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XI Curso Reformas Econmicas y Gestin Pblica Estratgica Santiago de Chile, 10 al 21 de noviembre, 2003 PERFIL DE DFICIT Y POLTICAS DE VIVIENDA DE INTERS SOCIAL EN ALGUNOS PASES DE LA REGIN EN LOS NOVENTA Raquel Szalachman Unidad de Estudios Especiales CEPAL NNUU

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Importancia de la Vivienda, en particular la de Inters Social La vivienda representa uno de los bienes ms preciados por las personas, por sus funciones econmicas y sociales. La solucin del problema habitacional es compleja porque involucra aspectos econmico-financieros, polticos, sociolgicos, tecnolgicos y jurdicos. Tradicionalmente ha sido el Estado el que deba solucionar el problema para los sectores de ingresos bajos y medios. A travs de distintas instituciones creadas para este fin, asumi roles de urbanista, constructor, asignador de viviendas y de entidad financiera que extenda crditos.

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Importancia de la Vivienda, en particular la de Inters Social Declaraciones del Presidente de la Conferencia Regional para Amrica Latina y el Caribe preparatoria del perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General para realizar un examen y una evaluacin generales de la aplicacin del Programa de Habitat (octubre 2000): Manteniendo las tendencias de crecimiento existentes se requiere construir cerca de 17 millones de viviendas en la Regin en los prximos 5 aos (comparados con 9,4 millones requeridos en Estados Unidos y Canad juntos y 14,5 millones en toda Europa) En cuanto a los dficit de vivienda, es difcil estimarlos por cuanto habra que empezar por definir con claridad qu constituye vivienda adecuada y establecer si las personas que carecen de una vivienda as definida pueden ser consideradas como personas sin vivienda

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INDICE DE LA PRESENTACION I. PERFILES DE DEFICIT PARA ALGUNOS PAISES DE LA REGION 1. INFORMACIN UTILIZADA y CATEGORIZACIN 2. DEFINICIONES DE DFICIT 3. DISTRIBUCIN DE HOGARES SEGN SITUACIN DEFICITARIA 4. CARACTERISTICAS SOCIOECONMICAS DE LOS HOGARES Y DFICIT DE VIVIENDA 5. CONCLUSIONES DEL ESTUDIO

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INDICE DE LA PRESENTACION II. ALGUNAS LECCIONES DE POLTICA 1. Lineamientos generales de las polticas de vivienda tradicionales 2. Nuevos regmenes de poltica de Vivienda Social orientadas al mercado y al sector privado 3. Experiencias con Polticas de Vivienda Social orientadas al mercado 4. El financiamiento de las Viviendas sociales en el nuevo esquema 5. Subsidios a Viviendas de inters social 6. Ahorro Previo y otros aportes de los beneficiarios 7. Crdito Hipotecario 8. El rol del Estado en el nuevo esquema 9. Problemas actuales de las polticas exitosas

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I. PERFILES DE DEFICIT PARA ALGUNOS PAISES DE LA REGION

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1. Informacin utilizada y Categorizacin de Viviendas Informacin utilizada: Encuestas de Hogares Ventajas y Desventajas Categorizacin: en base a materiales de techo, muros y/o suelo, y/o estado de los materiales se definieron tres categoras: - Categora I, cuenta con los mejores materiales y/o buen estado de los mismos - Categora II, materiales y/o estado intermedio - Categora III, materiales de la peor calidad y/o muy mal estado

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1. CATEGORIZACION DE VIVIENDAS Piso, techo y muros Piso y muros Piso, techo y muros + Calidad materiales Descripciones cualitativas

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2. DEFINICIONES DE DFICIT UTILIZADAS - DFICIT CUANTITATIVO:. DEFINICIN TRADICIONAL (cuando ha sido posible). + VIVIENDAS EXISTENTES PERO MUY DETERIORADAS - DFICIT CUALITATIVO:. ALEX (agua, luz y descarga de excretas). DISPONIBILIDAD DE BAO Y COCINA. CALIDAD Y/O ESTADO DE LOS MATERIALES DE CONSTRUCCIN. HACINAMIENTO (+ de 2 personas por cuarto)

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3. DISTRIBUCIN DE HOGARES SEGN SITUACIN DEFICITARIA EN CUATRO PASES DE LA REGIN. Dficit cualitativo subestimado (No incluye calidad ). Adems no incluye poblaciones pirata. Mayor dficit total. No incluye dficit tradicional. Dficit cuantitativo subestimado (31%). Dficit cualitativo subestimado. No incluye bao y cocina. Menor dficit cuantitativo. Dficit cualitativo subestimado

