puede valorarla en su significado. Por el
contrario, la doctrina cientfica no tiene efecto vinculante, porque son
interpretaciones particulares adems sus autores no son rganos estatales.
2. Las fuentes formales:
A diferencia de las fuentes formales, estas no surgen de la sociedad, sino que
surgen de la tcnica jurdica, y su finalidad es solo la de dar forma a los dictados del
poder. Estas fuentes son de dos clases: principales y accesorias:
19
a. Fuentes principales:
La Constitucin, Los tratados internacionales anteriores a 1998.
La Ley, los tratados internacionales posteriores a 1993, el Decreto
Legislativo, el Decreto Ley.
Los principios del Derecho
El reglamento.
Los contratos administrativos.
b. Fuentes accesorias:
El aviso: Es un documento que se difunde por los medios de
prensa y est destinado a informar algo a una persona determinada
cuyo domicilio se desconoce.
La carta: Documento identificado por su nombre, est dirigido a
una persona determinada cuya direccin se conoce, y tiene la
finalidad de hacerle llegar una informacin de manera oficial.
El cartel: Es un anuncio que se adhiere a la pared con pegamento
se coloca en lugares pblicos para anunciar remates, embargos, Etc.
Es numerado, fechado, suscrito y fechado.
El ceduln: Es un aviso que se coloca en la puerta del domicilio de las
personas requeridas para que los vecinos informen al interesado.
La circular: Es un documento identificable por su nombre, tiene la
finalidad de aclarar o recordar algo a los agentes de la administracin
para el correcto cumplimiento. Es un documento de amplia difusin.
El comunicado: Documento escrito, autorizado por un
20
funcionario competente identificado con su nombre completo y cargo,
se transmite por los medios de prensa y comunica algn
acontecimiento.
La directiva: Es un documento identificable por su nombre, contiene
reglas para ejecutar como consecuencia de un acto de gobierno.
La instruccin: Se denomina pliego de instrucciones y contiene reglas y
conductas a observar para una mejor ejecucin de los reglamentos
y leyes de reciente data o cuando se fusiona o suprime algn rgano o
entidad pblica.
El oficio: Es un documento identificable por su nombre, tiene un
solo destinatario que est fuera de la entidad emisora pero que forma
parte de las entidades pblicas.
El Memorandum: Es un documento identificable por su nombre, tiene
un solo destinatario que est dentro de la entidad emisora. Sirve para
transmitir comunicaciones internas y dejar constancia formal de ellas.
CARACTERSTICAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El Derecho administrativo se caracteriza por ser:
a. Un Derecho nuevo. Es de formacin reciente surge con las leyes de
organizacin del gobierno francs (20 de marzo de 1865 y 17 de agosto de
1907). Como disciplina cientfica nace con la aparicin del Estado de
Derecho pues a raz de este acontecimiento el sbdito deja de ser tal para
convertirse en administrado, es decir en un ser humano premunido de
derechos en relacin de igualdad con el Estado.
b. Es un Derecho comn: Es un Derecho que se aplica a todas las
entidades del Estado (actividad legislativa, actividad judicial, actividad
tributaria, actividad municipal, etc.) y sus principios son aplicables a todas
21
esas materias.
c. Es un Derecho Autnomo: Tiene institutos y principios generales
propios. Un Derecho es autnomo cuando tiene la capacidad de resolver
todos los temas de su competencia sin recurrir a los institutos o principios
de otras disciplinas. Ejemplo la teora del Acto Administrativo, la funcin
pblica, los contratos administrativos, el servicio pblico, etc.
d. Es un Derecho mutable: Se encuentra en continua transformacin. Lo
cual implica una constante renovacin y modificacin del Derecho
administrativo. Esto es propio del Derecho pblico que cambia de
acuerdo a los cambios que adopta el Estado para poder adecuarse a las
necesidades pblicas. Por este motivo no es posible codificar al derecho
administrativo, pues las reglas que lo disciplinan estn cambiando
constantemente. Esto no es una desventaja para el derecho, sino por el
contrario su dinmico cambio permite que vaya evolucionando y
adaptndose a las modificaciones y cambios ando de la sociedad como del
Estado.
e. Es un Derecho exorbitante: No entra en la rbita del Derecho privado, es
decir es una disciplina jurdica autnoma, que acta en forma paralela al
Derecho privado.
f. Es un Derecho en formacin: El Estado al encontrarse en un
proceso de evolucin acelerado, asume diariamente cada vez ms nuevas
y variadas funciones diferentes de las tradicionales, de modo tal que como
resultado de estos cambios aparecen nuevos principios e institutos para
esta disciplina jurdica.
g. Es un Derecho ejecutario: El Estado por medio del derecho
administrativo, tiene la capacidad de ejecutar las disposiciones de la
Administracin sin recurrir a la funcin judicial ( embargo, comiso,
demolicin, remate de bienes, Etc.), y las resoluciones administrativas que
contienen mandatos de ejecucin pueden ser ejecutadas aun cuando se
interpongan acciones impugnativas contra ellas, y se entiende a que esta
22
facultad del Estado, es nica y necesaria porque est orientada a
salvaguardar el inters pblico.
h. Es un Derecho coactivo: Tiene la facultad de ejercitar coaccin sobre las
personas al restringir sus derechos individuales en beneficio del inters de
la colectividad.
i. Es un Derecho limitativo: Puede limitar los derechos individuales de las
personas para asegurar el bienestar comn ( poder de polica ) Desde este
punto de vista, la Administracin puede limitar y regular el derecho de
propiedad, estableciendo parmetros para la construccin de edificaciones,
tambin puede establecer restricciones a la libertad cuando establece
horarios para la actividad empresarial como ocurre en el caso de las
licencias de funcionamiento. Para hacer valer su poder de polica puede
imponer sanciones, ordenar la clausura de locales, ordenar la
remodelacin de establecimiento, as como la demolicin de obras civiles
en los casos que seale la ley.
TEORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
EL ACTO ADMINISTRATIVO
1. Concepto y Definicin
Se define como acto administrativo una declaracin que, en ejercicio de
sus funciones, realiza la autoridad administrativa, con la finalidad de crear, modificar
o extinguir relaciones de Derecho pblico.
El acto administrativo es un acto jurdico estatal, es el resultado del ejercicio
de la funcin pblica, en razn de lo cual configura un rgimen exorbitante del
Derecho comn ( Derecho privado ).
2. Naturaleza jurdica del Acto Administrativo.
a. Es declarativo.- Porque su materializacin se formaliza
23
mediante la exteriorizacin o publicacin, que consiste en
hacer conocer la decisin al administrado, sin este requisito no es
ms que un proyecto que no ha ingresado a la esfera del
Derecho. Una resolucin puede estar firmada, numerada y fechada
pero sin el requisito de la notificacin ( publicidad ) no es ms que un
proyecto que no causa estado, ni tiene efecto jurdico alguno.
b. Es jurdico.- Porque se fundamenta en la norma legal y porque
quien lo emite lo hace premunido de una facultad legal y en ejercicio
de una funcin pblica.
c. Es unilateral.- Porque para su creacin requiere solamente de la
decisin de una parte, que es el agente o funcionario pblico, no
requiere del concurso de otras voluntades, y la participacin de
otras personas como tcnicos, peritos, Etc. solo se limitan a la
realizacin de los actos preparatorios del acto Administrativo.
d. Es indubitable.- Debe constar por escrito, tiene existencia material
salvo los casos de silencio administrativo que surgen por una ficcin
de la Ley, en cuyo caso, debe constar por escrito la peticin del
administrado.
e. Es exorbitante del Derecho comn.- Tiene sus propias reglas de
emisin y de impugnacin dentro del Derecho pblico, est regulado
por principios y disposiciones ajenas al Derecho civil que se aplica
para el comn de las personas, de modo tal est dentro de un
rgimen exorbitante o ajeno al Derecho comn.
3. Clasificacin de los Actos Administrativos
a. Actos Administrativos segn sus efectos:
Actos administrativos generales: Se llaman Actos
administrativos generales a los actos de carcter normativo (de
efectos generales) en consecuencia integran el ordenamiento
24
jurdico, por ejemplo los reglamentos que se aprueban
mediante un Decreto Supremo. Los actos administrativos
generales se caracterizan porque: Van dirigidos a un nmero
determinado o indeterminado de personas. Adquieren eficacia a
partir de la publicacin en el diario de publicaciones legales
vigente. Un reglamento tiene vigencia indeterminada en el
tiempo. No puede ser retroactivo. La Administracin pblica
puede extinguirlo en sede administrativa en cualquier momento
Actos Administrativos Individuales: Los actos
administrativos de efectos particulares son los que no tienen
carcter normativo y que por tanto son de inters individual del
administrado que la ha promovido. Esto puede tener algn
ligero cuestionamiento en el sentido de que los Actos
administrativos son de Derecho pblico, y aun cuando exista un
inters personal y directo hacia un determinado administrado
siempre tendr incidencia en las personas que no han
comparecido en el procedimiento por cuanto los derechos
pblicos se caracterizan por la profunda radiacin de sus
efectos, situacin que no es pronunciada en los derechos
privados. Por ejemplo si un par de personas contraen
matrimonio la radiacin ser limitada a los contrayentes y a los
parientes de estos en mayor o menor grado, pero siempre
circunscripta al mbito familiar, y nada ms; en el Derecho
Pblico la radiacin tiene efectos erga omnes para toda la
comunidad, como cuando se entrega una licencia para el
funcionamiento de una discoteca o para conducir un vehculo,
el efecto no se limita al titular del permiso y a su familia, sino a
toda la colectividad, sean parientes, vecinos, usuarios en fin
cualquier persona que pueda transitar por las vas pblicas y
que puede ser vctima del manejo irresponsable de un vehculo
o de la persona que opere irresponsablemente un negocio
abierto al pblico. Los actos individuales se caracterizan por:
25
Sus efectos jurdicos van dirigidos a personas
determinadas. Adquieren eficacia para el administrado a
partir de la notificacin. Su vigencia se agota en el caso
concreto a que se aplica.
En algunos casos puede ser retroactivo. ( Vigencia
anticipada)
Para lograr la extincin de un acto administrativo
individual (que crea derechos subjetivos a favor de
particulares), la Administracin pblica debe declarar la
nulidad en sede administrativa dentro de un ao, solo si
agravia el inters pblico. Vencido ese plazo podr
recurrir a la va judicial dentro de los dos aos
siguientes.
b. Los Actos Administrativos segn su contenido:
Actos definitivo: Son los que causan estado, o sea que
al pronunciarse sobre un tema concreto resuelven el caso de
manera definitiva, esto asumiendo que lo resuelto conforme al
administrado, y que no sea impugnado.
Actos de trmite: Los denominados actos de trmite no
resuelven los temas de fondo, sino que orientan el
procedimiento para una mejor solucin del caso
Actos creadores de derechos: Como su nombre lo indica,
crean derechos de naturaleza pblica a favor de los
administrados, esta clasificacin presenta tambin algunos
reparos ya que no todos los actos administrativos crean derecho
u obligaciones, tal es el caso de los actos registrales, que solo
tienen por finalidad la publicidad del acto registrado, otro
tanto sucede con las certificaciones que no crean derechos
sino que se limitan a certificar la existencia de algo.
