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ANÁLISIS DE GOBERNANZA DE LAS ACCIONES DE MITIGACIÓN NACIONALMENTE
APROPIADAS (NAMAS) PARA SISTEMAS GANADEROS EN LA REGIÓN
LATINOAMERICANA
Descripción Breve
Este documento presenta la revisión de los esquemas gobernanza de las iniciativas NAMA ganadería avanzadas en la región Latinoamericana, así como su integración en los objetivos
nacionales, y se propone un esquema de gobernanza sostenible y algunos aspectos clave para diseñar un mecanismo de gestión de conocimiento que fomente la transferencia de conocimiento y
la comunicación entre los actores involucrados en la NAMA.
CENTRO AGRONÓMICO TROPICAL DE INVESTIGACIÓN Y ENSEÑANZA
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Contenido
I. RESUMEN EJECUTIVO ......................................................................................................... 1
II. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................... 6
1. Marco Conceptual .................................................................................................................... 7
1.1 La ganadería y el cambio climático ........................................................................... 7
1.2 NAMAs y otros LEDS ................................................................................................... 7
1.3 Gobernanza y esquemas de gobernanza en el desarrollo e implementación de
NAMAs Ganaderos .................................................................................................................. 8
2. Metodología ............................................................................................................................. 10
III. DESCRIPCIÓN DE LA GOBERNANZA DEL CAMBIO CLIMÁTICO Y DE LAS
NAMAS GANADERAS EN LOS PAÍSES DE ESTUDIO .......................................................... 12
3.1 Costa Rica ................................................................................................................... 12
i. Marco político, normativo e institucional ..................................................................... 12
ii. Gobernanza de la NAMA ganadera ............................................................................ 14
3.2 Colombia ...................................................................................................................... 18
i. Marco político, normativo e institucional ..................................................................... 18
ii. Gobernanza de la NAMA ganadera ............................................................................ 21
3.3 Honduras...................................................................................................................... 24
i. Marco político, normativo e institucional ..................................................................... 24
ii. Gobernanza de la NAMA ganadera ............................................................................ 26
3.4 Guatemala ................................................................................................................... 33
i. Marco político, normativo e institucional ..................................................................... 33
ii. Gobernanza de la NAMA ganadera ............................................................................ 35
3.5 México .......................................................................................................................... 39
i. Marco político, normativo e institucional ..................................................................... 39
ii. Gobernanza de la NAMA Ganadera ............................................................................ 41
3.6 Uruguay ........................................................................................................................ 42
i. Marco político, normativo e institucional ..................................................................... 42
ii. Gobernanza de la NAMA ganadera ............................................................................ 44
3.7 República Dominicana ............................................................................................... 45
i. Marco político, normativo e institucional ..................................................................... 45
ii
ii. Gobernanza de la NAMA ganadera ............................................................................ 47
3.8 Paraguay ...................................................................................................................... 50
i. Marco político, normativo e institucional ..................................................................... 50
ii. Gobernanza de la NAMA Ganadera ............................................................................ 52
3.9 Argentina ...................................................................................................................... 53
i. Marco político, normativo e institucional ..................................................................... 53
ii. Gobernanza de la NAMA Ganadera ............................................................................ 55
IV. RESUMEN COMPARATIVO DE ESQUEMAS DE GOBERNANZA Y LECCIONES
APRENDIDAS, E INTEGRACIÓN DE NAMAs EN LOS OBJETIVOS NACIONALES ........ 56
4.1 Resumen del marco político y normativo ........................................................................ 56
4.2 Resumen de la gobernanza de las NAMAs ganaderas ............................................... 62
4.3 Análisis de la integración de las NAMAs ganaderas en los objetivos nacionales de
reducción de emisiones ................................................................................................................. 68
V. ESQUEMAS DE GOBERNANZA: REVISIÓN, PROPUESTA DE UN ESQUEMA
SOSTENIBLE Y UN MECANISMO DE GESTIÓN DE CONOCIMIENTO ............................ 70
5.1 Análisis de los esquemas de gobernanza de las NAMAS: barreras y fortalezas
para su implementación ............................................................................................................ 70
5.2 Propuesta de esquema de gobernanza sostenible ................................................... 76
5.3 Gestión de conocimiento en las NAMAs ganaderas ................................................. 79
5.4 Propuesta de mecanismo de gestión de conocimiento para NAMAs ganaderas 82
VI. LITERATURA CONSULTADA .......................................................................................... 85
ANEXOS .......................................................................................................................................... 88
ANEXO 1 – Guía de entrevista a encargados NAMA-ganadería sobre elementos de
gobernanza y alineación con políticas y normativas................................................................. 88
ANEXO 2. Informantes claves contactados para entrevistas y solicitudes de información 93
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ACRÓNIMOS1
AFOLU Agricultura, Silvicultura y otros Usos del Suelo
BAU Linea base (Business as Usual)
BUR Biennal Update Report / Reporte Bienal de Actualización
CATIE Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza
CH4 Metano
CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
CO2 Dióxido de carbono
CO2 e Dióxido de carbono equivalente
COP Conferencia de las Partes
CTCN Climate Technology Centre & Network
FAO Food and Agriculture Organización / Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
GEF Global Environment Facility
GEI Gases de Efecto Invernadero
HFCs Hidrofluorocarbonos
INDC Intended National Determined Contributions - Contribución Nacional Determinada
INGEI Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero
LAC América Latina y el Caribe
LECRDS Estrategias de Desarrollo Bajas en Emisiones y Resilientes al Clima
LEDS Estrategias de Desarrollo Bajas en Emisiones
LULUCF Uso del Suelo, Cambio de Uso del Suelo y Forestería
N2O Óxido nitroso
NAMA Nationally Apropriate Mitigation Actions - Acciones de Mitigación Nacionalmente Apropiadas
NDC Nationally Determined Contributions - Contribución Nacionalmente Determinada
NFC Nordic Climate Facility
NSP NAMA Support Project
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
ONG Organización No Gubernamental
PFCs Perfluorocarbonos
REDD+ Reducción de Emisiones de GEI por Degradación y Deforestación
SF6 Hexafluoruro de azufre
1 No se incluyen en esta lista los acrónimos de normativas ni instituciones por ser similares o iguales entre países (e.g. ENCC, MAG). En el texto se detalla el nombre y acrónimo en el caso de cada país.
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I. RESUMEN EJECUTIVO
En Latinoamérica, la ganadería es uno de los principales emisores de gases de efecto
invernadero (GEI). En un esfuerzo por reducir la contribución del sector al cambio climático,
algunos países de la región están desarrollando iniciativas con las que se pretenden reducir
las emisiones de GEI y mejorar la productividad y competitividad del sector. Las NAMAs (o
Acciones de Mitigación Nacionalmente Apropiadas) son una de estas iniciativas. Las
NAMAs ganaderas son estrategias voluntarias de desarrollo productivo del sector bovino
con un enfoque de reducción de emisiones que se basa en el cambio transformacional y
progresivo del sector por medio de la promoción y apoyo a la implementación de medidas
apropiadas, la capacitación e involucramiento de actores relevantes.
Debido a la urgencia de tomar medidas para reducir la emisión de GEI, a la ratificación de
convenios internacionales y el compromiso adquirido frente a la comunidad internacional,
muchos países han comenzado a desarrollar NAMAs para el sector ganadero, así como
estrategias de ganadería sostenible baja en emisiones. Este estudio presenta un análisis
sobre los aspectos de gobernanza de los NAMAs ganadería bovina o iniciativas de
Ganadería Baja en Emisiones existentes o en proceso de formulación en la región
Latinoamericana.
Se realizó un análisis descriptivo y comparativo de los marcos legales, normativos e
institucionales relacionados con la NAMA ganadería de nueve países de la región (México,
República Dominicana, Guatemala, Honduras, Costa Rica, Colombia, Argentina, Uruguay
y Paraguay) y se examinaron los marcos de gobernanza propuestos en las iniciativas NAMA
ganadería y/o estrategias de ganadería baja en emisiones. Mediante la revisión de
información secundaria y consultas (entrevistas virtuales) a informantes clave
(coordinadores y/o responsables de las NAMAs ganaderas de cada país objeto de estudio),
se realizó un mapeo de los actores institucionales que conforman la gobernanza de las
NAMAs y sus roles, así como las fortalezas y debilidades de los esquemas de gobernanza
propuestos. A partir de esta información se realizó un análisis comparativo las propuestas
de gobernanza de las NAMAs de los países considerados en el estudio usando un marco
de evaluación adaptado de FAO (2011) que considera 3 componentes y 14 indicadores2. A
partir de lo anterior, se plantean una serie de lineamientos clave para el diseño y
estructuración del marco institucional y de actores de las NAMAs ganaderas, cuyo
cumplimiento puede asociarse con modelos de gobernanza efectivos y sostenibles, esto
es, una buena gobernanza de las NAMAs ganaderas.
2 a) Marco político, jurídico, institucional y reglamentario; b) Procesos de planificación y toma de decisiones; y c) Implementación y conformidad.
2
Todos los países considerados en el análisis han avanzado en la creación de los
instrumentos de política y el marco legal para el cumplimiento de sus compromisos
internacionales en relación con el cambio climático (e.g. CMNUCC, Protocolo de Kyoto y
Acuerdo de París). El marco político y normativo ha tendido hacia la integración de las
políticas de cambio climático (Estrategias, Planes de Acción, Programas y otros
instrumentos de planificación y gestión pública) con las políticas de desarrollo nacional y
sectorial, favoreciendo que algunos países avancen en el desarrollo de Planes Sectoriales
y Estrategias de Reducción de Emisiones a nivel de los distintos sectores, entre ellos el
sector agropecuario. Este es el caso de Costa Rica y Guatemala, que cuentan con
Estrategias de Ganadería de Bajas Emisiones, y en las cuales las NAMAs ganaderas son
uno de varios programas identificados para su implementación. En otros casos, las NAMAs
han sido promovidas por iniciativa de actores privados (cámaras ganaderas, como es el
caso de Colombia y Guatemala), o bien derivados de proyectos de ganadería sostenible,
como en Paraguay y Colombia.
La subscripción del Acuerdo de París y la formulación de las Contribuciones Nacionalmente
Determinadas (NDC) en el año 2015 han motivado la revisión de los marcos político-
institucionales, a fin de considerar las metas declaradas en estos documentos, así como
las medidas de mitigación y adaptación identificadas, en los instrumentos de política pública
de los países. Esto ha favorecido en algunos casos la promoción de las NAMAs, al ser
consideradas por algunos países como uno de los mecanismos para la reducción de
emisiones de GEI para la consecución de sus compromisos.
La falta de lineamientos para la preparación de NAMAs hace que cada país y sector lo
organice de una manera diferente. En el caso de las NAMAs ganaderas, como en el caso
de otras NAMAs del sector agropecuario, requieren el involucramiento conjunto de la
entidad nacional designada para la gestión de asuntos climáticos y compromisos
internacionales (generalmente el Ministerio de ambiente o la Dirección de Cambio
Climático) con el Ministerio de Agricultura y Ganadería. Todas las NAMAs incluidas en este
estudio, exceptuando la de Colombia, están siendo promovidas y lideradas desde el sector
público, la participación del sector privado varía de unos esquemas a otros y por el momento
presentan estructuras de gobernanza poco definidas a nivel de involucramiento de actores
y definición de roles.
En general, las propuestas de NAMAs ganaderos de los países no han avanzado en el
desarrollo de estructuras de gobernanza para su implementación por diversas razones. En
algunos casos (Paraguay, República Dominicana, Guatemala), se plantea abordar el
desarrollo de los esquemas de gobernanza en las fases posteriores de preparación de la
NAMA, dedicando mayor énfasis a los aspectos técnicos (e.g. identificación de acciones de
reducción de emisiones) en las primeras etapas. En otros casos (Colombia y Honduras),
las propuestas de NAMA se han derivado de proyectos de ganadería sostenible/bajas
emisiones que han optado por ampliar su alcance geográfico y de beneficiarios, lo que ha
significado una evolución de una gobernanza de proyecto a una gobernanza ampliada.
3
En el caso de Costa Rica, que presenta la NAMA ganadera más avanzada en la región
(actualmente en fase piloto para su implementación), se planteó de forma inicial un
esquema de gobernanza que se ha mantenido a lo largo de las fases de desarrollo.
La definición de actores en la fase de conceptualización de la idea es aconsejable porque
permite la representación del sector en todos sus niveles y el empoderamiento de la
iniciativa por parte de promotores y beneficiarios, así como definir lineamientos para la
incorporación posterior de actores y la identificación de espacios sin representación. Sin
embargo, se debe apuntar que las instituciones de apoyo financiero para la promoción de
NAMAs (NAMA Facility, CTCN y otros) exigen como requisito la identificación de socios
implementadores y no un desarrollo amplio de los esquemas de gobernanza, por lo que en
general, la mayoría de las iniciativas postergan la definición de sus esquemas de
gobernanza a la fase de diseño e implementación.
En lo que respecta a la consideración del rol de la ganadería en el sector LULUCF, es decir,
la contabilización de las emisiones de la ganadería como factor de deforestación y
degradación, así como el potencial de contribución de la ganadería a la fijación de carbono
por medio de la incorporación de buenas prácticas (como la incorporación de árboles en
pasturas), no se incluye de forma explícita en las NAMAs estudiadas. En general, los
marcos normativos contemplan de forma separada las metas previstas en el sector
ganadero y los objetivos en materia de uso y cambio de uso del suelo. Sin embargo, se
aprecia una tendencia de cambio en este aspecto; por medio de los Reportes Bianuales de
Actualización (BAUs), y con el objetivo de definir de forma más específica las contribuciones
nacionales en las próximas NDCs, los países están comenzando a separar las mediciones
AFOLU en subsectores (agrícola, pecuario, forestal y uso del suelo). De esta forma se
presentarán contribuciones de los subsectores con mayor detalle, permitiendo discernir la
contribución de las actividades del subsector a la pérdida de cobertura forestal, a la
degradación o pérdida de biodiversidad, entre otros aspectos, para la promoción de
medidas más direccionadas y la contabilización de emisiones y contribuciones a la
reducción de éstas de forma más precisa y realista.
En este aspecto, los países deberán trabajar de forma conjunta los objetivos en materia
agropecuaria y forestal. Uruguay podría estar un poco más avanzado ya que en su NDC
plantea las emisiones del sector ganadero por kilo de carne y litro de leche, de forma que
podrían incluir aspectos de deforestación y degradación directamente en la ecuación, y
asimismo considerar la reforestación de pasturas y la mejora en la eficiencia de los procesos
como mecanismo para la reducción de emisiones por kilo de carne o litro de leche. Otros
países que presentan cierto avance en la incorporación de aspectos relacionados con
deforestación y degradación son Paraguay, cuya propuesta (aunque se encuentra en una
fase muy preliminar) tiene un fuerte componente forestal, y Honduras, que incluye en su
Mesa Ganadera organismos forestales y considera asignar incentivos forestales a
ganaderos por la reducción de deforestación, al contrario que otros países que solamente
consideran instrumentos financieros tradicionales en sus NAMAs, como créditos y seguros.
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Un aspecto importante que deberían considerar los países en fases iniciales de desarrollo
de sus NAMAs ganaderas es la preparación de un esquema de gobernanza que asegure
la participación, representatividad y empoderamiento de la iniciativa por parte de los actores
del sector ganadero. La representación de otros sectores con aspectos en común (como el
forestal y el agrícola) en los espacios de diálogo de la NAMA permitirá la identificación de
medidas mejor direccionadas que contribuyan a objetivos en común (como es la reducción
de emisiones por deforestación) y constituye una oportunidad de movilizar fondos para la
implementación de acciones apropiadas en ganadería, como la promoción de árboles en
potreros por medio de incentivos o esquemas de pagos por servicios ambientales (PSA).
Dado que en algunos de los países estudiados el avance de las iniciativas NAMA y/o
Estrategias de ganadería baja en emisiones es menor al que se esperaba, sería
recomendable realizar este mismo análisis en un periodo de tiempo, que permita reflejar
ciertos aspectos de los NAMAs que están actualmente en fase de conceptualización, así
como la incorporación de aspectos de cambio de uso del suelo y contribuciones a la
reforestación.
De manera puntual, los siguientes lineamientos clave para el diseño de una buena
gobernaza de las NAMAs se han derivado de la evaluación de los NAMAs ganaderos de
los países considerados en el estudio:
▪ No existe un esquema de gobernanza “adecuado”, sino que cada esquema debe
adaptarse a las condiciones y necesidades del sector ganadero en cada país.
▪ Desde su diseño, las NAMAs ganaderas deben asegurar un alineamiento y
vinculación con los instrumentos de política pública ambiental y de cambio
climático en dos niveles: i) el nivel superior, que le permite incidir en las estrategias
de desarrollo más amplias (planes de desarrollo nacionales y sectoriales) y de
mayor plazo (estrategias), y ii) los instrumentos de planificación y gestión de
nivel sectorial, como lo son la estrategias de mitigación sectoriales (agropecuarias
e incluso, del subsector ganadero).
▪ Establecer a las NAMAs como uno de los instrumentos para cumplir con los
compromisos de las NDCs les permitirá a integrarse en los mecanismos
institucionales creados a raíz del Acuerdo de Paría que, entre otros aspectos,
favorece la coordinación interinstitucional a nivel nacional e incluso en las diferentes
escalas de gobernanza territorial (nacional, regional, local).
▪ Un sector privado ganadero organizado y de amplia representación juega un
papel clave como enlace con los potenciales beneficiarios (productores). Asimismo,
las iniciativas promovidas por interés del sector privado se asocian con una mayor
continuidad en el tiempo, al no estar sujetas a los cambios de prioridades políticas.
En países con sectores poco organizados y con organizaciones débiles, iniciativas
con las NAMAs tendrán un alcance limitado. Un trabajo previo en la formalización
y fortalecimiento del sector sería necesario.
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▪ Las NAMAs requieren una gobernanza que defina claramente los arreglos
institucionales, incluyendo roles, jerarquías, procedimientos y rutas a seguir, bajo
un marco de planificación que vincule los roles y responsabilidades de actores en
todas las instancias (política, gerencial, técnica, y los sistemas de monitoreo y
gestión de conocimiento).
▪ Incluir una amplia variedad de actores representativa para identificar los limitantes
clave, intereses comunes, sinergias y rutas para el logro de los objetivos
▪ Fomentar la participación de los potenciales actores financieros (banca,
aseguradoras, cooperantes internacionales) desde las fases iniciales de diseño, y
adecuar múltiples mecanismos financieros a las condiciones requeridas.
▪ La selección de mecanismos financieros diversos y complementarios entre sí
para las NAMAs favorecerá la participación de los productores ganaderos, dada la
amplia gama de condiciones que estos presentan. Los mecanismos deben
adecuarse a estas condiciones limitantes como la informalidad de la actividad, la
ambigüedad de los esquemas de tenencia, la poca asociatividad y la debilidad de
las organizaciones de productores, a fin de no excluir a potenciales beneficiarios y
favorecer su marginalización
▪ Las NAMAs deben considerar el fortalecimiento de capacidades institucionales
de forma permanente, y deben enfocarse tanto en los servicios de capacitación y
extensión (públicos o privados), así como en los grupos organizados de productores
(Federaciones, Cámaras, Cooperativas, y otros). Estos actores cumplen un rol clave
en las NAMAs por su papel de puente entre los generadores de información y
tecnología (academia, centros de investigación), y los productores que implementan
las acciones en el terreno.
