69 Tributacin Nacional, Regional y Municipal RAMN CHUMAN ROJAS * INTRODUCCION Tratar sobre la Tributacin en el Perœ, hoy en da, es sumamente complicado, no slo porque el tema demanda un riguroso conocimiento multidisciplinario de la Cien- cia Poltica, Econmica, Jurdica, Conta- ble, la Sociologa, la Historia y la Filosofa entre otras, sino por lo complejo de nuestra realidad econmica y social. Esto significa, entonces, que el fenme- no tributario puede ser tratado desde distin- tos enfoques de anÆlisis teniendo en cuenta los objetivos que se persiguen. Siendo el nuestro analizar el impacto de las medidas tributarias en la economa nacional, he credo conveniente tratar el tema teniendo en cuenta el ordenamiento jurdico tributario del pas y el anÆlisis econmico tØcnico y social del mismo a la luz de la doctrina y teora tributarias tenien- do en cuenta las medidas que se viene dictando en estos dos aæos de gobierno. ORDENAMIENTO JURIDICO-TRIBU- TARIO La tributacin presenta una relacin jurdico-econmica y social entre el Estado y la colectividad. El Estado ejerce el Poder Tributario que le otorga la Constitucin, la misma que lo distribuye en los distintos niveles de Gobierno Central, Regional y Local o Municipal; el artculo 139” dispone Slo por ley expresa se crean, modifican o suprimen tributos y se conceden exonera- ciones y otros beneficios tributarios. Si recorremos el trabajo parlamentario desde la vigencia de la Constitucin del Estado de 1979, podemos observar que la legislacin tributaria fue promulgada por el Poder Ejecutivo a travØs de Decretos Le- gislativos, ejerciendo un poder tributario delegado por el Congreso de la Repœblica al amparo del Inc. 10) del Artculo 211 y Artculo 188 de la Constitucin del Esta- do. Por otro lado, el Inc. 20, del Artculo 211”, le concede al Presidente de la Repœ- blica la atribucin de dictar medidas extra- ordinarias en materia econmica y finan- ciera cuando as lo requiere el interØs nacio- nal y con cargo a dar cuenta al Congreso. A doce aæos de vigencia de la Constitucin, con tres gobiernos democrÆticos de estilos y orientaciones distintas, la posicin del * Presidente de la Federacin de Colegios de Contadores Pœblicos del Perœ.
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Tributación Nacional, Regional y Municipal
RAMÓN CHUMAN ROJAS *
INTRODUCCION Tratar sobre la Tributación en el Perú,
hoy en día, es sumamente complicado, no sólo porque el tema demanda un riguroso conocimiento multidisciplinario de la Cien-cia Política, Económica, Jurídica, Conta-ble, la Sociología, la Historia y la Filosofía entre otras, sino por lo complejo de nuestra realidad económica y social.
Esto significa, entonces, que el fenóme-
no tributario puede ser tratado desde distin-tos enfoques de análisis teniendo en cuenta los objetivos que se persiguen.
Siendo el nuestro analizar el impacto de
las medidas tributarias en la economía nacional, he creído conveniente tratar el tema teniendo en cuenta el ordenamiento jurídico tributario del país y el análisis económico técnico y social del mismo a la luz de la doctrina y teoría tributarias tenien-do en cuenta las medidas que se viene dictando en estos dos años de gobierno.
ORDENAMIENTO JURIDICO-TRIBU-TARIO
La tributación presenta una relación
jurídico-económica y social entre el Estado y la colectividad. El Estado ejerce el Poder Tributario que le otorga la Constitución, la misma que lo distribuye en los distintos niveles de Gobierno Central, Regional y Local o Municipal; el artículo 139º dispone �Sólo por ley expresa se crean, modifican o suprimen tributos y se conceden exonera-ciones y otros beneficios tributarios�.
Si recorremos el trabajo parlamentario
desde la vigencia de la Constitución del Estado de 1979, podemos observar que la legislación tributaria fue promulgada por el Poder Ejecutivo a través de Decretos Le-gislativos, ejerciendo un poder tributario delegado por el Congreso de la República al amparo del Inc. 10) del Artículo 211 y Artículo 188 de la Constitución del Esta-do.
Por otro lado, el Inc. 20, del Artículo
211º, le concede al Presidente de la Repú-blica la atribución de �dictar medidas extra-ordinarias en materia económica y finan-ciera cuando así lo requiere el interés nacio-nal y con cargo a dar cuenta al Congreso�. A doce años de vigencia de la Constitución, con tres gobiernos democráticos de estilos y orientaciones distintas, la posición del
* Presidente de la Federación de Colegios de Contadores Públicos del Perú.
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Poder Ejecutivo ha sido uniforme en el sentido de usarla con fuerza de ley, dictan-do medidas de carácter tributario; recién la Ley 25397, publicada el 9 de febrero del presente año, ha fijado limitaciones en el uso de este poder que más adelante co-mentaré.
Frente a esta experiencia constitucional,
cabe formularnos las siguientes preguntas: ¿Debemos promover la modificación de estos artículos constitucionales? o ¿deben ser revisados para una correcta reglamenta-ción? Los constituyentes del setentinueve ¿tuvieron la intención de ejercer la partido-cracia en el Perú, negociando la mayoría parlamentaria? o ¿tuvieron la sana inten-ción de otorgarnos una Constitución que permita una dinámica legislativa? Tene-mos a puertas un Congreso Constituyente en donde deberá evaluarse esta situación.
Teniendo en cuenta la naturaleza del
tema a tratar, el artículo 79º dispone que el Perú es un Estado unitario con gobiernos regionales y locales, su gobierno es unita-rio, representativo y descentralizado, y sobre descentralización la Constitución norma un régimen local y regional con autonomía económica y administrativa en los asuntos de su competencia (Arts. 252 y 261). Sobre esta base constitucional a partir del año 1984, se viene normando el proceso de re-gionalización en el Perú, y dos son los dis-positivos legales que constituyen la base del proceso: la Ley 23878 que aprueba el Plan Nacional de Regionalización y la Ley de Bases de Regionalización.