26
Actos que establecen obligaciones: En el Derecho pblico
existen las mismas obligaciones que contiene el Derecho
privado, como son las de dar, hacer y no hacer, pero
adems se ha adicionado una obligacin - juri imperii que
es la obligacin de soportar o tolerar, como cuando se tiene
que suportar las inspecciones, inventarios, controles, Etc.
c. Los actos administrativos segn su forma:
Actos expresos: Los actos expresos son los que se
manifiestan por escrito, es de decir que su presencia es real
e indubitable, ya que constan en un documento, lo cual los hace
identificables. Estos pueden expresarse de diversas formas:
La resolucin: Es un acto identificable por su nombre porque
en su encabezado lleva el nombre de RESOLUCIN ,
generalmente sub rayado, va numerado, firmado, fechado. La
resolucin tiene tres partes notorias:
La parte expositiva, que se inicia con la palabra VISTO,
en esta parte se consigna el nmero del expediente, el
nombre del accionante o accionantes si lo hubieran,
y la peticin concretamente expresada. Sirve para
identificar el acto de otros similares y facilitar su
identificacin.
La parte considerativa, se inicia con la palabra
CONSIDERANDO, en esta parte se consigna la
enunciacin de los hechos, la evaluacin de las
pruebas, y se enuncian los dispositivos legales
aplicables al caso concreto que sirven como marco
normativo para resolver el caso. Las ideas se expresan
en percopas diferentes unas de otra, que se inician con
la palabra QUE, esto sirve para diferenciar un
27
razonamiento de otro. Cada razonamiento recibe el
nombre de CONSIDERANDO. En algunos casos los
considerandos van numerados, en otros llevan
encabezados o ttulos y sub ttulos para identificar un
grupo de ideas y separarlas de otras: ejemplo:
Antecedentes, criterio de la Administracin, evaluacin
de los hechos, hechos controvertidos, conclusiones. Etc.
Pueden inclusive reproducir parte de los informes e
incorporarlos a la resolucin, as como citas legales,
opiniones de juristas, definicin de palabras,
jurisprudencias, y dems criterios empleados para
sustentar lo que se va disponer o resolver.
En algunas ocasiones se coloca al final de los
considerandos los dispositivos legales que facultan a la
Administracin resolver determinados casos.
Finalmente, la ltima parte es la parte resolutiva,
esta se inicia con la palabra: SE RESUELVE o
RESUELVE. Contiene las disposiciones concretamente
expresadas en forma clara y precisa. Se puede expresar
mediante una DISPOSICIN NICA, o mediante
nmeros ordinales PRIMERO, SEGUNDO,
Etc. En otras oportunidades puede expresarse en
ARTCULOS.
La conformacin: Es una especie de Acto administrativo que
no necesita fundamentacin y que sencillamente conforma o
complace al administrado en lo que solicita o pide, como es el
caso de las licencias, autorizaciones, permisos, constancias,
certificaciones. Etc.
28
Generalmente las conformaciones surgen de los procedimientos
simplificados, sin embargo tienen algunos requisitos: Deben
constar por escrito, fecha de emisin y fecha de vigencia, la
descripcin de lo que autoriza o declara, la entidad u rgano
que lo emite, y la firma del responsable, as como el cargo que
ocupa.
La resolucin imperfecta: Son actos escritos que carecen de
las formalidades como lo son la fundamentacin, sustento legal
y dems requisitos de validez que establece la Ley del
Procedimiento Administrativo General, es ms pueden estar
contenidos en cartas, oficios, memoranda, esquelas o
notificaciones, sin embargo causan estado. Sin actos rritos,
sin embargo tienen vigencia y causan estado, esta vigencia
se mantiene en tanto no sean revocados o no se declare su
nulidad en sede administrativa o en sede judicial.
Ahora bien, si el acto est contenido en un documento no
apropiado entonces lo que se impugna no es el documento en
el que se expresa o manifiesta la decisin de la Administracin,
sino que se impugna el acto contenido en la resolucin
imperfecta.
Actos tcitos: Son una especie de actos administrativos que no
tiene existencia en el mundo material, es decir que son actos
presuntos que surgen de la norma legal, entre ellos tenemos:
Silencio administrativo positivo. Silencio administrativo negativo.
Resolucin ficta.
d. Los actos administrativos segn su impugnabilidad: Los actos
administrativos firmes:
Otra clasificacin de los actos administrativos que resulta de la Ley,
se refiere a la impugnabilidad o no de los actos administrativos, y as
29
se distingue el acto administrativo firme de aquel que no es firme,
porque an puede ser impugnado. El acto que no es firme es el que
puede ser impugnado, sea por va administrativa a travs de los
recursos administrativos regulados en el Artculo 85 y siguientes, sea
por va contencioso-administrativa. En cambio, el acto firme, es el acto
que ya no puede ser impugnado por las vas ordinarias de recurso, y
sobre el cual el nico recurso que cabe, es el recurso de revisin. En
ese sentido, el Articulo 97 de la Ley, al regular el recurso de
revisin, seala que ste slo procede contra los actos
administrativos firmes, es decir, contra aquellos que no fueron
impugnados en su oportunidad, y que vencidos los lapsos de
impugnacin, son actos administrativos inimpugnables.
e. Los actos administrativos segn su ejecucin:
Por ltimo, tambin en materia de clasificacin de los actos
administrativos, debe sealarse una clasificacin segn la ejecucin y
as se distingue el acto material de ejecucin, del acto administrativo
formal. El Artculo 78 de la Ley, en efecto, habla de actos materiales de
ejecucin que puedan menoscabar o perturbar los derechos de los
particulares, los cuales no pueden realizarse sin que exista
previamente un acto administrativo que sirva de fundamento a dichos
actos materiales. Puede decirse en este sentido, que el acto material
de ejecucin previsto en el Artculo 78, se identifica con el acto de
ejecucin que regula el Artculo 8 de la Ley.
