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1 UNIDAD TEMÁTICA 1: COHESION SOCIAL, TERRITORIAL Y DE LOS GOBIERNOS LOCALES Módulo Nº 1 Tema 3: Herramientas para el Análisis Estratégico Local
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UNIDAD TEMÁTICA 1:
COHESION SOCIAL, TERRITORIAL Y DE LOS GOBIERNOS LOCALES
Módulo Nº 1 Tema 3: Herramientas para el Análisis Estratégico Local
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Este documento se ha realizado con la ayuda financiera de la Comunidad Europea.
El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva del autor y en modo
alguno
debe considerarse que refleja la opinión de la Unión Europea o de la Oficina de
Coordinación y Orientación del Programa URB AL III.
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MÓDULO 1 – UNIDAD TEMÁTICA 1 – TEMA 3
UNIDAD TEMÁTICA I
COHESIÓN SOCIAL Y TERRITORIAL Y GOBIERNOS LOCALES
AUTOR: LUIS FELIPE LINARES LOPEZ
TEMA 3. HERRAMIENTAS PARA EL ANÁLISIS ESTRATÉGICO LOCAL
Presentación
El presente documento es una contribución para que el liderazgo local, tanto el que
ejerce funciones públicas en los gobiernos municipales, como quienes participan en las
organizaciones políticas y en las organizaciones de la sociedad civil, pueda contar con
instrumentos que le permitan analizar y comprender la realidad política, social y
económica, sea de carácter local, nacional o internacional, y para que la toma de
decisiones sea mejor sustentada y de mayor pertinencia, con una visión de sus
resultados y consecuencias en el corto, mediano y largo plazo.
Los temas clave considerados en este documento son los que se refieren al proceso para
realizar el análisis de la coyuntura; las fuentes de información de las cuales se debe
disponer para realizar ejercicios de análisis que sean de utilidad; el análisis de los
actores, cuya actuación es determinante en cualquier proceso; la forma de conocer la
correlación de fuerzas entre los diferentes actores y la necesidad de considerar
diferentes escenarios o situaciones probables, al momento de tomar una decisión.
Se espera que este documento permita plantearse preguntas y obtener respuestas alrededor de temas como los siguientes:
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¿Se conoce en nuestra institución la importancia de hacer análisis de coyuntura?
¿Estamos en posibilidad de hacer análisis de coyuntura?
¿Estamos dispuestos a orientar nuestras acciones por algo más que la intuición y la rutina?
¿Qué capacidad debemos desarrollar para hacer un análisis de coyuntura que sea útil y pertinente para orientar la toma de decisiones?
¿Conocemos a los actores más relevantes que actúan en el ámbito local y nacional y la posición que tienen ante nuestra institución?
¿Conocemos la utilidad de considerar escenarios para enfrentar los retos de la coyuntura y evitar caer en situaciones críticas?
1. LA IMPORTANCIA DEL ANÁLISIS POLÍTICO PARA LA TOMA DE DECISIONES
Concepto de análisis político
Por análisis político se entiende el conjunto de actividades intelectuales que se realizan
sobre una realidad política, con la finalidad de conocer sus orígenes o surgimiento, el
proceso que la ha formado o desarrollado, su actualidad y sus proyecciones hacia el
futuro.
Mediante el análisis político se desmenuza o se separa un todo (el sistema político) en
sus diferentes partes o elementos que lo componen, a fin de poder estudiarlos y
determinar su naturaleza, sus características y los vínculos que existen entre ellos
(Reynaga, 2003).
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Mediante el análisis político se hace un diagnóstico del sistema político o de sus partes,
para poder contar con suficientes elementos de juicio para la toma de decisiones
políticas. Permite explicar el mundo o la realidad en que se vive y, a partir de esa
explicación, identificar la medida o medidas más adecuadas que es necesario tomar para
alcanzar los objetivos, con el menor costo posible.
Uno de los temas más estudiados en los últimos años es el sistema político, por lo que
existen numerosas definiciones del mismo. La paternidad del concepto de sistema
político pertenece a David Easton, para quien el estudio de la Ciencia Política debe ser
el sistema político, el cual lo definió como la distribución autorizada de valores dentro
de relaciones de poder particulares. Por valores, Easton entendía todo aquello que es
deseable por una comunidad política. La distribución de esos valores se puede
considerar autorizada en la medida que una mayoría amplia de la comunidad política
está de acuerdo y, principalmente, acepta o acata la decisión (Baca, Bokser-Liwerant,
Castañeda, Cisneros y Pérez, 2000).
Una definición más operativa, indica que el sistema político es“el conjunto de
instituciones, de grupos y de procesos políticos, caracterizados por cierto grado de
interdependencia recíproca” (Arnoletto, 2007, p. 86).
Las instituciones incluyen los órganos del Estado o de gobierno, tales como los poderes
u organismos del Estado (poder ejecutivo, legislativo, judicial, electoral), los gobiernos
subnacionales (estatales, provinciales o departamentales y municipales) y los partidos
políticos); las normas o sistema jurídico que rige la vida de la sociedad; los grupos que
actúan en el espacio de la política; y los procesos políticos que tienen lugar dentro del
sistema, tanto los que se refieren a la realidad política en su constante devenir, es decir,
al funcionamiento de las instituciones u organizaciones; como las que se producen
dentro de un momento o tiempo específico, tal el caso de los procesos electorales, los
referéndum o consultas populares o la toma de posesión de un nuevo gobernante.
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Conocer y comprender el funcionamiento del sistema político, tanto en el ámbito
nacional como local, es de gran importancia para las autoridades municipales, pues los
gobiernos locales no son islotes aislados de la vida nacional, sino que forman parte de
un universo más amplio que es el sistema político nacional, cuyas decisiones y
acontecimientos ejercen influencia casi siempre decisiva sobre el ámbito local.
Métodos de análisis político
El análisis político puede hacerse mediante diversos métodos, entre los que destacan el
análisis estructural, el análisis coyuntural y el análisis prospectivo. Los dos últimos
serán tratados en forma más extensa en otras secciones de este documento, por lo que en
este apartado solamente se hará referencia al análisis estructural.
El análisis estructural es el estudio sistemático de la formación social o de la estructura
social. Ésta comprende los elementos fundamentales de una sociedad que cambian
lentamente o muy lentamente, salvo que se den revoluciones o transformaciones
radicales. Entre los aspectos que se consideran estructurales de una sociedad se
pueden citar el sistema de tenencia de la tierra, los sectores productivos y las
principales actividades económicas (agrícola, extractiva, industrial, etc.), el carácter del
Estado (centralizado o descentralizado), el tipo de gobierno (presidencialista o
parlamentario), el sistema educativo, la diversidad étnica o cultural, entre otros
(INCEP, 2002).
Con relación a los gobiernos locales, aspectos estructurales pueden ser las
características de su régimen autónomo; el sistema fiscal municipal; las funciones que
tienen encomendadas, por mandato legal o por la fuerza de la costumbre; la
conformación de sus órganos de gobierno; y el sistema de servicio civil existente.
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Insumos para el análisis político
Uno de los elementos fundamentales para el análisis político y para cualquier otro tipo
de estudio o investigación, es contar con información confiable y actualizada, que
proporcione los datos necesarios para respaldar las afirmaciones, conclusiones o
recomendaciones que resultan del proceso de análisis, evitando caer en los sesgos
personales o en las distorsiones producto de prejuicios u opiniones previas.
Para ello, las ciencias sociales cuentan con un extenso repertorio de técnicas de
recolección de información, que apropiadamente manejadas pueden proporcionar los
datos que se requieren para alimentar el proceso de análisis. La utilización de un
número mayor o menor de métodos o técnicas dependerá de la importancia del tema
objeto de análisis, así como del tiempo y de los recursos disponibles.