▪ Las NAMAs requieren una gestión de conocimiento (GC) multidireccional que
permita retroalimentación. Una persona o ente debe estar a cargo de la estrategia
de GC.
▪ La información debe transformarse en conocimiento y hacerse transferible a los
distintos actores involucrados en forma de mensajes concretos.
▪ Deben aprovecharse los espacios de diálogo existentes a nivel nacional (mesas
ganaderas, plataformas, etc.) así como a nivel internacional (i.e. COPs, SICA, etc.)
para intercambiar experiencias y conocimiento entre actores y países con NAMAs
ganaderas.
▪ Es importante establecer espacios de diálogo multiactor a nivel nacional.
▪ Las Escuelas de Campo (ECAs), así como otros mecanismos de aprendizaje
participativo, son muy eficientes en la transferencia de conocimientos para la
implementación de prácticas y tecnologías.
▪ A nivel operativo, además de una instancia gerencial y operativa (unidad ejecutora),
es fundamental un instrumento de planificación (Marco Lógico, Teoría de Cambio,
Matriz de objetivos y responsabilidades, u otra herramienta) que vincule los roles y
responsabilidades de actores en todas las instancias
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II. INTRODUCCIÓN
El objetivo de este estudio es desarrollar un análisis sobre los aspectos de gobernanza de
los NAMAs ganadería bovina o iniciativas de Ganadería Baja en Emisiones existentes o en
proceso de formulación en la región Latinoamericana. Este análisis se trabaja
paralelamente con otros dos estudios que abordan tanto los aspectos técnicos como los
esquemas de financiamiento para el diseño y escalamiento de las NAMAs ganaderas.
En particular, en este estudio se analizan los aspectos de gobernanza relacionados con el
marco político, la normativa e institucionalidad, y la conformación y arreglo de actores
propuesto para las NAMAs de ganadería en proceso de concepto, desarrollo e
implementación identificados en 9 países de la región: Costa Rica, Colombia, Honduras,
Guatemala, México, Uruguay, República Dominicana, Paraguay y Argentina.
Posteriormente, y con base en la información recopilada y las lecciones aprendidas en el
proceso de formulación de los arreglos de gobernanza nacionales, se realizan
recomendaciones para el diseño de un esquema de gobernanza sostenible e innovador que
responda a los principales retos que enfrentan los países Latinoamericanos en la
preparación e implementación de las NAMAs Ganaderas. El análisis generado servirá de
insumo para la creación de una Guía de Orientación Técnica en el Desarrollo de NAMAs
Ganaderos, el cual será un complemento a las guías existentes (FAO y Gold Standard),
buscando brindar una mejor orientación con elementos más concretos que aún no han sido
tratados, así como aportar lecciones aprendidas de las experiencias de otros países
El presente informe contiene los resultados del análisis de la gobernanza de las NAMAs y
estrategias de ganadería baja ene emisiones de los países considerados para el estudio.
El informe inicia con una revisión de marco político-regulatorio actual de los países dentro
del cual se insertan as NAMAs ganadera, y se realiza el mapeo de los actores institucionales
alrededor de las NAMAs ganaderas en cada país. Asimismo, se presenta un resumen
comparativo de algunos aspectos clave de la gobernanza de los países considerados en el
estudio, así como las lecciones aprendidas en la elaboración de NAMAs ganaderas.
Seguidamente el informe profundiza en el análisis de la integración de estas propuestas de
gobernanza con los objetivos nacionales y las Contribuciones Nacionalmente Determinadas
(NDC), así como en el análisis de las barreras y fortalezas de los esquemas de gobernanza
de las NAMAs ganaderas propuestas o en desarrollo. Finalmente, tomando de base estos
análisis, se realiza una propuesta de esquema de gobernanza que capture las fortalezas y
potencialidades de los esquemas actuales, y que incorpore aspectos adicionales que le
aporten sostenibilidad y operatividad, respondiendo a los retos comunes que presentan los
países. Los aspectos clave de este estudio son resumidos en un Policy Brief, anexado
dentro del mismo informe.
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1. Marco Conceptual
1.1 La ganadería y el cambio climático
Las actividades pecuarias en general, y la ganadería bovina en particular, generan elevadas
cantidades de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) que son liberadas a la
atmósfera, contribuyendo al cambio climático. Una de las principales fuentes de GEI
asociadas a la ganadería está relacionada con cambio de uso de tierras y prácticas de tala
y quema para aprovechamiento de pasturas, incrementando la presión sobre los recursos
forestales y la degradación de los suelos, entre otros impactos. Al mismo tiempo, la
ganadería enfrenta los retos del cambio climático para mantener la productividad y
rentabilidad, entre ellos el aumento de temperatura, el incremento en frecuencia y severidad
de sequías, tormentas tropicales y otros eventos extremos, entre otros cambios (Rojas-
Downing et al. 2017).
Esta situación se ve acelerada por el aumento progresivo de la población mundial y su
patrón de consumo de carne y leche per cápita, las cuales se prevé que aumenten de forma
progresiva durante las próximas décadas. Mantener e incrementar la producción ganadera
de una forma sostenible en la región Latinoamericana requiere de la implementación de
medidas de adaptación y mitigación. Además de las emisiones directas de las actividades
ganaderas (mayoritariamente en forma de metano y dióxido de nitrógeno), la ganadería
contribuye a la emisión de GEI como consecuencia de la deforestación por expansión de la
frontera agrícola y la degradación de tierras por sobreexplotación, y tiene el potencial de
revertir estos procesos y contribuir a la fijación de emisiones por medio de la aplicación de
buenas prácticas ganaderas y de la implementación de sistemas silvopastoriles.
En este contexto, algunos países de la región están desarrollando iniciativas de diverso tipo
(planes, estrategias, programas, proyectos) con la intención de reducir las emisiones de
GEI sin comprometer la productividad del sector, y contribuyendo potencialmente a la
reducción de la deforestación en la región; las NAMAs (o Nationally Apropriate Mitigation
Actions) son una de estas iniciativas. Sin embargo, la contribución indirecta de la ganadería
al cambio de uso de la tierra y procesos de deforestación/forestación no siempre está
considerado en estas iniciativas.
1.2 NAMAs y otros LEDS
Las Medidas de Adaptación Nacionalmente Apropiadas o NAMAs (por sus siglas en inglés),
son acciones que los países en desarrollo implementan de forma voluntaria con el fin de
reducir las emisiones de GEI en los distintos sectores productivos.
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En general, las NAMAs apoyan y están alineadas con los instrumentos legislativos en
materia de desarrollo sostenible, entre ellas las Estrategias de Desarrollo Bajas en
Emisiones (LEDS por sus siglas en inglés), Estrategias de Desarrollo Bajas en Emisiones
y Resilientes al Clima (LECRDS por sus siglas en inglés), Planes Sectoriales, etc.,
planteando medidas específicas en cada sector para reducir las emisiones y contribuir a las
metas de mitigación a nivel nacional. Aunque las NAMAs se benefician de la existencia de
un marco legislativo orientado a la reducción de emisiones, economía baja en carbono y
esquemas similares, en ocasiones se ven impulsadas por otras prioridades existentes en el
país. Hay que considerar asimismo que, si bien muchos países están comenzando la
preparación de sus NAMAs, no todos consideran la reducción de emisiones como objetivo
principal en sus instrumentos vigentes ya que este enfoque es relativamente novedoso (el
concepto se introdujo en la COP de Bali en 2007).
Las NAMAs ganaderas son estrategias de desarrollo productivo del sector bovino (de carne,
leche o doble propósito en función de las prioridades y esquema productivo del país) con
un enfoque de reducción de emisiones que se basa en el cambio transformacional y
progresivo del sector por medio de la promoción y apoyo a la implementación de medidas
apropiadas, la capacitación e involucramiento de actores relevantes. Las iniciativas NAMA
son flexibles y presentan esquemas diferenciados en función del tipo de acciones que
promuevan, su fuente de financiamiento y su alcance (figura 1).
Figura 1. Fases de la NAMA y tipología en función del tipo de acción que
promueven y las fuentes de financiamiento
El proceso de conceptualización de una NAMA y la transformación exitosa de la idea a la
práctica requiere contextualizar a nivel nacional, establecer un diálogo institucional en el
cual participen todos los actores interesados y promover el involucramiento de actores
externos al sector como son fuentes de financiamiento internacionales, cooperación
internacional, etc. La creación de dicho espacio de diálogo, empoderamiento de los actores
y definición de roles para el diseño e implementación constituye el esquema de gobernanza
de la iniciativa, objetivo de estudio de este trabajo.
1.3 Gobernanza y esquemas de gobernanza en el desarrollo e
implementación de NAMAs Ganaderos
Existe falta de consenso respecto al término gobernanza, en parte por las distintas
perspectivas con las que se ha aplicado tradicionalmente.
Fases (iterativas)
•Conceptualización
•Desarrollo
•Implementación
Acciones
•Política
•Proyecto
•Combinada
Financiamiento
•Unilaterales
•Apoyadas/bilaterales
•Acreditadas
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Así, desde una perspectiva estatal, la gobernanza se refiere al liderazgo público donde el
Estado es el actor principal, y el resto los actores secundarios. Sin embargo, desde una
perspectiva policéntrica, más acorde al proceso NAMA, la gobernanza se refiere a un
proceso o sistema de relaciones políticas en el que participan el Estado, la Sociedad Civil
y el sector privado, con distinto grado de involucramiento y roles definidos (Whittingham
Munévar, 2010).
En un contexto práctico, el MINAE de Costa Rica en el Artículo 1 del Decreto
“Reconocimiento de los modelos de gobernanza en áreas silvestres protegidas de Costa
Rica” se refiere a gobernanza como “las interacciones entre estructuras, procesos y
tradiciones que determinan cómo se asume la responsabilidad y ejercita el poder, cómo se
toman decisiones sobre temas de interés público y cómo los ciudadanos y otros sectores
plantean sus posiciones”. Esta definición que Costa Rica plantea para el manejo de áreas
protegidas es igualmente válida en el contexto de las NAMAs.
En las estructuras y procesos de gobernanza interactúan variedad de actores, con distinto
rol y relaciones entre ellos (Abrams et al. 2003); no son esquemas fijos, sino que existen
distintos tipos de gobernanza en función de los actores involucrados, el rol de cada uno de
ellos y las relaciones formales e informales que se establezcan. Una gobernanza adecuada
en términos de estructura, involucramiento y participación de actores y liderazgo permite
que el desarrollo de la NAMA sea operacionalmente adecuado a nivel de tiempo, costos y
aceptación. En otras palabras, para que una NAMA sea operativa las decisiones del
proceso deben tomarse en un tiempo razonable, a un costo adecuado, y con un grado de
autoridad apropiado. La existencia de una gobernanza adecuada no sustituye el papel del
Estado, sino que refuerza su acción como mediador, facilitador y gestor (Prats, 2005).
Una gobernanza adecuada cobra una relevancia importante en el proceso de diseño e
implementación de iniciativas NAMA ya que facilita el acceso a financiamiento por parte de
organismos internacionales y bilaterales al reforzar la participación de actores relevantes a
todos los niveles, y con ello la posibilidad de éxito de la iniciativa (Lütken et al. 2013). Los
potenciales actores se pueden clasificar en i) gubernamentales, ii) sector privado, iii)
sociedad civil (que incluye a los gremios de productores en el caso de las NAMAs del sector
agrícola), iv) ONGs y cooperación internacional y v) instituciones financieras. El
financiamiento de las iniciativas puede provenir del sector público (gobierno y agencias
estatales, instituciones financieras de desarrollo nacionales, etc.), privado (actores
corporativos, inversión institucional, fondos de infraestructura/capital de riesgo,
desarrolladores de proyectos, instituciones financieras, etc.), cooperación internacional
fondos climáticos, instituciones financieras de desarrollo bilaterales y/o multilaterales), o de
la combinación de estos3.
3 Fuente: http://www.climatefinancelandscape.org/, tomado de FAO.
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2. Metodología
Recolección de información
Para la ejecución del estudio se realizó la identificación, revisión y análisis de información
de dos fuentes:
a) Fuentes secundarias: Se revisó la información publicada en fuentes oficiales y no
oficiales (tanto nacionales como de carácter internacional) disponibles en la web
relacionada con las NAMAs ganaderas y/o estrategias de ganadería baja en emisiones en
los nueve países objeto de estudio4, así como la información de carácter legal, normativo e
institucional (leyes, políticas, planes, estrategias y otros instrumentos de política)
relacionada al cambio climático, que soportan o promueven la implementación de dichas
acciones de mitigación en el (sub)sector ganadero, así como su relación con las metas
nacionales de reducción de emisiones consignadas en las NDC de cada país. Aquella
información que no estuvo disponible en los repositorios oficiales en los países evaluados
fue solicitada a las instituciones responsables respectivas vía correo electrónico.
b) Consultas a informantes clave: Se realizaron entrevistas virtuales (vía telefónica o Skype)
a los coordinadores y/o responsables de las NAMAs ganaderas de cada país objeto de
estudio, o bien al(a) funcionario(a) correspondiente que sea designado por el responsable
principal. La entrevista fue ejecutada previa elaboración de una guía de entrevista (Anexo
1), basada en las preguntas sugeridas en los TdRs y en la adecuación éstas al contexto
político, normativo e institucional alrededor de la NAMA ganadera, así como al nivel de
avance de la iniciativa en cada país. Las solicitudes de entrevistas se realizaron mediante
el envío de un correo electrónico inicial a los responsables identificados en cada país,
acompañado de una carta de presentación por parte del CATIE. Posteriormente, se
enviaron recordatorios a fin de incrementar la tasa de respuesta. De los 9 países evaluados,
en 7 de ellos fue posible realizar entrevistas virtuales; los 2 restantes (Argentina y Uruguay)
respondieron a la comunicación realizada, sin embargo, no fue posible coordinar la
entrevista. El listado de los informantes clave entrevistados para este estudio se presenta
en el Anexo 2.
Sistematización y análisis de información
Con la información recolectada por fuentes secundarias y consultas a informantes clave, se
realizó un mapeo de los actores institucionales que conforman la gobernanza de las
NAMAs.
4 Los países objetivo son México, República Dominicana, Guatemala, Honduras, Costa Rica, Colombia, Argentina, Uruguay y Paraguay.
11
En los casos en los que se consideró necesario, se realizaron consultas telefónicas o por
correo electrónico a organizaciones clave con el fin de precisar sus roles, fortalezas,
debilidades, así como para recoger sus sugerencias para favorecer su papel para una
promoción efectiva de las NAMAs ganaderas.
A partir de la información indicada arriba, se realizó el presente resumen descriptivo del
marco político-regulatorio, así como el mapeo de los actores institucionales alrededor de
las NAMAs ganaderas en cada país. Posteriormente se realizó una evaluación y análisis de
la gobernanza de las NAMAs ganaderas de los países considerados en el estudio, para lo
cual se utilizó como marco de análisis la propuesta de Marco de Evaluación y Seguimiento
de la Gobernanza Forestal elaborado por FAO (FAO, 2011), la cual fue adaptada para los
fines del presente estudio. En esta versión adaptada, la evaluación de la gobernanza se
realiza utilizando un marco analítico conformado por 3 componentes: i) Marco político,
jurídico, institucional y reglamentario; ii) Procesos de planificación y toma de decisiones; y
iii) Implementación y conformidad. Cada uno de estos componentes integra una serie de
indicadores cualitativos, sumando un total de 14 indicadores (el detalle de estos indicadores
y de su aplicación al presente estudio se presenta en la sección IV, subsección 4.2 del
presente informe).
Se evaluaron 5 de los 9 países considerados en el estudio (Costa Rica, Colombia,
Honduras, Guatemala y República Dominicana), dado que solo estos países tienen NAMAs
ganaderas en algún nivel de avance que permita aplicar el marco analítico. En los países
restantes (Paraguay, Uruguay, México y Argentina) la información obtenida de los
documentos de ideas (notas de concepto) y complementada en las entrevistas realizadas
a los informantes clave, fue insuficiente para ser consideradas en la evaluación de la
gobernanza bajo este marco analítico.
Finalmente, se realizó un resumen sobre las consideraciones de gobernanza y lecciones
aprendidas en la elaboración de NAMAs ganaderas, y se realizó una propuesta de esquema
de gobernanza que considera las fortalezas y potencialidades de los esquemas actuales, e
incorpora elementos vinculados a la sostenibilidad y operatividad de estas iniciativas,
haciendo énfasis en la estrategia de gestión de conocimientos.
12
III. DESCRIPCIÓN DE LA GOBERNANZA DEL CAMBIO CLIMÁTICO Y
DE LAS NAMAS GANADERAS EN LOS PAÍSES DE ESTUDIO
3.1 Costa Rica
i. Marco político, normativo e institucional
a) A nivel nacional
Costa Rica ha asumido compromisos internacionales en materia de cambio climático,
iniciando con la firma y ratificación de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el
Cambio Climático (1992) y posteriormente con el Protocolo de Kyoto (1998), y más
recientemente con el Acuerdo de París (2015). Estos compromisos han llevado a la
formulación de políticas nacionales que han sido integradas paulatinamente en los
instrumentos de política a nivel nacional y sectorial.
En este contexto, la reducción de emisiones de GEI ha sido uno de los ejes prioritarios en
la definición de políticas públicas. En el año 2007, Costa Rica se propuso el objetivo de
alcanzar la Carbono Neutralidad para el año 2021, siendo la Estrategia Nacional de
Cambio Climático (ENCC) (MINAET 2009) el instrumento que define los lineamentos para
responder al problema global del cambio climático con acciones de mitigación y adaptación.
En esta Estrategia, el sector Agropecuario fue identificado como uno de los sectores clave
para la definición de medidas tanto de mitigación como de adaptación. La ENCC cuenta
con un Plan de Acción de la Estrategia Nacional de Cambio Climático (2013), que actúa
como una Hoja de Ruta que contribuye a la transversalización de la agenda del cambio
climático en los sectores priorizados (entre ellos la agricultura en los aspectos de mitigación
y adaptación), buscando ser un catalizador para orienta la asignación de recursos públicos
y privados en forma estratégica y articulada, con miras a alcanzar un modelo de desarrollo
bajo en emisiones y resiliente al cambio climático (MINAM 2013).
Las políticas públicas de Costa Rica en lo referente al cambio climático han mantenido los
objetivos de reducción de emisiones y los han integrado en las políticas sectoriales. Esto
se refleja en los Planes de Desarrollo que han orientado la política en los últimos dos
gobiernos del país (2014-2018 y 2018 a 2022). El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
asumió la agenda ambiental asociada al cambio climático como política de Estado en
seguimiento al compromiso de convertir a Costa Rica en un país Carbono Neutral al año
2021 (MIDEPLAN 2014). El compromiso de Carbono Neutralidad fue reafirmado en la
Contribución Determinada a Nivel Nacional de Costa Rica (NDC, por sus siglas en
inglés), entregada a la secretaría de la CMNUCC en octubre del año 2015.
13
En esta comunicación, Costa Rica se comprometió a reducir sus emisiones de gases de
efecto invernadero (GEI) en un 25% en comparación con sus emisiones del año 2012, es
decir, pasar de los 12,4 millones de toneladas emitidas en 2012 a 9,4 millones de toneladas
al año 2030. Esto implica una reducción de emisiones de GEI de 44%, comparado con un
escenario Business As Usual (BAU) al año 2030.
