1 VIII Congreso Internacional de Análisis Organizacional Individuo y Sociedad: Redes y Formas Emergentes de Organización AGENDACIÓN DE PROBLEMAS PÚBLICOS EN CONGRESOS LOCALES Mesa de Trabajo: Políticas Públicas desde la Perspectiva Organizacional Modalidad de la Ponencia: Investigación en proceso M.A.P. Erika García Méndez 1 [email protected]Colegio de San Luis Parque de Macul #155 Fracc. Colinas del Parque San Luis Potosí, S.L.P. CP 78299 01 45 44 41 26 92 41 Dr. Julio César Contreras Manrique [email protected]Colegio de San Luis Parque de Macul #155 Fracc. Colinas del Parque San Luis Potosí, S.L.P. CP 78299 01 444 8 11 01 01 ext. 6144 Monterrey, N. L., México 8 al 12 de Noviembre de 2010 1 Autor responsable para la comunicación
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VIII Congreso Internacional de Análisis Organizacional
Individuo y Sociedad: Redes y Formas Emergentes de Organización
AGENDACIÓN DE PROBLEMAS PÚBLICOS EN CONGRESOS LOCALES
Mesa de Trabajo: Políticas Públicas desde la Perspectiva Organizacional Modalidad de la Ponencia: Investigación en proceso
Colegio de San Luis Parque de Macul #155 Fracc. Colinas del Parque
San Luis Potosí, S.L.P. CP 78299 01 444 8 11 01 01 ext. 6144
Monterrey, N. L., México
8 al 12 de Noviembre de 2010
1 Autor responsable para la comunicación
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AGENDACIÓN DE PROBLEMAS PÚBLICOS EN CONGRESOS LOCALES2
Resumen
Este trabajo presenta resultados de investigación sobre la agendación de problemas públicos en un Congreso local, tomando el caso de un problema público originado por la acción de una compañía minera en una localidad del Estado de San Luis Potosí, México. Encuadrado en la concepción organizacional tripartita de las organizaciones de partido político y en el proceso de las políticas públicas, muestra la relevancia que tienen los activistas partisanos cuando se desempeñan en cargos públicos para definir la participación activa de las organizaciones políticas en la promoción de políticas públicas así como la importancia de empatar los valores de las coaliciones promotoras con los principios partidistas de las fracciones y/o representaciones parlamentarias en el Congreso local para lograr la agendación de problemas públicos.
Palabras clave: Congresos locales; agendación; organizaciones de partido político; organizaciones legislativas locales.
2 La autora y el autor agradecen el apoyo del CONACYT -a través del Proyecto con clave 90541, 2008-
para la investigación sobre la cual se ha construido este trabajo.
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Introducción
El objetivo de este trabajo es describir el proceso de agendación de problemas públicos
en Congresos locales en el contexto mexicano, a partir del estudio de un caso de
agendación de un problema ambiental derivado de la explotación minera en la cabecera
municipal de Cerro de San Pedro en San Luís Potosí, México. Para ello, se analiza la
trayectoria de un problema público, desde su concepción y gravitación en la agenda
pública hasta su llegada a la agenda institucional de un Congreso local, destacando la
relevancia del papel que juegan los actores que se involucran en él para colocarlo como
prioridad institucional a manera de que sea sujeto de política pública.
Bajo la consideración de que es importante entender cómo se construye
socialmente un problema de carácter público y la manera en que los actores se
coaligan para llevarlo a la agenda institucional -del Congreso para nuestro caso- con la
finalidad de que aquéllos que diseñan, formulan e implementan política pública
emprendan acciones que, bajo sus perspectivas, den solución viable a dicho problema
público. En este sentido, se plantea una propuesta de estudio multidisciplinaria nutrida
de conceptos de diversa índole, sustentado principalmente en los estudios de Política
Pública y de las organizaciones de partido político.
La hipótesis que sustenta este trabajo es que la agendación de un problema
público en Congresos locales depende del partido, de las comisiones o de algún
organismo o institución que asemeje sus intereses a los de aquéllos que integran la
organización. La metodología que se utiliza es el estudio de caso el cual es de tipo
exploratorio dada la dificultad inicialmente identificada para hacerse de elementos
explicativos con causalidad directa.
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LA POLÍTICA PÚBLICA COMO CAMPO DE ESTUDIO
El estudio de los asuntos políticos se ha desarrollado desde hace varios siglos, desde
diferentes disciplinas, como la Administración y la Ciencia Política. Hasta 1950 habían
predominado los enfoques economicistas en el estudio de las cuestiones relacionadas
con el gobierno, así como su actuación y el estudio de lo público en las sociedades.3
Dentro de los diversos enfoques que existen para llevar a cabo estudios desde la
Política Pública, se encuentra el enfoque del proceso de políticas, el cual surge como
respuesta a las carencias de los enfoques economicistas respecto del análisis de la
política pública y concibe diversas fases o etapas de la política pública.4 Amén de las
críticas hacia este enfoque, para fines analíticos nos ayuda a estructurar en fases,
hacer cortes de tiempo y establecer una lógica consecutiva y causal de las acciones
políticas para llevar a cabo estudios de mayor precisión.
Para fines de este trabajo, se analizarán las primeras dos etapas del proceso de
políticas, las cuales llamaremos proceso de agendación5 y nos centraremos en la
identificación y construcción del problema, así como en su llegada a las agendas
pública e institucional. Este proceso empieza con la identificación de un problema
3 Ante la falta de capacidad de estos enfoques para entender los procesos decisorios de una forma más integral comienza a
desarrollarse, desde la Ciencia Política, el estudio de las políticas públicas con su énfasis en las políticas como producto de la actividad pública (Roth, 2002: 14). Este campo de estudio surge como tal con las primeras aportaciones hechas por Harold Lasswell (1951), quien aboga por un enfoque de las políticas que ayudaría a generar más conocimiento, no solo de los problemas básicos o complejos sino también en el valor de las metas involucradas en las políticas. Aunque algunos autores, como Guerrero, establecen que sus bases filosóficas se establecieron en la antigüedad, en Grecia con Platón y Aristóteles; así como en Roma con las bases del derecho público (1993: 2). 4 En un primer momento, Lasswell “define siete etapas: información, recomendación, prescripción, invocación, aplicación, valoración
y término” (en Lindblom, 1991: 11). Por su parte, Dye identifica seis etapas: Identificación del problema, Agendación, Formulación, Legitimación, Implementación y Evaluación (2008: 14). Además de las discordancias anteriores, este enfoque ha recibido muchas otras críticas en el mundo académico, por la complejidad de los procesos que pretende observar. 5 De este modo, la agendación se define como el proceso mediante el cual los problemas y soluciones alternan ganan o pierden
atención por parte de las élites, o las actividades de un número de grupos e individuos que causan que ciertos asuntos ganen atención o por el contrario que se prevenga que algunos temas reciban atención (Birkland, 2005: 108). Es decir, que es la decisión de los asuntos que van a ser considerados y tomados por el gobierno (Dye, 2008: 32).
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público6, condición que produce deseos de insatisfacción o necesidades por parte de
las personas y que buscan que sea tomado en cuenta para que se le dé solución
(Anderson citado en Dye, 2008:31).7
El problema público es identificado cuando individuos o grupos8 hacen demandas
al gobierno (Dye, 2008: 31) con respecto a una situación que requiere ser resuelta.
Siguiendo a Sabatier y Jenkins (1998), puede decirse que los individuos y grupos se
asocian para formar coaliciones promotoras9 y que se coaligan con el fin de actuar en
diferentes escenarios como son los congresos, gobiernos, agencias administrativas y
tribunales utilizando variados instrumentos como la modificación de las normas y
presupuestos, el cambio del papel que juegan los personajes clave y el cambio en la
opinión pública (Martinón, 2005: 11).
Así, una vez que el problema público ha sido identificado, uno puede observar
como los problemas y las soluciones alternan, ganan o pierden atención por parte de
las élites, o las actividades de un numero de grupos e individuos que logran que ciertos
asuntos ganen atención o, por el contrario, que se prevenga que algunos temas reciban
atención (Birkland; 2005: 108). Así mismo, se puede observar la adopción, la
6 Existen una gran variedad de problemas públicos, algunos son problemas sencillos y localizados, con respuestas disponibles;
otros son problemas complejos, de escala, interdependientes, que no son tratables aisladamente. Unos son problemas de rutina, programables; otros son inéditos, a encarar con medidas innovadoras. (Aguilar, 2007: 23). 7 En este sentido, las políticas se ocupan de aquello que se considera en la esfera de lo público, refiriéndose a un ámbito de la vida
que no es privada ni individual; parte de lo que se considera como colectivo y que requiere de la intervención gubernamental (Parsons, 2007: 37). 8 Entre estos grupos demandantes puede haber individuos, organizaciones no gubernamentales, empresas, asociaciones civiles,
partidos políticos, dependencias gubernamentales, instituciones, colectivos, organismos internacionales, sindicatos, agencias gubernamentales, medios de comunicación y grupos parlamentarios entre otros tantos. 9 A partir de las limitaciones que los autores identifican en aportaciones como en el enfoque del proceso de políticas de Lasswell y
la teoría de sistemas de Easton, se busca crear un enfoque que sea capaz de explicar el cambio en las políticas públicas. Esta perspectiva tiene cuatro premisas básicas. En primer lugar, establece que el análisis del cambio en las políticas requiere un periodo mínimo de una década, esto en el supuesto de que se lleve a cabo un ciclo completo de políticas y que se obtengan los resultados que se generaron a partir de él; en segundo lugar, que la mejor forma de entender el cambio es a través de los subsistemas de política, esto es, por las interacciones de los actores que buscan influenciar las acciones del gobierno en un área determinada; en tercer lugar, que los subsistemas deberán involucrar relaciones entre diferentes niveles de gobierno y; por último, que las políticas públicas o programas que se llevan a cabo pueden conceptualizarse como sistemas de creencias, ya que involucran valores, prioridades y percepciones (Jenkins-Smith; 1993: 16).
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priorización del asunto y su mantenimiento en las agendas mediáticas y
gubernamentales (Nelson, 1978: 109).
EL PARTIDO EN EL CONGRESO
Los partidos políticos, desde su concepción moderna, han sido las instituciones
representativas de la democracia. Su estudio ha ocupado una gran parte de la literatura
de la Ciencia Política y ha ido tomando diversos cauces.10
Sin embargo, poco se han concebido desde el punto de vista organizacional, es
decir, como objetos difusos y multideterminados, con fronteras que no son fáciles de
identificar, cruzadas por lógicas de interacción contradictorias y dinámicos por su
incesante cambio (Montaño, 1999: 17).11 Por si fuera poco, desde este mismo punto de
vista las políticas públicas se conciben como un elemento organizacional muy
importante en una sociedad en la que el Estado se vale de una red de organizaciones,
las cuales expresan la acción concreta y cotidiana para actuar como participante y
mediador en la defensa de los diversos intereses de las mismas (Ibarra y Montaño,
1986: XVIII). En tal sentido, los partidos políticos se desempeñan como una de las
organizaciones de la red, los cuales, con su actuación en los diferentes espacios
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Desde sus orígenes, bajo un análisis con los modelos tradicionales, han sido abordados como un vehículo de cambio en sociedades democráticas; en interacción con otros, dentro del sistema de partidos, el énfasis se ha puesto en la forma en la que son reglamentados y como inciden en la configuración de los gobiernos; en las diferentes tipologías, el acento se ha colocado sobre su dimensión ideológica, entre otros. 11 Como organizaciones, a decir de De la Rosa y Contreras los partidos políticos se constituyen con todos los elementos que definen
a una organización por lo cual son susceptibles de ser estudiados como tal: “Son una colectividad por ser construidos y reconstruidos por seres humanos que se reúnen para realizar objetivos comunes […]; con una frontera identificable […] por sus ideologías, su proyecto de Nación, su religión […]; un orden normativo, pues gran parte del comportamiento y los recursos de sus integrantes son dirigidos, coordinados y controlados por estatutos formalmente establecidos […]; niveles de autoridad destinados a habilitar sus directivos con capacidades y recursos suficientes para facilitar la coordinación y promover la cooperación […]; sistemas de comunicación con un marco de conocimiento e interpretación común que facilita el flujo de información […]; sistemas de coordinación de membrecías […]; que existen de manera continua […]; en un ambiente […]; y se involucra en actividades desde pegar propaganda o emitir una convocatoria, hasta planear un ejercicio presupuestal […]; que se relacionan por lo general por un conjunto de metas explicadas en sus estatutos, programas de acción y declaraciones de principios […]; cuyas actividades tienen resultados para los miembros de la organización, la organización misma y la sociedad” (2007: 28-33).
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públicos, inciden en la agendación de problemas así como en la creación, diseño,
implementación y evaluación de la política pública.
En específico, los partidos políticos pueden ser pensados idealmente como una
organización de estructura tripartita, compuesta de tres elementos o facetas: el partido
como organización propiamente dicha, el partido en el electorado y el partido en el
gobierno.12 En particular, según el caso que nos ocupa, las organizaciones de partido
político con su cara en el gobierno llevan a cabo sus fines y funciones en diversas
arenas o espacios institucionales, entre los que se encuentran el Poder Ejecutivo a
través de las diversas secretarías y dependencias así como el Poder Legislativo a
través del Congreso. Para efectos de este trabajo, nos ubicamos en el Congreso como
actor central en el gobierno y espacio de realización de los primordiales procesos de la
representación ciudadana y de la relación entre los poderes republicanos que se
insertan junto a las ideologías, valores y tradiciones de los partidos políticos.
Ahora, si vemos al Congreso como una organización cuyos integrantes actúan
estratégicamente, podemos decir que es un universo de conflicto constante y que su
funcionamiento es resultado de los enfrentamientos entre las racionalidades existentes
de los múltiples actores que utilizan las fuentes de poder de las que disponen (Crozier y
Friedberg, 1990: 77).13 De acuerdo a su función objetiva, esta organización legislativa
se conforma esencialmente por funcionarios denominados diputados los cuales fungen
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La cara del partido como organización propiamente dicha es el espacio organizacional donde se concretan acciones y se alcanzan objetivos. Así mismo, se desarrollan normas, esquemas de poder, así como formas de autoridad e influencia y recursos que son distribuidos a través del partido; el partido en el electorado corresponde al espacio organizacional menos estable, activo y organizado; el partido en el gobierno constituye el espacio en el cual se organiza a los miembros como militantes en virtualmente todas las legislaturas de las democracias y que poseen objetivos e incentivos diferentes a los de la organización en sí (Sorauf, 1967: 33-45). 13
Siguiendo a Crozier y Friedberg, en el Congreso la estructura se considera un factor determinante en la actuación del legislador como actor estratégico en el campo de las políticas públicas ya que, independientemente de que siempre tienen un cierto grado de libertad y de negociación (Crozier y Friedberg, 1990: 76), se ven constreñidos por los espacios a los cuales pueden acceder dentro de esa misma estructura.
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como representantes de la sociedad y, bajo el supuesto técnico de una división del
trabajo altamente especializada, se integran en unidades de trabajo denominadas
comisiones14 para atender sectores específicos de la problemática social general y de la
política pública en particular.
Por norma, cada comisión se conforma por un número determinado de diputados
que se encargarán de atender las necesidades de cada uno de los distritos a los que
representan en particular y las de todo el Estado en general a través de propuestas
que, mediante un proceso legislativo, se traducen en iniciativas, leyes, decretos y
puntos de acuerdo que regulan y dan pie a programas y políticas públicas.
Las fuerzas partidistas más poderosas, a través de sus diputados, acceden a las
comisiones que se conciben como las más importantes en tanto que las de menor
calado llegan a las comisiones de menor importancia estratégica15 para la definición de
las políticas públicas. De este modo, los congresos son arenas organizacionales
constituidas, esencialmente, por diversas organizaciones de partido político en las que
cada una de éstas, en tanto actores, tratarán de limitar a las otras para,
simultáneamente, satisfacer sus propias exigencias (Crozier y Friedberg, 1990: 76) y
actuar bajo sus intereses y principios para influir y determinar las prioridades en los
sectores de política que se adscriban a sus preferencias ideológicas, valores e
intereses.16
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Entre ellas se encuentran, para el caso que nos ocupa, las de asuntos ambientales, del agua, de migración, de asuntos indígenas, de educación y cultura, ciencia y tecnología, entre otras; dependiendo del nivel de gobierno en el que nos situemos. Su número y temáticas también varían según el nivel de gobierno y las condiciones internas y contextuales de cada Congreso. 15
En cuanto espacios de acción estratégica, la importancia de estas comisiones puede deberse a 3 factores: 1) El tema o temas que encuadran los problemas que se atienden en ellas; 2) el contexto, y; 3) la cantidad y calidad de los recursos que proveen “por sistema” tales como poder, estatus, recursos financieros y humanos. 16
Bajo estas estrategias encontradas, los congresistas y sus fracciones parlamentarias negocian su adscripción a la o las comisiones de su interés de acuerdo, principalmente, con los siguientes 5 factores: 1) El número de cargos o curules obtenidas por cada uno de los partidos; 2) Los principios ideológicos representados por éstos, como son los valores ambientales, religiosos y
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Una vez que los legisladores han negociado su ingreso a las diversas
comisiones, deben atender los asuntos correspondientes a los sectores de política a
los cuales se remite la comisión o comisiones de su adscripción. Además, deben
responder a los compromisos que han establecido previamente con otros miembros del
partido local, las exigencias de las oficinas del partido en el nivel nacional, así como con
los grupos de interés y otras asociaciones que los apoyaron para obtener el cargo; de
manera tal que la agenda de políticas en el Congreso se modifica para inscribir algunos
de los nuevos asuntos a tratar en las comisiones los cuales no fueron considerados
dentro de las preferencias y prioridades de los legisladores en el principio del período
legislativo. Esto conlleva a que algunas acciones de política pública se presenten como
resultado de una situación coyuntural, en la que los factores externos al partido en el
Congreso o a los legisladores, determinan nuevas prioridades y áreas de trabajo.
En resumen, las organizaciones de partido político desarrollan importantes
funciones entre las que se encuentran la agendación, el diseño y la implementación de
política pública a través de las facetas de su estructura tripartita. En particular, con la
faceta del partido en el gobierno, desempeña una importante función en el Poder
Legislativo o Congreso pues, sus integrantes, es decir los diputados de cada partido,
para desempeñarse como representantes de los diversos sectores de la sociedad
realizan tareas, participan en procesos y unidades organizacionales técnicamente
especializadas e influidas políticamente, tales como las comisiones. De esta forma, la
agendación de un problema público en alguna unidad organizacional del Congreso, así
sociales; 3) La capacidad de coaligarse para incidir en las decisiones; 4) La capacidad de negociación y los recursos del legislador para intercambiar o sumar con otros, y; 5) Los intereses y metas del legislador y de su partido o/y fracción parlamentaria.
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como su llegada a la agenda de los legisladores y/o de sus fracciones parlamentarias,
depende de un gran número de factores entre los que se encuentran principalmente la
estructura, el proceso de negociación así como los principios, intereses e ideología de
las organizaciones partisanas, de sus activistas y de los legisladores.
EL SECTOR MINERO Y SUS IMPLICACIONES AMBIENTALES
En México, durante las últimas dos décadas del siglo veinte, el país sufrió alrededor de
75 grandes desastres ambientales de fuerte impacto17 por lo que, desde entonces, se
han mantenido como problema público en la agenda de políticas de diversas agencias
gubernamentales. En este sentido, México es un país vulnerable18 a los efectos
negativos del cambio climático manifestados a través de desastres naturales los cuales
pueden incrementar su potencialidad destructiva en la sociedad, sobre todo, en aquél
sector que vive bajo condiciones de pobreza.19
Entre las principales causas del cambio climático esta la actividad minera20 y el
hecho de que pocos países –principalmente desarrollados- han generado políticas
regulativas que prohíban el uso de métodos industriales de este sector de la economía
que atentan contra la sustentabilidad ambiental. Ante este panorama, lo deseable es
que los problemas ambientales ocupen un importante lugar en las agendas de las 17
Se estima que hubo poco más de 10 mil pérdidas humanas, cientos de miles de damnificados y daños directos por casi 9 mil 600 millones de dólares, sin considerar daños a ecosistemas y pérdida de capital natural (CICC; 2006: 124). 18
Entendiendo la vulnerabilidad como la probabilidad de que una comunidad, expuesta a una amenaza natural, pueda sufrir daños humanos y materiales según el grado de fragilidad de sus elementos: infraestructura, vivienda, actividades productivas, grado de organización, sistemas de alerta y desarrollo político-institucional (CEPAL-BID, 2000; en Larios et al, 2008: 14). 19
De este modo, la vulnerabilidad no está determinada sólo por ocurrencia de fenómenos peligrosos, sino por la forma en que las sociedades se han desarrollado, se organizan y se preparan para enfrentarlos; así como la forma en que se recuperan de ellos. 20
A pesar de que la actividad extractiva de recursos minerales es de relevancia económica, social e industrial; genera problemas asociados con los aspectos ambientales y su relación con el cambio climático se manifiesta principalmente por la contaminación de las aguas superficiales y subterráneas, aire, suelos, vegetación y biota (Alarcón, 2009). Como tal, es una de las principales actividades del ser humano que contribuye al cambio climático del planeta, el cual impacta directamente en el cambio de la composición de la atmósfera, la destrucción de la capa de ozono, el aumento de la incidencia de la radiación ultravioleta, la pérdida de la biodiversidad, el cambio en el uso del suelo (Jaramillo; 2004: 81), la contaminación del agua, aire y suelo, así como modificaciones de la composición de las comunidades vegetales debido a los cambios de humedad y temperatura (Lozano; 2004: 70).
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diferentes instituciones públicas, especialmente en países de América Latina donde
este tipo de proyectos industriales de minería se llevan a cabo de una manera
constante21.
En resumen, tenemos que la minería, especialmente la de tajo a cielo abierto con
procesos de lixiviación a partir de soluciones de cianuro es una actividad industrial de
alto riesgo por los impactos negativos que genera en el ambiente. De este modo, las
instituciones encargadas de regular sus prácticas y procesos de producción, de mitigar
sus efectos -entre ellos los ambientales- y de representar a la población afectada o
potencialmente afectada, deben tomar cartas en el asunto para llevar a la agenda esto
que ya es un problema público. Las organizaciones de partido político, a través de sus
fracciones parlamentarias y los diputados que ejercen el cargo bajo su etiqueta; así
como el Congreso, en sus diferentes niveles del gobierno nacional, son instituciones
que, en el ejercicio de su función de representación de intereses, actualmente debieran
encontrarse promoviendo el interés por la sustentabilidad del ambiente de los afectados
-real o potencialmente- por aquellas riesgosas prácticas del sector minero.
LA AGENDACIÓN DE UN PROBLEMA AMBIENTAL. EL CASO DE LA AMENAZA
AMBIENTAL EN EL MNICIPIO DE CERRO DE SAN PEDRO EN SAN LUIS POTOSÍ
El caso de la Minera San Xavier (MSX) en la localidad de Cerro de San Pedro, en San
Luis Potosí, México; ha sido objeto de un gran número de estudios con diversos
enfoques y desde una variedad de disciplinas. Para el caso particular de este trabajo,
21 En los países latinoamericanos, una gran parte de los proyectos mineros se están desarrollando bajo la modalidad de tajo a cielo
abierto, utilizando procesos de lixiviación a partir del uso de cianuro, con la finalidad de extraer metales como el oro y la plata. Toda mina de oro que utiliza cianuro en sus procesos, tiene un impacto local negativo de corto, mediano y largo plazo. Siguiendo a Montenegro, “En estos casos los residuos de la mina actúan como bombas químicas demoradas, ya que el cianuro es muy persistente, y puede provocar verdaderas catástrofes incluso muchos años después de cerrada la mina” (2003: 7).
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se analiza la agendación del problema ambiental generado por la actividad productiva
de la MSX en la localidad de Cerro de San Pedro del Estado de San Luis Potosí22,
aplicando una metodología cualitativa para el estudio del caso el cual se reporta aquí a
partir de un evento crítico.
Así, tenemos que durante los primeros años de la década de 1990, algunos de
los migrantes de Cerro de San Pedro se interesaron en convertirlo en un lugar turístico,
generando algunos proyectos para construir cabañas, restaurantes y un hotel. En 1995
llega la empresa Minera San Xavier S.A. de C.V., con la intención de desarrollar
proyectos de exploración para la extracción de minerales preciosos, principalmente oro
y plata. Esta empresa minera, llevó a cabo una labor de acercamiento con los
habitantes del pueblo para convencerlos de las bondades de su proyecto, ya que su
planes de explotación mineral trascendían la utilización de terreno despoblado.
El 10 de Septiembre de 1996, en un evento religioso -la misa de Domingo de la
Iglesia de San Nicolás-, se anuncia la presencia de la gente de la compañía, con la
intención de platicar con los habitantes, para discutir importantes asuntos relacionados
con el proyecto de extracción que estaban desarrollando.23 El relato del informante A
sobre el momento en que el Presidente de la compañía toma el estrado en la Iglesia de
San Nicolás, inmediatamente al término de la misa, es ilustrativo de lo crítico de este
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A manera de contexto del caso, tenemos que San Luis Potosí se concibe como uno de los estados con mayor vocación minera en el país, dando origen a su fundación en el siglo XVI en Cerro de San Pedro, lugar privilegiado por su ubicación en grandes reservas metalíferas (Gamez; 2008:15). Fue en este espacio geográfico donde exploradores españoles encontraron grandes yacimientos de oro y plata a finales del siglo XVI, y fue este hallazgo lo que motivó a la fundación de este pueblo (Medina; 2008: 43). Durante varios siglos se llevaron a cabo proyectos mineros muy importantes en esta zona con la modalidad de minería subterránea, pero es en 1949 cuando la última compañía, denominada ASARCO, sale de Cerro de San Pedro, y hasta 1995, solo se habían registrado tres empresas mineras que desarrollaron proyectos de exploración. Debido a la falta de proyectos mineros en Cerro de San Pedro, se generaron nuevos procesos de despoblamiento ya que, de 5000 personas que habitaban en la década de 1940, para 1990 solo se registraban aproximadamente 100 personas. 23
El asunto principal consistió en explicar a los habitantes del pueblo la forma en que se desarrollaría la segunda fase del proyecto de extracción mineral, es decir, la explotación de tajo a cielo abierto de 360 hectáreas de terreno que abarcaban tanto el poblado de Cerro de San Pedro como algunas comunidades cercanas.
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evento para comunidad: “La minera San Xavier ha decidido llevar a cabo trabajos de
explotación, ya que se determinó que es costeable, pero a partir de eso el pueblo va a
resurgir; va a haber trabajo para todos, la economía se va a levantar, pero hay un
problema: el sistema que vamos a utilizar requiere de la evacuación del pueblo porque
va a desaparecer”.
Esta declaración contradecía los beneficios que la empresa mencionaba, ya que
el resurgimiento del pueblo, y al mismo tiempo su desaparición, se contravenían y
dejaban sin sentido el discurso de bienestar futuro. Pero la amenaza más grave para el
bienestar de la comunidad era, según el mismo informante A, que “La empresa los va a
acomodar en una reservación fuera del área de peligro, los que no quieran establecerse
ahí y prefieran vender su casa para irse a la capital o a cualquier otro lugar, la empresa
les pagará sus viviendas para que se vayan a dónde quieran”.
En un principio la percepción de la población no había sido de tanta extrañeza o
amenaza, ya que cambiar de vivienda por motivos de trabajo, no resultaba un gran
problema si los beneficios ofrecidos por la corporación minera serían de tal magnitud
que redundaran en bienestar para el pueblo. Pero, “Hasta ese momento la calma
prevalecía en el templo, la gente escuchaba atenta el discurso del presidente de la
compañía, hasta que una persona le dijo: oiga, ¿Y las iglesias que va pasar con ellas?;
a lo que el Ingeniero respondió que iban a desaparecer, que todo el pueblo iba a
desaparecer. En ese momento, con palabras mal sonantes la gente les pidió que se
fueran, el descontento se generó en cuanto tocaron los templos” (informante A). Ese
evento de comunicación fue definitivo porque toda la gente se opuso, cambiar el lugar
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de residencia no era un problema, pero tirar los templos, sí lo era para una comunidad
de mayoría católica y costumbres conservadoras.
Ese evento es considerado crítico, pues a partir de él, la actividad de la
compañía MSX pasa de ser un asunto de interés restringido a unos cuantos pobladores
y activistas ambientales, a un problema público de carácter patrimonial24, es decir, que
a partir de la percepción de los pobladores de una comunidad sobre la desaparición del
espacio físico donde de manera cotidiana manifestaban sus tradiciones, costumbres y
valores religiosos25 se inicia un proceso de agendación de política pública26. Es también
un evento clave para la formación de dos coaliciones contrarias que en los siguientes
14 años se verían inmersas en un gran conflicto de carácter legal, patrimonial, agrario,
ambiental y político, en el que el destino del poblado de Cerro de San Pedro se vería
incierto, tanto para los que resistían, como para los que impulsaban el proyecto minero
de la MSX.
Después de la reunión en el templo religioso, aquel Consejo que tiempo atrás se
había formado con la finalidad de hacer del poblado de Cerro de San Pedro un destino
turístico, por sus actividades se convierte en la primera forma de resistencia formal en
contra de la actividad de la MSX. A partir de él, con el tiempo se constituye el Patronato
Pro Defensa de Cerro de San Pedro, como la primera forma de Coalición Opositora
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En este sentido, las políticas se ocupan de aquello que se considera en la esfera de lo público, refiriéndose a un ámbito de la vida que no es privada ni individual; parte de lo que se considera como colectivo y que requiere de la intervención gubernamental (Parsons, 2007: 37). 25 No hay que olvidar que los problemas públicos se construyen a partir datos seleccionados y caracterizados con referencia a
ciertos esquemas cognoscitivos y valorativos de los sujetos que los observan o experimentan. Particularmente, manifiestan toda su complejidad y variabilidad en el marco de sociedades abiertas, gobiernos plurales y democráticos (Aguilar, 2008: 57), no son independientes de las valoraciones y perspectivas de quienes los construyen, su naturaleza es subjetiva, relativa y dependiente de aquellos que los fundan. 26 Siguiendo a Anderson, el proceso de agendación empieza con la identificación de un problema público, el cual puede ser definido
como una condición o una situación que produce deseos de insatisfacción o necesidades por parte de las personas y que buscan que sea tomado en cuenta para que se le dé solución (en Dye, 2008: 31)
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(CO)27 formal contra dicha actividad en la que se incluían el Patronato, el Ayuntamiento,
integrantes de las comunidades La Zapatilla, Cuesta de Campa y Portezuelo así como
el Instituto Nacional de Antropología e Historia. La Coalición a Favor (CF)28 de la
mencionada actividad minera estaba conformada por la iglesia, la industria minera y el
Gobierno estatal. 29
Las primeras estrategias de la CO se enfocaron a participar en los medios
masivos de comunicación tratando de llevar a sus agendas el problema para que, a
partir de su participación en la formación de la opinión pública, presionaran a la
empresa para entregar el documento que se les estaba solicitando. De la misma
manera, la CF también implementa una serie de estrategias mediáticas con la finalidad
de promover su proyecto de explotación minera, bajo el discurso del desarrollo
económico local y de la empresa social y ambientalmente responsable; en escuelas,
universidades y otros grupos importantes de la opinión pública.
Al mismo tiempo, la CF utilizaba su prestigio y experiencia como empresa junto
con una gran cantidad de recursos económicos y políticos para sustentar su proyecto.
En tanto que la CO se valía del carácter voluntario de sus miembros y de sus diferentes
perfiles y actividades profesionales para llevar a cabo la resistencia contra aquélla y
promover la solución de sus problemas, entre ellos los del impacto ambiental de la
27
En consonancia con Sabatier y Jenkins (1998), puede decirse que los grupos interesados en promover el desarrollo de la actividad minera ó de frenarlo se agruparon para formar coaliciones promotoras de política pública. Se podría decir que los actores se coaligaron, con el fin de actuar en diferentes escenarios institucionales como el Congreso, agencias del gobierno en sus diferentes niveles, instancias administrativas y tribunales utilizando instrumentos tan variados como la promoción de modificación de las normas y presupuestos del sector, el cambio del rol que juegan los personajes clave y el cambio en la opinión pública (Martinón, 2005: 11). 28
En la mayoría de los casos, se presentan dos coaliciones promotoras; una que está a favor del asunto y otra que está en contra. Cada una tendrá sus especificidades y formas concretas de dirigirse. 29
Posteriormente se integraron mas grupos a la CO: el MOVESOL, el Nava Partido Político, los comerciantes de la Central de Abastos de la localidad, el Consejo de Colonos tanto del fraccionamiento La Florida como del fraccionamiento Real del Potosí; lo cual dio origen al movimiento de la Alianza Ciudadana contra la Minera San Xavier (ACMSX) y que posteriormente sería el Frente Amplio Opositor (FAO).
16
actividad minera. Durante los siguientes años se desataría una lucha legal, muy fuerte,
sobre todo en las cuestiones ambiental, patrimonial y agraria.
En esas estrategias de promoción de intereses de políticas de las coaliciones
tanto a favor como en contra, se han visto involucradas instituciones gubernamentales
tanto de los 3 poderes republicanos como de los tres ámbitos de gobierno. Una de ellas
es el Congreso estatal, con un papel que si bien hasta ahora no ha tomado centralidad
en la definición del conflicto, la CO sí lo ha tomado como un punto de apoyo
institucional estratégico de carácter político a lo largo de las 4 últimas legislaturas y
hasta la fecha.30
En lo que corresponde al problema, la primera vez que el Congreso tomó parte
en el conflicto fue en 1997, cuando el Presidente Municipal de Cerro de San Pedro
presentó una solicitud para que se investigara la venta de fincas del Ayuntamiento de
este municipio a la MSX. Fue apoyado por la Fracción Parlamentaria del Partido
Revolucionario Institucional, la cual era dirigida por el Presidente de la Gran Comisión
del Congreso. La responsabilidad del Congreso, era entonces, llevar a cabo la
investigación sobre dicha denuncia, exhibir o no la compra ilícita de las propiedades y
por lo tanto, sancionar a quienes hayan incurrido en actos ilícitos.
Por su parte, la MSX también recurre al Congreso estatal apoyándose en la
Comisión de Ecología y Medio Ambiente. En diversas reuniones expuso la viabilidad del
proyecto y la presentó como una alternativa de desarrollo para el Municipio. Por otro
30
Esta relevancia estratégica del Congreso estatal para la CO se debe a que es un actor importante en la política pública, pues a través de sus unidades esenciales de trabajo legislativo abarca diversos sectores del quehacer gubernamental para llevar a cabo acciones regulativas distributivas que impactan la vida de las personas físicas y morales, entre ellas las ambientales con su Comisión de Ecología y Medio Ambiente, el desarrollo económico local con su Comisión de Desarrollo Económico, las culturales en su Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología y las del campo de los recursos naturales como el agua precisamente con su Comisión de Agua. En este sentido, los diputados se sirven de diversos instrumentos y recursos de la acción legislativa para hacer política pública y llevar a las agendas institucionales asuntos que consideran prioritarios.
17
lado, la investigación demandada por la CO no procede y, por lo tanto, el Congreso no
se posiciona como un actor importante en el futuro inmediato y la estrategia política del
Presidente Municipal fracasa.
La segunda vez que se lleva un asunto relacionado con el problema público en
cuestión al Congreso estatal es cuando, en el 2000, la Alianza contra la Minera San
Xavier, lleva a cabo una encuesta ciudadana a nivel intermunicipal abarcando los
municipios de Soledad de Graciano Sánchez, Cerro de San Pedro y San Luis Potosí. A
esta acción estratégica, la MSX actúa apoyándose en el mismo Congreso estatal a
través de la Comisión de Ecología y realizando también una encuesta para medir la
opinión ciudadana respecto a su percepción sobre el desarrollo del proyecto minero.
Aunque la encuesta fue llevada a cabo, no se publicaron sus resultados. De nueva
cuenta, los esfuerzos de ambas coaliciones por involucrar la participación estratégica
del Congreso estatal fracasaron.
La tercera ocasión en que el Congreso del Estado se vio inmerso en el problema,
fue en el periodo legislativo de 2003-2006 cuando, coincidentemente un diputado del
Partido Verde Ecologista (PVE), que presidía la Comisión de Ecología, simpatizaba con
la CO y en diversas ocasiones le reiteró su apoyo institucional. De igual manera, un
Diputado -integrante de la misma Comisión y perteneciente a un partido diferente al
PVE- se sumó al apoyo institucional31. Hasta este momento, la participación del
31
Algunas de las acciones de dicho apoyo incluyeron visitas al poblado de Cerro de San Pedro con la finalidad de transmitir a los simpatizantes de la CO su afinidad institucional así como la participación de los diputados en mítines organizados por diversos actores de ésta coalición.
18
Congreso32 se vio condicionada al interés personal de los diputados por apoyar esta
causa así como por la ideología de su partido.
En la Legislatura de 2006-2009, el conflicto focalizado en la localidad de Cerro de
San Pedro no logró entrar al Congreso local por ninguna vía, porque “en ese momento
no se contaba con una persona que tuviera relación directa con alguno de los diputados
que presidían las comisiones involucradas en un asunto de este tipo, por lo que las
puertas institucionales no se abrieron a la CO”; según comenta el informante C.
Para 2009, el panorama se tornaba diferente. Entonces el proceso legal
entablado por la CO como una estrategia política de largo alcance, ya llevaba 13 años
concentrado en cuestiones ejidales, ambientales y patrimoniales y consumiendo
importantes recursos de sus integrantes siempre voluntarios.33 En coincidencia con este
panorama, resalta el hecho de que en el proceso electoral de 2009 uno de los activistas
más fervientes que se habían desempeñado en la lucha agraria contra la MSX, obtiene
un espacio de acción política en el Congreso del Estado a través del apoyo de un
diputado de oposición el cual negoció, por la vía política, su titularidad en una unidad
legislativa con funciones de Coordinación diseñada para desarrollar trabajo en un área
de gran relevancia del actual quehacer gubernamental. Desde esta posición y con su
anterior experiencia en el desempeño de cargos públicos, ha tratado de influir en temas
específicos empatados con los valores y la ideología que representa el partido que lo
32
La literatura reporta que la mayoría de los asuntos se instalan en la llamada agenda sistémica y después pueden ser llevados, o no, a las agendas institucionales. Algunos asuntos se posicionan rápidamente y otros tardan periodos largos para ser atendidos. En el caso de las cuestiones ambientales, se ha observado que algunos asuntos tardan años para instalarse en las agendas de instituciones como el Congreso. En consecuencia, en estos procesos de agendación de problemas ambientales se consumen muchos de los recursos de aquellos actores que los promueven y algunos no logran llegar a instalarse como prioridad de los gobiernos. 33
Tal es el caso de la organización Pro San Luis Ecológico que, en 2009 gana una sentencia de nulidad del permiso original otorgado a la MSX para llevar a cabo sus operaciones, dejando el paso libre para actuar a través de los medios masivos de comunicación y de acciones de presión política para buscar la retirada definitiva la MSX.
19
etiqueta, entre los cuales destaca la aversión a las actividades de la MSX focalizadas
en la localidad de Cerro de San Pedro.
Como consecuencia, la CO logra influir realmente en el curso de la política y
comienza lo que se puede llamar el periodo más fuerte de estrategias exitosas
derivadas del trabajo legislativo. La primera de estas estrategias inició en noviembre de
2009 con la solicitud de comparecencia del Secretario General de Asuntos Jurídicos del
Secretario de Ecología y Gestión Ambiental, de la Comisión de Seguimiento de
Condiciones y del Presidente Municipal de Cerro de San Pedro, para discutir el estatus
de la MSX y las responsabilidades en las que cada organismo incurre, especialmente a
partir de la resolución para la revocación del permiso que se había planteado unas
semanas antes. En el mismo documento se resolvió que el Congreso del Estado
interviniera para que la SEMARTNAT diera cumplimiento a la ejecutoria del Pleno de la
Sala Superior del Tribunal de Justicia Fiscal, y que la MSX suspendiera de inmediato
sus actividades para evitar más destrucción y contaminación.34
A finales de Noviembre se les pide a los involucrados en la comparecencia
solicitada a principios del mismo mes que presentaran: “un informe en el que detallaran
la situación del permiso estatal de uso de suelo emitido el 4 de mayo de 2000 y su
vinculación con nulidad de diverso otorgado por el INE el 26 de febrero de 1999, así
como de la revocación de autorización condicionada del 10 de abril de 2006, a efecto
34
En complemento a estas acciones se trabajaron estrategias mediáticas desde una de las partes del FAO, haciendo grandes esfuerzos para conseguir recursos materiales, políticos, de relaciones sociales personales y de tiempo. Al mismo tiempo, algunos miembros de la CO se trataban de posicionar en los medios de comunicación masiva nacionales y en el Congreso Federal.
20
de prevenir que empresa Minera San Xavier, S.A. de C.V., manipule la ley y utilice
permisos sin vigencia, ni sustento legal”35
Para este momento, la estrategia era incluir a un mayor número de instituciones,
para que se involucraran en el problema y comprometieran atención, recursos y tiempo
en construir política pública para la localidad de Cerro de San Pedro y sus habitantes,
con la finalidad de comenzar un proceso de reconstrucción y fuentes de empleo para
ellos. Con un sentido similar, en el mes de Enero se solicitó, vía punto de acuerdo, citar
a comparecer al Secretario Estatal de Ecología y Medio Ambiente para informar de las
actividades del Comité de Seguimiento de Condicionantes de MSX, especialmente en lo
que se refería al plan de remediación del sitio, situación jurídica, así como la posición
oficial de ese órgano del ejecutivo.36
Posterior a estas acciones, el 12 de Marzo, el problema de la MSX en Cerro de
San Pedro es insertado en la agenda legislativa oficial de la Representación
Parlamentaria de un partido de oposición del Congreso estatal, el cual le había dado
seguimiento a este proceso de agendación.37
En resumen, el caso nos muestra que la historia y vocación minera de los
pueblos no siempre determina la disposición a nuevos proyectos similares, ya que no
significa que se establecerán nuevos esquemas de desarrollo laboral y social sin poner
en riesgo asuntos de patrimonio, cultura, sustentabilidad ambiental, tradiciones y
costumbres de las sociedades. 35
Resolutivo de la Comisión de Ecología y medio Ambiente No. 619 del día 19 de Noviembre de 2010, con referencia a Punto de Acuerdo presentado el día 17 de Noviembre de 2010 por el Diputado Felipe Abel Rodríguez Leal de la Representación Parlamentaria del Partido de la Revolución Democrática (PRD). 36
Resolutivo de la Comisión de Ecología y de la Junta de Coordinación Política No. 907 con fecha del 21 de Enero de 2010 con respecto a punto de acuerdo de fecha de 19 de Enero de 2010. 37
Desde entonces a la fecha, la Representación Parlamentaria de este partido busca desarrollar una estrategia que resuelva completamente el caso o por lo menos, durante el periodo legislativo en el que coincidan los intereses y valores institucionales de esa Representación Parlamentaria y de la CO a través del activista/funcionario con acceso directo al Congreso del Estado de San Luis Potosí.
21
CONSIDERACIONES FINALES
Aunque el estudio de los asuntos públicos se ha desarrollado desde hace varios siglos,
es a partir del desarrollo de los estudios de la política pública desde el campo disciplinar
de la Ciencia Política, que realmente se construye un entendimiento profundo de la
acción gubernamental, haciendo énfasis en las políticas como producto de la actividad
pública (Roth, 2006: 14). De manera que el proceso de política pública, como
instrumento de análisis, proporciona más herramientas para estudiar los pasos
involucrados en cada una de las etapas del quehacer gubernamental.
Por lo tanto, al hacer un corte en el proceso de la política pública y en concreto
de la fase de agendación, se puede decir que las primeras dos etapas de ésta se
definen como subprocesos, las cuales tienen gran valor y complejidad en contenido y
sustancia como para ser tomadas en sí mismas como un interesante objeto de estudio,
así como para analizar el fenómeno de la identificación y construcción de un problema y
su llegada a las agendas públicas e institucionales.
Desde el marco teórico, este trabajo contribuye al entendimiento de la acción
pública y al estudio de la misma de las siguientes formas: Establece problemáticas para
los tomadores de decisiones; muestra las acciones y recursos que pueden desarrollarse
y emplearse en situaciones de conflicto y controversia en donde los individuos, como
actores, tienen restringido el alcance de sus acciones por las instituciones de
pertenencia; identifica algunas relaciones de causa-efecto por las cuales no todos los
asuntos logran convertirse en problemas públicos, llamar la atención de las agencias
gubernamentales y propiciar su iniciativa; da cuenta de la forma en que los esquemas
22
valorativos de los grupos sociales influyen en el tratamiento de ciertos asuntos para
elevarlos al estatus de problemas públicos; muestra que los problemas públicos son
construcciones sociales que reflejan concepciones específicas de la realidad (Elder y
Cobb, 1984; Gusfield, 1981); y comprueba la existencia de las 2 dimensiones de la
estructura del problema público, la cognitiva y la moral, ya que muestra como los
valores, tradiciones y percepciones -de tipo religioso en este caso- influyen la forma en
la que los actores construyen un problema.
En lo que respecta al Congreso, se parte de la concepción tripartita de la
estructura de los partidos políticos para postular que, cuando actúan en el gobierno,
desempeñan una importante función en el proceso de las políticas públicas en el Poder
Legislativo. Así, los congresos pueden verse como una arena política constituida por
diversas organizaciones de partido político, en la que cada una de ellas, tratará
simultáneamente de limitar a las otras, para satisfacer sus propias exigencias (Crozier y
Friedberg, 1990:76) y actuar bajo sus intereses y principios organizacionales para influir
y determinar las prioridades en los sectores de política que se adscriban a sus
preferencias ideológicas, valores e intereses.
Por lo tanto, la agendación de un problema ambiental en alguna unidad
organizacional del Congreso, así como su llegada a la agenda de los legisladores o de
las fracciones parlamentarias, dependerá de un gran número de factores entre los que
se encuentran la estructura, principios e ideología de los partidos junto con la
negociación de intereses propios.
BIBLIOGRAFÍA
23
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1
VIII Congreso Internacional de Análisis Organizacional
Individuo y Sociedad: Redes y Formas Emergentes de Organización
Análisis de la Cuenta Pública Municipal: El Caso de la Auditoria Superior del Estado de Sinaloa
Mesa: 9. Políticas Públicas desde la Perspectiva Organizacional
Modalidad de la Ponencia: Proyecto de Investigación
Rosales s/n Col. Centro, C. P. 80000 Culiacán, Sinaloa, México.
Comunicaciones:
Angélica María Alor Ham Villa Chicorato No. 3778,
Fracc. Colinas de la Rivera, Culiacán, Sinaloa, México.
Monterrey, N. L., México
9 al 12 de Noviembre de 2010 8 y 9 Actividades Pre-Congreso
1 Estudiantes del Doctorado en Estudios Fiscales inscrito en el PNPC-CONACyT Impartido en la
Facultad de Contaduría Administración y Negocios de la Universidad Autónoma de Sinaloa. 2 Maestra de Asignatura B. de la Facultad de Contaduría, Administración y negocios de la
Universidad Autónoma de Sinaloa y Colaboradora del Cuerpo Académico Consolidado “Desarrollo de las Organizaciones”. 3 Maestra de Asignatura B. de la Facultad de Contaduría, Administración y negocios de la
Universidad Autónoma de Sinaloa y Colaboradora del Cuerpo Académico Consolidado “Desarrollo de las Organizaciones”. 4 Profesora e investigadora de Tiempo completo Asociado “D”, de la Unidad Académica de
Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad Autónoma de Sinaloa y Colaboradora del Cuerpo Académico Consolidado “Administración de Negocios y Desarrollo Regional”
2
Análisis de la Cuenta Pública Municipal: El Caso de la Auditoria Superior del Estado de Sinaloa
Resumen El termino transparencia municipal implica una relación con el órgano externo revisor, “La Auditoria Superior”, los municipios deben sujetarse a una serie de normatividades al realizar el ejercicio presupuestal y el órgano revisor debe verificar si se cumplió correctamente con dicha normatividad. La importancia del presente proyecto de investigación, radica en dar a conocer a los organismos sociales gubernamentales, estudiantes y a la sociedad en general, como la Auditoria Superior del Estado de Sinaloa revisa la cuenta pública municipal en los municipios del estado, además debemos conocer por que las autoridades municipales no aplican estrictamente la normatividad que regula la cuenta pública municipal sinaloense y como tales situaciones impactan en el presupuesto municipal. Así, con el objeto de acercarnos en el conocimiento de los municipios en la búsqueda de soluciones a sus problemas y fomentar el estudio de las organizaciones en cualquier parte de la República Mexicana, los alumnos del doctorado en estudios fiscales, presentamos el siguiente trabajo de investigación.
Palabras claves
Transparencia revisión cuenta pública municipal
3
1. Introducción
El proyecto de investigación que se reporta, lo denominamos Análisis de la
cuenta pública municipal: el caso de la Auditoria Superior del Estado de
Sinaloa.
El presente proyecto está estructurado en apartados, en primer lugar tenemos la
introducción, la descripción del problema a investigar, el objetivo de la
investigación, el marco de referencia teórico, la descripción de la metodología que
se adoptará en el desarrollo de la investigación, los resultados esperados a
manera de conclusiones, apéndices, tablas, figuras y referencias bibliográficas.
Nos resulta interesante, aprovechando el proceso de transparencia que está muy
de moda en las instituciones gubernamentales del país, escudriñar sobre la forma
de fiscalización de la cuenta pública e identificar los factores de incumplimiento de
la norma que la regula y que propician una serie constante de problemáticas.
2. Descripción del problema a investigar
El plantear un problema de investigación no es tarea fácil, se necesita para ello
introducirse en el campo a ser investigado, formular preguntas, establecer
objetivos, entre otras, en ese sentido, Rodríguez Peñuelas (2010) nos señala que
el planteamiento del problema es considerado como uno de los aspectos de
mayor relevancia en el diseño de los proyectos de investigación se expresa en
términos concretos y explícitos a través del planteamiento, la formulación y
sistematización (p.121).
4
En ese sentido, para Hernández, Fernández y Baptista (2010) “Plantear un
problema no es sino afinar y estructurar más formalmente la idea de investigación”
(p.36), por otra parte, Bernal (2006) nos da respuesta a la interrogante ¿Qué es
un problema de investigación? Señalando que es un hecho o fenómeno que incita
a la reflexión y estudio (p.92).
Nuestro enfoque surge a raíz de diversos cuestionamientos a que se enfrentan
actualmente este tipo de organismos, ya que la acción fiscalizadora no resulta
creíble a pesar de las prioridades de los gobiernos y de los organismos mundiales
y multilaterales de fortalecer las medidas en materia de ética y transparencia, lo
anterior es reiterado por Gómez (2010), quien resalta en su artículo “Auditoría
pública bajo sospecha” que las Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen un rol
importante en la lucha contra la corrupción.
La Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
(INTOSAI) celebró los días 26 y 27 de mayo de 2010, en Viena, conferencia
acerca del Fortalecimiento de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) y se
recomiende principalmente “se fomente la divulgación del valor y los beneficios de
las EFS independientes; además, en Argentina, es cuestionada la cuenta pública
al presentar serios problemas de índole financiero, Veracruz, Zacatecas, Sonora,
entre otros estados de la República Mexicana se ha cuestionado la Cuenta Pública
en algunos de sus municipios.
En materia de fiscalización de los recursos públicos, los 18 Municipios que
integran el Estado de Sinaloa, son evaluados por un grupo muy experto y con gran
trayectoria profesional así como alta formación ética que forman parte de la
Auditoría Superior del Estado5 de Sinaloa, este grupo de especialistas al efectuar
5 En lo sucesivo se abreviará como ASE.
5
las revisiones a la cuenta pública del Estado y Municipios, emiten un reporte de
observaciones y sugerencias que se derivan de un análisis muy completo en el
cual aplican programas rigurosos para efectos de verificar que los municipios
capten ingresos autorizados por el poder Legislativo y contenidos en la Ley de
Hacienda Municipal del Estado de Sinaloa y a su vez verifican la correcta
aplicación de los ingresos antes señalados a través de una validación de la
aplicación del gasto.
En ese sentido, en indagaciones que realizamos a un funcionario de primer nivel
adscrito a la ASE, pudimos constatar que los auditores observan producto de la
revisión a la cuenta pública, que en los municipios se anexan como comprobantes
a los gastos facturas sin requisitos fiscales, un constante desvío de recursos tanto
del impuesto predial rústico como de los fondos federales, desviación de las
partidas presupuestadas o conceptos ejercidos no presupuestados. Aunado a las
problemáticas anteriores, en materia de ingreso señala que se han encontrado
casos como cobros superiores e inferiores a los que marca la Ley de Hacienda
Municipal del Estado de Sinaloa, o bien cobros por conceptos no considerados en
dicha Ley. Además, algunos de los municipios presentan la problemática de que
aplican recursos en conceptos que no están considerados en la Ley de
Coordinación Fiscal, es decir lo aplican al gasto corriente del ayuntamiento, así
pues, estas son problemáticas del municipio sinaloense que de forma reiterada
son observadas por la ASE.
El problema estriba en que La Auditoria Superior del Estado de Sinaloa realiza el
procedimiento de revisión de la cuenta pública de los 18 municipios a los cuales
les detecta diferentes problemas, mismos que son observados y se emiten con
6
sus recomendaciones correspondientes desconociéndose que es lo que impide
que los municipios cumplan con la norma establecida.
Conviene entonces cuestionarnos ¿Qué es lo que da origen al problema de
investigación que nos ocupa? Suponemos que la problemática existente tiene
que ver con la toma de decisiones de los funcionarios municipales y que
posiblemente dicha actividad se encuentran fuera de las políticas programadas del
ejercicio presupuestario, considerando como ejercicio presupuestario tanto los
ingresos pronosticados que ingresaran al erario municipal como el presupuesto de
egresos compuesto este por todos los conceptos que erogará el municipio, por lo
que podríamos considerar como fuente del problema la no aplicación estricta de
los conceptos programados en el ejercicio presupuestario y que dicha falta,
reiteramos, podría ser por las decisiones de los funcionarios municipales.
Derivado de lo anterior, se presenta la interrogante central que habrá de guiarnos
en el desarrollo de nuestro trabajo de investigación.
¿Cómo la Auditoria Superior del Estado de Sinaloa ejecuta el procedimiento de
revisión de la cuenta pública municipal, cuales son los problemas detectados
y qué factores dificultan el cumplimiento de la norma que le regula?
Para efecto del estudio que nos ocupa, nuestro escenario será la Auditoria
Superior del Estado de Sinaloa y analizaremos el trienio de la cuenta pública
discutida por el pleno de la Cámara de Diputados que corresponden a las actuales
administraciones municipales, adoptando las metodologías cualitativa y
cuantitativa (mixta) mediante el estudio de caso. Actualmente se han discutido las
cuentas públicas correspondientes a los ejercicios del 2008 y 2009, nuestro
estudio se realizará sobre estos dos ejercicios que ya están discutidos por los
diputados, retomando algunos aspectos de la cuenta pública correspondiente al
7
1er semestre del 2010, misma que será abordada por los diputados del H.
Congreso del Estado de Sinaloa en el periodo ordinario de sesiones que inicia el
1º de diciembre del 2010 y culmina el 1º de abril del 2011.
3. Objetivo de la investigación
Los objetivos de toda investigación deben precisarse por quien la realiza, de
manera sencilla y clara, al respecto, Bernal (2006, p.93) nos lo reitera al explicar
que:
“Los objetivos de la investigación deben ser claros y precisos para evitar
confusiones o desviaciones; sin embargo, esto no implica que los objetivos no
puedan modificarse durante la realización de la investigación, porque en
algunos casos es necesario hacerlo”.
General:
Determinar cómo la ASE ejecuta el procedimiento de revisión de la cuenta
pública en los Municipios del Estado de Sinaloa, cuáles son los problemas
detectados y que factores dificultan el cumplimiento de la norma que la regulan.
Específicos:
1. Verificar cómo la Auditoria Superior del Estado de Sinaloa ejecuta el
procedimiento de revisión a la cuenta pública de los Municipios del
Estado de Sinaloa.
2. Identificar cuáles son los principales problemas que enfrentan los
municipios sinaloenses detectados por la Auditoria Superior del Estado de
Sinaloa por incumplimiento a las disposiciones normativas.
3. Conocer qué factores dificultan el cumplimiento de la norma que regulan a
la cuenta pública municipal.
8
4. Marco conceptual
Cuadro 1 Conceptualizaciones de marco teórico de diversos autores citados por Rodríguez Peñuelas (2010)
Autor citado Conceptualización de marco teórico
Rojas (2002) Implica exponer y analizar las teorías, conceptualizaciones, perspectivas teóricas, las investigaciones y los antecedentes en general que se consideran validos para el correcto encuadre del estudio.
Mertens (2005) El marco teórico nos señala como encaja la investigación en el panorama de lo que se conoce sobre un tema o tópico estudiado.
Creswell (2005) Sostiene que nos puede proporcionar ideas nuevas y es útil para compartir los descubrimientos recientes de otros investigadores.