La información que se recoja debe cumplir con los requisitos de:
- Confiabilidad: los datos corresponden a la realidad. - Consistencia: los datos son independientes de loas circunstancias accidentales de
la investigación. - Validez: la capacidad de los instrumentos para medir u observar lo que se quiere
medir u observar (Yuni y Urbano, 2006).
Para garantizar el cumplimiento de los requisitos anteriores es importante que las
fuentes de información sean independientes del usuario de la información o que exista
un compromiso claro de respeto a su profesionalidad, para evitar que se vean
condicionadas a presentar determinados resultados.
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Las técnicas de investigación se clasifican en:
- Cualitativas: técnicas que permiten hacer descripciones detalladas de situaciones,
eventos, personas y comportamientos que son susceptibles de observación. Entre ellas,
además de las que a continuación se describen con más detalle, figuran la observación
(participante o no participante), las historias de vida y las notas de campo:
a) Grupo focal (focus group): también llamado grupo de discusión, es una técnica que
permite recoger la opinión de los actores mediante un proceso ordenado de discusión.
No es una entrevista grupal, pues en ésta lo que predomina es la comunicación de cada
participante con el entrevistador. En el grupo focal lo más interesante y valioso es la
interacción o intercambio entre los participantes, recogiendo sus actitudes, emociones,
creencias, experiencias, disensos y consensos. Sus principales características son las
siguientes:
- Discusión orientada por un facilitador, que utiliza una guía flexible y motiva la intervención de todos los integrantes del grupo.
- Duración máxima de dos horas. - Integrado por seis a doce personas. - Grupo preferentemente homogéneo (por ejemplo, dirigentes políticos), pero
heterogéneo en cuanto a la información y opiniones que puede ofrecer cada participante (edad, profesión, género, partidos políticos a los que pertenecen).
b) Entrevistas: son intercambios verbales, cara a cara, entre dos o más personas,
donde una de ellas, el entrevistador, intenta obtener información u opiniones de la
persona o personas que entrevista.
Para la entrevista se utiliza un cuestionario que puede ser estructurado, mediante
preguntas de respuesta cerrada; semiestructurado, que tiene una combinación de
preguntas de respuesta cerrada y de preguntas abiertas; y no estructurado , que se parece
más a una conversación, donde no se formulan preguntas sino que se utiliza un listado
de temas. Otro tipo es la entrevista focalizada o en profundidad, que se convierte en
una conversación entre iguales y no es, por consiguiente, un intercambio de preguntas y
respuestas.
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c) Documentación periodística: las noticias de los medios de comunicación,
especialmente de los escritos, son una fuente valiosa de información, tanto por ser de
fácil consulta como por la actualidad y gran variedad de temas que abarcan. Sin
embargo, al utilizarlos se debe tener presente que los medios de comunicación no
siempre son imparciales en el tratamiento de todos los hechos, pues la información
puede estar influenciada por los intereses de los propietarios o condicionada por la
influencia de los anunciantes. También hay distorsiones provocadas por el deseo de
lograr una noticia de gran impacto o por la inmediatez de los acontecimientos, que no
siempre permite captar lo que hay detrás de la noticia.
Para superar estas deficiencias, existe la técnica denominada análisis de discurso, que
permite desglosar la estructura de las noticias, tanto de los titulares y frases que resumen
la temática de la nota, como de la descripción del hecho o acontecimiento. Este análisis
se refiere a las implicaciones, que incluyen lo dicho y lo no dicho; al estilo o uso de
palabras que indican una valoración; y la posición ideológica o política que revelan los
comentarios (García y Giacobbe, 2009 y Yuni y Urbano, 2006).
- Cuantitativas: método o técnica que permite medir características o variables que
pueden tomar valores numéricos.
La técnica cuantitativa más utilizada es la encuesta, que es definida como “la técnica de
obtención de información mediante la interrogación a sujetos que aportan información
relativa al área de la realidad a estudiar” (Yuni y Urbano, 2006, p. 65); y también como
el “método estadístico de medición de los fenómenos políticos, sociales y económicos.
Su naturaleza es esencialmente matemática y representa una aproximación cuantitativa a
esos fenómenos” (Sierra, 1991, p.221).
La encuesta permite estudiar la opinión o características de amplios grupos de
población, recogiendo la información mediante el uso de un cuestionario, que consiste
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en una serie de preguntas relacionadas con el tema de investigación, elaboradas de una
forma que sea de fácil comprensión para las personas entrevistadas. El papel principal
en la encuesta corresponde al cuestionario, que es un instrumento totalmente
estructurado, es decir, con preguntas de respuesta cerrada, para facilitar el
procesamiento de los datos y su traslado a cuadros y gráficas estadísticas.
De acuerdo a la forma cómo son respondidos, los cuestionarios pueden ser de
administración directa o autoadministrados, que responde por escrito la persona
encuestada; y de administración indirecta, donde una persona especializada hace las
preguntas y registra las respuestas. Por el modo que se administran, puede tratarse de
una encuesta por correo o una encuesta personal, que puede hacerse de manera
presencial (entrevista cara a cara) o por la vía telefónica.
Las encuestas se pueden realizar a toda una población o universo, en cuyo caso también
se denomina censo; o utilizando la técnica de muestreo. La muestra es definida como
el conjunto de elementos a las que se desea extrapolar o extender los resultados de la
encuesta; y permite conocer la opinión de una población numerosa sin necesidad de
entrevistar a todos los individuos. La muestra representativa reproduce, con cierto
grado de error, todas las características del universo estudiado y la validez de los
resultados depende de la calidad del diseño de la muestra.
Utilidad del análisis político
El análisis político no se hace por el puro afán de conocimiento científico de la realidad
nacional o local. Se hace por motivos eminentemente prácticos, para contar con
suficientes elementos de juicio para el proceso de toma de decisiones. Para ello se
requiere que los resultados del análisis sean objetivos y que no se trate de acomodar la
realidad a los deseos o a las necesidades de quien toma las decisiones.
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Como resultado de un análisis político pertinente, se reduce al mínimo el margen de
error y aumenta en igual proporción la posibilidad de acierto. Debiendo tener presente
que factores imprevistos que se presentan en el curso de los acontecimientos pueden
modificar de un momento a otro las expectativas y generar una situación totalmente
nueva.
Aplicación de los resultados del análisis político
En el ejercicio de las funciones públicas o de la actividad política se deben tomar
decisiones que afectan de manera favorable o desfavorable el desempeño de una
institución o de un proyecto político. Los resultados o productos que genera el análisis
político permiten que las decisiones tomadas sean pertinentes y produzcan resultados
favorables, alcanzando las metas institucionales.
Básicamente hay dos tipos de decisión: la decisión política, que trata sobre aspectos
clave o estratégicos, que debe ser tomada por los órganos superiores de una institución u
organización, y que no debe confundirse con aspectos relacionados con la política
partidista; y la decisión de carácter operativo, que tiene como propósito la
implementación o ejecución de las decisiones políticas, y que corresponde tomar a los
funcionarios o mandos medios.
La decisión política es una prefiguración o representación del camino que se recorrerá
para alcanzar la meta propuesta. Existe una secuencia para la toma de decisiones, que
incluye la definición de los propósitos u objetivos (decisión de política); y la
determinación de los medios o recursos y de los métodos de ejecución (decisión de
ejecución). Las decisiones políticas están condicionadas por los medios de que se
dispone para hacerlas realidad y por los ambientes interno y externo en los cuales se
actúa (Arnoletto, 2007).