En este documento, Costa Rica ya considera la propuesta de NAMA Ganadería como una
de sus acciones de mitigación a implementar con el fin de lograr la meta de reducciones
comprometida.
Para cumplir estos retos, se promovió un Programa Nacional de Reducción de
Emisiones, impulsando acciones en sectores clave, siendo uno de ellos el sector
agropecuario. El Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública 2019-2022, vigente en
la actualidad, ha dado continuidad a la promoción de acciones para la reducción de
emisiones de GEI, esta vez con un modelo que sustituye la Carbono Neutralidad por la
Descarbonización de la economía nacional, y alineándolos a los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS) y la Agenda 2030. La Descarbonización se plantea como una de las 5
variables para la definición de las metas nacionales, siendo los sectores agropecuario y
pesquero considerados clave en estas metas. Este PNDIP 2019-2022 contempla, dentro
de sus proyecciones de Descarbonización, los impactos de la aplicación del modelo de
NAMA ganadería (MIDEPLAN 2018). Según el Plan de Descarbonización (Gobierno de
Costa Rica, 2019), se han definido 10 ejes que trazan las rutas de cambio en 4 áreas clave,
siendo una de estas la “Agricultura, Cambio de Uso del Suelo y Soluciones basada en la
Naturaleza”. Uno de estos ejes (Eje 9) propone la “Consolidación del modelo ganadero eco-
competitivo basado en la eficiencia productiva y disminución de GEI”. El Plan de
Descarbonización propone la elaboración del Plan Estratégico Costa Rica 2050 durante el
año 2019 (que alinea el Plan de Desarrollo con el Plan de Descarbonización), y la
presentación de la NDC actualizada y mejorada en el año 2020.
b) A nivel sectorial
A nivel sectorial, el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) formuló en el año 2011 la
"Política de Estado para el sector agrícola y el desarrollo rural de Costa Rica 2010-
2021", que integra el cambio climático y la gestión agroambiental como uno de sus cuatro
pilares para el cumplimiento de sus objetivos (SEPSA/MAG 2011). Asimismo, el Plan
Estratégico 2015-2018 del MAG considera dentro de sus pilares la mitigación y adaptación
de la agricultura al cambio climático, y en este marco contempla el desarrollo e
implementación de las NAMA (de café y ganadería), en alineación a la política nacional de
carbono neutralidad en el año 2021 (MAG 2014). De esta forma, ambas políticas sectoriales
dan soporte a iniciativas como la NAMA Café (2015) y la Estrategia Nacional de
Ganadería Baja en Carbono (ENGBC), dentro de la cual se propuso la NAMA Ganadería
como uno de sus mecanismos de implementación.
14
La Estrategia y el Plan de Acción para la Ganadería Baja en Carbono fue generada bajo la
coordinación del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG)5, y con el apoyo de diferentes
instituciones, entre ellas: el Ministerio de Medio Ambiente y Energía (MINAE), la
Corporación Ganadera (CORFOGA) y la Cámara Nacional de Productores de Leche
(CNPL) y el resto de Cámaras y asociaciones de ganaderos nacionales.
Su objetivo es incrementar la productividad y rentabilidad del sector ganadero, y al mismo
tiempo reducir las emisiones de GEI por unidad de producto y aumentar la captura de CO2,
permitiendo además reducir la vulnerabilidad la ganadería ante las condiciones climáticas y
de mercados (MINAE 2015).
La ENGBC ha avanzado en la construcción de la institucionalidad para cumplir las metas
propuestas en su Plan de Acción. En este avance se debe destacar el establecimiento de
la Mesa Ganadera (instancia de coordinación a nivel nacional conformada por instituciones
como CORFOGA, CNPL, MAG, el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), el
Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), la Fundación para Fomento y
Promoción de la Investigación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria (FITTACORI),
El Ministerio de Economía, Industria Comercio (MEIC), Ministerio de Salud, Ministerio de
Educación, el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), La Universidad Técnica de Nacional
(UTN-Atenas), UNED, otras universidades, industrias y cooperativas), las Comisiones
Ganaderas Regionales (instancias territoriales para generación de acuerdos) y el PITTA-
Ganadero (Programa de Investigación y Transferencia de Tecnología, compuesto por
organizaciones públicas, privadas, ONGs y academia).
ii. Gobernanza de la NAMA ganadera
Costa Rica formuló su NAMA Ganadería bajo el liderazgo del Ministerio de Agricultura y
Ganadería (MAG) y el Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE), y con la participación de
actores públicos, privados, ONGs y la academia. Como se mencionó anteriormente, la
NAMA Ganadería es uno de varios programas de implementación de la ENGBC y tiene
como objetivo reducir considerablemente las emisiones de CO2 (aproximadamente 6
millones de tCO2e) y promover la captura de carbono (aproximadamente 4 millones de
tCO2e) en los próximos 15 años (periodo 2017-2031), a través de un proceso de
transformación del sector ganadero que cubrirá el 70% del hato y 60% del área ganadera
a nivel nacional (MAG 2016).
En lo referente a la gobernanza, el arreglo institucional que propone la NAMA Ganadería
de Costa Rica utiliza el marco institucional establecido para el Plan de Acción de la ENGB,
dentro del cual define un esquema de gobernanza específico para la implementación y
operación de la NAMA.
5 La ENGBC fue declarada de interés público mediante el Decreto Ejecutivo-39482-MAG.
15
La ENGBC se ha planteado como un compromiso entre actores de diversa índole (público,
privada, academia e investigación, sociedad civil, cooperación internacional), enfatizando
en la necesidad de tener mecanismos de representación y articulación entre éstos. En el
Cuadro 1 se destacan los actores institucionales más relevantes identificados en este
arreglo institucional.
Cuadro 1. Actores institucionales y roles dentro de la Estrategia Nacional de Ganadería
Baja en Carbono y la NAMA Ganadería.
Actor institucional Categoría Rol
Ministerio de Agricultura y
Ganadería (MAG) Público
Tiene como misión promover el desarrollo del sector
agropecuario en general, en un contexto de competitividad,
equidad, y sostenibilidad social, económica y ambiental. Es el
principal responsable de la implementación de la NAMA y del
arreglo institucional
Ministerio de Ambiente y Energía
(MINAE), a través de la Dirección
de Cambio Climático (DCC)
Público
Su misión es coordinar el plan de acción de la Estrategia Nacional
de Cambio Climático, considerando la meta de carbono
neutralidad 2021, posicionar a Costa Rica como una nación líder
en la lucha contra el cambio climático, darle prioridad a la Agenda
de Cambio Climático a nivel nacional e internacional, y apoyar la
consolidación de una visión eco-competitiva
Instituto Meteorológico Nacional
(IMN) Público
En materia de cambio climático, está encargado de generar las
Comunicaciones Nacionales ante la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Inventario de GEI
de Costa Rica
Sistema Bancario Nacional Público / Privado Podría manejar los instrumentos financieros para las inversiones
en tecnologías
Programa de Investigación y
Transferencia de Tecnología
Agropecuaria (PITTA-Ganadería)
Público / Privado
/ Academia e
investigación
Alinear las actividades de investigación, transferencia de
tecnología y capacitación de las agro-cadenas de los rubros de la
ganadería bovina, para un desarrollo con baja emisión,
mejorando la competitividad, y fortaleciendo el MRV
Fundación para Fomento y
Promoción de la Investigación y
Transferencia de Tecnología
Agropecuaria (FITTACORI) y
Fundecooperación
Público /
Académico /
Privado /
Sociedad civil
Manejo de instrumentos financieros para la innovación
agropecuaria (FITTACORI) y para emprendimientos con vistas al
desarrollo económico amigable con el medio ambiente
(Fundecooperación)
Corporación Ganadera
(CORFOGA), Cooperativas de
productores de leche y Cámara
Nacional de Productores de
Leche (CNPL)
Privado /
Sociedad civil
organizada
Vínculo con el sector privado, esfuerzos de integración y alianzas
para la selección de fincas piloto, implementación de medidas
para la disminución de emisiones y fortalecimiento de
capacidades
Servicio Nacional de Salud
Animal (SENASA) Público
Posee un Sistema Integrado de Registro de Establecimientos
Agropecuarios (SIREA), mediante el cual se administra la
información de los establecimientos agropecuarios, y que se
podrá adaptar para la gestión de la información de la NAMA
Cooperación Internacional (por
ejemplo: GIZ, Embajada
Británica, CIAT, CATIE, ICRAF,
PNUD)
Organizaciones
internacionales,
academia,
institutos de
investigación,
entre otros
Apoyo técnico, contribuye con sus experiencias anteriores y
actuales en otros países
16
Estos actores se relacionan y cumplen sus roles en el marco de un arreglo/mecanismo
institucional diseñado por el Programa Nacional de Ganadería (PNG) del MAG (encargado
de coordinar la ejecución de la ENGBC) a fin de facilitar el diálogo entre éstos, la
coordinación de los servicios de investigación y extensión y, en general, la implementación
de la ENGBC. Este arreglo institucional considera cuatro instancias6, descritas a
continuación.
Cuadro 2. Instancias dentro de marco institucional del NAMA Ganadería de Costa Rica.
Instancia Composición Función
Política
Comisión Nacional de
Ganadería
Autoridades de mayor rango de las
instituciones públicas y privadas
participantes (Ministro o Viceministro de
Ambiente y de Agricultura y los
presidentes gremiales)
Remover las barreras políticas a la
implementación de la Estrategia. Se reúne
para definir, monitorear y evaluar las acciones
establecidas para cada año.
Gerencial
Mesa Ganadera
Representantes gerenciales de todos los
sectores involucrados: organismos
públicos, privados y organismos
internacionales cooperantes
Establece la vinculación de la ENGBC con los
niveles políticos. Su función es implementar a
nivel de campo las acciones planificadas. Es
una instancia permanente, con agenda de
trabajo completa e integrada, y que posee una
secretaría técnica que se encarga de preservar
la articulación institucional.
Técnica
Programa de Investigación
y Transferencia de
Tecnología Agropecuaria
(PITTA)
Conformada por investigadores de
universidades, centros de investigación,
ONGs e instituciones públicas y privadas.
Representa el nivel técnico y científico,
planificando la investigación y la transferencia
de tecnología de las agro-cadenas de los
rubros de la ganadería bovina, para un
desarrollo bajo en emisiones y competitivo
Operativa
Comisiones Regionales
Conformadas por extensionistas de
instituciones públicas y privadas locales, el
gremio y las cámaras de ganaderos a nivel
regional
Instancia a nivel de territorio-región en la que
se logran los acuerdos y compromisos para la
ejecución del Plan de Acción de la ENGBC.
En este diseño, el rol de articulación de las distintas instancias lo cumple la ENGBC (Figura
1). La articulación es necesaria debido a la participación de actores de diversos sectores y
a distinta escala (nacional y regional/local), los cuales deben acordar objetivos y metas, así
como una amplia gama de acciones (capacitación de productores, asistencia técnica,
difusión y generación de tecnologías, innovación y transferencia de las
tecnologías/procesos y difusión de información a los consumidores), y en estrecha
vinculación con el sector público, quien debe facilitar el marco político para la
implementación.
6 Estrategia para la Ganadería Baja en Carbono en Costa Rica (MAG 2015).
17
Figura 1. Marco institucional de la ENGBC. Fuente: ENGBC (MAG 2015).
A partir de los arreglos institucionales definidos para la ENGBC y descrito arriba, la NAMA
Ganadería ha propuesto un esquema de gobernanza específico para su implementación y
operación, que se muestra en la Figura 2.
Figura 2. Esquema de gobernanza de la NAMA. Fuente: NAMA Ganadería (2016).
Este esquema de gobernanza
18
Figuraconsidera la creación de un Fondo Nacional de Implementación para la NAMA
Ganadería. Este Fondo recibiría aportes de capital provenientes de inversión pública,
cooperación internacional e inversionistas privados. La Comisión Nacional de Ganadería
sería la instancia política superior en torno al Fondo Nacional de Implementación y estaría
a cargo de la definición de directrices y alineación de criterios para la ejecución de los
fondos, según sean definidos los instrumentos financieros7. La Mesa Ganadera estaría a
cargo de la gestión del Fondo (promoción, creación de capacidades, garante), creando las
condiciones para que los recursos sean accesibles a nivel local. Este acceso se daría por
medio de Agencias Ejecutoras, a través de quienes los recursos serían trasladados a las
Asociaciones y Cámaras locales (compuestas por productores) a fin de ejecutarlos en las
acciones definidas. Las Comisiones Regionales brindarían la difusión a nivel local, y
acompañarían a las Cámaras y Asociaciones en el fortalecimiento de capacidades y la
implementación de los proyectos locales.
Asimismo, se establece una Unidad Ejecutora de la NAMA, dependiente de PNG de MAG,
y que debe responder a la Mesa Ganadera, permitiendo la colaboración entre el gobierno,
organizaciones del sector ganadero y productores para el establecimiento y operación del
sistema MRV, la creación de capacidades, la difusión, entre otras acciones. Esta Unidad
Ejecutora contribuirá con la recolección y almacenamiento de información que permita
medir el desempeño de la NAMA.
3.2 Colombia
i. Marco político, normativo e institucional
a) A nivel nacional
Colombia ha dado respuesta a sus compromisos internacionales en materia de cambio
climático a través de diversos instrumentos de política pública. Destacan la Estrategia
Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC), el Plan Nacional de Adaptación al
Cambio Climático (PNACC), y la Estrategia Nacional REDD+, entre otras iniciativas, a fin
de orientar los esfuerzos hacia el cumplimiento de los compromisos internacionales
adquiridos, siendo el último de ellos el del Acuerdo de París. En este Acuerdo, Colombia se
comprometió voluntariamente a reducir sus emisiones de GEI en un 20% - NDC- con
respecto a las emisiones proyectadas para el año 2030, e incrementar esta reducción hasta
un 30% en caso de recibir apoyo internacional.
El Gobierno de Colombia realizó esfuerzos por articular estos instrumentos mediante dos
iniciativas de política importantes. Por un lado, la creación mediante Decreto Ejecutivo en
el año 2016 del Sistema Nacional de Cambio Climático (SISCLIMA), con el cual se busca
7 La NAMA Ganadería ha considerado al menos tres instrumentos financieros: i) cofinanciamiento (pagos directos condicionados) para los estratos más pequeños); ii) avales crediticios para los estratos con barreras de acceso al crédito por la falta de garantías y iii) tasas preferenciales de interés, para los estratos con acceso al crédito.
19
coordinar y vincular a los actores de los distintos niveles territoriales (nacional, regionales y
locales), involucrados dentro de la gestión del cambio climático.
El mismo año 2016 fue establecida la Política Nacional de Cambio Climático (PNCC) con
el objetivo de articular y dar soporte normativo a los esfuerzos que el país venía
desarrollando a través de los instrumentos antes mencionados, y a la vez servir de
referencia para los instrumentos del nivel de implementación (planes de desarrollo, planes
sectoriales, programar, proyectos, entre otros).
Asimismo, la PNCC viene a cerrar un ciclo de formulación de estrategias nacionales de
largo plazo (plazos que van hasta el 2050), entre ellas la Estrategia Nacional para la
Reducción de las Emisiones debidas a la Reforestación y la Degradación Forestal
(ENREDD+), el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, la Estrategia de
Protección Financiera Frente a Desastres, la Estrategia Colombiana de Financiamiento
Climático, y la Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC).
La ECDBC es liderada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MinAmbiente,
antes MADS) a través de la Dirección de Cambio Climático y con apoyo del Departamento
Nacional de Planeación y los Ministerios Sectoriales (Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Minas y Energía,
Ministerio de Transporte y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural). Esta estrategia
busca desligar el crecimiento económico nacional del crecimiento de las emisiones de GEI
logrando maximizar la carbono-eficiencia de la actividad económica del país y
contribuyendo al desarrollo social y económico nacional. A través de la ECDBC se busca
establecer un pilar de crecimiento económico que promueva la competitividad, el uso
eficiente de los recursos, la innovación y el desarrollo de nuevas tecnologías. Entre los seis
objetivos específicos de la ECDBC destaca el desarrollo de planes de acción de
mitigación en cada sector productivo del país con impacto en emisiones GEI, así como
de NAMAs y de proyectos emblemáticos de mitigación en cada sector.
A nivel del marco legislativo, en julio de 2018 se promulga en Colombia la Ley de Cambio
Climático8, constituyéndose en el instrumento legal de soporte a la PNCC, y que genera
obligaciones concretas y de carácter vinculante en temas de cambio climático. La Ley
establece una serie de lineamientos para la gestión territorial y sectorial a través de dos
instrumentos principales: los Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático
Sectoriales (PIGCCS) como instrumentos de cada Ministerio para orientar la incorporación
de medidas de mitigación de GEI y adaptación en las políticas y regulaciones del respectivo
sector; y los Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático Territoriales (PIGCCT)
como los Instrumentos de las entidades territoriales y autoridades ambientales regionales
para definir medidas y acciones de adaptación y de mitigación en el territorio para el cual
han sido formulados.
8 Ley N° 1931 Directrices para la Gestión del Cambio Climático.
20
b) A nivel sectorial
Entre los instrumentos de política a nivel sectorial relacionados al cambio climático y la
reducción de emisiones de GEI, destacan los Planes de Acción Sectorial de Mitigación
para el Cambio Climático (PAS), surgidos en respuesta a la ECDBC. Los PAS son un
conjunto de acciones, programas y políticas, orientadas a reducir las emisiones de gases
efecto invernadero (GEI) frente a una línea base de emisiones proyectadas en el corto,
mediano y largo plazo. Las medidas (acciones, programas y políticas) que conforman los
PAS son priorizadas para cada sector de acuerdo a los criterios establecidos por la ECDBC.
Al año 2018, los sectores de Minería, Hidrocarburos, Electricidad, Transporte, Residuos,
Vivienda, Industria y Agropecuario contaban con PAS aprobados por cada Ministerio
sectorial respectivo.
El Plan de Acción Sectorial (PAS) Agropecuario de Mitigación de GEI fue elaborado
con la finalidad de brindar las opciones técnicas de medidas de mitigación, a fin de ser
priorizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura, antes MADR).
El PAS Agropecuario propone 3 líneas estratégicas: i) implementación e intensificación
sostenible; ii) innovación y desarrollo; y iii) incentivos e instrumentos financieros. En cada
línea se busca consolidar las políticas y los programas necesarios para ejecutar acciones.
A partir del PAS, el MinAgricultura ha trabajado conjuntamente con el MinAmbiente y el
DNP, entre otros actores relevantes del sector, en la elaboración del documento
denominado “Construcción de la contribución del sector agropecuario y desarrollo rural a la
reducción de emisiones de GEI”, el cual en su contenido identifica específicamente y con
potenciales estimados, las medidas de reducción de emisiones de GEI que el sector estaría
en capacidad de cumplir para contribuir a la disminución de emisiones de GEI en un 20% a
2030 (compromiso del Acuerdo de Paris). Una de las estrategias de mitigación que se
discuten en este espació interinstitucional es la NAMA Ganadería.