Fuente: elaboración de Alor Ham en base a información de Rodríguez Peñuelas (2010 p.129)
Cada nueva investigación debe fundamentarse en el conocimiento existente y de
igual manera asumir una posición frente al mismo. Por ese motivo, toda
investigación debe fundamentarse dentro de un marco de referencia o
conocimiento previo, es decir, es necesario ubicar la investigación que va a
realizarse dentro de una teoría, un enfoque o una escuela, finalmente se deberá
precisar los conceptos relevantes del estudio Bernal (2006 p.123-124). Por otra
parte, Briones citado por Bernal (2006) señala que el marco teórico a niveles más
específicos y concretos, comprende la ubicación del problema en una determinada
situación histórico-social, sus relaciones con otros fenómenos, las relaciones de
los resultados por alcanzar con otros ya logrados, como también definiciones de
nuevos conceptos, redefiniciones de otros, clasificaciones, tipologías por usar,
etcétera (p.125).
Concluimos por exponer que el marco teórico es una explicación de conceptos,
teorías, investigaciones de especialistas y todo lo que se relacione con el objeto
9
estudiado que le será útil al investigador para respaldarlo en su recorrido
investigativo.
En ese sentido, nuestro marco teórico tentativamente lo abordaremos precisando
los conceptos relevantes del estudio que nos ocupan.
Antecedentes del control externo mexicano
Algunos antecedentes de control externo en México destacados por Figueroa
(2009), son los siguientes.
Cuadro 2 Antecedentes del control externo en México
1453 Existe el Tribunal Mayor de Cuentas en España
1605 Felipe II funda los Tribunales de Cuentas en América y la Constitución de Cádiz contempla la figura del Contador Mayor.
1824 La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos faculta al Congreso a revisar las cuentas del gobierno y nace la Contaduría Mayor de Hacienda en el país.
1838-1855
Vuelven los Tribunales de Cuentas en sustitución de las Contadurías Mayores de Hacienda.
1857 Se establece la Contaduría Mayor de Hacienda (CMH) nuevamente 1896 Se decreta la Ley Orgánica de la CMH 1917 La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
actualmente vigente, faculta al poder legislativo para realizar la revisión de la cuenta pública y expedir la Ley Orgánica de la CMH pero ésta se expide hasta 1936.
1978 Hay una nueva Ley Orgánica de la CMH. 1995 Se estudia la transformación de la CMH en la Auditoría Superior de la
Federación de México 1999 Se realizan las reformas constitucionales. 2000 Se expide la Ley de Fiscalización Superior de la Federación (LFSF)
que deroga la Ley Orgánica de la CMH y crea a la Auditoría Superior de la Federación de México (www.asf.gob.mx).
La LFSF se ha reformado en 2005, 2007 y 2008. El 16 de abril de 2009
La Cámara de Diputados aprobó una nueva Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas así como la abrogación de la vigente LFSF. La Cámara de Senadores ya recibió la minuta del proyecto de decreto respectivo.
Fuente: elaboración de Alor Ham en base a información Figueroa6
La evolucion de los organos de control externo en las últimas décadas, juega un
papel de suma importancia para la sociedad en general ya que al dotar de
6 Presentación de power point proporcionada en la Auditoria Superior del Estado de Nuevo León.
10
autonomía suficiente a tales organismos se propicia una mayor transparencia.en
México, la Constitución Política de 1824 otorgó potestada a la cámara legislativa
para que revisaran la cuenta pública gubernamental fue entonces que se
contempló la figura de la Contaduría Mayor de Hacienda cuyas funciones
revisoras hoy en día son efectuadas por la Auditoría Superior de la Federación de
México, órgano revisor que tiene su origen en el año 2000 albergada por la
expedición de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, ley que extingue
la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda. Sin embargo el 16 de abril
de 2009 la Cámara de Diputados aprobó una nueva Ley de Fiscalización Superior
y Rendición de Cuentas abrogando la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación.
La Auditoria Superior del Estado de Sinaloa.
En cada entidad federativa los Municipios son auditados en su cuenta pública
través del órgano de fiscalización que al efecto se encuentre operando en cada
entidad7, para el caso que nos ocupa, en Sinaloa el 17 de abril del 2008 el H.
Congreso del Estado Libre y Soberano de Sinaloa, representado por su
Quintacuagésima Novena Legislatura tuvo a bien expedir el decreto Número 119
donde se crea la Ley de la Auditoría Superior del Estado de Sinaloa, en el cual,
en su titulo primero artículo 1 establece que la Ley es de orden público y tiene por
objeto establecer las bases para:
“La revisión y fiscalización de las cuentas públicas que formulen los poderes
del Estado, los organismos públicos autónomos, los municipios, los
7 Contaduría Mayor de Hacienda o bien, Auditoría Superior del Estado según sea el caso.
11
organismos públicos descentralizados, estatales y municipales, empresas de
participación estatal o municipal, fideicomisos públicos estatales y municipales,
subsidios estatales y municipales; así como los recursos públicos que maneje,
ejerza administre o custodie cualquier persona física, moral o privada; la
verificación de los resultados de la gestión financiera de todos los entes que
manejen recursos públicos, la utilización del crédito y el cumplimiento de las
metas fijadas en los programas y proyectos en que respaldan sus
presupuestos de egresos; la formulación de las observaciones que procedan y
expedir los finiquitos o, en su caso, a dictar las medidas tendentes a fincar las
responsabilidades a quienes les sean imputables; asi como instituir los medios
de defensa correspondientes”.
El artículo 2 de dicho ordenamiento, establece la Facultad del Congreso del
Estado de revisar y fiscalizar las cuentas públicas, facultad que se realiza a través
de la Auditoría Superior del Estado de Sinaloa, de conformidad con lo establecido
en el artículo 116, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y los artículos 43, fracciones XXII y XXII bis, 53 y 54 de la Constitución
Política del Estado de Sinaloa.
Es importante la transparencia y rendicion de cuentas que el gobierno brinda a la
ciudadanía, el gobierno municipal reporta los resultados de su gestión
administrativa ante la Auditoría Superior del Estado de Sinaloa, resultados que se
turnan a los diputados del Congreso del Estado para su análisis, discusión,
aprobación o suspensión de la cuenta pública, así como para darlos a conocer a
sus gobernados.
Quintana (2008) señala acerca de la cuenta pública municipal en lo que respecta
al fundamento de su revisión y aprobación que dentro del importante papel que
12
juegan las legislaturas locales en materia municipal, tenemos las facultades de
estos cuerpos representativos populares para revisar, fiscalizar y aprobar la
cuenta pública de la gestión de los ayuntamiento (p.210).
La Auditoria Superior del Estado de Sinaloa, es un Organo de fiscalización que
cuenta con capacidad tecnica y estructura formal en diversas areas
administrativas ademas es considerado como un órgano dotado de autonomía
para actuar tecnicamente en sus revisiones a las cuentas públicas, limitada su
autonomía ya que no cuenta con recursos económicos propios. En cuestiones de
técnicas o procedimientos de revisión, señala Gómez (2010), en su artículo
Auditoria Pública bajo sospecha8 que en España la auditoria gubernamental está
fundamentada en la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas de fecha 5 de
abril de 1988, y reitera que Los informes de fiscalización deben también ayudar a
despejar las dudas, adoptando una metodología que les permita concretar los
supuestos de presunta responsabilidad contable que se detecten y dejando la
debida constancia en el informe.
Cuenta pública. Las administraciones municipales tienen por mandato
constitucional, que redir cuentas a sus gobernados, ello es producto de la
democratización y transparencia que se vive en el entorno globalizado, en ese
sentido coincidimos con la teoria de (Faya:2000, p.253) quien señala que “Al tomar
cuentas al gobierno es lo que en la Constitución vigente entendemos como cuenta
pública”. El autor nos ilustra sobre el manejo de los fondos públicos como derecho
exclusivo de los antiguos monarcas. Señala que la historia de la Hacienda pública
8 Consultado con fecha 4 de abril de 2010 a las 12:35 horas, en página web:
Reforma y Colosio esquina Col. Centenario C.P. 83000
Tel. 016622 592168
Monterrey, N. L., México
2
9 al 12 de Noviembre de 2010
8 y 9 Actividades Pre-Congreso
APRENDIZAJE ORGANIZACIONAL EN EL SECTOR PÚBLICO
Resumen
Estudio de tipo exploratorio sobre las organizaciones de la administración pública descentralizada del gobierno del estado de Sonora y su enfoque al aprendizaje organizacional como elemento de valor para la sociedad.
Palabras clave: Nueva gerencia pública, administración pública descentralizada y organizaciones que aprenden.
3
Descripción del Problema
La influencia de las organizaciones sobre la sociedad es evidente, las decisiones
que se tomen dentro tiene efectos de diversa índole sobre los sectores de la misma; de
igual forma la eficiencia de las organizaciones puede determinar la calidad de vida y el
equilibrio de la sociedad. Por ello, desde este punto de vista, el estudio de las
organizaciones es fundamental para el desarrollo de las ciencias sociales y humanas
en tanto la mayoría de los procesos sociales, culturales, económicos y políticos pasan
por lo organizacional.
Pero no solo vivimos en un mundo de organizaciones, también vivimos en un
mundo de instituciones las cuales están presentes en los diversos espacios sociales y
son parte estructurante de la vida del individuo y la sociedad.
Las organizaciones e instituciones que conforman la administración pública
tienen como reto lograr un excelente desempeño del sistema, sus recursos, actores y
procesos en beneficio de la sociedad. Sin embargo, en los últimos tiempos las nuevas
orientaciones en la gerencia pública, los cambios sociales, los retos mundiales y
exigencias de la ciudadanía hacen indispensable buscar formas de organización y
trabajo que permitan lograr una mayor eficiencia, valor añadido y pertinencia en las
acciones y programas del sector público.
Como señalan Arellano y Cabrero (2000) desde políticas masivas de
privatización hasta francos programas de reestructuración global de los aparatos
4
gubernamentales, la idea sustantiva que aparece actualmente, es que los gobiernos
deben convertirse en espacios altamente eficientes, compactos y con un mayor grado
de responsabilidad frente a la sociedad.
En este sentido la gestión pública como disciplina ha probado que la teoría de la
organización, el estudio de la burocracia y el enfoque político clásico no son suficientes
y deben buscarse formas de análisis alternativas que permitan entender la acción de
las diversas organizaciones públicas y su interrelación. Todo ello desde un espacio
más bien administrativo, tratando de dejar de lado el aspecto politizado.
La importancia de las organizaciones del sector público no es nueva, ya que es a
través de ellas que la institución pública actúa tanto en la gestión de bienes públicos
como en su custodia y preservación, y por tanto actúan en espacios que superan lo
estrictamente administrativo y lo meramente normativo, es entonces más que una
estructura organizacional, se refiere también a un conjunto de principios, prácticas
sociales y públicas consolidadas y aceptadas por los ciudadanos con la labor de
custodiar el bien público y las acciones que de allí se derivan, se traducen en la
generación de procesos de diálogo, aprendizaje y formación con los ciudadanos.
Ahora bien, al hablar de las organizaciones e instituciones de la administración
pública se hace necesario señalar la función del estado el cual debe asegurar a los
ciudadanos de la Nación el bienestar común, garantizando todos sus derechos y
garantías proclamados en la Constitución Nacional, administrando la cosa pública. Así
el estado es una organización dotada de poderes, atribuciones, recursos e
instrumentos de gobierno que garantizan el desenvolvimiento, progreso y desarrollo de
la sociedad. El estado tiene a su cargo la seguridad de la vida colectiva y que la
5
pluralidad social tenga el sistema de instituciones que encaucen los problemas,
carencias y expectativas de los ciudadanos. El estado se acredita como un sistema
variado de respuestas, alternativas y opciones con el objetivo de gobernar y administrar
el sentido de la vida pública.
Sin embargo, el estado es una organización que puede mejorar sus capacidades
institucionales, las cuales incluyen la calidad de los resultados que genera. En la visión
contemporánea, el estado tiene ante sí realidades que modifican no solo la óptica de
los problemas sino los tipos de solución que conviene aplicar en razón de su
factibilidad. Ante el auge de los espacios públicos el estado redefine su misión en la
sociedad, con el fin de responder con mayor eficacia a lo que de él se espera.
En este contexto se hace necesario estudiar el comportamiento y orientaciones
de las organizaciones e instituciones del estado para conocer si están en posibilidad de
responder a las necesidades y contextos actuales que permitan el cumplimiento del
estado.
Particularmente, este estudio pretende enfocarse a las organizaciones que de
inicio surgieron con la misión de permitir al estado contar con estructuras más agiles
que atendieran asuntos en áreas estratégicas o prioritarias, es decir los organismos de
la administración pública descentralizada o paraestatal. Al estar dotados de
personalidad jurídica propia y patrimonio propios los Organismos Públicos
Descentralizados (OPD) pueden resultar organizaciones más ágiles pues aunque se
rigen por el mismo marco normativo de la Administración Pública Central o Directa
6
tienen una mayor más capacidad para cambiar y adaptarse a las nuevas exigencias
sociales.
En el Estado de Sonora, al igual que en muchos otros, el proceso de
modernización de la administración pública ha impactado a sus organismos y
dependencias, donde se ha tratado de contar con una orientación hacia estructuras
menos verticales, aplicando sistemas de gestión de la calidad, utilizando el enfoque de
planeación estratégica y prospectiva. Sin embargo, se hace necesaria una revisión del
estado actual de dichas organizaciones para saber si aún prevalece en ellas el modelo
tradicional de las organizaciones públicas en México, el cual parte de una visión del
Estado como ente unilateral y omnipresente. El cual indujo a la formación de
estructuras organizacionales en forma piramidal con un diseño vertical, infinidad de
estratos jerárquicos, alto grado de formalización y rigidez en la asignación de roles y
funciones o bien, si son parte del nuevo modelo organizacional donde la eficiencia,
adaptación vienen de la gestión del conocimiento volviéndolas lo que Senge (2006)
denomina organización inteligente.
Objetivo de la Investigación
Como se señaló anteriormente las condiciones del nuevo escenario impulsan a
un cambio; el supuesto de un estado no centralizado, más participativo y sensible a la
sociedad, obliga a crear estructuras más horizontales, flexibles y con papeles
cambiantes que permitan movilidad ante nuevas demandas y procesos de
transformación de la sociedad con la que interactúan.
En la medida en que se acepta una estructura estatal abierta a sistemas de
cogestión de los problemas públicos con la sociedad, surge la necesidad de
7
evolucionar hacia configuraciones estructurales horizontales y abiertas. Por ello el
presente estudio pretende conocer la orientación de las organizaciones pertenecientes
a la administración pública descentralizada del gobierno del Estado de Sonora.
Específicamente se desea conocer si este tipo de organizaciones están orientadas
hacia la gestión del conocimiento que les permita lograr el aprendizaje organizacional y
con ello cumplir con el objetivo por el cual fueron creadas como modelo para ser más
ágiles y eficientes en la resolución de problemas sociales.
Para el análisis se utilizará como base el modelo de Nonaka y Takeuchi (1995)
modificado por Trujillo y Rodríguez (2006) para conocer si estas organizaciones
aprenden adecuadamente.
Marco Teórico
Nueva gerencia pública y Creación de Valor
Según Arellano & Cabrero (2005) el enfoque de la Nueva Gerencia Pública
(NGP) basa su propuesta en el entendido de que la responsabilidad de la gerencia
pública está ligada a la eficacia y eficiencia de su gestión, y no sólo al cumplimiento de
sus mandatos; busca hacer del gobierno un socio amigable tanto para los ciudadanos
como para las empresas, mejorar la capacidad de administrar de los gestores públicos
y por último, mejorar la productividad y la eficiencia del gobierno.
Bajo un nuevo precepto de mecanismos de mercado que incrementan la eficacia
y eficiencia del desempeño de los servicios públicos, diversos países llevaron adelante
importantes reformas gerenciales e institucionales para modernizar el Estado. Este
movimiento ha girado en torno a seis ideas centrales:
8
1. La búsqueda de mayor productividad,
2. Más confianza del público en los mercados o mecanismos del mercado,
3. Una sólida orientación hacia el servicio,
4. Una mayor descentralización de gobiernos nacionales a subnacionales,
5. Una capacidad incrementada para diseñar y realizar un adecuado seguimiento de las
políticas públicas, y finalmente
6. Estrategias para mejorar la responsabilidad sobre los resultados.
El abordaje de la Nueva Gerencia Pública busca reemplazar procesos basados
en reglas y autoridad con tácticas basadas en el mercado, formalizadas en convenios o
contratos e impulsadas por la competencia, así como desarrollar herramientas similares
a las utilizadas por el sector privado. Parte central de la reforma supone que los
gerentes públicos son responsables por la generación de resultados de su gestión.
Para ello, los gerentes necesitan flexibilidad en el diseño y gasto de sus presupuestos,
la posibilidad de seleccionar y contratar los mejores empleados, y cierta holgura en la
compra y provisión de los equipos necesarios para realizar las tareas en cuestión.
La Nueva Gerencia Pública propone separar el diseño de políticas públicas de
su implementación, reemplazar la burocracia y autoridad tradicional del gobierno por
competencia e incentivos impulsados por el mercado, lograr metas y resultados
transparentes, y por último dar la suficiente flexibilidad a los administradores del
gobierno para determinar cómo alcanzar estas metas. De esta manera el movimiento
9
de la reforma se concentra en herramientas administrativas tipo sector privado, donde
la principal preocupación radica en la mejora de la gestión, productividad y eficiencia.
Más allá de los resultados y alcances que las reformas lograron en los distintos
países, la nueva gerencia pública fijó un nuevo marco conceptual sobre la
responsabilidad de los funcionarios públicos. Estos deben dejar de comportarse como
simples administradores de oficinas públicas y convertirse en gerentes responsables
por los resultados de sus organizaciones. A su vez, genera una demanda para que los
gestores en los ámbitos públicos cuenten con mayores grados de libertad en el manejo
de recursos y en la toma de decisiones para poder lograr los resultados buscados.
Tanto el enfoque de la administración tradicional como el de la Nueva Gerencia
Pública han sido criticados por sus limitaciones y nace un enfoque mucho más
desafiante, sosteniendo que en sistemas democráticos, la responsabilidad de los
gerentes públicos es la creación de valor para la sociedad y no sólo el logro de
productividad en sus organizaciones. Es decir, no basta con dar cumplimiento a los
mandatos impuestos, ni tampoco con demostrar gran efectividad y eficiencia en la
administración de servicios públicos. Lo verdaderamente importante es la pertinencia
de lo que se hace y los beneficios reales para la sociedad; es esta noción la que está
en el corazón de la propuesta del valor público como marco conceptual.
El enfoque gerencial basado en la creación de valor público toma los mandatos
como puntos de partida, y no como fines por sí mismos. De igual manera, toma de la
Nueva Gestión Pública (NGP) la importancia de la gestión enfocada en resultados, pero
10
no simplemente de los resultados operativos, su productividad, efectividad y eficiencia,
sino también desde la importancia y pertinencia del impacto.
El enfoque de valor público amplía la forma en la que se mide el desempeño del
gobierno y guía las decisiones sobre políticas públicas. El enfoque gerencial basado en
el concepto de valor público conduce a ubicar importancia no sólo en los resultados de
las intervenciones sino también en los procesos aplicados para generar dichos
resultados, ya que la interacción entre las organizaciones responsables por una
creación de valor público y los ciudadanos o comunidades genera valor en sí misma.
El gerente de una organización es responsable por el desempeño del sistema
compuesto por unos recursos (humanos, físicos, materiales, financieros), unos actores,
unos procesos (administrativos, entre otros) y unos resultados esperados.
Aprendizaje Organizacional
El paradigma del aprendizaje en el campo organizacional ha experimentado un
avance exponencial, particularmente a partir de la década de los 80, surgiendo una
gran variedad de posturas con respecto a las características que debe poseer una
Organización que Aprende entre las que se distinguen la de Senge, Garvin, Marquardt
y Örtenblad, entre otros. Algunas hacen hincapié en los niveles de aprendizaje, otras
coinciden en relacionar el aprendizaje con el cambio y otras relacionan la ideología de
las Organizaciones que Aprenden con la calidad. Independientemente de todas ellas, el
aprendizaje puede ocurrir básicamente en tres diferentes bloques o planos: individuo,
grupo o equipo y organización Argyris y Schön (1978), Nonaka y Takeuchi, (1995),
Marquardt (1996).
11
El Aprendizaje Organizacional (AO) es un concepto usado para describir ciertos
tipos de procesos y actividades que tienen lugar en una organización, incluyendo tanto
el aprendizaje individual que se deriva de la experiencia organizativa, como la
repercusión que dicho aprendizaje tiene en los procesos organizativos, que generan
cambios en los modos habituales de pensar o hacer en la organización. Por eso, un
aprendizaje individual puede ser calificado de «organizativo» tanto cuando su
adquisición llega a modificar el comportamiento de la entidad, como cuando ha sido
resultado del trabajo en la organización. En cualquier caso, se suele admitir, que la
adquisición y puesta en práctica de la nueva competencia debe implicar a varios (si no
a todos) miembros de la organización (especialmente grupos y equipos).
Indudablemente, el resultado del aprendizaje va a generar un sinnúmero de
beneficios tanto para la organización misma como para sus propios empleados y, muy
especialmente, para la sociedad en la que actúan. En este contexto, las personas se
convierten en el vehículo de este proceso de aprendizaje, y el valor que van a aportar
depende, en gran medida, de la forma en cómo aprovechan, potencian y desarrollan
sus conocimientos, capacidades y talentos. Éste es el gran reto de las organizaciones
actuales: facilitar el aprendizaje de todos sus miembros y transformarse continuamente
para sostener sus ventajas competitivas.
El aprendizaje y su consecuencia, la construcción de Organizaciones
Inteligentes u Organizaciones que Aprenden (OA) es, precisamente, una de las vías
que puede permitir a las organizaciones en general enfrentarse con éxito a esa nueva
realidad que requiere de nuevos modelos de gestión y de organización. La premisa es
12
que el aprendizaje organizacional es una competencia que todas las organizaciones
deben desarrollar, ya que a medida que son mejores en el aprendizaje, más probable
es que sean capaces de detectar y corregir errores y cambiar y de saber cuando son
incapaces de hacerlo, y a la vez más probabilidades tienen de ser innovadoras y
adaptarse al entorno o de saber cuáles son los límites de su innovación.
Una organización aprende no sólo cuando un individuo hace mejor su trabajo,
sino cuando como resultado de ello, otros miembros actúan diferente (aprendizaje
mutuo). El aprendizaje en equipo es vital, porque la unidad fundamental de aprendizaje
en las organizaciones modernas no es el individuo, sino el equipo (grupo). Si los
equipos no aprenden, las organizaciones no aprenden.
Se pueden distinguir varios niveles de agregación del aprendizaje en una
organización según un continuo: Individual, grupal y organizativo. La cadena se inicia
con el(los) individuo(s) que aprende(n) en el contexto de una organización (o fuera de
ella), continúa con el aprendizaje que se produce en el grupo como producto de la
interacción grupal de los individuos y luego, en la organización al institucionalizarse
procesos de renovación permanente en la organización como un todo.
Por lo tanto, la Organización Inteligente u Organización que Aprende es, para
Senge (2000), aquélla que tiene capacidad no sólo para adaptarse, sino también para
construir su propia realidad y su futuro, y en la que sus miembros desarrollan,
asimismo, su potencial creativo.
13
Un factor determinante de la naturaleza, contexto y forma como ocurre el
Aprendizaje Organizacional es la conexión evidente entre su cultura organizativa-
aprendizaje, al menos en el sentido de socialización.
Schein (1985 citado por Mezones), define la cultura organizacional como un
patrón de supuestos básicos –inventados, descubiertos o desarrollados por un grupo
dado a medida que aprende a hacer frente a sus problemas de adaptación externa e
integración interna- que ha funcionado bastante bien como para considerarse válido y,
posteriormente, ser enseñado a los nuevos miembros como la manera correcta de
percibir, pensar y sentir respecto a esos problemas.
La cultura puede ser una barrera o factor resistente para el aprendizaje
organizativo, por lo cual su análisis pude indicarnos cómo generar culturas favorables
al aprendizaje. Emplear una lente cultural puede, en efecto, ser –por una parte- una
forma de entrar en el aprendizaje organizativo; por otra, ver qué culturas organizativas
son propias de las organizaciones que aprenden. Como se muestra en el esquema 1 la
cultura de una organización está determinada por múltiples factores, entre ellos la
estructura la cual condiciona el comportamiento de aquellos que componen una
organización y es también un medio para alcanzar los objetivos y las metas.
Nonaka y Takeuchi (1995) afirman que para trabajar con la teoría de creación de
conocimiento organizacional, es preciso entender la naturaleza del conocimiento. La
generación de conocimiento organizacional radica en el respaldo organizacional en
torno a las potenciales fuentes de conocimiento: individuos, grupos, equipos, proyectos,
áreas, departamentos, entre otras. Esta teoría se basa en el proceso de comunicación
14
del conocimiento en torno a modos de conversión entre el conocimiento tácito y el
explícito, donde:
• Conocimiento Tácito: Este es un conocimiento muy personal y difícil de plantear a
través del lenguaje formal y, por lo tanto, difícil de transmitir y compartir con otros.
Tiene sus raíces en lo más profundo de la experiencia individual, así como en los
ideales, valores y emociones de cada persona.
• Conocimiento Explícito: Es aquel que puede expresarse a través del lenguaje formal;
es decir, con palabras y números, y puede transmitirse y compartirse fácilmente, en
forma de datos, fórmulas científicas, procedimientos codificados o principios
universales. Se expresa normalmente en algún soporte físico (libros, CD ROMS,
imágenes).
Esquema 1.- Factores que inciden en la Cultura Organizacional
Cultura Organizacional
Valores
Estrategia
Estructura
Procesos
Misión
Y
Visión
Estilo Gerencial
Sistemas
Métodos de evaluación
Sistema de recompensas
Gestión de información
Indicadores de desempeño
Capacitación
15
Basado en Material de clase Manuel Contreras y José Saavedra. INDES.
Estos factores presentan la importancia del cambio como parte de la cultura,
junto con reforzar la idea de que es la cultura organizacional quien define las
posibilidades para que el aprendizaje sea parte del operar diario de sus integrantes.
Administración Pública Descentralizada en el Estado de Sonora
La administración pública en el Estado de Sonora se compone de doce
Secretarias, alrededor de siete fideicomisos públicos, una empresa de participación
estatal y aproximadamente cuarenta y seis organismos descentralizados los cuales son
definidos según marca la Ley Orgánica de Entidades Paraestatales en su artículo 14
como:
Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del
Congreso de la Unión o por decreto del ejecutivo federal/Estatal, con personalidad
jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten con la
finalidad de realizar actividades correspondientes a las áreas estratégicas o
prioritarias; prestar un servicio público o social; u obtener o aplicación de recursos para
fines de asistencia o seguridad social.
En la misma normatividad se señala que este tipo de entidades están facultadas
para gozar de autonomía de gestión para el cabal cumplimiento de su objeto, y de los
objetivos y metas señalados en sus programas. Para lo cual deberán, contar con una
administración ágil y eficiente y se sujetarán a los sistemas de control establecidos.
16
Metodología
Para realizar el presente estudio se utilizará el modelo de organización que
aprende propuesto por Trujillo y Rodríguez (2006) quienes se basaron en circuito
conocimiento-aprendizaje organizacional basado en el ciclo de aprendizaje de Kolb
(1976) y en el Proceso de Conversión del Conocimiento propuesto por Nonaka y
Takeuchi (1995).
El instrumento es un cuestionario que contempla las diez variables que se
muestran en la Tabla 1 y que se explica su interacción a través del modelo de la Figura
2. Particularmente se desea contemplar en la muestra seis organismos de la
administración pública descentralizada del gobierno del Estado de Sonora que son
organizaciones con más de diez años de existencia, ampliamente conocidos por los
ciudadanos, representativos de diferentes sectores y estratégicos en el desarrollo
integral del Estado.
Tabla 1.- Variables de análisis del Modelo de Organización que Aprende
Variables
Innovación Trabajo en equipo
Información externa Información interna
Liderazgo Gestión del conocimiento
Estructura organizativa Gestión del cambio
17
Aprendizaje individual Aprendizaje organizacional
Tabla 2.- Organismos Descentralizados participantes en la muestra
Organismos Descentralizados
ICEES Instituto de Crédito Educativo del Estado de Sonora
ISC Instituto Sonorense de Cultura
Radio Sonora
CODESON Comisión del Deporte del Estado de Sonora
ISSSTESON Instituto se Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Sonora
COPRESON Consejo para Promoción Económica del Estado de Sonora
18
Modelo de Organización que aprende desarrollado por Trujillo, 2008.
Resultados Esperados
Con el estudio se pretende conocer la orientación hacia el aprendizaje de las
organizaciones pertenecientes a la administración pública descentralizada del gobierno
de Sonora. Considerando que el objetivo y características de creación de estas
instituciones aquellas que pueden contar con estructuras y formas de organización más
ágiles y responder a las necesidades de una sociedad y contexto más exigentes para
cualquier gobierno. De esta manera se busca contribuir al estudio de la teoría de la
organización en el ámbito público.
Se espera que los resultados puedan ser aprovechados por las mismas
instituciones en su fortalecimiento y orientación a nuevas estructuras, cultura y
resultados que genere valor y mayor impacto en los ciudadanos.
Asimismo, es de interés de uno de los autores que este estudio sirva como
exploratorio para posteriormente desarrollar investigaciones más particulares sobre el
tema de análisis, aprendizaje y arquitectura organizacional en el sector público.
19
Bibliografía
Arellano D. & Cabrero E. (2005). La Nueva Gestión Pública y su Teoría de la
Organización: ¿Son argumentos antiliberales? Justicia y Equidad en el Debate
Organizacional Público. Gestión y Política Pública. Volumen XIV. Número 3 II
Semestre de 2005 Pp. 599-618
Cabrero E., Arellano D. (2000). Cambio en Organizaciones gubernamentales:
innovación y complejidad. Gestión y Política Pública, vol. IX, núm. 2, segundo
CONFORMACIÓN DE UNA POLÍTICA INDUSTRIAL A TRAVÉS DE LA EVOLUCIÓN DE LA COMPETITIVIDAD SISTÉMICA DEL SECTOR ELECTRÓNICO, EN TIJUANA, BAJA CALIFORNIA, MÉXICO. Resumen El objetivo de la investigación es identificar los factores que determinan la competitividad
internacional en la industria maquiladora del sector electrónico de Tijuana, Baja California.,
México. La metodología de investigación consistió en utilizar como referencia el modelo de
competitividad sistémica para conocer el enfoque de los diferentes modelos de competitividad
existentes en las organizaciones a nivel internacional, nacional y estatal. Con los resultados
obtenidos se espera aportar información importante que sirvan de referencia al sector
empresarial, educativo y gobierno Para la toma de decisiones estratégicas de triple hélice y
como contribución de evaluación de desarrollo económico industrial.
Palabras clave: Competitividad Sistémica, Industria Maquiladora, Sector Electrónico
3
Introducción
La competitividad es el producto de la interacción compleja y dinámica entre cuatro niveles
económicos y sociales de un sistema nacional, que son los siguientes: El nivel micro, de las
empresas, las que buscan simultáneamente eficiencia, calidad, flexibilidad y rapidez de
reacción, estando muchas de ellas articuladas en redes de colaboración mutua; el nivel meso
correspondiente al Estado y los actores sociales, que desarrollan políticas de apoyo
específico, fomentan la formación de estructuras y articulan los procesos de aprendizaje a
nivel de la sociedad; el nivel macro, que ejerce presiones sobre las empresas mediante
exigencias de desempeño; y, por último, el que se llama nivel meta, que se estructura con
sólidos patrones básicos de organización jurídica, política y económica, suficiente capacidad
social de organización e integración y capacidad de los actores para la integración
estratégica. Al respecto, la competitividad de una empresa se basa en el patrón organizativo
de la sociedad en su conjunto y por tanto es sistémica (K. Esser, 1996).
El concepto de "competitividad sistémica" constituye un marco de referencia para los países
tanto industrializados como en desarrollo. (Klaus Esser / Wolfgang Hillebrand / Dirk Messner /
Jörg Meyer-Stamer, 1996). Hay dos elementos que lo distinguen de otros conceptos dirigidos
a determinar los factores de la competitividad industrial:
1. La diferenciación entre cuatro niveles analíticos distintos (meta, macro, meso y micro),
siendo en el nivel meta donde se examinan factores tales como la capacidad de una
sociedad para la integración y la estrategia, mientras que en el nivel meso se estudia la
formación de un entorno capaz de fomentar, complementar y multiplicar los esfuerzos
al nivel de la empresa.
4
2. La vinculación de elementos pertenecientes a la economía industrial, a la teoría de la
innovación y a la sociología industrial con los argumentos del reciente debate sobre
gestión económica desarrollado en el plano de las ciencias políticas en torno a las
policy-networks.
De acuerdo al Instituto Nacional de Estadística e Información (INEGI 2004) las empresas
maquiladoras de exportación a nivel nacional, ofrecen fuentes de empleo a 1,1152,30
personas, es decir, 3% de la población económicamente activa (PEA) del país, existen 2811
maquiladoras en México, el Estado de Baja California ocupa el primer lugar nacional con 902
maquiladoras instaladas (32% nacional) en sus cinco municipios, siendo la ciudad de Tijuana
donde se concentra el 65% a nivel estatal, lo que representa un 20% a nivel Nacional.
El sector electrónico de industria maquiladora en Tijuana, Baja California, representa a nivel
estatal el 62% de la población económicamente activa (PEA). Tijuana, ciudad caracterizada
por su dinamismo industrial, ostenta el primer lugar en número de industria maquiladora
instalada a nivel nacional, donde las operaciones de empresas globales y nuevas prácticas
laborales siempre están encaminadas a satisfacer los retos de la competitividad internacional,
identificándose las prácticas operacionales a través de la innovación, capacitación y la
investigación tecnológica, hacia una fuerte cultura de mejoramiento continuo y satisfacción del
cliente.
A las empresas maquiladoras del sector electrónico se les propone ser evaluadas y conocer
cuáles son los factores que inciden en la competitividad local, estatal e internacional para
fortalecer sus debilidades y capitalizar sus fortalezas. Por otra parte las instituciones de
gobierno requieren conocer y actualizar el marco jurídico donde las políticas públicas
5
provean incentivos hacia las prácticas que reditúen en un entorno competitivo de las
empresas y con ello la economía y bienestar de la población. Las instituciones educativas por
su parte deben coadyuvar a través de una estrecha vinculación de actualizar sus planes y
programas de estudio para que los recursos humanos que provean, sean de un nivel de
conocimientos apropiados para la dinámica industrial y demanda competitiva internacional del
sector electrónico.
Vega (2002) señala que “la industria electrónica es el motor de otras industrias, que crecen en
el ámbito mundial a una tasa anual entre 12 y 14%, la aplicación de la electrónica a los
sistemas de producción y comunicación tiene que ver con la división del trabajo y con la
relaciones laborales”.
La industria maquiladora ha ido sujeto de diversos análisis e investigaciones de su trayectoria
y evolución, concretando según Carrillo (2005) tres categorías de generaciones, identificada
como:
1. Empresa de primera generación; escaso nivel de tecnología, basada en trabajo manual
intensivo.
2. Empresa de segunda generación; contemplan proveedores locales, e cuenta con
trabajadores calificado a través de la capacitación y certificación de habilidades.
3. Empresa tercera generación; contempla el desarrollo de clúster y cadena de
suministro, sistema competitivo de productividad.
De acuerdo a López (2010) La maduración de los sistemas de la industria maquiladora se
entiende como la adquisición de capacidades tecnológica y vínculo de mercado, y se
clasifican en cuatro:
6
1. Escalamiento de proceso; eficiencia en transformar materia prima en productos
2. Escalamiento de producto; transitar hacia productos más sofisticados
3. Escalamiento de funcione; adquisición y de nuevo sistemas de producción
4. Escalamiento entre sectores; mover hacia otros sectores económicos
“Las bondades de la política industrial activa sobre el desarrollo, la investigación y la
formación, pueden ser viables a nivel regional, de acuerdo con las características específicas
de la población, el espacio y las vocaciones industriales. Sin embargo, sólo si la promoción
económica por parte de la autoridad estatal permite verificar la evolución de los objetivos de
bienestar social y de los agentes productivos locales, la descentralización de la política
industrial sería factible y justificable” (Mungaray, 2001).
“La ubicación de Baja California en la zona fronteriza, con una intensa dinámica migratoria y
una amplia cobertura de servicios educativos en todos los niveles, le ha permitido mantener
una baja estructura de costos laborales y una fuerza de trabajo con gran capacidad de
aprendizaje y alta productividad. Esta ventaja competitiva ha estimulado una creciente
presencia de empresas internacionales con diversos niveles de desarrollo tecnológico. Su
complementación de factores, a la vez que motiva la especialización de proveedores de
servicios en el lado de Baja California, ha estimulado el desarrollo de proveedores de insumos
industriales en el lado de California y con ello el crecimiento industrial y de los servicios
profesionales en el área de San Diego y sur de California” (Mungaray et d., 2001).
7
Marco Teórico
Maquiladora
Según Contreras (2007) la industria maquiladora e ha convertido en el modelo de desarrollo
industrial en la región norte de México, caracterizada por decreto (DOF 1-Jun-198), en
proveer: a) Fuente de empleo, b) Fortalecer la balanza comercial a través de mayor
aportación de divisa neta, c) Contribuir a una mayor integración interindustrial y elevar la
competitividad internacional de la industria nacional, d) Elevar la capacitación de los
trabajadores e impulsar el desarrollo y transferencia de tecnología al país.
Competitividad
Michael Porter (1990) define a la competitividad como “La producción de bienes y servicios de
mayor calidad y menor precio que los competidores domésticos e internacionales, que se
traducen en crecientes beneficios para los habitantes de una nación al mantener y aumentar
los ingresos reales” en otras definiciones este mismo autor trata a la competitividad como un
indicador que mide la capacidad de competir que se tiene ya sea dentro de una nación o
dentro de una empresa.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OCDE (2000) menciona que
la competitividad es el grado en que un país, estado o región produce bienes de servicio bajo
condiciones de libre mercado, los cuales enfrentan la competencia de los mercados
internacionales mejorando simultáneamente los ingresos reales de su población y la
consecuente productividad de sus empresas y gestión gubernamental.
8
El diamante de la competitividad de Porter.
El modelo de Diamante para la ventaja competitiva de las naciones de Michael Porter, es un
modelo que puede ayudar a comprender la posición comparativa de una nación en la
competencia global. Este modelo se puede utilizar para estudiar regiones geográficas dentro
de un país. Porter dice que el crecimiento industrial sostenido, difícilmente se podrá construir
siempre sobre los mismos factores básicos heredados (tierra, ubicación, recursos naturales,
mano de obra y tamaño de la población local); la disponibilidad de estos factores puede minar
la ventaja competitiva. Porter introduce el concepto denominado de racimos (clúster) por sus
siglas en inglés, o grupos de firmas interconectados, de proveedores, de industrias
relacionadas, y de las instituciones ubicadas en ciertas regiones.
Estos racimos (Clústeres) son concentraciones geográficas de compañías interconectadas, de
proveedores especializados, de proveedores de servicio y de instituciones asociadas en un
campo específico. Crecen en las ubicaciones, en donde hay suficientes recursos y
capacidades, se amontonan y alcanzan un umbral crítico, dándoles una posición dominante
en una determinada actividad económica, con una decisiva y sostenible ventaja competitiva
sobre otras regiones, y es posible que también lleguen a tener una supremacía mundial en
ese campo específico. Porter plantea que los racimos pueden influenciar la competitividad de
tres formas:
a) Pueden aumentar la productividad de las compañías en el clúster,
b) Pueden conducir la innovación en el campo de la actividad y
9
c) Pueden estimular nuevos negocios en el campo.
Según Porter, en general la ventaja competitiva de las naciones, es el resultado de 4
avanzados factores y actividades, ligados, en y entre las compañías que participan de estos
clústeres.
Factores avanzados ligados para la ventaja competitiva.
Condiciones de la demanda: Si los clientes en una economía son exigentes, la presión que
ejercen sobre las empresas será mayor y las obligara a mejorar constantemente su
competitividad, vía productos innovares, de alta calidad. Industrias de soporte relacionadas:
La proximidad espacial de industrias ascendentes y descendentes, facilitara el intercambio de
información y promoverá un intercambio continuo de ideas e innovaciones. La condición de
los factores: Al contrario de la sabiduría convencional, Porter discute que los factores
dominantes de la producción (o los factores especializados), son creados y no heredados.
Competitividad sistémica.
En el marco de la OCDE se han desarrollado en los últimos años considerables esfuerzos
para sistematizar los diferentes enfoques existentes sobre el fenómeno de la competitividad y
resumirlos en un enfoque integral bajo el concepto de "competitividad estructural" (OCDE
1992). Los elementos medulares de este concepto son (1) el énfasis en la innovación como
factor central del desarrollo económico, (2) una organización empresarial situada más allá de
las concepciones tayloristas y capaz de activar los potenciales de aprendizaje e innovación en
todas las áreas operativas de una empresa, y (3) redes de colaboración orientadas a la
10
innovación y apoyadas por diversas instituciones y un contexto institucional con capacidad
para fomentar la innovación.
El concepto de competitividad sistémica se caracteriza por contener cuatro niveles analíticos
distintos, pero interconectados entre sí: el nivel meta, el nivel macro, el nivel meso y el nivel
micro. (Ver Tabla 1)
Tabla 1 Modelo de Competitividad Sistémica
Nivel Enfoque Características
Meta
Macro
Cultura
Economía del País
Desarrollo de habilidades y conocimientos de la sociedad en caminados a la competencia a través de una formación social.
Variables macroeconómicas, reformas de políticas fiscal, presupuestaria, monetaria y cambiaria, equilibrio del sistema económico.
Meso Industria por región y sector
Políticas que fomenten la formación de infraestructura y apoyo a las industrias.
Micro Estructura de las empresas
Factores de comportamiento de la empresa; productividad, costos, esquemas de organización, innovación, gestión empresarial, calidad, flexibilidad y rapidez
En la tabla se muestra que al analizar la competitividad desde varios niveles en un país, el nivel micro. Fuente: Revista de la CEPAL, Santiago 1996, No. 59, pág. 39 - 52
Nivel Meta. Forma parte integral de los otros niveles, y se refiere a la capacidad de
organización por parte de todos los actores, para canalizar los conocimientos sociales, que
permitan a su vez regular y conducir correctamente, tanto a nivel macro como micro los
intereses del futuro. Que permitan cohesionar esfuerzos para generar ventajas nacionales de
11
innovación y conocimiento, es decir el desarrollo de habilidades y conocimientos de la
sociedad encaminados a la competencia, a través de una formación social de estructuras que
permitan la modernización de la economía.
Nivel Macro. Se refiere a las variables macroeconómicas y su estabilización, para poder
competir en el mercado mundial, pues su inestabilidad no permite operar eficientemente el
mercado nacional y limita el crecimiento de la economía.
Nivel Meso. Dentro de este nivel es considerado el desarrollo de políticas que fomenten la
formación de estructuras y apoyo específico hacia aquellas industrias o empresas líderes en
el mercado nacional, así como también formar y apoyar aquellas empresas que consideren
que puede alcanzar a los líderes o la formación de competidores. Dentro de este nivel se
considera lo nacional y regional o local, pues son procesos distintos pero no por ello no
interconectados.
Nivel Micro. “A nivel micro, se identifican factores que condicionan el comportamiento de la
empresa, como productividad, los costos, los esquemas de organización, la innovación con
tecnologías, la gestión empresarial, el tamaño de empresa, etc.“ (Rojas: 1999: 14). Siendo los
indicadores de la productividad del trabajo y el capital la calidad, la flexibilidad y la rapidez.
Puesto que la las empresas ya no compiten de manera aislada, sino en forma de clúster, en
grupos de empresas de un sector, y en donde es necesaria una estrecha relación con los
sectores productores de conocimiento y tecnología, como lo son las universidades, centro de
investigación y desarrollo, instituciones financieras, entre otras. También una mejor
organización de los diferentes departamentos que conforman la cadena de valor, tanto para
12
disminuir tiempos perdidos, como para disminuir inventarios y hacer más estrecha la
comunicación hacia el mercado. Por lo que la visión de la competitividad sistémica resalta a
diferentes niveles los retos a los cuales se enfrenta la empresa, la región y las naciones ante
los nuevos requerimientos de la industria, en un plano internacional.
13
Industria Maquiladora
El concepto de maquiladora de acuerdo al Diario Oficial de la Federación (D.O.F. 1-Jun-1988),
ha venido sufriendo diferentes adecuaciones desde sus inicios, sin embargo el concepto
publicado más reciente es el siguiente: “Proceso industrial o de servicio destinado a la
elaboración, transformación o reparación de mercancías de procedencia extranjera,
importadas temporalmente, para su exportación o a la prestación de servicios de exportación”.
Metodología
Objetivos de la investigación
El objetivo general es identificar los factores que determinan la competitividad internacional de
la Industria maquiladora del sector electrónico en la ciudad de Tijuana, Baja California.
Objetivos específicos:
1. Determinar los factores inherentes a las empresas que inciden en la competitividad y
como se instrumentan
2. Determinar los factores del contexto internacional que inciden en la competitividad de la
industria maquiladora en Tijuana Baja California.
Hipótesis de la investigación
Las empresas que implementan sistemas de administración del conocimiento, y que son
instrumentados a través de vinculación con el sector educativo y con sus clientes, favorecen la
competitividad.
14
La investigación se enfoco a analizar los diferentes modelos de las organizaciones a nivel
internacional, nacional y estatal (Tablas de la 2 a la 10) dentro del ámbito de competitividad
que inciden en el análisis de la industria maquiladora, tomando como referencia el modelo de
competitividad sistémica en sus cuatro niveles, con la finalidad de identificar los factores
asociados a nivel micro sistémico, los cuales servirán para sustentar teóricamente las bases
de un instrumento que contenga los factores a evaluar para las empresas sujetos de estudio.
Una vez realizada la investigación cuantitativa, se identificaron las características de las
empresas líderes a través de los estudios de SEDECO (Secretaria de Economía del gobierno
del estado de Baja California), SE (Secretaria de Economía), SIEM (Sistema de Información
Empresarial Mexicano) e INEGI (Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Información).
Con base en los resultados se creará un diagnóstico de los factores que determinen la
competitividad de la industria maquiladora del sector electrónico, con lo que puede facilitar el
reconocimiento de las áreas y prácticas de oportunidad y sus fortalezas en las organizaciones.
Las conclusiones explicarán los hallazgos obtenidos en el proceso de determinación de los
factores de competitividad, con lo que se propondrán una serie de acciones e iniciativas en
términos del sector empresarial, educativo y gobierno. Buscando poder contribuir al desarrollo
económico y bienestar de la población económicamente activa de la ciudad de Tijuana Baja
California, México.
15
Resultados
De acuerdo al modelo de competitividad sistémica y sus cuatro niveles (micro, meso, macro y
meta) se identificaron lo enfoques de cada factor de los 12 pilares del reporte de
competitividad del Foro Económico Mundial, se identificaron 3 factores con enfoque micro:
“Eficiencia de los mercados, Sofisticación de las empresas e Innovación” (Ver Tabla 2)
Tabla 2 WEF (Foro Económico Mundial) Índice de Competitividad Global.
Factores Enfoque sistémico
Infraestructura Meso
Instituciones Meta
Estabilidad Macroeconómica Macro
Salud y Educación Primaria Meso
Educación Superior y Capacitación Meso
Eficiencia de los mercados Meso
Eficiencia del mercado laboral Micro
Sofisticación del mercado financiero Meso
Preparación Tecnológica Meso
Amplitud del Marketing Meso
Sofisticación de las empresas Micro
Innovación Micro
En la tabla el modelo de 12 pilares del Foro Económico Mundial contiene 3 pilares enfocados a nivel micro sistémico, los cuales son: “Eficiencia de mercado laboral, Sofisticación de las empresas e Innovación”; representando dicho modelo útil para el análisis de la competitividad internacional desde la perspectiva de las empresas. Fuente: Elaboración propia con información de
La estructura del reporte de competitividad del Instituto para el Desarrollo Gerencial (IMD),
contempla un factor de nivel micro, denominado “Eficiencia Empresarial”. (ver Tabla 3.
Tabla 3 IMD (Instituto para Desarrollo Gerencial) Índice de Competitividad Internacional.
Factores Variables Enfoque sistémico
Eficiencia de Gobierno
Finanzas Públicas, Política Fiscal, Entorno Institucional, Legislación empresarial, Entorno Social
Macro
Actividad Económica
Economía doméstica Meso
Eficiencia Empresarial
Productividad, Mercado laboral, Finanzas, Prácticas administrativas, Actitudes y valores.
Micro
Infraestructura Infraestructura básica, Tecnología, Infraestructura científica, Salud y medio ambiente, Educación
Meso
En la tabla se muestra que el Instituto para el Desarrollo Gerencial, maneja un eje de cuatro factores para la determinación de la competitividad de los países, de los cuales el factor denominado “Eficiencia Empresarial” está orientado a nivel micro sistémico, el cual incluye subíndices de referencia y peso especifico, para realizar análisis precisos de la competitividad internacional Fuente: Elaboración propia con información de http://www.imd.org/research/publications/wcy/Factors_and_criteria.cfm.
La Organización Internacional para la Estandarización, contempla un enfoque en su mayor
parte de nivel micro, siendo solo una cláusulas de ocho de enfoque nivel meso, denominado
“Requerimientos Legales” (ver Tabla 4)
Tabla 4 ISO (Organización Internacional para la Estandarización)
Factores Enfoque sistémico
Definición y campo de aplicación Micro
Terminología de las organizaciones Micro
Requerimientos legales Meso
Sistemas de gestión Micro
Estructura y responsabilidad de la organización
Micro
Gestión de los recursos Micro
Realización del producto y/o servicio Micro
Análisis, medición y mejora continua Micro
En la tabla se observa que este modelo representa una base para el diagnóstico de la gestión empresarial de las organizaciones en términos de estandarización y planificación estratégica, de las ocho factores de referencia contiene 7 directamente de importancia para determinar la competitividad de una organización en el nivel micro sistémico, a excepción de la clausula de requerimientos legales. Fuente: Elaboración propia con información de http://www.iso.org/iso/iso_catalogue.htm
El Gobierno Federal Mexicano, contempla en el Plan Nacional de Desarrollo cinco ejes
estratégicos como base de su estructura para el desarrollo del país, y este a su vez es la base
de los Planes Estatales de Desarrollo, y que de acuerdo al enfoque de la competitividad
sistémica, contempla los niveles meso, macro y meta. (ver Tabla 5).
Tabla 5 PND Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno Federal Mexicano (2007-2012)
Democracia efectiva y política exterior responsable
Macro
En la tabla se observa que dentro de los ejes del plan nacional de desarrollo del gobierno federal mexicano, no contiene lineamientos de utilidad directa para el análisis de la competitividad empresarial a nivel micro sistémico. Fuente: Elaboración propia con información de http://pnd.presidencia.gob.mx/
En el caso de los estudio realizados por el Instituto Mexicano para la Competitividad,
contempla dos vertientes básicas que son de enfoque micro, las cuales son: “Competitividad
Empresarial y Desarrollo Sustentable”. (ver Tabla 6).
Tabla 6 IMCO (Instituto Mexicano de Competitividad)
Factores Enfoque sistémico
Competitividad Empresarial Micro
Desarrollo Sustentable Micro
En la tabla se observa que el modelo de competitividad nacional mexicano contiene dos ejes básicos para el nivel micro sistémico, uno sustentado en las característica de competitividad de negocio y el segundo eje enfocado a los planes estratégicos para el futuro del negocio en términos de subsistencia a mediano y largo plazo, denominado “Desarrollo sustentable” Fuente: Elaboración propia con información de http://imco.org.mx/indice_estatal_2010
Fuente: Elaboración propia con información de http://www.bajacalifornia.gob.mx/portal/gobierno/ped/ped.htm
La Secretaria de Desarrollo Económico de Baja California (SEDECO) e Instituciones
Educativas, presentan resultados del observatorio de competitividad del Estado a través de
diversos factores, pero solo contempla uno con enfoque de nivel micro sistémico, el cual se
denomina “Factor Empresas” (ver Tabla 9).
Tabla 9 Observatorio de Competitividad Estatal – SEDECO Baja California
Factores Enfoque sistémico
Factor Personas Meso
Factor Infraestructuras Meso
Factor Gobierno Macro
Factor Resultados Económicos Macro
Factor Empresas Micro
Factor Innovación, Ciencia y Tecnología
Meso
Factor Manejo del Medio Ambiente Meso
En la tabla se muestra que el Observatorio tiene un factor de nivel micro sistémico, denominado “Factor Empresas” el cual tiene como principal objetivo medir productividad, calidad de las empresas y finanzas. Fuente: Elaboración propia con información de http://www.bajacalifornia.gob.mx/sedeco/estadisticas/observatorio/menu_entidades.html
programas y políticas asociadas al apoyo y gestión empresarial a programas que promuevan
la estabilidad y desarrollo económico de la sociedad, engrandeciendo la cultura de los valores
del trabajo y vocación de superación profesional.
Incentivando la creatividad, innovación e inventiva del mejoramiento continuo en el área de
trabajo o en sentido emprendedor del profesionista. La sociedad empresarial del país en sus
diversos sectores económicos debe promover las relaciones interinstitucional y la
colaboración entre niveles de la sociedad del conocimiento para incentivar la calidad de vida
de la ciudadanía. La ciudad de Tijuana Baja California, México representa un icono para el
desarrollo perseverante del ciudadano Mexicano que busca oportunidades de mejor su futuro
de vida, siendo una característica del desarrollo y crecimiento de la ciudad desde la década
de 1960 cuando se crearon las primeras industrias maquiladoras en la frontera norte de
México.
El gobierno del estado de Baja California, debe fortalecer las acciones de apoyo para el
desarrollo tecnológico en las empresas maquiladoras del sector electrónico, y la calidad de los
programas de estudios en las universidades que forman el recurso humano calificado que
requiere la industria, para que no exista un obstáculo al llegar empresas que necesitan
ingenieros o personal staff, así como las habilidades y destrezas especializadas de lenguaje y
software.
Recomendaciones
En las siguientes Tablas 11 y 12 se plantea las recomendaciones de seguimiento a los
resultados y conclusiones de la presente investigación para contribuir al estado del arte en el
24
tema de estudios de competitividad sistémica en la industria maquiladora del sector
electrónico.
25
Tabla 11 Propuesta de la Investigación: “Factores que determinan la Competitividad en la Industria Maquiladora del Sector Electrónico en Tijuana, Baja California, México”
Nivel Enfoque
Responsable
Características Acción Especifica
Meta
Macro
Meso
Micro
Cultura
Economía del País
Industria por región y sector
Estructura de las Empresas
Los 3 niveles de Gobierno y la Sociedad
Gobierno Federal, Estatal y Municipal
Organismos Empresariales
Empresas
Desarrollo de habilidades y conocimientos de la sociedad
Variables macroeconómicas
Políticas que fomenten la formación de infraestructura y apoyo a las industrias
Factores de comportamiento de la empresa; productividad, costos, esquemas de organización, innovación, gestión empresarial, calidad, flexibilidad y
Desarrollar programas de Estudios específicos sobre vocaciones empresariales por la Ciudad y Estado.
Desarrollar políticas públicas sobre apoyos para capacitación e innovación tecnológica sectorial, incentivar la inversión en ciencia.
Gestionar la vinculación interinstitucional en las universidades, organismos empresariales y empresas para capitalizar la experiencia sectorial y consolidar clusters industriales.
Fomentar actividades de clusters de empresariales para fortalecer las cadenas de suministro y la gestión de empresarial en términos de capital de trabajo y generación del conocimiento, para posicionar la competitividad de la curva de aprendizaje de la región.
26
rapidez
En la tabla se muestra las propuestas de los factores que determinan la competitividad empresarial, así como acciones específicas a desarrollar en una fase inicial de seguimiento a la consolidación de la implementación de los factores en una región empresarial. Fuente: Elaboración propia con información del análisis de los modelos de las Tablas 1 al 10.
27
Tabla 12 Aportación al Sistema Empresarial Mexicano (SIEM) de la Secretaria de México (SE) del Gobierno Federal, a través del Censo Económico Nacional: “Factores que determinan la Competitividad en la Industria Maquiladora del Sector Electrónico en Tijuana, Baja California, México”
Planteamiento a la Secretaria de Economía de la importancia de implementar en el Censo Económico Nacional y en la Encuesta del SIEM los Factores que determinan la Competitividad Empresarial para generar estadísticas, que generen información de triple Hélice
28
Por Ciudad
Por Giro
Por Sector Económico
NUEVO
Reporte Propuesta
Reporte Propuesta
Reporte Propuesta
Reporte Propuesta
En la tabla se muestran los reportes generados por el sistema de información empresarial mexicano (SIEM) así como los reportes propuestos en esta investigación señalados como “Reporte Propuesta” los cuales podrían generar estadísticas con un orden, categorización, segregación, estratificación y agrupación de empresas de acuerdo a índices (factores) de competitividad empresarial por tipo y clasificación. Generando con ello información valiosa para la toma de decisiones en los 4 niveles sistémicos del desarrollo económico de México. Fuente: Elaboración propia con información de la propuesta de la investigación y estudio del Sistema de Información Empresarial Mexicano http://www.siem.gob.mx/siem2008/estadisticas/BrutoXedo.asp?p=1
Referencias Bibliográficas
Libro:
Henry Mintzberg (1997) “El Proceso Estratégico”, Diseño y planificación de la estrategia,
p.53-80.
