UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIOLOGÍA
TESIS DOCTORAL
Reforma municipal y capacidad de gestión de los gobiernos municipales en México: un estudio comparado en seis municipios del
estado de San Luis Potosí, México (1983-2000)
MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR
PRESENTADA POR
José Federico de la Torre Rodríguez
Director
Mariano Baena del Alcázar
Madrid, 2014
© José Federico de la Torre Rodríguez, 2013
UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID INSTITUTO UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIÓN ORTEGA Y GASSET
DOCTORADO EN GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México: Un Estudio Comparado en Seis Municipios del
Estado de San Luis Potosí, México; 1983-2000.
Doctorando
JOSÉ FEDERICO DE LA TORRE RODRÍGUEZ
Director
Dr. MARIANO BAENA DEL ALCÁZAR
Madrid, 2013
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
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Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
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AGRADECIMIENTOS
En estas líneas quiero agradecer al CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y
TECNOLOGÍA (CONACYT) por el apoyo institucional que me brindo en 1996 para
desarrollar los estudios de doctorado. Vale la pena decir que sin ese apoyo
económico esta experiencia académica, profesional y de vida en este país no
hubiese sido posible. En ese sentido, mi especial agradecimiento a Rogelio
Velásquez quien fue el lado humano de CONACYT y de quien siempre recibí un
excelente trato.
Al Instituto Universitario Ortega y Gasset mi gratitud por abrirme las puertas
de su programa de doctorado en Gobierno y Administración Pública en cuyos
seminarios profesores como Don Mariano Baena, Manuel Arenilla, Robert Agranoff,
Ernesto Carrillo, Pedro Pérez y Joan Subirat provocaron muchas inquietudes y
referencias que dieron origen a este estudio. Las discusiones y reflexiones en sus
seminarios fueron siempre un espacio para el aprendizaje.
A Don Mariano Baena del Alcázar, director de esta tesis, no tengo palabras
para agradecerle todo su apoyo tanto intelectual como humano. Agradezco su
confianza hacia mi proyecto de tesis así como sus sabios e invaluables consejos
que siempre abrieron una luz para encauzar el estudio y me motivaron a concluirlo.
Por todo ello, siempre estaré en deuda con él y siempre será para mí un ejemplo
tanto en el ejercicio profesional y como en el académico.
Mi gratitud a Sasha Aldrey quien de manera profesional me auxilio con la
corrección gramatical y ortográfica de este documento. Su apoyo además de ser
invaluable me permitió darme cuenta de mi debilidad en el manejo de la redacción,
de ahí, la importancia de su trabajo.
A mis padres, Don Isidoro de la Torre Martínez y Doña Agustina Rodríguez
Hernández que en paz descanse, mi gratitud de por vida por haberme regalado el
don más grande que existe en este mundo, la vida, así como sus esfuerzos para
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proveerme educación familiar y académica. Su cariño, humildad y fortaleza
indiscutible fueron mi mejor sostén siempre que quise flaquear.
A Rosalba mi gratitud y reconocimiento por haber sido una esposa fiel, leal
y solidaria en las horas más difíciles de estos largos años de trabajo y ausencias
que implico los estudios y la elaboración de esta tesis. Su cariño y apoyo han sido y
serán por siempre invaluables. En ese orden de ideas, agradezco a mis hijos Luis
Alberto, Gemma, Daniela y José Federico por ser los cimientos de mi paciencia,
disciplina, fe y esperanza. Sus palabras inocentes y de amor siempre me motivaron
y apresuraron desde la distancia a culminar este trabajo que en momentos parecía
interminable.
Asimismo quiero agradecer a mis hermanos José Guadalupe, Jesús,
Marcelo, José Timoteo, María Elena por su apoyo. En ese mismo orden de ideas
quiero agradecer el apoyo que me brindaron mis amigos Miguel Eraña, Jaime
Delgado, Luis Villanueva, Mijael Altamirano Santiago, Vicente Torre, Chus Llorente,
Oscar Diego, Pepe Sosa, Pedro Torres Estrada, José María Ramos, Xavier Nájera,
Hugo Borjas, Raúl Saucedo, Jorge Aurelio Ramírez, Erwin Fromow, Arturo Centeno,
Joel Ramírez, Alejandro Mujica, Jhony, Manuel Calderón Pimentel, Alonso Pérez,
Marcela García, Jannete Campero, Juan Manuel Muñoz, Eduardo González,
Alejandro Villasana, Jorge Vega, Miguel Carvajal, Juan José Romo, Jaime del Sol,
Roberto y Ulises Ortiz, Macarena Montes, Guillermo Alvarado, Jaime Macias, Jesús
Jiménez, Salvador Espinoza, Víctor Tovar, Francisco Javier Jiménez, Alberto
Rodríguez Jacob, Dra. María Luisa Ramos, Rafael Estrada, Lupita Almaguer,
Martha Yalu, Juan Cosme, Edgardo Tapia, Edgar Espinal, Gustavo Pérez, Luis
García Julián†, Elizabeth Martín Vaca† y Víctor Ulises Sánchez Maldonado†.
Igualmente quiero expresar mi agradecimiento al personal de las siguientes
bibliotecas: Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad Complutense,
Biblioteca Nacional de España, Posgrado de Derecho de la Universidad Autónoma
de San Luis Potosí, Instituto Ortega y Gasset y Archivo municipal del H.
Ayuntamiento de San Luis Potosí. A todos ellos mi agradecimiento por su apoyo y
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por facilitarme los materiales bibliográficos y hemerográficos para elaborar esta
tesis.
Asimismo quiero agradecer muy sinceramente la disponibilidad de los
gobernantes y funcionarios municipales que me concedieron su tiempo para llevar a
cabo las entrevistas. Sin su colaboración este estudio no hubiera sido posible.
Gracias por permitirme el acceso a la información que tradicionalmente no es
posible obtener, sin duda alguna esto mismo ha sido una gran aportación a este
estudio. Por ello mi agradecimiento y mi reconocimiento a su actitud de contribuir al
estudio de la realidad municipal a partir de ese amplio mirador que es su
experiencia al frente del gobierno municipal.
Por último y no por ello menos importante mi agradecimiento a Dios por
iluminarme, darme la paz, paciencia y sabiduría para poder redactar este
documento.
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
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Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
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RESUMEN
En las siguientes páginas se presenta un resumen de la tesis en el cual se
incluye una introducción, los objetivos de la tesis, las preguntas de investigación
que dieron origen a este estudio, la hipótesis, el método utilizado así como los
resultados y conclusiones.
I. Introducción.
El municipio en México como veremos en esta tesis ha tenido y tiene un
papel importante en la evolución y el desarrollo de las comunidades y ciudades
tanto por su proximidad social como por los servicios públicos que prestan sus
gobiernos a través de sus administraciones públicas. De esta manera se puede
afirmar que los más de 2400 municipios que existen en México representan el
primer puente institucional entre los ciudadanos con las instituciones del estado
mexicano.
Históricamente encontramos datos que ubican al municipio como la
institución política más antigua del sistema político mexicano. Por ello no resulta
extraño que el diseño institucional surgido de la Constitución Política de 1917
regulara la organización y funcionamiento de los municipios en su artículo 115. Sin
embargo hay que subrayar que constitucionalmente a los municipios no le fueron
asignadas competencias específicas y autonomía financiera.
Aunado a ese problema encontramos que el centralismo político-
administrativo del sistema político mexicano debilito institucionalmente a los
municipios y afecto la operación de sus gobiernos y administraciones públicas.
En ese contexto, se puede afirmar a partir de la evidencia empírica aportada
en esta tesis que la reforma municipal de 1983 represento la reforma política más
trascendente para el municipio ya que la misma otorgo a los gobiernos municipales
las competencias jurídicas que hasta entonces no tenían.
