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UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FÍSICAS Y MATEMÁTICAS DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA INDUSTRIAL
VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE SUSCRIBIR CONVENIOS PARA EVITAR DOBLE IMPOSICIÓN EN BOLIVIA
TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGISTER EN GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
CARLOS R. QUINTANA ORSINI
PROFESOR GUIA: LISELOTT KANA
MIEMBROS DE LA COMISIÓ N: MICHEL JORRATT DE LUIS
JUAN TORO RIVERA
SANTIAGO DE CHILE DICIEMBRE 2007
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UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FÍSICAS Y MATEMÁTICAS DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA INDUSTRIAL
VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE SUSCRIBIR CONVENIOS PARA EVITAR DOBLE IMPOSICIÓN EN BOLIVIA
TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGISTER EN GESTIÓN Y POLÍ TICAS PÚBLICAS
CARLOS R. QUINTANA ORSINI
PROFESOR GUIA: LISELOTT KANA
MIEMBROS DE LA COMISIÓ N: MICHEL JORRATT DE LUIS
JUAN TORO RIVERA
SANTIAGO DE CHILE DICIEMBRE 2007
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ÍNDICE GENERAL
RESUMEN EJECUTIVO ---------------------------------------------------------------------vi
INTRODUCCIÓN ------------------------------------------------------------------------------- 1
CAPITULO I
ANTECEDENTES ------------------------------------------------------------------------------ 5
1.1 CONSIDERACIONES PREVIAS -------------------------------------------------------- 5
1.2 MARCO CONCEPTUAL -------------------------------- ---------------------------------8 1.2.1 ¿Qué es la Fiscalidad Internacional? ---------------------------------------------- 8 1.2.2 Derecho Tributario Internacional (DTI) --------------------------------------------9 1.2.3 ¿Qué es la doble imposición internacional? ------------------------------------ 10 1.2.4 Fuente y Renta Mundial------------------------------------------------------------ 11
CAPÍTULO II
CONVENIOS PARA EVITAR LA DOBLE IMPOSICIÓN (CDI) ---------------------- 15
2.1 ¿QUÉ SON LOS CDI?------------------------------------------------------------------ 15
2.2 MODELOS DE CDI ---------------------------------------------------------------- ------ 16
2.3 OBJETIVO DE LOS CDI -------------------------------- ------------------------------- 20
2.4 ESTRUCTURA DE LOS CDI ---------------------------------------------------------- 21 2.4.1 Mecanismos para evitar la doble imposición ----------------------------------- 23 2.4.2 Aplicación e interpretación de los CDI------------------------------------------- 26
2.5 VENTAJAS Y DESVENTAJAS -------------------------------- ----------------------- 27 2.5.1 Ventajas Jurídicas------------------------------------------------------------------- 28 2.5.2 Ventajas Económicas -------------------------------------------------------------- 29 2.5.3 Ventajas Técnicas------------------------------------------------------------------- 32 2.5.4 Desventajas-------------------------------------------------------------------------- 33
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CAPITULO III
BOLIVIA ---------------------------------------------------------------- ----------------------- 35
3.1 SISTEMA TRIBUTARIO BOLIVIANO ----------------------------------------------- 35
3.2 CDI SUSCRITOS POR BOLIVIA ----------------------------------------------------- 41 3.2.1 CDI Bolivia – Argentina ------------------------------------------------------------ 44 3.2.2 CDI Bolivia – España -------------------------------- ------------------------------- 45
3.3 DATOS ECONÓMICOS ---------------------------------------------------------------- 47 3.3.1 Inversión Extranjera Directa (IED) en Bolivia ----------------------------------- 48 3.3.2 Flujos Comerciales de Bolivia----------------------------------------------------450
3.4 CONTEXTO POLÍTICO ACTUAL ---------------------------------------------------- 57 3.4.1 Plan Nacional de Desarrollo-------------------------------- ----------------------- 58 3.4.2 CAN, MERCOSUR y Otras Alternativas. ---------------------------------------- 62
CAPÍTULO IV
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES -------------------------------------------- 68
4.1 CONCLUSIONES ------------------------------------------------------------------------ 68
4.2 RECOMENDACIONES ----------------------------------------------------------------- 73
BIBLIOGRAFÍA------------------------------------------------------------------------------- 76
PÁGINAS WEB:---------------------------------------------------------------- -------------- 78
5
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro N° 1. Resumen de la Estructura de un CDI 23
Cuadro N° 2. Impuestos Bolivianos en el marco de un CDI 38
Cuadro N° 3. CDI Suscritos por Bolivia 43
Cuadro N° 4. Inversión Extranjera Directa (IED) 1991 -2002 48
Cuadro N° 5. Inversión Extranjera Directa (IED) 2003 -2006 49
Cuadro N° 6. Bolivia: Balanza Comercial 1990 -2006 (Millones de $us) 50
Cuadro N° 7. Bolivia: Exportaciones 1990-2006 (Millones de $us) 51
Cuadro N° 8. Bolivia: Exportaciones Regionales 1990 -2006 (Millones de $us) 53
Cuadro N° 9. Bolivia: Origen de las Importaciones 1990 -2006 (Millones de $us) 54
Cuadro N° 10. Bolivia: Importaciones Regionales 1990 -2006 (Millones de $us) 55
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RESUMEN EJECUTIVO
El objetivo general planteado al presentar la propuesta de estudio de caso era
analizar, desde el punto de vista jurídico, las ventajas o desventajas que puede tener
para Bolivia el suscribir convenios para evitar la dob le imposición; sin embargo, esa
primera pretensión fue ampliada llevando el análisis al ámbito técnico tributario y en
algún grado económico, desplazando en cierta medida lo estrictamente jurídico.
Los problemas de doble imposición van de la mano con la internacionalización
de las relaciones económicas. Con la globalización estos problemas tienden a
incrementarse y adquieren plena vigencia. Esta situación plantea una disyuntiva en la
esfera tributaria cual es el determinar en qué medida, este hecho, limita la soberanía
fiscal de los Estados.
La metodología utilizada en el desarrollo del trabajo fue del tipo analítico
descriptivo, la cual procura una aproximación clara al tema para su posterior reflexión y
comentario. Así, la técnica de recopilación y análisis de información consistió en la
revisión bibliográfica y documental de fuentes documentales de primera mano, de
segunda mano e información extraída de Internet.
Una de las principales razones que están detrás del estudio es el conocer las
ventajas que conlleva la suscripción de convenios para evitar la doble imposición,
analizando si a un país como Bolivia – teniendo en cuenta el proceso de cambio que
está viviendo – le conviene o no negociar estos convenios con potenciales socios
comerciales.
Partimos del supuesto que más allá del sistema político imperante en un país se
puede recurrir al uso de una herramienta del Derecho Tributario Internacional, como
son los convenios para evitar la doble imposición, para procurar alcanzar una serie de
ventajas económicas.
Entre las conclusiones más importantes, encontramos que la suscripción de
estos convenios, pese a la desventaja que implica la pérdida relativa de recaudación,
ofrece un saldo positivo al reducir la evasión y elusión fiscal, consolidando la inversió n,
los servicios transfronterizos y la transferencia de tecnología.
7
Para que la negociación de estos convenios sea favorable a los intereses
bolivianos, el gobierno debe definir previamente cuáles son sus objetivos. Al efecto,
resultaría pertinente elaborar un modelo de convenio propio que sirva de guía en la
negociación y estudiar la posibilidad de abandonar el uso exclusivo del principio de
fuente.
8
INTRODUCCIÓN
La globalización económica constituye una etapa de profundización de la
internacionalización de las relaciones económicas ya existente, consideremos el
crecimiento del comercio a partir del descubrimiento de América y los
posteriores desarrollos que se dieron con el mercantilismo y la revolución
industrial. Es un fenómeno asociado principalmente al incremento del comercio
y la movilización de capitales a partir del último tercio del Siglo XX.
Uno de los aspectos que destacan en la globalización es la introducción
de una nueva división internacional del trabajo a través de la segmentación
geográf ica de la producción. Sin embargo, existe otro factor más relevante en la
globalización, como es el incremento de los flujos de capital, sea a través de la
inversión extranjera directa o principalmente a través de la inversión en activos
financieros.
Dichos cambios en la economía mundial trajeron aparejadas nuevas
formas de regular a los sujetos económicos internacionales, llámense
gobiernos, empresas o personas naturales, y es precisamente dentro de dicho
contexto que surge el vínculo con la Fiscalidad Internacional, debido a la
necesidad de normar aspectos como la residencia o domicilio tributario, los
costos de transferencia y la doble imposición. Aspecto, éste último, que
pretendemos abordar en este estudio de caso.
De esa forma, el presente trabajo pret ende hacer un análisis de las
ventajas o desventajas que puede tener para un país como Bolivia el suscribir
9
convenios para evitar la doble imposición, entendiendo a éstos como un
mecanismo que, al evitar la duplicidad en el cobro de impuestos, permite atra er
inversión.
Una vez propuesto el objetivo del estudio de caso, debemos referir la
metodología utilizada en su desarrollo. Al respecto, observamos que el estudio
realizado es del tipo analítico descriptivo, el cual procura una aproximación
clara al tema para su posterior reflexión y comentario.
La técnica de recopilación y análisis de información que se utiliza,
consiste en la revisión bibliográfica y documental principalmente, habiendo
utilizado documentos de primera y segunda fuente, como libros, conveni os
internacionales, publicaciones especializadas e información recopilada en
Internet.
Este documento está estructurado en cuatro capítulos, el primero que
tiene que ver con el marco conceptual, el segundo con el análisis de los
convenios para evitar la doble imposición, el tercero con la revisión del actual
contexto boliviano y el cuarto con las conclusiones y recomendaciones.
En el primer capítulo, después de hacer una referencia a los
antecedentes, utilizamos una definición del Derecho Tributario Inte rnacional,
como área de estudio dentro de la cual se suscriben Convenios para Evitar la
Doble Imposición, para luego realizar la descripción de una serie de conceptos
pertinentes para entender el contexto del estudio de caso, como son los
criterios de Fuente y Renta Mundial.
10
En el segundo capítulo, hacemos una explicación de lo que son estos
convenios, los modelos de convenio que existen, el objetivo que persiguen, la
estructura que tienen, así como analizamos las ventajas y desventajas que
conlleva la suscripción de estos instrumentos.
En el tercer capítulo, comenzamos con una descripción de la estructura
del sistema tributario boliviano. Así, analizamos el marco constitucional, el
Código Tributario Boliviano y la Ley N° 843, cada cual en la parte que
consideramos atinente al tema del estudio de caso. Posteriormente,
revisaremos algunos de los convenios suscritos por Bolivia. También
observaremos algunos datos económicos, como los niveles de Inversión
Extranjera Directa (IED) y los flujos comerciales de Bo livia, como dato de la
causa para propugnar o desvirtuar la necesidad de suscribir CDI para Bolivia.
Para terminar el capítulo, referiremos la situación política actual que
atraviesa Bolivia, en la medida que pueda incidir en el tema objeto de estudio,
así como la relación que mantiene con los dos bloques de integración regional a
los cuales pertenece, a uno en calidad de miembro pleno, la CAN, y a otro en
calidad de Estado Asociado, el MERCOSUR. Al efecto, tendremos en cuenta la
nueva orientación que el actual Gobierno Boliviano pretende dar a la economía
del país, así como el grado de apertura o la disposición que muestra para
relacionarse con otras economías de la región y del mundo.
En el cuarto y último capítulo detallamos las conclusiones y
recomendaciones del trabajo. En cuanto a las primeras pretendemos dar
11
respuesta a los objetivos planteados en la propuesta de estudio de caso. Así,
concluimos que Bolivia, independientemente de la orientación político ideológica
que adopte el actual gobierno, debe encarar como política pública la
negociación de CDI dado el balance positivo que arroja la comparación de
ventajas y desventajas. Respecto a las segundas, recomendamos que Bolivia
negocie la suscripción de estos instrumentos con los nuevos actores de la
economía internacional.
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CAPITULO I
ANTECEDENTES
1.1 CONSIDERACIONES PREVIAS
Más allá de los juicios de valor que puedan emitirse al respecto, la
globalización es una realidad, un dato de la causa. La diferencia estará en la
forma en que los países se insertan o aíslan de ella, o en la media en que la
aprovechan o se ven perjudicados.
La globalización es un proceso por el cual se generalizan las prácticas,
usos y costumbres de muchas de las actividades que realiza el hombre en
ámbitos como el de las comunicaciones, la cultura, las diferentes ciencias del
saber humano (CEPAL, 2002, pp. 21-24), pero principalmente en el campo de
la economía.
La globalización económica se caracteriza por la nueva división
internacional del trabajo, uno de cuyos rasgos es la segmentación geográfica de
la producción, así como por la libre circulación de capitales.
Esta situación se ve reflejada en la celebración de convenios y tratados
de libre comercio entre los diferentes países del mundo, los cuales buscan
promover el comercio y las inversiones, asegurando mercados para sus
productores. Los procesos de integración, como la Unión Europea, el ALCA, la
CAN, el MERCOSUR o CARICOM, por citar algunos, contribuyen a la
promoción de los procesos económicos a escala internacional.
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Los problemas de fiscalidad internacional, entre ellos la doble imposición,
van de la mano con la internacionalización de las relaciones económicas. Por lo
cual, como lógica consecuencia del proceso de globalización, estos problemas
tienden a incrementarse y adquieren plena vigencia.