Mungaray, Alejandro; Cabrera, Claudio (2003) “Especialización industrial y desarrollo
empresarial en Baja California” p.108-151
Porter, Michael E. 1991. “La Ventaja Competitiva de las Naciones” Buenos Aires, Argentina,
ed. Vergara, p.763- 845.
29
Porter, Michael E (2009) “Ser Competitivo” “Las cinco fuerzas competitivas que moldean la
estrategia” Deusto Barcelona, Harvard Business press, p. 31-68.
Ros, Jaime (2004) “La teoría del desarrollo y la economía del crecimiento” “Una economía
madura: crecimiento y acumulación de factores” Fondo de cultura económica. p. 57-83.
Smith Adam (2008) “La investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las
naciones” “Efectos que producen el progreso y los adelantos en el precio real de las
manufacturas” México. Fondo de cultura económica, p. 233-237.
Páginas de internet:
Caracterización industrial de Tijuana, Recuperado 22 Febrero 2010, de Secretaría de
Desarrollo Económico de Tijuana: www.sedeti.tijuana.gob.mx.
Empresas maquiladoras de exportación Recuperado 27 Febrero 2010, de Instituto Nacional
de Estadística y Geografía (INEGI): www.estadística,inegi,gob.mx
Empresas maquiladoras del sector electrónico por ciudad. Recuperado 20 Febrero 2010, de
Industria maquiladora.com: www.industriamaquiladora.com
Empresas maquiladoras en Baja California. Recuperado 20 Febrero 2010, del Sistema de
MESA: 9 POLÌTICAS PÚBLICAS DESDE LA PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL MODALIDAD: II. INVESTIGACION EN PROCESO
Monterrey, Nuevo León, México, noviembre 9 de 2010
2
CUMPLIMIENTO FISCAL Y SATISFACCIÓN DE LOS CONTRIBUYENTES CON LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE SOLUCIÓN INTEGRAL DEL SAT ESTUDIO
DE CASO: PERSONAS FÍSICAS Y MORALES DE LA REGIÓN DEL ÉVORA‖
Resumen
Una de las innovaciones de la Administración tributaria, ha sido la atención prestada al cumplimiento voluntario de las obligaciones impositivas, en el que abandona el supuesto de contribuyente sospechoso para favorecer el cumplimiento voluntario a través de la mejora continua en el servicio al cliente. El nuevo modelo de Administración Tributaria se basa en el uso intensivo de las tecnologías de información La recaudación de impuestos es y siempre ha sido una tarea crucial de los sistemas político-administrativos y han fortalecido sus administraciones por lo que han desempeñado sus funciones en base a una buena información de los contribuyentes, en los mecanismos para la presentación de sus obligaciones por lo tanto los mecanismos de control para los contribuyentes resultan trascendentales Este trabajo proporciona evidencia en la región del Évora en torno a la percepción y expectativas de los contribuyentes sujetos a imposición de orden federal, por el uso del Sistema de solución integral del SAT en los servicios otorgados por estas tecnologías y que determinan el cumplimiento fiscal de los contribuyentes. En la actualidad, la percepción y expectativas del contribuyente como receptor del servicio y como responsable directo de una obligación monetaria de frente a las autoridades es un faltante en los estudios académicos. La importancia de esta investigación radica en una revisión de estas percepciones y expectativas que condicionan el cumplimiento y que puede ser útil en el diseño actual de la administración tributaria en México Palabras clave: Administración tributaria, tecnologías de información y cumplimiento voluntario
3
Planteamiento del problema de investigación
Los países alrededor del mundo están realizando cambios en sus políticas fiscales y
comerciales, estas políticas presentan desafíos como el desarrollo de un sistema fiscal
integral que implica la disposición de las autoridades gubernamentales y los
ciudadanos y que pueden ser superados cuando se tienen las condiciones
organizacionales y estructurales que permitan darle soporte, para ello se requiere la
reestructuración de la administración fiscal y aduanera para que se logre alcanzar
mayor efectividad en la recaudación y fiscalización y disminución de los costos de la
recaudación, entre otros problemas Jenkins (1993).
Los cambios en las administraciones fiscales atienden a la implementación de un
nuevo concepto de desempeño de la administración pública, este nuevo enfoque puede
ser mejor atendido según Jenkins (1993: 12) con la formulación de los dos principios
siguientes:
a) La administración pública es una entidad cuya función principal es prestar
servicios a los ciudadanos.
b) La administración pública cada vez se entiende mas como una serie de
funciones diferenciadas con necesidades organizativas y métodos de trabajo.
Desde 1990 auspiciado por el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias
(CIAT), México ha desarrollado un programa especializado de asistencia técnica que
tiene el propósito de efectuar una reformulación en el mejoramiento de sus
administraciones tributarias con base en las necesidades por ellos manifestadas.
El CIAT plantea que la reorganización de la administración fiscal con la introducción de
las nuevas tecnologías podría reestructurarse de forma que redujera el riesgo de no
4
cumplimiento de la obligación tributaria, centrando las aplicaciones informáticas en la
actividad de back office1 y reforzando de este modo la actividad de investigación y
supervisión con el objeto de intensificar la lucha contra el fraude fiscal.
La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico OCDE 2 en estudio
realizado en 1988 estimaba que la aplicación de procedimientos informáticos en la
relación contribuyentes/fisco conduciría a una mejoría de los servicios desde la
perspectiva del acceso de la información de las administraciones fiscales y de la
rapidez de sus acciones destinadas a la asistencia de los contribuyentes a fin de
facilitar el cumplimiento. Considera además que los contribuyentes interconectados en
red con las administraciones fiscales reducirán en forma notable los costos llamados
Compliance3 y podría incentivar el cumplimiento voluntario. Adicionalmente contempla
que a nivel de verificación y control, las administraciones fiscales están llamadas a
afrontar nuevos problemas para los que deberán aportar respuestas adecuadas y
adoptar medidas tendientes a garantizar la efectiva aplicación de los principios
existentes a las nuevas tecnologías de la información
En México, a partir de la década de los noventa se ha incorporado en forma
gradual la modernización de la administración tributaria, con el desarrollo de
aplicaciones tecnológicas enfocadas al cumplimiento de obligaciones vía internet; esta
modalidad responde a un proyecto institucional de gobierno, mismo que es regulado
por la Secretaria de la Función Pública, denominado agenda de gobierno digital y que
1 Análisis operativo implementado por el propio sistema informático, opera como una trastienda (detrás de la tienda ó actividad
2 Para mayor claridad analizar ― Electronic commerce: Taxation Frameworks conditions‖ Box 1, 8 Octubre 1998 de documentos de
trabajo de las Comisiones fiscales dé la OCDE ( anexo 12) 3 Comprende el conjunto de los costos ligados al cumplimiento de las obligaciones fiscales a los que debe hacer frente el
contribuyente en virtud de su relación con la administración fiscal
5
comprende la incorporación de las aplicaciones tecnológicas en diferentes área de
atención a los ciudadanos.
Este sistema institucional ha pretendido solucionar las demandas de la población
al efectuar cambios en la forma de recaudación de los ingresos que el estado requiere.4
Por lo que, en coordinación con el Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo
(BIRD) se llevo a cabo el Proyecto de Desarrollo Institucional para la Administración
Tributaria (PDIAD 2003), cuya ejecución está a cargo del Servicio de Administración
Tributaria (SAT) con asesoría técnica especializada del CIAT además de ser financiado
por este organismo. Su objetivo es fortalecer la capacidad institucional y operativa del
SAT con el propósito de mejorar el cumplimiento impositivo y reducir la evasión de
impuestos federales, definido como:
―El Proyecto de Desarrollo Institucional para la Administración Tributaria,
consiste en modernizar los servicios al contribuyente mediante estrategias
electrónicas y el desarrollo de sistemas que permitan el registro y
seguimiento de la información de los contribuyentes, así como de las
funciones de control y ejecución en el SAT; este proyecto tiende al
fortalecimiento de la capacidad en tecnología de la información tanto externa
como interna, asimismo se estima, mejorar la función administrativa de
recursos humanos, materiales y financieros, así como las funciones de
planeación, organización y calidad en el SAT‖.
En México el Sistema de Solución Integral para la administración tributaria del SAT, ha
incorporado a través las fases de su arquitectura institucional, la prestación de servicios
electrónicos y de control a los contribuyentes, constituye una estrategia de políticas
internacionales, en el marco del gobierno electrónico. El propósito institucional
perseguido con este sistema y sus aplicaciones tecnológicas son, entre otras; ampliar
la base de contribuyentes, contar con nuevos instrumentos de fiscalización, disminuir el
4 Comunicado de la presidencia en http://www.presidencia.gob.mx 2003, en consulta realizada el 14 de Diciembre de 2009
costo de recaudación para la administración tributaria, hacer más sencillo el
cumplimiento de los contribuyentes y disminuir su costo hacia sus obligaciones
fiscales, facilitar la forma de pago y la presentación de avisos ante la autoridad
hacendaria.
Esta modernización no es exclusiva de nuestro país, la Unión Europea, Norte
América y países latinoamericanos han modernizado sus administraciones tributarias y
la OCDE, EL BIRD EL CIAT Y EL INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES han establecido los
lineamientos para este cambio.
Las tendencias de las administraciones tributarias tienen como principal objetivo
suministrar un mejor servicio al ciudadano, a fin de alcanzar esas metas, según lo
expresado por Jenkins (1993:12) ―Se debe aplicar principios y métodos de
administración moderna que permitan cumplir con esos servicios públicos‖. Plantea que
esta tendencia está ligada con la popularidad de las reformas tributarias por lo que
surge de la necesidad de dotar al gobierno de ingresos estables y adecuados, para
cumplir con su misión de brindar los servicios públicos
En Sinaloa existe acuerdos con el gobierno federal ejercido por el Secretaria de
Hacienda y Crédito Público (SHCP) a través del servicio de administración tributaria
(SAT) y alineado con lo establecido por la ley de coordinación fiscal para que el Estado
administre las contribuciones más importantes por ellos delegadas y a cambio el estado
reciben participaciones (un porcentaje de la recaudación federal) por medio de los
convenios de adhesión y colaboración administrativa en la recaudación y fiscalización
de contribuciones, para lo cual se le transfieren también facultades y responsabilidades
conjuntas, que le permiten al Estado recibir como estímulo el 100% de la recaudación
7
que perciban. El convenio de colaboración administrativa contiene para el Estado un
conjunto de funciones de administración de ingresos federales, que incluye el registro
federal de contribuyentes, recaudación, fiscalización y administración de
contribuciones, ejercidas por las autoridades fiscales de las entidades o de los
municipios en virtud de convenio firmado entre estos ámbitos de gobierno
El Plan Estratégico 2004-2006 del Servicio de Administración Tributaria
reconoce la necesidad de transformarse, proponiendo programas estratégicos, entre
ellos la Solución Integral para la Administración Tributaria, con el objetivo de contar con
mecanismos que le permitan disminuir la brecha que existe entre la recaudación total y
el potencial recaudatorio y para el periodo 2006-2007 integra el Sistema de Solución
Integral (SSI) a la Administración Tributaria, a través de lo que denominó la Nueva
plataforma electrónica (incorporadas en las reformas al CFF del 28 de Junio de 2006);
Adicionalmente se aprueban diversas disposiciones fiscales que ponen énfasis en las
adecuaciones tecnológicas (SAT, 2001)
Se han realizado numerosos análisis relacionados a su implementación, mismos
que se han centrado en describirlo, en función a la eficiencia y resultados esperados
para la institución, sin embargo se observa una problemática funcional, por cuanto la
práctica profesional para atender las obligaciones de los contribuyentes, los indicadores
contenidos en los informes tributarios de fiscalización y gestión, en los informes
estratégicos emitidos por el SAT, así como la diversidad de las obligaciones contraídas
por los contribuyentes, que demuestran que existen dificultades operativas con su
8
implementación y sus aplicaciones tecnológicas que afectan a los contribuyentes5
Campuzano (2009).
En este fenómeno global de aplicación de las TICS en la administración pública,
existen pocos estudios focalizados en los contribuyentes, su satisfacción y
expectativas; en particular en el área de la administración tributaria, esta situación es
aún más marcada para el caso de los países en vías en desarrollo y en términos de
Cardona 2004, ―son escasos los trabajos desarrollados en la investigación de las TICS
en la relación Administración Tributaria/Contribuyente‖
Aunado a esto no se han analizado los factores que determinan estos aspectos
por los servicios otorgados a través de los sistemas en línea para la presentación de
sus obligaciones, tampoco se ha medido, descrito o comparado este nivel de
satisfacción, con la eficiencia que muestra el Servicio de Administración Tributaria (SAT)
en sus informes de gestión, por los servicios que otorga; tampoco se muestran las
implicaciones para los contribuyentes, los resultados de los procesos internos que
regulan la actuación de la administración en relación a las consecuencias posteriores al
incumplimiento de obligaciones6.
Por lo que es preciso identificar su operatividad que permita determinar si este
sistema ha generado una contribución o significa un retroceso en las relaciones
fisco/contribuyente respecto al aporte que esta modalidad incorpora al sistema
tributario mexicano, y como es considerado el Sistema de Solución Integral en el
control del contribuyente.
5 Campuzano, Fernando 2009 Director Técnico del Indetec en entrevista realizada el 16 de Octubre 2009
Guadalajara, Jalisco 6 Ibídem.
9
En la definición de gobierno electrónico, este incorpora varias vertientes, por una
parte la gobernanza electrónica (e-gobernanza), que corresponde al proceso mediante
el cual las instituciones, las organizaciones y los ciudadanos se guían a sí mismos.
También tiene que ver con la interacción entre el sector público y la manera como la
sociedad se organiza para tomar decisiones colectivamente y proveer los mecanismos
de transparencia para implementarlas (Ronaghan, 2002).
Desde otra perspectiva el gobierno electrónico implica para la administración
tributaria, la existencia de relaciones internas y externas con componentes de
participación ciudadana, prestación de servicios públicos, acceso a la información
pública y, finalmente una integración ínter gerencial.
Echeberría (2000) y Mendoza (2000) expresan que ―la administración pública
entro en la década de los ochenta en la era de la gestión, después en la década de los
noventa entra en la era del mercado y finalmente, en esta época debe entrar en la era
de la gobernabilidad y de las redes de colaboración, por lo que debe revisarse las
implicaciones de la aplicación de las tecnologías en la gestión pública.
Lo anterior, exige la modernización de la administración tributaria en México con
el desarrollo y aplicación de un Sistema de Solución Integral, dirigido a eficientar la
recaudación y fiscalización de obligaciones, además de prestar servicios a los
contribuyentes, estas modificaciones tecnológicas atienden a una arquitectura de
sistemas integrados de información (ARIIS), que soporta los procesos internos de la
Solución Integral a través de una arquitectura institucional con seis dimensiones: la
normativa, la de procesos, la de recursos humanos, la de información y la dimensión
tecnológica
10
Interrogante general de investigación
¿Qué cambios ha tenido el Servicio de Administración Tributaria en el contexto federal
en términos normativos de la LSAT que orientan el cambio de cultura que garantice el
cumplimiento fiscal del contribuyente y cuál es el comportamiento, percepción y
expectativas que determinan su satisfacción por los servicios otorgados a través del
sistema de solución integral?
Objetivo general de investigación
Estudiar los cambios ha tenido el Servicio de Administración Tributaria en el contexto
federal en términos normativos de la LSAT que orientan el cambio de cultura que
garantice el cumplimiento fiscal del contribuyente y analizar el comportamiento,
percepción y expectativas que determinan su satisfacción por los servicios otorgados a
través del sistema de solución integral
Objetivos específicos
1. Estudiar los cambios que ha el Sistema de Solución Integral del Servicio de
Administración Tributaria en el contexto federal e identificar sus logros en términos
normativos de la LSAT.
2. Identificar los programas, acciones y estrategias implementados por el Sistema de
Solución Integral para lograr el cambio de cultura del contribuyente a partir de la
incorporación de las tecnologías tributarias en el cumplimiento de sus obligaciones.
3. Investigar el comportamiento, percepción y expectativas del contribuyente que
determinan el cumplimiento fiscal y su satisfacción en los servicios otorgados por el
sistema de solución integral, que inciden en la eficiencia de la administración
tributaria por los servicios electrónicos que otorga.
11
Hipótesis
H1. La implementación del SSI como medida de control del SAT mejora la eficiencia de
la recaudación de contribuciones federales en México, pero su éxito está determinado
por el cumplimiento del contribuyente.
H2. Las acciones y estrategias de cambio en la cultura fiscal con las aplicaciones
tecnológicas garantizan el cumplimiento de los contribuyentes y una recaudación
efectiva
H3. El cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes depende de su actitud y
del manejo de las aplicaciones tecnológicas implementadas por la administración
tributaria.
H4.El comportamiento de los contribuyentes y su actitud hacia el cumplimiento de sus
obligaciones está condicionado por su percepción y expectativas en la aplicación de
sus impuestos por la administración tributaria.
H5. La arquitectura de sistemas integrados de información (ARIIS) que utiliza el
sistema de solución integral establece un control total de las actividades de negocios
de los contribuyentes y representa un riesgo alto para su seguridad jurídica.
Justificación
La presentación electrónica de impuestos es una importante aplicación de e-gobierno
que se ha tornado cada vez más común en todo el mundo. Todo esto requiere el
esfuerzo extraordinario del contribuyente a quien la administración tributaria lo percibe
como un potencial evasor, en tanto que el contribuyente en contraparte la categoriza
como corrupta y con procedimientos exageradamente complicados para su
cumplimiento Ruibal (2008:154).
12
Los informes estratégicos emitido por el SAT a Marzo de 2010 puntualizan que
con la implementación de la infraestructura tecnológica del Sistema de Solución
Integral (SSI) se ha logrado avances en la base del padrón de contribuyentes, esta
información individualizada del comportamiento de los indicadores, indican el énfasis
en las líneas estratégicas y en las metas planteadas al poner en marcha este sistema,
así mismo infieren datos relevantes para establecer el nivel de eficiencia que la
administración tributaria ha alcanzado, en esto se observa solo la relevancia
institucional por los logros alcanzados, pero no se aprecia la importancia que el
contribuyente tiene en estos logros, tampoco su percepción y sus expectativas.
Hay estudios muy limitados en esta área como el de Cardona (2004) quien
realiza una evaluación de las tecnologías de información y comunicación (TICS)
aplicadas a las declaraciones electrónicas partiendo de un modelo de evaluación de
percepciones y expectativas, ambos estudios describen un antecedente en esta área
que demuestre la eficiencia que pretende lograr la administración pública con este
avance.
La realización de esta investigación es de interés personal para mejorar en el
área en la cual me desempeño, además de lograr la culminación del estudio doctoral.
Con sus resultados se pretende mostrar a quienes se interesan en las innovaciones
tecnológicas aplicadas en la Administración Tributaria, así como por la percepción y
satisfacción del contribuyente un estudio de caso enfocado en el área de sociología
tributaria a través de un análisis crítico a los resultados obtenidos, lo cual generara
otras líneas de investigación en los ámbitos nacional, estatal y municipal.
13
Marco teórico
Contexto de los Sistemas Tributarios
El escenario económico producido por la globalización incide en los sistemas fiscales
nacionales. Gutiérrez y Rodríguez (2007) aclaran que desde una perspectiva
financiera, la movilidad perfecta del capital permite la localización de la inversión,
donde la rentabilidad financiera fiscal sea óptima; por ello la configuración de los
sistemas tributarios está en función a consideraciones de competitividad, eficiencia
económica y libertad de transacciones y capitales. Esto trae como consecuencia que la
globalización somete a los sistemas fiscales nacionales y los obliga a consideraciones
económicas que superan el método estricta y puramente jurídico, y que ha producido
reformas generalizadas en los sistemas fiscales de los países de la OCDE.
Esta complejidad requiere como eje de control para efectos del éxito de una
recaudación efectiva, el combinar estructuras organizacionales que funcionen sistémica
y ordenadamente para cumplir el contenido de la norma tributaria, que requieren su
modernización. El vínculo entre las organizaciones (instituciones) y los sujetos pasivos
obligados al tributo requiere el uso mancomunado de tecnologías correspondientes en
la era actual, esto es cultura tecnológica tributaria; por lo que la práctica es adoptar las
tendencias internacionales de modernización a través de las tecnologías de
información y comunicación o tecnologías tributarias.
Modernizar la Administración es una política pública que supone una
reorganización comprensiva y tecnológica de los procesos y la decisión a realizar
cambios de fondo pensando en las necesidades de los contribuyente como parte de un
proceso de mejora para la sociedad en su conjunto. Las Administraciones tributarias de
14
los países desarrollados han sufrido también las consecuencias del desarrollo
tecnológico y la globalización económica, viéndose obligadas a adaptar sus estrategias
a las nuevas tendencias en las relaciones Administración/contribuyente y a las cada
vez más complejas vías de elusión fiscal Ruibal (2008:144). El análisis de la reciente
evolución sufrida por las Administraciones tributarias7 de distintos países ponen de
relieve como se está desarrollando y perfeccionando y pasa por distintas fases que
van desde unas medidas iniciales encaminadas a lograr un mayor grado de
cumplimiento por parte de los contribuyentes, hasta la adopción de técnicas más
depuradas y complejas de lucha contra la evasión y la elusión fiscal y se han dado
cuenta de que la proyección de una imagen represora8 y formalista frente a los
contribuyentes no producía buenos resultados y de que la dirección a seguir conducía
hacia la búsqueda de esos máximos niveles de cumplimiento tributario que deben ser
de carácter voluntario por parte de los contribuyentes. Para ello parten del hecho de
que el comportamiento fiscal de una persona obedece a múltiples factores tanto de
corte económico como sociológico y psicológico. Es por eso que las medidas a adoptar
por los órganos administrativos deben ir encaminadas a incidir en cada uno de estos
aspectos, sin menospreciar ninguno de ellos.
Desde la perspectiva del servicio, las administraciones tributarias deben mejorar
la calidad de los servicios que ofrecen, disminuir el coste del incumplimiento, ampliar la
cultura o conciencia fiscal y mejorar la percepción de su imagen. Como ha señalado
Jeffrey Owens9, un buen cumplimiento de las obligaciones tributarias requiere un buen
7 Conferencia Técnica del CIAT, 2009 ― Fortalecimiento de la capacidad de la Administración Tributaria‖
8Consulta realizada a la revista Crónica Tributaria 134/2010 del Instituto de Estudios Fiscales al artículo ―Experiencia internacional
sobre medidas de reorganización de las Administraciones Tributarias‖ ...Estudios y Notas 9 Para mayor claridad ver; OWENS, J.:‖Tax Reform: An Internacional Perspective‖, conferencia pronunciada en San Francisco el 31 de marzo de 2005.
15
servicio al contribuyente y un esfuerzo efectivo por parte de la autoridad tributaria. La
actitud activa de los distintos Estados por lograr un mayor grado de cumplimiento
voluntario por parte de los contribuyentes y un incremento en la confianza en el sistema
tributario y en sus autoridades se ha acrecentado enormemente en los últimos años.
La búsqueda de un alto grado de cumplimiento en el contexto actual supone, en
palabras de Baker10, un desafío continuo que requiere estrategias de aplicación de las
leyes que sean creíbles y que sean percibidas por los contribuyentes honestos como
normas protectoras, asegurándose de que los que defraudan sean capturados. Pero
también requiere, educación del público, llegar a la comunidad y un fuerte enfoque
hacia el contribuyente.
De todas formas, en términos de lo expresado por Díaz Yubero11, lo que se
consigue la mayor parte de las veces es un cumplimiento voluntario pero inducido. El
propósito es que las Administraciones tributarias ofrezcan las mayores facilidades
posibles a estos obligados tributarios para que cumplan correctamente sus
obligaciones tributarias. En términos de lo expresado por Ruibal (2008) ―Un sistema
eficiente y con un alto nivel de cumplimiento no se tiene porqué identificar y, de hecho,
no se identifica con un ordenamiento altamente represivo‖.
En México, el fortalecimiento de la gestión pública, es el punto de partida en un
proceso de innovación gubernamental y la tecnología, va de la mano en el momento de
implementar políticas públicas que beneficien a la población.
10. Información obtenida de la página del Instituto de Estudios Fiscales de Madrid, de la revista Crónica tributaria no. 134/2010 páginas 146, titulada ―Los recursos e instrumentos para la planificación y ejecución de la fiscalización, en La función de fiscalización de la Administración tributaria y el control de la evasión‖, presentada por Baker, W. en la XXXV Asamblea General del CIAT-2001. 11 Díaz Yubero, F.: «Aspectos más destacados de las Administraciones tributarias avanzadas, Documentos IEF, n. 14, 2003, p. 13.
16
El Servicio de Administración Tributaria tiene la necesidad de hacerse cargo de
un gran flujo de información, la que debe estar disponible tanto para sus usuarios
externos como para quienes son los responsable de brindar la atención y fiscalización.
Es por ello, que la organización ha debido construir, alimentar y mantener una
importante plataforma de comunicaciones, trabajo y servicios internos como
herramienta de gestión fundamental orientadas a sus funcionarios, que les permitan
mejores y mayores niveles de comunicación y se constituyan en medios facilitadores de
su labor diaria.
El Sistema de Solución Integral del Servicio de Administración Tributaria se
estructuró bajo modelos que conforman una visión completa y articulada de procesos,
tecnología, normatividad, información, seguridad y gente, que apoyan el quehacer de la
Institución. Los principales Modelos son: Arquitectura Institucional, Ciclo Tributario,
Mapa Normativo, Portafolio de Servicios, Modelo Único de Información, Administración
del Riesgo y Administración del Cambio que le permitirán al SAT obtener beneficios en
la recaudación fiscal y que pretende que el servicio al contribuyente, la fiscalización y
la recaudación puedan ser llevadas a cabo de forma más eficiente.
Nueva Gestión de la Administración Pública y el Cambio Cultural del Contribuyente
Los fundamentos teóricos asociados en el desarrollo de la investigación y el enlace de
variables expresadas en las hipótesis se describen para precisar las teorías
contempladas que sustentan la investigación.
Conductista: La actitud es una respuesta hacia un objeto determinado; por lo que
una primera aproximación a la definición de actitud lo contemplo como la predisposición
17
de actuar aprendida, dirigida hacia un objeto, persona ó situación que incluye
dimensiones cognitivas, afectivas ó evaluativas y conductuales. Organizado de manera
estructurada y sistemática; con elementos relacionados entre sí, de forma tal, que el
cambio de uno influye en los demás (Visauta, 1989)
En el estudio de la medición de la Actitud, existen dos (2) grandes vertientes; la
denominada de componente único que defiende que la Actitud es la tendencia a
evaluar un objeto o constructo en términos positivos o negativos; por lo que se dice que
tiene una dimensión única; ―la evaluativa‖ (Thurstone & Mann, 1967).
La segunda vertiente, es la planteada por la escuela de componentes múltiples,
que defiende que la actitud tiene tres (3) componentes:
— Cognitivo: Grado de conocimiento, Percepción, creencia, opinión y pensamiento que
el individuo tiene hacia el objeto de su Actitud.
— Afectivo: Sentimiento a favor o en contra de un objeto, también llamado evaluativo
— Conductual: componente activo. Es la tendencia a reaccionar hacia el objeto.
que los comportamientos se pueden explicar con un número limitado de conceptos
adscritos a un único marco teórico, porque son racionales y hacen uso sistemático de
la información. Sin embargo, no existe unanimidad en la relación entre Actitud y
conducta.
En esta investigación se ha seguido un planteamiento que se fundamenta en la
teoría de la acción razonada – TRA12 de Fishben, según el cual, para predecir y
entender un comportamiento o conducta, es necesario medir la actitud frente al
12
Theory of Reasoned Action por sus siglas en inglés TRA
18
comportamiento, identificar sus normas subjetivas y pesos relativos para relacionarlos
según los factores determinantes que bosquejan la ilustración 1.
Ilustración 1. Teoría de la acción razonada sobre la base de Fishbein & Ajzen, 1980
Creencias
comportamentales
Creencias
Normativas
Actitud frente al
comportamiento
Norma
Subjetiva
Intención ComportamientoPeso Relativo
Fuente: Retomado de Cardona 2004: 122.
La Teoría de la Acción Razonada ha sido la base para los trabajos posteriores
del modelo de aceptación de la tecnología – TAM13 desarrollados por (Davis &
Venakatesh, 2000; Davis & Venakatesh, 1996; Davis & Venkatesh, 2004). El objetivo
del Modelo de Aceptación Tecnológica (TAM), ilustración 2, es explicar los
determinantes de la aceptación tecnológica como un comportamiento de los usuarios,
asociada a la Percepción y las Expectativas. El TAM plantea que la Percepción de la
utilidad y la Percepción de la facilidad de uso son determinantes para los
comportamientos asociados a la aceptación tecnológica. Al igual que la TRA, el TAM
asume que el uso actual (comportamiento) depende de la intención de uso.
Ilustración 2 Modelo de Aceptación Tecnológica
13
Technology Acceptance Model por sus siglas en inglés TAM
19
Variables
Externas
Utilidad
Percibida (U)
Facilidad de Uso
Percibida (EOU)
Actitud Hacia
el uso (A)
Intención
de uso (BI)Uso Actual
Fuente: Elaboración a partir de Cardona 2004
La mayoría de la autoridades tributarias de todo el mundo realizan una mezcla de
transformación de servicios, fiscalización, litigios y a veces actividades legislativas;
muchas de la cuales están dirigidas a mejorar el cumplimiento de los contribuyentes.
Metodología
Esta investigación se elaboro bajo la perspectiva del enfoque mixto, mismo que
permitirá a través de sus diferentes pasos conocer a profundidad el tema de la
satisfacción de los contribuyentes y su cumplimiento fiscal con la incorporación del SSI
del SAT, a través del enfoque de estudio de caso, comprendido como un sistema
integrado que interactúa en un contexto especifico con características propias (Bernal:
2007) y fue realizada en la región del Évora, que comprende los municipios de
Angostura, Mocorito y Salvador Alvarado; a las medianas empresas constituidas
fiscalmente como personas físicas o personas morales, de las que se obtuvo
información de los propietarios y de sus asesores profesionales y del Servicio de
Administración Tributaria con el sistema de solución integral, el periodo de análisis
fueron los ejercicios fiscales de 2007 a 2009.
Tomando en consideración lo señalado por Miles & Huberman (1994), que el
objeto de estudio se encuentra inmerso en los fenómenos sociales, entre ellos la
relación que existe entre la administración pública y los contribuyentes, se inicio esta
20
investigación con un estudio exploratorio con especialistas en hacienda pública y
tecnologías de información, se analizaron los antecedentes internacionales de los
países de Occidente, que han realizado la modernización de sus administraciones
tributarias con la plataforma tecnológica y su alcance, que aportaron algunos elementos
para identificar las dos grandes áreas problemáticas de análisis como son a la
organización y la atención prestada al contribuyente, esto sirvió a una etapa posterior
de investigación cualitativa, exploratoria, teórica y doctrinal en el área de influencia en
el que se desenvolverá la investigación. Se utilizaron métodos cualitativos para ordenar
las teorías que responden al objeto de estudio, así como darle orden a los instrumentos
de investigación que deberían ser utilizados, las tipologías que deberían atenderse, así
como determinar el alcance de la presente investigación.
Para este trabajo, la investigación fue descriptiva en una primera etapa, que
posteriormente permitirán realizar una serie de inferencias que la encuadren en la
condición analítica (Martínez 2000).
En el estudio se encuentran variables que pueden estar relacionadas y
condicionadas, desde la perspectiva de la aceptación tecnológica y la teoría de la
acción razonada (comportamiento) que ayudan a explicar el impacto que estas tienen
en la relación de la administración tributaria- contribuyente que indiquen si existe un
factor de impacto entre el comportamiento, percepción y expectativas que determinan
el cumplimiento fiscal y su satisfacción por los servicios otorgados por el Sistema de
Solución Integral.
El instrumento de recolección propuesto para los contribuyentes fue la encuesta.
El cuestionario de medición de percepción, contienen respuestas dicotómicas
21
ordenados de manera aleatoria, sin conexión entre ellos, con el objeto de evitar los
efectos de orden con preguntas abiertas y de opción múltiple mismo que atiende a la
recolección de datos del contribuyente y se desglosa en nueve (9) categorías acordes a
las variables contempladas en las preguntas y objetivos de investigación como sigue14:
Infraestructura, Gobierno Electrónico, Servicios y Prestaciones, Impuestos y
Administración Tributaria, Atención y Servicios a los Contribuyentes, Comportamiento,
Cultura, Expectativas y Recomendaciones sugeridas El cuestionario está diseñado
para concentrar la información en el programa estadístico para investigación DYANE
para elaborar análisis y graficas sobre aspectos pertinentes de la investigación.
Resultados preliminares de la investigación
Si bien se presenta un avance de los resultados de la investigación, actualmente se
está realizando la concentración de la información utilizando el programa estadístico
para investigación Dyane, de las cuales se realizaran análisis estadísticos que
atenderán los constructos determinados en las variables.
Los constructos de la investigación mantienen una relación directa en las categorías
establecidas en el instrumento de investigación como es por ejemplo determinar la
relación entre los impuestos y la oferta de los servicios públicos y las prestaciones,
para ello tomo en consideración la utilización de servicios públicos y prestaciones
sociales utilizadas en el último año, el índice de satisfacción de los usuarios, la
evaluación general que los contribuyentes hacen de la oferta pública y de servicios y
prestaciones, además de la evaluación de los diferentes servicios públicos.
En relación con la información de insumo que se requirió de los contribuyentes, debía
identificarse el grado de conformidad en la interactuación con la administración pública
14
Ver anexo 1
22
para determinar el tipo de relación que espera el contribuyente tener, el sexo
relacionado con el máximo nivel educativo alcanzado, así como su situación laboral
relacionado estrechamente con el área del conocimiento con la que se identifica, se
identificaron también algunas formas de percepción en el conocimiento y manejo del
informática e internet con el número de horas que dedica al manejo de su
computadora y su práctica habitual de interactuación con la administración pública,
también se identificaron las áreas en las que le gustaría esta interactuación y cuáles
son sus preferencias, su conocimiento de los servicios vía web ofrecidos por la
administración pública.
La encuesta estuvo dirigida a atender las categorías de la administración pública
(infraestructura, adopción de prácticas de gobierno electrónico, servicios otorgados a
los contribuyentes y prestaciones) en contraparte se atendió también la percepción,
expectativas, comportamientos (actitud) Cultura (conocimiento, la información y la
concientización del contribuyente frente a la obligación fiscal y su cumplimiento) y
recomendaciones de cierre en donde el contribuyente expresa lo que espera de la
administración tributaria
Algunos resultados de este avance atiende a la pregunta de investigación que investiga
el comportamiento, percepción y expectativas del contribuyente que determinan el
cumplimiento fiscal y su satisfacción en los servicios otorgados por el sistema de
solución integral y que inciden en la eficiencia de la administración tributaria por los
servicios electrónicos que otorga y representan al menos el 50% de los contribuyentes
encuestados, muestran datos relacionados con el comportamiento de los
23
contribuyentes, referido a las opiniones y a su actitud en relación con el cumplimiento
fiscal en contraparte con el fraude fiscal.
Una parte de las tendencias del análisis de resultados lo concretare en los siguientes
apartados:
Evolución del grado de cumplimiento fiscal
Como queda reflejado en el grafico 1 entre los contribuyentes encuestados, la opinión
con respecto a la evolución del grado de cumplimiento fiscal se halla polarizada, con un
ligero predominio de quienes piensan que dicho cumplimiento ha mejorado, sobre
quienes piensan que ha empeorado
Grafico 1
Opiniones relativas a la evolución del cumplimiento fiscal
Fuente: Elaboración propia a partir del 50%de los resultados obtenidos a contribuyentes en la región del Évora.
Una proporción media se abstiene de manifestar su opinión. Entre quienes lo ponen de
manifiesto constituyen mayoría lo que piensan que el grado de cumplimiento fiscal ha
mejorado en la última década frente a quienes opinan lo contrario
Aquellos contribuyentes que perciben una evolución positiva en el pago de los
impuestos (el 58% en este estudio), atribuyen ésta a tres factores de importancia
desigual considera que en primer lugar mucho han influido la inspección del SAT
controla más a los contribuyentes en el cumplimiento del pago de las obligaciones, en
24
segundo lugar consideran a la moral fiscal o conciencia cívica ya que los
contribuyentes saben que pagar impuestos y por último el 100% de los encuestados
considera que bastante influye que la gente cumple por que se le retiene por terceros
Las respuestas de los contribuyentes a este respecto sugiere que:
La inspección del SAT en el control a los contribuyentes consolida su
importancia como un factor decisivo para el correcto cumplimiento de sus
obligaciones fiscales
La conciencia cívica de los contribuyentes permanece como el segundo factor
importante para el correcto cumplimiento fiscal
Los terceros obligados como una estrategia legal de control de la administración
tributaria se le atribuye una influencia determinante en el cumplimiento de
obligaciones
Opiniones sobre el fraude fiscal
Como queda reflejado en el gráfico 2 entre los contribuyente entrevistados
predomina la percepción relativa a un aumento en el fraude fiscal en la última década,
en las proporciones que se detallan, un 40% considera que se ocasiona el fraude fiscal
porque los impuestos son excesivos, un 17% se da porque a veces hace falta trampear
un poco para salir adelante, lo que infiere una falta de planeación de impuestos con
una adecuada sistema fiscal que beneficie y no que obstruya el desarrollo de un país.
Grafico 2
Opiniones sobre el fraude fiscal
25
Fuente: Elaboración propia a partir de resultados obtenidos a contribuyentes en la región del Évora Un 11% considera que los que mas defraudan están impunes, así como que es por
falta de honradez y conciencia cívica, el 9% considera que la lucha contra el fraude
fiscal es ineficaz y 6% considera que los servicios y prestaciones no son adecuados a
lo que se paga y el resto 6 % no sabe o no contesto
Si bien los resultados están siendo recabados en su totalidad la tendencia de la
investigación muestra aspectos que confirman que los análisis académicos son
insuficientes en esta área; al menos hasta este avance de la investigación aplicaré un
modelo de relaciones que determine los resultados planteados inicialmente
Bibliografía
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control de la evasión‖, XXXV Asamblea General del CIAT-2001 Información
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26
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Avenida Fundadores y Rufino Tamayo, s/n Teléfono (81) 86258360
Monterrey, N. L., México 9 al 12 de Noviembre de 2010
8 y 9 Actividades Pre-Congreso
2
DEMOCRACIA Y SEGURIDAD NACIONAL EN MÉXICO
Resumen.
La seguridad pública plantea un reto importante para América Latina. La capacidad de garantizar seguridad por parte de regímenes democráticos, ha sido cuestionada por grupos delictivos y ha generado la percepción de que es necesario sacrificar ciertos derechos. El trabajo articula una propuesta para mejorar el desempeño gubernamental a partir de mayor coordinación, no a través de centralizar o concentrar la autoridad. Parte de una discusión teórica sobre las implicaciones del concepto de Estado, de la definición de los regímenes democráticos y analiza la política de seguridad nacional en México. La aportación principal, es la identificación de la falta de coordinación en la política de seguridad nacional y la propuesta para fortalecer los esfuerzos del gobierno mexicano en su combate contra la delincuencia organizada.
Palabras clave: Seguridad, Política de Seguridad Nacional, Crimen Organizado, Gobernabilidad Democrática.
3
I. Introducción
“Clavad una cuña entre el soberano y sus ministros…
Sembrad entre ellos las sospechas mutuas, de manera
que reine entre ellos el malentendido. Así podréis
conspirar contra ellos”
Chang Yu, citado por Sun Tzu.
La democracia se encuentra en riesgos constantes derivados de su capacidad
de gobernar. En particular, los retos relacionados con el desempeño económico,
la desigualdad, la pobreza y la seguridad, son riesgos y amenazas para la
estabilidad institucional de los regímenes democráticos, que pueden derivar en
golpes de estado, cambios de régimen o ingobernabilidad.
La relación entre gobernabilidad y democracia, presenta la capacidad de
los gobiernos democráticos para construir gobiernos funcionales, además de
legítimos. La discusión sobre la relación entre ambos conceptos, deriva de la
consideración de que la democracia no ha sido capaz de responder a las
demandas y necesidades de sus sociedades, generando riesgos que amenazan
la estabilidad y la misma permanencia de las instituciones. De acuerdo con el
BID, la gobernabilidad es democrática cuando incorpora la legitimidad de la
autoridad, división de poderes y respeto a los derechos humanos, sometimiento
de la autoridad a la ley y atención a las necesidades de desarrollo social en un
marco de transparencia (BID, 2003, p1). La gobernabilidad democrática, enfatiza
4
la legitimidad en el ejercicio del poder, la efectividad del gobierno y el apego al
estado de derecho, sin descuidar la consideración de la necesidad del desarrollo
humano.
El trabajo contiene una breve exposición sobre la discusión de la relación
entre democracia y la provisión de seguridad, frente al reto que representa el
crimen; asimismo, contiene un análisis particular de la política de seguridad
nacional en México y, de manera específica, referente al combate al crimen
organizado, destacando la necesidad de gobernar el gobierno a través de una
mejor coordinación intergubernamental. La propuesta del trabajo, consiste en
destacar que la coordinación requiere de un conjunto de acciones que ubican a
la Secretaría de Gobernación como centro de la coordinación gubernamental.
La estructura del trabajo es la siguiente. En el segundo punto, se expone
brevemente la consideración del gobierno como una organización particular con
funciones específicas. En el tercer punto, se expone cómo los regímenes
democráticos enfrentan los retos relacionados con el gobierno, a través de
diferentes modelos de gestión y se expone la cuestión que implica gobernar al
gobierno. En el cuarto punto se analiza el caso de la política de seguridad
nacional en México y, en particular, el combate al crimen organizado.
Finalmente, se presentan las consideraciones finales.
II. La organización gubernamental.
5
La sociedad moderna, es entendida como un conjunto de organizaciones
interrelacionadas e interdependientes, definidas a través de funciones o roles
claros, orientadas a intereses o a valores de sus integrantes. El establecimiento
de las relaciones que dan origen a las organizaciones, implica la definición de
funciones diferenciadas para los actores involucrados al interior de la
organización. Al considerar a la sociedad como un cuerpo integrado por
organizaciones interdependientes, con funciones específicas, el Estado surge
como la organización con la función de establecer y garantizar el orden social.
Para ello, se busca la construcción de un conjunto de instituciones –con
funciones específicas-, que garanticen el orden, la estabilidad y la normalización
de los fenómenos o acciones anómalas, es decir, se busca crear certidumbre1.
El Estado se convierte en el cuerpo encargado de garantizar el orden, a
través de la imposición de reglas y sanciones, basadas en un modelo de
legitimidad legal/racional, que reconoce al Estado el monopolio de la violencia,
con el objetivo de disciplinar para normalizar los comportamientos entre los
individuos2 (Foucault, 2005). Al pensar al Estado y a la Sociedad como
1 El concepto función implica un elemento de control, que significa el no salirse de los lineamientos
establecidos por las características de la función. En ese sentido, toda acción que no corresponda a la
función establecida es considerada anómala y debe ser controlada, tal que se retome el orden normal de la
sociedad. La normalización (Foucault, 2005) es un proceso per se violento, toda vez que implica la
imposición de medidas disciplinarias formales –por parte del Estado, a través de las leyes- o informales –
por parte de la sociedad, a través de la moral pública-. Lo “normal” podemos encontrarlo en los conceptos
de “orden” en Weber, el cual se entiende como regularidad; función, en Durkheim; o rutina en Wilson. 2 Sin que constituya el elemento central de nuestro trabajo, resulta interesante considerar la discusión que
implica definir el significado de orden. Para Durkheim, Weber y Wilson, el orden puede entenderse como
la regularidad en las rutinas que determinan la forma como se establecen las relaciones sociales; en
particular, al hablar del orden administrativo Weber (2002, p. 41) señala que se refiere a la regulación de
las acciones de un agente para asegurar que se alcance el objetivo de la organización; pero el elemento de
discusión es el cómo se alcanza y transforma el orden. Foucault (1991, 2002) discute el orden entendido
como lo “normal” través de la formación de los conceptos de verdad y de justicia, los cuales son entendidas
como paradigmas variables, en función de los intereses de las elites que controlan el poder y las
6
conjuntos de organizaciones, el gobierno se reconoce como una organización
más, con funciones diferenciadas y que a su vez, se integra de otras
organizaciones e individuos con funciones, también diferenciadas3.
El gobierno moderno se fundamenta en la diferenciación de sus
funciones, que le obliga a realizarlas eficientemente y sin apartarse de ellas. En
ese sentido, Woodrow Wilson (1999) –en su carácter de profesor de la
Universidad de Princeton- señalaba que el gobierno debe servir al interés
público, basado en criterios de eficiencia y profesionalismo, apartándose de la
influencia política y apoyándose en la ciencia de la administración4.
Las críticas al modelo clásico, parten de reconocer el papel del gobierno y
la burocracia como un elemento determinante para el orden y la estabilidad, pero
siendo señalado como un modelo rígido y poco adaptable, sobre todo, ante los
volátiles cambios políticos (Guerrero, 1972). El principal crítico de este modelo
fue Herbert Simon, quien señalaba que los “principios” para la administración
pública, eran esquemas normativos que pusieron más atención a los fines, que a
los medios y las técnicas. Simon, señala que la teoría administrativa debe
enfocarse en el análisis de los procesos de toma de decisiones, considerando
instituciones políticas que permiten reproducirlo, a través de la disciplina y la socialización de estos
conceptos como valores legítimos de la sociedad. 3 Para diferenciar Estado y Gobierno nos apoyamos de Norberto Bobbio (2005), quien define al primero
como el depositario del poder supremo, articulado a través de diferentes instituciones (Constitución, Leyes,
Poderes), que constituyen el sistema político, y de cuya articulación se definen los regímenes y formas de
gobierno. Por otro lado, el gobierno se entiende como el ejercicio del poder. En otras palabras, el Estado es
la configuración institucional, el gobierno es la operacionalización de dichas instituciones en acciones
específicas. 4 La postura de Wilson corresponde a un movimiento teórico definido como de “progresistas” y que
impulsaron la Ciencia de la Administración, en la que también se incluyeron autores como Frank
Goodnow, Frederick Taylor, Dwigth Waldo y Samuel Hays, aunque estos últimos casi cincuenta años
posteriores a la obra publicada por Wilson en 1887. (Nelson, 1987; Harmon y Mayer, 1999)
7
que estos se ven afectados directamente por los contextos internos y externos
de la organización, además de tener en cuenta la racionalidad limitada del
individuo que la toma (Carrillo, 2004). La teoría de la administración, habría
entonces de estudiar cómo se toman las decisiones, para lo cual el análisis debe
ser lo más objetivo posible, retirando los valores de quien realiza el análisis. Bajo
la teoría de Simon, las organizaciones establecen propósitos y metas que
determinan la acción organizacional; el objetivo, es crear una tecnología
administrativa que haga eficientes las organizaciones; el principio básico en la
Teoría de la Administración de Simon, es la eficiencia en la acción
organizacional (Harmon y Mayer, 1999).
Las aportaciones de Simon fueron base para la generación de una nueva
corriente teórica, como serán las Ciencias de las Políticas y, en general, el
análisis de las políticas públicas. Desde este nuevo enfoque, se replantea el
modo de estudiar al gobierno, destacando diferentes etapas en su desempeño y,
en particular, estudiando los procesos de toma de decisiones, teniendo en
cuenta la influencia que tiene la política sobre estos procesos. El estudio de las
políticas públicas, es una aportación teórica que responde a la crisis del estado
benefactor, después de la segunda guerra mundial. Su objetivo, es crear un
método para el desempeño gubernamental, bajo el reconocimiento de diferentes
entornos que influyen y afectan el desempeño gubernamental en las diferentes
etapas del proceso gubernamental.
Las Ciencias de las Políticas y el Análisis de las Políticas, se enfocan en
el diseño de métodos para la hechura de las políticas, vistas como procesos
8
gubernamentales para la resolución de problemas acotados, lo cual introduce el
concepto “público”, para caracterizar el tipo de problemas que el gobierno habría
de atender (Guerrero, 1993, 2000). La diferencia entre el estudio de las políticas
con la Teoría de la Administración Pública, en palabras de Thoenig (1997, p. 21)
es que se “… busca formar un enfoque analítico y prescriptivo adaptado para
dirigir los programas públicos, su elaboración y gestión…”.
Un elemento determinante en el estudio de las políticas, es el concepto
de “público”, cuya definición excede los intereses de este trabajo, para lo que
únicamente mencionaremos que refiere a la relación del gobierno con otros
actores, particularmente de los ciudadanos, en las diferentes etapas de las
políticas5. De esta manera, para Canto Chac (2002, p. 66), lo público es “la
pretensión de encontrar el interés que a todos conviene… y que deriva de
procesos de negociación entre intereses individuales distintos…”; para Uvalle
(2005, p. 355), lo público “… deviene del modo en que los ciudadanos participan
en las etapas de las políticas… implica que la comunicación de la autoridad y los
ciudadanos es abierta, para la construcción de decisiones y acciones de
gobierno” (Las cursivas son mías.). En términos generales, lo público es el
interés común, formado a través de procesos de negociación, en los que
participan diversos actores –entre los que destacan los ciudadanos- y el
gobierno.
5 Cabe hacer una diferencia entre “interés público” y “poder público”. El “interés público” se refiere al
interés común, el cual deriva de procesos de negociación entre diferentes actores, de manera individual o
grupal (Canto Chac, 2002). Sin embargo, el “poder público” es el poder del Estado, es la soberanía del
gobierno, la autoridad legítima en términos de Weber y que se deposita en el gobierno (Thoenig, 1997).
Considerando que el gobierno es una institución integrada por grupos (gobernantes, burocracia, expertos),
otros actores buscarán influirlo para que el “interés público” privilegie sus intereses particulares y el “poder
público” se enfoque a su resolución, a través de la acción gubernamental.
9
El enfoque hacia las políticas públicas redefine la función gubernamental
y de la administración, al reconocer la complejidad de la sociedad, de sus
problemas y necesidades; las limitaciones gubernamentales para atender los
problemas sociales; la diversidad de actores, etc. Por un lado, se afirma que el
gobierno debe funcionar de manera efectiva6, con un enfoque hacia el
ciudadano visto como cliente, orientado a resultados de calidad, de una manera
estratégica, profesional y brindando productos y servicios de calidad; es decir, se
introducen mecanismos de mercado, lo que permitirá configurar la
administración pública en un modelo definido como Nueva Gestión Pública
(NGP), basándose en la consideración del papel de la burocracia, bajo el
concepto de función pública (Guerrero, 2000; Aguilar, 2006). Por otro lado, se ha
discutido el papel de distintas organizaciones, diferentes al gobierno, en la
producción de políticas públicas, lo cual implica el reconocimiento de la
participación de distintos actores, no sólo en la definición de la agenda, sino
también en el resto de las etapas de la política, para lo cual se requiere una
configuración institucional que amplíe el espacio público, tal que se permita la
participación de dichos actores, dando lugar a la configuración del concepto de
Gobernanza (Peters, 2004).
En los apartados siguientes, se planteará la forma como el gobierno se ha
organizado para garantizar la seguridad nacional, frente al reto que ha
representado el crimen organizado.
6 La efectividad se refiere a la manera en la que los productos, bienes o servicios se vinculan causalmente
con los resultados de las políticas públicas o los impactos sociales que se supone que deben generar
(Thoenig, 2006).
10
IV. El reto de gobernar al gobierno.
A la democracia se le exige resolver y atender los problemas y necesidades
sociales con eficacia, eficiencia y efectividad, con recursos y funciones cada vez
más limitados. Frente a ello, el modelo de gestión es determinante para la
capacidad gubernamental de un régimen democrático.
El modelo de gestión gubernamental determina cómo se organizan y
funcionan las instituciones del gobierno. El reto, es determinar la “mejor” forma
de organizar al gobierno para atender las demandas y necesidades sociales.
Reconociendo que el desarrollo de esta discusión es amplia, misma que he
desarrollado en trabajos anteriores (Montero, 2010), únicamente presentaré
brevemente algunas características de dos de los modelos más recientes, como
son la Nueva Gestión Pública (NGP) y la Gobernanza.
La crítica que han recibido ambos modelos, es el que generaron una
dispersión de la autoridad del Estado y un incremento en las demandas sociales
que enfrentan. Por un lado, Suk Kim (2007) señala que la NGP generó una
fragmentación del poder y la autoridad del estado, lo cual, desde el punto de
vista de Christensen y Lagreid (2007), ha derivado en la reconstrucción de las
administraciones centrales, con la finalidad de lograr un mejor control de la
administración, al considerar que las entidades que inicialmente fueron
separadas de la administración central, han alcanzado un nivel de autonomía
que les permite tomar caminos completamente independientes y descoordinados
11
con el resto del cuerpo administrativo. Por otro lado, Thoenig (2004, 2006)
señala que la NGP se ha desapartado de la sociedad con modelos de gestión
que los consideran como clientes y no como ciudadanos, por lo que es
necesario complementar el modelo con mayores niveles de participación. Para
enfrentar esta situación, por un lado, se propone retomar la coordinación
gubernamental a través del modelo de “gobierno conjunto” o “gobierno total”
(Christensen y Lægreid, 2007). Por otro lado, la gobernanza sigue
proponiéndose como un modelo que capaz de potenciar las capacidades
gubernamentales, a través de la complementariedad de los esfuerzos de las
organizaciones públicas y sociales a través de la acción pública.
La crítica a los modelos de NGP y Gobernanza se han hecho evidentes
en el caso mexicano al abordar el tema de la seguridad pública. La desconfianza
hacia las instituciones gubernamentales, la desorganización institucional, la
percepción sobre la criminalidad, entre otras cuestiones, han permitido el
surgimiento de discursos demagógicos que acusan al régimen democrático
como incapaz en el desarrollo de un gobierno eficiente; asimismo, han permitido
incrementar la percepción de que los gobiernos autoritarios son más eficientes.
Para ilustrar este problema, en los siguientes apartados, se analiza la política de
seguridad en México, finalizando con la propuesta de una mejor coordinación
gubernamental, lo que no implica centralización o transición hacia un régimen
autoritario.
12
V. La política de seguridad nacional en México: El combate al crimen
organizado.
Durante mi gobierno, el combate al narcotráfico se convirtió en una prioridad
nacional pues amenazaba la seguridad del País.
Carlos Salinas de Gortari
La democracia está en riesgo ante los avances del crimen organizado… cuyo poder de
organización y de acción es tal que les permite corromper a las instituciones
gubernamentales, quienes han desarrollado un amplio margen de permisividad, tolerancia y
corrupción.
Felipe Calderón Hinojosa
El riesgo que representa el crimen organizado en México fue expuesto el 24 de
junio del 2009, por parte del Presidente Felipe Calderón, quien comentó el poder
de organización y de acción de estas organizaciones que permite corromper a
las instituciones gubernamentales, mismas que han desarrollado un amplio
margen de permisividad, tolerancia y corrupción. En ese mismo sentido,
diferentes encuestas muestran que la inseguridad pública es percibida como uno
de los principales problemas nacionales.
La seguridad pública así como la procuración de justicia, son
responsabilidades del poder Ejecutivo en concurrencia de los gobiernos nacional
13
y subnacionales. Cada orden de gobierno cuenta con facultades claras en
materia de seguridad pública, así como en sus espacios y temas de
intervención. En particular, el gobierno federal articula la política de seguridad
pública a través de las siguientes instituciones:
Secretaría de Gobernación (SEGOB). A través de la operación del
sistema de información e información para “preservar la integridad,
estabilidad y permanencia del Estado Mexicano”; y de contribuir a la
unidad nacional, cohesión social y fortalecer las instituciones de
gobierno (LOAPF, Art. 27, F. XXIX y XXX);
Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) y Secretaría de la
Marina (SEMAR). Mediante la intervención para garantizar el orden al
interior del territorio nacional, en colaboración con las autoridades
locales.
Secretaría de Seguridad Pública (SSP). Propone y desarrolla las
políticas de seguridad, mismas que son autorizadas por el Presidente
de la República. Presiden el CNS y articula a la sociedad en la política
de seguridad pública (LOAPF, Art. 30bis).
Procuraduría General de la República (PGR). Se encarga de
investigar y perseguir los delitos del orden federal, apoyándose de dos
figuras determinantes como son la Policía Federal Ministerial
(anteriormente Policía Judicial Federal) y de los Ministerios Públicos
Federales (LOPGR).
A estas facultades, hay añadir las siguientes consideraciones:
14
1. La SEGOB está encargada de conducir la política interior y la
coordinación institucional al interior del ejecutivo federal, así como las
relaciones entre poderes y órdenes de gobierno, siempre que no interfiera
con las facultades de otras dependencias;
2. La SEDENA y la SEMAR tiene entre sus facultades el garantizar la
seguridad interior del país, pero sólo pueden intervenir a solicitud expresa
de las autoridades locales o ante una desaparición de poderes (LOEFA,
Art. 1);
3. Si bien la SSP preside el Consejo Nacional de Seguridad (CNS), los
documentos emanados de este órgano no se transforman directamente
en la política de seguridad. Tal como hemos señalado, el documento que
articula la política de seguridad es presentado e implementado por la
SEGOB, quien ocupa el secretariado del CNS;
4. La política de seguridad pública, dirigida por la SSP, sólo puede ser
reaccionaria, toda vez que la facultad de investigación es de la PGR.