4. Caracteres del acto administrativo
Presuncin de legitimidad: (iuris tantum, tan slo de derecho). Salvo prueba
en contrario, se presume la legitimidad del acto administrativo, vale decir que ha sido
dictado de acuerdo con el ordenamiento jurdico vigente. Las consecuencias de esta
presuncin de legitimidad son:
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La Prohibicin de que los jueces decreten de oficio la nulidad
del acto administrativo. Necesidad de alegar y probar la
ilegitimidad.
Ejecutoriedad: Es una manifestacin de la auto-tutela de la
Administracin, es la posibilidad de que ella misma provea a la
realizacin de sus propias decisiones, cuando el orden jurdico
le ha concedido expresa o implcitamente tal atribucin. La
ejecutoriedad puede ser:
propia: significa que la Administracin dicta el acto y
provee por s sola a su cumplimiento; slo es procedente
cuando la ley la faculta a ello expresa o implcitamente
impropia: se presenta en el supuesto en que la
decisin, emanada de la Administracin, obtiene su
cumplimiento por medio de una resolucin judicial a
instancia de la Administracin. Es decir que la decisin
emana de la Administracin pero es ejecutada en mrito
a una sentencia judicial.
La Administracin puede, de oficio o a pedido de parte, suspender la ejecucin
del acto si el mismo afecta al inters pblico o si se alega fundadamente la nulidad
absoluta del acto.
Lo relevante de la ejecutoriedad es que la administracin puede obtener el
cumplimiento del ordenado an en contra de la voluntad del administrado y sin
necesidad de recurrir a los rganos jurisdiccionales
Discrecionalidad: La ley del Procedimientos Administrativo General
permitiendo que por disposicin legal o reglamentaria pueda dejarse
alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente. La
posibilidad de disponer un margen de libre apreciacin que permita al
rgano administrativo aplicar su criterio de oportunidad y conveniencia
31
en la emanacin del bien del acto, no emerge solo del legislador si no
tambin del uso de la potestad reglamentaria ya que por va
reglamentaria puede acordarse la discrecionalidad, debe efectuarse
manteniendo la debida proporcionalidad y adecuacin con la situacin
especfica que se haba planteado.
La Motivacin: La motivacin de los actos administrativos es la
expresin del motivo mismo en entendindose por tal expresin del fin
que se persigue con su emanacin la exigencia de que el acto
contenga el basamento expreso de la decisin resguarda los intereses
de los administrados, por cuanto les permite conocer las razones que la
administracin asume en la toma de decisiones a falta de norma
expresa que establezca otras exigencias en los actos vinculados, el
motivo est dado por el propio legislador que es que establece el fin u
objeto de la decisin y por ende la remisin especificada a la
disposicin en la cual se fundamenta el acto, acta como motivo del
mismo. La motivacin consiste en la referencia a los hechos y a los
fundamentos legales del acto se establece as la necesidad tanto de la
motivacin fctica (razones de hechos) como las motivaciones de
derecho (razones de derecho).
Elementos del Acto administrativo:
La teora de la causa del acto administrativo ha sido desarrollada por Maurice
Hauriau al comentar la jurisprudencia del Consejo de Estado francs, y utiliza la
nocin de causa para integrarla como un elemento autnomo del acto administrativo.
Por su parte Guido Zanobini, seala que la causa es solo un requisito de la
voluntad o un modo de expresin de la misma.
La causa es el elemento lgico y comprende el porqu de la emisin del acto,
se compone de los antecedentes de hecho, las circunstancias, las normas que
concentran y evalan su contenido como fuente creadora del acto administrativo. La
causa est regida por los siguientes principios:
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Normatividad: La causa que motiva cualquier acto de tener sustento
bsico en la norma fundamental creadora de la juricidad as como en
sus principios esenciales. La norma legal concurre par la creacin del
acto, luego las normas administrativas, la jurisprudencia, Etc. en
estricto orden jerrquico. Todo ello dentro de la Constitucin y los
principios generales del Derecho.
Verdad objetiva: Se expresa en que los hechos y conductas que
concurren para integrar y presupuestar la causa deben ser producto
de una verificacin cierta, exacta y correcta de su existencia, de
esta manera se excluye la presuncin de arbitrariedad.
Calificacin jurdica: Los hechos o conductas que concurran para
determinar la causa del acto debe ser enjuiciados de acuerdo al
contenido u objeto de la norma que se aplica. Esta labor es
especficamente legal, no en el sentido de hacer justicia, sino de actuar
con justicia. La calificacin jurdica de la causa excluye el error, el dolo
y la arbitrariedad.
Apreciacin razonable: Es propia de toda actividad administrativa,
surge de la investigacin, determinacin, adecuacin y concrecin de la
causa.
El objeto: Es aquello que se dispone, certifica, declara u ordena. Se le
conoce tambin como contenido del acto administrativo. El contenido
del objeto debe ser:
a. Licito.
b. Cierto y determinado.
c. Posible fsica y jurdicamente.
d. Proporcional.
e. Moral.