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
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En efecto, en la revisión del contenido de la reforma municipal de 1983 nos
encontramos que uno de los principales cambios que proponía esta reforma fue
reconocer constitucionalmente como servicios públicos, los siguientes: agua potable
y alcantarillado, panteones, alumbrado público, mercados, limpia de calles, parques
y jardines, seguridad pública y tránsito.
Igualmente la reforma municipal de 1983 considero otros cambios entre los
que de manera resumida se pueden señalar los siguientes:
• Reconocimiento de las fuentes de los ingresos públicos municipales
• Reconocimiento de la personalidad jurídica municipal.
• Facultades reglamentarias del gobierno municipal.
• Facultades al gobierno municipal para aprobar sus presupuestos de egresos.
• Competencias jurídicas a los gobiernos municipales para poder coordinarse y
asociarse con otros municipios.
• Competencias jurídicas al gobierno municipal para participar en la regulación
del desarrollo urbano.
• Integración de las minorías en la representación del gobierno municipal a
través de la incorporación del principio de representación proporcional en el
sistema electoral municipal.
• La eliminación de mecanismos políticos discrecionales que permitían a los
gobernadores intervenir en la vida política municipal destituyendo y
disolviendo los ayuntamientos. y
• La regulación de los trabajadores municipales.
Hasta aquí es pertinente acotar que este trabajo de investigación no es un
manual de gestión municipal ni mucho menos un catálogo de propuestas para la
mejora de la gestión municipal o de reforma municipal. Se trata más bien de una
tesis de ciencia política que busca explicar las capacidades de gestión que tienen
los gobiernos municipales en México a partir de la reforma municipal de 1983.
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
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II. Objetivos de la tesis.
Esta tesis tiene como objetivo general investigar y conocer la influencia que
la reforma municipal de 1983 tuvo en la creación y fortalecimiento de la capacidad
de gestión de los gobiernos municipales en México. Para ello, hemos partido del
supuesto de que si bien es cierto que los cambios tanto políticos, administrativos,
financieros como legales de esta reforma otorgaron competencias jurídicas a todos
los municipios sin embargo estos no permitieron crear y fortalecer las capacidades
financieras, de prestación de servicios, reglamentarias y administrativas de los
gobiernos municipales, es decir, la capacidad de gestión.
Para corroborar o rechazar dicho supuesto en el contenido de esta tesis
tratamos de aportar evidencia empírica suficiente que nos permitió analizar la
realidad política- económica administrativa y jurídica de los municipios en México y
de manera comparada en seis municipios del estado de San Luis Potosí durante el
periodo comprendido entre 1983 y el año 2000.
En ese orden de ideas otros objetivos específicos que nos propusimos
alcanzar con este estudio son los siguientes:
� Describir el proceso que la reforma municipal ha seguido en México para
tratar de explicar los efectos que los cambios de la reforma municipal de
1983 tuvieron en la capacidad de gestión de los gobiernos municipales en
México y en el conjunto de los seis casos estudiados.
� Indagar qué factores determinan la capacidad de gestión de los gobiernos
municipales para generar un modelo que nos ayudara a explicar las
capacidades de gestión de los gobiernos municipales en México.
� Conocer el papel del municipio dentro del sistema político mexicano para
entender su encuadramiento y su relación con las otras instituciones del
sistema político así como sus competencias jurídicas dentro del sistema
federal.
� Analizar los sistemas electorales municipales y el sistema de partidos que
nos permitieran conocer cómo se integran los gobiernos municipales y quien
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gobierna en los municipios en México y en los seis casos analizados durante
el periodo de estudio.
� Aportar evidencia empírica que permita corroborar hasta qué punto los
gobiernos municipales en México tienen capacidades financieras,
administrativas, reglamentarias y de prestación de servicios públicos. Para
con ello tener elementos para poder aceptar o rechazar nuestra hipótesis.
� Explicar qué factores de índole política, económica y social han fomentado y
limitado los alcances de la reforma municipal de 1983 así como el
fortalecimiento de la capacidad de gestión de los gobiernos municipales.
� Analizar qué influencia tuvo la reforma del impuesto predial en las finanzas
municipales y en la capacidad financiera y administrativa de los gobiernos
municipales.
� Determinar el impacto de los ingresos provenientes de las participaciones
federales dentro de la estructura financiera de los municipios así como en la
capacidad de gestión de los gobiernos municipales.
� Analizar cuál es la capacidad de prestación de servicios públicos y la
capacidad reglamentaria de los gobiernos municipales a partir de la reforma
municipal de 1983.
Por último, aunque no por ello menos importante, un objetivo específico de
esta tesis es poder contribuir en el estudio y el debate del tema municipal en
México. Por ello, nuestra investigación pretende tener una doble aportación, en
primer lugar, ofrecer una visión actualizada de las competencias, organización y
funcionamiento del municipio en México y en segundo lugar, aportar evidencia
empírica y un marco bibliográfico que sirvan de base para nuevos estudios.
III. Preguntas de Investigación.
Diversas interrogantes dieron origen a este estudio aunque la pregunta
central que guío nuestras discusiones y reflexiones fue determinar ¿En qué medida
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
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la reforma municipal de 1983 permitió crear y fortalecer la capacidad de gestión en
los gobiernos municipales en México?
Otras preguntas derivaron del propio desconocimiento del tema municipal y
la capacidad de gestión. En ese sentido, al momento de construir el marco teórico
una primera inquietud que teníamos respecto al tema de la capacidad de gestión
tenía que ver con su propia conceptualización, es decir ¿Cómo definía la literatura
dicho concepto y cuáles eran sus determinantes? Del mismo modo, nos preocupaba
saber si existían indicadores para medir la capacidad de gestión.
Resumidamente las interrogantes sobre el municipio y el funcionamiento de
este orden de gobierno en el sistema político mexicano tenían que ver con indagar
aspectos tales como su origen y evolución, integración del gobierno y las
administraciones públicas municipales así como las funciones y competencias
jurídicas que tenían los gobiernos municipales antes y después de la reforma
municipal de 1983.
Lo anterior nos ayudó a conocer y poder describir el contenido de la reforma
municipal de 1983 y su proceso de implementación tanto a nivel nacional como en
el estado de San Luis Potosí. Asimismo descubrimos cuales servicios son
competencia de los gobiernos municipales, las formas que utilizan los gobiernos
municipales para prestarlos, sus niveles de cobertura, los tipos de reglamentos
municipales, la estructura de las finanzas municipales, las formas de organización
de las administraciones públicas y sus procesos administrativos.
IV. Hipótesis.
La hipótesis que oriento nuestro trabajo y la búsqueda de datos tuvo como
propósito contrastar que la reforma municipal de 1983 no permitió a los gobiernos
municipales y a las administraciones públicas de los municipios estudiados construir
y fortalecer su capacidad de gestión.
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
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V. Método.
Para el diseño y desarrollo de esta investigación decidimos auxiliarnos del
método comparado el cual nos fue de gran utilidad para contrastar nuestra hipótesis
y comparar la capacidad de gestión de los gobiernos municipales en México a la luz
de los casos analizados.
En ese sentido la estrategia adoptada fue estudiar un número limitado de
casos (seis municipios del estado de San Luis Potosí) y un conjunto de cuatro
variables (capacidad financiera; capacidad para la prestación de servicios;
capacidad reglamentarias y capacidad administrativa) para explicar la capacidad de
gestión.
Por su parte la reforma municipal de 1983 funge en este estudio como una
variable independiente cuyos cambios se esperaba que fortalecieran o crearan
capacidad de gestión en los gobiernos municipales.
Ciertamente es preciso señalar que una de las limitaciones de este estudio
fue no poder analizar el conjunto de los 2427 municipios del país o los 58
municipios del estado de San Luis Potosí. Sin embargo dicha labor resultaba
prácticamente imposible por cuestiones de tiempo y de recursos.
Para paliar esa limitación y poder darle validez a nuestras aportaciones y
hallazgos decidimos seleccionar municipios cuyos rasgos fueran análogos con las
tipologías de municipios en México. Por ello, tuvimos que adoptar la estrategia de
estudiar solo seis municipios y sobre ellos establecer conclusiones generales sobre
el resto de los municipios.