Las consideraciones anteriores muestran la debilidad de la SSP frente a
instituciones como SEGOB y la SEDENA, además de que carece de una
adecuada coordinación con la PGR, lo que indica la necesidad de replantear el
papel de esta dependencia, tal que se articule efectivamente en la coordinación
interinstitucional que requiere la política de seguridad pública.
Por otro lado, la Ley de Seguridad Nacional, relaciona en su artículo
tercero, el concepto de “Seguridad Nacional” directamente con la “…estabilidad
y permanencia del Estado Mexicano”, para lo cual se requieren acciones que
15
conlleven a: a) proteger a la nación frente amenazas y riesgos; b) preservar la
soberanía, independencia y defensa del territorio; c) mantener el orden
constitucional y fortalecer las instituciones democráticas; d) mantener la unión de
la federación; e) defensa del Estado mexicano frente a otros sujetos de derecho
internacional; y f) “la preservación de la democracia, fundada en el desarrollo
económico social y político del país y sus habitantes.”. En pocas palabras, la
defensa de la Seguridad Nacional implica lograr estabilidad a través de las
instituciones democráticas.
La misma ley, en su artículo quinto, señala acciones que se consideran
como amenazas a la Seguridad Nacional. Para enfrentarlas, la Ley considera
como instancias encargadas de la Seguridad Nacional a las integrantes del
Consejo Nacional de Seguridad Pública, siendo estas las Secretarías de
Gobernación, Defensa Nacional, Marina, Seguridad Pública, Hacienda y Crédito
Público, Función Pública, Relaciones Exteriores, la Procuraduría General de la
República y el Centro de Investigación y Seguridad Nacional, donde el Consejo
es entendido como “…una instancia deliberativa cuya finalidad es establecer y
articular la política en la materia” (Art. 13).
La política en materia de Seguridad Nacional se articula alrededor del
Programa de Seguridad Nacional 2009-2012, el cual es elaborado por la
Secretaría de Gobernación, sin referir en ninguna parte del documento la
participación del Consejo Nacional de Seguridad, a pesar de que éste es
considerado por la ley como la instancia articuladora de la política en la materia.
En este documento se identifican como amenazas para la seguridad nacional a
16
la delincuencia organizada, el narcotráfico, los grupos armados, el terrorismo y la
vulnerabilidad en las fronteras. Sin embargo, la definición de amenazas no es
justificada por estadísticas o referencias complementarias que permitan
sustentar su consideración en esta categoría.
La ley de Seguridad Nacional y la Ley General del Consejo Nacional de
Seguridad dan a éste órgano la capacidad de proponer la política en materia de
seguridad; sin embargo, la toma de decisiones se mantiene en poder del
Presidente de la República y la implementación descansa en las diferentes
instituciones que integran el consejo; luego entonces, la política se implementa
individualmente por cada dependencia, siendo coordinada por la Secretaría de
Gobernación. Por lo tanto, el Consejo Nacional de Seguridad queda desplazado
en términos operativos. El desplazamiento del CNS por parte de la SEGOB
reduce la institucionalidad de la política en materia de SN, toda vez que ésta se
articula en torno a los intereses del Ejecutivo Federal y no de los integrantes del
Consejo; si bien permite adaptar la política al entorno cambiante, impide el
establecimiento de objetivos a mediano y largo plazo.
A partir de lo expuesto anteriormente podemos señalar que la política de
seguridad nacional se desarrolla desde la SEGOB, desplazando al CNS a un
papel secundario. Si bien se facilita la articulación de la política, se sacrifica
legitimidad, lo cual conducirá a que los actores integrados en el CNS no estén
incentivados a colaborar en la implementación de la política, toda vez que son
desplazados en su diseño. En términos aún más prácticos, esto se traduce en
17
parte de la negatividad de los gobiernos subnacionales a colaborar con el
gobierno federal.
Por otro lado, entre las deficiencias del CNS, está la imposibilidad de
proponer un presupuesto coordinado entre las dependencias involucradas en la
implementación de la política pública, su monitoreo y evaluación. De esta
manera, reforzando la coordinación de la política fuera del este consejo, el
presupuesto de las dependencias encargadas de la seguridad no ha ido en el
mismo sentido históricamente.
Las consideraciones antes expuestas, permiten adelantar las siguientes
conclusiones:
1. Aunque la política de seguridad debe ser diseñada por la SSP y el CNS,
en realidad ésta facultad la ejerce la SEGOB;
2. El que la SSP ocupe la presidencia del CNS, sin ser la verdadera
“cabeza” de la política de seguridad, reduce la capacidad del CNS para
desempeñar una adecuada coordinación institucional al interior del
gobierno federal y una efectiva integración de la participación ciudadana;
3. El que la SEGOB sea la verdadera “cabeza” de la política de seguridad
iría de acuerdo con sus facultades de coordinación institucional y entre
poderes, pero entra en un choque de facultades legales con la SSP,
debilitando la capacidad de coordinación institucional, toda vez que sus
acciones se pueden interpretar como imposiciones, toda vez que no son
consecuencia directa de los trabajos del CNS.
18
Además de los documentos referidos, también deben revisarse los planes
sectoriales de las dependencias en cuestión. Al respecto, la SEGOB incluye
como uno de sus objetivos principales, el contribuir a lograr la gobernabilidad
democrática, a través de “facilitar la acción gubernamental” con un equilibrio
entre participación social, fortalecimiento de las instituciones del gobierno federal
y la relación entre poderes. Asimismo, considera como parte de sus objetivos
buscar la “viabilidad del Estado y de la democracia”, a través de garantizar el
Estado de Derecho y la promoción de la cultura civil y valores democráticos. Sin
embargo, dentro del programa sectorial, no se puede encontrar políticas para
lograr los objetivos planteados, las cuales vayan más allá de actualizar la
normatividad jurídica.
Al revisar el programa sectorial de la SEDENA, destaca inmediatamente el
objetivo de “Apoyar las políticas en materia de seguridad interior, en un arco de
respeto al Estado de Derecho”, toda vez que estas acciones, deberían estar
sujetas a solicitudes expresas de las autoridades de gobiernos locales. Sin
embargo, considerando el nivel de confianza ciudadana con que goza la
institución, así como la efectividad que ha demostrado en su desempeño, ha
llevado al ejército y a la marina a diseñar directamente este tipo de políticas,
particularmente en contra del narcotráfico y el tráfico de armas de fuego. El
problema, radica no en la acción de estos cuerpos, sino en la falta de
normatividad para su intervención.
19
Hay que agregar que la intervención de la SEDENA y la SEMAR en labores
de seguridad pública desplaza a la SSP, mostrando la incapacidad de esta
última para desempeñar sus funciones. Finalmente, se debe sumar también el
hecho de que el presidente Felipe Calderón, desde el inicio de su gestión, se ha
apoyado de manera muy importante del ejército y la marina para garantizar el
orden al interior del país, desplazando a la SSP e incluso a la SEGOB. Luego
entonces, la SEDENA y la SEMAR se convierten en las cabezas de la política de
seguridad; el problema, es que la cabeza, de acuerdo con la normatividad,
debería ser la SSP, sin embargo, quien en realidad articula la política a través de
planes y programas es la SEGOB, pero quien en realidad implementa la política
–de manera ajena a los lineamientos establecidos por SEGOB o la SSP- es el
ejército y la marina; en pocas palabras, existe una falta de coordinación en la
estructura institucional de la política de seguridad.
En el programa de la SSP, se reconoce que las políticas en materia de
seguridad implementadas hasta ahora han sido reactivas y no preventivas, lo
que ha impedido responder adecuadamente a los nuevos retos de seguridad.
Asimismo, se plantea buscar la coordinación institucional para articular la política
de seguridad pública. Si bien el programa articula objetivos específicos de la
política de seguridad, tal como se ha señalado, en realidad su papel como
cabeza de la política de seguridad es duramente cuestionado por la SEGOB y
por las fuerzas armadas.
Para concluir este apartado, se puede resumir el análisis en los siguientes
puntos:
20
1. La definición del problema que representa el crimen organizado, se
encuentra en la Ley de Seguridad Nacional y en el Programa de
Seguridad Nacional;
2. La Política de Seguridad Nacional, de acuerdo a la normatividad,
debe hacerse a través del Consejo Nacional de Seguridad,
instancia que en la realidad es desplazada por la SEGOB, lo
cual implica también un desplazamiento de los ordenes
subnacionales por parte del gobierno federal;
3. El desplazamiento de los gobiernos subnacionales en el diseño de
la política de seguridad crea incentivos para no cooperar en la
implementación de la política, por lo que se contribuye a
incrementar los problemas de cooperación y colaboración en la
implementación;
4. El Consejo Nacional de Seguridad carece de facultades para
proponer el establecimiento coordinado de presupuestos
orientados a la seguridad nacional, por lo que éste es diseñado y
administrado por el gobierno federal, fortaleciendo su posición
como controlador de la política.
La falta de colaboración y coordinación en la política de seguridad nacional
facilita la acción de los grupos criminales. Tal como se expuso en apartados
anteriores, los grupos autárquicos son un reto para las instituciones
democráticas porque su estructura interna para la toma de decisiones es más
eficiente que el funcionamiento de las instituciones gubernamentales. En el caso
21
específico de la política de seguridad, el riesgo se hace más grave ante la
exclusión que hace el gobierno federal, lo que reduce la legitimidad de sus
decisiones, impide la coordinación intergubernamental e incentiva la
descoordinación, la fracción y duplicación ineficiente de esfuerzos.
A través de diferentes discursos realizados por el Presidente Felipe
Calderón, así como de los Secretarios de Gobernación Juan Camilo Mouriño y
Fernando Gómez Mont, se ha dicho que el poder del Estado y la capacidad del
gobierno son superiores al poder de los grupos organizados. Esto es cierto. Sin
embargo, la falta de coordinación inter e intragubernamental, derivan en que la
política de seguridad nacional no pueda demostrar esta superioridad,
permitiendo el fortalecimiento de los grupos criminales.
El reto de gobernar al gobierno, implica construir los incentivos para la
cooperación intergubernamental, permitiendo unificar los esfuerzos para la mejor
implementación de la política de seguridad nacional. Las fallas en esta materia,
abren la puerta a la exigencia de mano dura contra la delincuencia, a la
percepción de que es aceptable sacrificar la libertad y los derechos individuales
para lograr mayor seguridad, a discursos demagógicos, entre otros riesgos que
conforman la “amenaza autoritaria” y que conduce a debilitar la democracia e
incluso a un cambio de régimen.
La exposición anterior pone en evidencia como principal problema de la
política de seguridad nacional, la falta de coordinación interinstitucional al interior
del gobierno federal, sin haber abordado la coordinación entre poderes y
22
órdenes de gobierno. La solución del problema está implícita en su definición y
es la coordinación.
Los modelos de gestión gubernamental para enfrentar estos problemas
ubican como una fuerte alternativa las consideraciones del “gobierno total” o
“gobierno conjunto”. Ante las críticas por la ineficiencia gubernamental –que son
terreno fértil para discursos demagógicos y políticas de corte conservador que
tiendan a reducir la democracia y a fortalecer gobiernos autoritarios y
centralistas-, las propuestas del gobierno total, que tienen como objetivo
principal la coordinación del gobierno, son una alternativa necesaria para
enfrentar el reto del crimen organizado y la provisión de seguridad pública.
A partir de lo expuesto es posible afirmar que alcanzar la coordinación del
gobierno federal en México requiere:
1. Cambios a la normatividad.
i. Es necesario reformar las atribuciones del CNS, tal que sus
acuerdos permitan integrar directamente la política pública en
materia de seguridad, reduciendo la discrecionalidad de la
SEGOB;
ii. Debe establecerse adecuadamente el funcionamiento de la
SEGOB como encargada de la articulación del gobierno
alrededor de la política de seguridad que defina la SSP en
conjunto con el CNS;
23
iii. Debe regularse la forma como la SEDENA y la SEMAR
colaboran en la política de seguridad.
2. Integración en la planeación y programación institucional e
interinstitucional.
i. La política en materia de seguridad, debido a que implica la
colaboración interinstitucional, requiere de una planeación
particular en la que participen las instituciones involucradas,
definiendo claramente los objetivos y estrategias. Dicha
coordinación, debe hacerse a través de la SEGOB –que tiene la
facultad legal para impulsarla.
ii. Es necesario revisar la planeación sectorial actual, tal que los
objetivos y estrategias de cada una de las instituciones
considere los objetivos y estrategias del resto de instituciones
involucradas en la política.
iii. Es necesario que el presupuesto se asigne en función de las
necesidades de una política adecuadamente articulada.
3. Colaboración política.
i. Además de considerar la necesidad de que los titulares de las
dependencias involucradas en la política de seguridad, es
necesario que el Presidente de la República incentive la
coordinación de la política a través de alguna dependencia;
Los tres puntos referidos son necesarios. Sin embargo, la colaboración política
puede determinar, o pasar por alto, los otros puntos. En ese sentido, la
24
dependencia que sea definida como la encargada de la coordinación de la
política de seguridad, afectará directamente al régimen político. El que sean las
fuerzas armadas quienes dirijan la política de seguridad, implica un riesgo a la
democracia al someter al resto de las instituciones gubernamentales a la
autoridad castrense, por lo que es necesario que la institución encargada de la
coordinación de la política quede en manos de la institución encargada de la
política interior, es decir, la SEGOB.
VII. Consideraciones finales.
La democracia enfrenta un fuerte reto en la gobernabilidad. La capacidad de
gobernar de los regímenes democráticos enfrenta la paradoja de la legitimidad
política, frente a la efectividad del gobierno. Por un lado, se exige que el poder
se divida, que se evite la concentración y que existan pesos y contrapesos; por
otro lado, se exige que el poder se ejerza a través de políticas que permitan
alcanzar los objetivos del Estado y del régimen democrático y, frente a retos
como la inseguridad, se exige el ejercicio del monopolio legítimo de la violencia a
través de instituciones creadas para evitar los monopolios.
El reto de la democracia es gobernar al gobierno, el coordinar las
diferencias. De no hacerlo, las diferencias conducen al conflicto entre las
instituciones, a que los contrapesos se conviertan en frenos y a que el absurdo
planteado por la paradoja se concrete. El problema con ello, es que el Estado no
puede permitir que las instituciones del régimen no le permitan alcanzar el
25
objetivo para el que fue creado y para garantizar su funcionamiento, puede
modificar sus instituciones. El sentido del cambio no se puede determinar, pero
ante las percepciones comentadas en el trabajo, la “amenaza autoritaria” abre la
posibilidad de que la democracia sea desplazada por regímenes autoritarios.
La seguridad pública y, en particular, la política de seguridad nacional es
muestra del reto de gobernar al gobierno. Para enfrentar al crimen organizado,
se exige el ejercicio del monopolio legítimo de la violencia, en un entorno donde
concurren diferentes ordenes de gobierno con facultades específicas a cada uno
de ellos, pero sin una coordinación que permita articular los esfuerzos
gubernamentales.
El breve análisis a la política de seguridad nacional nos mostró que la
falta de coordinación es incentivada por la misma legislación que crea
instituciones para diseñar, monitorear y evaluar la política, pero que al mismo
tiempo permite que sea controlada por instituciones específicas del gobierno
federal. Esta situación, incentiva la no cooperación y no crea los mecanismos
para la colaboración intergubernamental, teniendo como resultado una política
desarticulada y un conjunto de instituciones que funcionan de manera
desintegrada, es decir, que no funcionan como deberían.
Al igual que la mayoría de las paradojas, la enfrentada por la democracia
no tiene una resolución sencilla, aunque parte de la solución conduce a la
necesidad de colaboración y cooperación intergubernamental. El riesgo
enfrentado, es que de no lograr la colaboración para unir los esfuerzos, la unidad
26
puede imponerse de forma autoritaria. Resolver una paradoja es difícil y, en
algunos casos, imposible; pero en este caso, el no intentarlo es condenar el
régimen al control y al sacrificio de los derechos y la libertad.
Juan Carlos Montero Bagatella
27
Bibliografía
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Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
29
Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea.
Ley de Seguridad Nacional.
Ley General del Consejo Nacional de Seguridad.
VIII Congreso Internacional de Análisis Organizacional
Individuo y Sociedad:
Redes y Formas Emergentes de Organización
EL DESARROLLO SUSTENTABLE EN LA RESPONSABILIDAD SOCIAL DE LAS
EMPRESAS: ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCIÒN DEL CONCEPTO.
Dr. Manuel de Jesús Moguel Liévano (Responsable)
Facultad de Contaduría y Administración C-I, Universidad Autónoma de Chiapas, México
Cuerpo Académico: Estudios Organizacionales: Vanguardia, cultura, funcionalismo y trabajo.
EL DESARROLLO SUSTENTABLE EN LA RESPONSABILIDAD SOCIAL DE LAS EMPRESAS: ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCIÒN DEL CONCEPTO.
Resumen. El presente trabajo forma parte de un capítulo de la investigación que los autores realizan sobre la Responsabilidad social de las empresas, en el cual se propone un modelo de tres dimensiones para el estudio de la RSE, a saber: gobierno corporativo, desarrollo sustentable y desarrollo organizacional. El término “sustentable” proviene del vocablo anglo-sajón sustainable, al que la Real Academia de la Lengua Española traduce como “sostenible”, mientras que en Francia es llamado “durable”. Algunos autores subsumen el análisis de la RSE al estudio del desarrollo sustentable, asumiéndolo como una consecuencia lógica del desarrollo económico en las condiciones de las sociedades contemporáneas, en el cual la producción de bienes y servicios precisa respetar nuevas normas dirigidas a la conservación del medio ambiente, el ahorro en el consumo de energía, respetar los derechos de las partes interesadas y prever la viabilidad del futuro desarrollo económico/social. Se dedica este artículo a describir los fundamentos para la construcción del concepto mediante la formulación de la siguiente pregunta: ¿Cuáles son los elementos que intervienen en la construcción del concepto de desarrollo sustentable y cuáles son las propuestas más idóneas al respecto? La metodología utilizada es el estudio de los principales eventos que han ejercido una influencia definitiva en la construcción del concepto desde los años setenta del siglo veinte en las naciones de mayor avance tecnológico, así como los trabajos desarrollados por la ONU, la OCDE, la OIT, la CE y ONG’s interesadas. Palabras clave: desarrollo sustentable, responsabilidad social empresarial, medio ambiente.
3
Introducción.
El desarrollo sustentable involucra la evolución progresiva de una economía hacia
mejores niveles de vida, tomando en cuenta la ecología o “economía de la naturaleza”,
a fin de preservar el hábitat en favor de las generaciones actuales y futuras,
incorporando además los aspectos sociales vía el fomento de la calidad de vida laboral
y el crecimiento equitativo de las comunidades mediante la premisa de actuar
localmente y pensar globalmente.
Esta forma de pensamiento se dibuja con bastante claridad en la obra La tercera
ola de Alvin Toffler (1979), quien distingue tres etapas del desarrollo de la humanidad y
su relación con la naturaleza. La primera ola, llamada “agrícola”, comienza con la
cultura egipcia hacia 5000 años a.C., donde el hombre dependía de la naturaleza. La
segunda ola, denominada “industrial”, inicia con la Revolución Industrial hasta los años
setenta del siglo veinte, donde el hombre se independiza de la naturaleza y le causa
gran deterioro; y la tercera ola, de la “información”, va de los años setenta a la primera
década del siglo veintiuno, en la cual el hombre se reencuentra con la naturaleza y
asume su interdependencia con ella.
El ser humano en su búsqueda permanente por mejorar su calidad de vida y
confort, no vaciló en utilizar todo el potencial que le permitía la industrialización para
producir los bienes y servicios necesarios, así como la explotación irracional de los
recursos naturales, hasta que a principios de la década de los setentas, serias
investigaciones científicas alertaban de los daños ambientales, entre ellas los trabajos
del científico mexicano Dr. Mario Molina Enríquez, quien publicara sus descubrimientos
acerca del deterioro de la capa de ozono.
4
La actividad industrial, si bien ha permitido el desarrollo económico y social de
forma permanente, representa uno de los factores de mayor deterioro para el medio
ambiente y una amenaza para las diversas formas de vida en el planeta, en razón de
grandes desastres ocasionados por accidentes de trabajo o negligencias en la gestión.
Por ejemplo, el envenenamiento por mercurio en la población de Minamata, en
Japón, en los años cincuenta, afectando a miles de personas hasta la fecha. La densa
contaminación ambiental o smog en Londres, Inglaterra, ocasiona miles de decesos
humanos entre los años cincuentas y sesentas. El escape de dioxinas en una fábrica
de cosméticos, en Seveso, Italia, produce cientos de decesos humanos, a mediados de
los años setentas.
Otros accidentes fatales con graves efectos en el ambiente y a las persona son
la fuga de gas de una planta de Union Carbide en Bhopal, India, y la explosión de los
depósitos de gas en México, en 1984. La gran explosión del reactor nuclear en
Chernobyl, Ucrania, en 1986. El derrame de petróleo del buque-tanque Exxon Valdez,
en Alaska, en 1989. La explosión del sistema de drenaje en Guadalajara, México, por
acumulación de sustancias químicas, en 1993. La marea negra provocada por el
petrolero Erika, en el Golfo de Vizcaya, en 1999. La explosión en la mina Pasta de
Conchos en Coahuila, México, en el 2006, sepultando a decenas de trabajadores.
Lo anterior, solamente por referir un ejemplo de la permanente amenaza de la
gestión industrial, la cual, a partir de los lamentables accidentes se ha visto en la
necesidad de mejorar sus sistemas de seguridad industrial, tanto al interior como a las
comunidades, a todas luces insuficientes o vulnerables ante la voluntad humana.
5
De cara a esta realidad, diversos sectores sociales alrededor del mundo
cuestionan las bondades del sistema económico prevaleciente, deliberando en relación
al balance entre los beneficios y perjuicios para la sociedad, poniendo de relieve la
necesidad de incorporar en el debate los aspectos ético, social y ecológico.
Importantes actores sociales –intelectuales, filósofos, científicos– a inicios de los
años setenta, revelan sus reservas en relación al sistema de producción y las prácticas
comerciales arbitrarias, obligando a los principales organismos internacionales como la
ONU, OCDE, OIT y la CE, a establecer nuevas políticas, normas y códigos, para la
regulación del comercio entre los países, así como la proliferación de organizaciones
no gubernamentales en defensa del medio ambiente.
Es así como durante las últimas dos décadas hemos aprendido a vivir con el
término desarrollo sustentable, entre los claroscuros de la idea, entre la dicotomía de la
generación de riqueza y los imperativos éticos, sumamente difícil de llevar a la práctica,
dado el alto grado de analfabetismo moral y ambiental que prevalece en la mayoría de
las sociedades, la escasa conciencia entre los actores y el lugar de privilegio atribuido
al aspecto económico. Revertirlo, parte de una revisión a fondo del sistema educativo
de la mayoría de los países, con la finalidad de incorporar la corriente del desarrollo
sustentable en los contenidos.
1. Elementos para la construcción del concepto.
La noción de desarrollo sustentable se consolida durante la segunda mitad de los años
ochenta del siglo veinte. El proceso de construcción del concepto, sin embargo, tiene
antecedentes al inicio de la década de los años setentas, cuando por iniciativa de
influyentes organizaciones no gubernamentales y prestigiosos grupos sociales se
6
realiza y se publica un conjunto de investigaciones que alertaban acerca de los grandes
problemas de la humanidad de cara al nuevo milenio, exigiendo a los organismos
internacionales y a los gobiernos de las naciones industrializadas, asumir las
responsabilidades correspondientes.
De esta manera, la construcción del concepto se encuentra ligada a la evolución
de las leyes en materia de protección al medio ambiente, principalmente en
Norteamérica y Europa y a las recomendaciones de los organismos internacionales y
de las ONG’s, elementos muestras de la toma de conciencia de los actores políticos
preocupados por las evidencias cada vez mayores del deterioro al medio ambiente y la
calidad de vida de los ciudadanos.
La génesis del desarrollo sustentable probablemente se encuentra en la
“Conferencia Internacional sobre la Utilización Racional y la Conservación de los
Recursos de la Biosfera”, celebrada en París por la Organización de las Naciones
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, siglas en inglés), en 1968,
cuyo principal producto, el “Programa Hombre y Biosfera” (MAB, siglas en inglés),
propone un conjunto de actividades de investigación multidisciplinaria y la formación de
capacidades diversas buscando mejorar la relación entre las personas con su medio
ambiente, haciendo énfasis en las dimensiones ecológicas, sociales y económicas.
En 1970, la Ley Nacional para el Medio Ambiente en Estados Unidos, declara la
responsabilidad de los gobierno federal, estatales y locales y otras organizaciones, de
utilizar todos los medios para crear y mantener las condiciones en las que el hombre y
la naturaleza puedan existir en armonía productiva y cumplir con las condiciones
sociales, económicas y otras necesidades de las generaciones presentes y futuras.
7
Casi en paralelo a los anteriores acontecimientos, y siempre de manera gradual,
los países industrializados de Europa crearon dentro de sus estructuras de gobierno,
organismos oficiales para la protección del medio ambiente y los recursos naturales, a
nivel de ministerios de Estado, con las consecuentes leyes y reglamentos en materia
de política ambiental.
En la primera mitad de los años setenta, 1972 tiene un lugar sobresaliente en el
acercamiento al conocimiento del fenómeno del desarrollo sustentable, mediante el
trabajo pionero de organizaciones no gubernamentales y organismos internacionales,
representando el auge de esta primera etapa del movimiento socio/ambientalista.
Durante este año, el Club de Roma publica su influyente informe Los límites del
crecimiento o Informe Meadows –en honor a los directores del proyecto, Donella y
Denis Meadows, del MIT– centrando su análisis en cinco grandes tendencias
mundiales de la época: industrialización acelerada, rápido crecimiento de la población,
desnutrición ampliamente extendida, agotamiento de recursos no renovables, y un
medio ambiente deteriorado; es decir, los ámbitos económico, político, social,
tecnológico y medioambiental, que afronta la humanidad.
En junio del mismo año, la ONU celebra la “Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Humano”, en Estocolmo, Suecia, cuya Declaración contiene 26
principios agrupando un conjunto de recomendaciones a los Estados, incorporando por
primera vez conceptos como desarrollo económico, social y respeto al medio ambiente;
la defensa de las generaciones presentes y futuras; y un llamado a la responsabilidad
de todos los actores sociales por preservar el sistema ambiental.
8
El punto 6 de la proclama afirma que “la defensa y el mejoramiento del medio
humano para las generaciones presentes y futuras se ha convertido en meta imperiosa
de la humanidad, que ha de perseguirse al mismo tiempo que las metas fundamentales
ya establecidas de la paz y el desarrollo económico y social en todo el mundo, y de
conformidad con ellas”.
En diciembre, la ONU funda el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA), como resultado de la Conferencia de Estocolmo sobre Medio
Humano, que viene a ser el organismo principal para el fomento de la cooperación
ambiental entre todos los países mediante la realización de tratados internacionales.
El término desarrollo sustentable se utiliza por primera vez en 1980 en el
documento Estrategia mundial para la conservación de los recursos vivos para el
desarrollo sustentable, elaborado por la Unión Internacional para la Conservación de la
Naturaleza (UICN) en conjunto con el PNUMA y el World Wildlife Fund (WWF), en el
cual se explica la contribución de los recursos vivos en la conservación de la
subrevivencia humana y el desarrollo sustentable.
La obra define el desarrollo como “la modificación de la biosfera y la aplicación
de los recursos humanos, financieros, vivientes y no vivientes en la satisfacción de las
necesidades humanas y el mejoramiento de la calidad de la vida humana”. Identifica a
la pobreza, al crecimiento poblacional, la inequidad social y los términos del comercio,
como los principales agentes de la destrucción del medio ambiente, y llama a un nuevo
desarrollo internacional.
El desarrollo sustentable, establece la Estrategia Mundial para la Conservación,
"es un tipo de desarrollo que ofrece mejoras reales en la calidad de la vida humana y,
9
al mismo tiempo conserva la vitalidad y diversidad de la Tierra. El objetivo es que el
desarrollo será sustentable, lo cual hoy puede parecer visionario, pero es alcanzable,
para más y más personas a las que también parece la única opción racional" (1980).
En el transcurso de los años ochenta, la mayoría de las naciones establecieron
dentro de sus estructuras de gobierno, organismos oficiales encaminados a la
conservación del medio ambiente y de los recursos naturales en respuesta a las
recomendaciones de los organismos internacionales, llegando incluso a politizarse el
concepto ecologista en algunos países, con la consecuente erosión de su sustancia y
credibilidad, en los países en desarrollo.
Mas de una década de trabajos y estudios en las diversas latitudes del mundo,
apoyada en la generación de leyes y reglamentos de diversos países, así como en las
recomendaciones de numerosas organizaciones no gubernamentales, permitió a la
ONU el escenario propicio para establecer en 1983 una Comisión especial para realizar
un estudio de Perspectiva Ambiental hasta el año 2000 y subsiguientes, comenzando
sus actividades en octubre de 1984 y concluyendo en abril de 1987.
Nos referimos al prestigioso Informe Nuestro futuro común, de la Comisión
Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de la ONU, o Informe Brundtland, en
honor de la Dra. Gro Harlem Brundtland (exPrimera Ministra de Noruega), directora de
la Comisión.
El informe contiene un amplio estudio sobre los principales factores que inciden
en el desarrollo económico, social y ecológico de los países, y establece que la
humanidad tiene la capacidad de promover el desarrollo sustentable para asegurar la
satisfacción de las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de
10
generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”, declaración adoptada
como concepto de desarrollo sustentable, y en opinión de la ONU, debe convertirse en
un principio rector de los gobiernos, instituciones privadas y empresas en el mundo.
En virtud de la enorme influencia del informe a partir de su presentación, en
diciembre de 1987, la ONU exhorta a sus propios organismos, a otros organismos
internacionales y a todos los países miembros, a revisar sus políticas y estrategias en
materia de desarrollo sustentable, y alinearlas de acuerdo con las recomendaciones
contenidas en el informe Nuestro futuro común.
El desarrollo sustentable, coincide la ONU con la Comisión, debe incluir temas
como la preservación de la paz, mejorar la calidad del crecimiento, la erradicación de la
pobreza, los problemas de crecimiento poblacional, la conservación de los recursos
naturales, la reorientación de la tecnología, la fusión de los aspectos de medio
ambiente y la economía en la toma de decisiones.
En 1992, la ONU celebra la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), en Río de Janeiro, Brasil, con la finalidad de
fortalecer los acuerdos internacionales a favor de la protección del medio ambiente,
que a la par de la gestión de los recursos naturales, deben integrarse a los problemas
de pobreza y subdesarrollo, idea proveniente del concepto de desarrollo sustentable,
tratando de conciliar las exigencias de los partidarios tanto del desarrollo económico
como los de la conservación ambiental.
En su Principio No. 1 establece que “los seres humanos constituyen el centro de
las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sustentable. Tienen derecho a una
vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza”.
11
La Conferencia adoptó el concepto de desarrollo sustentable como un objetivo
factible mediante la integración equilibrada de los dinámicos factores económicos,
sociales y medioambientales, para satisfacer nuestras necesidades y de las futuras
generaciones.
Los factores sociales, económicos y medioambientales, señala la Cumbre de
Río, son interdependientes y cambian en simultáneo. La integración y el equilibrio de
sus intereses a la hora de satisfacer nuestras necesidades es vital para preservar la
vida en el planeta, y para alcanzar este objetivo es necesario incorporar nuevos
enfoques en relación con la producción, el consumo, la forma de vida y de trabajo, de
relacionarnos y de la toma de decisiones.
En 1997 se funda el Global Reporting Initiative (GRI), organismo colaborador del
programa PNUMA, constituida por una red internacional de distintas partes interesadas,
con la finalidad de crear un marco común para la elaboración voluntaria de informes
sobre el desempeño de las organizaciones en los aspectos económico, social y
medioambiental, mediante el diseño de guías directrices estandarizadas.
En junio de 2000 el GRI publica las nuevas directrices para la elaboración de
informes sobre el desarrollo sustentable, cuya tercera versión, o G3 Directrices, es
publicada en 2006. La guía GRI comprende dos grandes apartados: a) principios para
la elaboración de memorias de sustentabilidad; y b) indicadores de desempeño en la
elaboración de las memorias, en las dimensiones económico, ambiental y social,
incorporando éste ultimo las prácticas laborales y ética del trabajo, derechos humanos,
sociedad y responsabilidad sobre los productos.
12
En adelante, la mayoría de los eventos de la ONU, otros organismos
internacionales y ONG’s centran su atención en el desarrollo sustentable, para
promover la toma de conciencia en el cambio climático (Protocolo de Kyoto, 1997); la
creación de índices de sustentabilidad para el fomento de las inversiones socialmente
responsables (Dow Jones Sustainability Index, en 1999; Footsie for Good, en 2001;
Equator Principles Financial Institutions, en 2002); las Conferencias de Ciudades
empresa y de sus productos en términos de consumo de recursos, producción de
desechos, emisión de contaminantes.
c) Social, las consecuencias sociales de la actividad de la empresa para el conjunto de
sus partes interesadas: empleados (condiciones de trabajo, niveles de remuneración,
no discriminación; proveedores; clientes (seguridad de los productos); comunidades
locales (perjuicios, respeto a las culturas); y la comunidad en general.
La AFNOR considera fundamental tomar en cuenta los tres pilares en el estudio
de la responsabilidad social de las empresas, en el de las inversiones socialmente
responsables, además del desarrollo sustentable.
La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza reconoce que las
causas de los problemas ambientales son, en gran parte, políticos, económicos y
sociales, así como el vínculo entre medio ambiente y la salud humana. Centra su
programa de trabajo 2005-2008 en las causas directas y subyacentes de la pérdida de
la biodiversidad, el cual se describe en términos de los “tres pilares” del desarrollo
sustentable.
Observa una clara asimetría en el interés dedicado a cada uno de los factores
del desarrollo sustentable. Por un lado, se configura el esquema equilibradamente
integrado propuesto desde la teoría y lo deseable por la mayoría de los actores; otro
esquema muestra la realidad en la atención a cada uno de los factores, con un claro
predominio de la dimensión económica, una simulada atención al aspecto social y un
evidente menosprecio hacia el medio ambiente; y finalmente, un esquema dinámico
que pretende desdibujar la hegemonía del factor económico y robustecer el aspecto
ambiental en busca del equilibrio deseado.
16
La siguiente figura ilustra estas etapas del desarrollo sustentable.
Figura 2. Los tres pilares del desarrollo sustentable: de izquierda a derecha, la teoría, la realidad y el cambio necesario para equilibrar el modelo. Fuente: Adaptado de UICN (2005).
2. Perspectivas, interpretaciones y controversias.
La importancia de la temática de desarrollo sustentable queda de manifiesto en el
enorme número de colectivos humanos del más alto nivel –organismos internacionales,
gobiernos de Estados, ONG’s, intelectuales, científicos, líderes mundiales,
empresarios– interesados en la elaboración de estudios dirigidos a esclarecer el
fenómeno con la finalidad de alcanzar un mayor conocimiento del mismo.
Basta recordar la reseña de eventos en la evolución del desarrollo sustentable
para matizar la participación de la ONU, la UNESCO, los equipos de trabajo de los
Dres. Meadows y colaboradores del MIT, o de la Dra, Gro Brundtland, o las ONG’s
como el Club de Roma, agrupando a cientos de científicos –varios premios nobel entre
ellos–, jefes y exjefes de Estado, dedicados al estudio del desarrollo sustentable.
A partir de que los actores parecen estar de acuerdo en la presencia de los
factores componentes del desarrollo sustentable: económico, social y ambiental,
ampliamente sustentados en las declaraciones de la Cumbre de Río y de
Johannesburgo, y adoptados por la comunidad científica internacional, en el plano
17
teórico no parece haber unanimidad en su concepción dando lugar a diversas
interpretaciones, y los principios –de precaución, de eficacia, de solidaridad, de
responsabilidad, etc.– que las sostienen son en muchos casos ampliamente
controvertidos y varían de un autor a otro.
En la esfera de las finalidades, de acuerdo con Ernult y Ashta (2007), el debate
en torno al desarrollo sustentable se sitúa entre dos enfoques:
1) Ecológico o eco-centrado, llamado de sustentabilidad fuerte, cuyo principio es
que el desarrollo de nuestras sociedades pasa por un medio ambiente sano. De
acuerdo con Sébastien y Brodhag (2004), un sistema no puede ser sustentable si
amenaza su soporte ecológico (Passet, 1979). Los autores medioambientalistas
definen los ecosistemas y los activos medioambientales como “capital natural crítico”,
que proveen de servicios únicos e irremplazables (aire, agua, clima, etc.) un capital que
conviene preservar (Turner, et al., 1994).
La perspectiva ecológica centra su atención en la protección de la vida de los
seres vivos. En este enfoque la esfera de las actividades económicas se encuentran
incluidas dentro de las esfera de las actividades humanas, y éstas, contenidas en la
esfera ambiental (Maréchal, 1996). La siguiente figura ilustra este enfoque.
Económico
Ambiental
Social
Figura 3. Enfoque ecológico del desarrollo sustentable. Fuente: adaptado de Ernult y Ashta (2007)
18
2) Económico o antropocéntrico, llamado de sustentabilidad débil, cuyo principio
es que la prosperidad económica permite el progreso social y la protección del medio
ambiente. Los partidarios del enfoque neoclásico o económico, siguiendo a Sébastien y
Brodhag (2004), consideran que la naturaleza no tiene más que un valor instrumental y
se apoyan en los adelantos técnicos para reparar todo tipo de daños. Los problemas
medioambientales aquí se deben a una asignación ineficaz de los recursos
económicos. Dentro de este enfoque, ya que el capital integra el conjunto de activos
naturales así como los servicios medioambientales, uno puede entonces sustituir medio
ambiente por dinero o por educación (Solow, 1993).
Los autores situados en esta corriente de pensamiento anteponen la
maximización de los indicadores económicos a expensas del deterioro del medio
ambiente, e identifican la economía como esfera incluyente de las esferas ambientales
y sociales. La figura siguiente ilustra este enfoque.
Ambiental
Económico
Social
Figura 4. Enfoque económico del desarrollo sustentable. Fuente: adaptado de Ernult y Ashta (2007)
3) Hacia un enfoque social. A juzgar por los argumentos que sustentan los
enfoques ecológico y económico, no resulta difícil encontrar una clara oposición entre
19
ambos, sin perder de vista que el aspecto ambiental aunado a la parte social, tienen un
papel primordial para alcanzar los objetivos del desarrollo sustentable.
Como atenuante de esta perspectiva dicotómica, y considerando que la
dimensión social –término relativo a una sociedad, a una colectividad humana y las
relaciones entre sus miembros en el ámbito de las partes interesadas, en las
generaciones actuales y futuras–, es generalmente aceptada como uno de los factores
centrales del desarrollo sustentable, donde unos son actores en la esfera ambiental
realizando actividades en la esfera económica, ambas construcciones humanas,
entonces es posible pensar en un enfoque social del desarrollo sustentable. La figura
siguiente ilustra esta propuesta.
Ambiental
Económico
Social
Figura 5. Enfoque social del desarrollo sustentable. Fuente: adaptado de Sébastien y Brodhag (2004).
3) El Grille RST de análisis de desarrollo sustentable.
Durante el año 2001, un equipo mulidisciplinario de tres organismos franceses; el
Réseau Scientifique et Technique (RST) asociado a la Direction générale de
l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC/MAD), los Centres d'études
techniques de l'équipement (CETE) y el Centre d'études sur les réseaux, les transports,
l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU), con la finalidad de mejorar sus
métodos de análisis de los proyectos a su cargo, se dieron a la tarea de elaborar una
20
metodología que les permitiera integrar los objetivos de desarrollo sustentable
contenidos en la Constitución francesa de 2005, en los términos de los principios de la
Declaración de la Cumbre de Río de 19922.
El grille es una útil herramienta de lectura y pedagógica del desarrollo
sustentable, elaborado en su primera versión RST01 en 2001 y publicado en mayo de
2002, y su segunda versión RST02 en 2006, con el objetivo de sensibilizar a los
agentes del Estado y otras colectividades interesadas en los métodos y prácticas del
desarrollo sustentable, en relación con la pertinencia y eficiencia de un proyecto,
mediante el análisis de sus fuerzas y debilidades a fin de evaluar las posibilidades de
desarrollo potencial, en el ámbito de la sustentabilidad.
Para su funcionamiento, el grille se apoya en los tres factores del desarrollo
sustentable que hemos venido revisando: social, medioambiental y económico, más
una cuarta dimensión ausente en las propuestas anteriores, pero igualmente
importante: gobierno de democracia participativa, tal como han sido definidos en la
Declaración de Río de 1992.
Solo que ahora la disposición de las esferas de cada dimensión se empalman de
manera integrada, formando tres intersecciones entre ellas y una cuarta que
corresponde al núcleo del sistema, llamadas interfaces del desarrollo sustentable.
2 CERTU – 2006. Ministère des Transports, de l’Équipement, du Tourisme et de la Mer Centre d’études
sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques. www.certu.fr/, consultado el día 23 de mayo de 2008.
Figura 6. Intersecciones de las dimensiones social, ambiental y económico. Fuente: adaptado del Grille RST01 de Certu (2002).
En este orden de ideas, el equipo de trabajo autores del grille RST01 establece
las siguientes interfaces:
1) La intersección entre las dimensiones social y ambiental se denomina habitable.
2) La intersección entre las dimensiones ambiental y económica se denomina viable.
3) La intersección entre las dimensiones social y económica se llama equitativo.
4) La intersección entre las tres dimensiones: social, ambiental y económica, ubicada
en el centro del conjunto, representa la calidad de sustentable.
Es siguiente esquema ilustra estas intersecciones y dimensiones, bajo la égida
del gobierno corporativo de democracia participativa.
22
Figura 7. Identificación de las intersecciones y dimensiones del desarrollo sustentable. Fuente: Grille RST01 de Certu (2002).
En opinión del equipo autor del grille, toda las dimensiones del desarrollo
sustentable son igualmente importantes y de igual valor. No tienen ninguna jerarquía, ni
clasificación, ni orden predefinido; no hay subordinación entre ellas, ni entre sus
elementos componentes. La cuarta dimensión, gobierno de democracia participativa,
fue colocada de forma intencional fuera del esquema de las tres dimensiones. Más aún
se ubica sobre el sistema como eje directriz en el desempeño de los tres factores,
representando una dimensión clave en la gestión del desarrollo sustentable.
El proceso de evaluación del desarrollo sustentable mediante el grille RST01 o
RST02, en su nueva versión, se basa en la revisión del desempeño de cada una de las
dimensiones mediante la aplicación de un cuestionario conteniendo un conjunto de
criterios a examinar; cuatro por cada dimensión, en total 16 ítems. De igual manera, se
analiza el desempeño de los enlaces de las tres interfaces; habitable, viable, equitativo,
mediante la asignación de cuatro criterios a cada una, es decir, 12 criterios en total. Se
utiliza una misma escala de evaluación en cada caso con la finalidad de conservar un
equilibrio en la valoración.
23
Conclusiones.
En el terreno de las reflexiones finales, considero oportuno matizar las siguientes ideas.
El desarrollo sustentable en su práctica y estudio, se constituye en un objeto
sumamente complejo, controvertible, representando el punto de reunión de científicos e
intelectuales de diversas regiones del conocimiento, y un terreno propicio para
confrontar ideas e intereses, tanto económicos, políticos, éticos y sociales.
Durante los últimos años se percibe una preocupación genuina, tanto de los
gobiernos y organismos internacionales, como de los colectivos organizados dentro de
la sociedad, en relación con la necesidad de renunciar a la actitud de indiferencia, para
adoptar una conducta proactiva ante los problemas derivados de las actividades
industriales, especialmente con respecto a los efectos del cambio climático y ante los
comportamientos éticamente cuestionables de no pocos dirigentes de organizaciones
privadas y públicas.
Hoy día, la RSE se ha convertido en un imperativo para muchas industrias,
incorporando en sus planes estratégicos las necesidades y la opinión de las partes
interesadas, en relación con los requerimientos sociales, medioambientales y de
conducta ética, para alcanzar una relación armoniosa organización-sociedad.
Posiblemente el desarrollo sustentable sea uno de los desafíos más complicados
en el ámbito del análisis organizacional, al tratar de conciliar intereses por naturaleza
diferentes, como son la económica y la moral con el medio ambiente, para asegurar el
bienestar de las generaciones futuras mediante el eficiente desempeño de las actuales
organizaciones.
24
La mayoría de las empresas industriales utilizan materias primas provenientes
de la naturaleza, y sus procesos de producción, así como muchos de sus productos
destinados a los consumidores, representan agentes altamente agresivos para la salud
humana y los sistemas vivos. De ahí que las empresas tienen una responsabilidad
social y ambiental que atender.
Además de los esfuerzos de los Estados, los organismos internacionales, de
organizaciones no gubernamentales, del ecomanagement y la ecoeficiencia, es
probable que se requiera de la participación más decidida de los consumidores, con la
nueva tendencia del consumo responsable, y la ecociudadanía.
25
Bibliografía.
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EL IMPUESTO DE DEPOSITOS EN EFECTIVO (IDE) Y SU REPERCUSION ECONOMICA EN LAS MEDIANAS EMPRESAS DE SERVICIO RESTAURANTERO,
DE GUASAVE, SINALOA
Resumen
El proyecto de investigación del presente trabajo, correspondiente al estudio del impuesto a los depósitos en efectivo aplicables a la mediana empresa del ramo restaurantero en la ciudad de Guasave, Sinaloa, establece las relaciones entre el Estado y al agente pasivo, sin embargo, en la iniciativa de proyecto de ley y específicamente en la exposición de motivos, este impuesto se diseño con la finalidad de incorporar a todos aquellos agentes económicos que desde la economía informal no contribuyen según lo establecido en la fracción IV del art. 31 constitucional, desde esta perspectiva este tipo de empresas se ve en la necesidad de pagar un impuesto vía retención, el cual no le corresponde, dado que el diseño es para la informalidad, así el sector restaurantero se impacta económicamente ante una circunstancia de gravación que viene a afectar y debilitar las finanzas con la consecuente caída de los índices de productividad, generación de empleos, pago de impuestos directos e indirectos, cuotas de seguridad social y demás cargas fiscales. Para la realización de este trabajo se pretende utilizar el sistema metodológico mixto, donde el enfoque cualitativo medirá el alcance del discurso político jurídico de la creación del impuesto y a través del enfoque cuantitativo se mide la repercusión económica de las finanzas del sector empresarial; por lo tanto el alcance del presente trabajo pretende comprobar la inviabilidad de dicho impuesto a dicho sector.
Palabras claves: Política fiscal, IDE, gobierno.
2
Selección del tema
La imposición del impuesto de depósitos en efectivo (IDE), el cual, a partir del ejercicio
2008 entra en vigor la recaudación del mismo y las repercusiones económicas que
presentan las medianas empresas del ramo restaurantero del municipio de Guasave en
relación a su permanencia y crecimiento, se ven afectadas debido a este nuevo
impuesto.
En los últimos años, el Sistema Tributario Mexicano ha estado en constante búsqueda
de recaudación por lo que ha innovado con el IDE, lo que representa una carga
tributaria generalizada para los contribuyentes por el hecho de generar un ingreso en
efectivo a las cuentas bancarias, lo cual el sistema financiero mexicano forma parte
importante en la recaudación del mismo. A pesar de que las medianas empresas son
una de las principales fuentes generadoras de ingresos en efectivo, son además las
que contribuyen de mayor manera impositiva al ingreso federal, mismas que
contribuyen al éxito de una política fiscal recaudatoria (Castillo, 2001, p 12). Así mismo
esta política fiscal intenta minimizar la evasión fiscal de una economía informal.
Es importante hacer mención de que las medianas empresas en México deben
continuar su lucha por sobrevivir aun cuando su capacidad económica se vea afectada
por el desembolso de esta imposición fiscal. La actual economía globalizada ha hecho
reaccionar a la mediana empresa para lograr adaptarse al contexto actual a través de
estrategias económicas diversas. En numerosos casos la ley impositiva fija un destino
específico para aplicar la recaudación de este impuesto. Esta circunstancia no afecta a
la consideración del tributo como impuesto, ya que el hecho imponible se fija con
independencia de la prestación directa de un servicio o la realización de una obra.
3
Los autores de las diferentes obras relacionadas con este impuesto, consideran que la
mediana empresa restaurantera debe establecer diversas formas de interpretar los
lineamientos marcados en las leyes, y las indicaciones establecidas en ellas. A pesar
de ser un tema relevante para la economía de este tipo de empresas, existe poco
material que se refiera al estudio de la problemática que se plantea en esta
investigación, esto da como resultado el apego estricto de lo establecido por el Sistema
Tributario Mexicano ya que este tipo de empresa tiene una particular importancia en las
economías nacionales, no solo por la aportación al ingreso federal sino porque se
adapta al desarrollo económico de un país.
En base al acercamiento con los diferentes actores que intervienen en esta
investigación, como lo son autoridades hacendarias, empresarios, especialistas en
materia fiscal y representantes bancarios, es que se considera analizar la repercusión
económica que conlleva a los efectos del desarrollo de la misma empresa.
Con esta investigación, se pretende recabar y analizar la información necesaria y
suficiente para conocer los efectos económicos de las medianas empresas del ramo
restaurantero ya sea de permanencia o crecimiento en el mercado, además considerar
la importancia de contribuir con el ingreso federal y el gasto público a través de la
imposición de este impuesto, así mismo analizar la efectividad de una política fiscal
recaudatoria y aunado al interés del Estado de evitar la evasión fiscal por medio de una
economía informal.
En relación al alcance de esta investigación, en cuanto a las posibilidades de llevarla a
cabo, se encuentra viable debido a que la parte informativa, espacial y bibliográfica se
adapta a los requerimientos necesarios, en la espera de contar con el apoyo de los
4
encargados de la operatividad de las medianas empresas del municipio de Guasave,
Sinaloa, en los tiempos necesarios y suficientes; así mismo, la búsqueda de
información se encuentra a disposición a través de medios electrónicos, documental e
incluso en la aplicación de diversas técnicas de búsqueda. En el contexto de las
medianas empresas del ramo restaurantero se aplicaran las estrategias para referir
todos los aspectos de los efectos económicos a que se exponen las mismas.
Planteamiento del problema
Analizar los efectos de un impuesto aplicado a la mediana empresa del ramo
restaurantero, tal caso, el del IDE adquiere implicaciones de índoles económicas y
políticas. Asimismo, es vital considerar esto como un proceso de aplicación de
políticas económicas que figuran una nueva forma de estar en el plano social por parte
del Estado. Conlleva esto una dimensión social como significado de planteamientos de
desarrollo económico.
En la actualidad la polémica de este acontecimiento económico conlleva situaciones de
análisis en el vivir político y sus dimensiones económicas.
De acuerdo a la iniciativa de la ley, éste impuesto pretende ser complementario del
Impuesto Sobre la Renta (ISR), que auxilie en el control de la evasión fiscal y que
impacte en quienes obtienen ingresos que no son declarados a las autoridades
fiscales. Lo anterior, además permitirá ampliar la base de contribuyentes logrando una
mayor equidad tributaria. Para ello, se establece un esquema de acreditamiento de
éste impuesto contra el ISR y de esta forma “evitar el impacto de esta contribución a
5
los sujetos que aun realizando operaciones en efectivo cumplan con sus obligaciones
fiscales, específicamente en materia del impuesto sobre la renta, se propone que éstos
puedan acreditar contra dicha contribución el monto del IDE que hubieren pagado, con
lo que no se verá afectada su economía” (Galindo, 2007).
De ésta forma, a través del acreditamiento del pago del IDE contra las cantidades a
cargo en ISR, es que se cree se cumpla con la finalidad de que el nuevo impuesto sólo
impacte a los sujetos que perciban depósitos en efectivo que no hayan sido declarados
para efectos del ISR. Pero he aquí que las disposiciones regulatorias de éste nuevo
gravamen en ningún momento señalan que sólo se gravarán con el IDE a los depósitos
(Regalado, 2008).
El IDE tiene fines de acabar con la economía informal, ese fue el propósito de
Hacienda, avalado por el Congreso de la Unión. Hay que mencionar que fue aprobado
en la nueva miscelánea fiscal y comenzó a operar el 1 de julio de 2008. Se trata de un
impuesto que se rige por la Ley de Impuestos a Depósitos en efectivo (LIDE) y
establece que todas las personas físicas y morales están obligadas al pago del
gravamen. Este tributo, que es exclusivo de México, será recaudado por los bancos y
demás instituciones del sistema financiero mexicano. Pero el IDE es un impuesto que
acompaña también al ISR, y por lo tanto se utiliza para compensar otros impuestos y se
puede solicitar devolución.
Este nuevo gravamen en relación a las empresas que manejan operaciones de
depósito en efectivo, tienen un alcance de una nueva forma de accionar con la banca.
En sí, la Asociación de Bancos de México (ABM) tiene un papel muy importante en la
aplicación de la medida, ya que, la entrada en vigor del gravamen será un incentivo
6
para un menor uso de efectivo y un aumento en la demanda de los medios
electrónicos. En la ABM se concluye que en México, la gran mayoría de las
operaciones se realizan en efectivo y a través de las ventanillas de los bancos. Lo
anterior crea costos para las instituciones y éstos se reflejan en los contribuyentes.
El Estado debe ocuparse de garantizar la seguridad de la propiedad privada,
administración de la justicia, construcción y mantenimiento de obras públicas que al no
ser rentables pero necesarias, garantizan el proceso de concentración de capital y el
progreso social (Smith, 1992). El liberalismo económico se justifica en función de los
intereses de la élite empresarial como grupo social dominante donde los intereses de la
sociedad en general son irrelevantes. No obstante que el neoliberalismo impone una
reforma política para minimizar el Estado y excluir su injerencia en el proceso
económico privatizando todos sus activos y contrayendo drásticamente el gasto social.
Por esto, las interrogantes que se presentan en el devenir de esta contribución son las
siguientes:
¿Cuáles son las repercusiones económicas del IDE en el desarrollo de las
medianas empresas de servicio restaurantero de la ciudad de Guasave,
Sinaloa?
Para dar respuesta a la interrogante central que emerge en el desarrollo del nacimiento
del problema, surge la necesidad de trazar el camino que nos conlleve a resolver el
problema descrito anteriormente, para lo cual se trazan las siguientes cuestiones que
son:
¿Cómo impacta el IDE en el servicio restaurantero de la ciudad de Guasave,
Sinaloa?
7
¿Cuáles son los argumentos jurídicos del Estado que justifican las estrategias
del cobro del IDE?
¿El IDE ayuda a la detectar o reducir la economía informal en sector
restaurantero?
¿El IDE permite el aumento del padrón de contribuyentes de las medianas
empresas restauranteras?
Fijación de objetivos
En la actualidad la política de recaudación fiscal que permite cubrir el gasto público, ha
tenido una participación e incursión de nuevos impuestos los cuales vienen a cumplir
con las necesidades más apremiantes de la sociedad, siendo así uno de estos
impuestos el IDE, el cual ha sido determinante para considerar las repercusión que ha
tenido el sector empresarial de las medianas empresas.
De acuerdo con la definición de objetivo, “son los propósitos que tiene el investigador
para hacer su investigación y pueden ser generales y específicos, estos tienen la
finalidad de señalar a lo que se aspira en la investigación, mismos que deben
expresarse con claridad, pues serán las guías del estudio” (Rojas, 2003). En base a lo
anterior; el objetivo general que sustentara esta investigación será lo siguiente:
Analizar las repercusiones económicas del IDE en el desarrollo de las medianas
empresas de servicio restaurantero de la ciudad de Guasave, Sinaloa.
Los objetivos específicos, son aquellos que proporcionan las bases para lograr el
objetivo general, (Rodríguez, 2010), mismos que se relacionan a continuación:
8
Conocer el impacto del IDE en el servicio restaurantero de la ciudad de
Guasave, Sinaloa
investigar la argumentación jurídica del Estado que justifican las estrategias del
cobro del IDE
identificar si el IDE ayuda a la detectar o reducir la economía informal en sector
restaurantero
analizar si la influencia del IDE permite el aumento del padrón de contribuyentes
de las medianas empresas restauranteras
Considerando la inclusión de él IDE en la recaudación de ingresos al Estado y las
repercusiones económicas que este conlleva a la industria restaurantera de las
empresas medianas, se pretende lograr los objetivos planteados anteriormente.
Justificación de la investigación
El analizar la imposición fiscal y los efectos de un impuesto aplicado a la empresa, tal
caso, el del Impuesto de Depósitos en Efectivo (IDE), contrae un compromiso colocar
en el escenario las repercusiones económicas en las empresas comerciales del ramo
restaurantero. La pretensión es visualizar el acontecer de un proyecto político de
recaudación de ingresos; utilizando un nuevo modelo de pago de impuestos, en el cual
el sistema financiero mexicano juega un papel primordial. La importancia de este
asunto es encontrar en primer término, las condicionantes del entorno político,
económico y social en que las empresas desarrollan sus actividades financieras, y
segundo examinar el contenido, características e implicaciones de las funciones y
procesos de recaudación fiscal.