Este intensivo incremento de la actividad económica internacional está
planteando una disyuntiva en la esfera tributaria: nos referimos a la cuestión de
determinar en qué medida, este hecho, puede afectar a la capacidad que tien en
los Estados para establecer tributos, o lo que es igual, como está limitando su
soberanía fiscal (Cruz, 2003, p. 59).
Cuando las potestades tributarias de dos o más países entran en
conflicto, porque pretenden gravar estas nuevas actividades económicas,
surgen los problemas de fiscalidad internacional. De esa forma, si dos países
reclaman el derecho que les asiste de aplicar impuestos sobre el mismo hecho
generador, estaremos frente a una situación de doble imposición.
Los convenios de doble imposición son instrumentos jurídicos
internacionales que precisamente buscan evitar o eliminar la doble imposición
entre los países firmantes, así como promover las corrientes de inversión entre
países.
Consideramos importante analizar la viabilidad de suscribir es te tipo de
convenios en un país como Bolivia, el cual tiene una economía tradicionalmente
sustentada en la explotación de recursos naturales, sean mineros,
14
hidrocarburíferos o agroindustriales, porque justamente este tipo de
emprendimientos requieren de grandes montos de inversión.
En la actualidad Bolivia atraviesa un periodo de transición, a través del
cual busca revertir el modelo económico neoliberal implementado, siguiendo
los lineamientos del llamado Consenso de Washington,1 desde mediados de la
década de los ochenta.
Con esa perspectiva, el gobierno ha encarado un proceso de
“nacionalización” de algunos sectores productivos como el de hidrocarburos, en
el cual operan algunas empresas que fueron capitalizadas (privatizadas) en los
años noventa. La suscripción de nuevos contratos con las empresas que
trabajan en este sector, si bien determinó un importante incremento en los
ingresos estatales, también tuvo como consecuencia la disminución del nivel
de inversión destinado a la actividad de exploración y explotación.
Por otra parte, el Gobierno Boliviano está buscando canalizar flujos de
inversión de países distintos a los que tradicionalmente eran considerados
potenciales inversores. En esa dirección apuntan los diversos convenios o
cartas de intención que ha suscrito el gobierno con países como Venezuela,
Argentina o Irán, entre otros. Como ejemplo de lo anotado, observamos la
1 “Se engloba con este nombre al congreso norteamericano, los miembros ejecutivos de la administració n de turno, las instituciones de financiamiento internacional que son controladas por Estados Unidos, las agencias de ayuda económica norteamericanas y los “think tank” que discuten la aplicación de la teoría económica. El modelo de desarrollo que propugna el Consenso está considerado dentro de la doctrina neoliberal y su principales características son el rol subsidiario del Estado, con el consiguiente retiro de éste de las actividades de producción de bienes y servicios. Se destaca al sector privado como el principal agente económico y el Estado sólo asume un rol regulador en el caso de mercados monopólicos. La
15
suscripción de un contrato muy importante, por los volúmenes de inversión,
para la explotación de yacimientos de hierro con una empresa india.
A partir de lo dicho, consideramos relevante analizar las ventajas o
desventajas que puede tener para Bolivia suscribir este tipo de convenios,
teniendo en cuenta la orientación política y económica del actual gobierno.
1.2 MARCO CONCEPTUAL
1.2.1 ¿Qué es la Fiscalidad Internacional?
La fiscalidad internacional es un ámbito de estudio que hace al
tratamiento de los problemas fiscales que surgen de la práctica económica
internacional, tales como: la residencia o domicilio del sujeto pasivo, es decir,
determinar dónde debe considerárselo residente a efectos del pago de
impuestos; la doble imposición, cuando un mismo contribuyente es sometido al
pago de impuestos en dos jurisdicciones diferentes por una misma renta; los
precios de transferencia , consistentes en los precios de bienes o servicios que
son acordados por empresas asociadas o vinculadas en sus operaciones
transfronterizas.
Entre los problemas anotados, el que nos interesa es el de evitar la doble
imposición, más específicamente, uno de los mecanismos utilizados en este
cometido, cual es la suscripción de convenios para evitar doble imposición.
asignación de recursos es dejada a las fuerzas del mercado y no se acepta ningún tipo de dirigismo económico que pueda afectar a los precios” (Requena, 1996, p. 65).
16
1.2.2 Derecho Tributario Internacional (DTI)
Sin pretender hacer una descripción jurídica de las diferencias
conceptuales que existen entre las diferentes definiciones de Derecho Tributario
Internacional (en adelante DTI), extremo que correspondería a un trabajo de
diferentes características, habremos de limitarnos a señalar que el concepto
que nos interesa refiere al área del Derecho que se encarga de los problemas
de la fiscalidad internacional.
El DTI es una rama del Derecho Público Económico, concretamente del
Derecho Tributario, especializada en los principios y aspectos jurídicos objetivos
y subjetivos que surgen especialmente de la aplicac ión de los tributos a eventos
que presentan algún elemento poseedor de connotación internacional o
supranacional (Montaño, 2006, p. 19).
Al respecto, Klaus Vogel señala que el DTI comprende todas las
prescripciones jurídicas que se refieren a la imposición relativa a los supuestos
de hecho que se suscitan en el exterior de las fronteras nacionales,
comprendiendo normas de derecho internacional, internacional contractual,
derecho comunitario y derecho interno.
De las definiciones anotadas, inferimos que el DTI hace a los temas de
orden tributario que tienen relevancia más allá de las fronteras de un país,
constituyendo un marco de análisis válido para el estudio de la fiscalidad
internacional y por ende de la doble imposición.
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1.2.3 ¿Qué es la doble imposición internacional?
La doble o múltiple imposición internacional se presenta cuando dos o
más países consideran que les asiste el derecho de cobrar impuestos sobre
una misma renta obtenida, por la misma persona, en un determinado periodo de
tiempo. Caso en el cual se produciría un pago doble o múltiple de los mismos o
similares impuestos en distintos países.
Para que se configure un acto de doble imposición, se requiere el
cumplimiento de una serie de elementos, a saber:
- Varios sujetos activos. Es necesaria la existencia de dos o más Estados que
manifiesten su voluntad de ejercer su potestad de cobrar impuestos,
sobreponiendo sus soberanías tributarias sin coordinación.
- Identidad objetiva (mismo hecho generador del impuesto y el mismo
impuesto). Dicha identidad es solamente sustancial, es decir, puede tratarse
de tributos que tengan una estructura y elementos diferentes, pero que
cumplen funciones asimilables en cada sistema tributario. Tal es el caso del
impuesto a la renta que no es el mismo en todos los p aíses; por ejemplo, en
el caso de Bolivia, se asimila al Impuesto sobre las Utilidades de las
Empresas.
- Identidad subjetiva (mismo contribuyente). Hace a la identidad del sujeto
pasivo obligado al pago de impuestos. En este caso, la llamada identidad
también debe ser tratada con flexibilidad, es decir, no siempre deberá
tratarse de la misma persona, natural o jurídica, deben considerarse la
18
existencia de nociones como las de contribuyente, sustituto o responsable
solidario.
- Identidad temporal (idénticos pe ríodos impositivos). Que el hecho generador
del impuesto que se pretende cobrar en ambos países, corresponda a un
mismo periodo de tiempo. La doble imposición debe ser simultánea, ya que
si grava el mismo hecho generador, pero por diferentes períodos habrá
“imposición sucesiva” (Villegas, 2002, p. 613).
De acuerdo a la doctrina, la presencia o no del mismo contribuyente
(identidad subjetiva), hará la diferencia entre doble imposición jurídica y doble
imposición económica. Se dice que en el primer caso exist e doble imposición en
sentido estricto y, en el segundo, en sentido amplio.
Así, la doble imposición económica ocurrirá cuando la misma renta,
transacción o patrimonio resulten gravados en dos o más Estados durante el
mismo periodo impositivo, pero en manos de distintos contribuyentes (Montaño,
2006).
1.2.4 Fuente y Renta Mundial
Existen en Derecho Tributario una serie de principios o criterios a partir
de los cuales los países desarrollan sus sistemas tributarios y en los que
sostienen sus potestades im positivas, es decir, su facultad de cobrar impuestos.
Estos criterios tradicionalmente han sido divididos en personales y reales. Los
primeros establecen como factor de vinculación la residencia, el domicilio, la
nacionalidad o la ciudadanía. Mientras los segundos, refieren a la vinculación
19
de la actividad económica o material efectivamente realizada en el territorio de
un determinado país.
Tradicionalmente los criterios personales eran utilizados y defendidos por
los países de los cuales salieron importantes corrientes migratorias en los
Siglos XIX y XX, que a su vez constituían el origen de los principales flujos de
inversión internacional. Por el contrario, los países receptores de inmigrantes y
lugar de destino de las inversiones de capital, principalme nte para la
explotación de recursos naturales, sostienen criterios de imposición reales.
Contemporáneamente los ordenamientos jurídicos tributarios de los
distintos países, especialmente en lo referido a impuestos sobre la renta y el
patrimonio (que son los que nos interesan a efectos de este trabajo),
contemplan de forma combinada elementos de uno y otro criterio, pero ya no de
forma pura (Montaño, 2006).
Así, los países hacen uso indistinto o combinado de ambos criterios.
Criterios territoriales en lo que hace a su legislación interna y criterios
personales cuando suscriben convenios internacionales. Utilizando elementos
de uno y otro de acuerdo a su conveniencia.
No obstante lo anotado, es importante tener presente las acepciones de
dos principios centrales que guían la forma de gravar la renta de los
contribuyentes, el principio territorial o de fuente (criterio real) y el principio de
renta mundial (criterio personal).
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Según el primero, deben sufrir gravamen los contribuyentes cuyos
ingresos se han obtenido en el territorio del país donde se encuentra la fuente
productora de sus réditos, ganancias, rentas o utilidades. De acuerdo al
segundo, se somete a tributación a la totalidad de la renta obtenida por el
contribuyente, sin importar el origen o la fuente de la misma, exigiendo
simplemente el cumplimiento del factor subjetivo, es decir, la identidad del
sujeto pasivo; este principio está íntimamente ligado con el principio de
residencia.
El principio territorial o del país de la fuente, implica que la renta debe
gravarse por el país en el que se ha obtenido dicha renta, con independencia
del lugar donde resida fiscalmente el contribuyente. Con la profundización de la
globalización económica, este principio ha dejado de ser la base de los
sistemas tributarios de muchos países, puesto que constituye un desincentivo a
la inversión de los nacionales en su propio territorio.
Lo dicho, dado que la territorialidad al gravar las rentas generadas en un
determinado país, sin importar la residencia de las personas, induce a los
nacionales a realizar sus inversiones y actividades económicas en el exterior
(en países que aplican el principio de residencia), procurando así que los
impuestos nacionales no alcancen sus rentas generadas en el extranjero.
El criterio de renta mundial establece que el país en el cual el
contribuyente es residente a efectos fiscales tiene el derecho de someter a
21
gravamen todas las rentas que aquel obtenga, con independencia del lugar
donde la renta sea generada o percibida (Vallejo, 2002, p. 4 2).
El problema con este principio, al menos para los países receptores de
capital, es que cederían el derecho de gravar a las rentas generadas en sus
territorios a favor de jurisdicciones fiscales extranjeras, las cuales gravarán a
sus nacionales o residentes sin importar donde realicen sus actividades.
22
CAPÍTULO II
CONVENIOS PARA EVITAR LA DOBLE IMPOSICIÓN (CDI)
2.1 ¿QUÉ SON LOS CDI?
Existen cuestiones conflictivas en el ámbito de la fiscalidad internacional,
respecto de las cuales las medidas unilater ales adoptadas por las legislaciones
nacionales no son suficientes, haciendo necesario recurrir a la utilización de
medidas convencionales, es decir, a la negociación de convenios
internacionales que complementen la legislación interna y permitan dar soluc ión
a dichas cuestiones.
Comencemos señalando que los convenios o tratados internacionales,
son instrumentos jurídicos utilizados por los Estados para establecer acuerdos,
reconocer obligaciones u otorgar derechos, constituyendo normas de
cumplimiento obligatorio para las partes.
Los Convenios para evitar la Doble Imposición (CDI) son instrumentos
jurídicos que suscriben los Estados para prevenir y evitar el problema de la
doble imposición, así como para atraer inversión a sus países o promover la
inversión de sus nacionales en el extranjero.
Por lo general, estos convenios hacen referencia a los impuestos a la
renta y al patrimonio, sea de personas individuales o jurídicas, estableciendo
exenciones o beneficios tributarios de otra índole, como el pago de a lícuotas
menores o la imputación de créditos fiscales. También suelen establecerse
23
disposiciones para el intercambio de información entre las administraciones
tributarias de los países firmantes.
Los CDI pueden ser suscritos entre varios países (multilate rales), pero
por lo general son suscritos entre dos países (bilaterales). Por ejemplo, en el
caso de Bolivia todos los CDI que tiene suscritos, excepto uno, son bilaterales.
Dado que el objeto de los CDI es precisamente prevenir o evitar la doble
imposición internacional, en la medida que consoliden dicho objetivo
constituirán también instrumentos que permiten atraer inversión extranjera y
fomentar la actividad de los inversionistas nacionales que pretenden extender
sus actividades al extranjero. Este úl timo aspecto es muy relevante, puesto que
determinará la intencionalidad que tenga cada país para enfocar la negociación
del convenio.
2.2 MODELOS DE CDI
Existen en el mundo varios modelos de convenio para evitar la doble
imposición en materia de impuestos sobre la renta y el patrimonio, incluso
algunos países, como Estados Unidos o Perú en el caso Sudamericano, han
elaborado uno propio.