Esto explica porque en nuestra muestra y en el diseño de esta investigación
incluimos tanto municipios urbanos de gran tamaño (San Luis Potosí, y Soledad de
Graciano Sánchez) y municipios urbanos medianos (Matehuala y Rioverde) así
como dos municipios con características semirurales como es el caso de Santa
Catarina y Santo Domingo.
Vale la pena señalar que para la elaboración de esta tesis nos fueron de
gran ayuda las fuentes bibliográficas y bases de datos municipales así como la
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
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información obtenida de las entrevistas realizadas a funcionarios municipales de
estos seis municipios.
VI. Resultados.
Los resultados de esta investigación están dados a partir de las respuestas
encontradas a las preguntas previamente formuladas. No obstante ello, podemos
mencionar que un primer resultado obtenido en esta tesis fue estudiar una
institución política que normalmente no es estudiada suficientemente en los
estudios de los sistemas políticos, es decir, el Municipio.
A ese respecto es pertinente señalar que si bien es cierto que a partir de
reforma municipal de 1983 los estudios municipales cobraron auge en México, sin
embargo, las deficiencias en la información empírica así como la heterogeneidad
municipal y la inconsistencia de los datos parecen haber limitado el alcance de los
mismos.
De ahí que consideremos como un logro el haber podido concluir esta tesis
y con ello aportar evidencias empíricas del lugar que guarda la institución municipal
en el andamiaje institucional del sistema político mexicano y en la dinámica política
de México en las últimas dos décadas del siglo XX.
Por otra parte, la revisión bibliográfica nos permitió obtener un par de
resultados adicionales. En primer lugar, conocer el itinerario de la agenda de la
investigación municipal en México y la falta de interés de la misma por temas
específicos como la gestión municipal y por el estudio de municipios rurales. De ahí
nuestra decisión de incluir en este estudio un par de municipios con características
rurales y analizar sus capacidades de gestión.
En segundo lugar, el otro resultado de la revisión bibliográfica es la
aportación de datos sobre los seis municipios estudiados y un marco bibliográfico
para el estudio municipal que puede ser útil como un punto de partida para otras
investigaciones que tengan como propósito el estudio de los municipios en México.
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
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Por último, queremos señalar otros tres resultados que consideramos haber
obtenido en esta tesis los cuales son los siguientes:
1. La construcción de un marco teórico ad hoc a nuestro estudio. Ciertamente
una de nuestras preocupaciones y ocupaciones al iniciar este estudio era
poder operacionalizar el concepto de capacidad de gestión y encontrar sus
determinantes para utilizarlas en nuestro diseño de investigación como un
marco teórico que nos permitiera identificar cuál es la capacidad financieras,
de prestación de servicios, reglamentarias y administrativas con que cuentan
los gobiernos municipales en México.
2. El estudio aporta una explicación respecto del funcionamiento de los
municipios en México, la integración de sus gobiernos, la organización de sus
administraciones públicas y sus capacidades de gestión.
En efecto el contenido de esta tesis permite al lector conocer los servicios
públicos que prestan los gobiernos municipales a través de sus
administraciones públicas, las formas de prestación de los servicios, la
cobertura de los servicios dentro y fuera de la cabecera municipal.
Igualmente se puede identificar el tipo de reglamentos que expiden los
gobiernos municipales y los alcances de esa regulación.
Asimismo se pueden encontrar respuestas a las formas que en que se
organizan las administraciones públicas municipales en México, los procesos
administrativos que realizan y el perfil de sus funcionarios públicos. Del
mismo modo, se aportan datos que permiten identificar la estructura de las
finanzas públicas municipales y la capacidad financiera de los gobiernos
municipales.
3. El estudio ofrece una descripción de la reforma municipal en México
poniendo énfasis en el contenido de la reforma municipal de 1983. En ese
contexto el lector puede conocer y encontrar datos tanto del contexto como
del proceso de implementación que siguió dicha reforma a nivel nacional
como en el estado de San Luis Potosí.
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
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VIII. Conclusiones.
El apartado de las conclusiones contiene un total de quince conclusiones.
Aquí por razones de espacio haremos un resumen de las mismas.
A ese respecto podemos señalar que uno de nuestros primeros hallazgos
fue encontrar que antes de 1983 los gobiernos municipales en México eran
consideramos como entes administrativos y no tenían definidas constitucionalmente
sus competencias, lo cual, limitaba su autonomía financiera y política.
En ese contexto podemos afirmar que la indefinición de competencias
jurídicas fue un factor determinante para que los gobiernos municipales no tuvieran
capacidades de gestión. Esta situación propició que durante décadas los gobiernos
municipales no contaran con una arena propia de política pública tanto para la
prestación de los servicios públicos como de carácter fiscal.
Por tanto la reforma municipal de 1983 represento el resurgimiento de los
gobiernos municipales en México. La magnitud de su importancia parece radicar en
el contenido de la misma ya que dicha reforma trato de reconstruir los endebles
cimientos que el régimen municipal de 1917 había heredado al municipio del siglo
XX y cuyos principios de libertad y autonomía no lograron consolidarse debido al
centralismo político-administrativo imperante en el sistema político mexicano.
Un ejemplo de ese centralismo es la dinámica propia del proceso de
reforma municipal el cual siempre se ajustó a un modelo de arriba hacia abajo, es
decir, desde el gobierno federal a las entidades federativas debido a la falta de
pesos y contrapesos en el sistema político mexicano.
En ese orden de ideas una conclusión nuclear de este estudio es que la
reforma municipal de 1983 represento una condición necesaria más no suficiente
para la creación y fortalecimiento de la capacidad de gestión de los gobiernos
municipales en México.
En nuestros hallazgos encontramos un par de factores negativos que
afectaron el alcance de la reforma municipal de 1983. Por un lado las resistencias
de los gobiernos estatales para implementar los cambios propuestos por la reforma
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
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municipal y por otra parte los efectos de la crisis económica afectaron la operación
financiera de los gobiernos municipales. Asimismo, la gestión de la crisis económica
se convirtió en la prioridad del gobierno federal pasando con ello la reforma
municipal a un segundo plano en la agenda gubernamental.
Por otra parte, encontramos que la falta de un servicio de civil de carrera y
la no reelección limitó y sigue limitando el desarrollo institucional de los gobiernos
municipales y sus administraciones públicas debido a la falta de continuidad tanto
de funcionarios públicos municipales como de las políticas públicas municipales.
El análisis de los sistemas electorales municipales nos permite afirmar que
la reforma permitió la incorporación de las minorías políticas en los ayuntamientos a
través del establecimiento del principio de representación proporcional, sin
embargo, la evidencia empírica aportada también sugiere que el principio de
mayoría sigue predominando en los sistemas electorales municipales lo cual,
propicia problemas de sobre y sub representación política en la composición de los
ayuntamientos.
En ese contexto con los datos aportados se puede afirmar que las
elecciones municipales durante el periodo de nuestro estudio pasaron de ser
elecciones semicompetitivas a elecciones competitivas.
Lo anterior parece haber propiciado que en el espacio municipal se incubara
de manera primigenia el gen de la alternancia política lo cual permitió la
transformación del régimen de partidos políticos en México de un sistema
hegemónico a un sistema pluripartidista con partido dominante. En ese sentido, uno
de nuestros hallazgos es que la vida política municipal se encuentra monopolizada
por los partidos políticos nacionales ya que los partidos políticos estatales son unos
cuantos y la existencia de los partidos municipales no está considerada en el diseño
institucional de los estados.
Por otra parte, al analizar el tamaño territorial y de población de los
municipios encontramos una gran heterogeneidad entre el conjunto de los
municipios tanto del país como del estado de San Luis Potosí así como en los seis
casos analizados. Por tanto es posible subrayar el marcado inframunicipalismo que
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
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existe en México lo cual desde nuestra perspectiva es un factor institucional que
frena cualquier proceso de descentralización hacia los municipios sobre todo por la
baja capacidad de gestión de los municipios pequeños.