Otro espacio institucional del sector agropecuario de relevancia en el apoyo de estrategias
de mitigación de GEI es la Mesa de Ganadería Sostenible (MGS-Col). Esta Mesa es una
estrategia conjunta, liderada por el MinAgricultura y desarrollada con el Proyecto Ganadería
Colombiana Sostenible. La Mesa la conforman cerca de cuarenta organizaciones
nacionales e internacionales de diversa índole (federaciones, gremios de productores,
centro de investigación, ONGs, academia, cooperación internacional, Ministerios, entre
otros) que participan en reuniones plenarias y en las Comisiones y Grupos de trabajo que
cuentan con una programación y un seguimiento oportuno a través de una Secretaría
General (actualmente oficiada por el IICA). Entre los temas de trabajo de mayor relevancia
de la Mesa destacan: i) Política y planificación (construcción de una propuesta de política
nacional para el tema de ganadería sostenible); ii) Aspectos socioeconómicos (identificar
estrategias exitosas de encadenamiento y financiamiento para su adaptación al contexto
21
colombiano); y iii) Fortalecimiento institucional (empoderamiento, fortalecimiento de
capacidades e integración regional de las instituciones participantes).
ii. Gobernanza de la NAMA ganadera
La NAMA Ganadería Bovina de Colombia fue desarrollada con un esfuerzo conjunto
público-privado, liderado por el Proyecto Ganadería Colombiana Sostenible de la
Federación Colombiana de Ganaderos (FEDEGAN), el Centro de Investigación para la
Agricultura Tropical (CIAT), el Centro para la Investigación en Sistemas Sostenible de
Producción Agropecuaria (CIPAV), y la participación y aval del MinAgricultura y el
MinAmbiente. El objetivo que persigue es disminuir las emisiones de GEI generados en la
producción ganadera y aumentar los sumideros de carbono por medio de un ordenamiento
ambiental y productivo a nivel regional, promoviendo la conservación y/o la restauración de
ecosistemas naturales e incentivando paisajes productivos sostenibles. Con las acciones
propuestas en el NAMA Ganadería se espera reducir un 20% de las emisiones del sector
con respecto al escenario BAU proyectadas al 2030. El estatus actual del NAMA de
Ganadería Bovina Sostenible de Colombia es de Formulación.
El Proyecto Ganadería Colombiana Sostenible, que fue el impulsor del NAMA Ganadería
Bovina, inició en el año 2011 bajo el liderazgo FEDEGAN, con el cofinanciamiento del GEF
y la administración del Banco Mundial, con el fin de promover una producción ganadera
sostenible y la mitigación al cambio climático. Otros socios del Proyecto son el Centro para
la Investigación en Sistemas Sostenibles de Producción Agropecuaria (CIPAV), el Fondo
para la Acción Ambiental y la Niñez (Fondo Acción) y The Nature Conservancy (TNC). El
proyecto, previsto a finalizar en el año 2020, se desarrolla en 7 zonas ganaderas del país,
y busca transformar ambientalmente la ganadería beneficiando a 2000 pequeños y
medianos ganaderos en 83 municipios (12 departamentos), por medio de la adopción de
sistemas de producción amigables con el medio ambiente que incrementan la conectividad
y la provisión de servicios ambientales, reduciendo la pobreza y simultáneamente
aumentando la productividad, así como contribuyendo con la mitigación y adaptación al
cambio climático.
Los socios del Proyecto Ganadería Colombiana Sostenible, aprovechando el contexto de
iniciativas de política pública nacional y sectorial en la temática de reducción de emisiones
mencionadas anteriormente, promovieron la formulación del NAMA Ganadería Bovina de
Colombia tomando de referencia los actores, alianzas y aportes técnicos desarrollados
durante el proyecto, e involucrando la participación del MinAmbiente y el MinAgricultura a
fin de consolidar el apoyo en la generación de políticas públicas que favorezcan el alcance
de los objetivos de la iniciativa. Los actores principales que participaron en la formulación
de la Nota de Información del NAMA de Ganadería Bovina (NINO, por sus siglas en inglés)
se describen en el Cuadro 3.
22
Cuadro 3. Actores institucionales participantes en la formulación inicial de la NAMA
Ganadería Bovina de Colombia.
Actor Categoría Rol
Ministerio de
Agricultura y
Desarrollo Rural
(MinAgricultura)
Público Tiene como misión formular, coordinar y evaluar las políticas que promuevan el
desarrollo competitivo, equitativo y sostenible de los procesos agropecuarios
forestales, pesqueros y de desarrollo rural, que contribuyan a mejorar el nivel y la
calidad de vida de la población colombiana. Lidera la formulación, gestión y
coordinación de las políticas agropecuarias, pesqueras, forestales y de desarrollo
social rural, que propendan por su armonización con la política macroeconómica y por
una ejecución descentralizada, concertada y participativa. La temática de cambio
climático está institucionalmente enmarcada en el Viceministerio de Asuntos
Agropecuarios, bajo la Dirección de Innovación, Desarrollo Tecnológico y Protección
Sanitaria.
Ministerio de
Ambiente y
Desarrollo
Sostenible
(MinAmbiente)
Público Tiene como misión ser la entidad pública encargada de definir la Política Nacional
Ambiental y promover la recuperación, conservación, protección, ordenamiento,
manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, a fin de asegurar
el desarrollo sostenible y garantizar el derecho de todos los ciudadanos a gozar y
heredar un ambiente sano. La temática de cambio climático está institucionalmente
enmarcada en el Viceministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, bajo la
Dirección de Cambio Climático
Federación
Colombiana de
Ganaderos
(FEDEGAN)
Privada Es la más importante organización gremial de ganadería colombiana, a quienes agrupa
en calidad de afiliados a nivel de todo el país. Su misión es apoyar a sus afiliados en
producir competitivamente carne y leche mediante la incorporación de procesos
productivos modernos, la integración eficaz a las cadenas productivas y una sólida
organización gremial de sus productores, para contribuir así al desarrollo económico,
el equilibrio social y la conservación de la paz en el campo colombiano. FEDEGAN
colabora en hacer de la ganadería una actividad moderna, rentable, solidaria,
ambientalmente sostenible y socialmente responsable. El tema de cambio climático se
desarrolla dentro de las iniciativas de la Dirección Técnica en la Subgerencia de Ciencia
y Tecnología.
Centro para la
Investigación en
Sistemas
Sostenible de
Producción
Agropecuaria
(CIPAV)
Privada
(Investigació
n)
Es una organización no gubernamental con la misión de Contribuir al desarrollo
sostenible del sector rural a través de la investigación, gestión, desarrollo y divulgación
de alternativas productivas amigables con la naturaleza. Esto acompañado por la visión
de ser una organización líder en la construcción de modelos productivos que
contribuyan al desarrollo rural sostenible a nivel nacional e internacional. La temática
del cambio climático se torna transversal a todas las investigaciones pues estas son
enfocadas en la sostenibilidad general de los sistemas agropecuarios.
Centro de
Investigación para
la Agricultura
Tropical (CIAT)
Privada
(Investigació
n)
Es una organización de investigación asociada al Grupo Consultivo para la
Investigación Agrícola Internacional (CGIAR) con la tarea misional de reducir el hambre
y la pobreza mediante la generación de prácticas agrícolas eco-eficientes validadas
científicamente
Universidad de
Princeton
Privada
(Academia)
Universidad privada de Estados Unidos ubicada en New Jersey, reconocido miembro
de la Ivy League, la cual se denomina como un centro independiente que provee
conocimiento en humanidades, ciencias sociales, ciencias naturales e ingenierías,
buscando siempre los más altos estándares en el descubrimiento y transmisión del
conocimiento y el entendimiento.
23
El NINO del Proyecto NAMA Ganadería Bovina sometido considera, al momento de
redacción de este informe (enero de 2019) una identificación preliminar de actores que
participarían tanto en la fase de diseño como en la implementación de este. Esta
identificación de actores debe ser considerada preliminar, dado que el documento de
propuesta se encuentra actualmente sometido a las consultas pertinentes de las
autoridades competentes (MinAmbiente y MinAgricultura principalmente) para su
validación. Asimismo, en el proceso de diseño del NAMA (que se espera que sea realizado
por un coordinador externo a los socios que formularon el NINO9), el mapeo de actores y la
definición de roles será desarrollada más ampliamente.
Cuadro 4. Actores institucionales identificados para las fases de diseño e
implementación de la NAMA Ganadería Bovina de Colombia.
Actor Etapa de
participación
Rol esperado en la NAMA Ganadería Bovina
Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural
(MinAgricultura)
Diseño
Implementación
Acompañamiento y aval de la propuesta. Promoción (formulación,
coordinación y evaluación) de políticas públicas en apoyo a las
acciones propuesta en la NAMA (promover el desarrollo competitivo,
equitativo y sostenible). Eliminación de barreras para el fomento de
las actividades.
Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible
(MinAmbiente)
Diseño
Implementación
FEDEGAN (Proyecto de
Ganadería Colombiana
Sostenible)
Diseño
Implementación
Representación del gremio de asociaciones ganaderas. Articula y
promueve la participación de sus afiliados en la NAMA. Facilita la
información a los socios de los otros componentes (técnico,
financiero) para el diseño y ejecución de acciones.
Centro para la
Investigación en
Sistemas Sostenible de
Producción Agropecuaria
(CIPAV)
Diseño
Implementación
Apoyo técnico en el diseño de acciones de mitigación a nivel de finca
y plantas de sacrificio. Igualmente, en la priorización de zonas de
intervención, capacitación de técnicos, entre otro apoyo técnico.
Centro de Investigación
para la Agricultura
Tropical (CIAT)
Diseño
Implementación
Apoyo en el diseño y ejecución del componente técnico, incluyendo
el MRV, que facilite la estimación del impacto de las acciones (e.g. el
cambio en las dietas) en la reducción de emisión de GEI.
Fondo Acción Diseño
Implementación Apoyo en el diseño del módulo financiero de la NAMA.
Corporación Colombiana
de Investigación
Agropecuaria
AGROSAVIA
Implementación Apoyo técnico en investigación y transferencia de tecnología a
participantes del NAMA
PROCOLOMBIA Implementación Promoción del NAMA para la búsqueda de recursos financieros (e.g.
fondos de inversión privados, fondos públicos)
9 FEDEGAN, comunicación personal.
24
Financiadores-
Cooperantes
(por definir)
Implementación Aporte de recursos monetarios para la implementación de los
mecanismos financieros diseñados para el NAMA
La existencia y funcionamiento de la Mesa de Ganadería Sostenible (MGS-Col) constituye
una oportunidad importante para la promoción y el diseño de la gobernanza de la NAMA
Ganadería Bovina de Colombia. Pese a que los objetivos y misión de la MGS-Col son
amplios y diversos, su representatividad de actores institucionales es coincidente con los
actores propuestos a conformar la gobernanza del NAMA Ganadería Bovina, así como gran
parte de las acciones estratégicas. Por esto, la MGS-Col ha considerado en su Plan de
Acción del año 2017 la articulación con la NAMA Ganadería, así como con otros Programas
como Visión Amazónica y Fondo Biocarbono, como una de las acciones prioritarias en el
ámbito Institucional de la MGS-Col.
3.3 Honduras
i. Marco político, normativo e institucional
a) A nivel nacional
En el año 2009 Honduras estableció un sistema de instrumentos de planificación de
desarrollo social, económico y político de corto, mediano y largo plazo, el cual ha servido
de marco y ruta para los planes de gobierno y las estrategias nacionales y sectoriales del
país desde el año 2010 a la fecha. Este marco está definido por la Visión Nacional del
país 2010-2038, un documento que establece principios, objetivos, metas y lineamientos
estratégicos hasta el año 2038 (esto es, durante 7 periodos de gobierno). Las metas (cuatro)
definidas en la Visión de País son bastante ambiciosas, y pueden ser interpretadas como
metas aspiracionales. El instrumento de planificación de mediano plazo es el Plan
Nacional 2010-2022, que cubre la primera parte de la Visión Nacional, y que define
lineamientos estratégicos (once en total), en su mayoría enfocados en la reducción de la
brecha social y económica del país. Sin embargo, este Plan menciona dos lineamientos
relacionados con temas de medio ambiente, recursos naturales y cambio climático
(adaptación y mitigación).
El Plan Estratégico de Gobierno (PEG) 2018-2022, vigente en la actualidad, es el
instrumento de planificación de corto plazo del Gobierno para avanzar en el cumplimiento
de los objetivos y metas nacionales de la Visión de País (2010-2038) y los lineamientos e
indicadores del Plan de Nación (2010-2022). El PEG plantea objetivos y resultados
esperados para 5 sectores: Bienestar y Desarrollo Social; Crecimiento Económico
Incluyente y Sostenible; Infraestructura y Desarrollo Logístico; Sociedad más Justa, Pacífica
e Inclusiva; y, Gobernabilidad Democrática y Desarrollo. El tema ambiental es considerado
como uno de los 4 ejes transversales.
25
Dentro de este eje (Protección y Conservación del Medio Ambiente), el énfasis en lo
relacionado al cambio climático se enfoca en la promoción de políticas e instrumentos
(normativos, financieros) que promuevan la protección de cuencas, la restauración de
ecosistemas, el incremento de la cobertura boscosa, la gestión y prevención de riesgos a
desastres naturales, y, en general, la reducción de la vulnerabilidad al cambio climático en
los sistemas naturales, agrícolas y otros sistemas productivos.
El monitoreo de los avances en los resultados, indicadores, metas y medidas de política
definidas en el marco del PEG, así como la evaluación de los programas y proyectos
institucionales que son relevantes para el logro de los objetivos del Plan, es realizado por
la Secretaría de Coordinación General de Gobierno (SCGG). Adicionalmente, el Foro
Nacional de Convergencia (FONAC) es creada como una instancia independiente de
verificación y seguimiento de la Visión de País y el Plan de Nación, monitoreando la
contribución de cada proyecto ejecutado al logro de los indicadores de avance y las metas
prioritarias. Cabe destacar que el último informe disponible del FONAC (2017) refleja un
bajo avance en el alcance de las metas establecidas en la Visión y el Plan, luego de 8 años
de ejecución (FONAC 2017).
En lo que respecta al marco legislativo, en el año 2014 fue aprobada la Ley de Cambio
Climático, formulada con el objetivo de establecer los principios y regulaciones necesarios
para planificar, prevenir y responder de manera adecuada, coordinada y sostenida, a los
impactos que genera el cambio climático en el país, constituyéndose en el marco regulatorio
especial del tema en Honduras. El propósito principal es que el Estado de Honduras, a
través del gobierno central, entidades descentralizadas, autónomas, municipalidades y la
sociedad civil, adopten medidas para reducir las pérdidas humanas, sociales y económicas
del cambio climático, dando respuestas de adaptación y mitigación. La Ley de Cambio
Climático plantea su implementación a través de la formulación e implementación de la
Estrategia Nacional de Cambio Climático y el Plan de Acción Nacional de Adaptación
y Mitigación al Cambio Climático. Cabe destacar que la Ley establece que, como
prioridad, se deben elaborar planes estratégicos y operativos institucionales al menos en 5
sectores, siendo uno de ellos la Agricultura y Ganadería.
La Estrategia Nacional de Cambio Climático, alineada a la Visión de País y Plan de la
Nación, así como con el PEG 2018-2022 y con la Agenda Nacional de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (AN-ODS), tiene como propósito fortalecer el marco de políticas
públicas incorporando estrategias y medidas para reducir la vulnerabilidad socioambiental
y económica, y mejorar la capacidad de adaptación de los sectores y población más
vulnerable, y contribuyendo a la vez aportes a la mitigación de GEI. El énfasis de la
Estrategia se orienta a los aspectos de adaptación, definiendo 15 objetivos estratégicos en
ese ámbito en 7 áreas de incidencia, y definiendo solamente 2 objetivos estratégicos
referentes a mitigación, que son transversales (es decir, no hacen referencia a áreas de
26
incidencia específicas). La Estrategia propone algunos instrumentos y mecanismos para la
ejecución de la estrategia, así como líneas de acción generales.
Una de estas líneas, “Planeación sinérgica de la mitigación y la adaptación”, hace mención
de la necesidad de tomar acciones inmediatas para articular y vincular el desarrollo de
estrategias REDD+ con las NAMA, en sinergia con las acciones de adaptación.
b) A nivel sectorial
En el año 2014 la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG) elaboró la Estrategia
Nacional de Adaptación al Cambio Climático para el Sector Agropecuario de Honduras
2014-2024 (ENACCSA), derivado de la ENCC y su énfasis en el tema de adaptación. La
ENACCSA se diseñó bajo un marco conceptual sustentado en la “adaptación con enfoque
en riesgos climáticos”, declarando que cualquier política o medida en materia de mitigación
formulada en el sector agropecuario, como en el caso de las NAMAs del sector
agroalimentario, debería estar integrada pero subordinada al marco de “adaptación y
riesgos climáticos”. Esta Estrategia fue elaborada por la Mesa de Trabajo en Cambio
Climático (MTCC) de la Secretaría de Agricultura y Ganadería. El propósito de la ENACCSA
es construir un sector agroalimentario con mayor capacidad de respuesta ante la
variabilidad climática y capacidad de adaptación ante el cambio climático, respondiendo
con políticas públicas, estrategias y medidas apropiadas que reducen la vulnerabilidad, en
un ambiente multicultural, respetuoso de la equidad de género, apoyado en el desarrollo
sostenible (SAG 2014). Asimismo, la Estrategia propone el fortalecimiento de capacidades
con la creación a lo interno de la SAG de la Unidad de Agroambiente, Cambio Climático
y Gestión del Riesgo (UACC&GR-SAG), cuyo objetivo fundamental es “Coordinar la
implementación de acciones y/o medidas de adaptación, mitigación y gestión de riesgos
agroclimáticos en el sector agroalimentario” (SAG 2014).
En materia de mitigación, la ENACCSA reconoce y plantea la necesidad de desarrollar
evaluaciones de necesidades tecnológicas y desarrollo de capacidades tanto para la
adaptación como para la mitigación o reducción de GEI, en el marco de acciones LED y
NAMA que el sector promueva. Asimismo, propone establecer los vínculos con estos
procesos con miras a la movilización de recursos para su implementación. Además, en la
formulación de la ENACCSA, se planteó como meta para el año 2015 la elaboración y
validación de al menos un NAMA del sector agropecuario, y su inclusión en las iNDC de
Honduras.
ii. Gobernanza de la NAMA ganadera
La NAMA de Ganadería Sostenible de Honduras fue una de las 5 NAMAs priorizadas por
el Gobierno en un proceso de planificación y análisis apoyado por el BID. Como parte de
este proceso se elaboró la ficha técnica de la NAMA de Ganadería Sostenible y se conformó
un Comité Técnico, liderado por la Secretaria de Agricultura (SAC).
27
Adicionalmente, como un esfuerzo complementario a este, una propuesta de NAMA
Ganadería (NAMA para un sector ganadero bajo en carbono y resiliente al clima) de
Honduras fue formulado bajo la coordinación de la DNCC-MiAmbiente y la DICTA-SAG, y
desarrollado en un trabajo conjunto del Centro Agronómico Tropical de Investigación y
Enseñanza (CATIE), la UNEP DTU Partnership, y el apoyo financiero del Fondo del Clima
Nórdico (Nordic Climate Facility-NCF). En esta sección se resumen y evalúan ambas
propuestas como un conjunto.