EL PODER TRIBUTARIO Y LOS GO-BIERNOS REGIONALES Y LOCALES
El tercer párrafo del artículo 139º de la
Constitución dispone que los gobiernos regionales �puede crear, modificar y supri-mir tributos o exonerar de ellos con arreglo a las facultades que se les delegan por Ley.� Por su parte, los artículos 86 y 87 del Texto Unico de la Ley de Bases de Regio-
nalización, señalan las limitaciones de esta facultad; el primero precisa que las �regio-nes no pueden crear tributos a la importa-ción, exportación o tránsito de productos o mercaderías�; el segundo dispone que �Los impuestos regionales son diversos y no paralelos a los nacionales�. La materia imponible no puede ser objeto de imposi-ción regional cuando está gravada por Ley Nacional.
Como se puede apreciar, las normas
antes mencionadas reducen el campo de acción de los Gobiernos Regionales; éstos no podrán crear Impuestos a la Renta, Patri-monios ni a Consumo de Bienes ni Presta-ción de Servicios, ni al comercio exterior, por ser de jurisdicción nacional; quedaría sólo el ejercicio de la delegación tributaria para tasas y contribuciones especiales para los cuales no alcanza la prohibición.
Sin embargo, hay que tener en cuenta
que la prohibición no llega al régimen de participación en la recaudación que podría crearse como una de las fuentes de finan-ciamiento de los programas de desarrollo regional.
A lo anteriormente expuesto debemos
agregar que la disposición complementaria y transitoria 22 del Texto Unico de la Ley de Bases de Regionalización dispuso que a partir del ejercicio fiscal de 1989, el 25% del rendimiento total del Impuesto General a las Ventas constituye recurso de los Gobierno Regionales, así mismo los Im-puestos a la Renta y al Patrimonio.
Las normas en comentario disponen un
régimen de participación en la recaudación pero que hasta el momento no se ha cum-plido, estando las regiones a lo que dispone el poder político del Gobierno Central. Esto significa que las Asambleas Regio-nales tendrían que esperar conocer los re-cursos que le destina el Gobierno Central, para luego formular sus Planes de Desarro-llo.
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En resumen los Gobiernos Regionales no cuentan con recursos propios en materia de tributación. Con relación a los Gobier-nos Locales, el cuarto párrafo del Artículo 139º de la Constitución dispone que �los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones, arbitrios y dere-chos o exonerar de ellos conforme a Ley� Esta potestad está restringida a sus contri-buciones, arbitrios y derechos, tal como lo precisa el Inc. 4 del Artículo 254º de la Constitución.
Sin embargo, el Gobierno Central le
otorgó como fuente de financiamiento di-recto ingresos tributarios provenientes de los siguientes tributos: Impuesto al Valor del Patrimonio Predial, Impuesto a los premios de caballos de carrera, Impuesto a la transferencia e importación de caballos de carrera, Impuesto a los espectáculos públicos no deportivos, Impuesto al fun-cionamiento de establecimientos Impues-tos a los avisos de propaganda, Impuesto a la explotación del juego de Bingo, Impues-to a los premios con fines de propaganda comercial, Impuesto a los premios de lote-rías y rifas, Impuesto a los terrenos sin construir, Impuesto de alcabala de enaje-naciones, e Impuesto al patrimonio auto-motriz.
Debemos entender que la intención
política del Ejecutivo de eliminar tributos no debe incluir estos 12 tributos que cons-tituyen la fuente de ingresos de los gobier-nos municipales. Sin embargo, debe elimi-narse el impuesto a los terrenos sin cons-truir, por tratarse de un impuesto sanciona-dor.
Como podemos apreciar, no obstante
haberse iniciado en el país un proceso de regionalización, los Gobierno Regionales no cuentan con ingresos propios vía tri-butos, y las medidas tributarias que se vienen dictando tienen como objetivo lo-grar el superávit fiscal del Gobierno Cen-tral.
Para pasar al análisis económico y fi-nanciero, antes es preciso señalar lo dis-puesto por la Constitución con relación a la Función del Estado. El artículo 80º dispone que �son deberes primordiales del Estado defender la soberanía nacional, garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, PROMOVER EL BIENESTAR GENE-RAL, basado en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado del país y eliminar toda forma de explotación del hombre por el hombre y del hombre por el Estado�. Por su parte el artículo 81º dispone que �El poder emana del Pueblo. Quienes lo ejer-cen lo hacen en su representación y con las limitaciones y responsabilidades señaladas por la Constitución y la Ley�.
La tributación en tal sentido es la
CONTRAPRESTACION que está obliga-da a efectuar la colectividad al ESTADO, en retribución de la PRESTACION de los servicios públicos, constituyendo uno de los aspectos en que se resume la actividad financiera del Estado, la misma que nos presenta un esquema que parte de una polí-tica económica que incluye la política fiscal de la que forma parte la política tributaria.
La política fiscal tiene en consecuencia
dos componentes, la Política Tributaria y la Política Presupuestaria. La primera se orien-ta a la formulación de un Sistema Tributa-rio y la segunda a la formulación de un Sistema Presupuestario. El primero admi-nistrado por un organismo responsable de su aplicación y el segundo por los organis-mos del sector público nacional encarga-dos de los servicios públicos.
OBJETIVOS DE UNA POLITICA TRI-BUTARIA
En un régimen democrático, el equili-
brio económico y social debe ser el princi-pal objetivo de una política tributaria. Para ello se requiere el ordenamiento de los tres elementos principales de la tributación: ESTADO, CONTRIBUYENTES Y AC-
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TIVIDADES ECONOMICAS. El Estado en tanto su estructura garantiza la eficiencia de los servicios públicos, los contribuyen-tes y sus actividades económicas en tanto permiten una distribución justa y equitativa de la carga fiscal. Sobre esta base es posible aplicar una REFORMA TIRBUTARIA orientada a la formulación de un Sistema Tributario Nacional.