9
El interés de explicar este proceso es considerar la relación existente entre el proyecto
político y la cultura empresarial que debe llevar aparejado el nuevo modelo de
recaudación. En este sentido, el transitar en la investigación es analizar la estructura
de la cultura empresarial en la contribución del gasto público, mediante la imposición de
contribuciones fiscales y, las repercusiones económicas en las que se verá relacionada
la empresa comercial.
Finalmente, la intencionalidad compromete a precisar la medida que busca encausar
hacia la tributación sobre todo a las empresas generadoras de capital clasificadas en la
economía informal, y promover las transacciones electrónicas desmotivando el uso del
circulante. Esto tiende a conformar nuevos significados de comunicación en el ámbito
de la actividad empresarial. Asimismo, se tiene un factor primordial, la función de la
banca. Incrementa la relación de análisis para conocer las líneas que entrecruzan el
Estado, la banca y la empresa.
Llevar a cabo esta investigación trae consigo ubicarse en el entorno local y establecer
un espacio de reflexión que proyecta un sentido de acciones participativas que
involucra a todos estos actores sociales.
Las investigaciones de las que se puede acercar a las características y beneficios de
las medianas empresas del área restaurantera en relación con la política fiscal
específicamente en el pago del impuesto a los depósitos en efectivo, es escasa, por lo
que se sugiere que universidades e instituciones del sector productivo en conjunto con
el gobierno, se organicen para desarrollar investigaciones bajo la supervisión pertinente
para así obtener resultados lo mas acercados posible a la realidad, mismo que
resultaran de gran utilidad para estudios futuros y principalmente para encontrar la
10
solución legal a la pesada carga fiscal así como a los innumerables problemas que
causa la misma.
Marco teórico
El estudio de IDE y su repercusión económica en las medianas empresas de servicio
restaurantero, de Guasave, Sinaloa, contrae una serie de vertientes que requiere ser
transitadas desde un punto teórico que conceptualice el acontecimiento social y
económico. Los niveles de esta investigación se entrelazan desde lo económico,
político y social de ese acontecer económico que tiene alcance en el desarrollo local.
Es requisito establecer una línea que permita llegar a lo nuclear de la problemática que
comprometa una tendencia teórica con lo empírico del fenómeno a estudiar. Así, el
primer punto enmarca la visión de la esfera económica, donde la teoría de la política
fiscal adquiere una significación que remite a la conformación de una cultura
empresarial. Segundo, adquiere la llegada a ese factor del impuesto y sus
implicaciones en referencia a los tipos e instituciones tributaria. Tercero, las
repercusiones del impuesto en particular, al llamado IDE, en sus formas de transitar en
la economía de la empresa y sus rutas de política fiscal por parte del Estado. El cuarto
coloca el escenario de la relación del Estado su política neoliberal, los impuestos y la
empresa, desde una plataforma de convivencia con el proyecto social y las
repercusiones de edificación del entorno local. Por último, considerar el impuesto como
un capital que el Estado remite a un desarrollo local.
La teoría política económica es el argumento fundamental del Estado para justificar la
función reguladora y estabilizadora que este cumple en las naciones que poseen
economías modernas; fijando las políticas impositivas, monetarias y cambiarias, así
11
como diseñando las reglas del juego; permitiendo que el mercado actúe libremente
pero respetando estas reglas (Castillo, 2001).
De esta manera, concebir a la teoría de la política fiscal desde el contexto de la cultura
económica fiscal, se sugiere que la evolución reciente está dando origen a un sistema
distorsionado, donde las entidades federativas han estado recuperando capacidades
de gasto, pero al mismo tiempo disponen de una muy reducida capacidad de obtener
ingresos propios a través de la tributación misma que implica el desarrollo nacional
(The Economist, 2007). La economía mexicana tiene ya casi dos décadas con
frecuentes crisis económicas que se han reflejado en tasas promedio de crecimiento
económico iguales o proporcionales a las tasas de crecimiento demográfico. El
resultado de estos procesos de recaudación de ingresos ha sido que la base fiscal no
ha crecido lo suficiente para aumentar la recaudación y disminuir la carga fiscal de
forma más equitativa (Sobarzo, 2005).
En este sentido, se entiende como política fiscal, las decisiones tomadas por el
gobierno nacional que implican tanto el financiamiento y uso de recursos y gastos, así
como las decisiones de cambio en la gestión gubernamental necesarias para el logro
de objetivos propuestos, sin embargo, es necesario entrecruzar este concepto con el
de impuesto, reconociendo que la política fiscal tiende a expresar la forma de una
cultura tributaria. En este sentido la importancia de la contribución ayuda en la política
fiscal de la recaudación de ingresos (Guerrero, 2008).
De acuerdo con el Sistema de Información Empresarial Mexicano (SIEM) citado por
Morales 2009, enuncia que en nuestro país hay 713,148 empresas y de estas, 661,151
son micro; 37,328 son pequeñas; 9,736 son medianas y solamente 4,933 se clasifican
12
como grandes. De esta manera se tiene que en México el 99.3%de las empresas son
micro, pequeñas y medianas, lo cual significa su gran participación en la aportación del
ingreso para el gasto público, por lo que significa que conforman la mayor parte del
motor económico de México y su fortalecimiento redundara en un bienestar nacional,
sin embargo, este nuevo impuesto delimita su crecimiento y permanencia, ya que el
desembolso económico para el pago no considera una deducción a sus utilidades o
riqueza generada.
En secuencia ubicarse en la temática de los impuestos es el punto nuclear, como un
hacer de la empresa que la convierte en un ser que genera capital, genera actitudes,
genera formas de relacionar las riquezas naturales, el trabajo y el capital, en tal razón,
la empresa se define como “el organismo formado por personas, bienes materiales,
aspiraciones y realizaciones comunes para dar satisfacciones a su clientela” (Romero,
2006: p.64). En este caso, los impuestos son un tributo caracterizado por hacer
surgir obligaciones generalmente pecuniarias en favor del acreedor tributario regido
por Derecho público. No requiere contraprestación directa por parte de
la Administración, y surge exclusivamente como consecuencia de la capacidad
económica del contribuyente. De esta manera, se puede definir la figura tributaria como
una exacción pecuniaria forzosa para los que están en el hecho imponible. En
numerosos casos la ley impositiva fija un destino específico para aplicar la recaudación
de determinado impuesto. Esta circunstancia no afecta a la consideración del tributo
como “impuesto", ya que el hecho imponible se fija con independencia de la prestación
directa de un servicio o la realización de una obra (Galindo, 2007).
13
Formulación de hipótesis
Tamayo (1989–75): afirma que, "La hipótesis es una proposición que nos permite
establecer relaciones entre los hechos. Su valor reside en la capacidad para establecer
mas relaciones entre los hechos y explicar el por qué se producen". Por lo que
enmarcar el acontecimiento del IDE y las repercusiones económicas en las medianas
empresas del ramo restaurantero de la ciudad de Guasave, Sinaloa, lleva a un espacio
de investigación donde la respuesta involucra a comprobar la siguiente hipótesis:
El cobro del impuesto de depósitos en efectivo, responde a una política fiscal
recaudatoria del Estado, repercutiendo en el desarrollo económico de las
medianas empresas del ramo restaurantero de la ciudad de Guasave, Sinaloa.
En relación a las hipótesis específicas relativas a esta investigación son las siguientes:
El IDE impacta directamente en el desarrollo de las medianas empresas del
ramo restaurantero del municipio de Guasave Sinaloa, afectando principalmente
en su economía, esto por no aplicar estrategias fiscales tendientes a
minimizarlo.
El Estado aplica estrategias de recaudación justificando el IDE, permitiendo
incrementar considerablemente el padrón de contribuyentes en el sector
restaurantero, combatiendo así la economía informal.
Las hipótesis anteriormente expuestas significan lo que se intenta probar y se definen
como explicaciones tentativas de la investigación, están formuladas a manera de
proposiciones.
14
Metodología
El estudio de un proceder de la política del Estado y sus repercusiones económicas en
las empresas objetivado en el impuesto IDE, requiere una línea metodológica que
compromete a los enfoques cualitativos y cuantitativos. En este punto, es necesario
ubicar que los dos enfoques tienden a tener un radio de aplicación situado en lo
discursivo que argumenta un texto justificante de un modelo económico, a su vez, las
repercusiones económicas expresadas en una aplicación estadística que dibuje las
repercusiones que afectan en el devenir de la empresa.
En este sentido, el proceder de la investigación es el estudio del sistema tributario, el
factor legal y sus repercusiones económicas en el sector restaurantero en la ciudad de
Guasave. Para lograrlo es necesaria la interpretación de la normatividad a través del
análisis de la argumentación fiscal como el componente de reglamentación de la
contribución empresarial en la imposición del IDE.
Enfoque cualitativo
A través de este enfoque, se instrumentan las herramientas metodológicas para
entender la naturaleza jurídica del impuesto y su efecto en la interpretación de la
normatividad. Para lograrlo, se estudiará desde tres perspectivas diferentes,
atendiendo a los actores sociales que en ella intervienen.
En primer lugar, es necesario el estudio de la naturaleza del impuesto desde la
perspectiva institucional y del objeto mismo, pues por tratarse de un tributo diseñado
para combatir el flagelo de la informalidad afecta a otros sectores productivos.
En segundo lugar, se analiza al impuesto a los depósitos en efectivo, desde el sistema
bancario, debido que es el encargado de la recaudación vía retención del impuesto.
15
Y por último, se analizará la perspectiva del contribuyente objeto de estudio, para
analizar el impacto en sus finanzas con la consecuente inhibición de otros factores de
desarrollo y crecimiento.
Para ello se instrumentarán una serie de entrevistas, dirigidas discrecionalmente a
estos actores, buscando identificar los efectos e impacto del aludido impuesto en sus
finanzas y una vez obtenida la información se confrontará entre el alcance de la norma
fiscal y el efecto en su aplicación.
Enfoque cuantitativo
Es un estudio transversal en la modalidad correlacional causal con medición para el
ejercicio 2008, aplicando metodología cuantitativa en la modalidad de análisis
canónico.
La investigación se efectúa en el contexto del sector restaurantero, específicamente a
la mediana empresa en el municipio de Guasave en el estado de Sinaloa, se
encuestarán al azar a empresarios locales referentes a este giro, a partir del padrón de
CANACO en el que se describe el total de empresarios registrados, de donde se
determinó la muestra a encuestar.
Se codificará la encuesta y se procederá al estudio estadístico del análisis de la
información en el programa Diane V.4. Con el análisis de correlación canónica se
espera responder primeramente si las variables de un grupo permiten predecir las
variables en el otro grupo y con esto encontrar las relaciones entre los dos conjuntos de
variables, en cada constructo “causa-efecto”.
El propósito del estudio es encontrar explicaciones sobre la repercusión económica que
genera el IDE a los restauranteros de la mediana empresa en el municipio y el impacto
16
en el desarrollo de la industria local, todo esto en una relación causal con la producción
y saneamiento de las finanzas de este sector de estudio.
Tipo de estudio
El presente estudio es una investigación no experimental, transversal, en la modalidad
correlacional-causal, con medición para el ejercicio 2008, aplicando metodología
cuantitativa a los datos recolectados sobre la muestra determinada. Se define este
estudio transversal, ya que se recolectan datos en un momento determinado (2008) y
correlacional-causal en virtud de pretender encontrar relaciones entre las variables
independientes (causa) y su influencia correlacional con las variables dependientes
(efecto).
Población objeto de estudio
La población objeto de estudio son los actores sociales que se encuentran registrados
en el Padrón de CANACO, vigente al año 2008, considerando que el estudio es
transversal.
Determinación de la muestra
Se determinó la muestra del estudio en función del padrón de agricultores registrados
en CANACO en el municipio de Guasave, Sinaloa, de acuerdo al procedimiento
indicado por Levin, et al (2002) y de conformidad con la siguiente fórmula:
Donde:
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n es el tamaño de la muestra (48)
Z es el nivel de confianza (85%);
p es la variabilidad positiva (3%);
q es la variabilidad negativa (3%);
N es el tamaño de la población (300);
E es la precisión o el error (0.05%).
Instrumentos para recolección de datos
La recolección de datos se efectuó mediante la aplicación de cuestionarios, sobre la
muestra determinada previamente. Los empresarios se seleccionaron al azar en el
municipio.
Diseño de los instrumentos
El instrumento se diseñará en función a las principales variables que se desprenden de
la investigación planteando los siguientes objetivos:
a. Identificar las características relativas al perfil del empresario y la actividad en que se
desempeñan.
b. Determinar el nivel de conocimiento que tienen hacia la naturaleza de la creación del
impuesto a los depósitos en efectivo y en su defecto identificar el nivel de información
para la determinación del impuesto.
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c. Conocer el destino de los recursos que se obtengan por este concepto y su efecto en
el combate de la economía informal.
d. Conocer el impacto económico en las finanzas de los empresarios del ramo
restaurantero y la repercusión en el crecimiento y su permanencia en el mercado.
e. Analizar desde la perspectiva del empresario, la efectividad del impuesto en el
combate de la economía informal.
f. identificar el cómo repercute el IDE en las finanzas del empresario.
Resultados esperados
Con el presente trabajo de investigación se pretende conocer el tamaño de la
incidencia económica que provoca la aplicación de un impuesto clasificado desde
nuestro punto de vista como extrafiscales, y, aun con el beneficio que conlleva la nueva
reforma del 30 de junio de 2010, que consiste en solicitar en devolución aquellos
remanentes que no puedan ser acreditados y recompensados, no solventan el daño
financiero que de momento implica el pago del mismo vía retención bancaria puesto
que distrae recursos del sector empresarial y se queda indefenso ante el
desaprovechamiento de los costos de oportunidad a que pudiera accesar ese tipo de
empresas, la permanencia y su desarrollo económico, por otro lado se tiene que hacer
un estudio profundo de la aplicación en el ámbito nacional de dicho impuesto y conocer
a través de los indicadores de eficiencia recaudatoria por parte de la Secretaria de
Hacienda y Crédito Público, si el diseño, creación y publicación de dicho impuesto
cumple con los propósitos y metas fijadas por dicho organismo.
19
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VIII Congreso Internacional de Análisis Organizacional
Individuo y Sociedad: Redes y Formas Emergentes de Organización
EL SISTEMA PENITENCIARIO COMO CAMPO ORGANIZACIONAL. POSIBILIDADES DE ANÁLISIS.
Mesa de Trabajo: Políticas Públicas desde la Perspectiva Organizacional Modalidad de la Ponencia: Investigación en Proceso
Angel Wilhelm Vázquez García
Correo Electrónico: [email protected] Universidad Autónoma Metropolitana – Unidad Iztapalapa
Dirección Completa de la Institución Teléfono con Código País/Ciudad
Monterrey, N. L., México 9 al 12 de Noviembre de 2010
8 y 9 Actividades Pre-Congreso
2
EL SISTEMA PENITENCIARIO COMO CAMPO ORGANIZACIONAL. POSIBILIDADES DE ANÁLISIS.
Angel Wilhelm Vázquez G.
Resumen
La crisis de legtimidad que atraviesan las instituciones del Estado desde los últimos años se ha agudizado, en particular el Sistema de Seguridad y Justicia en México, las organizaciones que las integran se ven forzadas a adoptar una serie de elementos ajenos a sus estructuras formales alejándose drásticamente del valor social que sustentan. Ello obedece en parte un proceso social en general, distinguiéndose una forma alterna de de organización, donde las estructuras de la delincuencia y la corrupción son un efecto de la búsqueda y control de recursos de diferentes niveles por parte de quienes tiene acceso, tanto en las altas cúpulas de decisión de cada organización como de otros campos organizacionales. Esto es importante discutir ya que el problema de la violencia y de la inseguridad no se puede comprender por ejemplo, sin el protagonismo del Sistema Penitenciario. La presente ponencia parte de un proyecto de investigación en proceso, que entre uno de sus objetivos se plantea el análisis de la estructuración de los campos organizacionales de seguridad pública y penitenciario y los acoplamientos que los rigen. Para lo cual como un primer acercamiento a un trabajo más amplio, el presente texto se divide en dos apartados, por un lado se examina los procesos de apropiación en el Sistema Penitenciario para consolidar la imitación de prácticas y comportamientos de un campo más amplio. Por el otro, se discute el papel de la gestión pública como detonante de cambios estructurales no formales y finalmente se efectúan algunas reflexiones al respecto. Palabras clave: Campos organizacionales, sistema penitenciario, reglas, institucionalizacion. Abstract: Legtimidad crisis that cross state institutions during the last years has worsened, particularly the security and justice system in Mexico, their organizations members are forced to take a number of elements outside its formal structures dramatically away underlying social value. This is partly a social process in general, distinguishing an alternate form of organization, where the structures of crime and corruption are an effect of search and control of resources at different levels by those who have access, both in high domes up to each organization and other organizational fields. This is important to discuss this subject because the problem of violence and insecurity couldn´t understand without this piece: the role of Correctional Organizacional System. This presentation is part of a research project in progress, between one of its objectives arises from the structure analysis of organizational fields of public safety and corrections and couplings that govern them. For which as a first approach to a more comprehensive, this text is divided into two sections, first examines the processes of appropriation in the Correctional Organizacional System to consolidate the imitation of practices and behaviors of a broader field. On the other hand, discusses the role of public administration as a generate for structural changes not made formal and finally some thoughts about it. Key words: Organizational fields, Correctional Organizacional System, rules, institutionalism
3
EL SISTEMA PENITENCIARIO COMO CAMPO ORGANIZACIONAL. POSIBILIDADES DE ANÁLISIS.
Angel Wilhelm Vázquez G.1
Introducción
Las instituciones encarcargadas en resguardar la seguridad pública y la impartición
de justicia enfrentan cada vez más entornos cambiantes y agresivos debido a la
transformación social. En particular, para comprender el fenómeno de la
delincuencia, en México la llamada “guerra contra el narcotráfico” que ha declarado
el gobierno federal desde hace cuatro años y la participación activa de ciertos
actores no formales en la toma de decisiones no se encontraría completa sin una
mirada desde el análisis organizacional. Para visualizar las dinámicas internas del
campo organizacional (Powell y DiMaggio, 1983) es necesario también atender a los
contextos.
El objetivo del presente texto es ofrecer una mirada, con la ayuda del lente analítico
del Nuevo Institucionalismo Sociológico, la conformación de redes
interorganizacionales del Sistema Penitenciario y su relación con otro tipo de
organizaciones. El sistema penitenciario mexicano se conforma por 448 centros;
cinco se encuentran bajo la responsabilidad del gobierno federal. En estos centros
se encuentran recluidos quienes cometieron delitos que atenten la seguridad del
estado2. El resto de los centros penitenciarios se distribuyen en los estados, 318, y
1 Profesor-investigador del Departamento de Economía de la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Iztapalapa. 2 La información documentada más remota de la existencia de Centros de Reclusión operados por el Gobierno Federal se refiere a la operación de la Colonia Penal Federal Islas Marías en el año de 1905, cuando el entonces Presidente de la República Porfirio Díaz ordena su creación para remediar la sobrepoblación de la cárcel de San Juan de Ulúa y llevar a cabo la primera clasificación e internamiento de los presos llamados en aquel
4
municipios, 116. El Distrito Federal cuenta con ocho centros de reclusión mismos
que atienden a distintos tipos de población.
1. Estructuración del campos organizacional penitenciario
Para analizar las relaciones interorganizacionales donde se enmarca el Sistema
Penitenciario, es menester reconocer que como campo organizacional posee una
naturaleza diferente para la creación de valor social. No se trata de aplicar un
criterio económico donde las relaciones de costo-beneficio son mucho mayores y
desde el sentido comun, es mucho más caro sostener internos que ocupar a toda la
población como obreros en las fábricas instaladas dentro del centro penal, práctica
común en otros paises.
Desde el análisis organizacional, es preciso distinguir los productos materiales y el
impacto de sus acciones, el cual sólo puede ser calculado con base en valores
políticos y públicos, (Magallón 2008, p. 96). Esto evoca atender la dinámica de
entorno, del ajuste respecto a las condiciones donde se desempeña. Donde los
reclusorios organizaciones públicas no responden a lógicas de competencia y
eficiencia, Powell y Di Maggio (1983), centrándose en la existencia de procesos de
homogeneización entre sí, como respuesta a la complejidad, la incertidumbre y las
entonces incorregibles, de difícil trato y manejo. Hasta principios de los años setenta del siglo pasado con la creación de la Ley de Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, cuando se cambia su condición y solo se hacen acreedores a purgar su condena en situación de colonos aquellos internos que tengan un bajo perfil de capacidad criminal y peligrosidad. A partir de 1971 y hasta la apertura del Centro Federal de Readaptación Social No. 1 "Almoloya", “La Palma” o como en la actualidad se le denomina “Altiplano”; en el año de 1991 todos los internos del orden federal o común considerados de alto riesgo y peligrosidad cumplían sus sentencias en los Centros Estatales de reclusión creando graves problemas de convivencia y peligrosidad al interior de los mismos.
5
restricciones que enfrentan para su acción. Esto es lo que denominan isomorfismo
institucional, el cual se vale del mito y el ceremonia.
En este sentido, los cambios organizacionales ocurren un tanto distantes de los
actores, donde la presencia del poder se expresa de dos formas: por un lado para
establecer premisas, reglas y comportamientos; y el otro, un poder de intervención
crítica, para fijar, en la práctica, modelos perdurables de estructura organizativa y
política (Meyer y Rowan, 1977). La estructura de un campo organizacional no puede
ser determinado a priori sino que se definen tomando como referente la
investigación empírica. Es decir, los campos sólo existen en la medida en que son
definidos institucionalmente y participan en cierta acción o actividad con otros
campos ajenos.
El Sistema de Seguridad Pública en México tiene una alta dependencia al Sistema
Penitenciario, ya que aquí es donde se ejectua la demanda social de imparticiónde
justicia, la consigna “castigo a los culpables”, no es otra cosa que el resguardo
insittucional de aquellas personas que han perturbado la paz social, trasgredido las
reglas de convivencia. De esta forma, las organizaciones que las integran tienden
a modelarse después de que organizaciones similares en su campo perciben un
comportamiento o tendencia como más legítimo o exitoso (Powell y Dimaggio,
1983).
La omnipresencia de ciertos tipos de mecanismos estructurales pueden poseer un
mayor nivel de probabilidad que puedan acreditar a la universalidad de los procesos
miméticos que cualquier otra prueba concreta de que los modelos adoptados
6
mejorar la eficiencia. Por ejemplo, una de las presiones a las que se enfrenta el
sistema penitenciario en todos sus niveles es la distribución de la población recluida
en sus espacios, ya que en una gran parte de los centros penales en las zonas
urbanas se encuentras muy por encima de su capacidad provocando serios
problemas de hacinamiento. Institucionalmente se debe resguardar a los presuntos
delincuentes ya sea para su juicio, espera de su sentencia o su cumplimiento si son
culpables, sin importar la disponibilidad de espacio. A mayor metro cuadrado
poblado, el nivel de vida es menor a menos que se pague por privilegios.
Los centros de reclusión se encontrarían desde un escenario ideal acorde a las
estructuras jerárquicas con gran control interno y llevadas a cabo según la
estructura formal lo rige, pero el problema se evidencia cuando se supone una
sincronización entre áreas y el control absoluto sobre cada una de sus actividades,
poniendo al descubierto dimensiones críticas ya que esto no se lleva a acabo. De
acuerdo a Powell y Dimaggio (1983), las organizaciones que funcionan de acuerdo
con sus proyectos oficiales: la coordinación es habitual, las normas y
procedimientos se siguen al pie de la letra, donde las actividades cotidianas se
ajustarían a las prescripciones de la estructura formal. Pero gran parte de la
investigación empírica sobre las organizaciones pone en duda esta hipótesis ya que
las organizaciones formales son sistemas flojamente acoplados (March y Olsen,
1997; Weick 1976), donde los elementos estructurales sólo están vagamente
relacionados entre sí y con las actividades, las normas se violentan con frecuencia o
se crean otras pero sin un reconocimiento formal.
7
Uno de los resultados de este acoplamiento flojo son estructuras organizativas con
ciertas características: con formas complejas que a su vez van acompañadas de
mitos institucionalizados (Montaño, 2007). Dentro de los sistemas de seguridad
pública e impartición de justicia, los cuales poseen un contexto altamente
institucionalizado, la acción de la organización debe apoyar a estos mitos: combate
frontal a los enemigos del país, la delincuencia organizada, o como ya se mencionó
el castigo de los delincuentes por el hecho de ingresar a un Centro de Readaptación
Social.
En cierta medida, estas estructuras míticas sirven como actividad de
amortiguamiento de los criterios de eficiencia, de su capacidad de respuesta
depende el reparto presupuestal, la conformación de indicadores y estadísticas. Así,
no se debe suponer que estas respuestas son aisladas, forman parte de la creación
de racionalidades microscópicas que a su vez son enfrentadas por los miembros de
cada organización, son ellos quienes conviven en paralelo tanto con su cotidianidad
como con la exigencia de mantener la imagen de la institución. Ello origina una
situación lineal que a su vez surte efecto sobre los fines sociales de los trabajadores
de manera más eficiente que el compromiso institucional de las demandas sociales
que se esperarían (Montaño, 2005) aunado con el cumplimiento de la normatividad
del campo organizacional en cuestión.
1.1. La regla con sus implicaciones políticas
A nivel de organizaciones la seguridad pública y el sistema penitenciario son
independientes entre sí, pero a su vez, posee cierta dependencia caracterizándose
8
por ser altamente burocrático, con un alto apego a las reglas y con cierto grado de
coerción entre sus miembros (Vázquez, 2006) . Si bien las organizaciones que las
integran se ajustan a reglas y procedimientos vigentes se refuerzan e impulsan en
conjunto una serie de rutinas consolidadas. El carácter central de las reglas y su
acatamiento tiene ciertas implicaciones políticas, esto es, se considera que la lógica
de la pertinencia es fundamental para la acción política. En el último sexenio el tema
de la seguridad se ha convertido en el rubro donde se destinan mayores recursos3.
El Presupuesto de Egresos de la Federación 2011 para el tema de seguridad y
justicia, señala que se busca: "alinear las capacidades del Estado mexicano en el
combate a la delincuencia organizada, a fin de restablecer las condiciones de
seguridad para la sociedad en todo el territorio nacional". Ademas, se pretende en
el discurso recuperar el sentido original de los centros de reclusion como instancias
de control de presuntos responsables y sentenciados. Lo anterior, con el fin de
garantizar la readaptacion social de los reclusos, asi como para generar inteligencia
de orden criminal a fin de erradicar la corrupcion y la operacion delictiva intramuros.
El paquete económico para 2011 plantea instrumentar esquemas de información y
telecomunicaciones a la función policial para crear interconexiones de bases de
datos a nivel federal, estatal y municipal, y generar estrategias coordinadas de
prevención y combate al delito.
3 El gobierno federal entregó a la Cámara de Diputados el proyecto de Presupuesto de
Egresos 2011, en el que solicita más de 139 mil millones de pesos para continuar el combate a la delincuencia organizada, y a cambio, sacrifica rubros de desarrollo social y educación. El gasto propuesto a las funciones de orden, seguridad y justicia en 2011 es de 65,265 millones de pesos, con lo que el presupuesto destinado a este rubro es mayor en 12.9 por ciento en términos reales que el aprobado para 2010.
9
Las acciones se adecúan a las situaciones por su pertinencia a un concepto de
identidad donde la acció se institucionaliza mediante las estructuras de reglas y
rutinas no formales. Ya que las reglas reflejan la experiencia histórica de un modo
casi perpetuo, la experiencia, accesible a aquellos individuos que no han vivido esta
experiencia por sí mismos, tienden a implantar el orden. La discrecionalidad
aparece como la gran fuente de contradicciones, resistencias y ambigüedades, de
la misma forma que producen divergencia también conformismo, docilidad y
estandarización (Croters, 1990).
La regla institucional es también política, con discrecionalidad y negociación,
siguiendo a Magallón (2008), se reformula su funcionamiento atiendiendo la
integración del concepto de eficacia al sector público. La eficacia para el campo
organizacional en estudio, también establece una serie de respuestas ante una
crisis de legitimidad externa. Esto podría representar una de las causas por las
cuales el sistema gubernamental adopta a los indicadores como una de las
herramientas para mostrar de forma positivista a los ciudadanos los resultados de
su trabajo y con ello podría promoverse una mayor legitimidad.
Uno de los problemas a los que se enfrenta la seguridad e impartición de justicia es
la burocratización y la tendencia a una fenómeno de homogenización superficial,
donde los cambios estructurales son más cosméticos que de fondo, con la
intención de proyectar hacia el exterior mayor impartición de justicia. A mayor
encarcelamiento, la sociedad percibe cierta justicia. En otro tipo de organizaciones,
la búsqueda de la homogeneidad tendría un mayor efecto dentro de los campos
organizacionales que muestran una considerable diversidad, en el caso del
Sistema Penitenciario, existe una diversidad respecto al tipo de población que se
10
capta, pero en el fondo una de las cuestiones que se persiguen son las
relacionadas con la cantidad de población procesada y sentenciada.
Para Powell y DiMaggio (1983), un campo organizacional comprende cierta
conectividad y equivalencia estructural donde las organizaciones que las integran
reconocen su ambiente que también considera a otras organizaciones que poseen
una misma capacidad de respuesta sin necesariamente ser similares en tamaño u
objetivo. Es en este punto donde el Sistema Penitenciario se enlaza con otro tipo
de campos, como el de Seguridad. Desde el punto de vista teórico un campo
organizacional tendería a un comportamiento isomórfico, visto como un proceso
que orienta una unidad para asemejarse a otras unidades que se enfrentan al
mismo ambiente. De esta forma, las características de la organización son
modificadas hacia el aumento de la compatibilidad.
2. El Isomorfismo institucional para comprender el significado del sistema de
seguridad y justicia
El isomorfismo institucional es un lente analítico que permite aproximarse a la
política y normatividad que impregnan la dinámica de un campo organizacional y de
aquellas que lo integran en cuanto su estructura, procesos y comportamiento. En
particular, las prácticas “no formales” surgen y se sostienen en gran parte de las
estructuras formales de la organización como reflejo de la relación de normas
institucionalizadas y aquellas que transitan a la par. Dos hilos de la misma madeja
que van confeccionando normas capaces de explicar en parte la expansión y el
aumento de la complejidad de las estructuras formales de la organización.
11
De esta forma, las normas institucionales funcionan como mitos que las
organizaciones incorporan, ganando legitimidad, recursos, estabilidad y
perspectivas de una mayor supervivencia. Mientras que también van
reformulándose la adopción de prácticas ajenas a un campo organizacional para
naturalizarlas entre sus integrantes (Diagrama 1). Por ejemplo, los centros de
reclusión tienden a flexibilizar sus estructuras con los mitos del ambiente
institucional, disminuyendo la coordinación interna y el control con el fin de
mantener la legitimidad hacia el exterior.
Diagrama 1. Algunos mecanismos del Isomorfismo Institucional en el campo organizacional de Seguridad y Justicia .
Elaboración propia con base en Powell y DiMaggio (1983).
Como se aprecia en el diagrama 1, los integrantes operarios de las organizaciones
que integran el campo organizacional de seguridad y justicia, se ajustan a presiones
externas, unas de índole político donde existen una serie de negociaciones y
12
aplicación de la normatividad que busca reflejar procedimientos, convenciones,
estrategias y respuestas en torno a los cuales se construye la actividad del campo
en conjunto. Una colisión donde convergen creencias, paradigmas, códigos y un
cierto tipo de conocimiento que rodean, elaboran y contradicen el papel de un
Centro Penitenciario o un cuerpo policíaco. Donde las normas institucionales se
siguen, aunque no de acuerdo al interés personal de quien tiene la responsabilidad
de acatarlas, ya que rebasa a los individuos.
Al respecto, March y Olsen (1997), consideran tres diferentes características de la
elaboración del significado en las instituciones:
a) Significado y valor. Tanto en el modo en que sus integrantes llegan a atribuir
significado y valor tanto a su pasado como a su futuro
b) Reglas propias. El proceso de comprensión del mundo se constituye, en
determinadas condiciones, a partir de sus propias leyes
c) Significado. La interpretación no tan sólo es un instrumento de otros procesos,
como la toma de decisiones, sino una preocupación central de cómo se estructuran
los significados que se emanan de tal interpretación.
En este sentido, Magallón (2008) considera la naturaleza de los procesos decisorios
en las organizaciones públicas, se constituyen dentro de un proceso político. Lo
cual posiciona en un escenario totalmente distinto las relaciones que se desarrollan
dentro del mismo campo. Las relaciones intra e inter organizacionales generadas
van más allá de lo planteado por en institucionalismo sociológico.
13
Reflexión final: hacia un surrealismo contemporáneo
La crisis de legtimidad que atraviesan las instituciones del Estado desde los últimos
años se ha agudizado, en particular el Sistema Penitenciario en México, las
organizaciones que las integran se ven forzadas a adoptar una serie de elementos
ajenos a sus estructuras formales alejándose drásticamente del valor social que
sustentan. Ello obedece en parte un proceso social en general, distinguiéndose
otra forma de organización, donde las estructuras de la delincuencia y la corrupción
son un efecto de la búsqueda y control de recursos de diferentes niveles por parte
de quienes tiene acceso en las altas cúpulas de decisión. Esto es importante
porque el problema de la violencia y de la inseguridad no se puede comprender sin
el protagonismo del Sistema Penitenciario, sólo así se podrá comprender que este
fenómeno no data de dos décadas atrás, empieza desde el momento que México
inició su proceso de modernización específicamente desde los años cincuenta del
siglo pasado y donde empieza a surgir la delincuencia menor.
El campo organizacional que integran las organizaciones de seguridad pública y las
penitenciarias se consolidan en gran parte a las historias informales que a través del
tiempo y la práctica se institucionalizan, los reglamentos escritos se van alejando
cada vez más para apreciar normas de comportamiento particulares. En la
actualidad nos enfrentamos a una delincuencia con niveles de organización de alto
desempeño, las acciones preventivas quedan minimizadas para consolidarse
mediante una serie de estrategias que tienden más a fortalecer la trasgresión de la
regla institucional para orientarse hacia una más política con una delgada capa que
amenaza con fracturarse en cualquier momento. No hay que olvidar uno de los
resortes este escenario: el impulso de los postulados neoliberales que buscan la
14
máxima rentabilidad, la supervivencia de los más fuertes, la sustitución de la
solidaridad por la competencia desenfrenada, transferencia masiva de propiedades
y atribuciones de la autoridad pública a instancias privadas, en detrimento de la
convivencia.
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1
VIII Congreso Internacional de Análisis Organizacional
Individuo y Sociedad:
Redes y Formas Emergentes de Organización
Estudio del Sistema de Gasto Público del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado
de Tabasco 2002-2008
Mesa de Trabajo: Políticas públicas desde la perspectiva organizacional
IMPLEMENTACIÓN E IMPACTO DE LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL ARMONIZADA: CASO MUNICPIO DE CULIACÁN
Resumen
La Armonización Contable se ha convertido en una necesidad en los últimos años. Las causas para lograr una homologación en la Información Contable son diversas pero es prioridad destacar la Globalización de los Negocios y de los Mercados de Capitales, así como, la creciente necesidad de Financiación Internacional que están obteniendo las empresas. Las discrepancias en los criterios y prácticas contables entre los países se deben a múltiples factores de tipo económico, político, legal y social, los que tendrán que ser conciliados para poder llevar acabo la Armonización Contable. A nivel mundial el objetivo fundamental se centra hacia una sola directriz, que es, modernizar los Esquemas Contables Gubernamentales y Armonizar los criterios de Registro y emisión de Documentos Oficiales. Con base a lo anterior cabe destacar que hasta ahora cada una de las Entidades Federativas y sus Municipios tienen sus propios Sistemas Contables (términos, metodologías, criterios y formatos), esto ha generado que la información se ha diferente entre si y por esto se dificulte la comparación entre los tres niveles de Gobierno. En este sentido el objetivo general de investigación es: determinar el proceso, normas, y metodologías utilizado en la implementación de la Contabilidad Gubernamental Armonizada, y su impacto en el egreso del Municipio de Culiacán. Al terminar esta investigación se estará en posibilidades de saber si se implemento correctamente la Contabilidad Gubernamental Armonizada con respecto al egreso y poder contrastar si en realidad se aplicaron las normas y metodologías para la emisión de la Información Financiera del Ente Público. Palabras clave: Contabilidad Gubernamental, Armonización, Implementación
3
Introducción
La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) de la ONU exige
a su miembros , mejoras en la competencia administrativa y el desarrollo de sus
Finanzas Públicas en la rendición de una cuenta clara y transparente en los tres
ordenes de Gobierno: Federal, Estatal y Municipal, por ello el Sistema Contable está
enfocado a que los Estados Financieros, Presupuestales y por Programas sean la
unidad de información para medir la Administración con indicadores de gestión,
económicos y sociales. Lo anterior, con el fin de que sea la base para controlar las
Finanzas de un país, en un Sistema de Cuentas Nacionales propuestas por los
Organismos Internacionales.
Castro M.A, Ganado G, (2009) señalan que sin duda, uno de los aspectos clave para
construir la confianza es la transparencia. Cada vez más los negocios informan con
oportunidad a sus grupos de interés su desempeño, sólo así van generando confianza
en el mercado y ganando nuevas oportunidades de inversión y crecimiento. Al igual
que las empresas, el Sector Gobierno ha estado alineando procesos con sus objetivos
y creando leyes que le permitan mejorar su desempeño y cuidar su transparencia, es
así que surge la Nueva Ley General de Contabilidad Gubernamental que implica una
Armonización Contable en los tres niveles de Gobierno (Federación, Estados y
Municipios). Esta ley pide a los Entes Públicos emitir Información Financiera
Patrimonial, tener un Sistema Contable Armonizado y brindar elementos suficientes
para lograr una evaluación del desempeño de los mismos, promoviendo la
transparencia de la Información Pública.
4
Por lo que respecta a la estructura de la ponencia, es presentada iniciando con la
contextualización o planteamiento del problema, consecuentemente justificación, así
como objetivos. Posteriormente el marco teórico que da sustento a los diversos
conceptos y teorías existentes. La formulación de las hipótesis permite señalar los
supuestos resultados de la investigación en este sentido también esta incluida la
metodología utilizada en la investigación, así como la revisión de la bibliografía
consultada.
Contextualización y Planteamiento del Problema
El deseo de una Armonización Contable, se ha vuelto indispensable en los últimos
años. Las causas para lograr uniformidad en la Información Contable son múltiples.
Merece destacar la Globalización de los Negocios y de los Mercados de Capitales, así
como, la creciente necesidad de Financiación Internacional que van adquiriendo las
empresas. Las diferencias en los Criterios y Prácticas Contables en los países se
sustentan en los factores de orden económico, político, legal y social, los que tendrán
que ser conciliados para poder llevar acabo la Armonización Contable.
González, Valenzuela y Beltrán (2009, p.2), señalan que la Contabilidad
Gubernamental alrededor del mundo enfrenta retos enfocados a maximizar la
eficiencia, eficacia y economía en el manejo de los recursos de la Administración
Pública de todos los niveles. A nivel mundial el objetivo se centra hacia una tendencia
generalizada por modernizar los Esquemas Contables Gubernamentales y Armonizar
los Criterios de Registro y Emisión de Documentos Oficiales. Esta tendencia es
promovida por los Órganos Rectores de la Contabilidad como es la Federación
5
Internacional de Contadores (IFAC), así como por los diversos Organismos Financieros
Internacionales como el Instituto del Banco Mundial, el Banco Interamericano de
Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional, que insiste en la necesidad de contar,
difundir y aplicar mundialmente Normas Internacionales de Contabilidad del Sector
Público (NICSP o International Public Sector Accounting Standards - IPSAS), con el fin
de garantizar que la Información Financiera, Patrimonial y Presupuestal de los
Gobiernos, tanto Federales, como Locales, sea confiable y comparable
Internacionalmente.
La Contabilidad Gubernamental Armonizada se encuentra implementada en algunos
países como: Alemania, Australia, Canadá, Francia, Holanda, Irlanda, Reino Unido,
Nueva Zelanda y los Estados Unidos de Norte América.
Dentro de este contexto México se inserta a nivel Internacional producto del Tratado
de Libre Comercio de América del Norte (TLC), de la Asociación Latinoamericana de
Integración (ALADI), la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), al
Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), por citar algunos, y a las
diversas Organizaciones Internacionales como lo son: la Organización Mundial de
Comercio (OMC), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), y pasa a formar parte de la Estructura Económica Internacional, donde todos
necesitan información de todos especialmente Financiera y Económica, por esto en
México surge la necesidad de contar con información consolidada en materia
Financiera, Económica y Presupuestal, sobre todo del Sector Gubernamental.
Esta situación obedece a que México requiere tener transparencia, fiscalización y
rendición de cuentas, así como la información suficiente, accesible y oportuna de sus
6
Finanzas Públicas en todos los niveles de Gobierno. Con base a lo anterior cabe
señalar que hasta ahora cada una de las Entidades Federativas y sus Municipios
tienen sus propias cuentas, esto se debe a la libertad que se le dio a cada una de ellas
para que desarrollara su propio Sistema Contable (términos, metodologías, criterios y
formatos de presentación) y Presupuestal, esto ha generado que la información se ha
diferente entre si y por esto se dificulte la comparación entre los tres niveles de
Gobierno. La Información Nacional no responde a los mismos Parámetros Contables,
de tal manera que no es posible (por lo menos en la práctica) darle un seguimiento
puntual. Tampoco existen mecanismos para el control de bienes y contar con un
registro patrimonial de tal manera que los Estados y los Municipios no informan sobre
sus cuentas patrimoniales, y no se sabe cuanto tienen, donde se ubican físicamente y
quien es el responsable de esos activos. (Morgan Ríos, 2007), expuso lo siguiente:
¿Cuánto es el Patrimonio Nacional?, nadie sabe, ninguno de ustedes estoy seguro que
sabe. Ni siquiera en el INEGI o la Contraloría Nacional, ¿cuanto vale el Palacio de
Bellas Artes?, ¿Cuánto valen las pirámides de Teotihuacán? Son Patrimonio Nacional.
De no resolverse el problema y continuar con diferentes Sistemas Contables y
Presupuestales en cada Entidad Federativa, México será sancionado por los
Organismos Financieros Internacionales como la Organización Mundial de Comercio, el
Banco Interamericano de Desarrollo y el Instituto del Banco Mundial, negándole
préstamos al no acatar sus lineamientos. Provocando con esto que la Economía
Nacional se vea severamente afectada.
México para corregir el Sistema Contable y Presupuestal y estar en posibilidades de
transparentar, fiscalizar, rendir cuentas, así como proporcionar información suficiente,
7
accesible y oportuna de sus Finanzas Públicas para la toma de decisiones, esta
implementando la Contabilidad Gubernamental Armonizada. Por ello la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP) a través de la Unidad de Contabilidad
Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública, avanzo hacia el Proyecto de una
Reforma Contable. Se trata de una Reforma Integral que impacta tanto los aspectos
conceptuales, como los normativos y técnicos que rigen y caracterizan al Esquema
Contable vigente del Gobierno Federal.(Martínez y Martínez 2006,p. 2). Para llevar
acabo la Reforma Integral se necesito adecuar el marco jurídico, hacer reformas y
adiciones a los artículos 134, 79, 73 de nuestra Carta Magna. Por ello Se reformo el
artículo 134 constitucional, para prever que todos los Entes Públicos de los tres
órdenes de Gobierno observen principios de eficiencia, transparencia y honradez en la
administración y ejercicio de recursos públicos para lograr los objetivos a los que
estén destinados. Se reformo el artículo 79 Constitucional para fortalecer las facultades
de Auditoria Superior de la Federación, precisando su competencia para llevar a cabo
sus funciones de fiscalización cuando se trate de recursos federales ejercidos por
Entes Públicos que no sean Federales: Entidades Federativas, Municipios, Órganos
Político-Administrativos de las demarcaciones territoriales de D.F. , Órganos
Autónomos y Entidades Paraestatales.
Se reformo el artículo 73 de la Constitución para dotar de facultades al Congreso de la
Unión, para legislar en materia de Contabilidad Gubernamental y alcanzar la
Armonización Contable y de las Cuentas Públicas de los tres niveles de Gobierno. La
reforma del articulo 73 fue la Fracción XXVIII, con esta adición se abrió el camino
hacia el decreto de la Ley General de Contabilidad Gubernamental la cual fue
8
publicada, el 31 de diciembre de 2008, en el Diario Oficial de la Federación, la ley tiene
como objetivo establecer los criterios generales que regirán la Contabilidad
Gubernamental y la emisión de Información Financiera de los Entes Públicos, con el
fin de lograr su adecuada Armonización, para facilitar a los mismos el registro y la
fiscalización de los activos, pasivos, ingresos y gastos.
Dicha ley dispone en su Titulo II capitulo I, el Consejo Nacional de Armonización
Contable (CONAC), el cual se encuentra formado por representantes de Entidades
Federativas (Gobernadores), de Municipios (Alcaldes), Auditoría Superior de la
Federación, Entidades Estatales de Fiscalización, Instituto para el Desarrollo Técnico
de las Haciendas Públicas (INDETEC), Instituto Mexicano de Contadores Públicos,
Federación Nacional de la Asociación Mexicana de Contadores Públicos y Comisión
Permanente de Contralores Estados-Federación.
Este tiene por objeto la emisión de las Normas Contables y Lineamientos para la
generación de Información Financiera que aplicarán los Entes Públicos, previamente
formuladas y propuestas por el Secretario Técnico. El Secretario Técnico del CONAC
realizará el registro de los actos que los Gobiernos de las Entidades Federativas,
Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal ejecuten para adoptar e
implementar las decisiones tomadas por el CONAC en sus respectivos ámbitos de
competencia. El inicio para la implementación de un nuevo esquema de la
Contabilidad Gubernamental Armonizada para todos los participantes del Sector
Público en los tres órdenes de Gobierno ya se dio al publicar el Secretario Técnico
Nacional para la Armonización Contable, en el Diario Oficial de la Federación con fecha
20 de agosto de 2009, y el 9 de diciembre de 2009. Los documentos aprobados y
9
publicados por la CONAC que deben ser acatados por los Entes Públicos conforme a
fechas límites establecidas en la Ley General de Contabilidad Gubernamental
(LGCG), a más tardar para el 31 diciembre de 2010.
La implementación de la Contabilidad Gubernamental traerá como beneficio que
México tenga transparencia en sus Finanzas Nacionales y este en posibilidades de
rendir cuentas claras y tranparentes a los Organismos Internacionales que lo solicitan
y del cual es miembro, ya que registrará Activo, Pasivos, Deuda y Patrimonio de la
Nación, y con esto estará en posibilidades de comparar sus Finanzas con otros países
que tienen el mismo modelo de registro. Villaseñor Rosales (2010), señala esto
permitirá al país la atracción de inversión, tanto Nacional como Extranjera,
precisamente a partir de una Rendición de CuentasTtransparentes.
De acuerdo con la contextualización del problema descrito anteriormente, la
interrogante central que orienta la investigación queda estructurada de la siguiente
manera:
¿Cuál es el proceso, normas, y metodologías utilizado en la implementación de la
Contabilidad Gubernamental Armonizada y como impacta en el Egreso del Municipio
de Culiacán?
Las preguntas que sustentan a la interrogante central son:
¿Cuáles son las normas y procesos que se aplican en la Contabilidad Gubernamental
Armonizada en el Municipio de Culiacán?
¿Que factores dificultan la implementación la Contabilidad Gubernamental Armonizada
en el Municipio de Culiacán?
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¿Cuál es el impacto que tendrá la implementación de la Contabilidad Gubernamental
Armonizada en el Municipio de Culiacán?
¿Cuáles son las alternativas de solución que pudieran ser implementadas para lograr
una adecuada Contabilidad Gubernamental Armonizada en el Municipio de Culiacán?
Esta investigación será cualitativa a través de un estudio de caso, se llevará a cabo
en el Sector Público, en el Municipio de Culiacán el cual pertenece a la Entidad
Federativa de Sinaloa, México. El periodo de tiempo que abarcara es de 2009 al 2011.
Objetivos de la Investigación
Rodríguez Peñuelas (2010, p.131), establece que los objetivos se definen como los
propósitos que tiene el investigador para la investigación y pueden ser generales y
específicos. Tienen la finalidad de señalar a lo que se aspira en la investigación y
deben expresarse con claridad, pues son las guías de estudio.
Durante esta investigación se pretende lograr los siguientes objetivos:
Objetivo General
Determinar el proceso, normas, y metodologías utilizado en la implementación de la
Contabilidad Gubernamental Armonizada, y su impacto en el egreso del Municipio de
Culiacán.
Objetivos Específicos
Identificar las normas y procesos que se aplican en la Contabilidad Gubernamental
Armonizada del Municipio de Culiacán.
Analizar los factores que dificultan la implementación de la contabilidad
gubernamental armonizada en el Municipio de Culiacán.
11
Determinar el impacto que tendrá la implementación en la contabilidad
gubernamental armonizada del Municipio de Culiacán.
Proponer alternativas de solución que pudieran ser implementadas para lograr una
adecuada Contabilidad Gubernamental Armonizada Municipio de Culiacán.
Justificación de la Investigación
Se ha decidido hacer esta investigación porque se considera que la Contabilidad
Gubernamental Armonizada en México será de gran importancia, ya que establecerá
las bases para integrar la Información Pública en materia Financiera, Presupuestal y
Patrimonial. Ello contribuirá a la Transparencia de los Órganos de Ggobierno y al
desarrollo económico del país.
El resultado de esta investigación tendrá una aplicación práctica y será de gran
utilidad para los usuarios de la Contabilidad Gubernamental Armonizada entre ellos
tenemos: los Órganos de Fiscalización Superior, llámese Contadurías Mayores de
Hacienda o la Auditoría Superior de la Federación (ASF), Auditoria Superior del
Estado (ASE) y Órganos Internos de Control, así como el H. Congreso de la Unión y
las Legislaturas de las Entidades Federativas, los Ayuntamientos de los Municipios, las
Entidades de Administración Pública Paraestatal ya sean Federales, Estatales o
Municipales, los Órganos Autónomos Federales y Estatales, las Entidades que
proveen financiamiento y toda la población en general .
Asimismo el resultado de esta investigación servirá como guía, apoyo y fuente de
consulta para alumnos de Licenciatura y para los alumnos de posgrado que deseen
12
continuar investigando en esta temática será de gran utilidad para construir el marco
de referencia.
Marco Teórico
El marco teórico preliminar que respalda a esta investigación esta sustentado en las
siguientes teorías:
De la Garza (2003), establece que el Estado realiza diversas actividades para la
ejecución de sus finalidades. A través del poder ejecutivo desarrolla una actividad, que
se encamina a la realización de los servicios públicos y a la satisfacción de las
necesidades generales. Siendo esto así, es lógico que la administración de un Estado
como la de cualquier otra Entidad Pública o Privada tenga que utilizar medios
personales, materiales y jurídicos para lograr el cumplimiento de sus fines. De donde
resulta que uno de los sectores más importantes de la actividad administrativa esta
precisamente por la gestión de intereses económicos. Esta actividad, que tiene una
importancia primordial en el Estado moderno, ha recibido el nombre de Actividad
Financiera, la cual, según Giannini(1957) la cumple el Estado para administrar el
patrimonio, para determinar y recaudar los tributos, para conservar, destinar o invertir
las sumas ingresadas y se distingue de todas las demás en que no constituye un fin en
si misma, o sea en que no atiende directamente a la satisfacción de una necesidad de
la colectividad, sino que cumple una función instrumental de fundamental importancia,
siendo su normal desenvolvimiento una condición desarrolla el Estado con el objeto de
procurarse los medios necesarios para los gastos públicos destinados a la satisfacción
de las necesidades públicas y en general a la realización de sus propios fines.
13
Delgadillo Gutiérrez (2003), establece que la palabra Finanzas se deriva de la voz
latina Finer, que significa “terminar, pagar”. Así el concepto de Finanzas hace
referencia a todo lo relativo a pagar, y relaciona no solo el acto de terminar con un
adeudo, de pagar. Es así que por Finanzas debemos entender la materia relativa a los
recursos económicos. Aplicando a nuestro campo este concepto, las Finanzas
constituyen la materia que comprende todo el aspecto económico del Ente Público y
que traduce en la actividad tendiente a la obtención, manejo y aplicación de los
recursos con que cuenta el Estado para la realización de sus actividades y efectúa para
la consecución de sus fines.
Las Finanzas Públicas como materia de estudio, han dado lugar a una serie de
conceptos, principios e instituciones relativos a los fenómenos la obtención, manejo, y
aplicación de los recursos económicos con que cuenta el Estado para la realización de
sus fines. Estos conocimientos se estructuran sistemáticamente en una ciencia. La cual
se denomina la Hacienda Pública.
Faya Viesca (1998) encontró que la Hacienda Pública, dentro de la concepción
clásica, es la “ciencia de los medios por los que el Estado procura y utiliza los recursos
necesarios por la cobertura de los gastos públicos, mediante el reparto entre los
individuos de las cargas resultantes en la concepción moderna nos advierte que la
noción de Hacienda Pública podría ser menos precisa, pudiéndose definir como “la
Ciencia que estudia la Actividad del Estado cuando utiliza medidas especiales,
monetarias, presupuestos, etc., Por diversas razones la Hacienda Pública tiene una
estrecha relación con la Contabilidad. Prueba de ello son las Técnicas Contables
14
empleadas en materia de Presupuesto, Cuenta Pública, Contabilidad de las Empresas
Públicas, etc.
Para Lee Robert D., Johnson Ronald (1977), indica que la Contabilidad del Gobierno
debería proporcionar una imagen amplia de los resultados de las Operaciones
Financieras, la Información Financiera adecuada que es necesaria en la dirección de
operaciones y en la formulación y ejecución del presupuesto, el control efectivo sobre
ingresos, gastos, fondos, propiedades y otros valores. La Contabilidad Gubernamental
es un instrumento de la Hacienda Pública y va a registrar todas las operaciones que
emanen de las Instituciones Gubernamentales Federales, Estatales y Municipales.
Castro Vázquez (2003, p 333), define a la Contabilidad Gubernamental como una
técnica que registra las transacciones de la Administración Pública para producir
sistemáticamente información financiera, presupuestal, programática y económica,
expresada en unidades monetarias, para facilitar la toma de decisiones de un
Gobierno.
Formulación de Hipótesis
Schmelkes C. (2002, p.38) establece que la hipótesis es una respuesta tentativa al
problema de investigación. Consiste en una aseveración que puede validarse
estadísticamente.
Las hipótesis que se pretenden probar en este trabajo de investigación son:
La implementación del proceso, normas y metodologías utilizadas en la
Contabilidad Gubernamental Armonizada impactan de manera favorable en los
15
egresos y coadyuva a la transparencia, fiscalización y rendición de cuentas en el
Municipio de Culiacán.
Los Factores culturales, técnicos y políticos dificultan la implementación de la
Contabilidad Gubernamental Armonizada en el Municipio de Culiacán.
La Contabilidad Gubernamental impacta directamente al gasto público, al
implementarse eficienta la economía del Municipio.
La utilización de modelos e indicadores son una alternativa de solución
implementada para lograr una adecuada Contabilidad Gubernamental Armonizada
en el Municipio de Culiacán.
Metodología de Investigación
Hernández, Fernández, Baptista (2003, p.5), señala que el enfoque cualitativo, por lo
común, se utiliza primero para descubrir y refinar preguntas de investigación. A veces,
pero no necesariamente, se prueban hipótesis. Con frecuencia se basa en métodos de
recolección de datos sin medición numérica, como las descripciones y las
observaciones. Por lo regular, las peguntas e hipótesis surgen como parte del proceso
de investigación, este es flexible, y se mueve entre los eventos y su interpretación,
entre las respuestas y el desarrollo de la teoría.
1.- Decisión metodológica:
De la metodología que fue seleccionada se adoptara por la cualitativa, ya que el objeto
en estudio e hipótesis orientan a su empleo. De los enfoques cualitativos se elegirá el
estudio de caso ya que es considerado como el más apropiado para esta investigación.
2.- Muestra de los Entes Públicos a estudiar:
16
Se realizara una investigación exploratoria con entrevistas semiestructuradas a
directivos de la unidad de contabilidad del municipio de Culiacán, así como directivos
de la Auditoria Superior del Edo. e investigadores para determinar la muestra a
investigar.
3.- Revisión de literatura:
Se ha realizado una extensa revisión bibliográfica en documentos fuente tales como:
libros, revistas, periódicos, documentos en internet buscando información respecto al
tema de investigación, así como también sobre la metodología de la investigación
empleada , con el propósito realizar el planteamiento del problema, la construcción
del marco teórico preliminar y formulación de las hipótesis provisionales.
4.- Recolección de los datos:
Rodríguez, Peñuelas (2010, p.143)) establece que las técnicas de investigación, las
debemos entender como un conjunto de reglas aptas para orientar eficazmente una
actividad y la destreza para resolver un problema concreto.
a).-Técnicas de investigación:
Las técnicas de investigación que serán empleadas son: La observación,
entrevista en profundidad, entre el investigador y los informantes. El análisis
bibliográfico. El análisis interno de documentación. Acopio fotográfico, acopio
de videocintas, diario de campo, entre otros.
Las actividades de observación, consistirán en observar las instalaciones físicas
del municipio, así como la interacción de los directivos con los empleados.
Las entrevistas serán semiestrusturadas guiadas, las preguntas serán
descriptivas, con relatos solicitados.