En cuanto al análisis de la capacidad de gestión nuestras conclusiones son
las siguientes:
a). Análisis de la capacidad reglamentaria:
Los datos aportados nos permitieron observar una baja capacidad
reglamentaria sobre todo en municipios pequeños los cuales carecen de los
reglamentos internos del ayuntamiento y de la administración municipal y en el caso
de la reglamentación de sus servicios presentan una baja capacidad reglamentaria.
Dicho comportamiento se pudo corroborar tanto en el análisis de los datos
del conglomerado de los municipios del país, como de los 58 municipios del estado
de San Luis Potosí. Asimismo, en el estudio de las seis unidades de análisis
encontramos que Santo Domingo y Santa Catarina apenas cuentan con apenas tres
reglamentos (de un total de 12): El bando de policía y buen gobierno y los
reglamentos los servicios de seguridad pública y agua potable que
coincidentemente son servicios públicos municipales prestados por el gobierno del
estado.
En ese contexto pudimos corroborar que la gestión intergubernamental de
los servicios públicos es un factor que fortalece la capacidad reglamentaria de los
gobiernos municipales. De esta manera no resulta extraño que en aquellos servicios
públicos municipales donde interviene el gobierno del estado o dicha prestación se
hace a través de un organismo intermunicipal existe una mayor reglamentación tal
es el caso de los servicios de agua potable y seguridad pública.
En tanto encontramos que los servicios públicos municipales menos
reglamentados son el alumbrado público, limpieza de calles, parques y jardines así
como el servicio de mercado de abastos. Aunque eso también se explica porque
muchos gobiernos municipales no prestan esos servicios públicos dentro de su
demarcación por factores económicos o administrativos.
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
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b). Análisis de la capacidad para la prestación de los servicios.
En efecto al analizar la capacidad con que cuentan los gobiernos
municipales para la prestación de servicios encontramos que el número de servicios
que presta cada municipio está relacionado íntimamente con su desarrollo
económico y sin duda a sus capacidades financieras y administrativas.
Lo anterior lo pudimos corroborar al momento que comparamos los
servicios públicos que prestan cada uno de los seis municipios que estudiamos. De
esta manera, encontramos que Santo Domingo y Santa Catarina son los municipios
que menos servicios públicos prestan toda vez que sus capacidades administrativas
y financieras solo les permiten ofrecer los servicios de agua potable, seguridad
pública, alumbrado, pavimentación de calles y panteones de los cuales los dos
primeros los prestan mediante convenio con el gobierno del estado.
En contraste el municipio de San Luis Potosí presta todos los servicios
listados en la fracción II del artículo 115 constitucional los cuales son los siguientes:
agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y centrales de
abasto, panteones, rastro, calles, parques y jardines, seguridad pública y tránsito.
Por su parte, los gobiernos municipales de Matehuala, Rioverde y Soledad no
prestan por sus condiciones socioeconómicas el servicio de mercados de abastos.
Ciertamente las capacidades financieras y administrativas de los gobiernos
municipales así como los aspectos demográficos y territoriales del municipio son
factores que parecen afectar el nivel de cobertura que tiene cada uno de los
servicios públicos tanto dentro como fuera de la cabecera municipal. Los datos
aportados nos permitieron corroborar el bajo nivel de cobertura que tienen los
servicios públicos fuera de la cabecera municipal, comportamiento que parece ser
general en los municipios en México debido a la dispersión de la población fuera de
la cabecera municipal como al alto costo que implica para un gobierno municipal
llevar los servicios municipales a las comunidades más alejadas.
En cuanto al análisis de las formas de prestación (Directa e indirecta: la
concesión o privatización, la participación ciudadana, el acuerdo intergubernamental
con los gobiernos estatal o federal o con otros municipios) que utilizan los gobiernos
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municipales para la prestación de los servicios públicos la evidencia empírica
aportada muestra que la prestación directa prevalece como forma de prestación de
los servicios.
La prestación mediante concesión parece estar limitada para los municipios
rurales y semiurbanos debido al tamaño de sus mercados y a las propias
limitaciones de los gobiernos municipales para celebrar convenios y regular su
prestación.
En el caso concreto de los seis municipios estudiados encontramos que los
gobiernos de los municipios de San Luis Potosí, Rioverde y Soledad de Graciano
Sánchez han otorgado a agentes privados concesiones para la construcción y
operación de panteones privados que no se contraponen al servicio prestado
directamente por esos gobiernos.
Vale la pena subrayar que el diseño institucional del estado de San Luis
Potosí limita la concesión de los servicios de policía y tránsito a agentes privados en
tanto el resto de los servicios puede ser sujeto de concesión. Sin embargo en los
seis municipios no encontramos otras experiencias de gestión de los servicios a
través de la concesión.
En ese orden de ideas podemos afirmar a partir de la evidencia empírica
aportada que la baja capacidad de los gobiernos municipales tanto de municipios
rurales como urbanos de tamaño mediano ha obligado a estos asumir como una
forma de prestación los convenios intergubernamentales con los gobiernos
estatales. No obstante la dependencia que ello genera.
Por su parte, la prestación de servicios a través de convenios
intergubernamentales entre municipios aparece como una forma poco frecuente no
obstante que la reforma municipal de 1983 abrió esta posibilidad como un
mecanismo para fortalecer la capacidad de gestión de los gobiernos municipales.
En contraste encontramos que para la prestación de los servicios de pavimentación
de calles, recolección de basura y limpieza de calles los gobiernos municipales
suelen utilizar como forma de prestación la participación ciudadana.
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
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c) Análisis de la capacidad administrativas.
En nuestro estudio pudimos corroborar que el tamaño de la estructura de
las administraciones públicas municipales parece estar en función del grado de
desarrollo económico y poblacional de cada municipio. En ese contexto no resulta
extraño que los municipios más grandes cuenten con administraciones públicas
mejor organizadas y con unidades administrativas más especializadas para el
desempeño de sus funciones.
En esos casos encontramos que los municipios urbanos disponen de
unidades especializadas tanto para la prestación de los servicios como para la
realización de funciones de planeación, control y evaluación en contraste con los
municipios rurales. Un ejemplo de ello son los municipios de Santa Catarina y Santo
Domingo los cuales cuentan con estructuras administrativas muy incipientes donde
las actividades de planeación y evaluación están ausentes.
En ese orden de ideas pudimos corroborar que la planeación municipal
parece guiarse más por cuestiones normativas que por cuestiones técnicas. De esta
manera no resulta extraño que la improvisación sea parte de la acción pública
municipal ya que al no contar los gobiernos y sus administraciones municipales con
un plan de operación a mediano o largo plazo sus acciones se orientan más
atender los problemas de manera reactiva y no con una visión proactiva de largo
plazo.
Igualmente encontramos que la ausencia en las administraciones públicas
municipales de verdaderos procesos de control y evaluación de políticas propicia
que los gobiernos municipales no cuenten con indicadores de gestión que permitan
medir el desempeño de sus administraciones.
Por otra parte, como ya se mencionó la falta de servicio civil de carrera
propicia que los procesos de reclutamiento y selección de funcionarios municipales
se realicen a través de mecanismos sujetos a la discrecionalidad del presidente
municipal. Esta debilidad administrativa en el caso del estado de San Luis Potosí se
subsana en la medida que el diseño institucional ha incorporado en la Ley Orgánica
del Municipio Libre los perfiles que deben de cubrir los principales funcionarios de
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
xxi
las carteras que contempla la administración pública lo cual es un mecanismo para
fortalecer la capacidad administrativa.
d) Análisis de la capacidad financieras.
Al analizar la capacidad financiera de los municipios tanto del conglomerado
nacional como de seis municipios estudiados encontramos que solo unos cuantos
municipios cuentan con capacidad financiera para solventar con sus ingresos
propios sus gastos administrativos.