No cabe duda que una Reforma Tributa-
ria debidamente planificada y eficiente-mente administrada, no es posible lograrla en el corto plazo; sin embargo, a las medi-das mediatas deben adicionarse otras medi-das que nos orienten a un racional modelo de Sistema Tributario, armónico y consis-tente dentro del contexto de la política económica general con características de flexibilidad que permitan ajustarlo según la naturaleza económico-social de sus ob-jetivos.
ANALISIS DE LA SITUACION ACTUAL
A dos años de gobierno, dos son los
aspectos más saltantes de la Reforma Tri-butaria aplicada desde julio de 1990, ambos con el mismo objetivo: incremento de la recaudación fiscal y la simplificación de la legislación tributaria. Estos aspectos son: el modelo de Reforma que aplicó el primer Ministro de Economía y Finanzas, Hurtado Miller, y el modelo que viene aplicando el actual Ministro Carlos Boloña.
El ocho de agosto de 1990, el Ministro
Hurtado Miller anunciaba al país las prime-ras medidas de ajuste económico para la reconstrucción nacional y orientadas a la estabilización económica del Estado: el aumento en los precios de los combusti-bles, contribuciones extraordinarias y el levantamiento de algunas exoneraciones fueron entre otras las características de estas medidas en materia tributaria. Igualmente se solicitó facultades al Congreso para legislar en materia tributaria, promulgán-dose 11 Decretos Legislativos de los cuales
sólo 10 se encuentran vigentes al haber sido derogado antes de su vigencia el D. Leg. 624 denominado Ley de Ampliación del Número de Contribuyentes.
El Ministro también anunció una severa
restricción del gasto público, congelando los haberes del sector e iniciando una campaña de despidos masivos al encontrar una burocracia estatal sobredimensionada.
El resultado de estas primeras medidas
fue el incremento de la población de extre-ma pobreza y un proceso de recesión del aparato productivo con el agravante del desempleo en ambos sectores.
LOS DECRETOS LEGISLATIVOS DEL 30-11-90
Con ellos se pretendió reestructurar los
principales impuestos directos e indirectos y se derogaron otros. Asimismo se levanta-ron algunas exoneraciones y se incorpora-ron al campo de aplicación del IGV, acti-vidades que estuvieron inafectas como el caso del transporte de carga. Sin embargo, las características de estos dispositivos fueron desde nuestro punto de vista contra-dictorios e imprecisos y con una intención política de convertir a los contribuyentes en auxiliares de la Administración Tributaria. Veamos algunos ejemplos: por un lado el D. Leg. 617 derogó todos los tributos en donde el Gobierno Central era el sujeto activo y por otro lado el D. Leg. 621 dispo-nía que continuaba vigente el impuesto del 1% a los servicios profesionales.
Un informe de Asesoría Jurídica de la
SUNAT, resolvió los alcances interpretati-vos del artículo 31º del D. Leg. 618 relacio-nado con el IGV pagado por las empresas del Sector Agrario que sirve de crédito contra el Impuesto a la Renta.
En las modificaciones del Impuesto a la
Renta se obligó a las empresas a retener el 2% en el pago de las facturas a los provee-
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dores atentando contra el principio de neu-tralidad económica y se ofrecía a los contri-buyentes personas naturales rebajar el 35% del valor de sus gastos personales de las rentas de 4ª ó 5ª categoría, siempre que las facturas que acrediten sus adquisiciones reúnan los requisitos de Ley.
En esta forma se atentó igualmente contra
el principio de legalidad, reconocido por la Constitución del Estado, el mismo que señala que las leyes deben ser simples, claras y objetivas.
En estos Decretos Legislativos se creó
un nuevo Impuesto al Patrimonio Empresa-rial e Impuesto al Patrimonio Personal; con relación al Impuesto General a las Ventas se levantaron exoneraciones y se incorpo-ran actividades que estuvieron inafectas, al campo de aplicación a partir de enero de 1991, como el caso de la actividad de la construcción.
REFORMA TRIBUTARIA 1991 - 1992
Con el ingreso del Ministro Carlos Bo-
loña Behr se producen nuevos cambios en la reforma tributaria, todos ellos orientados a una mayor recaudación fiscal ampliando la base tributaria en términos de elimina-ción de exoneraciones e incorporando nuevas actividades al campo de aplicación del Impuesto General a las Ventas. Asi-mismo, elevando la tasa de 14% (D. Leg. 621) a 16% (D. Leg. 656) y 18% (DSEN 9 PCM); esta última tasa tenía vigencia hasta el 31 de agosto de 1992, sin embargo por Decreto Ley del Gobierno Transitorio de Reconstrucción Nacional, se le ha dado el carácter de permanente.
En este mismo impuesto debemos des-
tacar las innovaciones introducidas a través del D. Leg. 656 en donde originalmente hay una intención política de eliminar el Apén-dice I referente a los bienes exonerados, produciéndose un enfrentamiento entre el Ejecutivo y la Comisión Especial de Eco-
nomía del Congreso que finaliza con la rectificación de este dispositivo legal con el D. Leg. 666. En esta nueva Ley del IGV, el Apéndice II que hasta el 9 de agosto de 1991 estaba referido a los servicios afectos, se convierte en Apéndice de los servicios exonerados; en consecuencia, se incorpo-ran al campo de aplicación del IGV todos los servicios empresariales y se exoneran los especificados en el nuevo apéndice II. Asimismo se restituye el Régimen Simpli-ficado que había sido eliminado por el D. Leg. 621 a partir de enero de 1991.
Como se puede apreciar, estas modifica-
ciones originaron un gran desconcierto entre los contribuyentes que por primera vez ingresaban al campo de aplicación de este impuesto, a quienes les dieron un solo día para aprender su mecanismo, incrementan-do los precios de sus bienes y servicios. Su efecto en el proceso inflacionario no fue significativo por la disminución de la demanda, atentando principalmente contra la rentabilidad de muchas empresas, que en los últimos meses al ver afectado su capital, han decidido cerrar temporal o definitiva-mente sus establecimientos.