17
El análisis interno se hará a la Documentación Contable del Municipio de
Culiacán.
b).- Acopio de la información:
Para realizar esta investigación se entrevistará a directivos de la Unidad de
Contabilidad del Municipio de Culiacán, algunas fuentes que se utilizarán será
las notas de campo, producto de la observación, y algunos Documentos Internos
de la Unidad de Contabilidad.
c).- Tratamiento y análisis de la información:
Méndez (2005) citado en Ruiz Medina (2009, p. 174), señala que el tratamiento
de la información es un proceso que consiste en el recuento, clasificación y
ordenación en tablas o cuadros y que estos procedimientos dependen de la
clase de estudio o investigación y del tipo de datos.
d).-Presentación de la información:
Se presentarán los resultados encontrados en la investigación de acuerdo a las
preguntas, objetivos e hipótesis formuladas.
5.- Indicadores específicos a observar:
métodos , procesos y formatos empleados para diseñar la Contabilidad
Gubernamental , así como las normas , que influyen en el desarrollo de la
Contabilidad del Municipio de Culiacán, añadiendo también hardware(monitores, CPU,
impresoras y algunos instrumentos periféricos como: Scanner, cañones, etc.) y
software (sistemas y programas contables), con que operan la Contabilidad ,
instalaciones físicas, y personal que labora.
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Resultados Esperados Al terminar esta investigación se estará en posibilidades de saber si se implemento
correctamente la Contabilidad Gubernamental Armonizada con respecto al egreso y
poder contrastar si en realidad se aplicaron las normas y metodologías para la
determinación de los momentos contables del egreso así como las normas y
metodologías para la emisión de la Información Financiera del Ente Público, que en
este caso es el Municipio de Culiacán.
Bibliografía Castro Vázquez, R.(2003,),Contraloría Gubernamental: federal, estatal y municipal para
la fiscalización superior en la globalización de la OCDE. tomo 1. México: Editorial Instituto Mexicano de Contadores Públicos A.C.
De la Garza, Sergio F. (2003). Derecho Financiero Mexicano, vigésimo quinta edición.
México: Editorial Porrúa. Delgadillo Gutiérrez, Luis H (2003).Principios de Derecho Tributario. Cuarta edición.
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la investigación, México: Editorial Mc Graw Hill.
Lee, Robert D. Johnson, Ronald W. (1977), El Gobierno y la Economía, primera edición en español, México: Fondo Cultura Económica.
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19
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Rodríguez Peñuelas, Marco Antonio (2010), Material de Curso No Publicado, de la
materia Seminario de Metodología de la Investigación II, en Doctorado de Estudios Fiscales de la Facultad de Contaduría y Administración, Universidad Autónoma de Sinaloa.
Ruiz Medina, Manuel Idelfonso (2009), Prestaciones de la Ley de IMSS, Medios de
Subsistencia para el Recurso Humano: Un estudio de Caso. En Rodríguez Peñuelas M.A., Las Imágenes de Organizaciones Contemporáneas, primera edición, México: Once Ríos editores
Schmelkes, Corina (2002), Manual para la Presentación de Anteproyectos e Informes
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LA INSEGURIDAD NORMATIVA DE LAS ORGANIZACIONES MEXICANAS QUE PRACTICAN EL E-COMERCE ANTE LA LENTA RESPUESTA A LAS TENDENCIAS
INTERNACIONALES
RESUMEN
Las empresas constituyen el brazo armado de las economías, por ello los niveles de desarrollo de las sociedad son consecuencia de la consolidación de sus empresas e instituciones, las cuales se encuentran en una dinámica acelerada de transformaciones entre las que destacan las relacionadas con las innovaciones en materia de tecnologías de información, lo que ha contribuido junto con otros desarrollos a la aparición de un acelerado intercambio internacional de recursos y riqueza. El Comercio Electrónico (CE) o E-COMERCE es una resultante de estas tendencias en la que el continuo desarrollo de tecnología alimenta la constante de su masificación e impacto económico, significando una oportunidad de robustecer las finanzas públicas de aquellos países donde sus mercados han alcanzado tal madurez y auge. Sin embargo, el CE enfrenta varias limitaciones entre las que destaca el rezago en el diseño de la normatividad jurídica y fiscal aplicable a este tipo de actividades. México no es ajeno a estos eventos y es prueba fiel de que su marco legal y tributario no ha establecido los espacios de normatividad necesarios para promover a las empresas que realizan operaciones de CE y con ello contribuir al crecimiento económico nacional. Las organizaciones mexicanas de este sector requieren de seguridad normativa que soporte sus decisiones y en consecuencia apalanque su desarrollo. Esta tarea ha sido lenta, lo que justifica que las empresas del ramo asuman el protagonismo necesario para impulsar que los principios jurídicos de aceptación internacional se incorporen a la legislación local.
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA GESTIÓN FISCAL PARA EL CONTROL DE LAS AGUAS DE USO AGRÍCOLA DEL DISTRITO DE RIEGO 063 DE SINALOA
RESUMEN
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, asume como premisa básica la búsqueda del Desarrollo Humano Sustentable, esto es, el proceso permanente de ampliación de capacidades y libertades que permita a todos los mexicanos tener una vida digna sin comprometer el patrimonio de las generaciones futuras. Para lograr lo anterior, el medio ambiente incide como un factor determinante en el desarrollo de la sociedad. Desafortunadamente, la conservación de los recursos hídricos y los ecosistemas son afectados por una serie de factores que inciden en su deterioro, tales como pobreza, agotamiento de los recursos naturales, contaminación, entre otros. El desarrollo del presente trabajo se enfoca como un proyecto de investigación, en el estudio de las políticas públicas y la gestión fiscal en la administración y control de las aguas de uso agrícola en el distrito de riego 063, correspondiente al municipio de Guasave, Sinaloa. En éste, se describe el planteamiento del problema, los objetivos, el marco teórico y la metodología de la investigación, mismos que marcarán la ruta en el desarrollo de la investigación. PALABRAS CLAVES: SUSTENTABILIDAD, POLÍTICAS PUBLICAS, RECURSOS HIDRICOS.
3
INTRODUCCIÓN
El situarse en la investigación de las políticas públicas, para el control de las aguas de
uso agrícola en Sinaloa, es trazar un mapa donde las actuales políticas en la
administración del agua, emanada en los articulo 4 y 27 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, y el Plan Nacional de Desarrollo 2007- 2012 (PND),
crean un territorio caracterizado por la influencia que ejercen las disposiciones del
sistema jurídico mexicano en la administración y control de los recursos hídricos en el
uso agrícola.
El agua es el origen y la base de la vida del desarrollo humano, se ha consolidado
como medio indispensable para cualquier alternativa de vida, no existe actividad
humana que pueda prescindir de este vital recurso. El agua debe ser considerada un
bien escaso, por lo que en la actividad agrícola, se deben establecer los mecanismos
para reducir su desperdicio, así pues, es de suma importancia su conservación y
eficientizar el suministro en los sistemas de regadíos parcelarios.
La administración del agua es un tema de prioridad en las políticas públicas de las
naciones. Configurar este estudio desde la comprensión de las políticas públicas que
regulan la distribución del agua en los espacios agrícolas, conduce a emplazar el
ámbito local, para conocer la problemática que pudiera impactar en la disponibilidad del
recurso a largo plazo. Las partes convenientes que compactan la investigación, es
adentrarse en la problemática de conformar significados en las políticas públicas, la
gestión fiscal que emana del quehacer del Estado y el impacto que genera en la
administración eficiente de los recursos hídricos principalmente en la actividad agrícola.
4
Esto requiere de un proceder metodológico que subraye cómo construir ese objeto de
estudio desde su ingreso y dinamismo en la pretensión de explicar el acontecimiento.
En esto, el análisis de las políticas públicas y su plataforma de la gestión fiscal traerá
consigo un vértice de entrelazar lo textual y el actuar. A su vez, el planteamiento de la
estadística que conlleva a marcar ese movimiento de los impactos económicos y
sociales.
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Hablar de políticas públicas y gestión fiscal nos traslada al término de burocracia, la
burocracia jerárquica y centralizada, misma que ya ha sido rebasada por las
transformaciones propias de la evolución de los procesos políticos, sociales y
culturales del siglo XXI, una transformación incesantemente cambiante, rica en
información y animada por una intensa actividad cognoscitiva. (García, 2002)
Hoy en día, la sociedad en general, plantea al Estado demandas y necesidades
importantes para su desarrollo, mismas necesidades deben de ser incluidas en las
agendas para asignarle un lugar en las estrategias de trabajo y con ellas desarrollar las
políticas públicas para darle solución a la problemática. La gestión fiscal, es la
herramienta para lograr lo anterior y es que se requiere captar recursos públicos,
provenientes en su mayoría por el pago de los impuestos de la sociedad en general,
para llevar a cabo los proyectos sociales.
Por lo pronto es importante definir el concepto de política pública, misma que se
entiende que “son las decisiones de gobierno que incorporan la opinión de diversos
5
actores, su participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su
calidad de ciudadanos electores y contribuyentes”, es decir son las acciones
emprendidas por el gobierno para hacer frente a los problemas sociales y encaminar la
acción gubernamental. (L.F. Aguilar, 2003, p. 36)
Paralelamente, Pallares (1988) la define como “el conjunto de actividades de las
instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van
dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos”, aquí el
autor contempla la figura de las instituciones públicas de gobierno, que en el ámbito de
su competencia, ejercen acciones encaminadas a dar respuesta a las exigencias
ciudadanas. (p. 141)
Para el logro de sus acciones, planteadas en sus políticas públicas, la gestión fiscal es
el mecanismo de financiamiento para el desarrollo de sus actividades
gubernamentales. La capitalización en estas instituciones es fundamental para el éxito
de sus actividades, estos recursos deben ser contemplados en función de los proyectos
de desarrollo tendientes a resolver un problema social. Así pues, Cisneros (2006),
define la gestión fiscal como un elemento importante de la política económica, porque
financía el presupuesto público para las instituciones gubernamentales; es decir, es la
herramienta más importante de la política fiscal, en él se especifica tanto los recursos
destinados a cada programa como su financiamiento.
Este presupuesto es preparado por las instituciones gubernamentales y aprobado por
el Congreso, es un proceso en el que intervienen distintos grupos públicos y privados,
que esperan ver materializadas sus demandas. Es un factor clave que dichas
6
demandas se concilien con las posibilidades reales de financiamiento, para así
mantener la estabilidad macro económica.
La gestión fiscal engloba, además de la configuración política, el aspecto económico
como un medio para delimitar el grado de éxito de las políticas públicas entre las
instituciones públicas gubernamentales.
En este aspecto, México está inmerso en un proceso de transformaciones, la
consolidación de las políticas públicas se está abriendo paso a una etapa de
modernidad en diversas áreas de nuestra vida económica, política y social. Las
principales políticas económicas adoptadas por el gobierno federal se centran en cinco
ejes rectores como son: 1. Estado de Derecho y seguridad; 2. Economía competitiva y
generadora de empleos; 3. Igualdad de oportunidades; 4. Sustentabilidad ambiental; 5.
Democracia efectiva y política exterior responsable (PND, 2007 – 2012).
Ahora bien, en el plano de la sustentabilidad ambiental, ésta se refiere a la
administración eficiente y racional de los recursos naturales, por lo que se deben
analizar las políticas públicas que den certeza jurídica y que garanticen el bienestar de
la población y se asegure la calidad de vida de las generaciones futuras.
Desafortunadamente, la conservación de los recursos naturales y ecosistemas son
afectados por una serie de factores que inciden en su deterioro, tales como pobreza,
agotamiento de los recursos naturales, contaminación, entre otros.
Para los fines de este argumento, el agua constituye uno de los recursos naturales con
mayor importancia para la existencia de la vida en la tierra, indispensable para la
sobrevivencia humana y para el desarrollo de la agricultura. “La demanda de este vital
liquido, se ha incrementado exponencialmente en los últimos años, y esto es por el
7
desmesurado crecimiento económico, poblacional y tecnológico” (Amaury, 2009,
p.229).
Cabe señalar, que la escasez de recursos hídricos en el mundo, junto con el deterioro
paulatino de la calidad de las aguas y la dificultad progresiva de los sectores públicos
para afrontar las inversiones destinadas a aumentar la disponibilidad del recurso, ha
puesto de manifiesto, en muchos países, la necesidad de revisar los planteamientos
esenciales de las políticas de agua (Sumpsi, Garrido, Sagardoy, Burchi, Pizarro,
Varela, 2001)
La calidad del agua juega un papel muy importante en el desarrollo de los pueblos, por
lo que se debe de estudiar el comportamiento de los acuíferos explotados con el fin de
protegerlos y explotarlos de manera sustentable. Se debe aclarar, que en México existe
una alta demanda de estos recursos para atender las necesidades en el abasto del
consumo agrícola, por lo que es necesario revisar las políticas aplicadas a la regulación
del control del agua.
Así mismo, se debe señalar que en el país, la regulación jurídica del agua, es parte
fundamental en el equilibrio ecológico, partiendo de la propia Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos y Tratados Internacionales; asimismo el asunto del agua
en nuestro país ya es un asunto de seguridad nacional por su tendencia a la escasez,
baja calidad, pocas posibilidades de reúso y la irregular distribución que ocasiona el
constante crecimiento de la demanda y la ineficiencia de su uso (PND, 2007 – 2012).
Atendiendo el caso en la zona de estudio. Se debe advertir, que en el estado de
Sinaloa ya se dan muestras de la sobreexplotación de los mantos acuíferos,
generados, entre otros aspectos, por los malos manejos de los recursos hídricos y la
8
sobre explotación. Unas de las manifestaciones mas constantes de este problema son
la caída de la producción agrícola, la salinidad de las tierras de uso agrícola, la mala
calidad del agua con la que se irriga las parcelas, entre otros factores que se están
generando (Ruiz, 2008).
Es preciso señalar, que la distribución del agua en el estado de Sinaloa, según datos
proporcionados en las estadísticas de la CNA, el 95 % del agua se destina a uso
agrícola, el urbano cubre un 4% y el uno por ciento restante va a uso comercial,
industrial y otros. Y se debe advertir, que el desperdicio de agua en el sector agrícola
llega al 58 por ciento (J.A. Aguilar, 2002).
Así pues, los datos que se proporcionan anteriormente, muestran que el destino de las
aguas en el Estado de Sinaloa, son en gran parte para el uso agrícola, pero lo más
importante en este análisis es el alto volumen que se desperdicia en la actividad
agrícola el cual alcanza el 58%, contraviniendo a las políticas nacionales e
internacionales sobre el uso eficiente de los recursos hídricos.
Y si a esto se le agrega, que las políticas públicas no contribuyen a eficientizar la
administración de los recursos hídricos, aunado a esto, la falta de gestión fiscal
eficiente para el desarrollo de infraestructura para la conservación del agua la magnitud
del problema es a una escala aun mayor.
El municipio de Guasave no es la excepción, y se están presentando las siguientes
debilidades:
Zonas más vulnerables a la escasez de los recursos hídricos,
Está mermando la calidad de las tierras de uso agrícola por el suministro de
agua de mala calidad,
9
Obras para el control del agua obsoletas y de mala calidad,
No existe control para los sistemas de regadíos parcelarios,
La administración de los recursos hídricos en manos de los módulos de riego,
La falta de tecnología en los sistemas de riego,
La incursión de los partidos políticos en las tomas de decisiones.
Esto y entre otros factores, exponen la magnitud del problema en el municipio y que
ponen de manifiesto las deficiencias de las políticas públicas.
Con lo anterior y de seguir el mismo ritmo en el deterioro del ecosistema, la
sobreexplotación de los mantos freáticos, la mala administración de los recursos
hídricos en la región, pone en alto riesgo el suministro del vital recurso a las futuras
generaciones. Lo que contraviene el derecho a disponer agua en buena calidad y en
cantidad suficiente, así como el derecho a un medio ambiente adecuado consagrado
en el artículo 4 de constitución política de los estados unidos mexicanos.
De manera que para lograr la preservación del medio ambiente en lo que concierne al
control del agua, la gestión fiscal es parte fundamental para fortalecer las políticas
públicas y estas deben estar en armonía con la protección del ecosistema. Por lo que
valorar la efectividad de las acciones gubernamentales, permite desarrollar los
mecanismos para atender las principales deficiencias en el actuar social.
Para lograr la sustentabilidad en la administración del agua, García Herrera (2002),
sostiene que existe la necesidad de que las instituciones públicas que controlan el uso
del agua se modernicen y sean más competitivas en la economía de mercado y que la
administración del agua sea más eficiente.
10
Parte fundamental de ésta modernización, se debe enfocar en la gestión fiscal para
fortalecer los instrumentos jurídicos necesarios para crear un mercado de agua que
faculte a los Estados y Municipios.
Así pues, un aspecto de suma importancia en la administración del agua por parte del
Estado, es la necesidad de crear los mecanismos de suministros eficientes del recurso
en el uso agrícola, por lo que se debe incentivar a los titulares de los derechos del
agua, a acondicionar las parcelas para lograr un regado eficiente y controlado. Se debe
evitar la sobreexplotación de los mantos acuíferos, por lo que es fundamental generar
las políticas para el uso eficiente y racional de los recursos hídricos.
De acuerdo con la contextualización de la problemática que se mencionó
anteriormente, se desprende la interrogante principal con la que, se inicia la búsqueda
de una respuesta que enfoca el recorrer de esta investigación:
¿Cómo impacta la gestión fiscal en las políticas públicas creadas por el Estado
en la administración, control y manejo de las aguas de uso agrícola en Sinaloa, y
su incidencia en la búsqueda de la preservación de la sustentabilidad ambiental?
Planteada la interrogante central, surge la necesidad de trazar el camino de la
investigación, para lo que es necesario dar respuesta a los cuestionamientos que
sustentan la interrogante central y que se describen a continuación:
¿Las políticas públicas, aplicadas a la administración de los recursos hídricos en
Sinaloa, garantizan el uso eficiente del agua, atendiendo la calidad y la
disponibilidad para futuras generaciones?
¿Cuál es la situación actual en el valle de Guasave respecto a la explotación,
manejo y calidad de agua de uso agrícola?
11
¿Cuál es la perspectiva poblacional respecto al gasto irracional del agua en el
uso agrícola?
¿Cuáles son las necesidades más urgentes en la zona de estudio, que en
función a la gestión fiscal, respecto a las políticas públicas en la administración
de recursos económicos, den solución a la problemática planteada?
2. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN
Un aspecto importante en el proceso de esta investigación es la definición de los
objetivos o del rumbo que debe tomar la investigación que va a realizarse. Plantear las
metas que se quieren lograr y que es objeto de la investigación.
Objetivo general
El objetivo general, será la guía central de la investigación, y esta debe estar
relacionada con la pregunta principal contenida en el planteamiento del problema la
cual será la siguiente:
Identificar y analizar las políticas públicas y la gestión fiscal para la
administración y control del agua de uso agrícola en Sinaloa.
Objetivos específicos
12
Para dar respuesta al objetivo general del proyecto, se desprenden los objetivos
específicos, y estos deben estar formulados como un mecanismo para el logro del
objetivo general, del que se desprenden los siguientes:
Analizar las políticas públicas planteadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2007
– 2012 y el Plan Estatal de Desarrollo 2005 - 2010, respecto a la sustentabilidad
ambiental y su impacto en el control de los recursos hídricos.
Conocer la situación actual respecto a la explotación de los mantos freáticos y la
calidad del agua en el uso agrícola que se presenta en el valle de Guasave,
Sinaloa.
Identificar las zonas más vulnerables a la escasez del agua de uso agrícola en el
municipio de Guasave, Sinaloa.
Analizar la perspectiva poblacional respecto al manejo del agua de uso agrícola
y su postura para enfrentar la escasez de agua en los mantos freáticos.
Desarrollar propuestas alternas para la comisión nacional del agua, sobre la
problemática local en la administración de los módulos de riego para uso
agrícola.
3. MARCO TEÓRICO PRELIMINAR
Las políticas públicas y su estudio basado en el neoinstitucionalismo.
La complejidad de las actividades humanas, hace muy difícil que una disciplina
científica pueda explicar y predecir por si sola determinados fenómenos sociales. Para
13
lograrlo, es necesario que en los proyectos de investigación hacer uso de las teorías,
métodos y técnicas de diferentes áreas que sean complementarias, con el fin de buscar
una mejor explicación y pronóstico de los fenómenos sociales.
Se parte de una interpretación neoinstitucionalista para explicar la dinámica económica,
social y política. Con base en ello, el análisis parte de una perspectiva por procesos
para el análisis de las políticas públicas. El estudio sociopolítico se basa en el enfoque
neoinstitucionalista de los actores.
En el análisis de las implicaciones de los escenarios posibles de la gestión fiscal que
surjan del actuar de las instituciones encargadas del control del agua en México, se
tendrá en cuenta de forma especial el marco conceptual de la nueva economía
neoinstitucionalista, así como los resultados de las experiencias internacionales en los
ámbitos de interés de la investigación.
Aquí es de suma importancia, analizar la actuación en los tres niveles de gobierno y la
interacción de los sectores sociales para analizar la capacidad desarrollada en la
gestión fiscal, para la aplicación de las políticas públicas en el control del agua.
Lo anterior, resulta importante para la investigación que se llevará a cabo en las
políticas públicas y la gestión fiscal para el control del agua de uso agrícola en México.
La consideración de estas dimensiones es el mejor camino para comprender en sus
elementos sustantivos, el comportamiento, intereses y propuestas de los actores
sociales y para determinar qué tipo de políticas públicas se pueden implementar para
lograr una administración eficiente de los recursos hídricos.
El neoinstitucionalismo le da relevancia a las instituciones, es decir al marco normativo,
las reglas del juego, la cultura y las organizaciones que tienen que ver con una política
14
pública, en nuestro caso, la gestión fiscal y el control del agua en México. De forma
muy especial el diseño de las reglas del juego y la capacidad de gestión de las
organizaciones que ejecutan acciones de rectoría, supervisión, regulación y de
ejecución estratégica de actividades en la administración del agua, han sido elementos
que han incidido positiva o negativamente en el resultado de las reformas en el planeta,
pero especialmente en los países en vías de desarrollo.
A partir de un enfoque por procesos se asume que la perspectiva de redes de políticas
públicas es un medio para el análisis de los grupos sociales los cuales ejercen cierto
poder para lograr posicionar sus intereses y mejorar su distribución del ingreso. Las
redes de políticas públicas, forman el contexto en el que tiene lugar el proceso político.
Representan un intento dentro de la ciencia política para analizar la relación entre el
contexto y el proceso en la hechura de políticas.
Stiglitz (2002) señala que “los temas del desarrollo son complicados, y en muchas
facetas los países subdesarrollados presentan dificultades muy superiores a las de los
países más desarrollados. Esto es así porque en las naciones en desarrollo los
mercados a menudo no existen o, cuando lo hacen, a menudo funcionan mal” (p 66).
El problema de la gestión fiscal y las políticas públicas en la administración eficiente del
agua se convierte relevante para la colectividad. Los actores sociales poseen diferentes
recursos para que de acuerdo a sus intereses colectivos, una deficiencia se convierta
en un problema y se incluya en la agenda pública.
Congruente con el enfoque por procesos se pueden analizar la gestión fiscal y su
efecto en la administración del agua, por medio de redes de políticas públicas, las
cuales son patrones más o menos estables de relaciones sociales entre actores
15
interdependientes, los cuales toman forma alrededor de un determinado problema de
política pública.
El análisis de estas políticas públicas contenidas en el PND 2007 – 2012, para la
administración y control del agua, serán analizados bajo el enfoque
neoinstitucionalismo en sus distintas vertientes, según su pertinencia.
En las secciones siguientes se analizarán desde el punto de vista teórico los enfoques
y conceptos necesarios para analizar las políticas públicas y la gestión fiscal en la
administración del agua de uso agrícola en Sinaloa.
Se analizarán otras rutas teóricas como lo son:
Las políticas públicas y el agua bajo un enfoque de sistemas
El enfoque teórico-metodológico de las políticas públicas
El proceso de formulación de políticas públicas
Para el análisis de las políticas públicas planteadas en el plan nacional de desarrollo en
su eje temático de la sustentabilidad ambiental en atención al control del agua, es
necesario hacer una presentación de la propia política pública como un proceso,
pasando por las fases que convencionalmente se establecen en la elaboración de
políticas públicas. El proceso de elaboración de la política, el papel de las instituciones
y la aplicación de redes de actores sociales tendrá como fundamento teórico la
perspectiva neoinstitucionalista.
4. METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN
El propósito de la presente investigación es el estudio de la gestión fiscal y su
incidencia en las políticas públicas para el control de las aguas de uso agrícola en
16
Sinaloa. Para lograrlo, es necesario partir desde la interpretación de la normatividad a
través del análisis de la argumentación jurídica como el componente de la
reglamentación de la administración del agua en México.
Para iniciar, se estudiará el discurso político de la normatividad en el control del agua.
Parte fundamental de la investigación es la interpretación normativa a través de los
elementos que la conforman y su planeación estructural que nacen del discurso político
– jurídico. El enfoque es hermenéutico en el sentido de la argumentación jurídica.
El discurso político – jurídico, que también es llamado el discurso constitucional,
comprende las fases de la conformación de la normatividad jurídica, que va desde la
identificación de las luchas ideológicas – políticas entorno a una problemática que
pueda identificarse como antecedente, hasta el análisis de esa lucha a través de
debates, su codificación, su interpretación jurídica, y el impacto social.
Consecuentemente, en la argumentación se deben tener en cuenta tres aspectos
fundamentales: “su punto de partida, que son ciertas premisas ideológico-culturales; su
objetivo de intervención sobre un destinatario, y su función esquematizadora de la
realidad en cuanto proceso de representación de la misma, en el sentido teatral de la
palabra.” (Vignaux, 1978, p.32)
Por lo que, en el actuar de los representantes sociales, se deben tomar en cuenta los
aspectos más importantes que son, primeramente, a la sociedad a la que se dirigen, es
decir, las costumbres, los usos, las ideologías de la población; en segundo lugar, los
objetivos que se pretenden lograr; y, por último, la esquematización de la realidad
sobre el impacto social.
17
La plataforma de la interpretación del argumento jurídico es la hermenéutica jurídica, y
se entiende “como la actividad dirigida a encontrar la solución al conflicto o al problema
jurídico que se somete a estudio del intérprete” (Corte Constitucional, 2006).
Para lograr los objetivos planteados en la presente investigación, será necesario el
empleo de diversas técnicas metodológicas fortalecidas en los esquemas cuantitativos
y cualitativos de la investigación, buscando interpretar la normatividad aplicada en la
gestión fiscal para el control del medio ambiente.
Por tal motivo, se plantea darle una perspectiva constructivista y contextualista sobre la
relación cualitativo - cuantitativo de la investigación social, según lo expresado por Juan
Manuel Delgado y Juan Gutiérrez (1999). Por consiguiente, el enfoque metodológico
cualitativo de la investigación se empleará para conocer la interpretación y alcance de
la normatividad jurídica aportadas en el discurso político – jurídico en la administración
pública y su relación hermenéutica en el sentido de la argumentación jurídica,
analizado desde las perspectivas ideológicas y culturales de la sociedad.
Para estudiar el actuar de los actores que intervienen en la administración de los
recursos hídricos, como representantes del Estado, es necesario interpretar la
normatividad que la regula. Para lograr lo anteriormente señalado, se plantea el manejo
de diferentes técnicas metodológicas cualitativas como son la hermenéutica jurídica
(objetiva), y se empleará para la interpretación de la normatividad que se aplica en la
regulación de la administración del agua para uso agrícola; el análisis de contenido
contextual, aplicado en la argumentación del discurso jurídico – político de la
normatividad; método de las narrativas comparadas, y se aplicará comparando la
problemática que se presenta en el proceso de la sustentabilidad ambiental en la
18
administración del agua y la reglamentación de acuerdo al entorno social; asimismo se
empleará la Etnometodología, para la reconstrucción analítica de carácter interpretativo
de la cultura desde la perspectiva del entorno social.
Por otra parte, el enfoque metodológico será cuantitativo para analizar la incidencia de
la gestión fiscal y la efectividad de las políticas públicas, en los programas y proyectos
de preservación de los recursos naturales, en este proceder, las estadísticas permitirán
entrelazar el objeto de estudio y sus manifestaciones en la visualización del
entendimiento del problema a investigar.
Metodología para la recolección e interpretación de los datos
La investigación se efectuará en el contexto social, estudiando el sector agrícola, se
aplicarán encuestas a partir del padrón de usuarios de los módulos de riego del
municipio de Guasave.
Se codificará la encuesta y se procederá al estudio estadístico del análisis de la
información en el programa SPSS, versión 15. Con el análisis de correlación canónica,
se espera responder primeramente si las variables de un grupo permiten predecir las
variables en el otro grupo y con esto encontrar las relaciones entre los dos conjuntos de
variables, en cada constructo “causa-efecto”.
Contexto de estudio
La investigación se circunscribe en el distrito de riego 063 correspondiente al municipio
de Guasave.
19
REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA
Aguilar, Padilla J. A. (2002). 13vo Foro regional de consulta en materia de aguas
nacionales, región hidrológica pacifico norte. Órgano Informativo del Congreso
del Estado de Sinaloa.
Aguilar, Villanueva L. F. (2003). Política pública y gobierno del Estado. Revista del
colegio, Núm. 4, año No. II. Colegio nacional de ciencias políticas y
administración pública. México.
Aguilar, Villanueva L. F. (2003). El estudio de las políticas. Tomo 1. México. Miguel
Ángel Porrúa.
Amaury, Franco Víctor. (2009). Agua, ciudad y derecho. Alegatos, núm. 72, mayo –
agosto, Universidad Autónoma Metropolitana. Pp. 229 - 246.
Cisneros, Patricia, (2006), Gestión Tributaria O Ingresos Público. Recuperado el 31
Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco Av. San pablo No. 180, Col. Reynosa Tamaulipas
México, D.F., C.P. 02200 01 55 53 18 91 24
Monterrey, N. L., México 8 al 12 de Noviembre de 2010
**
Autor responsable para la comunicación
2
Organizaciones y políticas públicas. Apreciaciones, indicios y problemas
inmediatos para trabajar su relación. *
Resumen
Bajo el propósito de prefigurar puentes de entendimiento entre los campos de conocimiento de las políticas públicas y de las organizaciones, en este trabajo se identifican algunos elementos que facilitan la interacción entre estudiosos de ambos campos, el reconocimiento de los problemas que ello implica para la práctica de investigación inmediata y se plantean algunos de los aportes o beneficios derivados de tal interacción para ambos lados de la misma. Por último, se plantea un programa de trabajo para desarrollar estudios organizacionales de las políticas públicas. Palabras clave: Organizaciones, políticas públicas, interdisciplinariedad. I. Introducción
En este trabajo se plantean algunas reflexiones en torno a los elementos del
campo organizacional que la práctica nos ha señalado como necesarios para
estudiar la política pública de manera fructífera. Como principal impulsor de
este planteamiento esta la aspiración de construir un marco de referencia
básico y útil para orientar e informar a los estudiosos y practicantes de política
pública que han llegado a tomar a la organización como un factor explicativo
tanto en el terreno como de su problemática disciplinar.
Interesados en desenvolver la cubierta del conocimiento de sentido
común acerca de que entre la política pública y la organización se da una
relación de mutua influencia, hemos afrontado ciertas dificultades para
informarnos, explicarnos, describir aquellas políticas públicas que afectan a las
* Los autores agradecen el apoyo del CONACYT -a través del Proyecto con clave 90541, 2008- y del Programa de Apoyo a la Incorporación de Nuevos PTC del PROMEP –Proyecto con registro UAM-PTC-032- para el financiamiento de la investigación sobre la cual se ha construido este trabajo. De igual manera, agradecen los comentarios de las y los participantes del Seminario Interinstitucional de la Perspectiva Organizacional de las Políticas Públicas y aclaran que el contenido de este texto es de su exclusiva responsabilidad.
3
organizaciones. Interesados en éstas últimas como objetos de estudio y, por lo
tanto, en todos aquellos fenómenos que las atraviesan, que de alguna manera
derivan en ellas y/o que son atravesados por ellas; las políticas públicas
también nos han llamado la atención. Como resultado de este interés, hemos
hallado algunos asomos del dinamismo organizacional en los sectores o
dominios de políticas los cuales alteran o guían -ó al menos lo intentan- dirigir
su curso.
En paralelo, nuestro interés se ha incrementado al notar la ausencia casi
total de trabajos y de estudiosos de ambos campos del conocimiento que den
cuenta de la relación que hay entre ellos, sobre todo en el nivel nacional.
Desde luego que esta relación se manifiesta en algunos trabajos de
investigación, aunque las razones de ella, no son expuestas de manera abierta
como para permitir explicarla y propiciar la formación de conocimiento básico,
que sustente la realización de estudios sobre sus implicaciones tanto prácticas
como teóricas, en ambos campos del conocimiento.
Por ello es que esperamos, de la presentación de estas reflexiones,
sean de utilidad para aquellos interesados en mantenerse o situarse en la
frontera en al cual se construye la relación entre las políticas públicas y las
organizaciones. También esperamos que sea de utilidad para aquellos cuyo
único interés radique en acercarse a uno u otro campo. Está de más decir que
esperamos se abra una puerta a la discusión tanto con aquellos colegas de los
estudios organizacionales como con aquellos estudiosos de las políticas
públicas; como una manera de propiciar que se incremente el cúmulo de
conocimiento desarrollado en esta frontera en construcción común.
4
El trabajo consiste esencialmente de en 5 apartados. En el Primero, se
problematizan las apreciaciones de sentido común como un recurso primario
de construcción del conocimiento en trabajos caracterizados por carencia de
referentes suficientes del mismo tipo, la difícil aprehensión del objeto o
fenómeno y la dificultad para elaborar razones que lo expliquen. Tal es el caso
de la relación aquí planteada.
En el segundo apartado se exponen los elementos conceptuales que
dirigieron el sentido de nuestra percepción a manera de señalar el derrotero
seguido en la motivación del trabajo y, sobre todo, para definir la pertinencia de
estudiar la relación entre políticas públicas y organizaciones. En el tercer
apartado, con un breve análisis del caso del campo de las MIPYMES, se hace
una propuesta para construir una relación fructífera entre ambos campos
considerando siempre que ninguno de ellos debe quedar subordinado al otro.
El cuarto apartado consiste en desarrollar una ilustración que delinea, de
manera simple, que la relación conceptuada en el primer apartado se registra
en los campos organizacionales de las MIPYMES y de las organizaciones
ambientalistas en una mutua determinación y complementariedad. Finalmente,
en el apartado de conclusiones se plantean y discuten de manera crítica los
puntos que consideramos como más interesantes y urgentes para desarrollar la
propuesta elaborada en nuestro segundo apartado de este texto y, en
consecuencia, una perspectiva organizacional de las políticas públicas.
I. Percepciones iníciales sobre el conocimiento organizacional para las
políticas públicas
5
Igual que muchos otros de aquellos que se dedican a la academia, desde los
principios en que concebimos la necesidad de trabajar en la identificación de
marcos de conocimiento con los cuales trabajar en investigaciones que
incluyen tanto organizaciones como políticas públicas; ya teníamos ciertas
percepciones iníciales de las organizaciones intervienen de muchas maneras
en las políticas públicas.
Si bien es cierto que nuestra percepción se había activado inicialmente
y, desarrollado con el tiempo, a partir de nuestras experiencias en la
investigación tanto de las políticas públicas como de las organizaciones; y, al
mismo tiempo, nuestro interés primario en el estudio de las organizaciones que
nos ha llevado a otros campos como el de las bibliotecas, las organizaciones
políticas también nos ha conducido hasta las políticas públicas.
Comenzamos este apartado con nuestras primeras percepciones porque
consideramos importante recuperar la trascendencia que ha tenido para la
construcción de nuestro conocimiento. Sobre todo porque, siguiendo el título
del presente trabajo, nos parece que el grado de especialización alcanzado en
el estudio de las políticas públicas hace difícil que algún de otro especialista en
el conocimiento de un objeto material de estudio diferente se pueda introducir
en él como lo hace en el propio. Para esto, sería suficiente pensar en el estudio
de las políticas públicas como una de las áreas de estudio de la ciencia política
más importantes y que, el alto grado especialización desarrollado en cada una
de las restantes áreas de conocimiento sustantivo de la politología es un factor
que impide que el estudioso de las políticas públicas domine a profundidad ó lo
más adentrado posible, de esos campos de conocimiento.
6
Tomando esa dificultad de todo académico para dominar su disciplina y
el incremento en dificultad que se le presenta para entrar y dominar las otras, y
del estudioso de políticas públicas para dominar el desarrollo del conocimiento
en su disciplina más el requerimiento de especialización exigido en su área de
conocimiento sustantivo; tenemos que, en un sentido inverso, su dominio sobre
la propia disciplina se dificulta sobremanera para cualquier otro estudioso de
las disciplinas o ciencias de lo social.
Los casos de académicos que logran transitar exitosamente a través de
varios campos del conocimiento son raros, la mayoría va de la mano con la
especialización siguiendo la tendencia dominante en casi la mayoría de los
campos. La progresiva diferenciación entre éstos ha devenido en una
progresiva integración a partir de lo que les hace comunes.
A final de cuentas, el rol que juega la percepción en la construcción del
conocimiento en trabajos que implican el deslizamiento del investigador entre
las fronteras de dos o más disciplinas es relevante porque, de alguna manera,
suple el entrenamiento disciplinar necesariamente requerido para el dominio de
otras disciplinas.
En nuestro caso, procedentes de un campo de estudio que también
demanda un alto grado de especialización, el campo de las organizaciones,
nuestra representación metafórica del campo de las políticas públicas se dibuja
como un continente casi desconocido, del que apenas hemos visto sus costas
desde el puente de observación de nuestra nave organizacional y hemos
recorrido algunas de sus tierras de adentro por ciertas veredas que suponemos
son usadas por sus habitantes naturales y que ya conocíamos de su existencia
por otros “exploradores”.
7
Sin embargo, el deslizarse por entre las fronteras e incluso, vagar por la
costas y transitar por algunas veredas de la política pública, no es suficiente
para mapear la inmensidad de su conocimiento acumulado en diversas
topografías. Hace falta explorarlo tal y como se hace con un continente recién
descubierto y, una forma de hacerlo es utilizando la tecnología con la cual nos
desplazamos en nuestro continente de lo organizacional ó con la que han
utilizado ya aquéllos raros viajeros que van de un continente a otro
aparentemente sin complicaciones.
Siendo así, antes de emprender el viaje tenemos la tarea de ver la
utilidad de nuestra tecnología organizacional para probarla en un continente del
mundo de lo social poblado, según nuestras percepciones y las referencias de
los viajeros anteriores, por unos seres aparentemente reconocibles por nuestra
experiencia organizacional.
Porque es cierto que hemos encontrado ciertos materiales en los que se
describe la existencia de organizaciones que, desde mucho tiempo atrás,
existen en el continente donde habita de manera natural la política pública.
También tenemos conocimiento de algunas narrativas en las que se cuentan
las historias de ciertos estudiosos que ya han aplicado la tecnología del
continente organizacional para explorar el de las políticas públicas. De la
misma manera, tenemos referencias de otras historias de seres míticos, las
cuales aunque no hemos logrado adquirir sus obras, las hemos escuchado de
quienes las cantan.
Así es como se ha nutrido nuestra percepción de que las organizaciones
son afectadas por las políticas públicas, o sea, haciendo relaciones entre
ciertas observaciones de sentido común, una discusión incipiente sobre el
8
tópico, pláticas con estudiosos de ambos campos del conocimiento, algunas
lecturas y el interés académico en ellos. Esto nos ha dado pistas iníciales de
una relación significativa, aunque aún no estemos en condiciones de elaborar
razones para señalar causalidades directas sustentadas en evidencias claras.
Esto deja en claro la importancia de nuestro intento de establecer la relación
entre esos dos campos del conocimiento.
Para terminar con este punto, solamente nos queda reforzarlo señalando
que los trabajos que dan cuenta de la relación entre organizaciones y política
pública a partir de casos concretos son piezas raras por su escasez y no se
diga de la ausencia de intentos teóricos para desarrollarlo. Es verdad que hay
trabajos en los que se relacionan ambos campos pero también hay que aclarar
que no se exponen las razones de ello ni se han sistematizado sus resultados
de manera analítica y crítica.
Ante estas carencias y ausencias, la percepción, vista como un recurso
académico, en cuanto orientación inicial de la investigación, es importante para
comenzar a significar lo que no se está en posibilidades de aprehender y
expresar más que por metáforas, analogías e indicios no constatados en la
práctica o por referencias académicas. Como es de notarse, el proceso de
formación de nuestra percepción académica es aplicable más allá de las
fronteras espaciales donde interaccionan los dos campos del conocimiento que
aquí nos interesan llevar y, sobre todo como inmediatamente interesados en
las organizaciones, sentimos que es aplicable a la relación de la teoría
organizacional con todas aquéllas disciplinas y campos del conocimiento con
los cuales se relaciona para dar cuenta de su objeto de estudio.
9
II. Indicios de relación positiva entre la organización y la política pública
Profundizando un poco, la apreciación de que las organizaciones intervienen
en las políticas públicas proviene inicialmente de dos veredas. Por un lado, del
conocimiento común de que la organización es un fenómeno que, desde su
concepción moderna hasta la actualidad, atraviesa toda la vida social y; por
otro lado, del discurso académico que desde hace tiempo ha calificado a la
sociedad contemporánea como una sociedad organizada (Dubin, 1987: 149;
Burack y Smith, 1987: 149), organizacional (Presthus, 1962; Etzioni, 1979) o de
organizaciones (Perrow, 1991). Las dos, académica ó del común, llaman la
atención sobre la relevancia del fenómeno organizacional y no parece haber
otra vereda cuyo conocimiento cuestione tal relevancia.
En tal sentido, si asimilamos que las políticas públicas constituyen uno
más de los campos de conocimiento así como de la actividad profesional con
consecuencias observables en la población de una comunidad incluida en el
ámbito más amplio de las organizaciones que la conforman; entonces tenemos
a la política pública como uno de los tantos campos de actividad que
conforman esa sociedad organizacional y, como tal, difícilmente podrá escapar
a las cuestiones del fenómeno de la organización, de las organizaciones, de la
organización y de lo organizado (Clegg y Hardy, 1996: 1-28). En consecuencia
y de manera lógica, nos encontramos con que las políticas públicas quedan
dentro del marco de lo organizacional.
Así, aunque desde el plano de la apreciación y del conocimiento de sentido
común (Reid, 1998) las políticas públicas no escapan a la cuestión
organizacional, el punto del porqué se toman como campo de interacción con lo
organizacional cuando el estudio del objeto material de la organización remite a
10
pensar en un espacio de conocimiento en el cual se encuentran y se reconocen
múltiples disciplinas y ciencias; es un punto relevante que no se puede
contestar solo con una simple declaración como la del interés por una práctica
social con cierto atractivo para la interacción académica y/o la investigación
interdisciplinar.
Por lo tanto, preferimos plantear en un sentido positivista dos supuestos
relacionales como puntos de partida para nuestra exploración, cuyo desarrollo
queda subsumido a inmediatas revisiones de la literatura del campo,
discusiones de seminario, observaciones en el campo, elaboración de
documentos para discusión, etc.
Nuestro primer supuesto consiste en ponderar que la política pública
afecta el comportamiento organizacional. Éste nos permite declarar desde los
cimientos teóricos del nuevo institucionalismo que la política pública se puede
constituir en un constreñimiento institucional del comportamiento de las
organizaciones cuando a éstas se le practica una incisión para relacionar sus
elementos, procesos y funciones internos con los que constituyen a la política
pública desde el contexto inmediato. En extensión, podemos asumir que las
políticas sectoriales constriñen el comportamiento de las organizaciones que se
desempeñan en cada uno de los sectores o dominios de políticas; y que tal
constreñimiento es determinado por las características propias de cada sector y
de las características típicas de las organizaciones de éstos. Es decir que, en
términos generales, las políticas públicas afectan al comportamiento
organizacional en un sentido institucional y, en términos específicos, las
afectan según su situación en campos organizacionales combinados con
sectores de políticas.
11
El segundo de nuestros supuestos declara que las organizaciones
intervienen activamente en las políticas públicas, ya sean como marcos
limítrofes que enmarcan los espacios donde se diseñan, deciden, promueven,
implementan, estudian, agendan y evalúan ó como actores activos y
comprometidos que toman partido a favor o en contra de algunas de ellas e
incluso, las políticas que les benefician ó perjudican. Este último supuesto nos
permite visualizar a las organizaciones como espacios de políticas públicas al
mismo tiempo que nos abre una hendidura para identificarlas y
conceptualizarlas como actores que se mueven activamente en y entre ellas.
Ambos supuestos conforman, en síntesis, un claro discernimiento hacia
la política pública en cuanto elemento contextual que influye sobre la
organización y como un espacio contenedor de ciertos recursos en el cual y por
los cuales, compiten las organizaciones del campo para establecer su dominio
sobre las otras y así potenciar sus acciones. Aunque, vale la pena precisar, que
tal discernimiento debe tomarse con la debida precaución de no asimilar a las
políticas públicas como únicas fuentes de las determinaciones causales o de
los significados del contexto para explicar y/o interpretar el comportamiento
organizacional. Por el contrario, el reconocimiento de la complejidad de lo
organizacional nos llama la atención para definir a la política pública como un
elemento más de esa complejidad.
III. La idea de enlace entre los dos campos
La atracción de la política pública hacia lo organizacional a través de su
posicionamiento cognitivo en y como parte importante de contexto de la
organización y de su colocación también a su interior para postular que existe
12
dentro de ella, no debe conducir necesariamente a que se le subordine a la
organización. Al contrario, y más que nada pensando en los límites a las
capacidades del trabajo interdisciplinario implicado, debe abrir una ventana que
permita el entendimiento entre las disciplinas como para que también los
estudiosos de las políticas públicas tengan la opción de transitar
cotidianamente de su campo al de las organizaciones. La pretensión es que los
estudiosos de políticas reconozcan a éstas como entidades a tomar en cuenta
tanto para la construcción de su conocimiento sobre las políticas como para su
aplicación en el terreno.
Con esa perspectiva de acercamiento entre disciplinas, el interés por las
políticas públicas ya se puede canalizar hacia su postulación como un
elemento o factor relevante para el estudio de las organizaciones y de lo
organizacional así como para explicar cuestiones tan específicas de éste
campo tales como sus procesos, adaptación estructural, desempeño,
comportamiento y otras tantas que se relacionan directamente con la
organización o que, de alguna manera, remiten a ella.
Con tal perspectiva también es posible ver que el vecino campo de
estudio de las políticas públicas brinda un sugestivo filón para el desarrollo de
trabajos con relación directa y sustancial hacia los sectores de lo social, lo
productivo y lo gubernamental bajo la idea de que el trabajo del académico,
incluida la parte de construcción teórica, debe ser pertinente y útil para la
sociedad en la que se construye. En recompensa, se gana evidencia empírica
que nutre las teorizaciones ya de por sí sofisticadas de cada campo y, en
muchas ocasiones, no aplicables a la realidad inmediata.
13
Vista en esos términos de utilidad, una manera pragmática de realizar la
idea de enlace fructífero es a través de la construcción de un robusto marco de
teoría para estudiar los asuntos organizacionales de las políticas públicas y, a
partir de él, construir conocimiento tanto para el campo de las organizaciones
como para el de las políticas públicas.
Y en una escala más práctica del conocimiento, uno se podría plantear
como objetivo la producción de un conocimiento susceptible de aplicarse, nada
más ni nada menos, que por los mismos actores sociales interesados en
promover la solución de sus propios problemas públicos, en el adecuado
manejo de los asuntos públicos y en la efectividad de las políticas diseñadas e
implementadas para ello.
Para realizar los anteriores objetivos es importante tomar en cuenta el
estudio de casos concretos de gestoría exitosa para iluminar el camino de
aquéllos proyectos de gestión ya en curso o bajo diseño para aplicar en el
futuro. La construcción de coaliciones concretas, prácticas de organización,
identificación de formas de liderazgo, patrones de negociación y rutas de
gestión institucional; son sólo algunos de los asuntos organizacionales con
posibilidades de estudio en tal campo si se tiene en mente el objetivo de
incrementar las probables estimaciones de éxito durante la gestión y promoción
de políticas y problemas públicos determinantes del bienestar de la población
receptora. Sobre todo, cuando la participación ciudadana, que se da de manera
coordinada a través de las organizaciones, es tomada como un elemento de
consideración para la práctica de las políticas y relevante para su estudio
(Black y Burke, 1983: 397-406).
14
Como sustento de las anteriores consideraciones, a continuación tomamos a
las MIPYMES, en tanto tipo específico de organización, a manera de conducir
la discusión hacia el tipo de política pública -la económica- que la afecta con
mayor determinación y hacia algunos de los programas concretos que afectan
su comportamiento y desempeño concreto bajo la sospecha de nuestra
apreciación de que así se nos puede facilitar más.
De esta manera, se puede apreciar que en la planeación de las políticas
y programas públicos, que afectan en concreto a este tipo de organización de
negocios sus diseñadores no consideran la problemática de este sector de la
ecología poblacional de las organizaciones y, más aún, que no trabajan o no
les interesan las cuestiones organizacionales que definen su éxito o fracaso.
De lo anterior se desprende que los asuntos, problemas y problemáticas
organizacionales debieran constituir un llamado de atención para que los
estudiosos y practicantes de las políticas públicas las identifiquen y analicen
como cuestiones que intervienen variable pero directamente en su objeto
material de estudio y que, en la práctica de algunos casos, pueden llegar a
definir su realización o fracaso.
IV. Ilustrando la interacción disciplinar
Como un tipo de organización encuadrada en el dominio o sector específico de
la política económica para la promoción de su desarrollo, las características y
problemática organizacionales de las MIPYMES, tales como liderazgo,
profesionalización, cultura, tecnología y cambio de dirección entre otras; no
coinciden con las bases que sostienen a los modelos de reestructuración de
15
este sector productivo los cuales, por cierto, son promovidos desde
organizaciones de gobierno.
Ya en este punto de la discusión, cabe preguntarnos por las causas que
determinan que no se toman en cuenta los asuntos y problemáticas
organizacionales de organizaciones como las MIPYMES para el estudio y la
práctica de las políticas públicas. En un intento por identificar algunas de esas
causas, cuando menso las más visibles, tomamos muy en serio la percepción
de que el estudio de las organizaciones constituye un campo de conocimiento
altamente especializado pero que no se considera una prioridad para la
construcción del currículum profesional (Stratton, 1949).
Como práctica relativamente nueva en nuestras latitudes, concentrada
en pocos centros de enseñanza y casi exclusivamente trabajada en el ámbito
de la investigación en programas de posgrado; es casi comprensible que no se
encuentre entre los estudiosos pero, sobre todo, entre los practicantes de las
políticas públicas.
En un sentido menos académico, más de la vida diaria en la sociedad,
también se percibe una generalizada escasez del saber hacer, de un
conocimiento o experiencia reflexiva de la población sobre formas de
organización efectivas para lograr gestionar soluciones públicas a sus
problemas de la misma índole.
El párrafo anterior nos obliga a reconocer que la organización vista como
un proceso, como una construcción siempre inacabada (Chia, 2008: 995-997;
Weick, 1969: 16-17), no puede quedar circunscrita únicamente a las llamadas
organizaciones formales (Argiris, 1987: 153-158; Scott, 2008: 514-521) y que,
aquello que llamamos “lo desorganizado” también es susceptible de ser
16
identificado y organizado (Cooper, 1986). Es decir, que si las prácticas
democráticas exigen que las políticas públicas sean construidas con la
participación de la ciudadanía, ésta no debe quedar anclada en la orilla
contraria de “lo desorganizado” (Cooper, 1986).
Discriminar y, en consecuencia, segregar a la mayor parte de la
ciudadanía que no está adherida a las organizaciones formales existentes no
es más que una práctica que olvidarse para buscar integrarla en las actuales
y/o en nuevas formas de organización (Heydebrand, 1989; Desveaux et al,
1994; Lewin et al, 1999) para encauzar y eficientar su participación
institucionalmente. Esto toma relevancia a la luz de tendencias académicas
como la nueva gobernanza o gobernabilidad democrática (Rhodes, 1996: 666,
667) aplicada a espacios nacionales como el de México en donde la cultura de
participación horizontal en los asuntos públicos es precaria y dominan las
formas de relación inter organizacionales verticales.
El caso de las organizaciones ambientalistas es representativo de esas
nuevas formas de organización que, ante la gravedad de problemas públicos
específicos, emergen ante la falta de atención efectiva por parte de las
organizaciones institucionalmente habilitadas para atenderlos (Schoonmaker,
1988: 41-75; Vedung, 1988: 76-109), el surgimiento de nuevas áreas de la vida
diaria no estructuradas ni cubiertas institucionalmente (Burack y Smith, 1987:
149) y las propiedades emergentes resultantes de su organización (Axelrod,
1997). Una de tales propiedades es el poder como capacidad para influir en las
decisiones de gobierno, políticas públicas para este caso, que les afectan.
Por el contrario, el caso de las MIPYMES es ilustrativo de un tipo
organizacional que aún con su variedad y cantidad poblacional no han logrado
17
convertirse en actores relevantes como para influir en la definición de las
políticas que les afectan. El conocimiento sobre las cuestiones
organizacionales que afectan el éxito de las políticas de este sector no es
aprovechado por quienes las elaboran. Tal vez, porque no poseen los recursos
de poder suficientes para negociar la inclusión de sus problemas en la agenda
gubernamental por lo que el poder aparece pues, como una propiedad
emergente de la organización de la ciudadanía para influir en las decisiones y
acciones de las organizaciones gubernamentales que inciden en las políticas
públicas.
Aún más, la capacidad de organización ciudadana puede ser vista como
un recurso de poder, de magnitud tal, que facilita a los ciudadanos organizados
de/en la sociedad civil gestionar soluciones a sus problemas públicos sin la
participación de la parte política de la misma sociedad. Con esto, la política
pública deja de ser una acción estatal neta y necesaria para ciertos sectores y
nichos de la sociedad civil.
En complemento a lo anterior, no se puede dejar de señalar que la
organización, como unidad social de la cual emerge la capacidad de influencia
de sus integrantes, también debe considerarse como un recurso (Harbison,
1987: 64) o conjunto de recursos que, distribuido de manera inequitativa en la
sociedad, institucionalmente queda a disposición de ciertos actores y vedada
para otros. Las pugnas entre actores por beneficiarse de este recurso devienen
en identificar a la organización como un medio para el logro de los objetivos. En
este sentido, el control de la organización empresarial que representa a las
MIPYMES e influye en las organizaciones gubernamentales que dirigen las
políticas de su sector, parece ser una cuestión estratégica para incrementar
18
sus recursos y capacidad de influencia para que se atiendan y solucionen sus
problemas.
Así, la especialización, novedad, concentración y nivel de estudio de lo
organizacional dificultan su aprehensión y aplicación por parte de los
estudiosos y practicantes de las políticas. Estos mismos factores también son
atribuibles al campo de lo organizacional. En forma complementaria, el
conocimiento construido en la práctica sobre las cuestiones organizacionales
que afectan a las políticas de un subsector determinado, se ve discriminado y
relegado por los actores que dominan a la organización representativa del
sector.
V. Conclusiones
Tomando en cuenta los casos de las poblaciones de organizaciones
ambientalistas y MIPYMES, la discusión sobre la relación entre organizaciones
y políticas públicas puede dirigirse hacia la aceptación de que se hace
necesaria la interacción entre estudiosos de las dos disciplinas para comenzar
a generar entendimientos teóricos y metodológicos y ensayar proyectos de
investigación conjuntos en los que se hagan evidentes los problemas y
coincidencias.
Este señalamiento sobre la necesidad de interacción disciplinar se ve
reforzado con la apreciación de fallas teóricas y conceptuales sobre las
políticas públicas en que incurren los estudiosos de las organizaciones en
alguna discusión sobre aquéllas por desconocer el contenido y sentido
disciplinar de sus categorías y conceptos. Así que, la crítica sobre la
desconsideración, ignorancia y hasta desconocimiento de la cuestión
19
organizacional para los practicantes y estudiosos de las políticas también se
puede hacer extensivo para los organizacionólogos en un buen ejercicio de
autocrítica.
Con toda esta discusión a cuestas, se pueden fijar los siguientes puntos de
trabajo para una agenda de investigación en el futuro inmediato:
1.- Introducir la organización, el tema y el problema de investigación
organizacional al campo de las políticas públicas identificando tanto las
organizaciones como los programas o políticas públicas que afectan la acción
organizacional positiva o negativamente así como las organizaciones,
programas y políticas que, por concentrar recursos se constituyen en fuentes
de los mismos y, por lo tanto, en objeto de acciones estratégicas para su
dominio y colonización (Crozier y Friedberg, 1990: 142).
2.- La formación de casos para construir evidencias de que las
organizaciones intervienen en las políticas públicas y que ambas se influyen
mutuamente.
3.- Realizar estudios de caso para identificar lo organizacional de la
política pública en campos organizacionales y dominios o sectores de políticas.