Para las haciendas municipales lo anterior se traduce en problemas de alta
dependencia financiera de los gobiernos municipales respecto a los ingresos que la
federación descentraliza mediante la forma de participaciones federales a estados y
municipios. Asimismo se refleja en problemas de autonomía financiera y tributaria y
en una baja capacidad de inversión de los gobiernos municipales.
En efecto al analizar la capacidad financiera de los seis municipios
estudiados a partir de los indicadores propuestos encontramos que carecen de
capacidad financiera. Comparativamente en el caso del municipio de San Luis
Potosí los datos aportados sugieren que solo en algunos periodos el gobierno
municipal ha tenido capacidad financiera para solventar con sus ingresos propios
los gastos administrativos. El contraste es el municipio de Santa Catarina el cual
apenas cubre con sus ingresos propios el 4% del gasto corriente ya que sus
ingresos directos apenas representan el 1% de los ingresos totales.
En ese orden de ideas encontramos en los casos de Santo Domingo y
Santa Catarina son municipios cuya autonomía financiera es casi nula ya que sus
ingresos propios no superan el 5% de sus ingresos totales y por tanto sus niveles
de dependencia con respecto a los ingresos indirectos y extraordinarios está por
encima del 90%.
Comparativamente el municipio de San Luis Potosí presenta una menor
dependencia financiera ya que sus niveles de recaudación le permiten obtener en
promedio un 47 % de ingresos propios en relación con los ingresos totales. De ahí
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
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que su dependencia financiera hacia los ingresos indirectos y extraordinarios sea de
un 53% en comparación con los municipios de Soledad de Graciano Sánchez,
Matehuala y Rioverde cuya dependencia se ubica entre el 70 y el 75%.
Por lo que respecta a la capacidad de inversión no resulta extraño que al
incurrir los gobiernos municipales en un alto gasto administrativo su gasto de
inversión se vea reducido. De este modo, encontramos que el municipio de San
Luis Potosí en promedio durante el periodo de nuestro estudio destina un 40,7% al
gasto de inversión en tanto que el resto de los municipios no supera el 30 por cien.
Lo anterior nos permitió corroborar la falta de autonomía financiera, el grado
de dependencia y la nula capacidad de inversión que viven los gobiernos
municipales de estos seis municipios.
Aunado a ello, los datos también sugieren que la propia dependencia
financiera ha propiciado una baja en la recaudación de los impuestos y derechos a
que tienen derecho los gobiernos municipales. Un ejemplo de ello es baja
recaudación del impuesto predial que es la principal fuente de los ingresos propios
de las haciendas municipales lo cual, repercute en una baja autonomía tributaria.
Por último, con los datos aportados a lo largo del estudio se pudo
corroborar que el espíritu de la reforma municipal de 1983 de fortalecer la capacidad
financiera de los municipios a través de los ingresos derivados por la prestación de
los servicios públicos en la práctica no se cumplió por el alto costo de su producción
y prestación. Esto se refleja en la baja capacidad fiscal que tienen los gobiernos
municipales por concepto de derechos.
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
xxiii
RESUMEN EN INGLÉS
The following pages presents a summary of the thesis which includes an
introduction, the objectives of the thesis, the research questions, the hypothesis, the
method used and the results and conclusions.
I. Introduction:
The municipality in Mexico as we shall see in this thesis has had and an
important role in the evolution and development of communities and cities, both
because their social proximity and the public services provided by their governments
through their public administrations. Thus, way we can say that the more than 2400
municipalities existing in Mexico represent the first institutional bridge between the
citizens and the institutions of the Mexican state.
We found data that placed the municipality as the oldest institution of the
political system. It is therefore not surprising that the institutional designed in the
Constitution of 1917 regulates, in Article 115, the organization and functioning of
municipalities. However, we must emphasize that any municipalities were assigned
specific powers and financial autonomy, by this Constitution.
Whit this problem we found, that political and administrative centralization of
the Mexican political system, weakened municipalities institutionally, and affected
the operation of their governments and public administrations.
In this context, we can say since the empirical evidence found in this thesis,
the 1983 municipal reform represented the most significant political reform for local
governments, granting them legal powers hitherto lacked.
Indeed, in reviewing the content of the municipal reform of 1983 we find that
one of the major changes proposed to the constitutional reform was recognize as
public services, the following: potable water and sewerage, cemeteries, street
lighting, markets, clean streets, parks and gardens, public safety and transit.
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
xxiv
Also, 1983 municipal reform consider other changes including as a
summary, the following:
� Recognition of the sources of local government revenue
� Recognition of municipalities’ legal personality.
� Regulated powers of municipal government regulations. Powers the municipal
government to approve their expense budgets.
� Legal competences to municipal governments to coordinate and associate
with other municipalities.
� Legal competences to the municipal government to participate in the
regulation of urban development.
� Integration of minorities in local government representation, through the
incorporation of the principle of proportional representation in the municipal
electoral system.
� Elimination of discretionary policy mechanisms that allowed governors to
intervene in dismissing municipal politics and dissolving the councils. and
� Regulation of municipal workers.
Therefore, it is pertinent to note that this research is not a municipal
management manual, much less a catalog of proposals for improving municipal
management and municipal reform. It is rather a political science thesis trying to
explain the management capabilities with municipal governments in Mexico from
1983 municipal reform.
II. Objectives:
This thesis aims to investigate the influence that the 1983 municipal reform
had on the creation and strengthening of management capacities of municipal
governments in Mexico. To do this, we started from the assumption that if both
political, administrative, financial and legal changes this granted legal powers to all
municipalities, but did not allow to create and strengthen the financial, service
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
xxv
delivery , regulations and administrative provisions of the municipal governments,
i.e. management capacity.
To confirm or reject this assumption, in the content of this thesis, we try to
provide sufficient empirical evidence that allowed us to analyze the political,
administrative, legal and economic issues of municipalities in Mexico, and in a
comparative way, in six municipalities in the state of San Luis Potosí during the
period between 1983 and 2000.
The specific objectives we set out to achieve with this study are:
• Describe how the process of municipal reform of 1983 in Mexico explains the
effects that changes had on the management capacity of municipal
governments all over the country, and in all of the six cases studied.
• To investigate which factors determine the management capacity of local
governments, to build a model to help us explain the management capabilities
of local governments in Mexico?
• Understand the role of the municipality in the Mexican political system, to
understand its position and its relation to other institutions of the political
system, and its legal powers within the federal system.
• Analyze municipal electoral systems and party systems, which allow to know
how to integrate municipal governments and who governs in the
municipalities in Mexico, also in the six cases analyzed during the study
period.
• Provide empirical evidence to confirm the extent of municipal governments in
Mexico to have financial, administrative, regulatory and providing public
services capabilities. Thus, this element allows us to accept or reject our
hypothesis.
• Explain which political, economic and social factors have promoted and
limited the scope of the 1983 municipal reform, also the strengthening of
management capacities of municipal governments.
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
xxvi
• Analyze what influence did the property tax had in reform municipal finances,
and the financial and administrative capacity of local governments.
• Determine the impact of revenues from federal units within the financial
structure of municipalities, as well as the municipal governments’
management capacity.
• Analyze the public services and the regulatory capacities of municipal
governments, since the municipal reform of 1983.
Last but not least, a specific goal of this thesis is to contribute to the study
and discussion of the topic of municipalities in Mexico. Therefore, our research aims
to have a double contribution, firstly, provide an updated view of the competence,
organization and operation of the municipality in Mexico and second, to provide
empirical evidence and bibliographic framework as a basis for further studies.
III. Research Questions:
Several questions gave rise to this study, although the central question that
guided our discussions and reflections was to determine: what extent municipal
reform of 1983 helped to create and strengthen management capacity in municipal
governments in Mexico?
Other questions came from the un-knowledge about management issues
and the own capacity of municipalities. In that sense, building the theoretical
framework of this thesis, the first concern we had regarding the issue of
management capacity had to do with his own conceptualization, i.e., how literature
defined this concept and which its determinants were. Similarly, we were concerned
whether there were indicators to measure management capacity.