Con relación a las pequeñas empresas
unipersonales se dispone que estarán ina-fectas cuando sus ingresos brutos mensua-les por dos meses consecutivos no superen 1 UIT. El DSE Nº 4 PCM/92 dispuso que ingresan al campo de aplicación a partir del momento que superan 1 UIT de ingresos afectos, es decir S/. 1,040.00. Sobre el particular he de referirme al D. Leg. 705 que creó las Micro y Pequeñas Empresas en noviembre del año pasado, a las que se les otorgó un régimen tributario especial fi-jando una tasa de 1% sobre sus ingresos, con lo que estarían cumpliendo con los Impuestos que administra la SUNAT y el IPSS.
Sin embargo, hasta el momento no se
encuentra vigente. Es decir, la tradicional Ley que constituye letra muerta.
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En virtud a lo dispuesto por la Ley 25397, del 9 de febrero del presente año, las medidas que dicte el Presidente de la Repú-blica de conformidad con lo establecido por el inc. 20) del artículo 211 de la Constitu-ción del Estado, deberán dictarse mediante Decretos Supremos Extraordinarios. La indicada Ley también establece que los DSE tendrán vigencia temporal, expresa-mente señalada en su texto, por no más de seis meses, pudiendo entre otros modificar o suspender tributos en forma temporal. Asimismo señala los requisitos formales de los DSE y el trámite de aprobación por el Congreso.
Teniendo en cuenta este dispositivo legal,
el Gobierno dictó a fines del mes de febrero del presente año varios DSE, todos ellos destinados a incrementar la recaudación del Impuesto General a las Ventas. Se elevó la tasa del IGV a 18%; se eliminaron exone-raciones contempladas en el Apéndice I; se sustituye el Apéndice II referente a la exo-neración de servicios; se suspenden las exoneraciones otorgadas por leyes especia-les; se suspende el beneficio que percibían las empresas industriales descentralizadas, esto es deducir el 15% del Impuesto bruto; se rebaja el monto máximo de ingresos para estar comprendidos en el Régimen Simpli-ficado. Todos ellos con una vigencia de seis meses del 1º de marzo al 31 de agosto. Sin embargo, el 27 del mes próximo pasado se publicó el Decreto Ley Nº 25692 a través del cual se otorga el carácter de permanen-te a los DSE antes citados.
El efecto en la recaudación ha tenido
resultados moderadamente positivos, si tenemos en cuenta que de marzo a julio el incremento fue de 26% promedio mensual en relación a los cinco meses anteriores. Sin embargo, resulta contradictorio comprobar que si bien se ha incrementado la recauda-ción, la actividad productiva del país bajó en los primeros siete meses del año en un 3% en relación a similar período del año anterior, conforme aparece en los datos
estadísticos del INEI. Según los analistas económicos, se buscó generar un superávit fiscal más o menos del orden del 2% del PBI, y así entre mayo y junio últimos mien-tras se recaudaba un 8% del PBI, el gasto significaba un 6% mensual. Estos recursos que no regresaban a la economía contribu-yeron a más recesión. El economista César Ferrari, ex Director del Instituto de Planifi-cación y del BCR, ha señalado que el pa-quete reactivador es devolver a la economía lo que le quitó el superávit fiscal.
Otro aspecto que no ha sido resuelto por
la Administración Tributaria es el proble-ma de la evasión no en términos del comer-cio ambulatorio, sino de la industria clan-destina. Hasta el momento no se ha realiza-do ningún operativo en esta área del sector informal que, conjuntamente con el contra-bando, no sólo afecta significativamente el ingreso tributario sino también los niveles de competencia de la industria nacional.
LA NUEVA LEY DEL IMPUESTO A LA RENTA
En la Cuarta Disposición Final de la Ley
25381, denominada Ley del Equilibrio Financiero, se incorporó el Texto de la Nueva Ley del Impuesto a la Renta, aplica-ble a partir del ejercicio gravable de 1992. El mismo incorpora modificaciones sus-tanciales que he creído conveniente co-mentar por sus graves efectos que viene produciendo en el manejo empresarial y en la situación personal del sector de los con-tribuyentes con rentas de cuarta y quinta categoría.
EL IMPUESTO A LA RENTA EN LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL
EL IMPUESTO A LA CAPITALIZA-CION DE UTILIDADES
El artículo 84º ha dispuesto la retención
del 10% por concepto de distribución de dividendos en dinero, en especie o en accio-
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nes de propia emisión, lo que significa que un acuerdo de capitalización de utilidades está sujeto a una retención previa de dicho porcentaje que se convierte en un pago a cuenta de los accionistas; sobre el particu-lar debemos señalar que en la mayoría de los países, la Capitalización de las utilida-des no está gravada con el impuesto, por no considerarla una distribución real de utili-dades y es que este hecho sólo significa una transferencia de valores de una cuenta a otra dentro del rubro del Patrimonio Neto de las empresas, es decir de la cuenta que representa las utilidades de libre disposi-ción a la cuenta Capital Social, recibiendo los accionistas, las acciones emitidas por la capitalización.
En el caso de nuestro país, la situación
es muy especial, por cuanto el acuerdo de capitalización de utilidades permite que los inversionistas empresariales conserven parte o todo el valor económico de su inver-sión inicial afectada por el proceso inflacio-nario aún no controlado, y si bien en el nivel de los accionistas se permite un crédito contra el impuesto a la renta por los divi-dendos declarados como renta de segunda categoría, la retención por parte de la empresa constituye una forma de préstamo tributario del contribuyente al fisco que deberá ser descontado en la liquidación del impuesto a pagar en cada ejercicio grava-ble.