En el presente apartado, habremos de referirnos a los modelos de la
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y de la
Organización de Naciones Unidas (ONU), por ser los de más trascendencia en
el ámbito internacional. Además, haremos alguna anotación sobre el Modelo de
24
Convenio de la Comunidad Andina de Naciones, por ser Bolivia un país
miembro de dicho proceso de regional de integración.
El modelo de la OCDE,2 cuya primera versión fue publicada en 1963 por
el Comité Fiscal de esa organización para servir de marco a los convenios
bilaterales que suscriban los países miembros de la organización, por lo cual
es lógico que contemplará directrices destinadas a cautelar los intereses de los
países más avanzados. Así, privilegia los principios de residencia, domicilio y
renta mundial. La versión inicial ha sufrido una serie de modificaciones, siendo
su última redacción de 2003.
El fenómeno de la doble imposición internacional y los efectos
perjudiciales que conlleva para el desarrollo de los intercambios de los
capitales, bienes y servicios y en los movimientos de personas, llevó a la OCDE
a considerar la necesidad de aclarar, unificar y garantizar en lo posible la
situación fiscal de los contribuyentes de los países miembros mediante la
aplicación de soluciones comunes en idénticos supuestos de doble imposición
(Introducción al Modelo OCDE).
El Modelo OCDE está acompañado de unos “Comentarios”, que también
son actualizados periódicamente a fin de ilustrar o interpretar sus disposiciones.
El Modelo de la ONU data de 1980. Surge del trabajo del Consejo
Económico y Social de las Naciones Unidas, con la intención de revisar y
2 Por medio de su Comité Fiscal, la OCDE inició en 1956 estudios sobre los problemas de la fiscalidad internacional. De 1958 a 1961, el Comité preparó cuatro Reportes, antes de subsumirlos en 1963 en el
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cambiar los lineamientos contemplados en la propuesta de la OCDE, a favor de
los países en desarrollo.
En esa tónica, el Modelo de la ONU persigue retener un mayor número
de derechos fiscales sobre los ingresos que se reciben de inversiones en los
países en desarrollo, restringiendo las circunstancias en las cuales sociedades
de otro país pueden operar sin ser sometidas a imposición en el país de la
fuente. También permite al país de la fuente imponer tasas de retención más
altas sobre intereses, dividendos y regalías que las que aplicaría el Estado de
residencia (Montaño, 2006, p. 164).
La Comunidad Andina de Naciones (CAN), a través de la Decisión 40 de
1971, estableció el “Convenio para evitar la doble tributación entre los países
miembros” (Anexo I) y un modelo de convenio para su utilización por los países
miembros en sus relaciones con otros estados (Anexo II).
Cuando la CAN emitió la Decisión 40, todos los países andinos, excepto
Chile,3 adoptaban la regla de la fuente o territorial en sus sistemas tributarios,
por lo cual el Modelo CAN no hizo otra cosa que ser consecuente con lo
dispuesto en las legislaciones internas de sus países miembros. 4 Esto puede
Reporte final titulado “Draft Double Taxation Convention on Income and Capital” (Montaño, 2006, p. 166). 3 Chile formó parte del Acuerdo de Cartagena, actual Comunidad Andina de Naciones, desde su creación hasta 1976. Incluso el CDI que tiene con Argentina sigue el Modelo de la CAN. 4 Tradicionalmente los países menos desarrollados y particularmente los de América Latina, importadores de tecnología y capital, habían adoptado la regla territorial o de la fuente según la cual se gravan todas las rentas producidas en su territorio y no las qu e se originan en el exterior, sin considerar la nacionalidad o residencia de los titulares de dichas rentas (Lewin, 1999, p. 6).
26
ser una de las causas de la poca utilización de dicha decisión, puesto que al
tener las legislaciones nacionales la misma orientación, no era necesario
recurrir a la norma comunitaria.
En 2005 la CAN emitió la Decisión 578 “Régimen para evitar la doble
tributación y prevenir la evasión fiscal”, la cual actualiza las normas para evitar
la doble tributación del Anexo I de la Decisión 40. Dicho instrumento está
orientado a eliminar la doble imposición a las actividades de personas
domiciliadas en los países miembros, que actúan en el ámbito comunitario, y a
establecer un esquema de reglas par a la colaboración entre administraciones.
La Decisión 578 surge a iniciativa de países como Colombia y Perú (que
cambiaron el principio rector de sus legislaciones internas) cuyas empresas
comenzaron a invertir en los otros países de la subregión.
Entre las observaciones que se realizaron al Modelo de la CAN, Peter
Byrne señaló que restringe la tributación al país origen o fuente de la renta, y no
reconoce un nivel mínimo no gravado, ni para actividad empresarial ni para
servicios personales, porque esto implicaría la doble exoneración.5
Los Modelos de la OCDE y la ONU son bastante parecidos y plantean
una estructura similar, que orienta sobre los principales problemas a los que se
debe prestar especial atención en la negociación de estos convenios.
5 El mismo autor refiere que el Modelo de la CAN repite básicamente la legislación interna de los países, lo cual no significa que no contenga logros, pues facilita la cooperación entre administraciones tributarias, pero también es verdad que su efecto no es tan amplio como el de los modelos de la OCDE y de la ONU (Byrne, 1998, p. 304).
27
Con el paso del tiempo, la práctica internacional hizo del Modelo OCDE
el referente para la negociación de convenios de doble imposición, por lo cual
sus sugerencias fueron adoptadas incluso por países no miembros de la
organización. Sin embargo, dicha adopció n no es absoluta, puesto que, incluso
los países miembros, utilizan indistintamente elementos de uno y otro modelo
de acuerdo al objetivo que persiguen al negociar estos convenios.
Así, en la actualidad la casi totalidad de los CDI son suscritos a partir de
los Modelos OCDE y ONU, a partir de los cuales algunos países han
desarrollado sus propios modelos, incorporando las características particulares
sobre las que les interesa incidir en la negociación.
2.3 OBJETIVO DE LOS CDI
Como su nombre lo indica, un CDI tiene como objetivo fundamental evitar
la doble imposición sobre las rentas obtenidas por personas o entidades
residentes en cada uno de los Estados signatarios del convenio. De otra forma,
un CDI persigue evitar que un exceso de imposición sobre esas rentas
obstaculice los flujos de inversión (Delgado, 2002, p. 7).
Este objetivo se persigue principalmente de dos formas, dividiendo el
derecho a gravar de cada Estado signatario o poniendo límites a la posibilidad
de gravar determinadas actividades. Se t rata esencialmente de distribuir o
repartir los ámbitos de las potestades tributarias, determinando qué hechos
imponibles serán gravados por cada uno de los Estados, llegando incluso a
situaciones en las que se puede compartir el derecho de gravamen.
28
La negociación de este tipo de convenios se desarrolla en un ambiente
de continua tensión, puesto que cada una de las partes puede perseguir
objetivos distintos en el proceso, así como puede utilizar principios diferentes de
tributación en sus legislaciones internas, por lo cual buscarán hacer prevalecer
sus posiciones procurando los mejores resultados que puedan obtener.
Por ejemplo, en la medida en que uno de los Estados posea el derecho
exclusivo de imposición, el otro Estado no podrá gravar las mismas categorías.
En ese entendido, algunos autores sostienen que el derecho de imposición, en
general, se otorga al Estado de residencia; por el contrario, para otros el
derecho de gravar deberá corresponder al Estado de la fuente. No obstante,
más allá de lo que señala la doctrina, tenemos que lo establecido en los
diferentes CDI responde a lo acordado en los procesos de negociación a partir
de los diversos intereses de las partes.
Por lo señalado, cada país debe tener muy claro el objetivo que pretende
al negociar uno de estos tratados, ya que de ello dependerá su disposición a
ceder o no en los diferentes temas de la negociación. Pueden existir temas
perfectamente transables, en los que cada país está dispuesto a ceder, pero
también un núcleo irrenunciable.
2.4 ESTRUCTURA DE LOS CDI
En cuanto al ámbito de aplicación de los convenios, el criterio rector para
las personas naturales es la residencia, es decir, los convenios se aplican a los
29
residentes de los Estados participantes; en cuanto a las personas jurídicas, e l
criterio rector es el del lugar de la dirección efectiva.
Respecto a los impuestos comprendidos en los convenios, tanto el
Modelo OCDE como el de la ONU incluyen a los impuestos sobre la renta,
patrimonio y plusvalías. Los convenios que suscriben los paí ses suelen tener
una enumeración de los impuestos específicos de cada Estado.
En el apartado que hace a definiciones generales, existe una descripción
de los términos que se utilizan en el texto del convenio, como: persona,
sociedad, autoridad competente, etc. Los modelos contienen artículos
específicos para las definiciones de residente y de establecimiento permanente,
por la importancia que ellas implican.
En cuanto a la distribución de la potestad tributaria entre los Estados, se
establece en que casos existe un derecho de imposición exclusivo del Estado
de la fuente, cuando dicho derecho está limitado y en qué casos dicho derecho
corresponde al Estado de residencia (renta mundial).
En la medida en que las disposiciones del convenio confieran al Estado
de la fuente un derecho de imposición, el Estado de residencia deberá permitir
una desgravación con el fin de evitar la doble imposición. Así, en el apartado
dedicado a los métodos para evitar la doble tributación, los modelos adoptan el
método de exención y el método de imputación.
En la parte que hace a las disposiciones especiales, los modelos
establecen: el principio de no-discriminación; el procedimiento amistoso; y el
30
intercambio de información. Como veremos luego, los dos últimos constituyen
algunas de las principales ventajas emergentes de la suscripción de este tipo de
convenios.
CUADRO N° 1
RESUMEN DE LA ESTRUCTURA DE UN CDI
DIVISIONES SUBDIVISIONES
1. ÁMBITO DE APLICACIÓN 1.1 Subjetivo: Residentes en los Estados
contratantes.
1.2 Objetivo: Impuestos comprendidos (impuesto
sobre la renta y el patrimonio).
2. DEFINICIONES GENERALES 2.1 Concepto de residencia para personas físicas y
jurídicas.
2.2 Criterios subsidiarios para dirimir conflictos de
residencia.
2.3 Concepto de establecimiento permanente.
3. DISTRIBUCIÓN DE
POTESTADES TRIBUTARIAS
3.1 Imposición compartida entre ambos Estados.
3.2 Imposición exclusiva en el Estado de la fuente.
3.3 Imposición exclusiva en el Estado de
residencia.
4. MÉTODOS PARA EVITAR LA
DOBLE IMPOSICIÓN
4.1 Exención.
4.2 Imputación.
5. DISPOSICIONES ESPECIALES 5.1 Principio de no discriminación.
5.2 Procedimiento amistoso.
5.3 Intercambio de información.
Fuente: Elaboración propia.
2.4.1 Mecanismos para evitar la doble imposición
Resulta necesario hacer una breve referencia a los principales
mecanismos para evitar la doble imposición que contemplan los modelos de
31
convenio, es decir, las exenciones de impuestos y la imputación de pagos; a los
cuales añadiríamos el reparto de la materia imponible.
Las primeras consisten en que uno de los países declara la exención
impositiva, en el entendido que el impuesto ya fue pagado en el otro país,
generalmente el pago se realizará en el país de la fuente y la exención se dará
en el país de residencia. Este método se conoce como el de Exención de
Rentas Obtenidas en el Exterior (Exeption Method).
También puede ocurrir que sea el país de la fuente el que establezca la
exención, justamente para promover la inversión, caso en el cual el país de la
residencia debería imputar como pago a cuenta el monto de dicha exención,
precisamente para que la promoción de inversión sea efectiva, esta situación se
relaciona con uno de los métodos de imputación que veremos adelante,
conocido como Tax Sparing.
La imputación de pago consiste en que uno de los p aíses, en la
determinación de la base imponible de su impuesto, toma como pago a cuenta
el pago del impuesto realizado por el contribuyente en el otro país. Dentro de
este método de evitar la doble imposición, existen varias formas de imputación,
de las cuales haremos referencia a dos de ellas: el Tax Credit y el Tax Sparring.
Siguiendo con la visión del método anterior, si el pago fuera efectuado en el
país de la fuente, la imputación será hecha por el país de residencia.
El Tax Credit consiste específicamente en que el país de residencia
grava la totalidad de las rentas obtenidas por sus contribuyentes, tanto dentro
32
como fuera de su territorio, otorgando al contribuyente un descuento en el pago
del impuesto equivalente a los impuestos pagados en el exterio r.
Si bien este método es efectivo para evitar la doble imposición, resulta
perjudicial para los países receptores de inversión, puesto que neutraliza los
beneficios o exenciones que estos pueden otorgar en sus legislaciones
internas. Así, mientras menor sea el impuesto pagado en el país de la fuente,
mayor será el que se pague en el país de residencia, beneficiándose éste al
gravar las rentas obtenidas en otro país (Montaño, 2006; Villegas, 1984).
Por su parte, el Tax Sparing consiste en permitir que los contribuyentes
que obtienen rentas en el exterior deduzcan, en el país de residencia, no sólo
los impuestos efectivamente pagados en el país de la fuente, sino también los
que debió pagar pero estaban exentos.
Este método, que es utilizado generalmente en tratados suscritos entre
un país exportador de inversión y uno importador, ha generado mucha
controversia puesto que permite realizar la triangulación de capitales con el
objeto de evadir la imposición, por lo cual declinó su aplicación.