Briefly, the questions about municipalities and the operation of this kind of
government in the Mexican political system had to do with investigating aspects
such as its origin and evolution, integration of government and municipal
government, as well as, the municipal governments’ functions and legal skills had,
before and after the 1983’s municipal reform.
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
xxvii
This helped us to know and be able to describe, the contents of the 1983
municipal reform and its implementation process both nationally and in the state of
San Luis Potosi. Also discovered which services of local governments is their
responsibility, the forms used by local governments to provide them, coverage
levels, and types of municipal regulations, municipal finance structure, and forms of
government organization and processes administrative.
IV. Hypothesis:
The hypothesis targeted our work and data search, was aimed to compare
that the municipal reform of 1983, did not allow municipal governments and public
administrations of the studied municipalities, to build and strengthen their
management skills.
V. Method:
For the design and development of this research, we decided to assist the
comparative, method which was very useful to us to contrast and compare our
hypothesis management capacities in municipal governments in Mexico in light of
the cases analyzed.
In this sense, the strategy adopted was to study a limited number of cases
(six municipalities in the state of San Luis Potosi) and a set four variables (financial
capacity, ability to service delivery, capacity regulations and administrative capacity)
to explain the management ability.
Meanwhile, the 1983 municipal reform, serves in this study as an
independent variable, whose changes are expected to strengthen or create
capacities in local government management.
Certainly, it is clear that one of the limitations of this study was that is not
able to analyze all the 2427 municipalities or the 58 municipalities of the state of San
Luis Potosi. But this kind of work was virtually impossible to achieve, considering
time and resources.
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
xxviii
To overcome this limitation and to give validity to our contributions and
findings, we selected municipalities which features were similar to the types of
municipalities in Mexico. Therefore, we had to adopt the strategy of studying only six
municipalities, and generate conclusions around them, applying on the rest of the
municipalities.
This explains why, in our sample and in the design of this research, we
include both large urban municipalities (San Luis Potosi, and Soledad de Graciano
Sánchez) and medium urban municipalities (Matehuala and Rio Verde) and two
semi-rural municipalities, with characteristics such as Santa Catarina and Santo
Domingo.
It is worth noting that the development of this thesis, it was extremely helpful
bibliographic sources, municipal databases and information obtained from interviews
with municipal officials from the six municipalities.
VI. Results:
The results of this investigation are given from the answers found to
questions previously proposed. Nevertheless, a first result obtained in this thesis
was to study a political institution which is usually not studied enough political
systems research, i.e., the Municipality.
Regarding this, it is important to note that while since the 1983’s municipal
reform, municipalities’ studies acquired relevance. However, deficiencies in the
empirical data and the local heterogeneity, and inconsistency of the data, appear to
have limited the scope thereof.
Hence, we consider as an achievement to have been able to complete this
thesis, and thus provide empirical evidence of the place that keeps municipalities in
the institutional structure of the political system and political dynamics of Mexico in
the last two decades of the twentieth century.
Moreover, the literature review allowed us to get a couple of additional
results. First, see the itinerary of municipal research agenda in Mexico, and the lack
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
xxix
of interest in the same, by specific topics such as municipal management and the
study of rural municipalities, hence our decision to include in this study a couple of
municipalities with rural characteristics and analyze their management skills.
Second, the other results of the literature review is the provision of data on the six
municipalities studied literature and a framework for municipal study may be useful
as a starting point for further research whose purpose the study of the municipalities
in Mexico.
Finally, we note three more results that we consider in this thesis, which are:
1. The construction of an ad hoc theoretical framework for our study. Certainly
one of our concerns and occupations to initiate this study was to
operationalize the concept of management skills, and find their determinants
for use them in our research design, as a theoretical framework that allows
identifying what are the financial, service delivery, administrative and
regulative capacities, that Mexican local governments had.
2. The study provides an explanation for the functioning of municipalities in
Mexico, the integration of their governments, the organization of their public
administration and management capabilities.
Indeed, the content of this thesis provides more information about the public
services provided by local governments, through their government, forms of
service delivery, coverage of services within and outside the county status. It
is also possible to identify the type of regulations issued by municipal
governments and the scope of that regulation.
Also, it is possible find answers to the ways they are organized municipal
government in Mexico, performing administrative processes and the profile of
its public officials. Similarly, data provide the possibility to identify the
structure of local public finance and the financial capacity of local
governments.
3. This study provides a description of municipal reform in Mexico with emphasis
on the content of the 1983’s municipal reform. In this context the reader can
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
xxx
know and meet both the context and details of the implementation process,
that followed the reform nationally and in the state of San Luis Potosi.
VIII. Conclusions:
The conclusions section contains a total of fifteen conclusions. Here for
reasons of space we will summarize them.
One of our first findings was, before 1983’s reform, the municipal
governments in Mexico were considered as administrative bodies and had no
constitutionally defined powers, which limits financial and political autonomy.
In this context, the uncertainty of legal competences was a key factor of
municipal governments to not achieve management skills. This situation led for
decades that the municipal governments do not, by a proper public policy arena,
both for the provision of public services as a fiscal nature.
Thus, the 1983 municipal reform represent the arise of municipal
governments in Mexico. The magnitude of its importance seems to lay in the content
the reform itself, and try to reconstruct the shaky foundations of the 1917 municipal
regime had inherited to the municipality of the twentieth century, and the principles
of freedom and autonomy failed to consolidate, because political and administrative
centralism prevailing in the Mexican political system.
An example of this centralization is the dynamics of the municipal reform
process which is always adjusted to a top-down model, it means, from the federal
government to the states because of the lack of checks and balances in the Mexican
political system.
As a nuclear conclusion of this study, municipal reform of 1983 represented
a necessary but insufficient condition for the creation and strengthening of
management capacities of municipal governments in Mexico.
In this study we found a couple of negative factors affecting the scope of the
1983 municipal reform. In one hand, the resistance of the state governments to
implement the changes proposed by the municipal reform, and partly the effects of
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
xxxi
the economic crisis, affected the financial operation of municipal governments. Also,
the management of the economic crisis became the federal government's priority,
thus passing municipal reform to the background on the government agenda.
Moreover, we found and absence of civil career services, and non-
reappointment limited and still limiting institutional development of municipal
governments and public administrations, because the lack of continuity of both
municipal public officers and public policies.
The analysis of municipal electoral systems allows us to say, that the reform
permitted the incorporation of political minorities in municipalities through the
establishment of the principle of proportional representation. However, the empirical
evidence also suggests that the principle of majority continues to dominate municipal
electoral systems which, encourages problems on political over and sub-
representation in the composition of the city councils.
In this context, the data provided shows that the municipal elections, during
the period of our study, went from being semi-competitive elections to competitive
elections.
This seems to mean that, at the municipal level, it incubates the gene for
political change, which allowed the transformation of the political party system in
Mexico, from an hegemonic system to a multiparty system with dominant party. In
this regard, one of our findings is the national political parties monopolizes municipal
politics, and state political parties are just a few and the existence of local parties is
not considered in the institutional design of the states.
Moreover, analyzing the territorial and population size of the municipalities,
we found a great heterogeneity among all the municipalities of both the country and
the state of San Luis Potosi and in the six cases analyzed. Therefore it is possible to
underline un-municipals existing in Mexico which, from our perspective, is an
institutional factor that draws out any process of municipalities’ decentralization,
especially the small municipalities’ low management capacity.
For analysis of management capabilities, our conclusions are:
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
xxxii
a. Analysis of regulatory capabilities:
The data provided allowed us to observe a low regulatory capacity,
especially in small municipalities, which lack the internal regulations of the city
council and the city administration, and in the case of regulation of services, they
have low regulatory capacity.
Such behavior could be corroborated in the analysis of data from the cluster
of municipalities, as well as, the 58 municipalities of the state of San Luis Potosi.