Sin embargo, para la discusión de la perspectiva organizacional de las
políticas públicas (punto 3), se identifican dos aspectos problemáticos para
desarrollar esos puntos del trabajo inmediato y para profundizar en la
indagación de esta perspectiva:
1.- Dificultad para identificar o establecer espacios acotados para el
estudio organizacional de la política pública tales como los sectores o dominios
de políticas (Burstein, 1991). Para esto se plantea la necesidad de
20
circunscribirse a los sectores de políticas para facilitar la identificación de las
políticas y/o programas que afectan y/o que son afectados por las
organizaciones particulares estudiadas por uno. Se estima que la definición de
los sectores o campos de las políticas y/o programas facilita ubicar la acción
general del tipo de organización bajo estudio en uno de esos campos como
actor que trabaja activamente para promover la solución de los problemas de
su campo o que es objeto de coerción y/o dominio de parte de otras
organizaciones del mismo o de otros campos que también trabajan activamente
para solucionar los problemas de su campo o de otros campos. Así, también se
pueden identificar las organizaciones que afectan el comportamiento de la(s)
que se encuentra(n) bajo estudio o de aquéllas que son afectadas por éstas
últimas. Es pues la identificación de la acción organizacional en un espacio
denominado sector o dominio de políticas públicas (Burstein, 1991).
2.- El reconocimiento general de que las organizaciones intervienen de
diversas maneras en las políticas públicas constituye un elemento más que
complica el estudio de las organizaciones e incrementa la complejidad de
éstas. Por un lado, viendo a las políticas públicas como un elemento del
contexto de la organización, es un elemento que define la acción de las
organizaciones de un determinado dominio o sector a través de decretos o
lineamientos que inciden en la creación de otras organizaciones en el mismo
campo, en la distribución y redistribución de recursos financieros y de otros
tipos, en las formas y tiempos de evaluación del desempeño; así como en la
definición, indefinición o redefinición de los problemas que afectan al sector o
dominio; e incluso, la definición misma del campo organizacional (DiMaggio y
Powell, 1983: 148; 1991: 64-65; 1999: 106) o nicho ecológico como población
21
receptora de las políticas o programas públicos, entre otras formas de
influencia. Pero, por otro lado, si se ve a las políticas como producto de la
acción de ciertas organizaciones que concentran los recursos normativos,
materiales y simbólicos para atender los problemas públicos, diseñar
soluciones o gestionarlos; se tiene que pueden ser considerados como
recursos del ambiente que, por el interés que múltiples actores tienen en ellos,
se asimilan como recursos escasos. En este sentido, las políticas públicas se
pueden considerar como recursos del ambiente concentrados en ciertas
organizaciones facultadas para distribuirlos. De esta manera, se tiene que
dichas organizaciones, en tanto proveedoras de recursos, serán blanco de
estrategias de colonización por parte de aquéllas que requieren de tales
recursos para potenciar su acción (Crozier y Friedberg, 1990: 142) con lo que,
entonces, las organizaciones de los diversos campos organizacionales y
sectores de políticas buscarán afectar las decisiones y el comportamiento de
dichas organizaciones para encauzar satisfactoriamente la promoción de sus
propuestas.
Así, tenemos que la acción organizacional se puede afectar por las
políticas públicas al mismo tiempo que las organizaciones afectan a éstas con
el juego de estrategias (Crozier y Friedberg, 1990) implementado para dominar
a las organizaciones que concentran sus recursos. Al parecer de lo anterior y
siguiendo a Hjern y Porter (en Pressman y Wildavsky, 1998: 374) cuando
hablan de la fase de implementación de la política pública, ésta es un espacio
de acción inter organizacional o multi organizacional.
Finalmente parece adecuado considerar que el reconocimiento de mutua
influencia entre las políticas públicas y la acción organizacional llama a
22
establecer un espacio de organización del conocimiento en el campo de
estudio de las organizaciones así como el acuerdo primario con los estudiosos
de políticas que ya han señalado que las organizaciones son entidades
importantes en su campo.
Bibliografía
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23
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24
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VIII Congreso Internacional de Análisis Organizacional.
Individuo y Sociedad: Redes y Formas Emergentes de Organización
PERTINENCIA DE LA METODOLOGÍA CUALITATIVA PARA EL ESTUDIO DE
ORGANIZACIONES PÚBLICAS. REFLEXIONES A PARTIR DE LA CONSTRUCCIÓN DE LEGITIMIDAD EN LA CNDH.
Mesa de Trabajo: Políticas Públicas desde la perspectiva organizacional.
Modalidad de la Ponencia: investigación en proceso.
PERTINENCIA DE LA METODOLOGÍA CUALITATIVA PARA EL ESTUDIO DE ORGANIZACIONES PÚBLICAS. REFLEXIONES A PARTIR DE LA CONSTRUCCIÓN DE LEGITIMIDAD EN LA CNDH. Resumen. Es casi un lugar común afirmar que la “gran falla” del modelo político postrevolucionario mexicano estuvo en que se dedicó a la defensa de derechos sociales (salud, educación, etc.), descuidando aspectos vinculados con la libertad democrática y con el ejercicio de los derechos políticos, lo que le llevó a ser caracterizado como un régimen corporativista y clientelar. Suele decirse entonces que el gran avance que México ha tenido en estos últimos veinte años radica en la conquista de derechos políticos, que puede verse en la creación de instituciones como el IFE, la CNDH o el IFAI. Se trata de instituciones encargadas de temáticas sumamente delicadas, en la medida en que definen la calidad de la democracia y del Estado de derecho de un país como México. El problema se presenta cuando el ciudadano no percibe a estas instituciones como propias, sino totalmente ajenas, incapaces de mejorar su vida cotidiana y, por tanto, con poca legitimidad. La literatura de la Nueva Gestión Pública está plagada de métodos para elevar la eficiencia y de experiencias “exitosas” en materia de rentabilidad pero no dice mucho en materia de legitimidad. En la siguiente ponencia se busca problematizar acerca de las dificultades de una institución en particular, la CNDH, para lograrla. Buscamos para ello comenzar por demostrar que el mayor presupuesto no es siempre sinónimo de mayor capacidad de acción encaminada a mayor legitimidad, un poco para determinar que esta institución verdaderamente necesita legitimidad. Posteriormente, abundaremos en la parte fundamental de esta ponencia: porqué es necesaria la utilización de herramientas propias de la metodología cualitativa de investigación para determinar en qué consiste la legitimidad de una institución, en qué clase de procesos, y qué pasa al interior de esta organización que determina en gran parte sus resultados visibles y, por tanto, su legitimidad. Finalizamos con un primer acercamiento al análisis cualitativo de un proceso crítico dentro de la CNDH: el debate implícito en la integración de un expediente y en el proyecto de conclusión.
SOBRE LA PERTINENCIA DE LA METODOLOGÍA CUALITATIVA PARA EL ESTUDIO DE ORGANIZACIONES PÚBLICAS. REFLEXIONES A PARTIR DEL ANÁLISIS DE LA CNDH.
María Teresa Magallón Diez1.
Es casi un lugar común afirmar que la “gran falla” del modelo político
postrevolucionario mexicano estuvo en que se dedicó a la defensa de derechos
sociales (salud, educación, etc.), descuidando aspectos vinculados con la libertad
democrática y con el ejercicio de los derechos políticos, lo que le llevó a ser
caracterizado como un régimen corporativista y clientelar. Suele decirse entonces
que el gran avance que México ha tenido en estos últimos veinte años radica en la
conquista de derechos políticos, que puede verse en la creación de instituciones
como el Instituto Federal Electoral (IFE), la Comisión Nacional de Derechos
Humanos (CNDH) o el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI). Se trata
de instituciones encargadas de temáticas sumamente delicadas, en la medida en
que definen la calidad de la democracia y del Estado de derecho de un país como
México. El problema se presenta cuando el ciudadano no percibe a estas
instituciones como propias, sino que le son totalmente ajenas, incapaces de
mejorar su vida cotidiana y, por tanto, con poca legitimidad.
La literatura de la Nueva Gestión Pública está plagada de métodos para elevar la
eficiencia y de experiencias “exitosas” en materia de rentabilidad pero, ¿qué dice
en materia de legitimidad?, ¿qué puede decir acerca de un constructo social tan
complejo, que requiere de soluciones colectivas para su generación y, sobre todo,
1 Profesora-Investigadora Titular “C”, tiempo completo. Departamento de Administración, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco.
4
de mucho más que de la adopción de “mitos” –según el lenguaje del Nuevo
Institucionalismo Sociológico- para su obtención?
En la siguiente ponencia se busca problematizar acerca de las dificultades de una
institución en particular, la CNDH, para lograr la deseada legitimidad. Buscamos
para ello comenzar por demostrar que el mayor presupuesto no es siempre
sinónimo de mayor capacidad de acción encaminada a mayor legitimidad, un poco
para determinar que esta institución verdaderamente necesita legitimidad.
Posteriormente, abundaremos en la parte fundamental de esta ponencia: porqué
es necesaria la utilización de herramientas propias de la metodología cualitativa de
investigación para determinar en qué consiste la legitimidad de una institución, en
qué clase de procesos, y qué pasa al interior de esta organización que determina
en gran parte sus resultados visibles y, por tanto, su legitimidad. Finalizamos con
un primer acercamiento al análisis cualitativo de un proceso crítico dentro de la
CNDH: el debate implícito en la integración de un expediente y en el proyecto de
conclusión.
Restricciones presupuestales e ilegitimidad, ¿una pareja indisoluble?
Con una política económica que lleva a recortes presupuestales como una
constante en aras de mantener finanzas públicas sanas, es común escuchar que
la calidad del sector público en la atención a la ciudadanía va en detrimento y, por
tanto, su legitimidad se ve disminuida pero, ¿es así para el caso de la CNDH?,
5
¿ha sido el presupuesto una limitante real en su proceso de institucionalización y
de construcción de legitimidad?
Tratamos de de analizar un fenómeno complejo: si el Nuevo Institucionalismo
Sociológico (NIS) encuentra la causa de los desmedidos esfuerzos por lograr el
cambio organizacional en la adopción de mitos legitimados para, a su vez, obtener
mayor legitimidad, no llega a definir qué debe entenderse por tal término, por lo
que difícilmente se sabe con certeza cuándo una organización, un modelo de
gestión o un programa de cambio institucional han logrado ser reconocidos como
legítimos. Para el caso de una empresa privada, quizá los niveles de ventas o el
precio de sus acciones podrían ser indicadores pero, ¿para una organización
pública?, más aun, ¿para una organización pública encargada de la promoción y
defensa de los derechos humanos?
Cualitativamente y desde una perspectiva más antropológica, al releer a Durkheim
y a Hume –a través de Douglas (1986)-, podemos percatarnos de que los
derechos humanos están profundamente relacionados con “lo sagrado”2, con los
grandes principios que sellan la legitimidad de un régimen.
2 Según Durkheim, lo sagrado se reconoce por tres características. En primer lugar, es peligroso. Cosas terribles ocurrirán si se profana; el mundo se desintegrará y el profanador será aplastado. En segundo lugar, todo ataque contra lo sagrado concita emociones en su defensa. Por último, se invoca de forma expresa. Hay palabras, nombres, lugares, libros, banderas y tótems sagrados. Todos estos símbolos hacen de ello algo tangible, pero no limitan en modo alguno su alcance. Parapetado en la naturaleza, irrumpe desde puntos privilegiados para defender todas las clasificaciones y teorías en que se sostienen las instituciones. Para Durkheim se trata en esencia de un artefacto de la sociedad, de un conjunto necesario de convenciones basado en una particular división del trabajo que, por supuesto, produce la indispensable energía para esa clase de sistema (Durkheim, 1893, citado por Douglas, 1986:164). Lo sagrado aporta un punto de equilibrio entre naturaleza y sociedad en el que cada uno refleja a la otra y ambas sustentan lo conocido.
6
Cuantitativamente, la importancia de la CNDH es también evidente. Para empezar,
no ha padecido lo que el resto de la Administración Pública mexicana. Los
recortes presupuestales no han sido importantes, por el contrario. Esto puede
verse en el Cuadro 1. En el 2000, por ejemplo, con el inicio del foxismo, el
incremento en la asignación presupuestaria con respecto al año anterior es de
poco más del 60%. Al año siguiente le es concedida la autonomía de gestión y
presupuestaria. En todo caso, una conclusión es clara: año tras año, el incremento
en el presupuesto asignado es mucho mayor a cualquier estimación inflacionaria.
Mayor presupuesto con otorgaiento de autonomía, ¿qué más podría pedir una
institución pública para el cumplimiento de sus fines y, por tanto, para lograr
sembrar acciones que aumentaran su legitimidad? Algo quedaba claro: se trataba
de de una institución estratégica para el régimen.
Más allá de pensar en tótems australianos y emblemas de reyes medievales, lo sagrado tiene una presencia permanente aún en la esfera más cotidiana del racional hombre moderno. Así, para Hume, la justicia es el sello de la legitimidad, pero es una virtud artificial, un constructo social necesario, concebido para permitir la coordinación de un determinado conjuntos de instituciones: ningún elemento aislado de la justicia es intrínsecamente correcto, que lo sea o no depende de su generalidad, de su coherencia esquemática y de su encaje con otros principios generalmente aceptados.
7
Cuadro1. Evolución histórica del presupuesto otorgado a la CNDH desde su creación.
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Presupuesto (Millones de pesos), base 100 = 2008.
Años
Presupuesto asignado (real)
Presupuesto ejercido (real)
% variación ejercido respecto al aprobado
1993 299.35 421.49 40.80
1994 322.65 456.85 41.59
1995 268.93 304.32 13.16
1996 266.25 317.33 19.18
1997 261.73 354.81 35.56
1998 286.33 336.18 17.41
1999 250.08 311.03 24.37
2000 405.95 412.41 1.59
2001 563.32 541.34 -3.90
2002 593.13 594.82 0.28
2003 718.79 722.09 0.46
2004 747.66 759.66 1.61
2005 814.38 823.84 1.16
2006 820.75 940.96 14.65
2007 853.25 865.33 1.42
2008 866 873.6 0.88
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación en Ramos Autónomos-Gasto Programable, publicado en el Diario Oficial de la Federación 2000-2008. Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2000-2008.
La Gráfica 1 puede ayudar a ver el comportamiento del presupuesto en términos
más claros. ¿Por qué decimos que la CNDH representa el caso de una institución
urgida de legitimidad? Entre otros factores, porque vivimos en un país en el que
los recortes presupuestales han sido mayores en áreas encaminadas a la
protección social y a la redistribución del ingreso: salud, educación, vivienda. Era
claro que los resultados esperados de una institución que no tiene que someterse
Presupuesto Asignado y Ejercido de la CNDH 1993 - 2008, base 100 = 2008.
Años
Millo
nes
de p
esos
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación en Ramos Autónomos-Gasto Programable, publicado en el Diario Oficial de la Federación 2000-2008. Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2000-2008.
De 1999 a 2000 el incremento presupuestal es notorio. Se deduce entonces que
se trataba de una institución estratégica para el recién llegado gobierno “de
alternancia”. Recurramos, finalmente, a la comparación más obvia desde el punto
de vista del análisis económico, al indicador más “vulgar” y evidente para evaluar
el desempeño de una institución, relacionando el presupuesto ejercido con los
productos generados, en este caso, con el número de recomendaciones emitidas
a lo largo de su existencia. Se aprecia en el Cuadro 2 que estamos hablando de
que mantener los “mitos” que representan “lo sagrado” representa una fuerte
erogación en términos presupuestales. La relación entre presupuesto ejercido y
número de recomendaciones emitidas es inversamente proporcional. Mientras el
presupuesto muestra un crecimiento sostenido, año con año, las recomendaciones
son cada vez menos. En el periodo 1993-1999 se concentra una muy alta
proporción de recomendaciones emitidas con respecto del total generado a lo
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largo de la existencia de la CNDH. Pareciera que en sus primeros años la
institución se esforzó por ganarse una presencia notoria en el sistema político
mexicano, por construirse una identidad “fuerte” y un reconocimiento. Del total
presupuestal que le ha sido otorgado durante 14 años, la mayor proporción se
concentra en el periodo 2001-2006. Durante ese mismo lapso, es cuando más
bajo porcentaje de recomendaciones se tiene.
Gráfica 2
COMPARATIVO PRESUPUESTO EJERCIDO Y RECOMENDACIONES DE LA CNDH
Sin embargo, quedarse sólo con un análisis economicista de este tipo sería
bastante engañoso. Porque no reconoce el peso diferenciado de cada
recomendación. Por ejemplo, durante 2006, con una sola recomendación podría
haberse obtenido mayor impacto y legitimidad que las 46 que se emitieron durante
ese año. Una sola recomendación hubiera representado más eficacia simbólica
que la aparente “eficiencia productiva” de miles de recomendaciones. Nos
referimos al caso de la Zongolica, por los principios institucionales a los que
apelaba: se trataba de defender a una mujer, anciana, pobre, indígena y en estado
de indefensión, presuntamente violentada por militares armados. Representaba
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mucho de “lo sagrado” de una sociedad que se dice civilizada, y de un Estado de
Derecho en el que la justicia opera.
Por ello, utilizar herramientas propias del análisis cualitativo aun en el análisis del
presupuesto otorgado a la institución bajo estudio, puede representar un
acercamiento interesante cuando, lo hemos visto, mayor presupuesto no es
sinónimo de mayores probabilidades de construcción de legitimidad.
Sobre la metodología cualitativa en el estudio de la Administración Pública. Optar por una metodología de tipo cuantitativo o cualitativo para emprender una
investigación no es más que una elección comunicativa, ni más ni menos. Aun los
fenómenos sociales que suelen analizarse desde una perspectiva cuantitativa,
pueden también considerarse como una “especial clase de textos” que llevan a la
construcción de una cierta narrativa.
En relación con la Administración Pública, Czarniawska (1997) recuerda que los
primeros análisis simbólicos de la acción organizacional se enfocaron en los
presupuestos, y cita las siguientes referencias como centrales para reforzar este
complejo carácter del proceso de construcción de un presupuesto público:
- “The Symbolic Uses of Politics”, de Murray Edelman, publicado en 1964,
llevó a Thomas Anton a afirmar que el presupuesto es un símbolo de
responsabilidad y la presupuestación, por tanto, se convierte en un juego de
mantenimiento de status, en el que una parte está por el crecimiento y otra
por el recorte.
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- La disertación doctoral de un clásico de la Teoría de la Organización como
Geer Hofstede, “The Game of Budget Control”, en 1967, llevó a una
conclusión similar en torno a los artificios políticos necesarios para llevar a
buen término un proceso de orden técnico, como el presupuesto.
- Sobre la base de sus estudios en municipalidades noruegas, en 1970,
Johan P. Olsen habló de la necesidad de una nueva perspectiva que
analizara la conducta en las organizaciones ante fenómenos específicos
como la “presupuestación”, y propuso el término “ritual” como la metáfora
apropiada. El trabajo pionero de Olsen inspirado en investigadores
escandinavos, llevó a concebir a los presupuestos como “rituales de razón”
en los que, paradójicamente, se esconde la dura batalla cotidiana entre
grupos por construir un lenguaje de consenso. Puede entonces concluirse
que, si se estudian no sólo los productos finales sino los procesos
implicados en cualquier acción organizacional, la metodología más
apropiada es aquella que puede rescatar la necesaria interacción entre
estructuras y actores para la obtención de un presupuesto.
De un texto de carácter técnico, además de su función eminentemente práctica,
también pueden desprenderse funciones de índole simbólica y política. Debe
entonces reconocerse que “lo que los textos dicen es menos interesante que lo
que hacen” (Czarniawska, 1992), y que generan consecuencias en el hacer de las
organizaciones justamente por la multitud de interpretaciones que de ellos se
desprenden, a partir de las circunstancias, los intereses, los recursos en juego de
cada actor o grupo de actores en la organización. Un presupuesto es entonces
12
una narrativa (situada en el futuro), pero susceptible de ser analizada
retrospectivamente, escrita con la ayuda de ciertas metáforas básicas. Después
de todo, de acuerdo con McCloskey (1986, citado por Czarniawska, 1997), las
metáforas y las historias son el insumo básico de la economía:
Las dificultades de una historia se enfrentan a la luz del modelo, o un modelo [se interpreta] a la luz de una historia, por lo que los economistas usan ambas. Como otros seres humanos, ellos usan las frases “just like this” y “once upon a time” rutinariamente para su trabajo. Así, los economistas están preocupados tanto por explicar como por entender.
La metodología utilizada, finalmente, debe de guardar correspondencia con la
definición de realidad de la que se parte, con la concepción teórica en la que se
inscribe el investigador y en la que basa el diseño de su investigación. Debemos
primero revelar lo que queremos estudiar. No se trata sólo de definir lo que es la
CNDH de acuerdo con su Ley Orgánica. Se trata de hacer un retrato de dicha
organización en toda su complejidad: una organización pública empeñada en
legitimarse y, a su vez, en legitimar al Estado que le dio nacimiento. Plantear
entonces una definición de “organización” no es una tarea sencilla. En palabras de
Dwight Waldo (1961, citado por Czarniawska, 1992), “quien no se ha empeñado
en formar una frase (o aun un párrafo) de definición de organización, se ha
negado a sí mismo una experiencia educativa de alto valor”. Intentémoslo con
Czarniawska (1992:32):
Las organizaciones son redes de acción colectiva, empeñadas en un esfuerzo por formar el mundo y las vidas humanas. Los contenidos de la acción son significados y las cosas, artefactos. Una red de acción colectiva es distinguible de otras por la clase de significados y productos socialmente atribuidos a la organización dada.
Esta definición es compleja por lo menos por tres de sus características:
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- Cualquier distinción entre organizaciones es situacional, temporal y frágil.
Característica esencial de las redes es que no tienen fronteras definidas de
manera permanente, sino que están continuamente rehaciéndose;
- Por tanto, cualquier intento por atribuir un conjunto estable de atributos a
una red es bastante falible. “Organizaciones” y “ambientes” se fusionan o
convergen uno en otro, y nuestros intentos de delineación son de orden
situacional; sin embargo, existe algo que diferencia y unifica varias redes de
acción: las reglas de conducta y los principios de organizing.
- Tercero, los significados pueden no ser muy distintos de los artefactos y
viceversa. Los significados pueden ser “deificados” y volverse artefactos,
mientras los artefactos quizá sean o se vuelvan puros símbolos.
Si concebimos a la organización como red de acción colectiva, entonces estamos
obligados a reconocer con qué actores se relaciona y, por tanto, a qué
condicionantes se enfrenta en sus decisiones de mayor impacto. El “ambiente”
puede además conformar una “estructura externa” siempre latente dentro del
quehacer de la CNDH, con un peso específico mayor que la misma estructura
formal de la organización. El quehacer de la CNDH se complejiza cuando un
artefacto (una recomendación emitida, por ejemplo), cobra un poder simbólico
superior al calificar a organizaciones o a funcionarios públicos, en concreto, de
“violadores de derechos humanos”.
Recuperando el sentido de la concepción epistemológica y teórica de la que se
parte para hacer una investigación, concluimos que será justamente esa definición
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de organización la que condicione gran parte de lo que se logre ante cualquier
intento por lograr cierta legitimidad: si se parte de una concepción de organización
como un agregado de individuos asignados a jerarquías estables, en donde los
roles de principal y agente están claramente delimitados3 y, por tanto, los
estímulos a los que cada uno habrá de responder son fácilmente predecibles,
entonces obtener legitimidad es viable porque ésta se limita al cumplimiento de
metas cuantitativas e individuales.
Este tipo de definiciones de organización se derivan del Nuevo Institucionalismo
Económico (NIE). En contraste, el Nuevo Institucionalismo Sociológico (NIS)
afirma que el cambio obedece a procesos de legitimación social de las
organizaciones. Obtener eficiencia es algo fácilmente identificable pero, ¿podemos
decir lo mismo de la “legitimación social”? Lo que se desprende del NIS es que,
para obtenerla, las organizaciones incorporan en sus estructuras reglas que,
sustentadas en creencias o normas sociales (“mitos institucionales”), aumentan la
legitimidad. De este tipo de afirmaciones, podemos inferir una de las
consideraciones básicas en torno al NIS, como el reconocimiento no sólo de la
3 Desde una perspectiva constructivista, este tipo de categorías no resulta relevante para la comprensión de las interacciones sociales que se propone interpretar. No bastaría con utilizar un concepto como “posición jerárquica”, ni siquiera otros como “posiciones formales” o “roles institucionalizados”; más bien, tendríamos que tratar a los roles sociales como procesos de toma de roles o, más constructivistamente, de “elaboración” de roles. Cicourel (1974:22, citado por Czarniawska, 1992) reitera que el actor no es el ocupante de una posición para la cual hay un pulcro conjunto de reglas –una cultura o conjunto de normas-, sino una persona que debe actuar en la perspectiva suministrada en parte por su relación con otros, cuyas acciones reflejan roles que ella debe identificar. No importa cuán bien especificado un rol como “esposa” o “profesor” se supone que están, cualquier persona que desempeña uno de esos roles lo hace de nuevo, lo renueva, lo reconstruye tentativamente. Y el desempeño y las expectativas de otros –esposos, estudiantes- están entre los factores más importantes a considerar, formando este desempeño tentativo. Entonces, cualquier concepto como “normas sociales”, “jerarquías institucionalizadas”, etc., tendría que ser revisado acordemente.
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dualidad de la estructura4 cuando se habla de “isomorfismo estructural”, sino
también de la problemática que implica toda estructura: rutinas, códigos y toda la
compleja red de acuerdos externa a la propia organización bajo estudio.
Siguiendo a Czarniawska (1997), si las organizaciones son redes de acción, las
acciones implicadas en la construcción de dichas redes son etiquetadas,
delimitadas y dotadas de significado por la producción y recepción de actos de
habla, en otras palabras, en conversaciones. Y la palabra es siempre material,
tiene profundas implicaciones en la cotidianidad de una organización. Por ello, la
etnometodología dice que todas las reglas típicas de una comunidad pueden ser
encontradas en cualquier conversación entre sus miembros, aquellos que
muestran mayores competencias para vivir en la organización.
De lo que se trata, finalmente, para el caso bajo estudio –la difícil construcción de
la legitimidad en una organización pública como la CNDH-, es de reconocer qué
rasgos propios de ésta dificultan elevar la percepción que en torno a ella tienen los
ciudadanos, y cómo es que la realidad construida socialmente por los actores
competentes en esta institución determina la calidad de sus respuestas ante
eventuales violaciones de derechos humanos:
4 Por ejemplo, la Teoría de la Estructuración de Giddens postula la dualidad inherente de las estructuras: constriñen, determinan, condicionan, pero también posibilitan, dan elementos para que el sujeto llegue a crear, modificar y encuentre en ellas usos alternativos ajenos a los originalmente programados. De ahí que, lejos del determinismo propio de las visiones lineales y normativas que sobre el cambio organizacional proliferan, se reconoce que el resultado de éste será aquello que permita el interjuego entre acción y estructura: las estructuras afectan y a su vez son afectadas por la acción.
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Esta intersubjetividad es la base del núcleo común de representaciones abrazadas por actores involucrados en la misma acción colectiva, el núcleo de significados que ellos comparten. Este núcleo determina lo que su realidad común es –el objeto de la curiosidad e interés de investigadores (Czarniawska, 1992: 195).
Así, si el nivel más común de nuestra experiencia es intersubjetivo –actuamos
sobre aquellos terrenos subjetivos cuya realidad es confirmada por otra gente, sin
que ello necesariamente signifique llegar a leyes generales, “causales”, detrás de
la acción social. De cualquier forma, si cambiamos “causas” por “razones”
(Czarniawska, 1997), resulta entonces obvio que los actores “nativos” deben ser
preguntados, entrevistados, observados5.
Se trata, entonces, de “observar” para inferir la “lógica de lo apropiado” en esta
organización, observando lo cotidiano, lo “dado por hecho”, además de “lo
excepcional” sintetizado en ciertas ceremonias pues, “si la realidad cotidiana es
confirmada diariamente por todo lo que nosotros hacemos, las ceremonias,
rituales y dramas proveen una confirmación intensiva, condensada, de la realidad
misma” (Czarniawska, 1992). La observación cobra importancia central cuando se
reconoce que las conductas se vuelven acciones a través de la interpretación.
Estudiar conversaciones y acciones (conductas interpretadas) en la organización
cobra sentido cuando ambas se convierten en “textos” susceptibles de análisis y,
5 Tan necesario es respetar la voz de los actores y la intersubjetividad que a partir de ella se desprende que Czarniawska (1997) señala: “Los investigadores preguntan a la gente en el campo para abstraer, comparar, generalizar. Pero algunos de mis interlocutores romperían mi estructura analítica („¿cuáles son los problemas más agudos que estás experimentando hoy?‟, o „¿puedes comparar tu situación presente con la de hace dos años?”) diciendo „déjame decirte primero cómo es que todo esto comenzó‟ o „necesitas saber algo más del pasado primero‟. Producen una rica narrativa que no habría identificado en las líneas que yo había sugerido. Esto lo vi con cierto pánico –„¿cómo los llevo al punto?‟- mientras ahora he aprendido finalmente que ese es el punto”.
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siguiendo a Czarniawska (1997) se trata un texto como perteneciente a otros
textos, como un trazo material de una conversación que tuvo o está teniendo
lugar. Se busca entonces reconocer qué elementos del contexto son relevantes
para la comprensión de los textos, obligando así al texto “emergente” del trabajo
de campo a “hablar con otros textos”, descubriendo las casi siempre ocultas
conexiones entre los textos, comparando así lo que el texto dice con lo que hace,
interrumpiendo el “suave fluir rutinizado” de ciertos textos dentro de la
organización con preguntas del tipo “¿cómo es que se llegó a esa conclusión?”,
“¿por qué no desde este otro camino?”, “¿qué ocurría en la organización mientras
allá afuera pasaba esto otro?” (Silverman y Torode, 1980, citados por
Czarniawska, 1997), en clara concordancia con la concepción de “redes de
acción” de la que partimos teóricamente.
Por ello es que tendría que recurrirse a la entrevista como una fuente de
información esencial. Sabemos que los actores en las organizaciones saben
mucho más de lo que dicen –el concepto de Polanyi de “conocimiento tácito” ya
dio suficiente cuenta de ello- por lo que, si no se recurre a entrevistas a actores,
¿de qué otra forma podría enriquecerse la observación?, ¿por qué no admitir que
ésta nunca sería comprensiva sin los relatos de los actores, y qué son las
entrevistas sino “relatos provocados”? (Czarniawska, 1992).
Reconocer que es a partir de la acción colectiva que se construyen las redes que
dan vida a la organización, implica ir hacia los actores implicados y rescatar una
interpretación de procesos organizacionales desde su punto de vista pero “re-
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dicha” por un investigador. Se trataría de una “polifonía de voces desde dentro,
antes que una fotografía aérea tomada desde el exterior” (Czarniawska, 1992). El
rol del investigador consistiría en interpretar esos textos creados por los actores
luego de ser entrevistados, observados, y crear entonces otro texto: “ellos
construyen mundos, nosotros inspeccionamos la construcción, aunque esto
requiere la construcción de otro mundo” (Czarniawska, 1997: 204).
El “conocimiento narrativo” constituye el núcleo de los saberes organizacionales,
en la medida en que se convierte en “una importante manera de making sense de
lo que está ocurriendo en la vida cotidiana de organizaciones”, visible a través de
narrativas dichas por los actores a mi persona, a ellos mismos, a otros actores y a
observadores” (Czarniawska, 1997). Para el caso bajo estudio, tendrán que
recolectarse varias narrativas: entrevistas a personal clave, varios documentos
oficiales, notas periodísticas, así como las notas tomadas al hacer observación en
el campo.
Siendo la narrativa la principal fuente de conocimiento organizacional –en la
medida en que resume roles, rutinas, “moralejas”- recurrir a ella implica reconocer
que, en todas sus diferentes versiones, las historias organizacionales capturan la
vida organizacional de un modo que ninguna compilación de hechos podría hacer;
esto es porque ellas son “vehículos de vida” en sí mismas, no sólo “reportes”
sobre ella (Czarniawska, 1997). Sólo a partir de ellas es que se puede descubrir el
o los significado(s) de ciertos conceptos estudiando el que uso que gente
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considerada “socialmente competente” les da en situaciones reales de acción. En
este caso:
“A fin de entender el significado del pensamiento y la acción del actor (…) uno debe estudiar cómo los términos de su discurso son asignados a objetos reales y eventos por personas normalmente competentes en situaciones ordinarias” (Bittner, 1965:247, citado por Czarniawska, 1992: 135).
En opinión de Czarniawska (1992:119), la Etnometodología mira “el método y la
lógica de relatar acciones prácticas, diarias, con el supuesto de que este método y
lógica son inteligibles sólo dentro del contexto en el que ellas tienen lugar”. Así,
sabemos que estamos “fuera” de contexto cuando los relatos de personas que
parecen perfectamente competentes socialmente, son ininteligibles o parecen
irracionales para nosotros. Por ello es que no hay reglas estrictas en el
acercamiento interpretativo, no porque sea “borroso” (es borroso porque no es
estricto) sino porque es consciente de la temporalidad y la naturaleza local de las
reglas. Por ejemplo, una antropóloga como Mary Douglas (1986), al referirse a un
proceso social tan complejo como es la formación de la identidad en los
marroquíes, afirmaba que “el lugar en sí es un contexto social a través del cual el
individuo se acostumbra a las formas de crear un espacio habitado, por tanto, ser
adscrito a un lugar significa no sólo tener un lugar de origen, sino también poseer
esas raíces sociales, esos rasgos humanos que distinguen al tipo de persona que
uno es”.
Podemos entonces concluir que la pertinencia de los estudios interpretativos en
las organizaciones públicas deriva de su énfasis en los procesos antes que en las
20
estructuras. Es el proceso de construcción lo que resulta interesante antes que el
constructo en sí mismo, un punto que escapa a quienes citan a Berger y
Luckmann y deifican resultados de un proceso de construcción que nunca es
revelado; los significados emergen con el tiempo y cambian con el tiempo; mas
aun, en las conversaciones presentes evocamos otras del pasado, no porque
puedan ser encontrados como moscas en el ámbar, sino porque la construcción
de la realidad es en sí misma histórica (Czarniawska, 1997).
Una nota final en torno a la metodología cualitativa. Seguramente, para un
investigador más identificado con el positivismo lógico, “los actores sólo cuentan
aquello conveniente”, en otras palabras, pueden mentir. Esto no tendría por qué
ser malo per sé:
- De acuerdo con Czarniawska (1992), los relatos de los nativos no tienen
que ser tomados literalmente. Es la manera en que son presentados la que
aparece como la más prometedora fuente de interpretación. Tal
interpretación quizá consista de tomas de posición a cargo de los actores,
como confirmación, desafío, confrontación. Las maneras en las que la
gente miente o está situada son tan informativas como las observaciones
del investigador desde el exterior, quizás aun más reveladoras. Más aun, si
hay una mentira colectiva detrás de ciertas acciones organizacionales, ésta
puede decirnos más sobre estas acciones que algunas verdades
individuales que nunca son reveladas.
- A partir de las respuestas dadas al entrevistador es que se revela un
patrón, una parte de making sense en (y de) organizaciones. En otras
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palabras, si ciertos actores organizacionales mienten, y lo hacen de una
manera repetitiva, esta mentira común es más informativa que una verdad
idiosincrática. Quizá no haya otra intencionalidad detrás de la entrevista,
pero los interlocutores creen que la hay, y el propósito es reconstruir sus
creencias.
Después de todo, según March y Olsen (1989), la habilidad para contar las
acciones de uno en términos que sean aceptados por la audiencia puede servir
para establecer qué acción es apropiada en una situación dada. Ya se trate de un
“informe reflexivo” o de un “informe justificatorio” (Czarniawska, 1997), una
probable mentira implica una forma “apropiada” de enfrentar una acción, una
manera de elegir una acción apropiada desde el repertorio accesible.
Concluyendo, la mirada que guíe el análisis de los materiales obtenidos del trabajo
de campo en una institución pública tendría que dirigirse no sólo hacia la
explicación (el cambio organizacional como producto), sino hacia la interpretación
(el cambio organizacional como proceso), por lo que el manejo de datos implicaría
pasar de un criterio cuantitativo de análisis (la “frecuencia” con que se repite una
categoría) hacia uno de naturaleza cualitativa, como es el de “pertinencia” de una
categoría emergente en relación con los otros textos que estarían siendo
producidos a lo largo del trabajo en el campo. Por ello, las técnicas utilizadas
tenían que ser de orden cualitativo pues, más que interesarse por el “qué” y
“cuántas veces”, tendría que interesarnos saber el “cómo” un proceso de
institucionalización se gesta, es decir, cómo es que la legitimidad se construye. Lo
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anterior estaría en concordancia con la afirmación de Granovetter (1994, citado
por Grancelli, 1998: 187) al señalar que, hoy día, es obligado formular preguntas
sobre el cómo, por ser éste el tipo de cuestionamientos que nos permite ir más allá
de una comprensión simple de lo que motiva a los actores económicos, orientando
nuestro interés hacia, por ejemplo, los factores que favorecen la construcción de
determinadas alianzas, la movilización y el uso de recursos a través de redes de
relaciones, la estructura de dichas redes y el grado de cooperación entre grupos.
Esto obliga a reforzar el supuesto de que “la realidad en la investigación cualitativa
está involucrada con la negociación de verdades a través de una serie de informes
subjetivos” (Barba, 2002: 252).
Esta “negociación de verdades” aparece en un proceso central dentro de la
CNDH: la integración de un expediente. Ahí se juega mucho de la legitimidad que
esta institución pudiera tener.
Algunos elementos de análisis cualitativo en un proceso crítico dentro de la CNDH. La autoría de la integración del expediente y del proyecto de conclusión como un territorio en disputa. La revisión del “proyecto de conclusión” es un momento crítico, pues representa
finalmente la decisión de emitir una recomendación o de limitarse a una “amigable
composición”. En voz de algunos visitadores adjuntos6, se realiza por “una cadena
de revisores”: Director General, Director de área y asesores. Es otro instante de
ruptura para los visitadores adjuntos, quienes se perciben como “autores” de la
investigación y del proyecto de conclusión, es decir, de la recomendación misma:
6 Estas entrevistas fueron realizadas a distintos Visitadores Adjuntos durante el primer periodo de gestión de José Luis Soberanes.
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“yo hacía, si ellos me limitaban, pues ellos que lo quiten, ¿no? O sea, si ellos dicen „aquí no‟, pues aquí no, pero ya no era mi problema, yo ya lo había puesto. Como que eso me hacía sentir mejor y bueno, yo ya no seguí con el expediente (…)” “(…) tú como visitador adjunto tenías el criterio de decir ’esta es orientación’, „este sí, no sé, me lo, este es para trabajarlo‟, este es para, a lo mejor, podrías hacer una recomendación con todo lo que ibas viendo, ¿no? Pero obviamente eso era pues, al transcurrir el tiempo, de acuerdo también al trabajo, cómo integrabas tú tu expediente” “incluso no es necesario que se presenten en la Comisión, si te hacen una llamada telefónica y tú sabes, lo escuchas, es el sentir de la gente. Se vuelve tuyo el problema, si así lo quieres (…) si la gente va contigo una vez al mes o, tal vez, nunca lo veas, es la forma en que tú puedes ayudarle, tratando de hacer tuyo ese problema”
Podemos entonces prever la reacción que puede desencadenarse cuando el
expediente es revisado por los superiores, cuando ya no es sólo el “criterio” del
visitador adjunto en que califica, y cuando un “problema” deja de ser
exclusivamente “suyo”:
“hasta para el trámite de los asuntos aquí yo siento a mi Director de área, a mi Visitador y yo les hago correcciones, mis asesores les hacen observaciones, „no estoy de acuerdo por esto y por esto con lo que estás planteando tú, yo estoy planteando esto y esto‟, „oye, pero no has visto esto‟, „bueno sí pero podemos irnos por aquí‟, y finalmente construimos una solución por el bien del servicio (…) cuidando el prestigio de la Comisión…” “(…) aquí son súper estrictos con eso, o sea, no te permiten nada ni una falta de ortografía, tenemos suficientes revisores. A nosotros nos revisa primero nuestro Director de Área, luego un asesor del Director General, el Director General, y si es un asunto que va con el Visitador, el Asesor del Visitador y el propio Visitador. Es decir, son muchos filtros que te revisan tanto forma como fondo entonces es muy difícil que algo se vaya mal…en un oficio te pide que comentes, te hace la corrección, incluso te dice, bueno estas son de fondo, ¿no? Te hacen preguntas, que por qué no le decimos esto, que por qué no le decimos aquello, y por eso me está pidiendo que lo comentemos, ¿no? (…) cuando se te llega a ir incluso un simple acento te lo señalan, si te fijas deben de ir los números de expedientes en todas las hojas…”
“(…) un expediente como de 30 tomos y ahí estás estudiándolo, toda la información que es desde el 95, darle seguimiento a cada uno de los oficios (…) resulta que al final de toda tu investigación (…) se indignó mucho porque me dice, „tanto pinche trabajo para que este cabrón vaya ahí a llegar a un acuerdo con este XXXXX‟, me dice, „sí, le cambiaron esto y esto y esto‟, estaba indignado”
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“tuve que cubrir todo el estado de XXXXX, visitando centros penitenciarios (…) aquí ya se está viendo la magnitud del problema, eso ya es por seguridad nacional, eso ya va más allá de la Comisión Estatal, que se sabe que por compadrazgo no va a recomendar, siempre se hacen de la vista gorda, ¿no? (…) tuve que hacer recomendaciones pero todas se quedaron en proyectos porque me vine para acá, peroya nada más era para revisiones y cosas así, ¿pues no el hijo de la chingada de XXXX los remitió a la Estatal?, imagínate todo lo que tuvimos que hacer mis compañeros y yo para supervisar, y que luego lo remitan a la Comisión Estatal. Y claro que no recomendaron. Punto. No hubo nada (…) Lo que sí es cierto es que Soberanes no ha recomendado mucho (…)”
Este conflicto en la construcción de recomendaciones refleja la naturaleza
compleja del trabajo en una institución como el ombudsman en un país como
México. En la construcción de recomendaciones se define mucho de los
significados cotidianos en la vida de la CNDH: ¿cómo interpreta el sujeto su labor
en la organización?, ¿qué se defiende, qué se protege, para qué se trabaja?, ¿qué
debe entenderse entonces por “derechos humanos”?, ¿qué son los derechos
humanos, finalmente, para los actores que hacen de ellos la “materia prima” en su
espacio laboral?, ¿quién determina cómo se trabaja, cómo se procesa, cómo se
presenta la información recopilada?, ¿quién determina, entonces, lo que es un
ombudsman en México? Se trata de preguntas cuya respuesta difícilmente puede
encontrarse en un modelo de gestión que se limite a la construcción de
indicadores cuantitativos. Se trata de preguntas que determinan qué tan legítima
es una institución:
“En lugar de cuestionar el uso indebido de la justicia militar, la CNDH persiste en mandarle casos, aun sabiendo que probablemente no serán investigados. Ante ello, el país debería preguntarle a José Luis Soberanes qué ha pasado con los soldados que golpearon a siete policías municipales y abusaron sexualmente de 14 mujeres en Coahuila. Qué ha pasado con los soldados que detuvieron arbitrariamente a ocho personas y las mantuvieron incomunicadas en una base militar en Michoacán, donde fueron torturadas. Qué ha pasado con los soldados que abrieron fuego
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contra un camión, causando la muerte de cinco personas, incluidos cinco niños, en Sinaloa” (cursivas propias) (Dresser, 2008).
Como puede apreciarse a partir de este tipo de críticas, la cantidad de afectados
no es el principio institucional fundamental que se trae a la discusión. Así, en cada
recomendación puede hablarse de siete policías, de 14 mujeres, de ocho
personas, de un camión y cinco niños… ¿Qué son 14 contra los millones de
mujeres que habitan este país?, ¿qué son siete policías, qué son cinco niños? Son
demasiados. Porque la eficacia simbólica no necesariamente guarda relación con
la eficiencia o con la “productividad”. Estamos hablando de “lo sagrado”. De
nuestras nociones de justicia, de respeto a la vida, de protección a los más
débiles, de aquello por lo que, en términos de Durkheim, “Cosas terribles ocurrirán
si se profana; el mundo se desintegrará y el profanador será aplastado” y que
siempre, ante un ataque a lo sagrado, “concita emociones en su defensa”.
En abril de 2007, una sola mujer, que además de ser anciana y pobre era
indígena, fue capaz de poner en jaque a toda una institución de más de mil
empleados y que dispone de un presupuesto anual de 73 millones de dólares,
como la CNDH. El impacto no depende del número de involucrados ni del número
de recomendaciones, sino de la carga simbólica –institucional, en términos de los
principios de orden moral que invoca- que cada caso tiene. Así, respecto de la
crítica de Dresser (2008) en torno a los abusos de militares hacia civiles, lo que
está en juego es la autonomía y la fuerza demostrable de la CNDH por sobre el
uso indebido del fuero militar, en una palabra, lo que está en juego es su
legitimidad.
26
Conclusiones.
Más allá de considerar una recomendación como un número más que se sume al
cumplimiento de un indicador, el significado de una institución como el
ombudsman se pone en juego en cada recomendación emitida. Es su legitimidad
la que se define entonces. El proceso para llegar a ésta es crítico y, en algunos
casos, lo que viene después de su conclusión es lo verdaderamente interesante.
Es un hecho que la realización de los derechos humanos depende no sólo de la
CNDH; se trata de un fenómeno multifactorial en el que intervienen otras
instituciones, aquellas encargadas de proveer de educación, de protección social,
de asistencia médica, etc., además de que fortalecer las instituciones requiere de
una sociedad civil participativa e informada, capaz de alzar la voz y de reclamar,
pero el desempeño que este tipo de organizaciones tenga (CNDH, IFE, IFAI, etc.),
definitivamente envía mensajes que incentivan o desalientan a la formación de
ciudadanía, por ello es que un análisis más cualitativo de toda decisión estratégica
tomada en estas organizaciones, de sus impactos en la ciudadanía, resulta
necesario. El papel que juegan estas organizaciones es central en la fortaleza de
un Estado y en la maduración de la sociedad civil, porque la ciudadanización tiene
que empezar justamente por este tipo de instituciones que se dedican a la
promoción de derechos políticos. Son los ciudadanos los que tendrían que
incorporarse a la gestión y a procesos decisorios clave dentro de estas
instituciones. Por su trascendencia, por que en ellas recae la legitimidad de un
régimen y porque, aun más, en ellas recae “lo sagrado” de la vida humana.
27
Bibliografía.
Barba, Antonio (2002), Calidad y Cambio Organizacional: Ambigüedad, Fragmentación e Identidad. El caso del Lapem de CFE, UAM-CFE, México. Czarniawska-Joerges, Barbara (1992), “Exploring Complex Organizations. A cultural perspective”, SAGE Publications, USA. Czarniawska Barbara (1997), Narrating the Organization. Dramas of Institutional Identity, The University of Chicago Press. Douglas, Mary (1986), Cómo piensan las instituciones, Alianza Editorial, Madrid. Grancelli, Bruno (1998), “Administración postsoviética: ¿del intervencionismo estatal a la gestión empresarial?”, en Clegg, Stewart, Eduardo Ibarra y Luis Bueno (eds.), Administración Global, tensiones entre universalismo teórico y realidades locales, UAM-I, México. March, James y Johan P. Olsen (1997), El redescubrimiento de las instituciones, FCE, México. Otros documentos. Dresser, Denise (2008), “Entre el silencio y la simulación”, en Proceso, 18/02/2008. Presupuesto de Egresos de la Federación en Ramos Autónomos-Gasto Programable, publicado en el Diario Oficial de la Federación 2000-2008. Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2000-2008. Informes de Actividades CNDH, 1993-2009.
1
VIII Congreso Internacional de Análisis Organizacional Individuo y Sociedad:
Redes y Formas Emergentes de Organización
POLÍTICAS PÚBLICAS EN SALUD Y SU IMPACTO EN EL SEGURO POPULAR EN CULIACAN, SINALOA, MÉXICO.
MESA: 9 POLÌTICAS PÚBLICAS DESDE LA PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL MODALIDAD: II. INVESTIGACION EN PROCESO
MANUEL ILDEFONSO RUIZ MEDINA ( Responsable de la comunicación)
POLÍTICAS PÚBLICAS EN SALUD Y SU IMPACTO EN EL SEGURO POPULAR EN CULIACAN, SINALOA, MÉXICO
Resumen
El objetivo de esta ponencia es compartir con los asistentes al presente congreso un trabajo de investigación en proceso, que consiste en analizar y describir los antecedentes y los procesos de las políticas públicas en materia de salud que se han aplicado en México, así como el origen y propósitos del Servicio de Protección Social en Salud (SPSS) mas conocido como Seguro Popular y estimar el impacto en el servicio y el beneficio social en favor de las familias de Culiacán. Es una investigación científica con enfoque mixto, concluyente y descriptivo, de sección cruzada, y maneja el criterio de un estudio de caso. Mediante una evaluación a los usuarios del sistema se busca encontrar la justificación de la inversión vía impuestos de los contribuyentes al proporcionar un Seguro Popular en donde por la alta inversión que representa para los participantes regrese a los beneficiados del sistema un servicio eficiente, con cobertura universal, de bajo costo para las familias y permita un mayor grado de desarrollo de las personas. En la actualidad el mayor reto del sector salud es romper las barreras institucionales y construir un auténtico sistema, que comprenda no sólo la seguridad social formal, sino también nuevos mecanismos de acceso efectivo a los derechos sociales, como es el caso de la salud, para quienes no participan como asalariados en el sector formal de la economía. Palabras clave: salud, seguro popular, políticas públicas.
3
1. Planteamiento del Problema
Las reformas de protección social hoy resultan decisivas para enfrentar una situación
en la que muchos quedan excluidos de los beneficios debido a su inserción precaria en
el empleo o por falta de accesos a redes de apoyo y atención.
Las políticas públicas surgen para dar respuesta a los conflictos sociales que se
generan en el seno de las formaciones sociales, en ese sentido las políticas públicas
constituyen los espacios de gestión y de solución de aquellos conflictos sociales que no
pueden solventarse ni total ni parcialmente dentro de la esfera del mercado privado y
de otras esferas sociales públicas, como son las instituciones de asistencia privada y
otras. Ante la insuficiencia de los mecanismos de la sociedad civil para satisfacer
demandas específicas para situaciones conflictivas, el sector publico interviene desde
la esfera de la regulación político-estatal y desde la intervención directa en la vida
social (Ruiz Viñals, 2004:52).
En los Estados Unidos Mexicanos la atención de salud se encuentra garantizada
por el Art. 4 de la Constitución Nacional. El mismo afirma: “…toda persona tiene
derecho a la protección de salud. La ley definirá las bases y modalidades de acceso.”
Sin embargo, no todos han podido ejercer ese derecho por igual. Hasta 2003, la
mitad de la población (Frenk y Gómez, 2008:52), por motivos de su estatus laboral,
disfrutaba de seguridad social y, por lo tanto, de derechos en salud legislados. La otra
mitad había quedado marginada de todo tipo de protección social en materia de salud y
recibía servicios bajo un esquema estrictamente asistencial. El sistema mexicano de
salud, de hecho, es un sistema segmentado con tres grandes grupos de beneficiarios:
1. Trabajadores del sector formal de la economía, jubilados y sus familias.
4
2. Auto-empleados, trabajadores del sector informal, desempleados y
personas que se encuentran fuera del mercado de trabajo, y sus familias.
3. Población con capacidad de pago.
Nuestro sistema de salud nació dividido al separar a la población entre aquellos que
tenían derechos sociales perfectamente definidos -a quienes llamó derechohabientes- y
aquellos que eran sujetos a la acción asistencial del Estado, a quienes eventualmente
se les denominó como población abierta. De esta manera, nuestro sistema de salud se
caracteriza, hoy en día, por el ejercicio desigual de los derechos relacionados con la
salud, resultado de la fragmentación institucional asociada a la condición
socioeconómica y principalmente laboral de la población.
La iniciativa más importante de los gobiernos de la alternancia en lo que se
refiere al sector salud en México es la creación del Sistema de Protección Social de
Salud (SPSS), que se ha denominado Seguro Popular de Salud (SPS) dirigido a brindar
protección económica a la población no derechohabiente, mediante un seguro de
salud, público y voluntario, orientado a reducir el gasto de bolsillo y fomentar la
atención oportuna a la salud.
De la iniciativa se definió la extensión de la protección social en salud como: La
garantía que la sociedad otorga, por conducto de los poderes públicos, para que un
individuo o grupo de individuos, pueda satisfacer sus necesidades y demandas de
salud, al obtener el acceso adecuado a los servicios del sistema o de alguno de los
subsistemas existentes en el país, sin que la capacidad de pago sea un factor
restrictivo.
5
Para tal efecto, desde los inicios del programa del seguro popular, tanto el Gobierno
Federal como los Estados han destinado grandes cantidades de recursos provenientes
de los impuestos vía presupuesto de egresos, con la intención de orientar el gasto
desde una visión propulsora de la equidad y multiplicadora de impactos asertivos en el
bienestar social de la población que carece de servicios de salud
La situación descrita puede llevar a desalentar a la población y en particular a los
usuarios a continuar utilizando servicios que no ofrecen lo que se convino desde su
contratación, en donde se ofrece a los necesitados un servicio de salud como
eficiencia, infraestructura adecuada, trato digno, suficiente dotación de medicamentos,
ocasionando mas empobrecimiento a la población al invertir su poco patrimonio en
gastos en salud dejando a las autoridades de salud tanto del ramo federal como del
estatal en evidencia al desaprovechar la inversión cuantiosa asignada en los
presupuestos de egresos con la finalidad de alcanzar la cobertura universal tan
deseada y a proteger a la población con servicios de calidad, y a valorar el programa
como otro proyecto llevado a la práctica que queda en el fracaso y a provocar falta de
credibilidad en cuanto a los logros en esa materia, lo que impediría desarrollar más
estrategias que garanticen el éxito futuro de los sistemas de salud. De no dar atención
al problema, los escenarios futuros no son nada halagadores, ya que se incrementará
el número de decesos a causa de enfermedades y en otros casos representará más
pobreza para la población al incurrir en erogaciones no contempladas para atender su
salud.
Por otra parte, las autoridades de salud deben diseñar y aplicar una estrategia
orientada a capacitar a su personal directivo en temas de calidad y diligencia en el
6
servicio y otros de naturaleza análoga, de tal suerte que le permita dar solución a los
problemas de incrementos en costos de salud ante la nula prevención medica,
disminución en la esperanza de vida de la población por pésima atención,
complicaciones secundarias en enfermedades crónicas y otras, y llevar al programa
hacia el logro de mejores escenarios.
Justificación de la investigación
En vista de la trascendencia de ese programa público, este trabajo de investigación se
justifica ya que los recursos que disponen tanto el gobierno federal como los gobiernos
estatales provienen de ingresos fiscales contemplados en el Presupuesto de Egresos
de la Federación, por lo que exige que estos sean orientados y cristalizados en
servicios de calidad y no con motivos políticos.
El éxito de cualquier programa, acción de gobierno o política pública, además de
relacionarse con la transparencia y oportuna aplicación de los recursos públicos, tiene
que ver con el impacto que genere sobre las dinámicas de desarrollo, y el grado en que
permite revertir las tendencias socioeconómicas que se traducen en atraso y pobreza.
En esta investigación se recopiló información en Centros de Salud, Hospitales y
otros centros de atención a usuarios del Seguro Popular en Culiacán, Sinaloa, un
proceso de evaluación que incluye una determinada cantidad de variables e
indicadores con el fin de dar claridad a los resultados. La premisa que sustenta la
evaluación que se pretende aplicar, es la incorporación del sentir de los usuarios del
sistema a la gestión publica del Seguro Popular, la opinión de la sociedad constituye
una herramienta clave en la tarea de mejorar la acción del gobierno. También se
7
recupera en esta investigación el punto de vista que los usuarios tienen de los
servidores públicos directamente involucrados en los servicios de salud y lo que según
su criterio es necesario atender para mejorar la prestación de servicios.
Desde esta perspectiva abordo mi investigación, con el objetivo de aportar un
pequeño avance en estudios de las Políticas Públicas en Salud, que contribuya a la
mejora del servicio, la justificación de la inversión vía impuestos de los contribuyentes
al proporcionar un servicio eficiente, que cubra universalmente a la población y permita
un mayor grado de desarrollo de las personas. Para ello, he intentado realizar una
visión panorámica, aunque no exhaustiva, de las Políticas Públicas en Salud y su
impacto en el Seguro Popular en Culiacán con el objeto de destacar, aquellos aspectos
que me parecen más relevantes.
Interrogante Central
¿Que son las Políticas Públicas de Salud y cual es el origen y propósitos del Seguro
Popular en México, qué beneficios o prestaciones ofrece y cuál es el impacto en los
servicios en opinión de los usuarios en Culiacán?
Interrogantes específicas
1. ¿Cuál es origen, características, conceptos, marco legal, los procesos para
establecer las Políticas Públicas en materia de Salud en México y qué avances en
cobertura se tienen actualmente?
8
2. ¿Cuál es el origen y propósitos del Seguro Popular en México y cual son los
beneficios sociales (ahorro en gastos de bolsillo en atención medica y medicinas) que
se observan en su aplicación en opinión de los usuarios?
3. ¿Qué actitud y opinión tienen los usuarios del Seguro Popular, cómo califican los
servicios de salud y del personal que proporciona el servicio y cuál es el nivel de
aceptación o satisfacción de la asistencia en salud, la infraestructura empleada en la
atención médica y otros servicios?