EL REGIMEN SIMPLIFICADO Y EL IMPUESTO MINIMO A LA RENTA
La nueva norma del Impuesto a la Renta
ha introducido dos capítulos referidos al Régimen Simplificado y el Impuesto Míni-mo a la Renta. El primero aplicado a las pequeñas empresas, es decir aquellas que tuvieron ingresos en el año anterior menor a 100 URT, esto es S/. 104,000.00, las mismas que tributarán según se encuentren en el Régimen de Personas Naturales o Jurídicas sobre la base de una Renta deter-minada a través de la aplicación de coefi-
cientes fijados por la SUNAT sobre sus ingresos tributarios del año, inafectándolos del Impuesto al Patrimonio Empresarial y del Impuesto Mínimo a la Renta. En estas condiciones el Impuesto a la Renta se con-vierte en un Impuesto a la renta obligada a obtener en un mínimo de lo que resulte por aplicación del coeficiente de SUNAT sobre los ingresos tributarios del año; si una empresa arroja pérdidas, al fisco deberá pagarle un impuesto por la renta que debió obtener, convirtiéndose el impuesto a la renta en un IMPUESTO SANCIONADOR.
El Impuesto Mínimo a la Renta merece
un comentario especial; la norma señala que el Impuesto a la Renta de las personas jurídicas no podrá ser menor al 2% del valor de sus activos netos y las demás empresas deberán pagar el impuesto mínimo atribu-yéndolo al titular o socio de la Sociedad.
Para determinar este Impuesto Mínimo
se disminuirá el Impuesto al Patrimonio Empresarial. La materia imponible en este caso está constituida por el Balance Gene-ral de las Empresas. Según el mecanismo del impuesto, si debemos rebajar al 2% del Activo Neto el Impuesto al Patrimonio Empresarial, el saldo constituiría un Im-puesto al PASIVO. Si ésta es la intención legislativa, para evitar este impuesto las empresas estarían obligadas a operar con recursos propios.
Desde otro enfoque de análisis, si el Go-
bierno ha establecido un Impuesto Mínimo a la Renta igual al 2% de los Activos Netos, menos el Impuesto al Patrimonio Empresa-rial, significa que todas las empresas están obligadas a obtener una rentabilidad que al determinar el impuesto éste sea igual al 2% de sus Activos Netos, convirtiendo igual-mente al impuesto a la renta en un Impuesto SANCIONADOR o confiscatorio, si las empresas arrojan pérdidas.
Los mecanismos de este impuesto obli-
gan también a realizar pagos mensuales que
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en la práctica las empresas ganen o pierdan deben realizar, razón por la cual en los meses de enero a julio del presente año, se recaudó por concepto de este Impuesto el 140% más de lo recaudado en los últimos siete meses del año anterior.
Resulta por demás contradictorio que no
obstante encontrarse las empresas en un estado recesivo, la recaudación del impues-to a la renta se incremente considerable-mente promoviendo más recesión, y es que el problema de fondo no se ha resuelto todavía; es decir, la verdadera evasión fis-cal incluyendo el contrabando.
Tal vez en un intento por mantener la
recaudación tributaria del sector formal, en el año 1992, teniendo en cuenta que a partir de este año se calculará el impuesto sobre una renta ajustada por inflación, se estable-cieron estos mecanismos de pago en perjui-cio del sector empresarial.
Cuando los contribuyentes observan en
la legislación actos de agresión, y ven ame-nazados sus derechos, se siente inseguridad e inconscientemente toman actitudes de re-sistencia. Lo que ha pasado en el país con el Impuesto a la Renta es que de ser un im-puesto antitécnico al gravar utilidades ficti-cias en el pasado, se ha convertido en el pre-sente en un impuesto sancionador y confis-catorio y es otra de las causas de la recesión.
IMPUESTO A LA RENTA EN EL REGI-MEN DE PERSONAS NATURALES
Si bien en este año se observa una reduc-
ción significativa de la inflación, en este régimen se ha producido un retroceso técni-co de sus normas, al haber rebajado el indicador económico para el cálculo de los valores tributarios. Me refiero a la UIT, a la que para 1992 se le ha dado el carácter de fija por todo el ejercicio gravable y en un importe menor al que estuvo vigente en 1991, es decir S/. 1,040.00, denominada URT por el DS 307-91-EF. El objetivo
es incorporar un mayor número de contri-buyentes, incluso a personas que sin tener capacidad contributiva estarán obligadas al pago, como es el caso de los trabajadores que percibiendo una remuneración mayor a S/. 260.00 mensual ingresan al campo de aplicación de este impuesto.
Con relación a la UIT es lamentable
observar lo dispuesto en la Norma XVIII del Título Preliminar del Código Tributa-rio, modificado por el Decreto Legislativo Nº 769, cuando señala que la �UIT co-rrespondiente a cada año será fijada por la Ley de Financiamiento, teniendo en cuenta la variación del poder adquisitivo de la mo-neda nacional y los supuestos macroeconó-micos estimados para dicho año calendario�; con lo que queda derogado el D. Leg. 510 que había normado el cálculo de la UIT, teniendo en cuenta la inflación mensual y convirtiendo a este valor en un verdadero indicador técnico para determinar valores tributarios en época de inflación.
LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA
Tenemos que reconocer que en el actual
régimen contamos con una Administración Tributaria responsable y con la mejor inten-ción de reflejar una verdadera imagen per-dida por muchos regímenes anteriores. Sin embargo, si bien el objetivo principal de toda Administración Tributaria es lograr el cumplimiento voluntario de las obligacio-nes tributarias; conseguirlo no sólo está sujeto a una eficiente organización admi-nistrativa sino a las características del Sis-tema que se administra.
Una buena administración no se mide
por el número ni monto de acotaciones, ni por el número de establecimientos clausu-rados, sino por la aplicación razonable de una legislación justa y equitativa producto de un verdadero Sistema Racional.
Las funciones de una Administración
deben incluir una educación cívico fiscal
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que incluya la información y orientación del contribuyente, identificación y registro de los obligados; persecución permanente de los evasores tributarios para incorporar-los al Sistema y los procesos de informa-ción a través de las Declaraciones Juradas y los órganos recaudadores de tributos.