Also, in the study of the six units of analysis we found that Santo Domingo and
Santa Catarina hardly have only three rules (out of 12): police edicts and good
governance, regulations of public safety services and potable water which
coincidentally are municipal services provided by the state government.
In this context, we could corroborate that the intergovernmental
management of public services, is a factor that strengthens the regulatory capacity
of municipal governments. Thus it is not surprising that in those municipal utilities,
where the state government intervenes or such provision is made through an inter-
agency increased regulation existing as in the case of potable water services and
public safety.
Meanwhile, we found that the less regulated municipal utilities are street
lighting, street cleaning, parks and gardens and the food market service. Although
that also explains why many local governments do not pay these public services
within their area by economic or administrative.
b. Analysis of capabilities for the provision of services:
In fact, by analyzing the capacities and strengths of local governments for
the provision of services, we found that the number of services provided by each
municipality is intimately related to economic development and certainly its financial
and administrative capacity, we corroborate this comparing utilities provided for each
of the six municipalities studied. Thus, we found that Santo Domingo and Santa
Catarina are the municipalities that provide fewer public services whenever their
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
xxxiii
administrative and financial capacities only allow them to offer potable water
services, public safety, lighting, paving streets and cemeteries, which the first couple
of them are provided by agreement with the state government.
In contrast the municipality of San Luis Potosi provides all the services listed
in Section II of Article 115 of the Constitution, which are: water and sewer, street
lighting, cleaning, markets and supply centers, cemeteries, trail, streets, parks and
gardens, public safety and transit. Meanwhile, the municipal governments of
Matehuala, Rio Verde and Soledad, do not provide food markets services because
their own socioeconomic situation.
Certainly, the financial and administrative capacity of local governments as
well as demographic and territorial aspects of the municipality, are factors that
appear to affect the level of coverage of each of the public services both inside and
outside of the municipal limits. The data provided allowed us to confirm the low level
of coverage of public services outside the county, which seems to be a general
behavior in the municipalities in Mexico, because the dispersion of the population
outside the municipal and the high cost of for a municipal government to bring
municipal services in remote communities.
About the analysis of the delivery ways (direct or indirect: the granting or
privatization, public participation, the intergovernmental agreement with the state or
federal governments or with other municipalities) used by municipal governments for
the provision of public services, the Empirical evidence shows that the direct
provision prevails as a way of providing the services.
The provision by authorization seems to be limited to rural and semi-rural
municipalities, because the size of their markets and the limitations of local
governments, to enter into agreements and regulate their provision.
In the case of the six municipalities studied, we found that the governments
of the municipalities of San Luis Potosi, Rio Verde and Soledad de Graciano
Sánchez have awarded concessions to private operators for the construction and
management of private cemeteries, are not opposed to services provided directly by
those governments.
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
xxxiv
It is worth noting the institutional design of the state of San Luis Potosi,
which limits the authorization of police and transit services, offered by private
operators, while the rest of the services may be subject to concession. However, in
the six municipalities we did not found other experiences of management by
municipal authorization.
In that vein, we can say from the empirical evidence, that the low capacity of
municipal governments, both rural and urban municipalities of medium size, has
forced them to accept, as a way to provide services, the intergovernmental
agreements with state governments. However this creates dependency.
For its part, the provision of services through intergovernmental agreements
between municipalities appears as an uncommon form. However, the 1983
municipal reform opened this possibility as a mechanism to strengthen the
management capacities of municipal governments. In contrast, we found that the
provision of services for streets, garbage collection and street cleaning, municipal
governments often use citizen cooperation as a way to grant the services.
c. Analysis of administrative capacities:
In our study we could confirm that the size of the structure of municipal
government seems to be based on the degree of economic development and
population of each municipality. In this context, it is not surprising that larger
municipalities have government better organized and more specialized
administrative units for the performance of their duties.
In these cases we found that urban municipalities have specialized units for
both the provision of services and the functions of planning, control and evaluation,
in contrast to rural municipalities. An example of this are the municipalities of Santa
Catarina and Santo Domingo which have incipient administrative structures where
planning and evaluation activities are absent.
In that vein we could corroborate that the municipal planning seems to be
guided more by policy issues than technical issues. Thus it is not surprising that
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
xxxv
improvisation is part of the municipal public action, because they do not expect
governments and municipal administrations operating plans, in the medium or long
term, their actions are oriented to cover the problems in a reactive way with a long-
term proactive vision.
We also found that the absence in the municipal government of real control
processes and evaluation of policies, conduce to municipal governments to not have
performance indicators to measure the performances of their administrations.
Moreover, as already mentioned, the lack of career public officers, conduce
that the recruitment and selection of municipal officials, are made through
mechanisms subjected to the discretion of the mayor. This administrative weakness,
in the case of the state of San Luis Potosi, is remedied to the institutional design
incorporated into the Law of Free Municipals profiles that must cover the principal
officers of the portfolios, including public administration, as a mechanism to
strengthen administrative capacity.
d. Analysis of financial capabilities:
Analyzing the financial capabilities of municipalities, both national
conglomerate and the six municipalities studied, we found that only a few
municipalities have the financial capacity to solve their own revenue administrative
expenses.
For municipal finances, this translates into high financial dependence
problems of municipal governments, regarding decentralized federation income by
federal contributions to states and municipalities, also reflected in problems of
financial and tax autonomy and low investment capacity of municipal governments.
Actually, analyzing the financial capabilities of the six municipalities studied from the
proposed indicators, we found a weak financial capacity. Comparatively in the
municipality of San Luis Potosi, data provided suggests that only in some periods,
the municipal government has the financial capacity to solve their own revenue
administrative costs. In contrast, there is the municipality of Santa Catarina, which
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
xxxvi
barely covers their own income with 4% of current expenditure because their direct
incomes only represent 1% of total revenues.
In that order of ideas, the cases of Santo Domingo and Santa Catarina are
municipalities with financial autonomy almost un-existing as their own income does
not exceed 5% of their total income, and therefore their levels of dependence on
indirect revenue and extraordinary is above 90%.
Comparatively the municipality of San Luis Potosi has lower financial
dependence, as its raising levels let them get on average 47% of their own income,
relative to total income. Hence, its financial dependence of indirect and extraordinary
income is 53%, compared with the municipalities of Soledad de Graciano Sánchez,
whose dependence Matehuala and Rio Verde is located between 70 and 75%.
About this investment capacity, is not surprising that the municipal
governments incur in high administrative expense, their investment spending is
reduced. Thus, we found that the city of San Luis Potosi, during the period of our
study, invest their spending only 40.7%, while the rest of the municipalities does not
exceed 30%.
This allowed us to confirm the lack of financial autonomy, the degree of
dependency and no living investment capacity that the municipal governments of the
six municipalities have.
Added to this, the data also suggest that the financial dependence has led to
a decline in the collection of taxes and duties to eligible municipal governments. For
Example, the low property tax revenue, which is the main source of municipal
budgets, reflects in low tax autonomy.
Finally, with the data provided along the study, we can be conclude that the
spirit of the 1983 municipal reform to strengthen the financial capacity of
municipalities through income derived from the provision of public services is not in
practice fulfilled because the high cost of production and services provision. This is
reflected in the low fiscal capacity of municipal governments as rights concern.