Como parte del proceso de formulación fueron consultados distintos actores clave
(productores locales, representantes de instituciones públicas, ONG, asociaciones de
productores, entre otros) con el fin de identificar las principales prácticas a implementar
como parte de la NAMA Ganadería, siendo estas: i) implementación de sistemas
silvopastoriles, incluyendo rotación y división de pasturas; ii) introducción de biodigestores;
iii) producción y aplicación de fertilizantes orgánicos; y iv) producción y aplicación de
bloques nutricionales. El objetivo es trabajar en 175,000 ha de pasturas durante una primera
fase de 12 años. Con la aplicación de estas acciones se espera contribuir a la reducción de
emisiones netas al disminuir las emisiones de GEI de la fermentación entérica por manejo
de ganado y estiércol por cabeza de ganado, disminuir la cantidad de nitrógeno y
carbonatos aplicados en pastos y otros sistemas de forraje, disminuir la dependencia en
combustibles fósiles y biomasa para cocinar e iluminar, y aumentar los sumideros de
carbono en biomasa leñosa y carbono en el suelo. Con la NAMA se plantean dos escenarios
potenciales en función de la disponibilidad de apoyo internacional y de la efectividad de las
políticas sectoriales: la reducción de 22% o de un 38% de las emisiones netas (comparadas
con el escenario BAU) al año 2030.
A partir de esta propuesta, la DNCC promovió la conformación de un comité técnico
integrado por diferentes instituciones, cooperantes y federaciones de interés para el apoyo
en la definición de una hoja de ruta de la NAMA. Entre ellas están la Secretaria de
Agricultura y Ganadería (SAG) como la parte técnica, la Dirección de Ciencia y Tecnología
Agropecuaria DICTA, la DNCC- MiAmbiente como punto focal de la CMNUCC y facilitador
para las NAMAs, el Proyecto Paisajes Productivos de la Oficina Coordinadora de Proyectos
de MiAmbiente, el CATIE, la Federación Ganadera de Honduras (FENAGH), la Cámara
Lechera de Honduras, y la Cámara de Carne de Honduras. Este Comité técnico ha
participado en algunas reuniones informativas y de coordinación, y han logrado avanzar en
la definición de roles de cada actor, la definición de zonas de pilotaje, la incorporación de
nuevos actores (entre ellos, el Instituto Hondureño de Formación Profesional, INFOP), la
discusión de las oportunidades de financiamiento, y la propuesta de un Comité Directivo de
la NAMA Ganadería. Este Comité Técnico ha tenido solo dos reuniones en el año 2018,
pero se espera que retome su actividad en el año 201910.
10 Comunicación Personal. Roberto Aparicio (Dirección Nacional de Cambio Climático).
28
Por el momento, el documento de propuesta del NAMA Ganadería de Honduras hace un
planteamiento general de marco institucional para la implementación y para el MRV. En
este planteamiento se hace una identificación preliminar de actores y de roles generales,
sin precisar la estructura de gobernanza con claridad. De manera declarativa, la propuesta
indica la necesidad de contar con mecanismos participativos administrados por cada uno
de los actores, a fin de recibir retroalimentación de los productores participantes en relación
con el avance en la implementación de la NAMA y los impactos derivados de esta.
El marco institucional de la propuesta del NAMA Ganadería se muestra en la Figura 3, y la
descripción de los actores institucionales y sus roles es presentada en el Cuadro 5.
Figura 3. Marco institucional de la NAMA Ganadería de Honduras. Fuente: Canu et al. (2018)
29
Cuadro 5. Actores institucionales participantes en la formulación inicial de la NAMA Ganadería Bovina de Honduras, según la
propuesta de NCF-CATIE.
Actor Categoría Descripción general Rol en la implementación del NAMA
Ganadería
Secretaría de Agricultura
y Ganadería (SAC)
Público Es la institución que coordina el proceso de planificación y ejecución
de la Política del Sector Público Agrícola (agricultura y ganadería) de
Honduras. Su propósito es lograr que la producción agrícola nacional
sea competitiva, sostenible y con capacidad para insertarse en la
economía internacional, respondiendo a las necesidades del mercado
interno e integrándose en un esquema de desarrollo humano, social,
ambiental, basado en la autogestión, la participación comunitaria, el
enfoque de equidad de género y el manejo sostenible de los recursos
naturales. Entre sus dependencias están varias instituciones del
sector relacionados con el sector salud, competitividad, educación,
etc., como el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria (SENASA) y
PRONAGRO, de la Dirección de Ciencia y Tecnología Agropecuaria
(DICTA), y alberga el Servicio de Educación Agrícola, Capacitación y
Desarrollo Agro Empresarial (SEDUCA). El tema de cambio climático
lo aborda a través de la Unidad de Planeamiento y Evaluación de la
Gestión (UPEG), específicamente por medio de la Unidad de
Agroambiente, Cambio Climático y Gestión de Riesgo (UACC&GR)
Coordinador de la implementación de la
NAMA Ganadería a través de la
Dirección de Ciencia y Tecnología
Agropecuaria (DICTA)
Unidad de Planeamiento
y Evaluación UPEG
Público Es la instancia organizacional responsable de brindar asesoría técnica
a todos los niveles de la SAG, respecto a los procesos de
actualización, planificación, programación, presupuesto, seguimiento
y evaluación de todas las acciones sectoriales. Bajo su coordinación
opera la Unidad de Agroambiente, Cambio Climático y Gestión de
Riesgo (UACC&GR)
No definido
Unidad de
Agroambiente, Cambio
Climático y Gestión de
Riesgo UACC&GR
Público Unidad bajo la coordinación de la UPEG de la SAG, encargada de
coordinar la implementación de acciones y/o medidas de adaptación,
mitigación y gestión de riesgos agroclimáticos en el Subsector
agroalimentario. En la temática de cambio climático, sus
responsabilidades se relacionan con el fortalecimiento de las
Es la encargada de parte del SAG de
coordinar el proceso para el diseño de la
NAMA de Ganadería Sostenible
30
Actor Categoría Descripción general Rol en la implementación del NAMA
Ganadería
capacidades técnicas, metodológicas, de planificación y de
generación y gestión de información.
Dirección de Ciencia y
Tecnología Agropecuaria
DICTA
Público Organismo adscrito a la SAG, tiene a su cargo el diseño, dirección y
ejecución de los programas de investigación y transferencia de
tecnología agropecuaria en el sector agrícola. Cubre el país a través
de sus 11 oficinas regionales, responsables del desarrollo agrícola de
cada zona, mediante la atención a los productores de los diferentes
rubros de cultivos, con asistencia técnica, proyectos de investigación
y capacitación.
Su rol en el NAMA sería de planificar y
coordinador de capacitación técnica,
transferencia técnica y divulgación por
medio de sus diferentes redes e iniciativas
(por ejemplo, las Escuelas de Campo).
En lo referente al MRV, DICTA participaría
en el monitoreo de implementación e
informes de NAMA a la SAG.
Programa Nacional de
Desarrollo Agrícola
PRONAGRO
Público Dependencia de la SAG cuyo objetivo es fortalecer las condiciones de
competitividad de los diferentes actores organizados en cadenas
agroalimentarias y de valor, establecer alianzas públicas o privadas,
diálogos e iniciativas, que intensifiquen, diversifiquen, y aumenten el
valor agregado de la producción agrícola y agroindustrial. Una de sus
cadenas prioritarias es la Cadena Bovina Carne-Leche.
No definido
Servicio de Educación
Agrícola, Capacitación y
Desarrollo
Agroempresarial
SEDUCA
Público Unidad de la SAG, cuya función es promover y orientar la política de
formación de recursos humanos, de acuerdo a las necesidades que
tiene el sector agroalimentario. Su objetivo es fortalecer los sistemas
de Educación, Capacitación y Comunicación Agroalimentaria,
elaborando nuevos enfoques metodológicos que orienten, formen e
informen a los sectores del medio rural. SEDUCA tiene varios
componentes destinados a educar a los productores para mejorar sus
capacidades a través de la educación agroalimentaria, la capacitación
agroempresarial y la comunicación agrícola para el desarrollo.
Apoyo en el proceso de formación de los
productores en las prácticas priorizadas
en la NAMA Ganadería.
Secretaría de Recursos
Naturales y Ambiente
MiAmbiente
Público Es la institución gubernamental responsable de impulsar el desarrollo
sostenible de Honduras mediante la formulación, coordinación,
ejecución y evaluación de políticas públicas orientadas a lograr la
preservación de los recursos naturales y la conservación del ambiente,
que contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes. Punto focal ante la CMNUCC, tiene a su cargo la Dirección
Nacional de Cambio Climático (DNCC)
Ejerce su rol a través de la Dirección
Nacional de Cambio Climático (DNCC)
31
Actor Categoría Descripción general Rol en la implementación del NAMA
Ganadería
Dirección Nacional de
Cambio Climático DNCC
Público Dependencia de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente
(MiAmbiente), tiene como principales objetivos la coordinación de
acciones orientadas a formular y ejecutar las políticas nacionales para
la mitigación de los GEI así como la adaptación al cambio climático, y
promover el desarrollo de Programas y Estrategias de Acción
Climática, relativos al cumplimiento de los compromisos asumidos
ante la CMNUCC. Asimismo, es la encargada de ejecutar la Estrategia
Nacional de Cambio Climático y de presidir la CTICC, y por ende de
coordinar las acciones ligadas a las NAMAs.
Aprobación de la NAMA y coordinación
con el resto de las iniciativas de su
competencia.
Comité Técnico
Interinstitucional de
Cambio Climático
(CTICC)
Mixto Es un órgano permanente de apoyo y consulta a la DNCC, quien lo
preside, y que está conformado por representantes de diversos
sectores público, privados, de la sociedad civil. Tiene la
responsabilidad de analizar las propuestas de acción de cambio
climático a desarrollarse en el país, así como de generar el espacio
para el diálogo y la coordinación institucional que conduce al
cumplimiento de los objetivos nacionales del país en torno al cambio
climático.
Coordinación interinstitucional
FENAGH Privada Es una entidad privada sin fines de lucro cuyo objetivo es representar
y defender los intereses generales del sector agropecuario, de sus
organizaciones miembros y de los productores agropecuarios
nacionales. Su propósito es dinamizar el sector agropecuario a través
de la representación, gestión y promoción de los intereses generales
del gremio, de sus organizaciones miembros y de los productores
nacionales para que sean más competitivos. Agrupa alrededor de 55
organizaciones de productores y agroindustrias.
FENAGH ha participado en el proceso de
consulta a los interesados en la
preparación de la NAMA y participará en
la difusión de las prácticas previstas en la
NAMA, a la vez que promueve los
productos generados a través de estas
prácticas sostenibles.
Plataforma de Ganadería
Sostenible
Mixta En el 2011 se crea como una mesa de coordinación de carácter mixto,
con el propósito de promover la integración de todas las instituciones
relacionadas con el sector ganadero, en busca de unir esfuerzos para
definir una política para el sector ganadero. Sus temas de trabajo
prioritarios fueron la reproducción del hato, nutrición, sanidad animal
y administración de fincas ganaderas a nivel nacional. La Plataforma
se encuentra inactiva actualmente.
Esta plataforma sería reactivada y
funcionaría como una mesa de
coordinación mixta (público-privada) de
las acciones definidas en el Programa.
Asimismo, brindaría información sobre la
implementación del NAMA a todos los
interesados. Estaría liderada por la SAG,
con representación de productores y
asociaciones a través de FENAGH,
CAFOGAH y CAHLE, así como DICTA y
32
Actor Categoría Descripción general Rol en la implementación del NAMA
Ganadería
otras instituciones e iniciativas
relacionadas.
Cámara de Fomento
Ganadero de Honduras
CAFOGAH
Privada Es una organización que representa y agrupa a productores,
engordadores e industriales de la carne en Honduras. Su objetivo
fomentar la competitividad y sostenibilidad del rubro de la carne
bovina. Su propósito es promover niveles óptimos de producción y
productividad por parte de sus grupos de interés, excelentes
estándares sanitarios y un sistema de comercialización adecuado, así
como garantizar las características organolépticas y microbiológicas
de la carne y sus derivados, con el fin de ofrecer a los consumidores
productos de alta calidad a precios atractivos.
CAFOGAH participó en el proceso de
consulta de las partes interesadas
durante la preparación de la NAMA y
participará en la difusión de las prácticas
previstas en la NAMA
CAHLE Privada Organización sin fines de lucro que busca fortalecer el sector lácteo
en Honduras. Su objetivo es producir un sector lácteo con excelentes
normas sanitarias y un sistema de comercialización adecuado, para
fomentar el consumo de productos lácteos y sus derivados en
beneficio del sector y los consumidores, así como promover políticas
de facilitación hacia los productores de leche y sus derivados.
La CAHLE participó en el proceso de
consulta de las partes interesadas
durante la preparación de la NAMA y
participará en la difusión de las prácticas
previstas en la NAMA
Banco Centroamericano
de Integración
Económica BCIE
Multilateral Es una institución financiera multilateral de desarrollo, de carácter
internacional, que invierte sus recursos en proyectos con impacto en
el desarrollo para reducir la pobreza y las desigualdades, fortalecer la
integración regional y la inserción competitiva de los socios en la
economía mundial, otorgando especial atención a la sostenibilidad del
medio ambiente.
El BCIE es una entidad acreditada del Fondo Verde para el Clima
(GCF) y, por lo tanto, habilitada para gestionar y canalizar fondos del
GCF para acciones de mitigación y adaptación en Honduras, como es
el caso del NAMA Ganadería.
Canalización de fondos internacionales
Banca Nacional
(BANADESA -
BANHPROVI)
Pública Entidades financieras (bancarias y de crédito) de ámbito nacional Apoyo financiero y coordinación con los
productores.
Participación en la gobernanza del MRV
mediante el monitoreo del apoyo a los
agricultores e informe sobre el apoyo
financiero
33
3.4 Guatemala
i. Marco político, normativo e institucional
a) A nivel nacional
Guatemala formuló su Política Nacional de Cambio Climático (PNCC) en el año 2009 a
través del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), usando como marco la
legislación vigente, en particular la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente
de 1986. La PNCC se formuló con el fin de contribuir al cumplimiento de los Objetivos del
Milenio, enfatizando en la reducción de la pobreza, e incluyendo metas de reducción de la
vulnerabilidad a los eventos climatológicos extremos, el reforzamiento de la capacidad de
adaptación y el aprovechamiento de las oportunidades para la reducción de emisiones de
gases de efecto invernadero. La PNCC tiene 3 objetivos específicos que representan los
ejes de incidencia de la política: i) Desarrollo de capacidades nacionales en cambio
climático; ii) Reducción de la vulnerabilidad y mejoramiento de la adaptación al cambio
climático; y iii) Contribución a la mitigación de GEI. En este último eje la PNCC establece la
necesidad de implementar acciones en los sectores de mayor emisión de GEI, incluyendo
el cambio de uso de la tierra y silvicultura.
El marco legal de la PNCC fue creado mediante la aprobación de la Ley Marco de Cambio
Climático11 en el año 2013, cuyo objetivo es establecer las regulaciones necesarias para
prevenir, planificar y responder de manera urgente, adecuada, coordinada y sostenida a los
impactos del cambio climático en el país. Su propósito es que la sociedad guatemalteca
(desde las instituciones hasta la población en general) adopte prácticas que propicien
condiciones para reducir la vulnerabilidad, mejoren las capacidades de adaptación y
permitan desarrollar propuestas de mitigación de los efectos del cambio climático
producidos por las emisiones de GEI. Esta Ley crea un Sistema Nacional de Información
sobre Cambio Climático y prevé la participación de ciudadanos y organizaciones en el
diseño de planes, programas y acciones en el tema de cambio climático. Para esto crea el
Consejo Nacional de Cambio Climático (CNCC), como ente regulador que incluye
representantes públicos y privados, y con el mandato de elaborar (en conjunto con la
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia) un Plan de Acción Nacional
de Cambio Climático, que será actualizado conforme los resultados de las comunicaciones
nacionales de cambio climático.
11 Ley Marco para Regular la Reducción de la Vulnerabilidad, la Adaptación Obligatoria ante los Efectos del Cambio Climático y la Mitigación de Gases de Efecto Invernadero, aprobada por Decreto 7-2013.
34
En relación a la reducción de emisiones por cambio de uso de la tierra, la Ley establece
que un grupo multisectorial (el Instituto Nacional de Bosques (INAB), el Consejo Nacional
de Áreas Protegidas (CONAP), el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
(MAGA), en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN)),
ajustará y diseñará las políticas, estrategias, programas, planes y proyectos para el
desarrollo y aprovechamiento sostenible y la gestión de los recursos forestales, incluyendo
la promoción de servicios ambientales que reduzcan la emisión de gases de efecto
invernadero y la conservación de los ecosistemas forestales.
El Plan de Acción Nacional de Cambio Climático (PANCC) fue elaborado de manera
conjunta por la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN)
y el MARN, y aprobada por el CNCC en octubre del 2016, cumpliendo el mandato de la Ley
de Cambio Climático. El Plan define las principales acciones y lineamientos que las
instituciones de gobierno y demás sectores del Estado deben seguir a efectos de contribuir
de manera efectiva a la reducción de la vulnerabilidad en que se encuentra la mayoría de
la población nacional, de ampliar la capacidad de adaptación del país y de reducir las
emisiones de GEI, ante la amenaza de los efectos del fenómeno del cambio y la variabilidad
climática. El PANCC considera el sector agropecuario dentro de los sectores prioritarios
para la mitigación, definiendo como objetivo “reducir las emisiones de GEI provenientes del
sector agropecuario”. Uno de los resultados de este objetivo se refiere específicamente a
la producción pecuaria, estableciendo como meta la reducción de emisiones de GEI a
través de la implementación de acciones integrales que consideran el cambio climático, sin
definir un monto de reducción específico. Asimismo, el PANCC prioriza la temática de “Uso
de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura”, definiendo como objetivo la reducción
de la emisión de CO2e evitando la deforestación y degradación de bosques y aumentando
la cobertura forestal, y definiendo medidas que involucran indirectamente al sector pecuario
(e.g. promoviendo incentivos forestales a productores agropecuarios para incorporación de
árboles en sistemas productivos).
b) A nivel sectorial
La planificación de las distintas entidades del Estado de Guatemala está alineada a las
prioridades nacionales definidas en el Plan Nacional de Desarrollo “K’atun: Nuestra
Guatemala 2032”, formulado en el año 2014. En este Plan se definen metas y prioridades
de largo plazo, y la temática vinculada al cambio climático es abordada de manera
transversal mediante la definición de lineamientos reflejados en sus cinco ejes y que
responden a la noción de sostenibilidad y resiliencia en términos sociales, económicos y
ambientales, estableciendo los lineamientos y metas orientados a la adaptación y mitigación
frente al cambio climático. El Plan Nacional de Desarrollo, también se constituye en el gran
marco dentro del cual deberán alinearse las políticas públicas vigentes en Guatemala y las
prioridades de desarrollo nacionales a las que se les dará seguimiento como parte del
cumplimiento de los compromisos asumidos en la Agenda de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible.