Como indiqué anteriormente, no habrá
una buena administración si tenemos un Sistema Tributario deficiente con leyes antitécnicas y confiscatorias. Resolvamos lo primero y aseguremos lo segundo.
EL NUEVO CODIGO TRIBUTARIO
Se viene anunciando desde hace algu-
nos días la promulgación del nuevo Código Tributario. Sin embargo, creemos conve-niente la divulgación del proyecto para su análisis previo y las propuestas que pudie-ran realizar los organismos representativos de los contribuyentes del país, en un intento de concertar medidas que nos permitan alcanzar los mismos objetivos. Sobre el particular creo que es el momento de modi-ficar particularmente el Capítulo de las Sanciones.
En esta oportunidad sólo quiero referir-
me a algunos de ellos, en primer lugar a la clausura de los negocios, pues se vienen cometiendo abusos en su aplicación.
Hace algunos días, en la ciudad de Are-
quipa se clausuraron 800 establecimientos comerciales y lo mismo viene ocurriendo en otros lugares del país. El procedimiento debe ser modificado sustancialmente. La clausura de un negocio debe realizarse en una segunda o tercera reincidencia de la infracción y se debe permitir una Reclama-ción previa antes del proceso de apelación.
En segundo lugar se deben modificar las
sanciones pecuniarias por incumplimiento de obligaciones sustanciales o formales. El 150% de la TAMN es muy severo si tene-mos en cuenta las altas tasas de interés del
sistema bancario y las infracciones que en algunos casos se cometen precisamente por falta de liquidez.
CONCLUSIONES
Finalmente presento las propuestas de
modificaciones del Régimen Tributario Peruano teniendo en cuenta las condicio-nes actuales y la necesidad de formular un verdadero Sistema Tributario Nacional:
1. La derogatoria del Impuesto Mínimo a
la Renta. 2. La Inafectación del Régimen Simplifi-
cado para las empresas que arrojen pér-didas en cada ejercicio gravable.
3. La restitución del Decreto Legislativo
510 para el cálculo de la Unidad Impo-sitiva Tributaria.
4. La calidad de Dividendo Exonerado
por la Capitalización de utilidades. 5. La rebaja de la Tasa del Impuesto Ge-
neral a las Ventas al 14% y del Régimen Simplificado a 1%.
6. Modificación del Procedimiento del
pago del Impuesto General a las Ventas sobre la base de lo efectivamente cobra-do y pagado.
7. Iniciar una campaña a nivel nacional
para combatir la evasión tributaria de las fábricas clandestinas y el contra-bando.
8. Desarrollar una campaña de difusión y
orientación al contribuyente con res-pecto a la legislación vigente.
9. Que las medidas tributarias que se dic-
ten sean alcanzadas en nivel de proyec-tos a los distintos sectores de contribu-yentes y Colegios profesionales para su correspondiente análisis y la formula-
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ción de propuestas que previa evalua-ción puedan ser incorporadas.
10. Que el proceso de Regionalización
prevea fuentes de financiamiento di-recto vía tributos en el siguiente orden: los tributos patrimoniales como recur-
sos de los Gobiernos Municipales; los tributos que gravan el consumo de bie-nes y la prestación de servicios, como recursos de los Gobiernos Regionales, y los Tributos a la Renta y Comercio Exterior como recursos del Gobierno Central.
CUADRO Nº 1
INGRESOS DEL TESORO PUBLICO* SEGUN ORGANISMO ADMINISTRADOR: 1991 - 1992
EN MILES DE NUEVOS SOLES
SUNAT ADUANAS Sub Total Doc. Val. TOTAL
Enero 91 168,177 22,678 190,855 (5,170) 185,685
Febrero 122,864 20,398 143,262 (3,078) 140,184
Marzo** 142,172 15,683 157,855 (12,460) 145,395
Abril** 155,521 25,795 181,316 (6,434) 174,882
Mayo** 170,795 31,366 202,161 (3,004) 199,157
Junio 159,018 44,291 203,309 (3,706) 199,603
Julio 204,890 49,630 254,520 (1,008) 253,512
Agosto 222,050 27,846 249,896 (930) 248,966
Setiembre 251,272 25,306 276,578 (3,424) 273,154
Octubre 265,947 36,162 302,109 (1,762) 300,347
Noviembre 270,497 39,584 310,081 (789) 309,292
Diciembre 291,357 36,383 327,740 (99) 327,641
Enero 92 307,950 40,160 348,110 (94) 348,016
Febrero 285,229 35,448 320,676 (501) 320,175
Marzo** 329,229 36,330 365,559 (17) 365,542
Abril** 334,742 35,925 370,667 (6) 370,660
Mayo 362,725 38,350 401,075 (31) 401,044
Junio 379,275 41,593 420,869 (1,674) 419,195
Julio 397,377 47,803 445,180 (5,074) 440,106 (*) Preliminar (**) Excluye regularización del impuesto a la Renta Fuente: Manifiesto de Ingresos Mensuales del Banco de la Nación Elaboración: SUNAT - Gerencia de Contabilidad Patrimonial y Estadística / Gerencia de Estudios Económicos.
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CUADRO Nº 2
INGRESOS DEL TESORO PUBLICO: Abril 1992
Variación Porcentual Real
Jul. 92 / Jun. 92 Jul. 92 / Jul. 91
Ingresos Corrientes 1.4% 2.7%
A la Renta (1) 2.4% 108.4%
Al Patrimonio (2) (*) 127.7% 38.5%
A la Importación 2.8% -46.0%
A la Exportación 490.4% -98.9%
A la Producción y Consumo 0.9% 9.5%
IGV -5.2% 41.9%
� Importaciones 0.5% 38.5%
� Interno (3) -8.9% 44.4%
ISC 3.3% -8.3%
� Otros -2.7% 6.0%
� Combustible 9.7% -18.8%
Otros a la Prod. y Consumo -78.3% -99.3%
Contrib. Extraord. Petroperú -1.7% �
Otros Ingresos -22.2% -29.7%
Débitos � �
Fraccionamiento -52.0% -91.4%
Regularización Tributaria -52.3% �
Planillas (3% FONAVI) -8.0% �
Otros (4) 5.2% 89.0%
Documentos Valorados 192.9% 197.8%
(1) Excluye Regularización (2) Excluye Regularización (*) Incluye pago de impuesto al patrimonio personal de S/. 18 millones. (3) Incluye Transferencia al Fondo de Desarrollo Universitario (4) Incluye Imp. pendientes de clasificar de provincias y regularizaciones.