Decisión política Decisión de ejecución Logros
o Fines Medios resultados
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La aplicación o utilización de los resultados del análisis político contribuirá de manera
significativa a que se tomen decisiones de calidad. También evitará o reducirá al
mínimo posible el riesgo de que se produzcan reacciones de rechazo que obliguen a
revocar o dar marcha atrás en las decisiones tomadas. Dar marcha atrás en decisiones
equivocadas es más sensato que insistir en su aplicación “contra viento y marea”. Pero
hay que tener presente que una mala decisión tomada por el gobierno local, afectará la
confianza de la población en sus autoridades y la capacidad para tomar decisiones en el
futuro.
2. ANÁLISIS DE COYUNTURA SOCIO-POLÍTICA
Concepto
La coyuntura es definida como “la combinación de factores y circunstancias que, para
la decisión de un asunto importante, se presenta en una nación” (DRAE, 2001, T. I p.
678). Para efectos del análisis de coyuntura, esta palabra tiene dos significados: algo
que está unido o articulado con una cosa; y la ocasión favorable o desfavorable para
realizar algo (INCEP, 2002). Por ejemplo, una situación de crisis económica, donde
muchas personas pierden el empleo, no es una ocasión favorable para que las
autoridades municipales decidan hacer un fuerte aumento a las tarifas de servicios
públicos indispensables para la población, como el transporte público o el agua potable.
El análisis de coyuntura es definido como el “conjunto de herramientas metodológicas
que se concentran en el estudio de los actores sociales y sus relaciones en un momento
dado” (Bermúdez, 2008); o bien, como “el estudio sistemático y crítico del conjunto de
condiciones y circunstancias que caracterizan un momento actual” (Proyecto Incidencia
II, 2001).
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Estudio sistemático significa que se realiza un proceso de ordenación de los
acontecimientos, según su naturaleza e importancia, el cual permite identificar las
interrelaciones o vínculos existentes entre unos y otros
Estudio crítico significa que el análisis de coyuntura no puede limitarse a narrar los
acontecimientos, como si se tratara de una noticia periodística, sino que se hace un
esfuerzo para identificar las causas y efectos de dichos acontecimientos, la naturaleza de
los procesos y las intenciones de los actores. El estudio se puede referir a todo el
acontecer nacional, o bien a las circunstancias que, en un momento dado se dan en el
ámbito local (municipal), departamental (provincial) o regional.
El análisis de coyuntura es una forma de análisis estructural, solamente que referido a
un momento determinado. Para diferenciarlos se dice que el análisis estructural es un
análisis macro histórico, en tanto que el análisis coyuntural es micro histórico,
relacionado a un momento concreto, de duración breve. No existe acuerdo sobre esa
duración. Según los autores y según los casos, la coyuntura puede referirse a un período
de un año o de varios meses; en tanto que otros consideran que una coyuntura solamente
se refiere a unas semanas o a unos días (Proyecto Incidencia II, 2001 e INCEP, 2002).
El siguiente diagrama permite visualizar la articulación o unión de los dos aspectos
esenciales del análisis de coyuntura: la articulación de la realidad y la inserción del actor
en esa realidad, la cual es el producto de elementos y situaciones del pasado y del
presente, cuya comprensión es indispensable para interpretar la coyuntura (INCEP,
2002).
Coyuntura
Articulación
Lo real Lo Subjetivo
Realidad política, social y económica
Análisis de Coyuntura
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Objetivos del análisis de coyuntura
El análisis de coyuntura puede tener diferentes propósitos u objetivos, los cuales
dependerán de la naturaleza e intereses de la institución o grupo que hace el análisis:
a) Conocer la situación nacional o local, ya sea en su contexto general o particular, de
acuerdo con el tema específico que ocupa la atención. Por ejemplo, se puede hacer
un análisis de la coyuntura política, económica y social del municipio, con vistas a
elaborar una política o un plan de desarrollo integral del municipio; o bien se puede
hacer un análisis con relación al proceso electoral o a un tema relevante del gobierno
municipal, sobre el cual se desea actuar, como podría ser el caso de una
transformación del servicio de transporte urbano o del desalojo o reubicación de
los vendedores informales que ocupan las calles de la ciudad.
b) Conocer la correlación de fuerzas que un acontecimiento produce en un momento
o situación determinada, con vistas a modificarla o adaptarse a ella. Por correlación
de fuerzas se entiende la situación de los actores sociales en un momento
determinado y la evaluación que se hace de su fuerza o capacidad para lograr sus
objetivos o impedir que otro los logre.
c) Orientar las prácticas sociales o institucionales para alcanzar las metas propuestas.
d) Mostrar la presencia o el ocultamiento de los problemas de fondo que existen en una
institución o grupo social.
e) Relacionar los momentos o eventos específicos con la problemática nacional en su
conjunto. Por ejemplo, cómo es influenciada una decisión en materia de tributos
locales, por el tema fiscal nacional.
f) Lograr la transformación de una realidad determinada (CEAAL, 2007)
El sentido común en el análisis de coyuntura
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Un aspecto importante y que a menudo se pasa por alto, especialmente cuando el
análisis de coyuntura se hace de una manera demasiado academicista o sofisticada, es el
sentido común.
Por sentido común se entiende los conocimientos y las creencias compartidas por una
comunidad o colectividad, que ésta considera prudentes lógicos o válidos. También es
definido como la “ubicación mental en el tiempo y en el espacio o en el sentido de las
proporciones” (SJR-SIPRO, No. 2, 1995, p. 27). En otras palabras, se trata de la
capacidad natural de juzgar los acontecimientos y eventos de una manera razonable.
Se dice que el sentido común es el menos común de los sentidos, pues muchas veces se
deja de un lado lo que resulta evidente e incuestionable, por considerar que todo
acontecimiento es producto de una trama excesivamente complicada. Surge
principalmente de las experiencias de la vida cotidiana, la reflexión sobre esas
experiencias y el intercambio con otras personas
Uno de las modalidades del sentido común es la intuición, que es la capacidad de la
mente humana para reconocer la naturaleza de los acontecimientos, advertir sus efectos
positivos o negativos y los vínculos existentes en los procesos y circunstancias. La
intuición permite relacionar sucesos o actores que aparentemente se encuentran
totalmente desconectados (Proyecto Incidencia II, 2001).
Otra importante modalidad es la objetividad, que es “lo que pertenece o está
relacionado con un objeto, con independencia de la propia manera de pensar o de sentir”
(DRAE, 2001, T. II p. 1,602). Es tener sentido de la realidad y saber apreciarla en sus
justas dimensiones. Ser objetivo significa evitar que los deseos o intereses personales
o del grupo se impongan sobre la realidad y terminen ocultándola, subestimándola o
sobrestimándola.
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Las constataciones o impresiones que surgen del sentido común deben ser analizadas
de manera crítica, complementándolas con los datos empíricos obtenidos del acopio,
procesamiento y análisis de la información, luego de utilizar las técnicas a que se ha
hecho referencia en el numeral 1.3. De lo contrario se corre el riesgo de hacer un
análisis unilateral y de ser víctima de los prejuicios o juicios anticipados.
Los obstáculos al análisis de coyuntura
Ciertos prejuicios, preconceptos o juicios anticipados que pueden estar muy enraizados
en la mente de las personas, constituyen los obstáculos más importantes con los que se
puede tropezar en el curso de un proceso de análisis de coyuntura. Son denominados
obstáculos epistemológicos, pues son derivados del conocimiento, pero se convierten
en barreras para entender la realidad, especialmente cuando se trata de eventos o
fenómenos nuevos.