35
Sumado a los instrumentos anteriores, existen planes y políticas intersectoriales y
sectoriales relacionadas con el cambio climático. La más relevante para el sector ganadero
es la Política Ganadera Bovina Nacional, formulada en el año 2016 bajo el liderazgo del
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA), la vinculación de Ministerios
de otros sectores (Economía, Salud y Ambiente) y el apoyo técnico y financiero de USAID
e IICA. El objetivo de la Política es impulsar el subsector ganadero bovino y su agroindustria
para ser competitiva y proveer de beneficios (empleo, ingreso, seguridad alimentaria) a la
población más vulnerable. Sus objetivos específicos son: i) transformación de la ganadería
bovina a un modelo económica y ambientalmente eficiente y sostenible; ii) fomentar el valor
agregado de los productos bovinos y la transformación de la agroindustria hacia la eficiencia
y la calidad; iii) incrementar el consumo de productos cárnicos y lácteos para contribuir a la
buena nutrición de la población, en especial de la más vulnerable; y iv) mitigar los efectos
de la inestabilidad climática, así como promover una ganadería e industria bovinas,
ambientalmente correctas. La Política tiene 4 ejes: a) Fortalecimiento Institucional; b)
Modernización de la ganadería y agroindustria bovina; c) Impulsar la formación de
agrocadenas de carne y leche; y d) Apoyo a la comercialización de productos cárnicos y
lácteos nacionales. La Política también reconoce la necesidad de incluir a todos los grupos
de actores participantes de los diversos sectores. Entre éstos incluye a los ministerios antes
mencionados, así como a los gobiernos locales (Municipalidades) como sector público, y a
los productores, agroindustriales, comercializadores, proveedores y consumidores, como
sector privado.
Ligada a la Política Ganadera Bovina Nacional, en el año 2017 fue formulada una propuesta
para el desarrollo de una Estrategia Nacional de Ganadería Bovina Sostenible con
Bajas Emisiones para Guatemala (NLCLSS por sus siglas en inglés), que se encuentra
aún en discusión para su aprobación. Esta propuesta fue desarrollada por el Proyecto
Desarrollo con Bajas Emisiones, con financiamiento de USAID y la coordinación técnica por
parte del Grupo Interinstitucional Promotor de la NAMA Ganadería. Esta Estrategia, en
conjunto con la Política Ganadera Bovina Nacional, conforman la NAMA Ganadería
(formalmente llamado NAMA para el Desarrollo de Ganadería Bovina Sostenible Baja en
Carbono).
ii. Gobernanza de la NAMA ganadera
La Estrategia Nacional de Ganadería Bovina Sostenible con Bajas Emisiones para
Guatemala (NLCLSS) fue planteada como una iniciativa sectorial de alcance nacional,
basada en las políticas y estrategias de desarrollo mencionadas anteriormente que
Guatemala implementara como parte de su compromiso para reducir las emisiones de GEI.
Su implementación está planificada para un periodo de 15 años (2018-2032), en 3 fases de
5 años cada una. Los objetivos específicos perseguidos por la Estrategia son: i) Reducir las
emisiones nacionales de GEI; ii) Incrementar la productividad y rentabilidad de los sistemas
de producción bovina en el ámbito de las fincas; y, iii) Elevar la competitividad de la
producción de leche y carne en los mercados. Una meta conservadora es la intervención
de 150 mil ha, y alrededor de 1125 unidades productivas al final de los 15 años.
36
La propuesta de NAMA Ganadería fue formulada en el año 2018 como un programa dirigido
a implementar la primera fase de la NLCLSS, y fue presentada para su financiamiento
como NAMA Support Project (NSP) al NAMA Facility. Las siguientes fases de la Estrategia
consistirán de una ampliación de beneficiarios y expansión geográfica de los alcances de
la NAMA Ganadería. En esta primera fase se espera que la NAMA Ganadería impacte en
40 mil ha de pasturas y en 300 fincas. Las medidas propuestas incluyen: mejora de las
pasturas existentes, pastoreo rotacional intensivo, mejor dieta/nutrición, mejor gestión del
estiércol, sistemas silvopastoriles, gestión de la regeneración natural y árboles dispersos
en los pastizales, gestión más eficiente del agua, mejora de prácticas de ganadería, energía
renovable a nivel de finca, fortalecimiento de la capacidad organizacional de los productores
y desarrollo de la cadena de valor.
Algunas de las acciones estratégicas para promover el cambio a la producción ganadera
sostenible baja en carbono incluyen el fortalecimiento de la capacidad de asistencia técnica
pública y privada. El fortalecimiento de capacidades será movilizado por los programas
nacionales de incentivos existentes, el establecimiento de programas de crédito con bancos
y el desarrollo de nuevos productos financieros como parte de los mecanismos financieros.
La propuesta de NAMA Ganadería considera clave la participación de los sectores privado
y público para la implementación del proyecto.
En lo referente al financiamiento, la propuesta de NAMA Ganadería prevé la utilización de
mecanismos financieros como líneas de crédito con buenas tasas de interés para
productores ganaderos de pequeña escala, garantías de crédito para aquellos con acceso
limitado a crédito, y acceso a los programas nacionales de incentivos forestales
(PROBOSQUE y PINPEP) para cubrir parcialmente los costos de adopción de prácticas
silvopastoriles.
En lo referente a la gobernanza de la NAMA Ganadería, el marco institucional para su
implementación se deriva del arreglo institucional propuesto para la Estrategia Nacional de
Ganadería Bovina Sostenible con Bajas Emisiones, con la diferencia de la existencia de
una Unidad Implementadora del Proyecto NAMA (PUI). La propuesta de gobernanza de la
Estrategia no es detallada, sino que más bien se orienta en la identificación de una serie de
actores de diferentes sectores ligados al subsector ganadero, sin definición de roles
específicos ni estructura de gobernanza como tal para ninguna de sus fases (diseño,
implementación o MRV).
A nivel de implementación, la Estrategia define dos componentes de la gobernanza. Por un
lado, propone la conformación de una Mesa para el desarrollo de la ganadería bovina
sostenible con bajas emisiones (Cuadro 6), en la que tendrían representación de actores
de los sectores público, privado, académico y de cooperación (técnica y financiera). Las
funciones de la mesa no están claramente definidas en la Estrategia, pero se indica que de
ella surgirían las directrices de política para la ejecución y la coordinación de las acciones
interinstitucionales a ser implementadas en el terreno.
37
Cuadro 6. Participación de actores instituciones en la Mesa Nacional de Ganadería
Bovina Sostenible, según tipo de sector.
Sector
Público Privado Académico Cooperación
Técnica y Financiera
Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales (MARN)
Federación de Ganaderos de
Guatemala (FEGAGUATE)
Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia (FMVZ) y Facultad de Agronomía (FAUSAC) de la Universidad de
San Carlos de Guatemala (USAC)
Centro Agronómico Tropical de
Investigación y Enseñanza (CATIE)
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
(MAGA)
Cámara Nacional de Productores de Leche
(CNPL)
Organización de las Naciones Unidas para
la Agricultura y la Alimentación (FAO)
Ministerio de Economía (MINECO) - Programa Nacional
de Competitividad
Asociación de Desarrollo Lechero (ASODEL)
Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Instituto Nacional de Bosques (INAB)
Gremial de Carniceros de Guatemala
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Consejo Nacional de Áreas Protegidas
(CONAP)
Entidad financiera del sub-sector ganadero
(por definir)
Agencia para el Desarrollo
Internacional de los Estados Unidos
(USAID)
Por otro lado, la Estrategia propone la creación de una Unidad Ejecutora con el fin de ejercer
la gerencia en el proceso de implementación, así como de administrar los recursos técnicos
y financieros de la intervención. La estructura organizativa sugerida para esta Unidad
Ejecutora es la de una Coordinación Nacional y tres Sub-coordinaciones Regionales
dotadas de profesionales y técnicos en un número que sería proporcional al número de
beneficiarios a atender en cada una de ellas. La Estrategia propone que la Unidad Ejecutora
opere fuera del sector público, ya sea bajo el marco de un organismo o proyecto de
cooperación internacional y rindiendo cuentas a la Mesa Nacional de Ganadería Bovina
Sostenible.
Para la implementación del NAMA Ganadería (primera fase de la NLCLSS), la propuesta
presentada al NAMA Facility propone el establecimiento de una Unidad Implementadora
del Proyecto (UIP), conformada por un implementador del proyecto y tres coordinadores de
las oficinas de campo, además de alrededor de 20 extensionistas. Esta estructura
organizativa del proyecto NSP refleja la propuesta de estructura de la Estrategia descrita
anteriormente, con la diferencia que la UIP rendiría información y cuentas a un Comité
Directivo del NAMA Ganadería, que tendría el papel de la Mesa Nacional de Ganadería
Bovina Sostenible, aún no conformada. Los principales socios implementadores de la
NAMA de Ganadería se presentan en el Cuadro 7.
38
Cuadro 7. Principales socios implementadores de la NAMA para el Desarrollo de
Ganadería Bovina Sostenible Baja en Carbono de Guatemala y su rol.
Actor Categoría Rol
Ministerio de Ambiente y
Recursos Naturales
(MARN)
Público Coordinación interinstitucional y multisectorial
Ministerio de Agricultura,
Ganadería y
Alimentación (MAGA)
Público Coordinación interinstitucional
Centro Agronómico
Tropical de Investigación
y Enseñanza (CATIE)
Centro de
Investigación
Administrador de los fondos de la fase de preparación detallada del NSP, así como administrador de los fondos y proveedor de la asistencia técnica para la implementación del NSP
Cámara de asociaciones
de productores del agro
de Guatemala
(CAMAGRO)
Privado Participación del Comité Directivo del NSP Extensión y apoyo en cadena de valor
Cámara Nacional de
Productores de Leche
(CNPL)
Privado Participación del Comité Directivo del NSP Asistencia técnica (fortalecimiento de organizaciones de productores, extensión y cadena de valor)
Asociación de Desarrollo
Lechero (ASODEL)
Privado Participación del Comité Directivo del NSP Asistencia técnica (fortalecimiento de organizaciones de productores, extensión y cadena de valor)
Federación de
Ganaderos de
Guatemala
(FEGAGUATE)
Privado Participación del Comité Directivo del NSP Asistencia técnica (fortalecimiento de organizaciones de productores, extensión)
Facultad de Medicina
Veterinaria y Zootecnia-
USAC
Academia Participación del Comité Directivo del NSP Investigación y Estudios
Instituto Nacional de
Bosques (INAB)
Público Participación del Comité Directivo del NSP Incentivos Forestales
Finalmente, siempre relacionado con la institucionalidad, la propuesta del NAMA Ganadería
reconoce la necesidad de sinergias con otros proyectos e iniciativas a fin de coadyuvar en
la implementación del proyecto. Entre ellas identifica iniciativas como la de la Asociación de
Desarrollo Lechero (ASODEL), que ha desarrollado unas guías de buenas prácticas y una
guía ambiental para los productores de leche y ha acordado con sus miembros pagar un
mejor precio por leche producida bajo buenas prácticas y con una huella de carbono más
baja.
39
Por otro lado, identifica otros proyectos e iniciativas tales como el proyecto Sistemas de
Producción Climáticamente Inteligentes implementado por el CATIE (con apoyo del
proyecto USAID/LEDS) en 15 municipalidades para estimar el balance de carbono en fincas
ganaderas, diseñar fincas modelo bajas en carbono, y para desarrollar un catálogo de
buenas prácticas en apoyo a los programas de extensión actuales y futuros del MAGA y del
sector privado. Finalmente, en lo referente a sinergias en el ámbito financiero, la propuesta
menciona como oportunidades la existencia de instrumentos como el Fideicomiso Guate
Invierte que facilita el acceso a créditos para pequeños y medianos productores a través de
un fondo de garantía y seguro agrícola. Asimismo, El Banco Nacional de Desarrollo Rural
(BANRURAL) tiene diferentes instrumentos de crédito, incluyendo el fondo de Garantía
apoyado por USAID.
3.5 México
i. Marco político, normativo e institucional
México formuló su Ley General de Cambio Climático (LGCC) en el año 2012 y fue
reformada en el año 2018. Esta Ley sienta las bases para una transformación en la política
y la institucionalidad en el tema de cambio climático. Por un lado, la LGCC hace referencia
explícita al compromiso del país con el Acuerdo de Paris y a las Contribuciones
Nacionalmente Determinadas (NDC) como el instrumento asociado a este. Asimismo,
define las bases de la Política Nacional de Cambio Climático, y crea las instituciones a cargo
de la coordinación de la implementación de esta Política. Una breve descripción de las
instituciones y sus funciones se presenta a continuación:
• Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC): Es el instituto de
investigación del Estado mexicano orientado a coordinar y realizar estudios y
proyectos de investigación científica y tecnológica con instituciones académicas, de
investigación, públicas o privadas, nacionales o extranjeras, en materia de cambio
climático. La evaluación de la política nacional de cambio climático recae en la
Coordinación de Evaluación, integrada por el titular del INECC y seis Consejeros
Sociales.
• Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC): Es el mecanismo
permanente de coordinación de acciones entre las dependencias de la
Administración Pública Federal en materia de cambio climático. Está integrada por
14 secretarías de Estado12 y cuenta con la participación del Instituto Nacional de
Estadística y Geografía (INEGI), en calidad de invitado permanente.
12 Secretaría de Gobernación (SEGOB), Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), Secretaría de Marina (SEMAR), Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), Secretaría de Energía (SENER), Secretaría de Economía (SE), Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), Secretaría de Educación Pública (SEP), Secretaría de Salud (SSA), Secretaría de Turismo (SECTUR) y la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU).
40
Entre sus objetivos se encuentran promover la coordinación de acciones de las
dependencias y entidades de la administración pública federal en materia de cambio
climático, así como formular e instrumentar políticas nacionales para la mitigación y
adaptación al cambio climático
• Consejo de Cambio Climático: Es el órgano permanente de consulta de la CICC y
está integrado por miembros provenientes de los sectores sociales, privado y
académico, con reconocimiento y experiencia en cambio climático. Entre sus
funciones destacan asesorar a la CICC y recomendarle la realización de estudios,
políticas y acciones, así como fijar metas tendientes a enfrentar los efectos adversos
del cambio climático, y promover la participación social, informada y responsable,
mediante consultas públicas.
• Sistema Nacional de Cambio Climático: Es un arreglo institucional con el fin de fungir
como un mecanismo permanente de concurrencia, comunicación, colaboración,
coordinación
y concertación sobre la política nacional de cambio climático. Está integrado por la
Comisión, el Consejo, el INECC, los gobiernos de las Entidades Federativas, un
representante de cada una de las asociaciones nacionales, de autoridades
municipales legalmente reconocidas y representantes del Congreso de la Unión.
Los principales instrumentos de política en el tema de cambio climático son:
• La Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC) Visión 10-20-40 años: Es
el instrumento rector de la política nacional en este tema; que determina la visión a
corto y largo plazo (Visión 10-20-40) para establecer prioridades nacionales y
regionales para enfrentar el cambio climático y transitar hacia una economía
competitiva, sustentable y un desarrollo con bajas emisiones de GEI.
• El Programa Especial de Cambio Climático (PECC): Es el instrumento que,
conforme a la LGCC, establece las acciones y proyectos que la administración
pública federal debe implementar en su periodo de gestión para la instrumentación
de las estrategias contenidas en la ENCC. El Programa se alinea al Plan Nacional
de Desarrollo y es el instrumento de planeación de la política nacional de cambio
climático sexenal. Considera la contribución de la federación a las metas nacionales
mediante los programas transversales del gobierno federal y con los programas
sectoriales de las secretarías de Estado que conforman la CICC. Está compuesto
por cinco objetivos que incluyen 77 líneas de acción en materia de adaptación, 81
de mitigación y 41 líneas para la construcción de políticas públicas
• Plan Nacional de Adaptación: La reforma de la LGCC del año 2018 estableció la
necesidad de crear este instrumento, en cual se encuentra actualmente en estado
de planeación.
41
• Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC): Son el compromiso de
México Ante el Acuerdo de París. Las CDND contienen un componente de
mitigación y otro de adaptación, y enfatiza la necesidad de generar sinergias entre
éstos. Ambos componentes contemplan dos tipos de metas: las no condicionadas y
las condicionadas. En mitigación, las metas no condicionadas son de una reducción
de 22% en las emisiones de GEI hacia el año 2030, que pueden incrementarse a un
36% de reducción en caso darse las condiciones de apoyo (tecnológicas, financieras
y de mercado). Se debe anotar que, según el último INGEI (con datos hasta el 2015),
el aporte de emisiones de GEI del subsector “Ganado” (que forma parte del sector
AFOLU) es del 10.3% (el sector de mayor contribución es Energía, con un 70% de
las emisiones).
Cabe destacar que en México los gobiernos de los estados y de los municipios del país
tienen diversas atribuciones en materia de cambio climático, siendo una de ellas la
formulación, conducción y evaluación de la política estatal en materia de cambio climático,
así como la instrumentalización de acciones de mitigación y adaptación en diversas
materias. Por tal razón, los gobiernos de las 32 entidades federativas y de algunos de los
2457 municipios del país, en colaboración con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (SEMARNAT) y el INECC, se encuentran en diferentes etapas de elaboración e
integración de la información de las categorías de fuentes emisoras de gases de efecto
invernadero de su jurisdicción, y en la elaboración de los programas estatales y municipales
de cambio climático, congruentes con la Estrategia Nacional de Cambio Climático y con el
Programa Especial de Cambio Climático.
ii. Gobernanza de la NAMA Ganadera
En su documento de las NDC, México ha declarado en su intención de reducir el 8% las
emisiones que provienen del sector agricultura y ganadería como parte de sus acciones de
mitigación, estableciendo tres metas principales: i) impulso de la tecnificación sustentable
del campo; ii) instalación de biodigestores en granjas; y iii) recuperación de pastizales. Esta
última meta considera el buen manejo de los hatos a través de un conjunto de buenas
prácticas medioambientales que reduzcan los impactos en la biomasa viva de los pastizales
e impidan la degradación de los suelos. Estas acciones de mitigación se han ratificado en
el segundo informe bienal del país ante la CMNUCC (2018), sin especificar la intención de
promover iniciativas de reducción de emisiones concretas.
Como resultado de las consultas realizadas a la Subsecretaría de Planeación y Política
Ambiental (SPPA) de la SEMARNAT como parte del presente estudio, fue posible la
existencia de una NAMA del subsector ganadería en el registro nacional. Esta es la NAMA
de Ganadería Sustentable y de Bajas Emisiones de México, elaborada conjuntamente por
la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (SADER) y el Instituto Interamericano de
Cooperación para la Agricultura (IICA). Esta NAMA se encuentra actualmente en fase de
conceptualización, y no cuenta aún con financiamiento.
42
La SPPA está a la espera de obtener mejores ofertas de financiamiento tanto público como
privado para concluir con la etapa de diseño y posteriormente su implementación. Dado su
estatus actual, esta versión no cuenta aún con la estimación de potencial de mitigación
esperado de las acciones, la estrategia de financiamiento, ni del arreglo institucional
requerido para su diseño, piloto e implementación. Esta información espera ser generada
en fases posteriores del desarrollo de la NAMA, en caso de obtener financiamiento.