4. ¿Cuál es la actitud y opinión de los usuarios del Seguro Popular respecto a las
cuotas familiares cubiertas al sistema, así como su recontratación y recomendación a
terceras personas?
Objetivo General
Analizar y describir los antecedentes y el marco legal y los procesos de las políticas
públicas en materia de salud que se han aplicado en México, así como el origen y
propósitos del Servicio de Protección Socia (SPSS) en Salud “Seguro Popular” y
estimar el impacto en el servicio y el beneficio social en favor de las familias de
Culiacán.
Objetivos específicos
1. Enunciar y analizar las políticas públicas en salud implementadas en México que han
permitido instrumentar la cobertura universal en salud.
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2. Estimar y analizar la opinión de los usuarios respecto a los efectos de su inversión
en salud en referencia al gasto de bolsillo en atención médica y medicamentos a partir
de su afiliación al SPSS.
3. Apreciar y estimar la actitud y opinión de los afiliados del SPSS respecto al nivel de
calidad, oportunidad en la atención, suministros médicos, información, infraestructura
empleada y si ha habido satisfacción en la proporción del beneficio.
4. Determinar la opinión de los usuarios del Seguro Popular respecto a las cuotas
familiares cubiertas al sistema, así como su recontratación y recomendación a terceras
personas.
Hipótesis
A continuación se describirán las hipótesis a partir de los objetivos planteados en el
presente trabajo de investigación:
H1. Las políticas públicas en salud implementadas en México han permitido avanzar en
los últimos seis años en la cobertura universal en servicios de salud.
H2. La política pública denominada Seguro Popular en Culiacán, Sinaloa, ha permitido
a la población afiliada reducir el gasto de bolsillo en atención médica y medicinas en
comparación con lo que antes de su implementación erogaban.
H3. Los afiliados al SPSS en Culiacán, consideran que los servicios proporcionados
son de baja calidad, el servicio es lento, los medicamentos no son surtidos en su
totalidad, y no reciben buena información del hospital sobre otros servicios de salud
además del motivo de consulta y consideran que la infraestructura del sistema está en
malas condiciones por lo que ofrece un pésimo servicio.
10
H4 Los usuarios del SPSS califican de justas las cuotas pagadas por el servicio, por lo
que volverían a contratar el Seguro Popular y lo consideran digno de ser recomendado
a terceras personas.
2. Marco Teórico
Considerando los temas inherentes a este trabajo de investigación, se efectuarán
algunos comentarios que generan algunos autores en lo referente al Derecho Social y
su importancia en la sociedad, manejando de manera exclusiva únicamente dos ramas
del derecho social, como los son el Derecho del Trabajo y del Derecho a la Seguridad
Social y la relación que existe entre dichas ramas del Derecho, como parte esencial de
estudio, pues hay argumentos válidos para observar la estrecha vinculación que existe
entre ellos, situación que se explicará en páginas posteriores.
En el momento que el Estado reconoce un derecho y se obliga a protegerlo, se
debe hacer la distinción en la nomenclatura que recibirá a partir de ese momento tal
derecho, pues pasará de ser un derecho humano a ser un derecho fundamental (en el
caso mexicano una garantía individual) pues se recogerá tal derecho en el texto
constitucional, sufriendo el proceso de transformación de derecho humano a derecho
fundamental, que en realidad hablamos de derechos humanos constitucionalizados, en
donde el Estado queda vinculado al mismo, en la medida que es responsable de
proporcionar directa o indirectamente, las condiciones necesarias para el ejercicio del
mismo (Beltrán, 2007:52).
La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, incorpora
numerosos derechos sociales entre los que se hallan, entre otros, los derechos al
trabajo, a la seguridad social, a la asistencia médica y a la educación. Mendizábal
11
(2007:7) considera el Derecho Social como rama autónoma del derecho, viene a
englobar a disciplinas jurídicas con características comunes como lo es la solidaridad,
En principio no se refiere a todos los individuos en general, sino a todos los
grupos sociales, que por su condición económica, cultural, laboral, etc.,
constituyen una clase social marginada dentro de cualquier sociedad que
requieren de la intervención estatal para hacer valer la justicia social.
El manejo de la seguridad social se vincula directamente con el derecho del
trabajo, tal y como lo establece Ruiz Moreno (2004-5): imposible resulta entender a la
seguridad social, sin ligarla con el trabajo formal y la actividad social productiva.
En virtud de los puntos existentes de conexión entre la Seguridad Social y el
Derecho del Trabajo1, Mendizábal (2007:14-16) refiere que entre estas dos disciplinas
han dado origen a confusiones de tipo conceptual y de aplicación y para ello, en su
obra: La seguridad Social en México, menciona:
El Derecho del trabajo nació del Derecho Civil por tratarse de relaciones entre
particulares, pero pese a ello hoy goza de una autonomía no solo de
legislación y procuración de justicia, sino de reconocimiento como Ciencia del
Derecho, lo que desafortunadamente no ha sucedido con el Derecho de la
Seguridad Social que a consecuencia de su vinculo en común con el Derecho
del Trabajo, no ha logrado independizarse, pese a contar con un cuerpo
normativo autónomo, e instituciones creadas para otorgar prestaciones.
1 Originalmente se les concedieron a los trabajadores una serie de derechos que se traducen hasta la fecha en prestaciones como el derecho al seguro social. Estos derechos producto de la actividad legislativa del constituyente de 1917, quedaron plasmados en el Art. 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituyen el origen jurídico de los derechos sociales y de los cuales emana el Derecho de la Seguridad Social, Mendizábal (2007:15-16).
12
A pesar de que la Seguridad Social constituye una protección del cual el mundo
contemporáneo no podría prescindir, no existen actualmente criterios unificados
todavía en cuanto a su definición, ya que las naciones de acuerdo a sus historia,
idiosincrasia, usos, costumbres, políticas sociales y otros factores cada quien lo
entiende e instrumenta a su manera.
Los denominados sistemas de salud son referidos por Sánchez González (2002-
165) como la combinación de recursos, organización, financiación y gestión, que
culmina en el suministro de servicios de salud a una población.
Los distintos sistemas se distinguen por múltiples peculiaridades, pero las
principales características son: el porcentaje de población atendida, la
disponibilidad total o parcial de los recursos, la fuente de financiación y el
modo de organizar el suministro directo de los servicios de salud, sin embargo
un factor decisivo en la configuración de cualquier sistema de salud es la
intervención del Estado, que consiste en una modificación o suplementación de
las leyes de mercado, así como en una regulación de la iniciativa económica
de los individuos y de las empresas.
En los países en que hay muchas personas empleadas por cuenta propia,
llámense tenderos, pequeños agricultores, taxistas, artesanos y otros que trabajan por
su cuenta existen problemas de identificación y de cumplimiento adecuado de la
legislación de seguridad social. Se han intentado distintos métodos para hacer
13
extensiva la protección a estos trabajadores del sector no estructurado, a través de
modificaciones a la Ley del Seguro Social, pero no siempre han tenido éxito. Lo cierto
es que la mayoría de los regímenes en los que contribuyen empleadores, trabajadores
y gobierno cubren a trabajadores que dependen de un empleo remunerado dejando a
otros grupos de la población la tarea de adoptar sus propias medidas; para quienes
pasan apuros, se les puede brindar protección mediante la asistencia social o
regimenes universales financiados con cargo al presupuesto de egresos federal.
La asistencia social médica opina Solorio (2001:41-42) prevé el mantenimiento,
restablecimiento y mejora de la salud de las personas. En una situación ideal, todos los
ciudadanos de un país tendrían acceso a la asistencia…
…sin embargo, esta prestación resulta muy cara, tanto mas cuanto que la
medicina moderna se ha perfeccionado en gran medida y al mismo tiempo han
aumentado las esperanzas en ella depositadas. Se había previsto que para el
año 2000 muchos países dedicarían por lo menos el diez por ciento del
producto interno bruto a la atención médica, previsión que ya se ha cumplido
en algunos casos. En los países en donde, por alguna razón, la prestación de
asistencia medica resulte inadecuada, será necesario decidir la forma de
distribuir los escasos recursos disponibles, ya que sobre las finanzas
nacionales recaen múltiples y variadas peticiones de fondos para toda clase de
gastos; tiene que llegarse a un equilibrio entre los diversos programas que el
Estado debe llevar a cabo.
14
Para Ruiz Moreno (2004:28) la Asistencia Social es un conjunto de normas de
todo tipo…
…que integran una actividad del Estado y en su caso de los particulares,
destinadas a procurar una condición lo mas digna, decorosa y humana, para
aquellas personas que, imposibilitadas para satisfacer por si mismas sus
necesidades elementales y de bienestar social, requieren del socorro y la
ayuda altruista, no obligatoria de los demás.
Mendizábal (2007:44) menciona que existen servicios a los que se atribuye el carácter
de seguro social con un régimen de cobertura limitado y que no son contributivos; por
esa razón, es muy importante distinguir con claridad entre instituciones de seguridad
social exigible y obligatoria, y los rubros de asistencias públicas discrecionales y
aleatorias (Tabla 1).
Tabla 1
Diferencias entre seguridad social y asistencia social
Seguridad Social Asistencia pública Régimen legal que establece servicio publico obligatorio
Sistema presupuestario depende de políticas sexenales
Es exigible y de cumplimiento forzoso
Es aleatorio y voluntario
Genera estructura de permanencia
Está sujeto a decisiones políticas
Es vinculatorio por los derechohabientes
No genera ninguna identidad
Financiamiento autónomo y contributivo
Programas públicos y colaboración circunstancial
Fuente: Mendizábal (2007:44)
15
Una definición genérica de política pública como programa de acción
gubernamental en un sector de la sociedad, de acuerdo a Ruiz Viñals (2004:41) es un
espacio geográfico o un ámbito de acción como la educación, la seguridad, la acción
social, la salud, la regulación del mercado de trabajo, la inmigración, el envejecimiento,
la ciudad, etc.
Las políticas públicas define Sánchez (1993-18) son la parte ejecutora de la
Administración Pública de un Estado…
…políticas públicas sanas, eficientes y que respondan a los problemas
sociales darán como resultado un Estado con administración capaz de
enfrentar con seguridad cualquier adversidad venidera. Las naciones producen
dentro de sus fronteras, no aquello que la dotación de recursos permite, sino
aquello que las instituciones y las políticas públicas permiten.
Para el estudio del papel del Estado en el diseño e implementación de las políticas en
salud, resulta necesario partir de una clasificación (Tabla2) que permita la introducción
en el análisis de los elementos clave en los procesos regulativos en salud.
Tabla 2. Clasificación de los tipos de políticas públicas
Políticas Políticas con efectos directos
sobre la conducta de los individuos
Políticas con efectos indirectos sobre
la conducta de los individuos
Políticas que imponen obligaciones
Políticas regulativas: Las reglas imponen obligaciones a los individuos. Ejemplo: poder judicial, intervención del Estado en la economía, leyes de salud Pública o seguridad.
Políticas redistributivas: las reglas imponen clasificaciones o status. Ejemplo: la política fiscal, el Sistema de Seguridad Social.
16
Políticas que establecen poderes o privilegios
Políticas distributivas: Las reglas confieren facilidades o privilegios a grupos concretos de la población. Ejemplo: subsidios, subvenciones hacia algunas actividades.
Políticas Constitutivas: Las reglas confieren poder o autoridad. Ejemplo: normativa que establece la separación de poderes en un Estado.
Fuente: a partir de T. Low en Ruiz Viñals (2004:49)
Por otra parte, la evaluación es la aplicación del método científico a los
programas públicos para entender qué pasa como resultado de las actividades de los
programas.
El objetivo de la evaluación es proporcionar información objetiva a los gestores
de los programas y a los decisores políticos sobre los costes y los efectos de
los programas nacionales – supranacionales o locales -, ayudando de esta
manera a la gestión eficaz y a la distribución eficiente de los recursos (Wholey
y Ballart 2003:1).
La definición de salud establecida por la OMS, en su Constitución de 19462: un estado
completo de bienestar físico, mental y social;
Es una enunciación que parece obedecer más a una utopía social que a una
aproximación científica como también es la expresión que hace el Articulo 25
de la Declaración Universal de los Derechos Humanos3: Toda persona tiene
2 Información obtenida de la Constitución de la OMS, en visita a la internet el 05 de mayo de 2010, página web: http://www.who.int/governance/eb/who_constitution_sp.pdf 3 Información obtenida de la Constitución de la OMS, en visita a la internet el 05 de mayo de 2010, página web: http://www0.un.org/es/documents/udhr/index.shtml
17
derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la
salud y el bienestar.
Tomando como referencia los comentarios del párrafo anterior y conciente de la
dificultad que presentaba la aplicación práctica del concepto salud, la OMS en 1978 en
Alma-Atá, capital de Kazajstán, antigua República Soviética, desagregó en los objetivos
de su política salud para todos de la siguiente manera:
1) Añadir años a la vida
2) Añadir salud a los años
3) Añadir salud a la vida
El primer objetivo es fácilmente mensurable a través de las tasas de
mortalidad; el segundo, con mayores dificultades, también puede ser medido
mediante las tasas de enfermedad, minusvalía y discapacidad, la salud
subjetiva, etc.;
El último objetivo tropieza en cuanto a su concepto y la forma de medirlo, con
problemas similares a los de la definición de salud (Elola, 2001:4).
En México la historia de los derechos sociales está ligada a la desigualdad. Si bien en
la Constitución de 1917 se lograron conjugar las garantías individuales y los derechos
sociales, el modelo corporativo de distribución emanado de la Revolución
necesariamente conllevó a un ejercicio diferenciado de derechos y, por lo tanto de la
ciudadanía desde su definición más amplia.
18
Con la mediación de las organizaciones corporativas como modelo, el Estado
mexicano posrevolucionario privilegió el acceso a bienes y servicios colectivos
–incluidos, por supuesto, los relacionados con la salud- sobre el acceso
individual, ignorando con ello el criterio de repartición universal de
satisfactores, fundamento de los derechos humanos (Pérez, 2010:119).
México se encuentra inmerso en un mundo globalizado con una intensa
interdependencia de la economía, seria insensato pensar que el sistema de salud
mexicano que es una parte importante de la economía y de la sociedad, pueda vivir de
espaldas del resto de los países desarrollados.
El diseño del sistema de salud en México ignoró el criterio de repartición
universal de satisfactores, fundamento de los derechos humanos, ya que fue concebido
de tal forma que la población organizada y asalariada fue la receptora de los beneficios
de la seguridad social, entre los cuales se encuentra el acceso a los servicios
sanitarios.
Así nacieron las instituciones de seguridad social como el IMSS y el ISSSTE, que
atendían a la población inserta en el sector formal de la economía (Pérez,
2010:119).
Si se requiere un sistema de salud universal y eficiente mencionan Frenk y Gómez
(2008:15-16), debe financiarse predominantemente con recursos públicos;
Los costos de los bienes y servicios de salud (medicamentos,
hospitalizaciones, servicios médicos) también influyen en la eficiencia de los
19
sistemas de salud; la sociedad quiere estar segura que los recursos que está
dedicando la atención a la salud están generando los frutos esperados: quiere
más dinero para salud, pero también más salud por el dinero invertido.
Al referirse al tema Elola (2001:32-34) menciona que un menor costo del sistema
de salud o de los servicios de salud puede traducirse en una menor eficiencia si
compromete a los distintos componentes que definen la eficacia del sistema y servicios
de salud.
Un sistema de salud debe incorporar una implícita asunción de objetivos
relevantes que se resumen en tres:
La mejora de los niveles de salud para el conjunto de la población.
La equidad en el acceso a los servicios de salud.
La legitimación del sistema ante la población, al ser este un
componente esencial para su sostenibilidad financiera y viabilidad
social.
Para que un sistema de salud sea globalmente eficiente debe, con los recursos
disponibles (control del gasto) asignarlos a los servicios con mejor relación
entre su eficacia y costo para alcanzar los objetivos perseguidos (eficiencia
asignativa) y generar incentivos para producir servicios de calidad al mínimo
costo posible (eficiencia técnica).
En México, el Seguro Popular, busca mejorar la protección financiera para
aquellos sin cobertura de seguridad social, inyectar recursos nuevos para el sistema, y
20
reequilibrar las transferencias financieras del gobierno federal a los estados (OCDE,
2005:13).
Para tal efecto el 1 de enero de 2004 entra en vigencia el decreto que reforma a
la Ley General de Salud (LGS) y además aplican otras disposiciones, así como criterios
generales y avisos que sirven de complemento para el funcionamiento de la nueva ley,
de acuerdo al Tabla 3.
Tabla 3. Disposiciones complementarias a la reforma a la LGS
Disposición Vigencia Acuerdo por el que se establecen las bases para el desarrollo del Programa Nacional de Certificación de Establecimientos de Atención Médica
A partir del 20 de septiembre de 2002
Convenio general de colaboración institucional en materia de prestación de servicios de salud
A partir del 14 de marzo de 2003
Reglamento interno de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud
A partir del 27 de febrero de 2004
Reglamento de la LGS en materia de protección social en salud
A partir del 05 de abril de 2004
Lineamientos para la afiliación, operación, integración del padrón nacional de beneficiarios y determinación de la cuota familiar del Sistema de Protección Social en Salud
A partir del 15 de abril de 2004
Acuerdo por el que se establece la comisión para determinar tratamientos y medicamentos asociados a enfermedades que ocasionan gastos catastróficos.
A partir del 28 de abril de 2004
Reglamento interno del Consejo de Protección Social en Salud
A partir del 07 de julio de 2004
Lineamientos para la medición de la Aportación Solidaria Estatal (ASE) del Sistema de Protección Social en Salud
A partir del 22 de abril de 2005
Criterios metodológicos para la identificación de las Entidades Federativas con mayor marginación social para efectos de la asignación de la previsión presupuestal
A partir del 29 de diciembre de 2005
Convenio marco institucional para la A partir de 02 de mayo de
21
ejecución de acciones relativas al SPS que celebran el ejecutivo federal y el IMSS oportunidades
2006
Fuente: elaborado por el autor de esta tesis a partir de normatividad del SPSS
El Programa Nacional de Salud (PRONASA) se propone enfrentar retos mediante el
cumplimiento de cuatro objetivos sustantivos y un quinto objetivo instrumental:
1. Mejorar la salud de los mexicanos
2. Abatir las desigualdades en salud
3. Garantizar un trato adecuado
4. Asegurar la justicia en el financiamiento en materia de salud; y
5. Fortalecer el sistema de salud
La rendición de cuentas es una pieza clave para garantizar que las prestación
de los servicios y el uso de los recursos respondan a las demandas
ciudadanas, lo que implica reconocer el papel que corresponde a la
ciudadanía como principal beneficiario4 del SNS, (González et al, 2006:20).
3. Datos empíricos preliminares
De las hipótesis contempladas en el planteamiento del problema, en esta ponencia se
exponen únicamente los resultados de la Hipótesis H3 que refiere lo siguiente: Los
afiliados al SPSS en Culiacán, consideran que los servicios proporcionados son de baja
calidad, el servicio es lento, los medicamentos no son surtidos en su totalidad, y no
reciben buena información del hospital sobre otros servicios de salud además del
4 Los servicios de atención médica dirigidos a la persona son aquellos comprendidos en los beneficios explícitos para la población afiliada al SPSS (González et al 2006:35).
22
motivo de consulta y consideran que la infraestructura del sistema está en malas
condiciones por lo que ofrece un pésimo servicio.
La tabla 4 presenta resultados provenientes de tabulaciones cruzadas5 para
determinar las relaciones de dependencias (causa-efecto) entre variables
dependientes e independientes, utilizando el Test de JI Cuadrado de Pearson6, que
permite medir el grado de asociación o dependencia entre dichas variables y probar
hipótesis.
Como podrá observarse, el Test de la Ji cuadrado de Pearson arroja valores
de p=, niveles de significación menor igual a .05 y .01, en la cual se muestran altos
niveles de significación, asociación o dependencia, al indicarnos que existe
correlación entre las variables dependientes y explicativas significativas.
Estos valores hacen referencia al nivel de confianza que deseamos que tengan
los cálculos de la prueba; es decir, si queremos tener un buen nivel de confianza, el
valor de p= debe ser menor o igual del 0.05 y .01, lo cual corresponde al
complemento porcentual de la confianza.
5 Procedimiento estadístico que describe dos o mas variables simultáneamente; el investigador formularía preguntas que relacionan las primeras variables con otras más, las respuestas se obtienen utilizando tabulaciones cruzadas; la tabulación cruzada es el vaciado en la misma tabla de la distribución de frecuencias de dos o mas variables. Sirve para entender la relación de una variable, como la lealtad a una marca con otra, como el sexo (Malhotra, 2004: 438) 6 En honor a Kart Pearson (1857-1936), inventó en 1900 el método Ji cuadrado, procedimiento de inferencia estadístico de contraste que indica una suma de términos, una por cada celda de la tabla, la prueba compara los recuentos observados y los recuentos esperados en una tabla de contingencia y observa si las diferencias entre variables son estadísticamente significativas (Moore, 2000:613-621). De acuerdo a Santesmases (2007:236) el valor que se obtiene con este test se compara con el de la función de distribución estadística de la Ji cuadrado, para los mismos grados de libertad y un nivel de confianza dado; si el valor obtenido por el test es superior, se rechaza la hipótesis de independencia de las variables. Para que los resultados obtenidos mediante la aplicación de la prueba Ji cuadrado puedan ser aceptados, los niveles de significación normalmente empleados como referencia son el .05 y el .01.
23
Para ejemplificar los resultados observemos las variables incluidas en la
hipótesis: atención médica, información, dotación de medicamentos e infraestructura;
al correlacionarlas con las variables significativas ofrece resultados como ejemplo: el
tiempo de consulta que registra un p=.0379, comparativo al nivel .05 menor igual a
0.379, al cotejarlo con un 100% nos da como resultado un 96.21% lo que significa
que las personas entrevistadas consideran razonable el tiempo de atención de la
consulta.
Tabla 4. Resultados en tabulación cruzada hipótesis H3
Variable dependiente (A explicar)
Variable Explicativa
(Explicativa)
Test de la Ji cuadrado de
Pearson
Nombre la variable
Num.. Variable
Nombre la variable
Nivel de significación
¿Cómo fue la atención médica que recibió?
2 Frecuencia de consulta (p = 0,0359) 6 Tiempo de espera de atención médica (p = 0,0379) 9 ¿Le surtieron los medicamentos que
le recetó el médico? (p = 0,0115)
12 ¿Alguna vez le han negado la atención médica?
(p = 0,0503)
13 ¿Alguna vez le ha presentado alguna queja contra el seguro popular?
(p = 0,0000)
¿Cómo fue la atención que recibió de parte del personal de salud?
1 Tiempo de estar afiliado al Seguro Popular
(p = 0,0002)
4 Tipo de unidad médica en que se atendió
(p = 0,0229)
6 Tiempo de espera de atención médica
(p = 0,0066)
9 ¿Le surtieron los medicamentos que le recetó el médico?
(p = 0,0414)
¿Cual es su opinión acerca de las instalaciones del hospital? (Higiene,
1 Tiempo de estar afiliado al Seguro Popular
(p = 0,0062)
2 Frecuencia de consulta (p = 0,0006) 4 Tipo de unidad médica en que se
¿Como califica la información proporcionada por el hospital sobre otros servicios de salud además del motivo de consulta?
2 Frecuencia de consulta (p = 0,0065) 4 Tipo de unidad médica en que se
atendió (p = 0,0258
9 ¿Le surtieron los medicamentos que le recetó el médico?
(p = 0,0045)
23 Edad (categórica) (p = 0,0190)
¿Ha gastado menos dinero para su atención médica?
1 Tiempo de estar afiliado al Seguro Popular
(p = 0,0288)
2 Frecuencia de consulta (p = 0,0199) 4 Tipo de unidad médica en que se
atendió (p = 0,0021)
5 Tipo de servicio a que acudió para recibir atención médica
(p = 0,0159)
9 ¿Le surtieron los medicamentos que le recetó el médico?
(p = 0,0207
13 ¿Alguna vez le ha presentado alguna queja contra el seguro popular?
(p = 0,0106)
Fuente: resultados a partir de software Dyane, versión 4
Tabla 5. Tiempo de espera en atención médica
TOTAL MUESTRA < 15 min. 30 min. 1 hora > i1hora Atenci
ón Frec % Fre
c % Fre
c % Fre
c. % Fre
c. %
Muy mala
1 .66 0 0 1 2.86
0 0 0 0
Mala 4 2.65 1 2.70
0 0 0 0 3 7.50
Regular
36 23.84
3 8.11
7 20.00
12 30.77
14 35.00
Buena 82 54.30
22 59.46
23 65.71
19 48.72
18 45.00
Muy buena
28 18.54
11 29.73
4 11.43
8 20.51
5 12.50
TOTAL 151 100 37 100 35 100 39 100 40 100 Ji cuadrada con 12 grados de libertad= 21.9644 (p= .0379)
Fuente: resultados a partir de software Dyane, versión 4
25
La Tabla 5 muestra de manera particular el análisis de tiempo de espera en 151
encuestados producto de la muestra, la información deduce que la atención
administrativa y médica recibida por los usuarios ha sido satisfactoria en lo que
respecta al tiempo de espera, incide de manera altamente significativa por lo que en
este caso los usuarios tienen la percepción de haber recibido servicios en tiempo, por
lo tanto se rechaza la hipótesis planteada, tomando como ejemplo este particular
caso.
El párrafo anterior, se relaciona con los preceptos planteados en el marco
teórico referente al tema de los principios y objetivos del Seguro Popular los cuales
enmarcan: mejorar la salud de los mexicanos, abatir las desigualdades en salud,
garantizar un trato adecuado, asegurar la justicia y el financiamiento al disminuir los
gastos de bolsillo en salud.
4. Recomendaciones para el Sistema de Salud en México
Los avances de esta investigación, nos permiten efectuar algunas recomendaciones
entre las que se encuentran las siguientes:
Garantizar financiamiento adecuado del sistema de salud por medio de la
introducción de reformas fiscales que permitan obtener mayor recaudación
tributaria.
Fomentar la afiliación del SPSS y resolver las barreras restantes al acceso a los
servicios para las personas que no están cubiertas por la seguridad social
mediante lo siguiente:
26
Mejorando la disponibilidad y calidad de los servicios en las instalaciones
estatales de servicios de salud, incluida la disponibilidad de fármacos.
Ampliando de manera progresiva el paquete de servicios de salud que
contempla el SPSS para garantizar la salud de sus afiliados.
Mejorar la disponibilidad de servicios en las zonas rurales, por ejemplo, al
fomentar que los médicos y el personal de enfermería ejerzan la profesión
en zonas remotas.
Impulsando una mayor eficiencia en los hospitales y de otros prestadores
institucionales de servicios mediante y de otros prestadores institucionales
mediante:
Conformando un sistema único de salud que elimine los compartimientos
determinados por la capacidad contributiva de los individuos y actué en función de
las necesidades sociales generales; la construcción de sistema de salud único
debe plantearse en el marco de un gran acuerdo nacional y de un programa de
reformas de largo plazo que considere una creciente socialización de la atención
para la salud con prestación de servicios integrales, promover la coordinación
interinstitucional para evitar duplicación de esfuerzos, instalaciones y gastos;
unificar las instituciones de salud, eliminar barreras de acceso a los servicios,
impulsar una reforma fiscal que garantice mayores fondos a estos renglones para
alcanzar la satisfacción a las necesidades de la población.
Bibliografía
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VIII Congreso Internacional de Análisis Organizacional
Individuo y Sociedad:
Redes y Formas Emergentes de Organización
VIOLENCIA Y SEGURIDAD EN AMÉRICA LATINA. EL EFECTO DE VALORES DE CORRUPCIÓN Y ESTIGMA OCUPACIONAL EN COMPORTAMIENTO CORRUPTO Y DESEMPEÑO EN POLICÍAS MEXICANOS
Lorena R. Pérez Floriano, Ph.D.
El Colegio de la Frontera Norte, Tijuana B.C. México
Jorge Gonzalez, Ph.D.
University of Texas, PanAm, MacAllen, TX, USA
2
VIOLENCIA Y SEGURIDAD EN AMÉRICA LATINA. EL EFECTO DE VALORES DE CORRUPCIÓN Y ESTIGMA OCUPACIONAL EN COMPORTAMIENTO CORRUPTO Y DESEMPEÑO EN POLICÍAS MEXICANOS
RESUMEN
El objetivo del estudio fue explorar el proceso de institucionalización de la corrupción y su relación con la normalización de la conducta corrupta. Esto, a partir de la racionalización de los valores de corrupción y el rol de la comunidad como agente de estigmatización. Se analiza el entramado institucional que facilita o motiva la corrupción así como las repercusiones del estigma social hacia los policías y el impacto que este tiene en su productividad (promedio de arrestos serios, arrestos, incapacidades, conducta desviada y rotación de personal). Este estudio longitudinal se llevo a cabo en la ciudad de Tijuana B.C. México donde participaron 352 policías. Se propuso que la conciencia de estigma social moderaría las relaciones entre valores de corrupción y conducta organizacional. Primero, se plantea que la corrupción se da por una codicia desmedida misma en la que las personas más listas sienten que merecen mayores beneficios que los bobos, incluso si estos beneficios son obtenidos de manera ilícita. Subyacente está la creencia de que el dinero “te limpia” y que por esa razón las personas con dinero están libres de culpa. Segundo, se denomina “desconfianza/secreta” a una cultura de silencio en la que la conducta criminal debe mantenerse en silencio para evitar castigos. La persona se convierte en cómplice mudo y vigilante que calla sobre sus delitos y los de los otros. Tercero, “palancas” o influyentismo en el que las personas apelan a sus lazos con individuos poderosos, que pueden ser ellos/ellas mismas lo que justifica conducta criminal. Se encontró que los valores de corrupción, las percepciones de riesgo de crimen y victimización en el trabajo interactúan con el estigma social asociada a la ocupación de policía, dependiendo del nivel de conciencia de estigma, los valores de corrupción influenciaran el desempeño de las y los policías de la ciudad de Tijuana Baja California, México (N=352). Primero, aquellas personas que percibían un mayor estigma ocupacional dejaron su empleo y esta relación dependía del nivel de codicia e influyentismo. Segundo, se encontró que aquellos agentes que no apoyan los valores de valentía policiaca, que como su nombre lo indica se refiere al despliegue de coraje y bravura fueron considerablemente más amonestados que los que si los apoyan. Tercero, aquellas personas que reportan percibir una alta probabilidad de crimen y una alta estigmatización se incapacitaron más días. Los hallazgos nos indican que el estigma social y los valores de corrupción afectan el desempeño de las personas y que las y los agentes que sobreviven en la corporación poseen características distintas de los agentes que se fueron.
Palabras clave: Comportamiento organizacional, Valores de Corrupción, Estigma,
Policía, México
3
VIOLENCIA Y SEGURIDAD EN AMÉRICA LATINA.
EL EFECTO DE VALORES DE CORRUPCIÓN Y ESTIGMA OCUPACIONAL EN COMPORTAMIENTO CORRUPTO Y DESEMPEÑO EN POLICÍAS MEXICANOS
“…por ejemplo no se puede entender que un policía gane $3000 cuando el
régimen de vida para sostenerse en su entorno sea de $10,000, y que el gasto
de su operación en gasolina, viáticos, vehículos y su mantenimiento no esté
considerado de acuerdo con las funciones asignadas (pp. 76, García Luna,
2006).”
El narcotráfico y las altas tasas de crimen en Tijuana presentan retos únicos para el
estudio de la corrupción policíaca no sólo para México, pero también para Latinoamérica
(Frühling, 2007). La cercanía con los Estados Unidos y la fuerte infiltración de cárteles
de la droga en la filas de la policía han sido foco de la atención mundial (Bailey &
Chabat, 2003).
En México, las condiciones laborales en que las y los policías desempeñan su trabajo
son diferentes a aquellos en los Estados Unidos y otras economías desarrolladas, esta
profesión está caracterizada por la corrupción, los sueldos bajos y un alto grado de
riesgo para las y los empleados (García Luna, 2006).
La tarea de la policía reta la imaginación y cualquier metodología para siquiera intentar
describir ¿qué y cómo? lo hace (Suarez de Garay, 2006). La brutalidad policiaca y la
inserción de los cárteles del narcotráfico en todos los niveles de las policías de México,
4
se encuentran abundantemente registrados (Bailey & Chabat, 2003; García Luna,
2001). La mejora de la seguridad implica trabajar con los guardianes de la justicia, esto
es, la policía, conociendo sus motivaciones y métodos de impartir y cuidar el orden en
la sociedad. Las ciudades de la frontera norte presentan condiciones históricas,
económicas y socioculturales únicas. Usualmente en la práctica de la dirección de
recursos humanos se procede a analizar los puestos y desarrollar sistemas de
selección de personal, capacitación, evaluación y seguridad y salud laboral que
encajen con las tareas de los puestos particulares. La labor de la policía implica una
respuesta reactiva, la policía municipal no tiene facultades para investigar y dar
seguimiento a ilícitos y la estatal sólo tiene fuero en ciertos delitos. La función de la
policía municipal siempre ha sido el desanimar los actos criminales; para hacer esto el
policía debe asumir conductas relacionadas con la imposición de autoridad y respeto
hacia ésta so pena de ser castigado por no respetar la ley y autoridad que el policía
representa.
Preguntas de Investigación:
¿Cuál es la relación entre estigma ocupacional con valores de corrupción y conducta
corrupta?
¿Qué consecuencias tienen el estigma y valores de corrupción en el bienestar de las y
los trabajadores y en la productividad y efectividad de organizacional?
El objetivo de este artículo es analizar la relación entre el estigma social y la corrupción
y sus efectos en el desempeño de las personas. Proponemos que, el estigma social y
la socialización hacia la corrupción se refuerzan a través del tiempo llevando a que la
conducta que, socialmente consideramos desviada, se convierta en conducta aceptable
5
e incluso deseable. En segundo término, proponemos que los valores de corrupción
interactúan con el estigma social que conlleva la ocupación de policía, de tal manera
que, dependiendo del nivel de conciencia de estigma, los valores de corrupción
influenciaran el desempeño real de las y los policías.
Este artículo se propone explicar el proceso de institucionalización de la corrupción y su
relación con la normalización de la conducta corrupta, a partir de la racionalización de
los valores de corrupción y el rol de la comunidad como agente de estigmatización. Se
analizan las repercusiones del estigma social hacia los policías y el impacto que este
tiene en su bienestar (percepciones de riesgo y estrés), productividad (promedio de
arrestos serios, arrestos), conducta corrupta (incapacidades y reportes de conducta
desviada), y rotación de personal.
Justificación
Si uno de los grandes retos actuales de los diferentes gobiernos y la sociedad es
erradicar y/o mitigar los efectos de la corrupción en la profesión de policía, es necesario
analizar y describir en detalle qué factores influyen en la generación de actitudes y
conductas organizacionales asociadas a la corrupción institucionalizada.
El análisis de por qué los policías se comportan desviadamente, en qué situaciones se
conducen normalmente, qué características personales están asociadas al buen o mal
desempeño de la policía, bajo qué circunstancias (estrés, estigma, valentía, percepción
del riesgo, etc.) se comportan de una u otra forma, contribuirá a crear y a aplicar
medidas conducentes a un mejor nivel de bienestar para la propia profesión y para la
sociedad en general.
6
Institucionalización de la Corrupción en la Policía
El presente estudio toma la perspectiva de que la corrupción y desviación están
engranadas en los procesos de trabajo (Mars, 1982) y se mantienen por
racionalizaciones que “normalizan” conductas corruptas (Ashforth & Anand, 2003). Uno
de los hallazgos más intrigantes en la literatura del comportamiento organizacional es
que las personas que cometen actos de corrupción no se consideran criminales
(Ashforth & Anand, 2003); reconocen el acto criminal pero niegan cualquier intención
criminal. La corrupción policiaca comprende el recibir remuneraciones no autorizados y
no ganadas por el simple hecho de su investidura de policía.
Generalmente, las desviaciones de conducta en el trabajo se consideran como casos
anómalos en sistemas institucionales que son normalmente fiables. De acuerdo con
Ashforth y Anand (2003) la corrupción es el producto de la institucionalización,
racionalización y socialización. Institucionalización es el proceso a través del cual actos
anómalos se van enraizando en las estructuras de organización y procesos.
Racionalizaciones son los procesos a través de los cuales las nuevas ideologías se
transforman para justificar e incluso valorar las conductas desviadas. Por último, la
socialización es el proceso por el cual la desviación se permite y hasta se anhela.
Los errores y la mala conducta de organización están considerados como
acontecimientos raros limitados a organizaciones marginales y fallidas. En contraste, la
perspectiva institucional de la desviación organizacional propone que ésta es el
producto normal y rutinario de las características del sistema mismo. La desviación de
conducta organizacional se define como cualquier evento, actividad o circunstancia,
cuyo acontecer se da dentro y/o es producido por una organización formal;
7
organización, que se desvió de las metas formales de su nacimiento y de los
estándares o expectativas normativas en los hechos o por sus consecuencias (Earle,
Spicer & Sabirianova, 2010; Vaughan, 1999, pp. 273).
En este estudio utilizamos la definición de corrupción utilizada por Ashforth y Anand
(2003) quienes la entienden y describen como una desviación de las normas sociales
aprobadas para obtener beneficios personales. La corrupción se da por la impunidad y
ésta a su vez, implica que la persona sienta que está por encima de la ley por lo que
puede dar rienda suelta a su codicia.
¿De dónde surge la corrupción en la policía en México? Autoridades policiacas
entrevistadas hablaron de los siguientes factores: (a) bajos sueldos; (b) codicia y el
deseo de hacerse rico como principales motores de su interés en la carrera de policía;
y (c) falta de apoyo de las autoridades.
Pérez Floriano y Gonzalez desarrollaron un modelo para entender las estrategias de
racionalización y eventual normalización de la corrupción. Proponen que la corrupción
se da por una codicia desmedida misma en la que las personas más listas sienten que
merecen mayores beneficios que los “bobos”, incluso si estos beneficios son obtenidos
de manera ilícita. Subyacente está la creencia de que el dinero “te limpia” y que por esa
razón las personas con dinero están libres de culpa. Segundo, se denomina
“desconfianza/secreta” a una cultura de silencio en la que la conducta criminal debe
mantenerse en silencio para evitar castigos. La persona se convierte en cómplice mudo
y vigilante que calla sobre sus delitos y los de los otros. Tercero, “palancas” o
influyentismo en el que las personas apelan a sus lazos con individuos poderosos, que
pueden ser ellos/ellas mismas lo que justifica conducta criminal. Estos factores son
8
componentes de la Escala de Corrupción Mexicana (Pérez Floriano & González, 2006),
misma en que Fernández (2006) demostró la validez convergente del instrumento ya
que los factores de esta escala (Nunnally & Bernstein, 1995) se relacionan con la
escala de ética corporativa de Cullen, Victor y Bronson (1993).
Desempeño
Turnaciones
La función de la policía municipal siempre debe ser el desanimar los actos criminales,
para hacer esto el policía debe asumir conductas relacionadas con la imposición de
autoridad y respeto hacia ésta so pena castigar a los que no respeten la ley y autoridad
que el policía representa. Las turnaciones son aquellos arrestos que resultaron en que
los detenidos fuesen “turnados” al ministerio público del estado o federal; en otras
palabras son arrestos de verdaderos criminales. El no turnar es en sí una conducta
anómala ya que demuestra que el individuo no está trabajando o a la hora de arrestar a
potenciales delincuentes lo deja ir a cambio de una mordida.
El cohecho o mordida, en dinero o especie, conlleva obligaciones compartidas cuyo fin
es el inducir comportamiento no-ético por parte de la persona que recibe la mordida
(Rose-Ackerman, 1999). La mordida representa una de las formas más frecuentes de
corrupción y en México es una práctica fuertemente enraizada en el quehacer
cotidiano.
La labor de la policía implica una respuesta reactiva, la policía municipal no tiene
facultades para investigar y dar seguimiento a ilícitos. Se puede asumir, entonces que
9
las/os policías deben desarrollar habilidades intuitivas muy particulares para distinguir
si una persona o situación es peligrosa o él o ella están en peligro.
Incapacidades
El faltar al trabajo por incapacidad médica implica perdidas para los trabajadores y para
las organizaciones. Para el trabajador por el efecto en su bienestar y por ende calidad
de vida y para las organizaciones por pérdidas en productividad y por consiguiente
ingresos económicos.
Por otra parte, en el contexto de la ciudad de Tijuana, nos encontramos con la
particularidad de que la expedición de incapacidades podía ser obtenida con cohechos.
El rol de las instituciones y autoridades que rodean al trabajo del policía no ha recibido
la atención que debiese en el estudio de estas organizaciones. Acusaciones de venta
de incapacidades por parte de las y los médicos que atienden a los agentes
constantemente emergen en la prensa. Una alta autoridad del ISSSTE en entrevista
declaró “Las incapacidades de policías son objeto de venta por los médicos de
ISSSTECALI se pagan hasta 500 dólares por 3 días de incapacidad”. Se publicaron
reportajes en los diarios de la localidad acerca de este caso, como el siguiente que
apareció en el periódico Frontera.
Tijuana.- Médicos del Issstecali podrían ir a la cárcel, reconoció ayer el director
de la institución Salvador Morales Riubí, a través de su secretario particular Jorge
Cornejo Manzo. Autoridades del instituto reconocieron que la denuncia por
presuntos actos de corrupción, venta de incapacidades y mal uso de los equipos del
Instituto, ya fue canalizada a la Contraloría Interna. Inclusive -señalan-esto se hizo
antes de la acusación del secretario de Seguridad Pública Julián Leyzaola en contra
10
de los médicos del Issstecali por favorecer a policías municipales que se vieron
envueltos en hechos delictivos. No obstante, el secretario particular del director del
Issstecali, Salvador Morales Riubí, aclaró que sólo algunos médicos del Hospital El
Mirador son quienes están bajo la mira de asuntos internos.
(http://www.oem.com.mx/elsoldetijuana/notas/n994116.htm , Consultado el 19 de
julio de 2009).
En este estudio utilizamos las incapacidades como una doble métrica de desempeño:
(a) incapacidad legitima por enfermedad y, (b) una indicación de desempeño corrupto.
Por una parte, entre más incapacidades más dinero dieron a las y los médicos para que
las expidiesen y por otra parte, el estrés causado por el entorno de violencia, cultura de
silencio y desconfianza, así como la percepción de discriminación por el estigma
ocupacional pueden mermar la salud de las y los agentes lo que también puede
explicar faltas por enfermedad.
Amonestaciones
La conducta desviada es objeto de sanción y seguimiento por parte de los
administradores de organizaciones policiacas. En los municipios de México esta
función se encuentra asignada a la Sindicatura de la ciudad y es en este órgano donde
se registra y da seguimiento a las denuncias hacia la policía. Con el objeto de
contrastar los resultados obtenidos en la encuesta y apelando a la ley de transparencia
y derecho al acceso a la información, solicitamos a través de la sindicatura de la ciudad
acceso a las denuncias de la ciudadanía presentadas ante la Procuraduría (violaciones
de derechos humanos, denuncias por corrupción, etc.) de cada uno de los agentes que
respondió al cuestionario. La sindicatura municipal, quien es el encargado de regular y
Valentía x estigma 2 (Constante) .15* Mujer .17 Edad .15 Horas de trabajo
semanales .06
Escolaridad .21 † Victimización -.18
Estigma .24 † Valentía -.46 *** Victimización x
Valentía .24
Valentía x Estigma -.27 * R2 .27* Note: † p < .10, * p < .05, ** p < .01, *** p < .001.
22
Gráfica 1 Interacción Valentía x Estigma en Amonestaciones
Rotación de personal y desempeño
En esta investigación identificamos aquellas personas que por las causas que sean
(retiro o baja voluntaria, ceses, o defunciones) dejaron la corporación (n=51) y los
comparamos con aquellas personas que continúan laborando en la policía (n=141).
Encontramos relaciones que indican qué las personas que se fueron son distintas a las
que se quedaron en la organización, en importantes dimensiones que posteriormente
explicaremos.
Primero, la Tabla 5 nos muestra las diferencias de medias entre las personas que
dejaron la organización versus las que se quedaron. La única diferencia significativa
con esta prueba estadística es en estigma, las personas que causaron baja de la
corporación reportaban una mayor conciencia de estigma que los que se quedaron. Sin
embargo, como posteriormente mostraremos el uso de regresiones logísticas arroja
23
una mayor luz sobre las diferencias entre las personas que dejaron la corporación
versus los que siguen activos.
Tabla 5
Análisis de Varianza (ANOVA), Media y Desviación Estándar de, Estigma, Codicia, Desconfianza/ Secreto, Valentía e Influyentismo de Policías Activos versus los que causaron baja a diciembre del 2009.
† p < .10, * p < .05, ** p < .01, *** p < .001.
La Tabla 6 nos muestra los resultados de cuatro modelos de regresión en el que se
introdujeron los predictores simultáneamente. En el primer paso se introdujeron los
controles de Antigüedad, Sexo, Educación y las variables de estudio que son Estigma,
Codicia, Valentía, Influyentismo, Desconfianza/secreta y Riesgo de Crimen agregando
también variables que se relacionan con el estigma e incapacidad como son el estrés,
experiencia de victimización y percepción de riesgo de crimen. En un Segundo paso se
introdujo el producto de estigma con las variables de corrupción (Codicia x Estigma,
Valentía x Estigma, Influyentismo x Estigma, Desconfianza/secreta x Estigma, Riesgo
de Crimen x Estigma) con los días de incapacidad como criterio.
Tabla 6 Coeficientes de regresión lineal múltiple para incapacidades, victimización, estigma y valentía policíaca
Variables Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Model 4o
Antigüedad .00 .02 .11 .09 Mujer .04 .00 -.02 -.01 Educación .15 .16 .15† .16* Codicia -.12 -.09 Valentía .06 .02 Influyentismo -.09 -.07 Desconfianza/secreta .12† .19† Riesgo de Crimen .03 .00 -.05 -.06 Victimización .25** .27 Estres -.08 -.08 Estigma .19 .22† .06 Interaccioness Codicia x Estigma -.06 Valentía x Estigma .08 Influyentismo x Estigma -.22* Desconfianza/secreta x Estigma .22* Riesgo de Crimen x Estigma .24* R² .06 .12 .16 .21 R²∆ .06* .05* Note: † p < .10, * p < .05, ** p < .01, *** p < .001. Results are standardized regression coefficients.
25
El segundo modelo nos muestra resultados interesantes considerando la percepción de
riesgo de crimen y estigma (R2 = .12, R2∆ = .06*, p. <.05, ver Tabla 6 y Gráfica 4).
Aquellas personas que reportan percibir una alta probabilidad de crimen y una alta
estigmatización se incapacitaron más días. Lo opuesto ocurre para aquellas personas
que reportan baja percepción de riesgo de crimen y baja percepción de
estigmatización. Inferimos que estos resultados reflejan el impacto del estigma en el
desempeño de las y los agentes ya que, aquellas personas que perciben mayor riesgo
por el crimen en la comunidad, en lugar de salir a combatirlo, como marca su función,
se repliegan en una conducta acorde con el estereotipo de cobardía que se tienen de
los policías. Otra explicación para esta relación es que el estigma afecta la salud del
policía y en consecuencia se enfermara con mayor frecuencia y por lo tanto se
incapacitara más. El tercer modelo nos denota la contribución de haber sido victimizado
o atacado en el trabajo a los días de incapacidad (ver Tabla 5). Por último el cuarto
modelo nos arroja resultados aun más interesantes y es también el que explica la
mayor varianza en cuanto a las incapacidades se refiere (R2= .21, R2∆change = .05*,
p. <.05, ver Tabla 6). En éste modelo se introducen todos los factores y nos arroja luz
acerca de la relación entre salud, estigma y corrupción. Cabe aquí destacar el efecto de
la interacción de Influyentismo x Estigma b= -.22*, p. <.05) y de Desconfianza/secreta x
Estigma (b=.22*, p. <.05,).
26
Gráfica 4 Interacción Riesgo de Crimen, Incapacidades y Estigma
Se encontró una interacción entre estigma x influyentismo (ver Gráfica 5), y tenemos
que las personas que apoyan valores de influyentismo y poseen una alta conciencia de
estigma se incapacitaron menos. Por otra parte, las personas que no apoyan los
valores de influyentismo se incapacitaron más. Este hallazgo apoya nuestra posición
teórica en cuanto a que los días de incapacidad son un indicador de conducta corrupta,
por las razones mencionadas previamente. Las personas que opinan que el poder
proviene de sus relaciones con personas poderosas muy probablemente desarrollan
las relaciones que les permiten usar su tiempo como mejor les plazca sin tener la
necesidad de “pagar” por incapacidades a las y los médicos del hospital
gubernamental. Los agentes que más internalizado tienen los estereotipos de
27
corrupción, que permean a su ocupación, se comportaran de acuerdo al estereotipo o
sea de forma corrupta.
Gráfica 5 Interacción de Influyentismo x Estigma en Incapacidades
28
En cuanto a la interacción de Desconfianza/secreta x Estigma en incapacidades (ver
Gráfica 6) encontramos que las personas que son más reservadas y desconfiadas y
que tienen una mayor conciencia de estigma reportaron más días de incapacidad.
Caben aquí dos interpretaciones: (a) acorde con la propuesta inicial de este estudio, los
días de incapacidad se compran para hacer otro tipo de labor durante esos días, que
de acuerdo con información obtenida en entrevistas tienen que ver con el crimen
organizado. Es entonces lógico que las personas traten de mantener estas conductas
en secreto, estén preocupadas por mantener el silencio y, en consecuencia, se
apropien del estigma como algo propio y real. Segundo, esto puede ser una forma de
cubrir faltas propias o de sus colegas a las reglas formales de la corporación, ya que
pueden aducir que no se encontraban laborando durante algún evento de dudosa
virtud. La persona que es desconfiada va a reportar días de incapacidad para cubrirse
si algo pasa, así tienen un documento que los avala de que podían estar ausentes en el
trabajo. Las personas que perciben más estigma tienen más razón de buscar algo que
los avale, mientras que los que no se sienten estigmatizados tienen menos razón para
hacerlo serán menos propensos a buscar documentación que los avale.
29
Gráfica 6 Interacción de Desconfianza Secreta x Estigma en Incapacidades
Rotación de Personal y Corrupción
Las bajas de la corporación del 2006 al 2009 se recabaron a través del portal de
transparencia del gobierno de la ciudad. Las personas que continúan en la corporación
se les dieron la categoría de “0” (n= 141) y las que ya no laboran la categoría de “1” (n=
51) y se analizo la diferencia entre las personas que se quedaron versus las que se
fueron a través de modelos de regresión logística simultánea. La Tabla 2 indican las
medias y desviación estándar y análisis de correlación de de las variables utilizadas en
las regresiones. La Tabla 7 nos muestra los resultados de regresión logística de en
general, la clasificación de los que continuaron trabajando y los que causaron baja del
trabajo fue de 77.5%.
30
Tabla 7 Resultados de Regresión Logística para Baja del Trabajo, Estigma y Valores de Corrupción (Valentía, Influyentismo, Codicia, y Desconfianza Secreta)
.40 .29 1.96 Valentía x Estigma .15 .35 .19 Influyentismo x
Estigma Estigma
.86** .33 6.83 Codicia x Estigma -1.17** .39 9.04 Desconfianza
secreta x Estigma
-.56† .29 3.59 -2 Log Likelihood
Estimate
Chi2 Pseudo R² Nota: † p < .10, * p < .05, ** p < .01, *** p < .001. Pseudo R² usando el método de Nagelkerke. En general, la clasificación de los que continuaron trabajando y los que causaron baja del trabajo fue de 77.5 %.
La probabilidad de dejar el empleo en la policía de Tijuana fue mayor para aquellas
personas que se perciben como estigmatizadas y además valoran el influyentismo (ver
31
Tabla 7 y Gráfica 7). El concepto de trabajadores “atrapados” viene aquí a colación, tal
vez las personas que se sienten estigmatizadas, pero no tienen influencias con
personas poderosas, quieren dejar la profesión y el empleo pero no pueden hacerlo ya
que carecen de mejores alternativas laborales. Estos nos lleva a la hipótesis de que las
y los agentes que sobreviven en la corporación tienen diferentes características de los
que se fueron. Lleva entonces a especular que las estrategias de depuración de la
policía en Tijuana si han funcionado.
Gráfica 7 Interacción Influyentismo x Estigma en Baja de la Corporación
La Gráfica 8 (ver también Tabla 7) muestra la interacción de codicia x conciencia de
estigma con baja laboral. Como se menciono antes, el estigma lleva a los individuos a
dejar su empleo, pero este efecto solo se presenta en personas con poca codicia. Las
personas muy codiciosas, que le dan mucha importancia al dinero independientemente
32
de donde venga, no quieren dejar su empleo en la policía por las oportunidades que
este les ofrece, aunque perciban mucha estigmatización.
Gráfica 8
Interacción Codicia x Estigma en Baja de la Corporación
La Gráfica 9 muestra la interacción entre riesgo de crimen x estigma en baja de la
corporación (ver Tabla 7). La percepción de riesgo aunada con el evento de
victimización en el trabajo llevará a una mayor probabilidad de dejar la corporación. Por
el otro lado las personas que perciben un alto riesgo de crimen pero no han sufrido una
victimización es más probable que permanezcan en la corporación. Este hallazgo nos
lleva a las siguientes conclusiones: Primero, este hallazgo confirma lo que otros
autores han sugerido y es que un clima de seguridad fallido lleva a las personas a dejar
sus organizaciones (Zohar, 1980, 2000). Causando enojo hacia una organización fallida
que, traiciona la confianza de sus trabajadoras/es al exponerlas a situaciones riesgosas
33
para su salud por la falta de una adecuada seguridad y salud laboral (Pérez-Floriano,
Flores & MacLean, 2007). Segundo, el riesgo es también la adrenalina que mueve a las
y los policías para muchos de ellos el riesgo de crimen les motiva a la acción y como
observamos en los resultados referentes a las amonestaciones la cobardía es
castigada o amonestada en esta organización en particular. Por último, no sabemos si
la percepción de riesgo de crimen lleva a un comportamiento más seguro pero si
sabemos que una vez que la persona fue victimizada es más probable que dejen la
corporación.
Gráfica 9 Interacción de Riesgo de Crimen, Estigma y Baja de la Corporación
DISCUSIÓN
Azaola (2006) argumenta que la policía en México se encuentra atrapada en una red
en donde los más afectados por la corrupción son los mismos policías. Los hallazgos
de este estudio muestran claramente que la corrupción estigma laboral se encuentran
34
íntimamente relacionadas se dan por socialización las y los policías no “nacen
corruptos”.
Segundo, los integrantes de esta ocupación se encuentran atrapados en un entorno
que les empuja a la corrupción e ilegalidad, como sugiere Azaola (20009) operan en un
contexto paralegal en el que se espera que “fereen” y que esa “feria” se reparta a todos
los niveles de la corporación. En entrevista con la investigadora principal un infórmate
clave explicaba que los policías deben de pasar dinero a sus supervisores directos que
esa es la forma en que siempre se ha hecho el trabajo y este a su vez los ayudara,
junto con el resto de sus hermanos, si él o la oficial llegasen a tener dificultades
posteriores.
Implicaciones Teóricas
La contribución de este estudio estriba en que identificamos los factores que llevan a
conducta desviada y conducta efectiva. En la literatura académica, no se encuentran
reportadas las relaciones que en este estudio encontramos. En términos de política
pública, las y los administradores de corporaciones policiacas podrán percatarse de la
importancia que tiene el desarrollo de una cultura organizacional firmemente asentado
en una ética y respeto de los derechos humanos. Primero, encontramos que el estigma
y los valores de corrupción, como son codicia e influyentismo predicen quienes se van
y quienes se quedan en la organización., también tenemos que estos valores se van
desarrollando conforme el tiempo transcurre dentro de la organización apoyando
nuestra hipótesis central sobre la socialización a la corrupción. Segundo, la experiencia
de victimización impacta la estructura de valores de corrupción, disminuyendo la
tendencia hacia el influyentismo, la idea de que las personas apelan a sus lazos con
35
individuos poderosos, que pueden ser ellos/ellas mismas justificando así conducta
criminal, esto especulamos que puede deberse a un shock en la vida del individuo el
estar en peligro de perder la vida en el trabajo o en cualquier otra situación puede
llevar, como lo vemos en el caso de los policías, a que actitudes prepotentes se
reconsideren e inclusive cambien. La prueba última de la efectividad del manejo de los
recursos humanos de una organización es la rotación del personal de esta. La rotación
de personal se define como el retiro, voluntario o involuntario, del trabajo. Por una
parte, un índice elevado de rotación lleva a mayores costos en reclutamiento, selección
y capacitación. Por otra parte, todas las organizaciones tienen rotación de personal
pero las organizaciones efectivas serán aquellas que logren retener a las y los
empleados efectivos y que las y los empleados que se vayan sean aquellos que no
contribuyen al éxito de la empresa. En ésta investigación identificamos aquellas
personas que por las causas que sean dejaron la corporación y los comparamos con
aquellas personas que continúan laborando en la policía. Encontramos relaciones muy
interesantes indicativas de que las personas que se fueron son distintas a las que se
quedaron en importantes dimensiones que se explicaran en la sección de resultados.
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