Es por ello importante conocer los obstáculos que con mayor frecuencia entorpecen el
análisis de coyuntura y, en general, cualquier tipo de análisis.
a) Obstáculos teoricistas: los marcos teóricos son interpretados como conjuntos
cerrados y definitivos, que resuelven los problemas por sí mismos. Esto dificulta el
análisis y la formulación de nuevos conceptos. La teoría se convierte en dogma.
b) Obstáculos estructuralistas: es la imposición simplista de las categorías o
componentes de la estructura nacional o internacional, lo que lleva a interpretar la
realidad de una manera mecánica.
c) Obstáculos economicistas: se sobrevalora el aspecto económico. Tanto del lado del
análisis marxista como del pensamiento neoclásico (neoliberal), todo se reduce a
hechos o consecuencias del modo de producción o del funcionamiento del mercado,
lo que también conduce a la simplificación y a las explicaciones lineales.
d) Obstáculos conflictistas o radicalistas: se entiende que la violencia es el motor único
e indispensable de la historia y que el conflicto es consubstancial a todas las
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relaciones sociales. El reformismo o el diálogo son considerados procesos que no
llegan a la raíz de los problemas y como claudicación ante el oponente.
e) Obstáculos coyunturalistas: se sobrevalora la coyuntura o el momento actual como
explicación de la totalidad. Cualquier hecho más o menos relevante es considerado
como trascendental y decisivo.
f) Obstáculos pragmatistas: se pasa al otro extremo con respecto a los teoricistas. La
práctica es sobrevalorada y se considera que los hechos o los datos empíricos son
suficientes. Domina el activismo, porque se piensa que la pura acción es suficiente
para resolver problemas o alcanzar metas.
g) Obstáculos informatistas: el trabajo de análisis de reduce a la mera recopilación y
acumulación de datos. Lo importante es la cantidad de datos que se pueden
obtener. Se olvida que la información es un requisito necesario pero insuficiente
para alcanzar conclusiones útiles y valederas.
h) Obstáculo de parcialidad informativa: se piensa que cierta información –
especialmente la generada por fuentes propias o afines – es la única verdadera o
confiable. Se tiene recelo de fuentes independientes o contrarias.
i) Obstáculos populistas: la única información valida es la que proviene del pueblo o
de fuentes de información identificadas plenamente con lo popular. Todo lo demás
responde a intereses ocultos e inconfesables, en tanto que lo popular es lo único
auténtico.
j) Obstáculos elitistas: al contrario del anterior, la información que procede de fuentes
vinculadas a sectores populares es parcial y tendenciosa. Por falta de formación
técnica y por su sectarismo, se considera que las organizaciones populares son
incapaces de conocer a fondo la realidad.
k) Obstáculos maquiavelistas: se sobrevalora la voluntad de los actores, especialmente
de los grupos dominantes. Detrás de todo evento se quiere encontrar un plan
tenebroso, orientado a favor los intereses de grupos poderosos, casi siempre
encubiertos. Se dimensiona excesivamente la capacidad de acción o influencia de
ciertos actores (Proyecto Incidencia II, 2001).
Es necesario tener presente que, en el caso de la mayoría de obstáculos anotados, el
problema se presenta cuando se sobredimensiona una determinada posición y se cae en
el reduccionismo o la simplificación. En algunos casos, como en los temas del
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teoricismo o pragmatismo, la clave es encontrar un equilibro o balance entre, por
ejemplo, la teoría y la experiencia concreta, o entre los condicionamientos de la
economía y otros factores, como los políticos o sociales.
Delimitación de los objetivos del análisis
El análisis de coyuntura que realizan las instituciones públicas y las organizaciones
(políticas, empresas, sociales, etc.), no se hace solamente por un afán de conocimiento.
El objetivo es tener un cuadro general de la situación política, económica y social del
país, de la región o del municipio, que sea de utilidad para orientar las decisiones o
cursos de acción.
También se puede hacer un análisis de coyuntura en un caso o situación específica,
particularmente relevante y compleja. Por ejemplo, si el gobierno municipal pretende
establecer nuevas normas para ordenar el proceso de urbanización, el análisis de
coyuntura tendrá como objetivo conocer cuáles son los aspectos relevantes del contexto
o realidad dentro de la cual se pretende aplicar esa normativa, cuáles son los intereses
que pueden ser favorecidos o afectados por dichas disposiciones y cuáles son los
obstáculos que se enfrentarán para ponerlas en vigencia.
Delimitar o definir los objetivos del análisis de coyuntura permitirá establecer qué tipo
de variables se considerarán en el análisis y con qué insumos será necesario contar.
La periodicidad del análisis de coyuntura dependerá de las necesidades y capacidades de
la institución o grupo interesado. Si se cuenta con al menos una persona especializada
en el tema y se le facilitan los instrumentos necesarios, se le puede pedir que elabore
un informe mensual, el cual debe ser socializado y validado con un equipo más amplio
de la organización.
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En caso no se cuente con ese recurso, se puede hacer cada tres o seis meses, o cuando se
produce una situación particularmente importante o grave, que hace necesario contar
con un análisis de la situación o del momento político, previo a tomar las decisiones
correspondientes. En todo caso es necesario que una persona, por ejemplo, el
encargado de comunicación social o su equivalente, tenga entre sus atribuciones la
recopilación permanente de información, para poder contar con los insumos
indispensables en el momento que sean requeridos.
Las fases del análisis de coyuntura
Fase descriptiva
En esta fase, utilizando la información obtenida, se hace un inventario de los
acontecimientos y hechos más relevantes relacionados con la situación general del país
o del municipio o si es el caso, con el tema específico para el cual se hace el análisis de
coyuntura.
Un primer aspecto es diferenciar lo que es un hecho o suceso, de un acontecimiento y
también conocer la diferencia entre lo principal y lo accesorio o complementario. Por
ejemplo, un hecho, es la suspensión del servicio de transporte urbano, por unas cuantas
horas, en una comunidad determinada. Un acontecimiento, es la paralización del
servicio de transporte en una toda la ciudad. Lo principal, en un conflicto laboral, es
una huelga general de los trabajadores de la municipalidad, lo accesorio o
complementario es que la huelga reciba el apoyo de algunas organizaciones
comunitarias. Esta fase incluye el análisis de actores, al cual se refiere el numeral 3 de
este manual.
Un segundo aspecto es diferenciar los acontecimientos de acuerdo con su importancia.
Por ejemplo, no es lo mismo una protesta en contra de las autoridades municipales,
localizada en una comunidad, que constituye una acción aislada; que una serie de
protestas realizadas por gran número de vecinos en la plaza principal de la ciudad. Por
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supuesto que la protesta aislada y localizada no debe ser ignorada o descalificada, pues
puede convertirse en el embrión de protestas generalizadas, con amplia participación
ciudadana.
Fase explicativa
Esta fase tiene como finalidad, como su nombre lo indica, explicar por qué suceden los
hechos y acontecimientos y cuáles son las circunstancias que los provocan. Se trata de
responder a la pregunta: ¿por qué han sucedido estos hechos?, buscando separar las
causas superficiales o secundarias, de las causas profundas. (INCEP, 2002). Para esta
parte se necesita formular una serie de hipótesis, que son afirmaciones de carácter
general o particular que se aproximan a la realidad que se estudia.
Luego de explicar por qué suceden las cosas, el siguiente paso es identificar a los
actores clave, tanto los favorables como los desfavorables, y sus respectivos aliados. En
cada uno de ellos se analizan sus intereses, sus expectativas, sus temores y sus
capacidades.
Para construir las hipótesis se elaboran preguntas, en el número que sea necesario,
tratando de abarcar toda la realidad o problemática (Bonilla, 2008). Partiendo de una
situación de coyuntura en la cual se está organizando un movimiento que tiene por
finalidad lograr la renuncia de las autoridades municipales, se pueden formular las
preguntas siguientes:
- ¿Cuál es la opinión que tiene la mayoría de la población sobre el desempeño de
las autoridades municipales?
- ¿Las opiniones favorables o desfavorables se refieren a todo el gobierno
municipal o solamente hacia alguno o algunos de los funcionarios electos?