3.6 Uruguay
i. Marco político, normativo e institucional
a) A nivel nacional
Uruguay aprobó en el año 2017 su Política Nacional de Cambio Climático (PNCC),
estableciendo a través de este el marco estratégico de largo plazo para orientar y promover
las acciones de adaptación y mitigación en el país para enfrentar los desafíos del cambio
climático, así como para atender las obligaciones internacionales asumidas con la
ratificación del Acuerdo de París. Para su desarrollo e implementación se prevé la
participación de los distintos actores de la sociedad uruguaya, con un horizonte hacia el
año 2050. El documento consta de orientaciones estratégicas de largo plazo y líneas de
acción concretas de corto y mediano plazo. En lo referente al sector agropecuario, la PNCC
considera dentro de la Dimensión Productiva el Párrafo 16: Promover la reducción de la
intensidad de las emisiones de gases de efecto invernadero y el aumento del secuestro de
carbono en los sistemas de producción agropecuaria, incluida la forestación, en el marco
de la mejora de la eficiencia, la productividad, la resiliencia y la capacidad adaptativa, y en
coordinación con otras políticas de protección del ambiente, procurando agregar valor,
además de mantener y/o acceder a los mercados internacionales.
Previo a la elaboración de la PNCC, Uruguay desarrolló diferentes instrumentos de política
a fin de cumplir sus compromisos internacionales en la temática de cambio climático. Entre
ellos podemos destacar:
• Programa de Medidas Generales de Mitigación y Adaptación al cambio
climático en Uruguay (PMEGEMA): El PMEGEMA fue elaborado en el año 2004
en el marco de las actividades que la Unidad de Cambio Climático del Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) desarrolló para la
preparación y presentación de la Segunda Comunicación Nacional de Uruguay a la
Conferencia de las Partes en la CMNUCC. El Programa incluye medidas
recomendadas para enfrentar la problemática del cambio climático en Uruguay,
proponiendo en desarrollo de medidas de mitigación y adaptación (o a ambas) para
los sectores relevante de la economía nacional y en forma consistente con los
planes de desarrollo del país.
43
Específicamente en lo referente a la mitigación de GEI en el sector agropecuario, el
PMEGEMA propone 2 medidas: i) Fomentar el secuestro de carbono mediante la
forestación; y ii) mejorar la dieta animal incrementando el área de pasturas
sembradas y campos mejorados13.
• Plan Nacional de Respuesta al Cambio Climático: Este Plan fue diseñado por el
Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático (SNRCC)14 y aprobado en el
año 2010. Este Plan es el instrumento establecido para incorporar el cambio
climático a la estrategia de desarrollo sostenido del Uruguay a largo plazo. Además,
es un factor importante para otras áreas de política como son la promoción de las
áreas rurales, la gestión costera integrada, el ordenamiento del territorio y la
conservación y el manejo sostenible de los recursos naturales. El Plan establece un
sistema de acuerdos, compromisos, objetivos, metas y metodología de trabajo. Se
definen 3 Líneas Estratégicas (adaptación, mitigación y gestión de apoyo a la
adaptación y mitigación). Dentro de la Línea Estratégica de Mitigación, el Plan
reconoce el potencial de sector agropecuario para contribuir a la mitigación del
cambio climático a través de la gestión de los flujos de emisión y remoción de gases
de efecto invernadero, constituyendo el único sector productivo con potencial de
secuestro de carbono15.
• Primera Contribución Determinada a nivel Nacional al Acuerdo de París (NDC):
Uruguay presenta los objetivos globales para mitigar el cambio climático de su CDN
al año 2025 con respecto al año base 1990, bajo el supuesto que no existirán
cambios estructurales en la matriz productiva del país y considerando las
proyecciones oficiales de crecimiento económico en el período 2017-2025. En sus
NDC, Uruguay no define una meta global de reducción de emisiones de GEI, sino
que establece metas específicas para CO2, CH4 y N2O por grupo de sectores y en
distintos ámbitos, siendo uno de ellos la Producción de Alimentos. Esto es relevante
debido a que el perfil de emisiones de Uruguay está fuertemente marcado por las
emisiones relativas a la producción de alimentos. Según el lNGEI 2012, el 73.8% de
las emisiones totales corresponden al sector agropecuario, siendo dos tercios de
estos originadas en la producción de carne vacuna. Específicamente en este ámbito,
el país se comprometió a reducir el 32% de emisiones de CH4 y el 34% de N2O por
unidad de producto (kg de carne vacuna en peso vivo).
13 Con esta medida se estima una reducción de casi 24 millones de toneladas para el período de 20 años considerado y genera un beneficio neto de US$ 16 por tonelada de CO2 equivalente, debido al incremento de la producción ganadera que se obtiene. 14 El SNRCC fue creado en el 2009 para coordinar y planificar las acciones públicas y privadas necesarias para la prevención de riesgos, la mitigación y adaptación al cambio climático. Es liderado por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA). 15 Específicamente en el subsector ganadería (carne y leche), el Plan propone acciones para la reducción de emisiones mediante el manejo de pasturas, estiércol y manejo de la dieta.
44
Para lograr esto, las medidas de mitigación propuestas para este sector incluyen la
incorporación de buenas prácticas de manejo del campo natural y manejo de rodeo
de cría en predios ganaderos.
Cabe destacar la existencia del Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y
Variabilidad (SNRCC), creado en el año 2009 con el objetivo es coordinar y planificar las
acciones públicas y privadas necesarias para la prevención de riesgos, la mitigación y
adaptación al cambio climático.
El SNRCC es liderado por el MVOTMA y trabaja mediante un grupo de coordinación
conformado por otros 6 ministerios (Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Industria,
Energía y Minas, Ganadería, Agricultura y Pesca, y Salud y Turismo), la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto, el Sistema Nacional de Emergencias y el Congreso de
Intendentes. Además, cuenta con una Comisión Asesora, integrada por técnicos
representantes de entidades académicas, técnicas o de investigación, ONG y sector
privado.
b) A nivel sectorial
En lo referente al sector ganadero, no se encontraron instrumentos de política pública o
planificación en la temática específica de mitigación de cambio climático, pese al
reconocimiento en el NDC de la alta contribución de la producción ganadera bovina en el
total de emisiones de GEI de Uruguay. En el caso de adaptación, el Ministerio de
Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) ha definido la adaptación al cambio y la variabilidad
climática como una de las políticas transversales prioritarias de su gestión actual. En línea
con esto, en el año 2016 el MGAP comenzó el proceso de discusión para la elaboración del
Plan Nacional de Adaptación al cambio climático y la variabilidad climática para el sector
agropecuario (PNA-Agro), la cual se está realizando mediante un proceso de diálogo en
mesas específicas para cada subsector.
ii. Gobernanza de la NAMA ganadera
Uruguay no ha registrado un NAMA Ganadería en los registros oficiales de la CMNUCC.
En la búsqueda realizada en los registros y fuentes nacionales, se encontró referencias a
dos ideas de propuestas relacionadas a ganadería: a) NAMA Ganadería clima inteligente
con secuestro de carbono en suelos de Uruguay, y b) NAMA Mejora en la eficiencia de los
sistemas productivos ganaderos y reducción de la intensidad de emisiones por unidad de
producto. Pese a las múltiples consultas realizadas a los funcionarios encargados de este
proceso a fin de obtener detalles del estado y contenido de esas ideas, no fue posible
obtener respuesta.
Cabe mencionar que Uruguay ha establecido metas de reducción de emisiones de todos
sus sectores prioritarios, entre ellos la ganadería (que contribuye con un 49.2% del total de
emisiones del GEI), en su documento de NDC.
45
Asimismo, en este documento y en su segundo informe bienal de actualización ante la
CMNUCC, se identifican medidas específicas de mitigación a realizar para cumplir esas
metas, e incluso se presentan avances en su ejecución. De esta forma, el NDC funciona
como una herramienta de planificación a nivel sectorial, en ausencia de un instrumento
sectorial específico.
3.7 República Dominicana
i. Marco político, normativo e institucional
a) A nivel nacional
República Dominicana elaboró y aprobó su Política Nacional de Cambio Climático
(PNCC) en el año 2016, con el objetivo de crear el marco político para gestionar la
variabilidad climática y a los efectos que genera sobre la población y el territorio nacional,
a través de una adecuada estrategia, programación, planes y proyectos en el ámbito
nacional, de conformidad con los compromisos internacionales adquiridos por el país en el
tema de cambio climático (CMNUCC y el Protocolo de Kyoto). Esta PNCC se articula con
los instrumentos del Sistema Nacional de Planificación, con la Estrategia Nacional de
Desarrollo 2030 y con el Plan Nacional Plurianual del Sector Público, a fin de propiciar un
marco político e institucional favorable a un desarrollo bajo en emisiones de GEI y resiliente
al cambio climático.
La PNCC, pese a ser un instrumento de carácter general en muchos aspectos, identifica
una serie de temáticas calificadas de “alto interés”. Entre ellas se destacan dos temas, por
su relación con el diseño e implementación de instrumentos como las NAMAs, que son: i)
la incorporación de la adaptación y la mitigación al cambio climático como una política
transversal dentro de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, y su articulación con las
demás políticas transversales; y ii) la promoción de acciones coordinadas, relativas a la
mitigación del cambio climático, de forma tal que las actividades económicas sean
compatibles con el desarrollo económico y social sostenible, establecido en el Protocolo de
Kyoto y las Acciones Nacionales Apropiadas de Mitigación.
Es importante recalcar que la PNCC propone la elaboración de una Estrategia Nacional
de Cambio Climático como instrumento rector y operativo de esta Política a mediano y
largo plazo. Esta estrategia se encuentra en proceso de elaboración bajo la coordinación
del Consejo Nacional para el Cambio Climático y el Mecanismo de Desarrollo Limpio
(CNCCMDL), que fue creado mediante el Decreto No. 601-08 con el objetivo de articular y
aunar esfuerzos desde las diferentes instituciones que integran los sectores de desarrollo
del país para combatir el problema global del cambio climático. Entre sus objetivos se
destaca el de establecer las coordinaciones necesarias para la implementación de las
políticas de adaptación y mitigación del cambio climático.
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Este consejo está integrado por los titulares de varios ministerios (Medio Ambiente y
Recursos Naturales, de Economía, Planificación y Desarrollo, de Agricultura, de Relaciones
Exteriores, de Hacienda, de Industria y Comercio y de Salud Pública y Asistencia Social),
así como de otras instituciones públicas (Banco Central de la República Dominicana, la
Comisión Nacional de Energía, la Oficina para el Reordenamiento del Transporte, la
Superintendencia de Electricidad) y de instituciones del sector privado (Corporación
Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales, la Asociación de Bancos de la República
Dominicana, la Asociación de Industrias de la República Dominicana, los generadores
privados del sector energético nacional, el Consejo Nacional de la Empresa Privada y
representantes de las organizaciones de la sociedad civil).
Entre otros instrumentos políticos y normativos relacionados a la temática del cambio
climático se pueden mencionar los siguientes:
• La Constitución Dominicana del año 2010, en su Artículo 194, declara como una
“prioridad del Estado la formulación y ejecución, mediante ley, de un plan de
ordenamiento territorial que asegure el uso eficiente y sostenible de los recursos
naturales de la Nación, acorde con la necesidad de adaptación al cambio climático”.
• La Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (END 2030), que plantea la visión de
la nación a largo plazo, estableciendo ejes, objetivos, y líneas de acción en torno a
los cuales se fundamentan las políticas públicas nacionales a nivel económico,
social, ambiental e institucional. De manera específica en su cuarto eje “procura una
sociedad de producción y consumo, ambientalmente sostenible, que se adapta al
cambio climático”. La END 2030 no hace explícito el reconocimiento del cambio
climático como un tema transversal.
• El Plan de Acción Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PANA 2008),
que propone políticas de adaptación a fin de ser integradas en las políticas y la
planificación nacional y sectorial, con una perspectiva de “abajo hacia arriba” y de
“arriba hacia abajo”. De manera más específica, el PANA tiene como finalidad, a) la
reducción de los riesgos climáticos; b) la preparación de la respuesta frente a
eventos climáticos extremos, y c) el desarrollo de procesos adecuados de
recuperación post- desastres y resiliencia de la sociedad y el Estado frente a eventos
catastróficos.
• El Plan Estratégico para el Cambio Climático (PECC), desarrollado el año 2012
por el CNCCMDL como un instrumento de planificación institucional nacional para
abordar la temática en el plazo 2011-2030. Tiene como objetivos: 1) el
fortalecimiento organizativo y posicionamiento a nivel nacional, regional e
internacional del CNCCMDL; 2) la consecución de altas capacidades de adaptación
al cambio climático, tomando en cuenta el conocimiento de las comunidades locales,
por medio de la ejecución de medidas y acciones sugeridas por instancias
competentes y asumidas por el país; y, 3) la reducción de las emisiones de GEI,
apoyando el crecimiento económico de una forma sostenible.
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• Las Contribuciones Nacionales Previstas y Determinadas (INDC-RD) se
diseñaron Estuvieron basadas en la visión de país establecida en la END 2030, el
Plan de Desarrollo Económico Compatible con el Cambio Climático (DECCC) y el
PANA. La INDC-RD establece el compromiso de reducción de un 25% de las
emisiones del año base para el 2030, condicionado a que el apoyo sea favorable,
previsible, se viabilicen los mecanismos de financiamiento climático, y se corrijan
las fallas de los mecanismos de mercado existente.
b) Políticas sectoriales
La política del sector agropecuario está bajo la rectoría del Ministerio de Agricultura, de
conformidad con los planes generales de desarrollo. La Dirección General de Ganadería
(DIGEGA), dentro del Ministerio de Agricultura, es la institución oficial encargada de trazar
y ejecutar la política pecuaria del Gobierno, mayoritariamente en el tema de salud animal,
pero desempeñando también el rol de promover la mejora de la sostenibilidad del subsector
ganadero. El instrumento de política pública del sector que está vigente en la actualidad es
el Plan Estratégico Sectorial de Desarrollo Agropecuario 2010-2020. Este Plan define
los objetivos y las líneas de acción generales sobre las cuales las instituciones y los actores
deben alinear la ejecución de sus actividades.
Este Plan se estructura en 4 ejes estratégicos y 2 ejes transversales. Uno de esos ejes
transversales, definido como “Sostenibilidad Agroecológica”, define dos objetivos
específicos relacionados con la promoción de ganadería sostenible y de bajas emisiones.
Estos objetivos son: i) promover la práctica de desarrollo sostenible de producción, y ii)
impulsar la transformación del tipo de gestión ambiental del territorio para mitigar los efectos
del cambio climático. Para plantear estos objetivos, este Plan aprovecha que diferentes
instrumentos rectores de política reconocen al sector ganadero como prioritario para
promover acciones de mitigación y adaptación. Entre estos se pueden mencionar la
Estrategia Nacional de Desarrollo, la Política Nacional de Cambio Climático y el Plan de
Acción Nacional para la Adaptación al cambio climático.
ii. Gobernanza de la NAMA ganadera
El Gobierno de República Dominicana preparó una nota de concepto para la NAMA
Ganadería16, que fue presentada en el año 2018 para su financiamiento como NAMA
Support Project (NSP) al NAMA Facility. Este documento supone un primer acercamiento a
la NAMA ganadería bovina en el país, sin embargo, dicho documento no está registrado y
la iniciativa se encuentra en fase de conceptualización. Cabe destacar que República
Dominicana cuenta en la actualidad con una NAMA ya registrada en el sector agropecuario,
la “NAMA de Reducción de GEI en Granjas de Cerdos”.
16 Formalmente inscrita como “NAMA para promover sistemas competitivos de producción ganadera sostenibles con bajas emisiones de carbono y resiliencia al cambio climático en la República Dominicana”.
48
Esta propuesta de NAMA Ganadería busca promover la intensificación sostenible de los
sistemas de producción pecuaria, con baja emisiones y que aporten resiliencia al cambio
climático, y a la vez construir y fortalecer un sistema gobernanza para la transformación
planificada a largo plazo del sector pecuario y su vinculación con los mercados (nacionales
e internacionales) bajo un enfoque de cadena de valor. Para lograr estos objetivos se
promoverán buenas prácticas agrícolas, entre las que se incluyen: el manejo rotativo de los
pastos mejorados, sistemas silvopastoriles, uso eficiente de fertilizantes químicos, manejo
integral de estiércol, manejo reproductivo de los rebaños, entre otros. Se prevé el diseño y
fortalecimiento de mecanismos financieros (créditos verdes o diferenciados, pago por
servicios ambientales, entre otros) a fin de facilitar la implementación de estas prácticas
entre los productores. La meta del NSP es lograr una reducción del 20% en la huella de
carbono de los productos lácteos y la carne vacuna, y una reducción del 12% en emisiones
de GEI en relación con el escenario BAU, en un plazo de 5 años.
Cabe destacar que este NSP está enfocado en paisajes prioritarios, y es planteado como
un primer paso en la implementación de una Estrategia Nacional para el Desarrollo de la
Ganadería Sostenible y Baja en Emisiones, de escala nacional y con un horizonte de 15
años. Esta Estrategia está en proceso de formulación y considera una alianza entre el
Ministerio de Agricultura-Dirección General de Ganadería (DIGEGA), Dirección General de
Cooperación Multilateral (DIGECOM), el Ministerio de Finanzas, las organizaciones de
ganaderos y el sector privado.
En relación con la gobernanza, la propuesta de la NAMA Ganadería no define un arreglo o
estructura institucional para su operación y tampoco define roles específicos para sus
socios implementadores. En su lugar plantea la creación de un Grupo de Apoyo de la
NAMA, encargado del manejo del proyecto y de mejorar la coordinación de las diferentes
acciones a nivel nacional y regional. Este Grupo de Apoyo estará conformado por
instituciones de los sectores público, privado, la academia y la cooperación internacional,
vinculados al subsector ganadero. El detalle de la conformación de este Grupo de Apoyo
se muestra en el Cuadro 8. La definición del arreglo institucional para la implementación
queda como tarea de este Grupo de Apoyo, que eventualmente sería el arreglo de
gobernanza para la Estrategia Nacional para el Desarrollo de la Ganadería Sostenible y
Baja en Emisiones.
49
Cuadro 8. Actores identificados para la implementación de la “NAMA para promover
sistemas competitivos de producción ganadera sostenibles con bajas emisiones de
carbono y resiliencia al cambio climático en la República Dominicana”.
ROL ACTORES
Líderes
- Dirección General de Ganadería (DIGEGA) del Ministerio de Agricultura
(Coordinación)
- Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN)
Soporte técnico - Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE)
Implementadores
principales
- Instituto Dominicano de Investigación en Agricultura y Forestería (IDIAF)
- Junta Agroempresarial Dominicana (JAD) – por medio de su proyecto
PROGANA
- Consejo Nacional para la Reglamentación y Fomento de la Industria
Lechera (CONALECHE)
Socios
de
apoyo
Civil - Mesa Ganadera
- Asociaciones de productores y alianzas público-privadas
Academia
- Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD)
- Universidad Nacional Pedro Henríquez Ureña (UNPHU)
- Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE)
Sector privado
- Consejo Nacional De Producción Pecuaria (CONAPROPE)
- Asociación Dominicana de Productores de Leche (APROLECHE)
- Consejo Nacional para la Reglamentación y Fomento de la Industria
Lechera (CONALECHE)
- Industria láctea y cárnica
Financiero - No definidos
Gubernamental
- Ministerio de Planificación, Economía y Desarrollo por medio de Dirección
General de Cooperación Multilateral (DIGECOOM)
- Ministerio de Hacienda
A pesar de no detallar el arreglo institucional de la NAMA ganadería, la propuesta sugiere
que esta debe tener una estructura conformada por mesas de trabajo: i) Mesa de trabajo
local/regional, ii) Mesa de investigación y transferencia de conocimientos, iii) Mesa técnico-
política (de enlace entre la investigación y las autoridades), y iv) Consejo de Ministros y
representantes del sector ganadero. Esta estructura permitiría una gobernanza que
involucre a todos los actores en la cadena de producción pecuaria y en la cual los procesos
de análisis y consenso sean horizontales.