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3. COMPARACION DE DEFICIT CUANTITATIVOS DE VIVIENDA

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3. COMPARACION DE DEFICIT CUALITATIVOS

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4. CARACTERSTICAS SOCIOECONMICAS Y DFICIT DE VIVIENDA POBREZA Y DFICIT CARACTERSTICAS DEL JEFE DEL HOGAR: GENERO CONDICIN DE ACTIVIDAD CATEGORA OCUPACIONAL EDAD EDUCACIN FINANCIAMIENTO (SLO PARA CHILE)

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4. DISTRIBUCIN DE HOGARES E INGRESO EN RELACIN CON LA LNEA DE POBREZA

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Promedio Regional 1994: 12% Indigencia, 34% Pobreza La distribucin mas desigual de los cuatro pases estudiados Respecto del promedio: 4% ms de indigencia y 10% menos de pobreza Menor proporcin de Indigentes y Pobres no indigentes Proporcin de Indigentes y Pobres no indigentes por debajo del promedio

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4. DISTRIBUCIN DE DFICITS Y POBREZA Hogares Indigentes: 80% Hogares Pobres no indigentes: 67% No pobres: 41% Hogares Indigentes: 57% Hogares Pobres no indigentes: 47% No pobres: 25% Hogares Indigentes: 73% Hogares Pobres no indigentes: 62% No pobres: 32% Hogares Pobres: 78% No pobres: 25%

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4. INDICES DE INCIDENCIA a/

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4. CARACTERSTICAS DEL JEFE DEL HOGAR Y DFICITS GENERO NO MARCA DIFERENCIAS DE IMPORTANCIA EN CUANTO A LA MAGNITUD DE LOS DFICIT. CONDICIN DE ACTIVIDAD EL DFICIT TOTAL ES MENOR PARA AQUELLOS HOGARES CON JEFES INACTIVOS Y LA PROPORCIN MS ALTA DE DFICITS CORRESPONDE A HOGARES CUYO JEFE ESTA DESEMPLEADO. CATEGORA OCUPACIONAL LOS DFICIT HABITACIONALES ESTN FUERTEMENTE CONCENTRADOS EN HOGARES CON JEFES EMPLEADOS DOMSTICOS, TRABAJADORES POR CUENTA PROPIA, TEMPOREROS Y TRABAJADORES FAMILIARES NO REMUNERADOS. LOS SIGUEN LOS HOGARES CON JEFES OBREROS Y EMPLEADOS. LOS HOGARES CON JEFES EMPLEADORES, PATRONES, O PROFESIONALES INDEPENDIENTES EXHIBEN LOS MENORES DFICIT.

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4. DEFICITS Y EDUCACION DEL JEFE DEL HOGAR En todos los pases a mayor nivel educacional del jefe del hogar, menor dficit habitacional Asociacin con el nivel de ingreso 79% de los hogares con dficit cuantitativo y 82% de los con dficit cualitativo tienen jefes de hogar con 9 o menos aos de educacin 66% de los hogares con dficit cuantitativo, y 73% de los con dficit cualitativo, tienen jefes con 9 o menos aos de instruccin formal 1,4% de los hogares con dficit cuantitativo, y un 3,9% de los con dficit cualitativo tienen jefes con 13 ms aos de instruccin formal 82% de los hogares con dficit cuantitativo y 60% de los con dficit cualitativo tienen jefes de hogar con 9 o menos aos de educacin

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4. EDAD E INDICE RELATIVO DEL INGRESO DEL TRABAJO DEL JEFE DEL HOGAR Para todos los pases se puede constatar la Teora del Ciclo de Vida El ingreso del trabajo mas alto se percibe entre los 35 y 54 aos Entre los 35 y 44 aos el ingreso no es muy elevado

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4. EDAD Y RGIMEN DE TENENCIA Asociacin inversa edad y: viviendas cedidas por servicio o por parentesco (Bolivia) - arrendadas o en calidad de usufructo (Colombia y Chile) - arrendadas u ocupadas (Uruguay) Asociacin directa entre la edad y la propiedad en la vivienda en todos los pases

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4. DEFICITS DE VIVIENDA E INDICE RELATIVO DEL INGRESO DISPONIBLE DE LOS JEFES DE HOGAR OCUPADOS

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5. CONCLUSIONES DEL ESTUDIO ESTIMACIONES DE DFICIT A. Con frecuencia los dficit estn subestimados Estimaciones fidedignas de los dficit y los grupos afectados son importantes para una adecuada poltica de vivienda. Se requiere reestructurar el cuestionario referido a vivienda. B. Los dficit cualitativos son numricamente tanto o ms importantes que los dficit cuantitativos Son muy diferentes las polticas encaminadas a solucionar uno u otro dficit.