Los países de la OCDE critican este método aduciendo que vulnera el
principio de igualdad, puesto que deja en situación más favorable a quienes
obtienen rentas en el exterior, y porque altera la potestad impositiva del país de
residencia, puesto que la tarifa aplicable resulta ser la del país de la fuente
(Plazas, 2000, p. 291), utilizándose una legislación que no es la propia para
determinar el impuesto extranjero que debe deducirse (Montaño, 2006, p. 153).
33
Otro de los problemas que se le endilgan a este método, es la falta de
compatibilidad con las reglas de la OMC, puesto que la naturaleza del Tax
Sparing podría asimilarse a la de un subsidio indirecto, pues su resultado es el
mismo que si el Estado de la fuente, en lugar de establecer un beneficio fiscal,
hubiera concedido una subvención, y el Estado de la residencia hubiera
renunciado a gravarla (Vallejo y Gutiérrez, 2002, p. 32).
La tercera forma consiste en hacer una división de la base imponible
entre los países contratantes, es decir, el contribuyente paga un dete rminado
porcentaje del impuesto en cada uno de los países.
2.4.2 Aplicación e interpretación de los CDI
En la aplicación de los convenios para evitar la doble imposición, deben
tenerse en cuenta dos problemas: el de la interpretación y el de la calificaci ón.
El primero consiste en la determinación del significado de los conceptos que
utiliza el convenio; y el segundo, que consiste en determinar si la norma
contenida en el convenio es aplicable al caso concreto (Bokobo, 2005, p. 30 -
34).
En dicha tarea se pr esentan varias disyuntivas para las partes. Deben
determinar si la interpretación efectuada en los Comentarios al Modelo OCDE,
será o no reconocida como vinculante (obligatoria); además, si la interpretación
que se realice será estática o dinámica, es decir, si se utilizarán los criterios
vigentes a la fecha de suscripción del convenio o los que consten en las
actualizaciones realizadas a dichos comentarios posteriormente.
34
Un aspecto central en la interpretación de los CDI es entender que
forman parte del derecho interno y del derecho internacional, por lo cual es
necesario recurrir a una interpretación sistemática, que considere la articulación
de las normas que hacen a un caso concreto. Otro asunto importante, es
considerar que los CDI son instrumentos de derecho internacional público, por
lo cual serán de utilidad las reglas generales de la Convención de Viena sobre
el Derecho de los Tratados (Montaño 2006, p. 266).
Al efecto, el artículo 31 de la citada Convención de Viena, establece que
la interpretación de un tratado internacional deberá realizarse de acuerdo con la
buena fe de las partes, con el sentido corriente que haya de atribuirse a los
términos que contenga y teniendo en cuenta su objeto y su fin; el artículo 32
enumera los medios de interpretación complementarios que pueden utilizarse
(trabajos preparatorios del tratado o circunstancias de su celebración); y el
artículo 33 hace referencia a la interpretación de suscritos en dos o más
idiomas.
2.5 VENTAJAS Y DESVENTAJAS
Toda vez que los CDI no solo repercuten en temas estrictamente
tributarios, al evaluar las ventajas o desventajas de la suscripción de este tipo
de instrumentos, debemos tener en cuenta otros aspectos en los que ellos
influyen.
El objetivo central de este tipo de convenios es pr ecisamente evitar la
doble imposición, por tanto la consecución de dicho objetivo ya supone un
35
efecto positivo. No obstante, la existencia de estos convenios conlleva también
una serie de consecuencias de índole jurídica, económica o técnica. Estas
consecuencias convierten a los convenios, además de una solución técnico -
tributaria a la doble imposición, en un instrumento de potenciación de las
relaciones económicas y políticas entre los estados firmantes (Vallejo y
Gutiérrez, 2002, p. 49).
Dado que, por lo general, la suscripción de un CDI sigue a la de un
Tratado de Libre Comercio (TLC), debemos tener presente que el TLC supone
la baja de aranceles a las importaciones lo cual ya constituye una pérdida de
ingresos para los países.
En ese entendido, resultar á costoso combinar la suscripción de un TLC y
la de un CDI, puesto que ambos implican pérdidas en la recaudación, si es que
no se prevé un mecanismo de compensación. En el caso de los TLC las
pérdidas pueden compensarse, por ejemplo, con la tasa o alícuota del IVA
(Impuesto al Valor Agregado); mientras en el caso de los CDI, la eliminación de
los incentivos tributarios unilaterales que otorga o concede cada país, puede
constituir el medio adecuado.
2.5.1 Ventajas Jurídicas
Los CDI, al constituir un acuerdo de partes (contrato) de duración
prolongada, suponen la creación de un marco jurídico estable en el tiempo,
cuya existencia proporciona seguridad jurídica a quienes actúen o lleven a cabo
operaciones económicas entre ambos países.
36
La seguridad jurídica que proporcionan los CDI, tiene especial
importancia para aquellas operaciones económicas de ejecución sucesiva, tal el
caso de la inversión extranjera directa (IED). 6
Otros efectos derivados del marco de seguridad jurídica establecido por
los CDI son: la realización de un reparto claro de soberanía fiscal entre los
Estados firmantes; el establecimiento de la forma mediante la cual se procurará
eliminar la doble imposición (exención o imputación); el establecimiento de un
procedimiento para resolver cuestiones litigiosas (procedimiento amistoso).
2.5.2 Ventajas Económicas
Entre las ventajas de carácter económico de los CDI, aparece como una
de las más importantes el fomento de las inversiones. La definición de un marco
jurídico cierto y estable ayuda a definir un escenario atractivo a la inversión
extranjera directa.
La inversión directa se ha convertido, por sus efectos tanto en el país del
que procede como en el que se realiza, en una variable económica deseable.
Esta inversión depende de una gran variedad de factores y solo sobre algunos
de ellos existe la posibilidad de influir. En la medida en que estas inversiones
producen efectos positivos generalizados, los poderes públicos han convertido
su fomento en un objetivo prioritario, por lo que les correspon derá la adopción
6 Esta relación entre seguridad jurídica e inversión directa se conoce como efecto de fidelización.
“... la llegada de inversión en proyectos con rentabilidad a largo plazo se ha producido cuando se han dado estas condiciones de seguridad jurídica en general, fruto de compromisos contraídos por los poderes públicos. En este conjunto de compromisos, los convenios para evitar doble imposición juegan un papel importantísimo, dando seguridad al régimen fiscal de las inversiones y contribuyendo a la imagen general de estabilidad” (Vallejo, 2002).
37
de aquellas medidas que favorezcan o posibiliten su materialización, teniendo
en cuenta que la posibilidad de actuar sólo existe respecto de algunos de los
factores de los que dicha inversión depende (Vallejo y Gutiérrez, 2002, p.15)
El fomento a la inversión es la ventaja de los CDI que más impacto tiene
en la economía de los países en desarrollo. Al establecer exenciones u otras
ventajas impositivas, o fijar métodos de imputación, incentiva a los
inversionistas de los países desarrollados (principales exportadores de capital),
lo cual redunda en el incremento de la actividad económica en el país receptor.
Entre los efectos positivos que tiene la inversión en la economía de un
país, podemos citar los siguientes (Vallejo, 2002, p. 51):
- Permite financiar la expansión de la planta productiva del país, con lo que se
produce un aumento de la producción y una mejora en las condiciones de
producción;
- Produce un aumento del empleo, tanto directo como indirecto, que no sólo
beneficia a aquellas emp resas o industrias que reciben la inversión, sino a
otros sectores como banca o industrias extractivas;
- Lo anterior coadyuva a generar condiciones macroeconómicas más
atractivas, lo que a su vez repercute en la atracción de nueva inversión;
- Favorece la mejora en el acceso a mercados y la reducción de costes
operativos.
38
No sólo los inversionistas de países desarrollados son los que pueden
beneficiarse de estos convenios, en los últimos años algunos países de la
región como Brasil, Chile o Argentina están realizando inversiones fuera de sus
respectivos territorios, por lo cual sus inversionistas también pueden acceder a
este tipo de ventajas.
En este sentido, al establecerse en los convenios los tipos de
mecanismos que se aplicarán para evitar la doble impo sición, los países
contratantes pueden inclinarse por el método que más convenga a sus objetivos
de política sobre inversiones.
Otra importante ventaja económica que tiene la suscripción de CDI, es el
facilitar el acceso a tecnología. Esta es una ventaja vinculada sobre todo al
mejoramiento de la productividad de una economía, dado que permite a los
empresarios reducir costos.
Este punto es uno de los pocos en los que se benefician las dos partes
que suscriben un CDI. Por un lado, los empresarios locales re ducen sus costos
de producción incorporando tecnología (procesos o servicios) y, por otro, la
contraparte puede ser más competitiva con sus productos.
La transferencia de tecnología de vanguardia también está asociada con
la inversión extranjera; de esta forma, los países en desarrollo acceden a un
tipo de tecnología que de otra forma les estaría vedada. Además, esto tiene un
efecto inducido beneficioso sobre la investigación y la generación de tecnología
nacional (Vallejo y Gutiérrez, 2002, p. 51).
39
Con los CDI se puede reducir, por ejemplo, el gravamen a las regalías 7
pagadas por la prestación de servicios transfronterizos (cuyas retenciones son
altas sin convenio), el caso de Chile es un ejemplo, sin convenio aplica una tasa
de 30% y con convenio una de 10%. También se pueden rebajar los impuestos
a las importaciones (aranceles) de bienes tecnológicos, lo cual generalmente se
realiza vía la negociación de los TLC.
2.5.3 Ventajas Técnicas
El intercambio de información permite a las administraciones tribut arias
tener un conocimiento preciso de las actividades que realizan los contribuyentes
que operan en los países signatarios. Aspecto que resulta relevante al
investigar o fiscalizar a empresas transnacionales, puesto que permite cruzar
información evitando o disminuyendo la posibilidad de evasión o de elusión,
constituyendo el principal insumo del trabajo de las administraciones tributarias.
Tanto el modelo de la OCDE como el de la ONU, establecen
mecanismos para intercambiar información que las partes con sideren necesaria
para la mejor gestión de sus administraciones tributarias, favoreciendo que las
soluciones técnicas para evitar la doble imposición resulten eficientes.
La transferencia de tecnología y de asistencia técnica de las
administraciones tributarias de países desarrollados a las administraciones de
países en desarrollo es, no cabe duda, una de las principales ventajas que se
7 Se entiende por regalía cualquier beneficio o retribución pagado en dinero o en especie, por el uso o privilegio de uso de derechos de autor, patentes, dibujos o modelos industriales, procedimientos o fórmulas exclusivas, marcas y otros bienes intangibles de similar naturaleza.
40
obtienen con los CDI. Permite a las administraciones de países en desarrollo
actualizar sus procesos y estar acorde con los últimos desarrollos tecnológicos
que se utilizan en la determinación y fiscalización de impuestos.
Entre otras ventajas técnicas que se obtienen con la suscripción de CDI,
podemos citar: soluciona problemas prácticos de coordinación entre las
legislaciones internas de los países firmantes; permite mejorar la aplicación de
otros aspectos fiscales tratados en las legislaciones internas, en virtud de las
ventajas que supone el recurso al procedimiento amistoso, como en el caso de
los ajustes por precios de transferencia, o de medidas antielusión como las
adoptadas contra la subcapitalización o infracapitalización (Vallejo, 2002, p. 53).
2.5.4 Desventajas
Entre las desventajas, sin duda la que más llama la atención, es la
disminución en la recaudación tributaria directa, debido a la serie de exenciones
u otros beneficios que se otorgan a los contribuyentes; extremo que debe ser
contrastado con el nivel de inversión que ingresa y con el incremento de
actividad económica que produce, lo cual incidirá en una may or recaudación de
impuestos indirectos.
Lógicamente, si los convenios buscan eliminar la doble imposición
mediante métodos o mecanismos que limitan la potestad de cobrar impuestos
en casos determinados, esto supondrá una disminución en la recaudación
directa obtenida de las rentas y personas sometidas al convenio.
41
De acuerdo a Vallejo y Gutiérrez, si bien la pérdida inicial en la
recaudación directa es inevitable, debe ser contrastada con dos circunstancias.
Primero, las nuevas rentas y contribuyentes que aparezcan con el incremento
de actividad económica generada por el convenio, podrán compensar en gran
parte la pérdida inicial (eso en el caso de que las ventajas económicas surjan
efectivamente). Segundo, debemos tomar en cuenta que los pagos de nuestros
residentes por impuestos en el extranjero disminuirán, disminuyendo las
deducciones que nuestros residentes podrán practicarse en nuestro país (en el
entendido que seamos exportadores de capital).
Otra de las desventajas que tradicionalmente se le endilga a los CDI es
la pérdida de soberanía fiscal de parte de los Estados firmantes sobre los no
residentes; sin embargo, esto constituye más una necesidad de adaptación a la
realidad de las relaciones económicas internacionales, que una desventaja que
perjudique al país en sentido estricto.
42
CAPITULO III
BOLIVIA
3.1 SISTEMA TRIBUTARIO BOLIVIANO
La Constitución Política del Estado de Bolivia, en actual vigencia,8 no
contempla una alusión específica a los convenios de doble imposición; ausencia
que consideramos apropiada ya que no es conveniente, para un texto
constitucional, llegar a normar con tanto detalle. Más bien define como
atribución del Poder Legislativo ratificar los convenios o tratados internacionales
que suscriba el país.