- ¿Si la opinión es desfavorable cuál es el principal motivo de descontento o
rechazo?
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- ¿El descontento es justificado o injustificado?
- ¿Qué medidas pueden tomarse para superar o eliminar las causas del
descontento?
- ¿Qué recursos o medios se necesitan para implementar esas medidas?
- ¿Qué actores o grupos sociales son los que dirigen u organizan el movimiento?
- ¿Qué actores o grupos están a favor de las autoridades municipales o son
indiferentes?
- ¿Cuáles son los medios que utilizarán los grupos contrarios para alcanzar sus
propósitos?
- ¿Qué procedimientos legales utilizaran los grupos opositores?
- ¿Hay algún grupo o corriente política que pueda beneficiarse de la renuncia de
las actividades?
Las hipótesis deben permitir contar con una explicación de las causas profundas de los
acontecimientos, especialmente de aquellos que se convierten en una dificultad o
problema y que se desea resolver o superar. De particular importancia en este análisis
es el diagnóstico que se hará de la situación actual de las fuerzas políticas, sociales y
económicas involucradas en el proceso. Lo que se denomina la correlación de fuerzas.
Si la correlación es favorable, se tendrán muchas posibilidades de alcanzar una solución
favorable, si la correlación es desfavorable, habrá que identificar qué medidas es
necesario tomar para volverla favorable. En el numeral 3.2 se aborda este tema de
manera más amplia.
Fase predictiva
A partir de las hipótesis elaboradas y de las respuestas que se obtengan, se trabajará en
la fase predictiva, que consiste en anticipar los acontecimientos en los cuales
desembocarán las situaciones identificadas en la fase explicativa, de acuerdo con el
comportamiento de los actores y la relación de fuerzas correspondiente. Esta fase se
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relaciona directamente con el análisis prospectivo o análisis de escenarios, que es
abordado en el numeral 4 de este manual.
En resumen, la realización de las tres fases anteriores, permitirá contar con una visión o
un panorama lo más completo y objetivo posible, de la situación política, social y
económica existente en una coyuntura determinada, lo que contribuirá a tomar
decisiones adecuadas en el momento oportuno, facilitando la actuación del grupo o
institución, así como reducir el margen de error y de fracaso.
3. ANÁLISIS DE ACTORES
Actor es cualquier instancia que desempeña un papel en una determinada situación. Un
actor puede ser una persona - un líder político, sindical, empresarial, religioso - , una
clase social, una organización política, social o económica - partido político, sindicato,
cámara empresarial, iglesia, medio de comunicación o movimiento campesino - o una
institución - el Congreso, Presidente de la República o el Primer Ministro, el Ejército,
el Poder Judicial, el gobierno municipal – (INCEP, 2002)).
Se denominan actores para resaltar que no son objetos o cosas que pueden ser
manipulados o manejados para alcanzar cierto fin, sino que son participantes activos,
con intereses propios o que comparten con otros actores, que interactúan y negocian
para beneficio propio y, cuando tienen una visión del bien común, para beneficio de la
sociedad.
En la medida que las personas son el sujeto y el fin de toda actividad institucional y que,
especialmente a través de las diferentes organizaciones que conforman, están en
capacidad de facilitar o impedir la actividad de las instituciones, tanto nacionales como
locales, el papel que desempeñan los actores en los procesos y coyunturas políticas tiene
un carácter fundamental. Conocer a los actores y caracterizar sus intereses y
expectativas es decisivo para el éxito de las políticas y acciones institucionales.
23
Identificación de actores
El principal objetivo de la identificación de los actores es tener una idea clara de
quiénes son los actores principales, para entender sus intereses, problemas y actitudes.
Los objetivos del análisis de actores son:
- Identificar y caracterizar a los actores principales y secundarios. - Entender sus papeles actuales y potenciales. - Entender sus intereses, preocupaciones, problemas y expectativas, especialmente
de cara a una coyuntura determinada. - Obtener conclusiones para la toma de decisiones.
La identificación de actores se puede hacer mediante una lluvia de ideas, apoyada con la
información recolectada, para obtener un listado, lo más completo posible, de todas las
personas, grupos, organizaciones e instituciones involucradas, que se encuentren en las
situaciones siguientes:
- Son afectados o podrían ser afectados por la decisión o por el problema. - No son afectados directos pero pueden tener un interés directo en el tema. - Su participación es necesaria para tomar o implementar la decisión. - Tienen influencia, información o recursos con los que pueden apoyar u
obstaculizar la implementación de la decisión o la solución del problema. - Consideran que tienen derecho a tomar parte en la decisión o solución del
problema (Proyecto Incidencia IV, 2001).
Una vez identificados los actores se procede a caracterizarlos, lo que permitirá ubicarlos
de manera objetiva en las diferentes categorías y conocer lo que podemos esperar o no
esperar de ellos:
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Posición Interés Influencia Actores
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o
n
o
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Nota: esta tabla es una adaptación del instrumento “Stakeholder Identification”, de Participación and Social Assesment: Tool and Tecniques, Banco Mundial, 1996.
Actores nacionales e internacionales
Entre los actores nacionales, lo que incluye el ámbito local, se encuentran las
instituciones del gobierno nacional o local, los partidos políticos, las organizaciones
empresariales y de trabajadores, organizaciones sociales de todo tipo, entre las cuales se
pueden citar las de derechos humanos, de mujeres, de campesinos, de vecinos o
comunitarias, ambientalistas, organizaciones no gubernamentales.
25
En el campo político y de los movimientos sociales, es necesario diferenciar entre las
posiciones e intereses de la organización nacional de un partido político y las posiciones
e intereses del liderazgo u organización local, que de acuerdo con las características de
sus respectivas organizaciones pueden tener un mayor o menor margen de autonomía
para tomar decisiones, que no siempre coinciden con los puntos de vista de la
organización nacional.
Los actores internacionales son los organismos de cooperación internacional, tanto
bilaterales - que corresponden a un país como la Agencia Española de Cooperación
Internacional para el Desarrollo (AECID) o la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID por sus siglas en inglés – o las multilaterales, como la
Unión Europea, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), los
organismos financieros internacionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). También
son actores importantes internacionales las organizaciones no gubernamentales:
ambientalistas, como Greenpeace; de trabajadores, como las centrales sindicales
internacionales o los sindicatos globales.
Los actores internacionales, particularmente los organismos financieros y algunas
agencias bilaterales, ejercen mucha influencia, en especial en países pequeños, o en el
ámbito local, debido principalmente a que se constituyen en una importante y en
ocasiones la única fuente de recursos financieros, lo que les permite imponer agendas e
incluso modas en materia de cooperación.
Actores internos y externos
Actores internos, desde el punto de vista de un gobierno municipal, son las autoridades
electas, comenzando por el alcalde y continuando con los miembros del Concejo o
Corporación Municipal. En dicho órgano colegiado generalmente hay representantes de
varios partidos u organizaciones políticas, por lo que es necesario tener presente las
26
diferencias en materia de posiciones políticas y de intereses, especialmente cuando el
alcalde no cuenta con la mayoría de votos necesarios para la toma de ciertas decisiones.
También son actores internos en el gobierno municipal, los funcionarios clave (jefes de
los principales departamentos o unidades de la administración), los trabajadores, ya sea
que estén organizados en un sindicato u otro tipo de organización o no lo estén. En
muchas ocasiones, para el proceso de toma de decisiones se cae en el error de olvidar a
los actores internos, ignorando sus opiniones o intereses, lo que posteriormente se
convierte en un obstáculo para tomar las decisiones y, principalmente, para
implementarlas.