Fuente: Manifiesto de Ingresos Mensuales del Banco de la Nación. Elaboración SUNAT - Gerencia de Contabilidad Patrimonial y Estadística / Gerencia de Estudios Económicos.
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Cuadro N° 3 INGRESOS DEL TESORO PUBLICO: 1991 - 1992 En miles de Nuevos Soles
MAY JUN JUL AGO SET OCT NOV DIC ENE 92 FEB MAR ABR MAY JUN JUL Ingresos Corrientes 199,157 199,603 253,512 248,966 273,154 300,347 309,292 327,641 348,016 320,175 365,542 370,660 401,044 419,195 440,106
A la Renta (1) 10,120 16,545 17,574 24,623 15,546 21,488 26,664 23,465 31,081 36,976 47,347 58,335 57,538 58,392 61,889
(*) Incluye pago de impuesto al patrimonio personal de S/. 18 millones.
(3) Incluye Trasferencia al Fondo de Desarrollo Universitario.
(4) Incluye Impuestos pendientes de clasificar de provincias y regularizaciones de impuestos a los débitos, derogados en marzo de 1991.
Fuente: Manifiesto de Ingresos Mensuales del Banco de la Nación
Elaboración: SUNAT - Gerencia de Contabilidad Patrimonial y Estadística / Gerencia de Estudios Económicos.
Cuadro N° 4 INGRESOS DEL TESORO PUBLICO: 1991 - 1992 Importancia Porcentual: Por Tributo respecto del total
MAY JUN JUL AGO SET OCT NOV DIC ENE 92 FEB MAR ABR MAY JUN JUL Ingresos Corrientes 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
A la Renta (1) 5.1% 8.3% 6.9% 9.9% 5.7% 7.2% 8.6% 7.2% 8.9% 11.5% 13.0% 15.7% 14.3% 13.9% 14.1%
TUMBES 1.34% 0.36% 1.54% 1.32% 2.01% 1.87% 1.27% 1.65% 1.37% 1.22% 1.38% 1.66% 1.14% 1.08% 1.45% UCAYALI 1.01% 0.81% 0.93% 0.86% 1.09% 0.85% 1.02% 0.69% 0.89% 0.83% 0.75% 1.63% 0.72% 0.71% 0.67% * Incluye regularización del impuesto a la renta y patrimonio. ** preliminar *** Excluye planillas (3% FONAVI) Fuente: Padrones de Recaudación de Provincias, Banco de la Nación. Elaboración: SUNAT - Gerencia de Contabilidad Patrimonial y Estadística / Gerencia de Estudios Económicos.
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Gráfico N° 1 Ingresos del Tesoro Público
(Millones de soles)
Gráfico N° 2 Ingresos reales del Tesoro Público
(Millones de soles a enero 1991)
Los ingresos del Tesoro alcanzaron un nivel de 440 millones de soles, marcándose la tendencia creciente observada desde febrero último. En términos reales los ingresos tributarios mostraron un incremento de 1.4 por ciento respecto a junio.
100
Gráfico N° 3 Participación porcentual del IGV interno
en los ingresos del Tesoro
Gráfico N° 4 Paticipación porcentual del ISC Combustibles
en los ingresos del Tesoro
El ISC a los combustibles, incrementó su participación a 17.3 por ciento. Por su parte el IGV redujo ligeramente su participación a 16.9 por ciento
101
Consideraciones sobre la Evasión Tributaria La evasión tributaria puede ser definida
como el incumplimiento persistente de obligaciones tributarias en un período de-terminado. Debe notarse que al tratarse de un fenómeno persistente es posible distin-guirlo de aquellas situaciones transitorias de atraso en el pago de impuestos por insu-ficiencia de liquidez, constituyendo accio-nes sistemáticas y continuas en el tiempo que tipifican un patrón de comportamiento dirigido a evadir el pago de impuestos.
Asimismo, es importante considerar
que de acuerdo al ordenamiento jurídico, la evasión es un acto ilegal, rasgo que lo distingue de la elusión que consiste en reducir el valor de la base imponible me-diante operaciones que no se hallan expre-samente prohibidas por disposiciones lega-les o administrativas.
La evasión, cabe anotar, indica ausencia
de civismo tributario, es decir, rompimien-to del pacto social entre el Estado y los ciudadanos que lo integran. Entendemos el civismo tributario como el comportamien-to del ciudadano que en tanto sujeto con derechos y obligaciones acepta el pago de los impuestos cuyo cobro está a cargo de la autoridad política, el Estado, que goza de legitimidad pues garantiza los derechos de las personas. El pacto entre el Estado y los ciudadanos implica que el primero se com-promete a usar los recursos recaudados para brindar servicios a la sociedad: defen-sa y control jurisdiccional del territorio, monopolizando el uso de la fuerza legítima
de modo que pueda garantizar la seguridad (protección de la propiedad y la vida) y crear las condiciones para el desarrollo de la vida de las personas (lo que incluye la provisión de servicios).
Si la evasión se agrava, tanto por gene-
ralizarse como por persistir indefinidamen-te en el tiempo, se estaría en una situación de juego de suma cero: la base fiscal del Estado se deteriora, manifestándose éste incapaz de cumplir con sus funciones y generándose las condiciones para el caos social o la sustitución de una autoridad política por otra.