La carta magna de Bolivia tampoco contiene disposición alguna que
refiera cual es la jerarquía normativa de los tratados internacionales, por ende
no está explícitamente determinado si tienen rango igual, superior o inferior a
las leyes internas. En este caso, si echamos de menos una disposición en ese
sentido, puesto que en un mundo en el cual las relaciones entre Estados
tienden a incrementarse cada vez más, es necesario establecer claramente la
jerarquía normativa que se otorga a estos instrumentos jurídicos
internacionales, así como a la normativa comunitaria, de ser el caso.
En cuanto a los impuestos, la Constitución Boliviana dispone el principio
de legalidad para su creación, modificación o sustitución, es decir, que esas
8 Aclaración necesaria, puesto que en Bolivia actualmente está viviendo un proceso de reformas que contempla la realización de una Asamblea Constituyente, en pleno desarrollo, que tiene como finalidad redactar una nueva carta fundament al para el país.
43
acciones deben realizarse mediante una Ley que sig a el proceso legislativo
contemplado en la misma constitución.
El Tribunal Constitucional de Bolivia, tiene entre sus atribuciones
pronunciarse sobre la constitucionalidad de un tratado que está pendiente de
ratificación, pero sólo a petición del Poder Leg islativo en los casos que
considere pertinente. Así, si éste no eleva la consulta, el tribunal no conocerá el
tema.
Por otro lado, el Código Tributario Boliviano, Ley Nº 2492 de 2 de agosto
de 2003, al establecer la prelación en la aplicación de normas, señala
explícitamente que después de la constitución y antes de las leyes están los
convenios y tratados internacionales en materia tributaria que hayan sido
aprobados por el Poder Legislativo. Respecto a la creación de impuestos y
exenciones a su pago, establece que estos deben cumplir el requisito de
legalidad, es decir, estar creados por Ley.
La Ley Nº 843 (Texto Ordenado 2005) es la norma que, en su mayoría,
concentra las disposiciones atinentes a los impuestos aplicables en Bolivia, con
excepción de algunos impuestos sectoriales que constan en normas
específicas, tal es el caso de algunos impuestos a la minería y los
hidrocarburos.
Dado que señalamos que los CDI hacen referencia principalmente a los
impuestos a la renta y al patrimonio, referiremos los impuestos bolivianos que
se asemejan o tienen relación con aquellos.
44
El sistema tributario boliviano no contiene específicamente un impuesto a
la renta, ni de las personas ni de las empresas, los impuestos que se asimilan
como tales son: el Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado
(RC-IVA), para el caso de personas naturales, que grava los ingresos por
concepto de salarios, arriendos o intereses bancarios; y el Impuesto a las
Utilidades de las Empresas (IUE), para el caso de personas jurídicas, que grava
las utilidades netas obtenidas en el ejercicio fiscal; además, está el impuesto a
los Beneficiarios del Exterior (IUE-BE), que grava el pago o remesa de
utilidades a los beneficiarios residentes o domiciliados en el extranjero.
En esta parte, quizá sea prudente aclarar por qué se asimila el RC-IVA al
impuesto a la renta de las personas, siendo que el IVA es un impuesto indirecto
que grava el consumo. Pues bien, ésta es una particularidad del sistema
impositivo boliviano. El Régimen Complementario es en los hechos un impuesto
a la renta puesto que grava los ingresos personales, pero tiene la característica
de poder ser deducido con el crédito fiscal del IVA proveniente de las compras
que efectúa el sujeto pasivo, de ahí su nombre.
La segunda aclaración que corresponde hacer, es la referente al
impuesto a los Beneficiario del Exterior. Si bien el IUE -BE forma parte del
capítulo que norma el impuesto a las utilidades, consideramos que de ahí su
nombre, grava todo pago o remesa de fuente boliviana qu e se realice hacia el
exterior del país, cualquiera que sea el concepto, debiendo quien pague o
remese realizar la retención correspondiente.
45
En cuanto a los impuestos que gravan el patrimonio, en Bolivia existe el
Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles y Vehículos Automotores, que es
de dominio municipal, el cual grava la propiedad de dichos bienes a partir de
tablas con valores preestablecidos; y por otra parte, el Impuesto a las
Transacciones que grava la transferencia de bienes inmuebles y muebles
sujetos a registro, el cual es de dominio nacional en la primera operación y de
dominio municipal en las sucesivas transmisiones.
CUADRO N° 2
IMPUESTOS BOLIVIANOS EN EL MARCO DE UN CDI
IMPUESTOS CONTEMPLADOS EN LOS
CONVENIOS DE DOBLE IMPOSICIÓN
IMPUESTOS ASIMILABLES EN LA
LEGISLACIÓN BOLIVIANA
IMPUESTOS A LA RENTA - RÉGIMEN COMPLEMENTARIO AL
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
(Personas naturales).
- IMPUESTO SOBRE LAS UTILIDADES
DE LAS EMPRESAS (Personas
Jurídicas).
- IUE – BENEFICIARIOS DEL EXTERIOR
(Remesas al exterior).
IMPUESTOS AL PATRIMONIO - IMPUESTO A LA PROPIEDAD DE
BIENES INMUEBLES Y VEHÍCULOS
AUTOMOTORES.
- IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES.
- IMPUESTO MUNICIPAL A LAS
TRANSFERENCIAS.
Fuente: Elaboración propia, a partir de la Ley N° 843 (Texto Ordenado a 2005).
46
Cabe recalcar que Bolivia mantiene, por lo general, el criterio de la fuente
o territorial, como principio rector de su jurisdicción tributaria.9 Extremo que se
desprende del análisis de la normativa que regula cada uno de sus impuestos.
Así, la mayoría de los artículos que crean los impuestos bolivianos, establecen
que serán aplicados a todas las actividades que se realicen en el territorio del
país, sin importar el domicilio o nacionalidad del contribuyente.10
En cuanto a la institucionalidad existente en Bol ivia, respecto a temas de
fiscalidad internacional en general y doble imposición en particular, observamos
que la autoridad competente es el Ministerio de Hacienda, el cual a través del
Viceministerio de Política Tributaria es el encargado de definir los l ineamientos
de política tributaria a ser adoptados por el país.
Esta institución mantiene tuición sobre el Servicio de Impuestos
Nacionales, entidad encargada, a más de la recaudación, de la aplicación de la
normativa tributaria interna e internacional, at inente a fiscalidad internacional, a
los casos concretos que se presentan en el día a día.
De la experiencia como funcionario de la administración tributaria,
trabajando en la repartición encargada de conocer temas técnico jurídicos
durante cinco años, debemos extrañar la falta de una unidad especializada en
9 En la actualidad, la mayoría de los países miembros de la CAN adoptan el criterio de la fuente mundial, excepto Bolivia y Venezuela, que mantienen el criterio de la fuente territorial, el cual, en últimas, es adoptado por todos los países cuando se trata de gravar a las personas no residentes sean naturales o jurídicas (Lewin, 1999). 10 Artículos 19, 20 y 21 de la Ley N° 843, en el caso del RC -IVA; artículo 36, 37 y 42 de la Ley N° 843, en el caso del IUE; y artículo 72 de la Ley N° 843 en el caso del IT.
47
temas de fiscalidad internacional, así como la inexistencia de capacitación en
esta materia.
En ese sentido, es necesario reconocer por ejemplo la falta de
conocimiento de la normativa comunitaria referente a problemas de doble
imposición, lo cual acarrea consecuencias que pueden generar problemas de
magnitud a la administración tributaria.11
Este desconocimiento o desinterés, común a varios países de la región,
en ocasiones conduce al extremo de contar con disposiciones normativas
contradictorias dentro de un mismo país. Dicho extremo, según el profesor
uruguayo Ramón Valdés Costa, obedece a dos circunstancias:
- El radicalismo con que se sostuvo el criterio de fuente chocaba frontalmente
con los principios del domicilio y de la nacionalidad, defendidos por los
países exportadores de capital y manifestados en sus legislaciones internas,
así como en los tratados suscritos entre ellos y los estudios de sus
organizaciones; y
- Existió una actitud de nuestros países por la cual se desinteresaron de los
trabajos internacionales jurídicos y técnicos y de enfrentar la celebración de
tratados con países de criterios opuestos, partiendo del hecho que el criterio
11 En cierta ocasión, una empresa peruana reclamó la aplicación de la Decisión 40 de la CAN a una de las gerencias distritales de la administración, la cual hizo caso omiso de dicha petición hasta que fue presentado una denuncia en contra del Estado Boliviano en la Secretaria General de la CAN y sólo se viabilizó el tema a solicitud de Cancillería. En otra oportunidad, una solicitud de información de la Administración Tributaria de Suecia, país con el cual se tiene suscrito un CDI, demoró innecesariamente en ser remitida, puesto que una vez elaborada la respuesta no salió de la oficina de las autoridades (por un par de meses, hasta que la solicitud fue nuevamente realizada) por temor de no saber si se estaba haciendo lo correcto o no.
48
de la fuente permite cumplir objetivos fiscales por me dio de la legislación
interna, sin verse en la necesidad de otorgar concesiones intrínsecas en la
naturaleza de los tratados.
3.2 CDI SUSCRITOS POR BOLIVIA
Bolivia no tiene suscritos gran cantidad de convenios para evitar doble
imposición, contrariamente a lo que podría suponerse para un país que precisa
atraer inversión internacional.
Un elemento que precisamente ayuda a entender esta situación, es la
explicación realizada el profesor uruguayo Ramón Valdés, a la que hacíamos
referencia en el anterior numeral de este capítulo, respecto a la radical defensa
del principio de fuente para no hacer las concesiones inherentes a la naturaleza
de los CDI.
Los dos primeros convenios suscritos por Bolivia datan de los años
setenta, época en la que el modelo económico imperante era el llamado
capitalismo de Estado (fase culminante de la ISI); momento en el que la
mayoría de los países sudamericanos tenía al criterio de fuente como principio
rector, situación que influyó en el hecho que los convenios ratificaran lo qu e
señalaban las legislaciones internas de los países, como vimos al referirnos al
Modelo de Convenio de la CAN.
Los demás convenios suscritos por Bolivia, no fueron negociados sino
hasta la década de los noventa, coincidiendo con el proceso de transferenci a de
49
las empresas públicas al sector privado (que en Bolivia se denominó
capitalización), el cual formaba parte de las reformas impulsadas por el modelo
económico neoliberal propugnado por los gobiernos de la época.
Observamos, que los CDI suscritos con Gran Bretaña, Francia y España,
coinciden precisamente con el hecho que empresas de esos países hayan
participado en el proceso de capitalización de las empresas estatales en
Bolivia;12 así como, en posteriores procesos de concesión de bloques para la
exploración y explotación de hidrocarburos.
A continuación observamos un cuadro resumen de los CDI firmados por
Bolivia, que contiene el país con el cual se negoció, la fecha de suscripción, la
de ratificación por el Estado Boliviano y la de vigencia.
12 La Anglo Holandesa SHELL, la Francesa TOTAL o la Española REPSOL (Quintana, 2005).
50
CUADRO N° 3
CDI SUSCRITOS POR BOLIVIA
PAÍS FECHA RATIFICACIÓN VIGENCIA
Convenio para evitar la doble
tributación con los países
miembros de la CAN.
Decisión N° 40
Decisión N° 578
1971 y 2005 Decreto Supremo
N° 10343 de 7 de
julio de 1972.
Vigente
Convenio entre la República
de Bolivia y la República
Argentina.
30 de
septiembre de
1976
Decreto Supremo
N° 14291 de 17 de
enero de 1977.
4 de junio de
1979
Convenio entre la República
de Bolivia y la República
Federal de Alemania.
30 de
septiembre de
1992
Ley N° 1462 de 18
de febrero de 1993.
12 de julio de
1995
Convenio entre la República
de Bolivia y el Reino de
Suecia.
14 de enero de
1994
Ley N° 1645 de 13
de julio de 1996.
22 de agosto de
1995
Convenio entre la República
de Bolivia y el Reino Unido
de Gran Bretaña e Irlanda del
Norte.
3 de noviembre
de 1994
Ley N° 1643 de 11
de julio de 1995.
23 de octubre de
1995
Convenio entre la República
de Bolivia y la República
Francesa.
15 de diciembre
de 1994
Ley N° 1655 de 31
de julio de 1995.
29 de octubre de
1996
Convenio entre el Reino de
España y la República de
Bolivia.
30 de junio de
1997
Ley N° 1816 de 16
de diciembre de
1997.
23 de noviembre
de 1998
Fuente: Elaboración propia, a partir de datos del Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia.
51
3.2.1 CDI Bolivia – Argentina
El convenio suscrito con Argentina, que está elaborado a partir del
Modelo de la CAN, es el más desactualizado, tanto por la fecha de la que data
como por su contenido. Si bien la decisión 40 de la CAN es anterior, la
Decisión 578 data de 2005 y procuró actualizar algunos aspectos del modelo de
esta organización.
Este convenio tiene una estructura particular, más simple y breve que la
de los modelos revisados. No contiene artículos específicos para los conceptos
de residente o establecimiento permanente, ni hace referencia a ellos en la
parte atinente a definiciones generales, aspectos que son considerados
centrales en este tipo de tratados.
Contiene a su vez (en el artículo 4) una referencia específica a la
jurisdicción tributaria, señalando que independientemente de la nacionalidad o
domicilio de las personas y del lugar de celebración de los contratos, las rentas
de cualquier naturaleza serán gravadas en el Estado en que tuvieren su fuente
productora. Un articulado similar consta en el modelo de la CAN.
Al normar sobre los beneficios empresariales recoge el principio general
del artículo 4, señalando que los beneficios de actividades empresariales serán
gravados en el Estado donde éstas se hubieren realizado. Asimismo, establece
que si la empresa realiza actividades en los dos Estados, cada uno de ellos
52
puede gravar las rentas generadas en su territorio. Al contrario, utiliza el criterio
del domicilio para gravar los dividendos y participaciones en las utilidades.