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DEFICIT Y POBREZA A. Los dficit cuantitativo y cualitativo son proporcionalmente mucho mayores para los hogares indigentes y pobres no indigentes. Tomando en cuenta que el ingreso total que perciben estos grupos es inferior al promedio, las polticas de vivienda requieren de un alto contenido redistributivo. B. Sin embargo, los hogares no pobres tambin tienen importantes dficit cualitativos. La poltica de vivienda debe tambin considerar mejoramientos, ampliaciones y reparaciones. 5. CONCLUSIONES DEL ESTUDIO

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DEFICIT Y CARACTERSTICAS SOCIOECONMICAS A. Fuerte asociacin de ambos dficit con la edad, educacin, condicin de actividad y categora ocupacional del jefe del hogar. El conocimiento de estas asociaciones posibilita una focalizacin ms adeduada de las polticas de vivienda (y en particular de los subsidios). B. Detrs de estas variables est el ingreso como factor decisivo. La poltica de vivienda debe considerar esta restriccin al considerar la capacidad de ahorro y el esquema de financiamiento habitacional.

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II. ALGUNAS LECCIONES DE POLITICA

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1. Lineamientos generales de las polticas de vivienda tradicionales Subsidios a la oferta de viviendas: lo que conduca a precios inferiores a los costos de construccin. Subsidios crediticios: tasas nominales de inters para crditos de vivienda inferiores a las tasas de mercado, que frecuentemente no cubran costos inflacionarios. Beneficiarios: aportaban en forma indirecta y limitada al financiamiento de la vivienda. (a trabajadores de sectores formales por ejemplo, se descontaba cierto porcentaje de sus planillas de remuneraciones). Resultado: estas polticas fueron insuficientes para enfrentar el dficit acumulado y las necesidades adicionales de vivienda. An ms: el dficit cuantitativo fue creciendo y se observ un deterioro en el stock de viviendas existentes Rol deficiente del Sector Pblico como productor y financiador.

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2. Nuevos regmenes de poltica de Vivienda Social orientadas al mercado y al sector privado En el caso de las Viviendas sociales se trata de encontrar para los hogares de menores ingresos un sistema que garantice el acceso equitativo a viviendas bsicas, pero con estndares adecuados, a travs del desarrollo e instrumentos de mercado. Factores de oferta: crear incentivos para el desarrollo de una industria productora privada y competitiva con estndares adecuados de calidad. Se considera que los recursos y la tecnologa permiten aumentar la produccin en forma considerable. Factores de demanda: demanda insuficiente debido a que los niveles de ingreso son demasiado bajos. El nfasis por lo tanto se encuentra en el financiamiento. Fortalecer sistemas de acceso al financiamiento

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3. Experiencias con Polticas de Vivienda Social orientadas al mercado Chile 1978: aplicacin de subsidios a la demanda de vivienda Costa Rica 1987: Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, con subsidios directos a los jefes de hogar Colombia 1991: Sistema de subsidios a la demanda. En todos estos pases empresas privadas y otras entidades del sector (como cooperativas de vivienda y sociedades mutuales) han tomado la principal responsabilidad como constructores y oferentes de viviendas sociales. Los bancos y otras instituciones financieras privadas deberan asumir tareas en la gestin de cuentas de ahorro y crditos hipotecarios.

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4. El financiamiento de las Viviendas sociales en el nuevo esquema Estas experiencias han puesto nfasis en los siguientes instrumentos e instituciones de mercado: Subsidio a la demanda de vivienda Ahorro previo y otros aportes de los beneficiarios Crdito para viviendas en condiciones de mercado Rol del Estado en el nuevo esquema Suelo para viviendas de inters social Mercado secundario de viviendas de inters social

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5. Subsidios a Viviendas de inters social Ventajas de los Subsidios Directos a la Demanda Requisitos del proceso de postulacin: Transparencia Imparcialidad Focalizacin Equidad Neutralidad Chile es el mejor ejemplo en cuanto a transparencia e imparcialidad. En cuanto a la neutralidad, ha estado bastante ausente debido al nfasis en tratar de reducir el dficit cuantitativo a travs de la construccin de nuevos conjuntos habitacionales, y por ende en el otorgamiento de subsidios a viviendas nuevas. Esto ha redundado en un fuerte aumento del dficit cualitativo.