Los actores externos, siguiendo con el ejemplo de un gobierno municipal, son los
partidos u organizaciones políticas que no están representados en el Concejo o
Corporación Municipal, así como los candidatos a cargos de elección popular,
especialmente cuando se acerca el proceso electoral. En ocasiones, las personas que
aspiran a cargos de elección popular no actúan desde las organizaciones políticas, sino
que lo hacen por medio de organizaciones de la sociedad civil de diverso tipo o desde
los medios de comunicación, pero actúan con una agenda eminentemente política,
buscando capitalizar los errores o fallas del gobierno municipal.
Otros actores externos son las organizaciones sociales o grupos de interés, como las
organizaciones de empresarios, de trabajadores, ambientalistas, de derechos humanos,
iglesias, cooperativas, campesinos y grupos comunitarios.
La importancia para el gobierno municipal de un actor externo depende muchas veces
de su papel en una determinada coyuntura. Por ejemplo, la adopción de normas en
materia de protección o la explotación de recursos naturales, será de mayor interés para
organizaciones empresariales y ambientalistas, quienes tratarán de lograr el apoyo de
otros sectores que no están directamente involucrados o que no han identificado un
interés directo en el tema.
27
En el caso de una decisión relacionada con aumento de tarifas de servicios públicos, los
actores con mayor interés serán las organizaciones de vecinos, las de trabajadores y los
grupos de derechos humanos. También hay que considerar el papel que pueden
desempeñar otras entidades públicas e incluso las autoridades judiciales, cuando los
inconformes interponen acciones legales.
Actores clave y actores secundarios
En toda sociedad, tanto en el ámbito nacional como local, existen actores clave o
principales, cuya influencia se extiende a toda la sociedad y que no debe ser ignorado al
momento de tomar decisiones que tienen alcance nacional o local, según el caso. Por
supuesto que ello no significa que las instituciones y la sociedad deban estar supeditadas
a los intereses del actor o los actores clave.
Un ejemplo de actor clave, con influencia decisiva e incuestionable durante muchos
años en la mayor parte de países latinoamericanos, e incluso en muchos europeos, hasta
el retorno o instauración de la democracia, son las fuerzas armadas, llegando a darse
muchos casos de transición democrática sometida a su tutela.
Otro ejemplo es el sector empresarial organizado. Las cúpulas empresariales ejercen en
la mayoría de países latinoamericanos una influencia enorme sobre las decisiones
políticas, llegando en algunos casos a ser el actor totalmente dominante, tanto por el
poder económico que tienen, como por la debilidad de los otros actores sociales.
En el ámbito local también hay actores clave, que pueden ser un dirigente político, un
líder religioso e incluso un cacique político que llega a convertirse en el gran elector del
municipio, sin cuya anuencia una persona no puede aspirar a ganar la elección de
alcalde.
28
En un municipio un actor clave puede ser una gran empresa, que se constituye en la
principal fuente generadora de trabajo de la zona, tanto en forma directa como indirecta,
pues decenas y hasta cientos de pequeñas y medianas empresas dependen casi
exclusivamente de ella. También lo puede ser un líder agrario, que dispone de una
gran capacidad de movilización. Y desafortunadamente, en muchas regiones de
América Latina, los narcotraficantes se han convertido en actores clave, no siempre
visibles, pero efectivos, de la escena local.
Hay actores que desempeñan un papel clave de forma más o menos permanente, y que
aún cuando dejan de tener esa característica en ciertos períodos, como sucede en el caso
de la influencia del sector empresarial, que se reduce significativamente y deja de ser el
interlocutor privilegiado cuando ocupan el poder gobiernos de izquierda o populistas.
En determinadas circunstancias, especialmente en el ámbito local, el rol de actor clave
es desempeñado por diferentes sectores, de acuerdo con el tipo de decisiones o acciones
que tome el gobierno municipal. Así, en una coyuntura relacionada con el transporte
público urbano, el actor clave seguramente serán los propietarios de las empresas de
transporte; o en un proceso de ordenamiento territorial y de control del desarrollo
urbano, el actor clave serán las grandes empresas urbanizadoras y constructoras de
vivienda.
Adicionalmente a los actores clave se encuentran los actores secundarios, que juegan un
papel importante en una determinada coyuntura, aun cuando no llega a ser
determinante. Un ejemplo de actor secundario son los medios de comunicación, cuya
importancia no debe ser nunca ignorada, por la influencia que ejercen sobre la opinión
pública. De la posición que adopten ante una situación coyuntural puede depender que
la institución involucrada pueda tener una corriente favorable de opinión o que ésta sea
hostil o indiferente.
29
Los actores secundarios no deben ser subestimados, pues la unión de varios actores
secundarios puede contraponerse exitosamente a la influencia de un actor clave o
principal, o puede también convertirse en un obstáculo importante para implementar
decisiones del gobierno nacional o local.
Para ubicar a los actores en una posición de actor clave o de actor secundario, se puede
hacer un diagnóstico, a partir de una serie de indicadores, denominados indicadores de
fuerza (Bermúdez, 2008):
- Cantidad y calidad de sus adherentes. - Prestigio e influencia personal de sus principales dirigentes. - Capacidad de acceso e incidencia ante las instancias públicas y actores sociales
importantes. - Alcance geográfico o sectorial – nacional, regional, local -. - Capacidad organizativa y de movilización. - Influencia en los medios de comunicación. - Alianzas estratégicas y tácticas. - Recursos económicos - Recursos jurídicos - Recursos políticos
Diagnóstico de la correlación de fuerzas
Para realizar el balance de la correlación de fuerzas se puede seguir el siguiente proceso:
a) Identificar los actores, tanto individuales como colectivos y la mayor o menor
capacidad de influencia de cada uno.
b) Identificar los objetivos de largo y de corto plazo que tienen los actores más
importantes
c) Identificar cuáles son los medios que utilizan para alcanzar sus objetivos. Si lo
hacen por medio del diálogo y la negociación, de la desinformación, de la
presión a través de los medios de comunicación o de las movilizaciones
populares, por el chantaje, o por el soborno, entre otros.
d) Identificar las alianzas actuales y potenciales, tanto formales (de dominio
público) informales (no reconocidas), que pueden establecer los diferentes
actores (CEAAL, 2007)
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Las relaciones entre las diferentes fuerzas o actores políticos, sociales, económicos,
pueden ser de conflicto, de coexistencia o de cooperación, por lo que siempre asumirá
la forma de una relación de dominio, de igualdad o de subordinación.
En consecuencia, uno de los aspectos clave del análisis de coyuntura, para que éste
conduzca a conclusiones válidas, es tener la capacidad de establecer cuál es la fuerza de
los diferentes actores.
En algunos casos es posible hacerlo mediante datos cuantitativos, por ejemplo el
número de votos obtenido por un partido político en las elecciones nacionales y locales,
permite establecer cuál es su fuerza en el ámbito nacional o local. O el número de
afiliados de una organización sindical o el número y tamaño de las empresas que forman
parte de una cámara empresarial. Pero en otros casos, donde no existen datos
cuantitativos, se utilizarán otros medios, como los informantes calificados, para obtener
datos que permitan evaluar la capacidad de una determinada organización.
La relación de fuerzas nunca es definitiva ni está libre de cambios en cuanto a la mayor
o menor fuerza de los actores y las alianzas o conflictos entre éstos. La relación de
fuerzas está sujeta a modificaciones, que dependen de los intereses y expectativas de
los diferentes sectores y de sus líderes, así como de los conflictos ideológicos y de
liderazgo (INCEP, 2002). En ocasiones los intereses inmediatos o de las partes de un
sector, se sobreponen a los intereses de largo plazo o del sector en su conjunto.
Especialmente en sociedades cuya vida institucional y política carece de estabilidad, la
política está llena de sorpresas. Los aliados de hoy son los enemigos de mañana.