De forma general vemos que este convenio recurre a la utilización del
principio de fuente como principio rector, estableciendo simplemente algunos
casos de excepción, como el de las empresas de transporte, el de las
ganancias de capital por venta de buques, aeronaves o títulos y acciones, en
los cuales es el Estado del domicilio o el Estado de registro o emisión,
respectivamente, el que puede gravar.
3.2.2 CDI Bolivia – España
Este convenio sigue el Modelo OCDE y fue suscrito, al igual que la
mayoría de los CDI suscritos por Bol ivia en la década del 90, época en la que el
flujo de inversión española en Bolivia tuvo un importante incremento, fruto de la
participación de REPSOL en el proceso de Capitalización del sector
hidrocarburos y del Banco Bilbao Vizcaya y Argentaria en la pr ivatización del
sistema previsional boliviano, adjudicándose el control de las Administradoras
de Fondos de Pensiones (AFP).
Como vimos al analizar la estructura de los CDI, en el Capítulo II, puesto
que este convenio sigue precisamente el Modelo OCDE, o bservamos que
mantiene dicha estructura. Así, comienza haciendo referencia al ámbito
subjetivo y objetivo, es decir, señala que se aplica a las personas residentes de
ambos Estados y detalla los impuestos que están comprendidos.
53
Luego de las definiciones generales, hace mención expresa a los
conceptos de residente y establecimiento permanente. En el primer caso, fija
una serie de directrices para determinar cuando una persona es residente de
uno u otro Estado o dilucidar como actuar en caso que sea resident e en ambos;
en el segundo caso, detalla una serie situaciones o requisitos para entender
que una empresa tiene o no un establecimiento permanente en uno o ambos
Estados.
El artículo 7 establece que los beneficios de una empresa de un Estado
sólo pueden someterse a imposición en ese Estado, a no ser que la empresa
realice actividad en el otro Estado por medio de un establecimiento permanente.
La principal diferencia que debemos destacar, respecto al otro convenio
revisado, es que en éste el principio general de imposición es el de renta
mundial. Así, la imposición se realizará en el Estado donde la empresa es
residente no donde se produce la renta. Simplemente de manera subsidiaria
utiliza el principio de fuente, al permitir la imposición en el otro Estado, sólo si
existe un establecimiento permanente.
Coincidentemente con lo anotado, el convenio permite la imposición de
los dividendos en el Estado en el que reside la sociedad que los paga,
imponiendo límites a los montos del gravamen cuando el receptor sea e l
beneficiario efectivo.
En el caso de los intereses o de los cánones o regalías, el convenio
dispone que la imposición podrá hacerse en el Estado del que proceden (criterio
54
de la fuente), pero estableciendo límites al monto del impuesto si es que el
perceptor es el beneficiario efectivo.
El artículo 24 determina los mecanismos para la eliminación de la doble
imposición (apartado que no contiene el convenio con Argentina), que consisten
en la imputación de pagos realizados y en las exenciones. En el caso d e
residentes españoles, establece la posibilidad de deducir los impuestos
pagados en Bolivia del monto total determinado; en cambio, en el caso de
residentes bolivianos, permite la exclusión de la base imponible de cualquier
renta generada en España.
3.3 DATOS ECONÓMICOS
Entendemos que es de primordial importancia revisar y analizar algunos
datos de la economía boliviana que pueden ser relevantes para encarar el tema
de la suscripción de CDI, puesto que la naturaleza y magnitud de dichos datos
ayudará a dimensionar la necesidad o no para el país de recurrir a la
negociación de este tipo de instrumentos jurídicos internacionales.
De esa forma, a continuación recurriremos a una serie de cuadros para
mostrar, tanto el comportamiento de la inversión extranjera directa, que nos
permita conocer la importancia relativa que tiene para la economía boliviana,
como los flujos de exportaciones e importaciones del país, para analizar cuales
los mercados relevantes para Bolivia.
55
3.3.1 Inversión Extranjera Directa (IED) en Bolivia
Sobre la Inversión Extranjera Directa, recurrimos a un cuadro que
muestra su evolución de 1991 a 2002 y su influencia en el Producto Interno
Bruto.
CUADRO Nº 4
INVERSION EXTRANJERA DIRECTA (IED) 1991 -2002
IED 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Millones
de $us
95.7 122.1 123.6 130.2 374.3 474.1 730.5 1,026
.1
1,010
.5
821.1 825.7 979.3
Respecto
del PIB
(%)
1.8 2.2 2.2 2.2 5.6 6.4 9.2 12.1 12.2 9.8 10.3 12.5
Fuente: Mario Napoleón Pacheco. En defensa de la racionalidad, 2004.
Este primer cuadro muestra el comportamiento de la IED desde 1991
hasta 2002. Observamos que a partir de 1995 este indicador tuvo un
incremento importante respecto a las gestiones anteriores. Dicho aumento fue
consecuencia directa de la aplicación de l proceso de capitalización de las
empresas públicas bolivianas, durante el gobierno de 1993 a 1997. Ese fue el
periodo en el cual se introdujeron la mayoría de las reformas estructurales de
segunda generación en Bolivia.
La capitalización, que implicaba una forma de privatización, consistió en
la transferencia del 51% de las acciones de las empresas estatales al sector
privado, en el cual los “socios estratégicos” se comprometían a invertir un
56
monto determinado de dinero en un plazo de cinco años (Quintan a, 2005).
Como consecuencia de este proceso, se generaron compromisos de inversión
del orden de $us 1671 millones.13
CUADRO Nº 5
INVERSION EXTRANJERA DIRECTA (IED) 2003 -2006
IED 2003 2004 2005 2006
Millones de $US 194,9 62,6 (241,6) 237,1
Respecto del PIB (%) 2,4 0,7 (2,6) 2,1 Fuente: UDAPE. A partir de información del Banco Central de Bolivia, 2007.
Este segundo cuadro muestra el comportamiento de la IED en los últimos
cuatro años. En él observamos la notoria disminución de inversión ocurrida a
partir de 2003. Esta merma se debe a dos factores principales: primero, a la
culminación de los compromisos de inversión de parte de las empresas
capitalizadas y; segundo, a la crisis económica que afectó a la Argentina por
esos años, la cual repercutió desfavorablemente en toda la región. En Bolivia,
en particular, este fenómeno coincidió con el inicio de la crisis social y política
que golpeó al país.
Más allá de los montos, lo destacable de la información consignada en
estos cuadros es el comportamiento que muestra la IED respecto al producto,
es decir, la importancia relativa que tiene como porcentaje del PIB. En ese
13 “El flujo de recursos que se dirigió a Bolivia no fue de corto plazo ni se dirigió al ámbito financiero, sino más bien fue un capital de largo plazo que fue a los sectores don de se capitalizaron las empresas importantes, principalmente al área de hidrocarburos” (Pacheco, 2004, p.52).
57
entendido, vemos que los años en los cuales se registran elevados niveles de
inversión, el incremento de la participación del indicador en el PIB es
notoriamente significativo, lo cual nos habla de un efecto favorable en el
crecimiento de la economía.
La negociación de CDI con países cuyas empresas participaron en el
proceso de capitalización (España, Inglaterra, Francia), excepto con Argentina
cuyo convenio data de 1976, operó de forma paralela al programa de
capitalización. Este aspecto contribuyó a complementar el marco de seguridad
jurídica del cual se dotó al proceso para favorecer la inversión.
3.3.2 Flujos Comerciales de Bolivia
El siguiente cuadro muestra el comportamiento de la balanza comercial
boliviana, es decir, la diferencia entre los flujos de exportaciones e
importaciones en la economía nacional.
CUADRO N° 6
BOLIVIA: BALANZA COMERCIAL 1990 – 2006 (Millones de $us)
1990 1995 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Exportaciones 923 1181 1402 1457 1353 1372 1651 2254 2797 4223
Importaciones 703 1396 1835 1849 1708 1769 1684 1887 2343 2824
Balance 220 -215 -434 -392 -355 -398 -34 367 454 1399
Fuente: CEPAL, División de Comercio Internacional (www.cepal.org/comercio)
58
De las cifras consignadas, tenemos que el comercio en Bolivia ha tenido
un incremento sustancial desde 1999. Tanto los volúmenes de exportaciones
como los de importaciones, muestran un notorio crecimiento, arrojando una
balanza positiva durante los últimos tres años.
El aumento de las exportaciones responde, al igual que en otros países
sudamericanos, al crecimiento de la demanda mundial de productos primarios y
commodities, de los cuales Bolivia es productor. Sin embargo, como veremos a
continuación, Bolivia no tiene como principal destino de exportación a las
llamadas economías emergentes, como la China o India.
CUADRO N° 7
BOLIVIA: EXPORTACIONES 1990 – 2006 (Millones de $us)
1990 1995 2000 2004 2005 2006
América
Latina y el
Caribe
414 435 644 1471 1842 2770
Estados
Unidos
185 332 350 360 409 414
Unión
Europea
268 306 252 163 162 247
Asia 7 8 19 179 240 490
China 0 0 6 23 20 36
Japón 3 4 3 68 134 378
Resto 49 100 192 82 145 303
TOTAL 923 1181 1457 2254 2797 4223 Fuente: CEPAL, División de Comercio Internacional (www.cepal.org/comercio)
59
Este cuadro da cuenta que el principal mercado para las exportaciones
bolivianas está en América Latina. Mercados como el de Estados Unidos o la
Unión Europea muestran un comportamiento sostenido pero sin grandes
incrementos, incluso el mercado europeo mostró reducciones. A partir de 2004
los mercados de Asía en general, China y Japón en particular, aparecen como
destino de los productos bolivianos, pero sin llegar a ser significativos.
Como señalamos, el incremento sustancial del mercado para las
exportaciones bolivianas está en América Latina, de un total de $us 4223
millones, $us 2770 millones corresponden al mercado latinoamericano.
Dentro de este contexto son Brasil y Argentina los principales
compradores, sobre todo de gas natural. El cuadro que sigue, que muestra el
destino de las exportaciones por bloques regionales, no hace más que
confirmar esta aseveración.
60
CUADRO N° 8
BOLIVIA: EXPORTACIONES REGIONALES 1990 – 2006 (Millones de $us)
1990 1995 2000 2004 2005 2006
MERCOSUR 319 173 292 865 1305 2013
CAN 60 222 311 508 466 616
MCCA 0 0 0 10 6 1
CARICOM 0 8 1 1 1 1
Resto de ALC 35 32 40 87 64 139
Resto del Mundo 509 746 813 783 955 1453
Fuente: CEPAL, División de Comercio Internacional (www.cepal.org/comercio)
Como habíamos anotado, este cuadro confirma que el destino principal
de las exportaciones bolivianas en el continente está en el MERCOSUR, cuyas
principales economías son la brasileña y la argentina. Si n embargo, debemos
recalcar que el incremento en participación de estos mercados se debe
principalmente a la demanda de gas natural a partir del periodo 2003 a 2004.
Hasta antes del periodo señalado, el principal socio comercial de Bolivia
en Sudamérica era la Comunidad Andina, la cual también ha incrementado sus
compras al mercado boliviano; no obstante, la demanda de torta de soya y
aceite de soya, principales productos que se exportan a los países miembros,
no se compara con la demanda de gas natural de MERCOSUR.
61
CUADRO N° 9
BOLIVIA: ORIGEN IMPORTACIONES 1990 – 2006 (Millones de $us)
1990 1995 2000 2004 2005 2006
América Latina y
el Caribe
331 541 917 1170 1416 1672
Estados Unidos 156 313 406 260 325 342
Unión Europea 114 273 215 160 221 258
Asia 81 221 228 248 325 475
China 4 14 58 107 136 192
Japón 69 172 101 105 143 222
Resto 21 48 82 48 58 77
TOTAL 703 1396 1849 1887 2343 2824 Fuente: CEPAL, División de Comercio Internacional (www.cepal.org/comercio)
De los datos consignados en este cuadr o, que hace al origen de las
importaciones bolivianas, observamos que América Latina es el principal
proveedor de insumos a la economía boliviana. En los últimos años las
importaciones desde estos mercados han sido menores a las exportaciones
hacia ellos, lo cual explica la balanza comercial positiva que tiene Bolivia.
En tanto los mercados de Estados Unidos, la Unión Europea y Asia
muestran un comportamiento similar al de las exportaciones, es decir,
aumentaron en montos muy parecidos, lo que da como resul tado una balanza
comercial casi en equilibrio.
El cuadro que sigue, ratifica lo ya señalado respecto a las importaciones,
esta vez con referencia a los bloques regionales de los que provienen las
62
importaciones bolivianas. Así tenemos que MERCOSUR es el pr incipal
proveedor del mercado boliviano, seguido de la CAN. Bolivia mantiene una
balanza comercial positiva con ambos bloques regionales.
CUADRO N° 10
BOLIVIA: IMPORTACIONES REGIONALES 1990 – 2006 (Millones de $us)
1990 1995 2000 2004 2005 2006
MERCOSUR 198 298 559 805 933 1054
CAN 30 111 157 208 261 320
MCCA 0 2 1 1 1 1
CARICOM 0 0 0 0 0 0
Resto de ALC 103 130 200 156 221 297
Resto del Mundo 372 855 932 717 927 1152
Fuente: CEPAL, División de Comercio Internacional (www.cepal.org/comercio)
De lo visto en este acápite, observamos que al ser los países del
MERCOSUR y la CAN los principales socios comerciales de Bolivia, sería
lógico que el país privilegie sus relaciones bilaterales y comunitarias con esos
Estados, buscando profundizar las relaciones económicas que mantiene con
ellos.