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5. Impacto del Subsidio Habitacional Directo sobre el Ingreso

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6. Ahorro Previo y otros aportes de los beneficiarios Importancia del ahorro Distintas modalidades: ahorro financiero; en especie (lote de terreno o materiales de construccin); o aportes de trabajo (mano de obra para construccin). Requisitos (ahorro financiero): rentabilidad, seguridad y liquidez. Normas por parte del sector pblico: indexacin o tasas nominales flotantes; y garantas estatales para los depsitos. De los pases analizados, slo Chile y Uruguay cuentan con requisitos de ahorro fijados por la poltica habitacional. Chile: Recursos equivalentes al valor de construccin de un ao de VIS. Problema: rezago para las familias numerosas.

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7. Crdito Hipotecario Salvo para los ingresos muy bajos, el subsidio y el ahorro previo en general no son suficientes para cubrir el valor de la vivienda. Requisitos: Disponibilidad de fondos de largo plazo y mercado de capitales activo. Corresponde al sector pblico el desarrollo del mercado de capitales y asegurar la disponibilidad de fondos de largo plazo. Rentabilidad Por ser de montos limitados y muy riesgosos, estos crditos no son atractivos para las instituciones financieras. Caso costarricense Caso chileno Alternativa: Arriendo a travs de un sistema de Leasing Habitacional

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7. Crdito Hipotecario: el caso chileno El actual sistema de financiamiento hipotecario se estableci en 1977. Se basa en prstamos bancarios a largo plazo (12 a 20 aos), con el respaldo de Letras o Mutuos hipotecarios. Letras y Mutuos estn expresadas en una unidad de cuenta reajustable (Unidad de Fomento-UF), cuyo objetivo es mantener en el tiempo el valor real de los recursos prestados. Prstamos no pueden exceder el 75% del valor de la vivienda. La capacidad de pago de potenciales deudores debe ser una fraccin inferior al 25% de los ingresos mensuales familiares. Principales tomadores de Letras son inversionistas institucionales como: Administradores de Fondos de Pensiones Compaas de Seguros. A.F.P. mantienen invertido en Letras Hipotecarias entre 15% y 20% de los 33.500 millones de dlares que actualmente acumulan los fondos previsionales

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7. Crdito Hipotecario: el caso chileno El sistema de Mutuos Hipotecarios Endosables de regul a partir de 1988. Aparicin de Entidades llamadas Administradoras de Mutuos Hipotecarios o Sociedades Mutuarias. Diferencias con el sistema bancario: - Opera sin Letras Hipotecarias - Otorga crdito directo por el 100% de lo solicitado - Otorga prestamos por montos de hasta 80% del valor de la propiedad. Plazos y tasas de colocacin similares a las bancarias Prstamos mnimos son en promedio de mayor volumen (US$12.000) Representan aproximadamente un 12% del monto total de los prstamos hipotecarios habitacionales.

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8. El rol del Estado en el nuevo esquema Rol facilitador y apoyador. Regulador y promotor. Oferente subsidiario de viviendas a familias y personas en situacin de extrema pobreza. Suministrador de obras sanitarias y de equipamientos complementarios que tienen un alto contenido de bienes pblicos. Fijacin y cumplimiento de normas referidas a: Estndares y precios de viviendas de inters social nuevas Proceso de postulacin y asignacin de subsidios Requisitos de ahorro previo segn las respectivas soluciones de vivienda Acopio de suelos para viviendas de inters social Condiciones de entrada de empresas privadas a la construccin de poblaciones de viviendas de inters social

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9. Problemas actuales de las polticas exitosas El trade off entre cantidad y calidad ha llevado a privilegiar la construccin de viviendas nuevas, descuidando la calidad de las mismas. Se requiere la fijacin y el control de estndares tcnicos de calidad adecuados, de condiciones de entrada; y de garantas de cumplimiento. La falta de movilidad tambin ha derivado en un dficit cualitativo creciente, debido a cambios en niveles de ingreso, condiciones laborales y/o familiares. Se requiere otorgar mayor movilidad a travs del desarrollo de un Mercado Secundario de VIS Fuerte presin sobre la disponibilidad de suelo y precio de los terrenos para VIS: Problema mayor Poltica de reservas de suelo urbano, y medidas para compartir la plusvala de los terrenos.