La relación de fuerzas se puede modificar debido a una situación crítica que afecte a
uno de los actores. Por ejemplo, un escándalo de corrupción al interior de una
organización puede afectar el prestigio de la misma y reducir su capacidad de
influencia.
31
También hay alianzas de carácter temporal o coyuntural, derivadas de un evento de
carácter extraordinario, que une a los actores más disímiles. Por ejemplo un proceso
de ajuste que conlleva recortes en el gasto público, una propuesta de reforma fiscal o un
golpe de Estado. Pero generalmente, luego de que, de un modo o de otro, se resuelve
la crisis, los sectores vuelven a sus agendas particulares y a la promoción de sus propios
intereses, retornando a relaciones conflictivas con sus antiguos aliados.
. Mapa de poder
El diagnóstico de la relación de fuerzas permite elaborar un mapa de poder para
identificar, en una coyuntura determinada, cuáles son las posibilidades de implementar
una decisión o de salir de una situación de crisis. Los pasos para la elaboración del
mapa son los siguientes:
a) Identificación del actor clave.
b) Identificación de actores secundarios.
c) Estimar su grado de influencia y la forma de ejercerla.
d) Conocer la relación entre los diferentes actores, así como las áreas potenciales
de cooperación o conflicto.
Para efectos de la elaboración del mapa de poder, los actores secundarios se
clasifican en la forma siguiente:
- Aliados: los actores que están a favor o simpatizan con la posición institucional.
Este grupo incluye a los beneficiarios actuales o potenciales de las medidas que
se toman. Con ellos es importante establecer mecanismos o procedimientos de
comunicación y coordinación. En un conflicto por recursos naturales, es
prácticamente seguro que las organizaciones ambientalistas estarán a favor de
una posición institucional orientada a protegerlos.
32
- Oponentes: los actores que están en contra de la posición institucional, lo que
incluye principalmente a los grupos o sectores afectados o perjudicados por las
decisiones o medidas institucionales. No se les debe considerar como
oponentes definitivos. Es necesario hacer un esfuerzo especial para
convencerlos de apoyar o lograr que adopten una actitud neutral. En esto juega
un papel importante el contacto directo con los líderes y los mensajes que se
difundan a través de los medios de comunicación. Sin embargo es necesario
identificar quiénes son los oponentes irreductibles o radicales, para buscar la
forma de aislarlos y evitar un desgaste innecesario por tratar de convencerlos.
- Indecisos o indiferentes: los actores que no tienen una opinión definida con
respecto a la posición institucional. Es importante buscar la comunicación con
los indecisos, para tratar de convertirlos en aliados o, en el último caso, que no
se unan a los oponentes. Si se les ignora o se les perjudica, los oponentes los
pueden ganar a su favor.
Para presentar de manera gráfica el mapa se comienza ubicando en el centro al actor
clave, y a su alrededor los actores secundarios. Mediante una línea o fecha doble se
identifica a los aliados; con una línea quebrada a los oponentes, con una línea sencilla a
los indecisos, en tanto que los indiferentes se ubican aislados del resto de actores
33
MAPA DE IDENTIFICACIÓN DE ACTORES
El análisis de actores finaliza cuando se identifican las acciones que son necesarias para
influir sobre el actor clave; mantener y aumentar el número de aliados; y reducir el
número de oponentes, indecisos o indiferentes:
- ¿Cuáles son los intereses del actor clave y cómo se puede obtener su apoyo? - ¿Quién o quiénes son los indecisos cuyo apoyo es importante obtener y de qué
forma se puede obtener? - ¿Quiénes son los aliados y qué es necesario hacer para mantener su apoyo? - ¿Quién es el oponente principal y qué es necesario hacer para lograr su apoyo o,
en último caso, neutralizarlo o reducir su capacidad de influencia?
Indecisos
Actor Clave Indiferentes
Oponentes
Aliados
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4. ANÁLISIS PROSPECTIVO O DE ESCENARIOS
4.1. Concepto de prospectiva
Por prospectiva se entiende “el conjunto de análisis y estudios realizados con el fin de
explorar o de predecir el futuro, en una determinada materia” (DRAE, 2001, T. I p.
1,848).
La prospectiva es una actitud de análisis que viene del presente hacia el futuro,
buscando la construcción de un mundo deseable, que será posible lograrlo en la medida
que se tomen en el presente las medidas adecuadas y pertinentes. Dichas medidas
pueden estar orientadas a modificar el contexto y, ello no es posible, a buscar la forma
de adecuarse a ese contexto, para aprovechar al máximo las oportunidades que ofrece.
Una de las técnicas más utilizadas en la prospectiva es el denominado análisis de
escenarios.
El análisis de escenarios consiste “en hacer una serie de ejercicios de previsión de las
circunstancias o escenarios en el futuro, si se mantiene las circunstancias en el presente
tal y cual están” (Proyecto Incidencia II, 2001). Construir un escenario posible no
significa tratar de adivinar o predecir el futuro, utilizando una bola de cristal. Al
contrario parte del reconocimiento de que es imposible predecir ese futuro. Es
básicamente, anticipar posibilidades futuras, partiendo de la realidad y de la dinámica
del presente,
“Un escenario es una manera de considerar las distintas posibilidades de futuro, que
resultarán de las decisiones tomadas en el presente” (Pira, 2006, p. 276). También es
definido como “la concurrencia de diversos actores y acontecimientos en una
correlación de fuerzas dada” (Proyecto Incidencia II, 2001).
35
Caracterización del escenario actual o presente
El primer paso para la construcción de escenarios es el análisis del momento actual,
tomando en consideración los aspectos siguientes:
- Describir el momento actual, es decir, la fase descriptiva del análisis de
coyuntura, haciendo uso de toda la información disponible.
- Caracterizar la correlación de fuerzas entre los diversos actores, identificando al
actor clave, así como a los aliados y oponentes de mayor relevancia, así como
los intereses, expectativas y temores de los actores más relevantes.
- Identificar las tendencias o direcciones hacia las que apunta esa correlación de
fuerzas.
- Definir las principales amenazas y oportunidades existentes para cada sector
involucrado, con la finalidad de reducir o minimizar las amenazas, y aprovechar
de la mejor manera posible las oportunidades.
- Caracterizar las acciones que implementan o impulsan los actores principales en
el actual escenario y los efectos de dichas acciones (SEI-SIPRO No. 8, 1995).
Examen de obstáculos en materia de conocimiento de la realidad
El examen de los obstáculos permitirá tener una previsión seria, evitando que los
escenarios se conviertan en una simple expresión o manifestación de los deseos o de los
temores, a fin de no caer ni en el derrotismo ni en el triunfalismo.
Los principales obstáculos que deben ser objeto de examen son los siguientes:
- El intuicionismo: no se trata de descartar el aporte de la intuición o del olfato político.
El proceso científico que se desea seguir exige que las suposiciones sean objeto de un
cuestionamiento, para demostrar su validez o invalidez.
- El voluntarismo: si bien se reconoce que la voluntad de los actores involucrados es el
punto de partida para identificar los escenarios posibles, es importante tener presente
36
que la construcción de dichos escenarios se debe hacer a partir de datos y tendencias
reales, reconociendo que las realidades no se construyen solamente con voluntad. Que
la frase “querer es poder” no es algo que se cumple de manera inexorable.
- El derrotismo: este obstáculo es lo contrario del anterior y lleva a la conclusión de que
nada es posible y que todo está perdido, aún antes de dar el primer paso (Proyecto
Incidencia II, 2001).
Construcción de escenarios posibles
La construcción de los escenarios posibles se puede hacer mediante una tabla o gráfica.
En la primera columna de la gráfica se anotarán las variables o acontecimientos más
trascendentales que se estima que pueden ocurrir, de acuerdo con la situación que sea
objeto del análisis.