Una parte importante del mantenimiento y profundización de esas
relaciones económicas tiene que ver con el marco normativo que las regule y,
63
dentro de dicho contexto, será primordial el régimen tributario aplicable a las
personas naturales y jurídicas que desempeñan actividades productivas,
comerciales o de servicios.
En ese entendido, ya hemos destacado la importancia y las ventajas que
tiene la suscripción de convenios para evitar la doble imposición, por lo cual
resultaría lógico propiciar la negociación de este tipo de convenios con los
países con los que no existe y analizar la posibilidad de mejorar los ya
existentes.
Extraña, por ejemplo, la inexistencia de un convenio con el Brasil, siendo
el principal socio comercial que tiene Bolivia en la actualidad, más aún si
tenemos en cuenta que dicho país es una potencial fuente de inversión en la
región. La misma observación aplica respecto a MERCOSUR como bloque,
puesto que bien podría buscarse la negociación de un convenio con los países
miembros.
Respecto a Argentina y la CAN, los otros grandes socios comerciales de
Bolivia, tenemos que ya existen convenios para evitar la doble imposición; sin
embargo, debido a la antigua data de estos, deberían ser revisados y
actualizados para adecuarlos a las circunstancias actuales de la economía
latinoamericana.
Más allá de lo señalado, de la revisión de los cuadros ya citados, llama la
atención la poca o nula relación comercial existente con las nuevas grandes
economías del mundo, como China e India u otros países del Asia-Pacífico. Lo
64
cual habla de una ventana de oportunidad para las exportaciones bolivianas,
pero además para atraer inversión de esos países, efecto para el cual los CDI
se convierten en instrumentos idóneos, como ya hemos analizado.
3.4 CONTEXTO POLÍTICO ACTUAL
A partir de enero de 2006 Bolivia pretende dar un giro de ciento ochenta
grados en la orientación de su política económica. Después de la crisis política
y social que desembocó en, primero la sucesión const itucional hasta el
Presidente de la Corte Suprema de Justicia y, segundo en el llamado anticipado
a elecciones, pretende encararse un proceso de transformación de la estructura
del Estado Boliviano.
Una de las demandas de la sociedad civil que provocó dicha crisis, fue
precisamente el conjunto de críticas al modelo económico neoliberal aplicado
en Bolivia desde 1985. Las más férreas críticas atacaron la libre contratación, la
capitalización de las empresas estatales (privatización), la reforma del sistema
de seguridad social y otras medidas que fueron implementadas en la década
del ochenta y del noventa principalmente.
De esa forma, una de las primeras medidas adoptadas por el nuevo
gobierno fue la “nacionalización” de los hidrocarburos,14 medida que pretende
revertir el proceso de capitalización de la empresa estatal del sector, haciendo
14 En realidad la llamada “nacionalización” consiste en la creación de un nuevo impuesto a la producción de hidrocarburos, en la obligación de transferir la producción a la empresa estatal y en la negociación de nuevos contratos con las empresas.
65
que esta recupere un papel activo en las actividades de exploración,
explotación, transporte y comercialización.
De igual forma se dejó sin efecto el régimen de libre contratación
establecido en 1985 mediante el Decreto Supremo N° 21060, 15 remitiendo las
relaciones laborales a lo dispuesto por la Ley General del Trabajo, una norma
que fue implementada en los años posteriores a la Revolución Nacional de
1952, la cual tiene como orientación el derecho social del trabajo.
Uno de los hitos políticos que pretende marcar el actual gobierno es la
realización de la asamblea constituyente, actualmente en desarrollo, la cual
debería plasmar en el texto constitucional una nueva visión de país y el nuevo
modelo económico que pretende aplicarse en Bolivia.
3.4.1 Plan Nacional de Desarrollo
Partiendo de lo indicado, perece pertinente revisar el enfoque económico
y de relaciones internacionales que el nuevo gobierno ha propuesto en el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010 (PND).
Dicho documento establece que siendo evidente que el patrón primario
exportador no permite la acumulación interna que sustente el desarrollo
nacional, sino que transfiere excedentes al exterior, beneficiando a otras
naciones, el nuevo patrón de desarrollo tiene como función la generación,
control y distribución de los excedentes producidos por los recursos naturales
renovables y no renovables para la acumulación interna que alimente, en el
66
largo plazo, el desarrollo nacional (PND, p. 5). Señalando que la nueva
modalidad de relacionamiento económico internacional, estará basada en el
cambio de ese patrón primario exportador, por un nuevo perfil exportador más
diversificado, menos dependiente y vulnerable ante shocks ext ernos.
Inicialmente observamos que este documento no muestra nada nuevo,
puesto que la diversificación exportadora y la disminución de los márgenes de
vulnerabilidad, no es un objetivo solo boliviano sino de todos los países
exportadores de productos primarios. Sin embargo, hay un trasfondo que va
más allá, así el señalar que el nuevo modelo tendrá como función, no sólo la
generación, sino el control y distribución de excedentes, refleja la
intencionalidad de buscar la intervención estatal en esas activida des, idea que
precisamente es la que está detrás de la llamada “nacionalización”.
Por otra parte, sostiene que el Estado negociará e implementará los
acuerdos internacionales de comercio e inversiones centrados en la integración
solidaria entre los pueblos, con acciones de promoción de las exportaciones
para productos de Marca Boliviana, con protección selectiva del mercado
interno, atracción de inversión extranjera, incluyendo a los diversos sectores
productores, exportadores y prestadores de servicios ( PND, p. 201).
En esta parte, destaca una de las posturas planteadas por el nuevo
gobierno, cual es la integración solidaria de los pueblos como marco para la
negociación de acuerdos y tratados comerciales, posición que se ve reflejada
15 Así, el Decreto Supremo N° 28699 deroga el artículo 55 del D.S. N° 21060 y el artículo 39 del D.S. N°
67
en un modelo de convenio que seguirá Bolivia en sus negociaciones
internacionales. Más allá de la intencionalidad que tenga el gobierno, el éxito en
la aplicación de esta idea tiene que ver con la predisposición de otros países
para aceptar negociar en esos términos.
La nueva modalidad implica cambiar el actual enfoque de liberalizarse
para integrarse a la economía mundial (que presupone a la globalización
neoliberal como única vía para llegar a este objetivo), por un nuevo enfoque
basado en la utilización de distintas vías y opciones para participar en los
diferentes mercados y ámbitos de una economía mundial que debe ser
interdependiente, gradualmente de acuerdo a los compromisos que pueda
asumir en función de sus propios intereses (PND, p. 202).
Este apartado muestra claramen te el cambio de dirección que se
pretende dar a la economía y a las relaciones económicas internacionales,
desechando el modelo neoliberal como hacíamos referencia al comenzar este
numeral.16
Según el documento, la política de tratamiento a la inversión ext ranjera
directa garantizará la seguridad jurídica con reglas de juego claras, que incluyan
criterios tales como la Licencia Social, Licencia Ambiental, transferencia
tecnológica, generación de empleo, preferencia en uso de materia prima,
insumos y servicios nacionales (PND, p.204).
22407, los cuales, respectivamente, establecieron y consolidaron el régimen de libre contratación.
68
Vemos que existe la intencionalidad de brindar seguridad jurídica a la
inversión extranjera, lo cual denota el interés del gobierno de promover y atraer
dicha inversión, obviamente con las condicionantes o características que
imponga su nuevo modelo, empeño en el cual los CDI pueden ser un
instrumento idóneo como ya vimos al analizar sus ventajas.
Por último, el Plan Nacional de Desarrollo plantea priorizar la revisión de
tratados bilaterales de inversión, con el fin de ajustarlos en función de los
nuevos lineamientos definidos por el gobierno, preservando el principio de
soberanía, elaborando un modelo de acuerdo para la atracción de inversiones
(PND, p.204).
Si bien no hace referencia expresa a los CDI, podemos inferir que estos
convenios también serán objeto de revisión, ya que la mayoría (los suscritos en
la década del noventa) responden a la orientación neoliberal de los gobiernos
de la época. Lo dicho abre la ventana de oportunidad para revisar también los
convenios que están desactualizados, pero principalmente para promover la
negociación de nuevos convenios, por una parte con los países con los que se
mantiene importante actividad comercial y, por otra, con aquellos que nos
interesa o debería interesarnos mantener relaciones económicas más
profundas, como por ejemplo China o India, tal como vimos al analizar los flujos
comerciales y de inversión que tiene el país.
16 La opción para el país no es escoger si participa en la economía mundial, sino cómo participa, estableciendo una apertura regulada y selectiva en función de las ventajas dinámicas y de la visión que tenemos de país (PND, p. 202).
69
3.4.2 CAN, MERCOSUR y Otras Alternativas.
La situación actual de la Comunidad Andina de Naciones puede ser
definida, sino como de crisis, como de una fuerte tensión interna. La
automarginación impuesta por Venezuela, sin duda marca una nueva etapa en
el proceso andino de integración, dada la importancia relativa que tiene dicho
país en el bloque.
Existen visiones diametralmente opuestas en los enfoques económicos
de los países, por ejemplo, mientras Colombia y Perú están a favor de la
suscripción de tratados de libre comercio, Bolivia y Ecuador se oponen. Al
respecto, el tema actualmente en agenda es la negociación de un acuerdo
comercial con la Unión Europea, en la cual los intereses que persigue cada país
difieren y entran en contraposición; sin embargo, existe la intención de encarar
la negociación en bloque.17
Bolivia en particular, defiende su planteamiento de “la diplomacia de los
pueblos, y su Presidente recriminó al Perú por vulnerar la posición comunitaria
cuando negocia TLC independientes con Estados Unidos y con la Unión
Europea. Por su parte, Perú sostiene que su posición negociadora bilateral en
nada interfiere con la negociación del bloque, y más bien acusa a Bolivia de
frenar el proceso de integración al no querer avanzar en las negociaciones,
sosteniendo que Bolivia y Ecuador al no estar de acuerdo con el concepto de
17 Con las reuniones de coordinación andina en materia de diálogo político y cooperación, los países de la CAN iniciaron esta semana una etapa de intensos preparativos para la II Ronda de Negociaciones para un
70
libre comercio, afectan los intereses peruanos de impulsar un acuerdo
comercial con la UE (La Tercera, 3 de noviembre de 2007, p. 13).
Una situación similar se presentó cuando Colombia suscribió su TLC con
Estados Unidos,18 lo cual perjudicaría las exportaciones bolivianas de
oleaginosas. En ese momento Venezuela acusó a Colombia de vulnerar la
posición comunitaria y, Colombia defendió su posición señalando que no se le
podía privar de la posibilidad de acceder a nuevos mercados.
En resumen existen (ahora más que nunca) posiciones ideológicas,
políticas y económicas dispares, que no permiten alcanzar un acuerdo a lo
interno y menos con otros bloques, por lo cual no parece factible unificar
criterios, al menos en el mediano plazo, en torno a temas de política comercial y
económica. En ese marco, la posibilidad de revisión del CDI comunitario,
buscando su actualización y plena aplicación, tampoco será factible en lo
inmediato.
En cuanto al MERCOSUR, tenemos que Bolivia no es un miembro pleno
de dicha organización, sino simplemente asociado. Como vimos, debido a la
venta de gas, en los últimos años Brasil y Argentina se han convertido en los
principales destinos de las exportaciones bolivianas, al igual que constituyen
los principales proveedores de importaciones, lo cual lleva a pensar que el paí s
debe privilegiar sus relaciones con estas dos naciones.
Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, que se llevará a cabo del 10 al 14 de diciembre en Bruselas (www.comunidadandina.org, Lima, 31 de octubre de 2007). 18 Convenio que está pendiente de ratificación por el Senado de los Estados Unidos.
71
Brasil no sólo constituye un mercado para las exportaciones bolivianas,
sino que es una potencial fuente de inversiones en todo rubro, por lo cual
Bolivia debería profundizar sus relaciones comercia les y buscar promover las
inversiones provenientes de ese país. Sin embargo, Brasil, más allá de tener un
gobierno de “izquierda”, mantiene una economía fuertemente orientada al
sector privado y al modelo de mercado, por lo cual existe una diferencia radic al
con el nuevo enfoque económico que promueve el gobierno boliviano.
PETROBRAS, la empresa petrolera brasileña, ha sido la empresa más
afectada con la “nacionalización de los hidrocarburos” efectuada en Bolivia,
habiéndosele obligado a suscribir nuevos contratos para operar en el país y a
transferir al Estado las refinerías que adquirió en el proceso de privatización.
Por su parte, a otra empresa brasileña, que tenía la concesión para la
explotación del Mutún,19 le fue revocada la adjudicación por haber obtenido
irregularmente una licencia ambiental. Así, consideramos que la actual
coyuntura no es la más propicia para fomentar inversiones desde ese país. 20
En cuanto a Argentina, la situación parece ser diferente, en la gestión de
actual gobierno boliviano se suscribieron el nuevo contrato de venta de gas, así
como varios compromisos (cartas de intensión) de inversión para la exploración
de hidrocarburos y la instalación de una planta separadora de líquidos, por lo
cual la posibilidad de atraer mayor inversión desde ese país es factible.
19 El Mutún son las reservas de hierro más importantes que existen en Sudamérica, se encuentran en territorio boliviano, cerca de la frontera con Brasil.