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
xxxvii
ÍNDICE GENERAL
AGRADECIMIENTOS .......................................................................................................................III
RESUMEN ...................................................................................................................................... VII
RESUMEN EN INGLÉS ................................................................................................................. XXIII
ÍNDICE GENERAL ..................................................................................................................... XXXVII
ÍNDICE DE TABLAS Y CUADROS .................................................................................................. XLII
ABREVIACIONES / SIGLARIO ....................................................................................................... XLV
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................ 49
PRIMERA PARTE ........................................................................................................................... 59
CAPITULO 1. MARCO TEÓRICO Y METODOLÓGICO. .............................................................................. 61 Introducción. ................................................................................................................................... 61 1.1. Marco teórico de la capacidad de gestión ................................................................................. 62 1.1.1. Capacidad de gestión una aproximación teórica. ................................................................... 62 1.1.2. Capacidad de gestión: Determinantes, variables e indicadores de estudio. ............................ 77 1.1.2.1 Indicadores de la capacidad financiera. ............................................................................... 79 1.1.2.2 Indicadores de la capacidad reglamentaria. ......................................................................... 84 1.1.2.3 Indicadores de la capacidad para la prestación de los servicios públicos municipales. ......... 86 1.1.2.4. Indicadores de la capacidad administrativa. ........................................................................ 88 1.2 Los Aspectos Metodológicos. .................................................................................................... 90 1.2.1. Objetivos, preguntas de investigación y justificación del estudio. ............................................ 90 1.2.1.1 Objetivos. ............................................................................................................................ 90 1.2.1.2. Preguntas de investigación. ................................................................................................ 92 1.2.1.3. Justificación. ....................................................................................................................... 95 1.2.2. Cuestiones metodológicas. .................................................................................................. 107 1.2.2.1. El método comparado. ...................................................................................................... 110 1.2.2.2. Estrategias del método comparado. .................................................................................. 114 1.2.2.3. Criterio de la selección de los casos analizados y una explicación de los casos. ............... 115 1.2.2.4. Las variables del estudio................................................................................................... 126 1.2.2.5. La dimensión longitudinal y el lugar del estudio. ................................................................ 130 1.2.3. Hipótesis, Limitaciones y Fuentes del estudio. ..................................................................... 131 1.2.3.1. Hipótesis. ......................................................................................................................... 132 1.2.3.2. Limitaciones del estudio. ................................................................................................... 132 1.2.3.3. Las fuentes utilizadas ....................................................................................................... 133 1.2.3.3.1. Las entrevistas............................................................................................................... 141
CAPITULO 2. LA REFORMA MUNICIPAL EN MÉXICO CON ESPECIAL ÉNFASIS EN LA REFORMA MUNICIPAL DE 1983: CONTEXTO, CONTENIDO Y ALCANCES DE SU IMPLEMENTACIÓN EN LOS ESTADOS. .......................... 145 Introducción. ................................................................................................................................. 145 2.1. Breves antecedentes históricos del régimen municipal en México. .......................................... 147 2.1.1. Formas autóctonas de organización municipal: ............................................ 148 2.1.2. Instauración del primer municipio en México y en el estado de San Luis Potosí. .................. 150 2.1.3. El municipio durante la época colonial. ................................................................................ 154 2.1.4. El municipio decimonónico. .................................................................................................. 157 2.1.5. La reivindicación del en los planes de la revolución mexicana. ............. 160 2.1.6. El nuevo régimen municipal: El municipio en la constitución de 1917. .................................. 164
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
xxxviii
2.2. La reforma municipal en México. ............................................................................................. 169 2.2.1. Reformas al artículo 115 entre 1917-2000. ........................................................................... 170 2.2.2. La supresión del régimen municipal en el Distrito Federal. .................................................. 174 2.2.3. La reforma municipal de 1983. ............................................................................................ 178 2.2.3.1. La reforma municipal de 1983 como parte del programa de gobierno 1983-1988. ............. 178 2.2.3.2. La razones de la reforma municipal de 1983: Descentralización versus centralismo. ......... 181 2.2.3.3. El contenido de la reforma: Las reformas de más contenido político. ................................. 187 2.2.3.3.1. Importancia de la reforma municipal de 1983. ................................................................ 203 2.2.3.4. Implementación de la reforma municipal de 1983 en los estados. ...................................... 205 2.2.3.4.1. Mecanismos institucionales para la coordinación y seguimiento de la implementación de la reforma municipal en los estados. .................................................................................................. 206 2.2.3.4.2. La intervención de los gobernadores en la implementación de la reforma en las entidades federativas. .................................................................................................................................... 211 2.2.3.4.3. La Implementación de la reforma en el estado de San Luis Potosí y la lucha por las participaciones federales y la autonomía municipal. ....................................................................... 216 2.2.4. Los datos de la reforma municipal de 1999. ........................................................................ 230 2.2.4.1. La agenda municipal y las perspectivas del municipio en el siglo XXI. ............................... 236 2.3. El contexto económico de la reforma municipal en México 1983-2000. ................................... 238 2.3.1. Los efectos de la crisis económica en la capacidad de gestión de los gobiernos municipales en México. .......................................................................................................................................... 250
SEGUNDA PARTE ........................................................................................................................ 255
CAPITULO 3. EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO MEXICANO ................................... 257 Introducción ................................................................................................................................... 257 3.1. Encuadramiento del municipio en el sistema político mexicano ............................................... 259 3.1.1. El municipio como elemento clave del sistema político mexicano ......................................... 264 3.1.2. Las instituciones políticas del gobierno municipal y su relación con las instituciones de gobierno del sistema político mexicano. ......................................................................................... 273 3.2. El municipio mexicano en el federalismo (Des) centralizado. ................................................... 290 3.3. Los sistemas electorales del régimen municipal en México ..................................................... 298 3.3.1. Implementación de la representación proporcional en los sistemas electorales municipales en México. .......................................................................................................................................... 306 3.3.2. Sistema electoral mixto con dominante mayoría. .................................................................. 312 3.3.3 Sistema electoral mixto con dominante representación proporcional. .................................... 313 3.3.4. Los elementos de los sistemas electorales municipales en México. ...................................... 315 3.3.4.1. Determinantes del tamaño de los ayuntamientos en los sistemas electorales en México ... 316 3.3.4.2. La circunscripción electoral en los sistemas electorales municipales en México ................ 320 3.3.4.2.1. Problemas de representación política en los sistemas electorales municipales en México....................................................................................................................................................... 324 3.3.4.3. Listas (Planillas) y sistema de escrutinio en los sistemas electorales municipales en México....................................................................................................................................................... 327 3.3.4.4. Las fórmulas para la elección del ayuntamiento y del alcalde en los sistemas electorales municipales en México. ................................................................................................................. 331 3.3.4.5. El umbral en los sistemas electorales municipales en México. ........................................... 335 3.3.4.6. Requisitos de elegibilidad en los sistemas electorales municipales en México: Edad, vecindad y limitantes de elegibilidad. ............................................................................................. 338 3.3.4.7. Marco legal y autoridades electorales de los sistemas electorales municipales en México. 342 3.3.5. La temporalidad del mandato y su influencia en el fortalecimiento de la capacidad de gestión municipal. ...................................................................................................................................... 346 3.3.6. El principio de no reelección y sus implicaciones en la capacidades de gestión de los gobiernos municipales en México. ................................................................................................. 352 3.4. Partidos políticos y elecciones municipales en México ............................................................ 357 3.4.1. El sistema de partidos en México ......................................................................................... 358 3.4.1.1. Los partidos políticos en México ........................................................................................ 361 3.4.1.1. El municipio en los programas de los partidos políticos. .................................................... 374
Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México
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3.4.1.1.2. El monopolio de la vida política municipal por parte de los partidos políticos nacionales en México .......................................................................................................................................... 376 3.4.5. Las elecciones municipales en México 1980-2000. .............................................................. 384
CAPÍTULO IV. LA CAPACIDAD DE GESTIÓN DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES EN MÉXICO. ........................ 391 Introducción. ................................................................................................................................. 391 4.1. El régimen jurídico municipaly la capacidad reglamentaria de los municipios en México. ........ 392 4.1.1. El municipio en la normativa constitucional. ......................................................................... 395 4.1.2. Los municipios en las constituciones estatales: El caso de San Luis Potosí. ........................ 398 4.1.2.1. El papel de los municipios en la reforma constitucional de los estados. ............................. 402 4.1.3. La ley orgánica del municipio libre. ...................................................................................... 403 4.1.4. La capacidad reglamentaria de los gobiernos municipales. .................................................. 405 4.1.4.1. Capacidad o fragilidad reglamentaria municipal. .........................................