En las siguientes columnas se anotan tres o más escenarios posibles, lo que puede
incluir desde los escenarios más optimistas o favorables, hasta los más pesimistas o
catastróficos.
Variables
trascendentales
Escenario 1
Optimista
Escenario 2
Intermedio
Escenario 3
Pesimista
37
Si por ejemplo, se hace un ejercicio de construcción de escenarios sobre la situación del
servicio de agua de la ciudad, entre las variables o acontecimientos trascendentales
habrá que considerar los que se relacionan con la demanda del recurso agua (por
ejemplo, cuántos metros cúbicos se necesitan al año por cada habitante de la ciudad), el
volumen del suministro actual, las fuentes potencialmente disponibles, las áreas de la
ciudad con mayores problemas de abastecimiento, la opinión de la población sobre la
calidad del servicio, la posición de las fuerzas políticas más importante, la capacidad
institucional y los recursos financieros disponibles, entre otros.
El escenario optimista permitiría anotar que en todas o la mayoría de las variables la
situación es favorable para el gobierno del municipio, es decir que hay una razonable
disposición de agua por habitante, que hay fuentes adicionales disponibles para
aumentar el caudal que sirve a la ciudad, que las diferentes áreas de la ciudad cuentan
con un servicio satisfactorio, por lo que se puede considerar que no se enfrentará una
situación de crisis en materia de abastecimiento de agua potable.
Por su parte, en el escenario intermedio habrá algunas variables con perspectivas
favorables y otras en donde la situación es desfavorable; mientras que en el escenario
pesimista en la mayoría si no es que en todas las variables, la situación se plantea
como desfavorable, presagiando una situación de catástrofe (Proyecto Incidencia II,
2001 y SJR-SIPRO, 1995).
Elección del escenario más factible
El momento de la selección del escenario más factible o posible de suceder es la clave
de todo el proceso de análisis de escenarios. Aquí habrá que tener especial cuidado de
no caer en las trampas que representan los obstáculos mencionados en el numeral 4.2.,
relacionados especialmente con la excesiva confianza en la intuición y el voluntarismo,
que conducirá a elegir de manera casi mecánica el escenario optimista; y con el
derrotismo, que llevará de forma también mecánica, a elegir el escenario más pesimista.
38
La selección del escenario más factible no se hace entonces a partir de los buenos
deseos que se tengan, sino que de las circunstancias concretas tanto internas como
externas a la organización o institución, de las posibilidades hacia el futuro, de la
correlación de fuerzas, y del contexto nacional y local.
De la selección del escenario más factible deben surgir las decisiones en materia de
políticas y estrategias que permitan hacerlo realidad, si se trata del escenario favorable u
optimista; o evitarlo, si se trata de un escenario pesimista o desfavorable.
En todo caso, la consideración de un escenario pesimista y de las diferentes variables
que lo integran, siempre tendrá un efecto positivo para la institución o el grupo, porque
permitirá estar preparados para las peores eventualidades.
Un ejemplo de escenario pesimista son los pronósticos dados a conocer en 2009, en el
sentido de que en muchos países latinoamericanos, el año 2010 tendrá baja
precipitación pluvial, lo que además de afectar las actividades agrícolas y de aumentar
los problemas de seguridad alimentaria, plantea amenazas en materia de
abastecimiento de agua potable.
El pronóstico de sequía al parecer no se cumplirá en 2010, pero los gobiernos
municipales que tomaron medidas para enfrentar la posible crisis, mediante campañas
para un consumo más racional, reparación e interconexión de redes de distribución e
incremento de los caudales, tendrán un mejoramiento significativo del servicio que
prestan a la población y habrán logrado reducciones importantes en el consumo de agua
por persona. En este caso, el escenario pesimista no se llegó a concretar, pero la
preparación para dicha eventualidad tendrá un impacto favorable en la prestación del
servicio.
39
La consideración de un solo escenario, el de la sequía, por parte de los gobiernos
nacionales y municipales de muchos países, provocó que se descuidaran actividades de
gran importancia para prevenir o mitigar el impacto de las inundaciones, como el
dragado de los ríos. Al no producirse el escenario de la sequía, en muchas regiones se
sufrirán inundaciones, por no haber previsto el escenario de elevadas precipitaciones
pluviales.
5. RESUMEN
En el presente documento se ha presentado, de manera breve y sencilla, lo que significa
análisis político y su importancia; la diferencia entre análisis político o análisis del
sistema político y análisis de coyuntura. Así también, se ha tratado el tema de las
fuentes o métodos de información, explicando la diferencia entre las técnicas
cuantitativas y cualitativas, con una referencia a las que se consideran más importantes
como generadoras de insumos para el análisis de coyuntura.
La parte central del documento la constituye el tema del análisis de coyuntura. En ella
se han desarrollado los aspectos relacionados con el concepto de análisis de coyuntura
(¿qué significa análisis de coyuntura?); los objetivos del análisis de coyuntura; el papel
del sentido común en el análisis de coyuntura; los obstáculos más frecuentes que afectan
la objetividad y, por consiguiente, la pertinencia del análisis de coyuntura; la
importancia que tienen los actores, así como sus intereses y expectativas, en toda
situación de coyuntura; el significado del concepto de correlación o relación de fuerzas;
y el análisis de escenarios.
40
6. CONCLUSIONES
- El análisis de coyuntura, realizado de manera permanente y sistemática, con la
mayor objetividad posible, es una herramienta de gran utilidad para orientar la
toma de decisiones y la implementación de las políticas, planes y proyectos del
gobierno local.
- Para hacer un análisis de coyuntura que sea de utilidad en la toma de decisiones,
es fundamental contar con información actualizada y confiable, presentada de
forma objetiva.
- En el proceso de realización del análisis de coyuntura es necesario tener
presentes los obstáculos que, incluso de manera imperceptible, pueden provocar
que se llegue a conclusiones erróneas.
- El análisis de coyuntura es la fotografía de un momento, de una realidad que está
en constante cambio, con acontecimientos inesperados. Por lo tanto, las
conclusiones que se derivan de dicho análisis no deben ser tomadas como
verdades inmutables o definitivas.
- En todo proceso de análisis hay un margen de error, así como de cambios
súbitos y de sorpresas. Se debe tener presente que no todo puede preverse.
- En todo proceso político, económico y social, el papel fundamental corresponde
a los actores. Especialmente en la práctica del gobierno local, una de cuyas
características es la cercanía al ciudadano, no se puede ignorar la presencia y la
opinión de los actores.
- Es importante considerar la correlación de fuerzas entre los actores al momento
de tomar decisiones de gran trascendencia e impacto. Aún en el caso extremo de
41
que sea necesario tomar una decisión impopular, que será objetada o rechazada
por los sectores más diversos e influyentes, es necesario conocer esa relación de
fuerzas, para conocer cuáles son las posibilidades de éxito.
- El análisis de escenarios es otra herramienta de gran importancia para tomar las
medidas necesarias en materia de previsión, que permitan solucionar problemas
de gran relevancia y evitar o enfrentar exitosamente situaciones críticas.
- Los escenarios, especialmente los pesimistas, no deben considerarse como
sucesos inevitables. Siempre es posible influir sobre la realidad, a partir de
acciones e intervenciones consistentes y coherentes. La virtud del análisis de
escenarios es que expone las diferentes opciones, para estar razonablemente
preparados ante los eventos desfavorables y las catástrofes tanto políticas como
naturales.
- Tomando en consideración la utilidad del análisis de coyuntura y análisis de
escenarios, como herramientas que orientan la toma de decisiones y la
implementación de las mismas, es importante que los gobiernos locales
desarrollen capacidades que les permitan realizar estos ejercicios de análisis.
42
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