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La forma: El Artculo 4 de la Ley del Procedimiento Administrativo
General seala que el acto debe constar por escrito, fecha y lugar de
emisin, denominacin del rgano del cual emana, nombre y firma de
la autoridad interviniente, no existe una forma especial sino solamente
algunos requisitos, como el de pronunciarse sobre todas las
cuestiones planteadas y debe ser obligatoriamente motivada, sin
embargo entendemos que estos requisitos que en realidad son
expresiones de la causa estn referidos a los actos nacidos de
los procedimientos donde existe reclamo o contencin, mas no
as de los procedimientos ajenos a cualquier tipo de disputa. Por su
parte el profesor Mor Urbina seala que La forma se entiende el
modo como se documenta y se da a conocer la voluntad
administrativa al exterior.
El profesor Juan Carlos Casagne seala refirindose a la forma del
acto administrativo que Para que la voluntad humana sea captada
por el Derecho y se traduzca en un acto jurdico es preciso que
se opere la exteriorizacin de la misma en el mundo externo. La
exteriorizacin de la voluntad al plano jurdico recibe el norme de
forma que constituye el acto aglutinante de dicha voluntad en el
acto administrativo (C AS A GN E , Juan Carlos. EL ACTO
ADMINISTRATIVO, Edit. Abeledo Perrot, Bs. As, 1981, Pag. 202)
No es admisible pues la presencia de un acto carente de forma porque
esta constituye un requisito esencial de validez del acto, pese de ello
el sistema legal peruano admite la presencia de un acto ficto en el
silencio administrativo cuando se ha vencido el plazo para resolver y no
se ha emitido la resolucin, en cuyo caso se considera denegada o
aprobada la peticin segn corresponda.
De lo expuesto debemos concluir:
a. Que todo acto debe manifestarse por escrito, salvo el caso del
34
silencio administrativo.
b. Debe tener la fecha y lugar de emisin, denominacin del
rgano del cual emana, nombre y firma de la autoridad
interviniente.
La motivacin: Para Casagne la motivacin es un requisito de forma.
Es la exteriorizacin de lkas razones que justifican y fundamentan la
emisin del acto. Sobre este particular existen antecedentes muy
antiguos como los que dej el fenecido Tribunal Nacional de Servicio
Civil en la Resolucin 1451- 91-TNSC 1ra. Sala del 4 de octubre de
1991, publicada en el diario El Peruano el 20 de octubre de ese mismo
ao y seala que L a motivacin es una exigencia del Estado
de Derecho, por ello es exigible como principio en todos los
actos administrativos. Debe ser una autntica y satisfactoria
explicacin de la razones de la emisin del acto. La falta de
motivacin no solo vicia de forma el acto, sino tambin y
principalmente de arbitrariedad del acto administrativo. Ms
adelante el texto de la resolucin seala lo siguiente La
resolucin deber ser obligatoriamente motivada, no siendo en
consecuencia suficiente el uso de trminos genricos que puedan
contener una abuso de derecho o una arbitrariedad para denegar
la pretensin del reclamante, sino que los mismos deben estar
debidamente explicados
La finalidad pblica: Est relacionada con el aspecto funcional del
acto representado en el fin de inters pblico o bien comn que por el
mismo se persigue. La finalidad es un elemento autnomo diferente de
la causa por:
Los antecedentes de hecho y Derecho que justifican el dictado
del acto. Por los fines que persigue al emitirlo.
Los fines se hayan en el marco de la funcin administrativa y el
ordenamiento jurdico y aparece como un requisito de legalidad
35
del acto. El profesor Morn Urbina seala en torno a este
tema lo siguiente El empleo de cada acto administrativo
debe estar relacionado con la razn determinante que
origin la asignacin de competencia al rgano
administrativo como consecuencia de lo expuesto podemos
concluir que para conocer los fines de cada dependencia
pblica debemos acudir a la Ley de creacin de la misma, en la
que se consignan los fines que esta persigue, ahora bien,
ningn acto administrativo podr ser contrario a dichos
lineamiento, esto no significa en modo alguno que no se
produzcan actos administrativos que contengan un fin contrario
al de la entidad que lo emite, corresponde pues a los abogados
identificar esta anomala para deducir la nulidad oportunamente.
Clases de actos administrativos
Los actos administrativos pueden ser de varias formas:
a. Actos conformadores: Son los que satisfacen las exigencias de
los administrados, aprueban autorizaciones, concesiones o permisos.
b. Actos declarativos: Son los que se pronuncian sobre los derechos
de las personas o sobre las cualidades de estas.
c. Actos imperativos: Son los que contienen mandatos u rdenes que cumplir.
d. Actos registrales: Tienen por finalidad constituir medios de prueba a favor
de una persona determinada.
La extincin del acto administrativo:
Todo acto administrativo por ser generador de derechos y obligaciones,
tiene una vocacin de existencia, consecuentemente su extincin debe justificarse
36
legalmente por iguales o mayores fundamentos de aquellos que lo originaron.
La vigencia de un acto administrativo se caracteriza por dos principios bsicos:
Estabilidad de la norma. Respeto de los derechos adquiridos.
La extincin de un acto administrativo no es ms que la erradicacin de una
norma de vigencia legal y as como la norma surge por motivos definidos, su
extincin tambin requiere de un procedimiento similar.
Como consecuencia de lo expuesto podemos afirmar que no todos los actos
administrativos son extinguibles, pero cuando concurren determinadas circunstancias
previstas en la norma legal, estos deben ser retirados de la esfera jurdica para
preservar el ordenamiento legalmente establecido. La extincin puede producirse en
los siguientes casos:
Cuando se afectan los elementos de legitimidad:
Es el caso tpico de la nulidad. La nulidad es una sancin dirigida contra el
acto de modo tal que sus efectos jurdicos se extinguen desde la fecha de su vigencia,
es decir que la nulidad tiene efecto retroactivo ya que se retrotrae a la fecha del
nacimiento de este, dejando lo sin efecto.