El país ha estado en una situación tribu-
taria crítica que ha comenzado a ser atacada con la reforma de la administración tributa-ria, de cuyo éxito depende la reconstitución de los lazos entre los ciudadanos y su Esta-do. La situación negativa extrema que per-sistía hasta hace un año se presenta en el gráfico Nº 1 y la situación ideal, hacia donde debemos dirigimos, se muestra en el gráfico Nº 2.
CARACTERISTICAS DE LA EVASION
Una característica fundamental de la
evasión es su generalización. Es decir, se presenta en todos y cada uno de los estratos sociales y categorías de agentes económi-cos, sean éstos personas naturales con o sin negocio, profesionales independientes, personas jurídicas con diferente escala de actividad y relaciones económicas (empre-
102
sas pertenecientes a grupos económicos, grandes empresas no vinculadas, medianas y pequeñas empresas con o sin registro).
El carácter generalizado de este com-
portamiento sugiere la existencia de múlti-ples determinantes y complejas relaciones. El estudio de este grave problema puede dar algunas orientaciones de política de cómo propiciar una conducta cívica de cumplimiento tributario que no sea única-mente una respuesta a la drasticidad de las sanciones sino que sea también resultado de una actitud positiva de aceptación del pago de impuestos, dando legitimidad y a la vez volviendo más eficaz, su cobro necesa-riamente compulsivo.
Factores económicos explican una de
las causas importantes de la evasión tribu-taria. Parece lógico encontrar que tanto las personas naturales como jurídicas, consi-deradas individualmente, muestren resis-tencia al pago de impuestos debido a que en lo inmediato, la aplicación de tributos redu-ce el ingreso disponible y ocasiona una disminución de los niveles de consumo o de producción y de ahorro-inversión de las familias y unidades productivas. Sin em-bargo, las familias y empresas requieren para el desarrollo de sus actividades de un marco institucional que asegure las funcio-nes de protección de la propiedad privada, arbitraje de conflictos, asignación de dere-chos de uso y explotación de recursos natu-rales, provisión de infraestructura vial que permita el transporte de bienes consumidos por las familias y empresas, entre otras. En consecuencia, las personas naturales y jurí-dicas deberían estar dispuestas a financiar el sostenimiento de instituciones que asu-man las funciones mencionadas, a través del pago de impuestos.
Desde esta perspectiva, el problema de
aceptación individual del pago de impues-tos puede plantearse en términos de una relación costo-beneficio. El costo es la car-ga impositiva, es decir el monto total de im-
puestos pagados entre el nivel de ingresos del contribuyente. Entre las variables que determinan la carga impositiva por perso-na, además de las tasas tributarias, montos inafectos y deducciones, se encuentra el número de contribuyentes, su grado de cumplimiento tributario y, los gastos tota-les (corrientes y de inversión) efectuados por las instituciones que brindan los servi-cios públicos. El beneficio es evaluado en términos de la oportunidad y calidad de la prestación del servicio recibido por el con-tribuyente. Cada uno de estos elementos alude a diferentes dimensiones del proble-ma, económicas, sociales y políticas, que están ligadas a diversas áreas de formula-ción y administración de la política pública.
Por el lado de los elementos del costo, el
criterio individual de aceptación o rechazo del nivel de la carga impositiva se basa en parte en la percepción sobre la adecuación de la estructura tributaria. Es decir, sobre los criterios que sustentan la existencia de tributos específicos, el concepto y la fuente que se grava.
Las variables constituidas por el número
de contribuyentes y el grado de cumpli-miento tributario, indican que hay un con-dicionamiento de la aceptación individual del nivel de la carga impositiva a la eviden-cia de que al resto de personas naturales y jurídicas, se les exige pagar. Es decir, indi-cios de evasión abierta, tales como el no otorgamiento de factura, como resultado de un acuerdo tácito o explícito entre compra-dor y vendedor, y exoneraciones otorgadas a determinados contribuyentes, favorecen la actitud de �si a los demás no se les exige pagar, entonces tengo el derecho de recha-zar el cobro de impuestos�.
Otro elemento que influye en la acepta-
ción de la carga impositiva es el nivel de los gastos de operación e inversión de las insti-tuciones públicas, sean éstas de los Gobier-nos Locales, Regionales o Gobierno Cen-tral. El exceso de personal no calificado,
103
aunado a la ausencia de obras públicas, crean en el contribuyente una imagen de displicencia en el gasto, que tendrá como respuesta individual una actitud negativa hacia el pago de impuestos.
Asimismo, es importante considerar que
la aceptación del pago de impuestos depen-derá también de la magnitud de las varia-ciones del nivel de la carga impositiva y el contexto macroeconómico. Una elevación significativa de la carga impositiva produ-cirá resistencia en los contribuyentes aun cuando esta medida se haya dado en una situación de mejora de sus ingresos reales. Si por el contrario, la carga impositiva aumentara progresivamente en un contexto de caída en los ingresos reales de los contri-buyentes, es previsible que haya una acti-tud de cuestionamiento a su legitimidad.
En base a lo anterior, puede concluirse
que la creación de condiciones que den
legitimidad al cobro de tributos es un proceso que requiere tanto de un Estado eficiente como de la voluntad de los con-tribuyentes para asumir costos mayores a los beneficios en el corto y mediano plazo, teniendo presente que no es posible conci-liar bajos niveles de presión tributaria con un crecimiento económico sin infla-ción. Ello supone no sólo dejar de evadir sino también de eludir el pago de impues-tos. Desde luego que el Estado tiene la responsabilidad de detectar y sancionar la evasión tributaria y de minimizar las posi-bilidades de elusión, pero la máxima efica-cia en estas tareas sólo se alcanzará con una actitud positiva de los contribuyentes. No debe olvidarse que en última instancia, la corrección de las imperfecciones del actual sistema tributario es viable si existe una actitud de aceptación de la carga im-positiva, lo que se traducirá en la atenua-ción de las presiones de los grupos de interés.