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Indice de precios de terrenos por nicho de mercado en el Gran Santiago 0 25 50 75 100 125 150 175 200 225 250 275 300 325 350 375 400 425 450 475 500 525 550 19901991199219931994199519961997199819992000 econmicas y SERVIU sector mediosector alto

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CHILE: LINEAMIENTOS DE LA POLTICA DE VIVIENDA 1. Tipo de Subsidio: Subsidio directo a la demanda i. Por una vez (en la vida) ii. Propietarios no pueden postular iii. Sistema transparente y no discrecional, basado en: ahorro, tamao familiar y otros factores Subsidios entregados anualmente90.000 - 100.000 Subsidios no entregados 7.000 - 8000 Para viviendas > US$ 25.000Renuncia frecuente 2. Subsidios explcitos a la ofertaInexistentes 3. Subsidios a la tasa de intersSlo viviendas bsicas 1ra e. 4. Subsidios ocultos en crditos hipotecarios a familias de menores ingresos I. Ministerio de Vivienda40% ii. Banco del Estado4,5%

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CHILE: LINEAMIENTOS DE LA POLTICA DE VIVIENDA REEMBOLSO DE SUBSIDIOS PARA LA VIVIENDA: - Las normas sobre reembolso han fomentado la inmovilidad SUSTENTABILIDAD DE LOS SUBSIDIOS PARA LA VIVIENDA: - Elemento importante en el desarrollo de la industria de la construccin - Subsidios pblicos: 0,8% del PIB

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CHILE: FINANCIAMIENTO DE VIVIENDA PARA GRUPOS DE INGRESO BAJO Y MEDIO (estimaciones para 1996)

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CHILE: MERCADO DEL CREDITO HIPOTECARIO A. REQUISITOS DE AHORRO.Unicamente el lote con servicios no requiere de ahorro previo.Los ahorros acumulados son indexados (UF).Periodo mnimo en programas de vivienda social: 18 meses B. CUENTAS DE AHORRO Mes/AoN de cuentasAhorro acumuladoNmero de viviendas (US$ millones)bsicas equivalentes Dic 1984 55.408 47,0 6.000 Dic 1996 1.274.000 613,0 77.000 C. CUENTAS DE LEASING Mes/AoN de cuentasPatrimonio Nmero de viviendas (US$ millones) equivalentes Dic 1996 74.000 12,5210

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CHILE: MERCADO DEL CREDITO HIPOTECARIO BANCO DEL ESTADO Mes/AoCuentas de ahorroCrdito hipotecario Nmero %US$ mill% Junio 971.155.00090% 2.08031 INDICADORES MACROECONOMICOS DE AHORRO E INVERSIN - Ahorro para vivienda/PIB 1.8% - 2% - Inversin en vivienda/PIB 6% - Ahorro nacional/PIB 23% - Inversin Interna Bruta/PIB 28%

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EVALUACION 1. El dficit cuantitativo debera desaparecer en el lapso de 12 a 15aos. 2. Hay un dficit habitacional cualitativo emergente i. Especificaciones tcnicas inadecuadas y/o falta de estndares cualitativos ii. Insuficiente movilidad en el mercado de la vivienda para grupos de ingresos bajos PROPOSITOS PRINCIPALES A. Construccin: 1. Garantizar el cumplimiento de estndares tcnicos (se est implementando) 2. Mejoramientos cualitativos de las viviendas (en estudio) B. Financiamiento 1. Subsidios a la demanda i. Mayor ponderacin al tamao familiar en la asignacin ii. Extensin de los subsidios a: mercado secundario y reparaciones iii. Garantizar entrega de subsidios a familias con crdito aprobado para viviendas tope iv.Simplificacin y consolidacin de los programas 2. Credito Transferir los crditos para las familias de menores ingresos desde el sector pblico a los bancos, ofreciendo subsidios a los costos de transaccin C. Mercado de Vivienda Reglas que otorguen mayor libertad de accin para la venta y arriendo de viviendas de grupos de menores ingresos con el objeto de otorgar mayor movilidad y contrarestar el dficit cualitativo emergente

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Propuestas de Poltica de VIS El ingreso disponible de una familia debera acotar a las personas que pueden postular a subsidios (caso chileno) Extender la neutralidad de los subsidios al mejoramiento, ampliacin y reconstruccin de viviendas Promover los programas de ahorro previo vinculandolos con requisitos de acceso a subsidio Trasladar la funcin hipotecaria a la banca, extendiendo seguros o fondos de garanta, con el objeto de disminuir la morosidad y otorgando subsidios a los costos de originacin de crditos

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Propuestas de Poltica de VIS Subsidios a la renovacin urbana para solucionar el problema de escasez de suelo urbano Cuidadosa revisin de estndares, incluido el entorno Desarrollar el mercado secundario de VIS