La nulidad como causa especfica de la extincin del acto administrativo
debe ser declarada por el superior jerrquico de aquel que la emiti, y entre las
causas de nulidad encontramos las siguientes:
Por contravencin a la Constitucin, las leyes y los reglamentos:
Un acto administrativo no puede tener vigencia dentro de un Estado de
Derecho claro est cuando contraviene el ordenamiento legalmente establecido, en
tal razn, el ordenamiento legal comprende a la Constitucin, por contener las reglas
bsicas de la convivencia, la organizacin del Estado, los derechos propios de los
seres humanos, y en fin, por contener el proyecto de vida de los nacionales, en
consecuencia no puede mantenerse la vigencia de un acto administrativo que sea
37
contrario a la Constitucin, ni a las leyes de la Repblica, por cuanto estas tienen la
finalidad de materializar los objetivos constitucionales, las entidades creadas por ella,
y el desarrollo de los derechos que ella enuncia, as como las funciones y atribuciones
de las entidades del Estado. En lo que respecta a los reglamentos, estos no son sino
dispositivos generales que indican la forma como aplicar las leyes, sin desnaturalizar
su contenido, en tal sentido, el acto administrativo no puede contravenir los
reglamentos porque al hacerlo quebranta el ordenamiento jurdico establecido.
Por defecto de los requisitos de validez:
Los requisitos de validez son esenciales para la vigencia del acto, Un acto
administrativo no puede ser emitido por rgano incompetente porque no est
premunido de la capacidad legal para hacerlo, tampoco podra tener vigencia un acto
sin motivacin suficiente, salvo el caso de los actos que conforman a los
administrados, mucho menos puede suponerse siquiera la existencia de un acto que
sea contrario a la finalidad pblica - como cuando el poder de polica se usa no
para mantener el orden sino para aumentar los recursos pblicos -, o como lo es
el caso de un agente que acta para perseguir una finalidad personal, o cuando
los actos sean realizados con el objeto de beneficiar a terceros.
Tampoco pude haber acto impreciso, pues no tiene sentido la existencia de un
acto que no es claro y concreto en lo que declara u ordena, ni mucho menos que haya
surgido sin observar el procedimiento regular.
Cuando se afectan los elementos de mrito:
Es el caso tpico de la revocacin y se produce cuando las razones que
justificaron la emisin del acto han desaparecido, con lo es el caso de un pensionista
que goza de un beneficio tributario por tener propiedad nica, y obtener otra
propiedad desaparece el requisito para la continuidad del beneficio. A diferencia de
la nulidad, la revocacin no tiene efecto retroactivo sino que por el contrario sus
efectos son ultractivos, es decir que tienen vigencia a partir de la fecha de vigencia de
la revocacin.
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Cuando se afecta el plazo:
Esta causa est referida especficamente al vencimiento del plazo. Existen
actos administrativos sujetos a plazo, como es el caso de los permisos, las
concesiones, autorizaciones, Etc. que tienen una vigencia limitada a cuyo vencimiento
es necesario renovarlas o someterse a procedimiento de seleccin, en estos casos el
vencimiento del plazo extingue la vigencia del acto administrativo, tal es el caso de
las credenciales de las autoridades polticas que se entregan para un periodo de
tiempo determinado, en consecuencia al fenecer el plazo cesan sus efectos.
Cuando no puede cumplirse su objeto:
Es el caso tpico de la denominada fuerza mayor, es decir la presencia de un
acontecimiento extraordinario que imposibilita la vigencia del acto administrativo,
como lo es el caso de una huelga, o de una guerra civil, tambin puede considerarse
el caso fortuito como es el caso de la muerte de un pensionista en cuyo caso la familia
no podr percibir la renta generada por la pensin, o en el caso de la destitucin o
inhabilitacin de un funcionario este ya no podr continuar ejerciendo la funcin
pblica.
Cuando existe sancin por incumplimiento:
Se refiere a la caducidad de los actos administrativos cuando estos se
encuentran sujetos a condicin, el incumplimiento de la condicin genera el
decaimiento del acto administrativo caducidad.
Por renuncia expresa:
Es una manera natural de extinguir los actos administrativos y se produce
cuando ha decado el inters del administrado en la prosecucin de la situacin
jurdica creada en su favor.
39
CONSERVACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO:
Hablar de la conservacin equivale a reconocer la existencia de un vicio no
trascendente que pueda afectar la vigencia del acto administrativo. Conservar es
sinnimo de rehacer el documento en el que se ha expresado en forma inadecuada
un acto administrativo.
La Ley del Procedimiento Administrativo General menciona en el artculo 14
que la conservacin del acto administrativo se puede producir cuando se cumpla el
siguiente presupuesto:
Que exista el incumplimiento de un requisito de validez
Que el incumplimiento no sea trascendente
Que la correccin del incumplimiento se produzca por la entidad
emisora
Este presupuesto nos lleva a tener que emitir una nueva resolucin o acto
conformador, lo cual implica necesariamente tener que remitir el plazo de la vigencia
del mismo, pues si tengo un acto imperfecto que luego es conservado mediante uno
nuevo notificado en fecha diferente habra de preguntarse Cul es el plazo
impugnatorio ? creo que no hay lugar a dudas si sealamos que es a partir de la
fecha en que el acto ha sido conservado o perfeccionado.
Conservar no es sino subsanar las omisiones no trascendentes de un acto
administrativo lo cual nos lleva a la presencia de un nuevo instituto denominado
la remisin que no es otra cosa que el otorgamiento de un nuevo plazo
impugnativo al administrado o un nuevo plazo de vigencia del acto conservado que se
computar a partir de la fecha de notificacin del nuevo acto.