72
Bolivia y Argentina tienen suscrito un CDI que podría ser utilizado para
fomentar nueva inversión; sin embargo, como ya señalamos, dicho convenio
data de la década del setenta, cuando las condiciones económicas y políticas
de ambos países respondían a otra realidad. En ese entendido, la actual
coyuntura podría favorecer la revisión y actualización del convenio existente
entre ambos países.
Por otra parte, Bolivia debe definir su estrategia para atraer inversiones
de otros países y fomentar la apertura de mercados que no son los tradicionales
para las exportaciones bolivianas.
De esa manera, Bolivia no puede dejar de lado la posibilidad y necesidad
de establecer vínculos con países como China e India, por citar las dos
economías emergentes más importantes, dada la relevancia mundial que van
adquiriendo, tanto por el dinamismo de sus economías, como por su peso
estratégico y demográfico.
Así, haber adjudicado la explotación de los yacimientos del Mutún a la
empresa india Jindal Steel, es una buena señal, por un lado del interés de estos
potenciales inversionistas en Bolivia, como de la voluntad del gobierno boliviano
de establecer lazos con estas economías.
Los niveles de crecimiento actual de China e India, así como la estructura
de sus economías, han impulsado el crecimiento económico de los países
20 No obstante lo dicho, cabe señalar que los Presidentes Lula Da Silva de Brasil y Evo Morales de Bolivia, se reunirán en la primera semana de diciembre para tratar el tema de inversiones de PETROBRAS en Bolivia (La Razón, 6 de noviembre de 2007).
73
sudamericanos durante los últimos años. Las exportaciones de la región a
China e India destacan por la concentración en recursos naturales y
manufacturas basadas en recursos naturales, representando estas dos
categorías cerca del 80% de las exportaciones de la región (Rosales y
Kuwayama, 2007, pp. 33-34).
China es un gran importador de productos primarios. Para mantener su
rápido crecimiento necesita asegurar el abastecimiento de materi as primas,
alimentos y productos energéticos, coyuntura que favorece a países
exportadores de dichos productos (Rosales y Kuwayama, 2007, p. 37). Este
sería el caso de Bolivia, que puede y debe aprovechar dicha situación, sobre
todo en lo que hace a minerales, producto del que tradicionalmente fue
productor y ahora constituye un potencial nuevo proveedor. Respecto al gas, el
mercado relevante parecería estar en el vecindario.
Por otra parte, si bien China ha sido principalmente un receptor de
inversión extranjera, durante los últimos años también se ha convertido en un
importante inversor en el ámbito internacional, llegando a constituir el sexto país
origen de flujos de inversión entre los países desarrollados (Rosales y
Kuwayama, 2007, p. 26).
No obstante lo señalado, debemos tener en cuenta que todas las
llamadas economías emergentes, más allá del sistema político que siguen sus
Estados, han desarrollado modelos económicos capitalistas, con enfoques
distintos o con grados de intervención estatal variables, pero en lo principal
74
enfocados en lo que es la “economía de mercado” que critica el actual gobierno
boliviano.21
21 China, que mantiene una posición política comunista, ha desarrollado su modelo económico de inserción internacional a partir de la apertura de mercados y la atracción de inversión extranjera directa. India por su parte (de orientación política socialista), ha mostrado más cautela respecto a la inversión extranjera, desarrollando el área de externalización de procesos empresariales (provisión de servicios) y las llamadas zonas económicas especiales.
75
CAPÍTULO IV
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
4.1 CONCLUSIONES
La globalización y el incremento en las relaciones económicas
internacionales que conlleva, tiene como resultado el aumento de problemas de
fiscalidad internacional, uno de los cuales es la doble imposición. Fenómeno
que implica la concurrencia de dos potestades tributarias pretendiendo gravar,
con el mismo o similar impuesto, la misma renta obtenida por una misma
persona (natural o jurídica), en un mismo periodo impositivo.
La imposibilidad o la falta de voluntad, que tienen las legislaciones
nacionales de solucionar los problemas de doble imposición, hace necesario
recurrir a los CDI como instrumento idóneo para encarar dichos problemas.
Imposibilidad porque al adoptar el criterio de fuente o territorial, sólo se
soluciona parcialmente el problema (respecto a los nacionales, pero no así
respecto a los extranjeros); falta de voluntad, porque precisamente no habría
que negociar cuando se recurre a la suscripción de estos convenios.
Los CDI, resultan instrumentos eficaces a la hora de compararlos con las
bondades que podrían tener las medidas unilaterales de la legislación interna
(Montaño, 2006, p. 265).
Estos convenios, a pesar de la desventaja que implica la pérdida relativa
de recaudación, ofrecen un saldo sin duda positivo para los países que los
firman puesto que, reduciendo las posibilidades de evasión y elusión fiscal,
76
contribuyen a consolidar la inversión, los servicios transfronterizos, el comercio
y las relaciones humanas (Vallejo, 2002, p. 55).
Entre las ventajas más importantes destacan la creación de un marco de
seguridad jurídica que promueve la inversión, así como la oportunidad de
acceder a tecnología de primera línea a menores costos.
De esa forma, la pérdida de recaudación directa es compensada por la
obtención de otro tipo de ventajas, así como por la recaudación indirecta
proveniente de las nuevas actividades gra vables que generen esa inversión y el
incremento de comercio.
Existen modelos de convenio como el de la OCDE, el de la ONU o el de
la CAN que son utilizados por los países para la negociación de acuerdos entre
ellos. Sin embargo, lo que prima en dichas negociaciones es la posición que
defiende cada país y el interés que persigue al negociar uno de estos tratados,
lo cual ha derivado en la utilización indistinta de elementos de uno y otro
modelo, haciendo la práctica que cada país tenga su modelo (en el cas o de
Estados Unidos incluso publicado).
En la negociación de estos convenios, el tener un sistema tributario
basado en el principio territorial o de fuente puede resultar en una
autolimitación del poder de negociación, en el entendido que la negociación
precisamente persigue que ambos países se abstengan de gravar a los
residentes del otro país.
77
Como sólo gravo las rentas producidas en mi país y no gravo a mis
residentes por su renta externa, por una parte, mis residentes buscarán generar
ganancias en el extranjero y, por otra, al no gravar la renta externa no podría
ofrecer dejar de hacerlo. Por lo tanto, el otro país (con principio de renta
mundial) no tendría incentivo a negociar, puesto que al dejar de gravar la renta
externa de sus residentes no obtendría compensación.
El ordenamiento jurídico boliviano, en el ámbito constitucional no
contiene una referencia expresa a la jerarquía normativa de los tratados
internacionales. En el ámbito impositivo específicamente, el Código Tributario
Boliviano al re ferir el orden de prelación normativa, establece que primero está
la Constitución Política del Estado, luego los convenios internacionales
ratificados y después el Código y las leyes.
Del análisis de los datos económicos más relevantes para el estudio de
caso, observamos que la inversión extranjera directa (IED) tuvo un incremento
importante en el periodo 1995 – 2002, promovido por la capitalización de las
empresas estatales.
Si bien de este dato no se puede concluir categóricamente que en Bolivia
la suscripción de CDI promovió el ingreso de flujos de inversión extranjera, si se
puede aseverar que la mayoría de los CDI que tiene Bolivia fueron suscritos
(tres en 1994 y uno en 1997) coincidentemente en el mismo periodo en el que
fueron capitalizadas las empresas estatales y se generó el más alto flujo de
inversión extranjera en el país.
78
Por otra parte, destaca el descenso brusco que sufre la IED a partir del
2003, el cual presenta niveles negativos en 2005 y recién en 2006 se acerca a
los niveles alcanzados en 1995. Esta situación coincide con la crisis política y
social que desencadenó los sucesivos cambios de presidentes a partir de
octubre de 2003.
Otro aspecto que destaca del comportamiento de la IED en Bolivia, es la
importancia relativa respecto al PIB, la cual en 1998, 1999 y 2002 llegó al 12%,
mostrando la importancia que puede tener este tipo de inversión para una
economía como la boliviana.
Los movimientos de flujos comerciales de y hacia Bolivia, muestran que
los principales socios comerciales del país están en la región. Brasil y Argentina
en el MERCOSUR y por otra parte la CAN. Los primeros son los principales
compradores de gas natural, así como los principales proveedores de
importaciones, y los países de la CAN son los mercados para las oleaginos as
bolivianas.
Los datos aún no muestran un incremento significativo de las
exportaciones a los mercados asiáticos, entre ellos China e India, lo cual habla
de un potencial mercado para la producción boliviana, sobre todo de minerales,
la cual actualmente se destina a Norte América y Europa, pero que no alcanza
la significación que antaño tuvo para la economía nacional.
A partir de esos datos, es posible plantear que la negociación de nuevos
CDI con los países que se mantiene importantes relaciones comercia les, así
79
como con aquellos con los cuales las relaciones aún son incipientes, permitirá
fomentar el intercambio comercial y la inversión extranjera, la cual en general
presenta niveles muy bajos en Bolivia (en comparación con otros países de la
región).
De la revisión del Plan Nacional de Desarrollo, se desprende que el
Gobierno Boliviano, pretende impulsar la inversión extranjera, claro con ciertas
“características o restricciones”, como la contratación de bienes y servicios de
origen nacional.
En ese marco, no deben perderse de vista las ventajas que ofrece la
negociación y suscripción de CDI, dado que con el sólo hecho de evitar la doble
imposición, estos instrumentos crean un ambiente jurídico seguro que
promueve los diferentes emprendimientos.
El actual Gobierno Boliviano declara la intención de revisar y reencausar
los acuerdos comerciales y de inversión suscritos por Bolivia en el marco del
nuevo modelo de crecimiento económico que propone, al amparo de lo que
llama la diplomacia de los pueblos.
Ésta develada intención puede constituir un elemento que desincentive a
los inversionistas extranjeros, dado que ellos operaban en un marco normativo
preestablecido; sin embargo, esta medida puede constituir una ventana de
oportunidad, al permitir revisar y actualizar los CDI ya suscritos por Bolivia,
adecuándolos para que sean plenamente aplicables y contribuyan a consolidar
80
los objetivos del nuevo gobierno, obviamente en la medida que las otras partes
accedan a renegociar.
Más allá de la orientación ideológica, política o económica de los
gobiernos, los CDI constituyen instrumentos idóneos para combatir la doble
imposición, contribuyendo a generar además el ambiente de seguridad jurídica
propicio para fomentar el comercio, las inversiones y el intercambio te cnológico.
Así, observamos como China o India, países con ideología comunista y
socialista respectivamente, suscriben acuerdos comerciales (como los TLC) y
CDI para promocionar sus mercados y fomentar a sus inversores.22
4.2 RECOMENDACIONES
Es innegable el balance positivo que dejan los CDI para los países que
los suscriben, dentro del cual destacan la atracción de inversiones y el acceso a
tecnología de punta. Por lo cual, siendo objetivo del actual Gobierno Boliviano
fomentar la inversión extranjera, así como modificar el patrón primario
exportador, consideramos necesario que se recurra a la negociación y
suscripción de estos convenios.
En este marco, destaca la necesidad de emprender negociaciones con
los países de economías emergentes, como China, Ind ia o Brasil, por señalar
algunos, que constituyen potenciales mercados para los productos bolivianos, a
la vez que potenciales fuentes de inversión para el país.
22 En Sudamérica, Chile tiene suscritos TLC y CDI tanto con China como con India.
81
Es necesario actualizar el CDI que se tiene con Argentina por varias
razones. Primero, porque es un convenio antiguo que responde a una
coyuntura diferente a la actual, cuando fue suscrito en ambos países existían
gobiernos militares. Segundo, Argentina fue, es y seguirá siendo un importante
socio comercial de Bolivia. Tercero, la afinidad política que parecen tener los
gobiernos de ambos países, ambos se declaran socialistas, reflejada en la firma
de varios compromisos y acuerdos de inversión, provisión de gas y otros temas.
Para que la negociación de estos convenios sea favorable a los intereses
bolivianos, el gobierno debe definir previamente cuáles son sus objetivos e
intenciones.23 En ese sentido, resultaría pertinente la elaboración de un modelo
de convenio propio que sirva de base y guía en la negociación. En este
empeño, se puede recurrir como referente a los modelos de la OCDE, ONU o la
CAN.
Dado que Bolivia mantiene, como base de su sistema tributario, el
principio de fuente, una de los temas que puede ofrecer en la negociación de
CDI es el impuesto a los Beneficiarios de Exterior (IUE -BE). En tal sentido,
debería analizarse la posibilidad de bajar la alícuota de ese impuesto a los
pagos y remesas hacia el exterior, por ejemplo de 12.5% efectivo a 5% efectivo,
sólo dentro del alcance de los CDI.
23 Si lo que se busca es impulsar a los inversionistas nacionales, se pueden establecer medidas unilaterales para evitar la doble imposición (favoreciendo la inversión extranjera) con el objetivo de lograr un trato recíproco para nuestros inversionistas en el extranjero.
82
Teniendo en cuenta lo señalado en el párrafo precedente, el gobierno
debería evaluar la posibilidad de abandonar el uso exclusivo del principio de
fuente como principio rector del sistema tributario boliviano.
El Servicio de Impuesto Nacionales de Bolivia debería crear una unidad o
departamento espec ializado en temas de fiscalidad internacional, entre los
cuales destaca la prevención y eliminación de doble imposición. Un grupo de
funcionarios debidamente capacitados ayudará al conocimiento y aplicación de
los CDI, e incluso podría coadyuvar la labor d el Viceministerio de Política
Tributaria al definir y negociar estos convenios.
83
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