La Ley antes mencionada no establece el instituto de la remisin, sin embargo
este opera sensu stricto por efecto de la nueva notificacin debido a que los actos
administrativos estn destinados para los administrados y solo tienen vigencia a partir
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de la notificacin o publicidad de los mismos, no existe pues conservacin que pueda
guardarse in pectore de la Administracin o lo que podra llamarse una conservacin
formal, pues si el acto se ha llegado a notificar la conservacin del acto al
administrado esta no ha llegado a nacer realmente, y en consecuencia no surte efecto
alguno.
En la Ley N 27444 encontramos que la conservacin puede producirse en los
siguientes casos:
Cuando exista acto impreciso o exista incongruencia entre lo resuelto y
la motivacin. Tratndose de resoluciones ser cuando exista
incongruencia entre la parte considerativa y la parte resolutiva.
Cuando el acto tenga una motivacin insuficiente o parcial, es decir que
no se haya pronunciado sobre todos los puntos controvertidos, de all
la importancia de establecer los puntos materia de controversia al inicio
de las resoluciones, sobre todo en los casos en que existe contencin.
Cuando el acto se haya emitido con infraccin de las formalidades no
esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas cuya
realizacin no hubiera impedido o cambiado la decisin final en
aspectos importantes, o cuyo incumplimiento o afecto el debido
proceso del administrado. Bueno, se nota claramente que esta parte
del texto ha sido materia de varios remiendos de un lado el legislador
usa la palabra proceso en vez de procedimiento, lo cual nos lleva a la
conclusin de que quien realiz el agregado no conjuga con el espritu
de quienes redactaron el texto, pero deja en claro de que la
conservacin es un acto meramente formal que tiene por finalidad dar
una clara explicacin de lo que se ha dispuesto al administrado, lo
cual no est mal, sino que vendra a reforzar el criterio del mrito del
acto administrativo.
Cuando se concluya indubitablemente de cualquier otro modo, que el
acto administrativo hubiera tenido el mismo contenido de no haberse
producido el vicio. Aquellos emitidos con omisin de documentacin no
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esencial.
Finalmente el artculo 15 contiene una disposicin desesperante que vale la
pena reproducir y explicar para evitar caer en contradiccin con todo lo expuesto
anteriormente, y a la letra dice:
Artculo 15
Los vicios incurridos en la ejecucin de un acto administrativo, o en su
notificacin a los administrados, sin independientes de su validez.
Esta disposicin est referida no a la etapa de construccin del acto
administrativo, sino a la etapa de ejecucin del mismo. La conservacin solo puede
darse despus de haberse notificado el acto administrado y no antes pues los actos
administrativos antes de ser notificados a los administrados no sino simples
proyectos, pues como ya lo expusimos antes pueden estar fechados, firmados,
sellamos y numerados pero si no se notifican al administrado no surten ningn efecto
legal, y si no se ha notificado un acto este puede rehacerse, a esto no podemos
llamarlo conservacin por cuando solo se conserva aquello que ha nacido con defecto
no sustancial.
Volviendo al tema de nuestras preocupaciones es necesario sealar que un
acto emitido con defectos no trascendentes tiene vigencia legal, nadie lo niega, pero
la conservacin tiene por finalidad subsanar dichos defectos, ahora bien esta
subsanacin debe hacerse de la misma forma y manera que el acto sub materia, en
otras palabras si el acto se ha expresado mediante una resolucin la conservacin
debe hacerse mediante otra nueva resolucin; si el acto administrativo se ha
manifestado mediante una conformacin debe emitirse un nuevo documento
conformador, sea este licencia, carnet, permiso, certificacin, Etc. Ahora bien, si tanto
el acto irrito como el conservado son lesivos a nuestros intereses vale preguntarse
cul es el plazo para impugnarlo, indudablemente que por efectos de la remisin
el plazo es el de la notificacin del acto conservado, sin embargo no es recomendable
esperar a que la Administracin subsane las omisiones para esperar un nuevo plazo
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impugnativo, esta solo sera una oportunidad fortuita, toda vez que el acto defectuoso
est surtiendo efecto desde la fecha de notificacin y la nueva notificacin no dara
lugar sino a nuevos y mayores alegaciones.
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
LA NATURALEZA JURDICA DE LOS ACTOS CONFORMADORES Y
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
Con la promulgacin de la Ley N 27444: Ley del Procedimiento Administrativo
General (publicada el 11 de abril de 2001) se ha establecido una nova specie ( nuevo
aspecto ) del acto administrativo que no requiere motivacin pero que est sujeto a
requisitos de forma, y que es el resultado de la simplificacin administrativa, Otro de
los aspectos de esta forma de actos administrativos es que no requiere ser emitido
por funcionario, sino que puede ser producido por cualquier agente de la
administracin prximo al administrado, lo cual revoluciona la concepcin tradicional
del acto administrativo que se emitida bajo la forma de resolucin y la necesidad de
ser emitido por personal jerrquico dentro de la Administracin. Al no ser emitido por
personal jerrquico, y carecer del requisito de motivacin convierte a la conformacin
en un aspecto del acto administrativo cuya naturaleza es conveniente establecer pues
su presencia normativa revoluciona la concepcin tradicional del acto administrativo.
La utilidad del presente enfoque es naturaleza dogmtica porque est
orientado al desarrollo de teora del acto administrativo, su aplicacin est orientada a
simplificar las relaciones jurdicas entre el Estado y los administrados.
Referencias tericas:
Existen diversos trabajos en torno a la teora del acto administrativo y
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entre los reciente data citaremos:
Agustn Gordillo TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO,
tomo 3, Edit. ARA editores Fundacin de Derecho
Administrativo, Per 2003, quien ha estudiado la naturaleza de los
actos administrativos como instrumentos pblicos.
Leopoldo Tolivar Alas, catedrtico de Derecho Administrativo de la
Universidad de Oviedo, que tiene un estudio sobre la naturaleza y la
extensin del acto administrativo: su naturaleza plural, trabajo publicado
bajo el nombre de NATURALEZA Y EFICACIA DEL ACTO
ADMINISTRATIVO en Temas actuales del Derecho Administrativo,
obra colectiva, Editorial Normas Legales,Trujillo, febrero de 2006.
Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez, quienes han
escrito sobre el tema LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:
CONCEPTO Y ELEMENTOS, CLASES, EFICACIA DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS y su obra publicada Curso de Derecho
Administrativo, tomo I, Editorial Palestra Temis ( Lima Bogot,
2006) Pg. 583
El profesor Juan Carlos Morn Urbina seala que para el caso de los
actos administrativos conformadores se trata de una Atenuacin del
deber de motivacin segn lo ha expuesto en su trabajo denominado
COMENTARIOS A LA LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL Edit. Gaceta Jurdica, Lima 2001, Pg.,
85.
Fernando Garrido Falla que ha escrito sobre la teora de
los actos administrativos, las diversas concepciones y la motivacin de
ellos, en su trabajo titulado TRATADO DE DERECHO
ADMINISTRATIVO, VOL I PARTE GENERAL Editorial Tecnos,
Espaa 2004
Qu se entiende por naturaleza jurdica?
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No existe una definicin precisa de que es lo que se entiende por naturaleza
jurdica, sin embargo este nombre es empleado frecuentemente entre los
estudiosos del derecho de diversas latitudes, entre los que podemos citar al Dr.
Antonio Maria Lorca Navarrete catedrtico de Derecho Procesal del Pas Vasco, y
presidente de la Corte Vasca de Arbitraje que ha publicado un trabajo denominado
NATURALEZA JURIDICA DEL ARBITRAJE en la Revista Iberoamericana de
Arbitraje y Mediacin, en enero de 2006, revista electrnica editada por Chavaneix y
asociados.
En el Per la Ley N 27694 se denomina Ley que determina la naturaleza
jurdica de la Oficina Central de Lucha contra la Falsificacin de Numerario, y en el
artculo 1 sobre la naturaleza jurdica de La Oficina Central de Lucha contra la
Falsificacin de Numerarios, seala que esta Se encarga de planificar e
implementar las medidas conducentes a combatir la falsificacin y alteracin de
billetes y monedas, nacionales o extranjeras, creada por Ley N 27583, es un
organismo adscrito al Banco Central de Reserva del Per, con personera jurdica de
derecho pblico interno, que goza de autonoma orgnica, tcnica y administrativa en
el mbito de su competencia.
En Argentina el profesor Agustn Gordillo nos habla de la naturaleza jurdica
del acto que decide el recurso en el apartado 2,6, numeral 2 del captulo 3 del Tomo 4
de su Tratado de Derecho Administrativo (Edit. Fundacin de Derecho Administrativo
ARA editores, Lima 2003.
Entre los tratadistas brasileros encontramos que Paulo de Barros Carvalho
profesor de la Pontificia Universidad Catlica de Sao Paulo en su trabajo Crdito
Tributario e Lanzanamento, escribe en el numeral XIV sobre la el debate doctrinal
entre la naturaleza jurdica constitutiva y la naturaleza declarativa de la determinacin
tributaria bajo el ttulo O velho problema da naturaleza declaratoria ou
constitutiva do lanamento tributario ( DE BARROS CARVALHO, Paulo;
Tratado de Derecho Tributario, Editorial Palestra, Lima 2003, Pg. 339). Igual
trmino es empleado por el profesor Sacha Calmn Navarro Colho, profesor de
Derecho Tributario de la Universidad de Minas Gerais, cuando escribe sobre la
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naturaleza no patrimonial de las obligaciones accesorias. Deberes administrativos, en
su trabajo titulado A obrigaao Tributaria ( Op. Cit. Pg.366)
En Italia el profesor Carlos Garbarino, profesor de la universidad de Pava,
tambin emplea el trmino naturaleza jurdica al referirse al modelo OCSE al referirse
a la estructura de las convenciones para evitar la doble imposicin, que corresponde
al captulo V de su trabajo titulado Introducciones all Tazzazzione del Reddito
Transnazionale ( Op. Cit. Pg. 806).
En Espaa el profesor Leopoldo Tolivar Alas, catedrtico de Derecho
Administrativo de la Universidad de Oviedo, emplea la denominacin materia de
nuestro estudio en su trabajo denominado Natura leza y eficacia del Acto
Administrativo ( Temas Actuales de Derecho Administrativo obra colectiva; Edit
Normas Legales, Pg. 53, Trujillo, 2006).
Tambin podramos citar a la Dra. Ana Beln Casares Marcos, profesora de
Derecho Administrativo de la Universidad de Len, cuando se refiere a la naturaleza
jurdica de las Cajas de Ahorro Espaolas, en su trabajo titulado Nacimiento,
evolucin y desafos actuales de la Caja de Ahorros Espaola: Implicancias para las
Cajas Municipales de Ahorro y Crdito del Per ( Op. Cit. Pg. 227).
Finalmente debemos mencionar a los profesores Eduardo Garca de Enterra
y Toms Ramn Fernndez que emplean tambin el trmino naturaleza jurdica
numerosas veces en su obra denominada Curso de Derecho Administrativo tomo I,
Edit, Palestra Temis, p