En cuanto a los actores del sector financiero, no aparecen definidos en el concepto y se ha
propuesto incluirlos en fases posteriores del desarrollo de la NAMA. A nivel de gobernanza,
esta es una debilidad de la propuesta dado que el involucramiento de los socios financieros
desde las fases iniciales ayuda a definir los fondos disponibles o potenciales, los
mecanismos financieros a utilizar para estimular y acelerar las inversiones y la adopción de
prácticas por parte de los ganaderos. Adicionalmente, cabría considerar en este grupo a las
cooperativas de productores y otros actores del sector civil y privado que en la actualidad
gestionan fondos de crédito para sus miembros, por medio de la definición clara de los roles
de cada actor involucrado.
50
En lo que respecta al seguimiento de los resultados de la implementación, la nota de
concepto indica que el Programa Monitoreo, Reporte y Verificación (MRV) será desarrollado
en fases posteriores del diseño de la NAMA. Sin embargo, esta si define al Grupo de Apoyo
al NAMA como responsable de la validación del programa de MRV, a fin de para generar
aportes técnicos para apoyar el diseño de políticas orientadas al desarrollo de una
ganadería sostenible en línea con cumplimiento de los objetivos del país establecidos en
los diferentes instrumentos de política.
3.8 Paraguay
i. Marco político, normativo e institucional
a) A nivel nacional
Paraguay elaboró una Política Nacional de Cambio Climático en el año 2011, que tiene
por objetivo instalar el tema del cambio climático a nivel nacional e impulsar la
implementación de medidas articuladas coherentes con las prioridades del desarrollo
nacional, en el marco de los compromisos derivados de los mandatos de las convenciones
internacionales y que apunten a la sostenibilidad del sistema (Paraguay ha ratificado la
CMUNCC y el Protocolo de Kyoto, y aprobado el Acuerdo de Paris). Con la creación de
esta política se dieron los primeros pasos para establecer una institucionalidad en la
temática de cambio climático.
No fue hasta el año 2017 que el Gobierno de Paraguay desarrolla su Ley de Cambio
Climático, con el fin de establecer el marco normativo general que permita planificar y
responder, de manera urgente, adecuada, coordinada y sostenida los impactos del cambio
climático. Su propósito es contribuir a implementar acciones que reduzcan la vulnerabilidad,
mejoren las capacidades de adaptación y permitan desarrollar propuestas de mitigación de
los efectos del cambio climático producido por las emisiones de GEI.
Esta Ley dispone que la Política Nacional de Cambio Climático ha de establecer los
objetivos que el Gobierno de la República del Paraguay deberá alcanzar para cumplir con
las obligaciones internacionales (es decir, reafirma los fines de la política), y deberá estar
en línea con el Plan Nacional de Desarrollo. Además, la Ley establece que esta Política
Nacional de Cambio Climático deberá contar con un Plan Nacional de Cambio Climático,
en el que se detallará un modelo integrado de actuación para alcanzar los objetivos
establecidos en dicha política. Dicho Plan Nacional a su vez, debe definir las estrategias
nacionales en materia de adaptación y de mitigación del cambio climático.
La Ley crea dos instancias: a) La Dirección Nacional de Cambio Climático (DNCC), como
la instancia ejecutiva de la Política Nacional de Cambio Climático; y b) la Comisión Nacional
de Cambio Climático (CNCC), como un órgano colegiado de carácter interinstitucional e
instancia deliberativa y consultiva de la Política Nacional de Cambio Climático.
51
Asimismo, la Ley crea el Fondo para el Cambio Climático (a cargo de la Secretaría del
Ambiente) con el fin de captar y ejecutar recursos financieros para apoyar la
implementación de acciones para enfrentar el cambio climático.
En relación con otras políticas nacionales, Paraguay cuenta desde el año 2015 con una
Estrategia Nacional de Adaptación al Cambio Climático, de la cual se derivaron
posteriormente un Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (2016) y un Plan
Nacional de Mitigación al Cambio Climático. Este Plan Nacional de Mitigación se
enmarca en varias políticas superiores como la Política Nacional Ambiental, la Políticas
Nacional de Cambio Climático, las Contribuciones Nacionales, la Estrategia de Mitigación,
y la Política Nacional de Desarrollo (PND) al 2030, la cual aborda explícitamente temas
referentes al cambio climático como el control de la deforestación, el aumento de la
cobertura forestal y la promoción y reconocimiento de servicios ambientales.
El Plan Nacional de Mitigación aborda 10 Líneas Estratégicas Operativas y 4 Líneas
Estratégicas Transversales. Entre las Líneas Estratégicas Operativas, dos de ellas hacen
referencia a aspectos relacionados a usos de la tierra: a) plantaciones forestales y manejo
de bosques; y b) prácticas silvoagropecuarias. Para esta última, el Plan define como
objetivo estratégico reducir las emisiones de GEI mediante la puesta en marcha de
prácticas silvoagropecuarias sustentables, sugiriendo como medidas en el ámbito pecuario
la implementación de prácticas como los sistemas silvopastoriles, el desarrollo de
mecanismos de incentivos para los productores, mejorar la productividad, y promover
mejores capacidades en productores y grupos organizados.
En relación a las metas de reducción de emisiones del país, en el documento de las
Contribuciones Nacionales de la República del Paraguay presentado ante la CMNUCC se
declaró un compromiso de reducción del 10% de sus emisiones de GEI para el año 2030
como meta incondicionada (unilateral), y de reducción de hasta el 20% en caso de recibir
financiación internacional.
b) A nivel sectorial
A nivel de sector agropecuario no fue posible identificar instrumentos de planificación del
subsector ganadero en la temática de cambio climático, sea de mitigación o adaptación. En
términos generales, el Ministerio de Agricultura y Ganadería es el ente rector en temas
agropecuarios, agrarios y forestales, encargado de la construcción e implementación de las
políticas sectoriales e impulsor del desarrollo agrario y rural. Dentro del mismo, el
Viceministerio de Ganadería es el encargado de elaborar las propuestas de la política
gubernamental de los sectores pecuario y pesquero, y tiene a su cargo la aplicación y
administración del sector pecuario.
En el año 2018, el Viceministerio de Ganadería formuló el Plan Nacional de Desarrollo
Pecuario para el periodo 2018-2023, cuyo objetivo es mejorar la competitividad de los
pequeños y medianos productores, promoviendo el desarrollo productivo y comercial
sostenible de los productos y derivados de la actividad pecuaria.
52
Las 4 líneas estratégicas del Plan se orientan a: i) elevar los niveles de producción pecuaria
a través del uso eficiente de la tecnología y la innovación en sus procesos; ii) mejorar la
cobertura de servicios para mejorar el acceso al mercado; iii) promover el incremento del
valor agregado de los productos pecuarios.; y iv) fortalecer la eficiencia en la funcionalidad
institucional y su normatividad. El Plan no hace ninguna mención a temáticas de cambio
climático ni a actividades relacionadas a la mitigación o adaptación en este subsector.
Esta ausencia de vinculación de la temática de cambio climático y la planificación para el
desarrollo de la actividad agropecuaria contrasta con la relevancia de este sector en la
contribución a las emisiones totales de GEI del Paraguay. Según el Inventario Nacional de
GEI (INGEI, contenido en el Segundo Informe Bienal de actualización sobre el Cambio
Climático ante la CMUNCC) publicado a finales del 2018, el sector con mayor porcentaje
de contribución en el año 2015 (último año de referencia del INGEI) corresponde a
Agricultura con el 52.9% del total, por encima del sector Uso de la Tierra y Cambio Del Uso
de la Tierra y Silvicultura (UTCUTS), que aporta un 30.7%17. De este aporte del sector
Agricultura, un 63% corresponde a emisiones de la categoría “fermentación entérica”. Esto
ratifica que el subsector ganadero es actualmente el mayor emisor de GEI en Paraguay,
tendencia que se registra desde el año 2014 (desde el año 1990 al 2013, el mayor emisor
era el sector UTCUTS). El cambio de la tendencia y el ascenso de la ganadería al primer
lugar como emisor están relacionados con el incremento del hato de vacuno de carne en
los últimos años, resultado de una iniciativa público-privada (empresarios, gobierno,
frigoríficos exportadores e institutos de investigación) para incrementar la producción
(según el Proyecto de Paisajes Verdes Sostenibles, la producción carne bovina paraguaya
creció 21 veces en el periodo 2003-2014) para mejorar la calidad del producto, superar las
barreras sanitarias, y posicionar al país en los mercados internacionales
(MADES/PNUD/FMAM, 2018) (en 2017 Paraguay era el sexto exportador de ganado bovino
del mundo).
ii. Gobernanza de la NAMA Ganadera
Pese a la importancia del sector ganadero en las emisiones totales del país, el Segundo
Informe Bienal de actualización sobre el Cambio Climático ante la CMUNCC (2018) no
propone lineamientos específicos para reducir las emisiones este sector, sino que realiza
una identificación de las necesidades del país para el logro de una correcta gestión climática
de manera genérica para todos los sectores.
17 Cabe destacar que para esta versión del INGEI, el sector AFOLU (Agricultura, Forestal y Cambio de Uso del Suelo) es reportado en dos sectores: i) Agricultura; y ii) Uso de la Tierra y Cambio Del Uso de la Tierra y Silvicultura (UTCUTS).
53
En relación con las NAMAs, dos necesidades fueron identificadas, a saber: i) capacitación
en aspectos generales relacionados con el diseño y la preparación de NAMA según las
mejores prácticas internacionales, registro de NAMA y desarrollo de proyectos; y ii)
Fortalecimiento de capacidades nacionales para el desarrollo de propuestas de proyectos
NAMA. Adicionalmente, el mencionado identifica, de manera general, la necesidad de
desarrollar escenarios de mitigación que orienten los planes mitigación y los programas de
acción.
En la actualidad, Paraguay no tiene ninguna NAMA o concepto de NAMA registrado. Sin
embargo, se han realizado avances en la propuesta de una NAMA Ganadería. El
Viceministerio de Ganadería impulsó en el año 2017 una propuesta, a nivel de concepto,
para elaborar una línea de base del sector ganadero bovino y sus emisiones a fin de poder
implementar futuros sistemas silvopastoriles en Paraguay. Esta propuesta fue elaborada
con apoyo de la Asociación Rural del Paraguay (ARP) y fue presentada ante la DNCC del
Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, de la cual recibió aval. Sin embargo, esta
propuesta para elaborar una línea base no pudo acceder a los fondos de la convocatoria a
la cual fue sometida (CTCN). En la actualidad, los actores involucrados en esta propuesta
(Viceministerio de Ganadería, ARP y la DNCC) están a la espera de retomar acciones y
promover esta iniciativa de diseño de NAMA Ganadera, además de buscar de otras
opciones de financiamiento (entre ellas, el Fondo Verde del Clima). Un factor que ha
afectado el avance de esta iniciativa fue el cambio de autoridades gubernamentales, según
mencionaron los actores consultados.
3.9 Argentina
i. Marco político, normativo e institucional
En Argentina la coordinación en materia de cambio climático se realiza a través de la
Subsecretaría de Cambio Climático y Desarrollo Sustentable dependiente del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sustentable (MAyDS). En este ámbito fue creada la Dirección
Nacional de Cambio Climático (DNCC), de las que dependen la Dirección de Mitigación del
Cambio Climático y la Dirección de Adaptación del Cambio Climático.
Argentina no cuenta aún con una normativa de carácter nacional de cambio climático. En
el año 2016, el Gobierno de Argentina creó el Gabinete Nacional de Cambio Climático
(conformado por diecisiete ministerios), cuya meta es elaborar el Plan Nacional de
Respuesta al Cambio Climático para el año 2019, el cual tendrá estatus de Ley. Este Plan
Nacional tendrá como insumos el Plan Nacional de Mitigación y el Plan Nacional de
Adaptación, ambos en proceso de elaboración. Cabe resaltar que el proceso seguido por
Argentina para la formulación de su normativa de cambio climático (NDC -Planes
Sectoriales – Planes Nacionales de Mitigación y Adaptación – Ley de Cambio Climático –
Plan Nacional de Cambio Climático) es el inverso a lo comúnmente seguido por los otros
países de este estudio.
54
La construcción de estos planes nacionales de Mitigación y Adaptación se sustenta en la
elaboración y validación de Planes de Acción Sectoriales de Cambio Climático para 6
sectores prioritarios (Transporte, Energía, Bosques, Industria, Agricultura y Ganadería, e
Infraestructura y Territorio), a la par de un Plan Transversal de Cambio Climático. A la fecha,
los planes sectoriales de los sectores energía, bosques y transportes ya han sido
elaborados y publicados. El Plan de Acción de Agro y Cambio Climático se encuentra
aún en construcción y se espera que sea finalizado durante el 2019.
De manera preliminar el Plan de Acción de Agro y Cambio Climático ha establecido 4
ejes de intervención (forestación, agricultura, ganadería y suelos), para las cuales están
identificando y validando medidas de mitigación y adaptación. A partir de estas medidas, se
plantearán hojas de ruta para aportar al cumplimiento de las metas de las NDC.
En lo referentes al sector agropecuario, en marzo del 2011 fue creado el Programa de
Agricultura Inteligente (AI), coordinado por la Secretaria de Agricultura, Ganadería y
Pesca del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca y la Unidad para el Cambio Rural
(UCAR). Entre las acciones que el Programa de AI busca potenciar y que tienen relación
con la ganadería y la reducción de emisiones de GEI se incluyen los sistemas
silvopastoriles, las buenas prácticas ganaderas, y la determinación y evaluación de
emisiones de metano en la ganadería. No existe documentación sobre la implementación
de este programa ni su duración, pero en 2018 ya no se encuentra vigente. En la actualidad
la UCAR, acreditada por el Green Climate Fund (GCF) y por el Adaptation Fund (AF),
gestiona recursos para proyectos tanto de Mitigación como de Adaptación al Cambio
Climático, incluyendo entre estos la temática de bosques y uso de la tierra y la producción
agropecuaria.
Por otro lado, el Ministerio de Agroindustria, a través de la Subsecretaría de Ganadería
lanzó una campaña pública-privada con el nombre de “Ganadería Argentina: Más
eficiencia, más futuro”, con el objetivo de incrementar la eficiencia productiva a través del
buen manejo sanitario y reproductivo del ganado bovino. Esta campaña, apoyada por el
INTA y el ICPVA (Instituto de Promoción de la Carne Vacuna Argentina) no hace ninguna
referencia sobre el cambio climático o sobre acciones con potencial de mitigación de GEI.
Pese a lo anterior, tanto el INTA como el ICPVA desarrollan iniciativas relacionadas al
cambio climático en el sector pecuario. El IPCVA y la Asociación Forestal Argentina (AFoA),
firmaron en 2017 un convenio de cooperación para impulsar la producción de los sistemas
silvopastoriles, como primer paso hacia la certificación de la carne carbono neutral en este
país. Por otro lado, el INTA Paraná y el IPCVA ejecutan desde el 2017 un proyecto
denominado “Sistemas mixtos intensificados como estrategia para aumentar el secuestro
de carbono y reducir la vulnerabilidad al cambio climático”, con el objetivo de promover el
desarrollo y la adopción de sistemas productivos mixtos intensificados como herramienta
para reducir la vulnerabilidad al cambio climático.
55
ii. Gobernanza de la NAMA Ganadera
Actualmente no se encuentra ninguna iniciativa de NAMA Ganadería por parte de
Argentina en el Registro de NAMA de la UNFCCC. Según la consulta realizada a la
Dirección Nacional del Cambio Climático, esta institución no considera dentro de la
planificación del NDC ninguna medida específica aplicable a la ganadería, ya que se han
identificado medidas en otros sectores (energía, transportes y bosques) con las cuales se
pretende cumplir la totalidad de las metas establecidas en las NDC. Al igual que en caso
de Paraguay y Uruguay, la ausencia de planificación de acciones de mitigación específicas
para el sector ganadero contrasta con los resultados de los Inventarios de Emisiones de
GEI de Argentina, según el cual el sector Agricultura, Ganadería, Silvicultura y Otros Usos
de la Tierra (AGSOUT) representa el 39,2% de las emisiones totales de GEI (al año 2014),
y el 34.4% de este total lo representan las emisiones por la fermentación entérica del
ganado bovino (el aporte total del subsector ganadería, considerando otros procesos de
emisión, es de 20.7% del total del emisiones al 2014).
Entre las medidas de mitigación que están consideradas en el Segundo Informe Bianual de
Actualización de la República de Argentina ante la CMNUCC (2018) que consideran
indirectamente al subsector ganadero se incluye la “Conservación, manejo sostenible y
recuperación de bosques nativos”, que tiene por objetivo reducir la deforestación en áreas
específicas de bosques, que en su mayoría han sido sustituidos por pastizales.
56
IV. RESUMEN COMPARATIVO DE ESQUEMAS DE GOBERNANZA Y
LECCIONES APRENDIDAS, E INTEGRACIÓN DE NAMAs EN LOS
OBJETIVOS NACIONALES
4.1 Resumen del marco político y normativo
Se realizó una revisión del marco político y legislativo de nueve países latinoamericanos:
Costa Rica, Colombia, Honduras, Guatemala, México, Uruguay, República Dominicana,
Paraguay y Argentina. Todos los países considerados en el análisis han avanzado en la
creación de los instrumentos de política y el marco legal para el cumplimiento de sus
compromisos internacionales de cambio climático, que van desde la CMNUCC (1994) hasta
la firma más recientemente del Acuerdo de París (2016).
En general, el marco político y normativo de los países ha ido evolucionando hacia una
integración de las políticas de cambio climático (que deriva en Estrategias, Planes de
Acción, Programas y otros instrumentos de planificación y gestión pública) con las políticas
de desarrollo nacional y sectorial (Cuadro 9). Esta tendencia de alineamiento de las políticas
de cambio climático con las políticas estratégicas nacionales ha favorecido que algunos
países avancen en el desarrollo de Planes Sectoriales y Estrategias de Reducción de
Emisiones a nivel de los distintos sectores, entre ellos el sector agropecuario y, en algunos
casos como Costa Rica y Guatemala (en proceso), a nivel del subsector ganadero. Sin
embargo, esta tendencia no se cumple en la totalidad de países evaluados. México,
Paraguay, Uruguay y Argentina no cuentan con un instrumento de planificación (e.g.
Estrategia) para la reducción de emisiones en el sector agrícola o en el subsector ganadero.
En otros casos, como ocurre en Honduras, los instrumentos de política sectoriales en temas
de cambio climático han sido formulados con enfoque en la adaptación, respondiendo a la
prioridad establecida por el gobierno, en razón de su contexto particular de vulnerabilidad,
y minimizando el énfasis en mitigación.
A nivel de implementación, algunas de estas políticas de cambio climático en el sector
agropecuario han identificado las Medidas de Adaptación Nacionalmente Apropiadas
(NAMAs) como una de las alternativas para lograr objetivos combinados de promoción de
la actividad ganadera y de la reducción de emisiones de GEI, considerando que, según los
INGEI de la mayoría de los países evaluados, la contribución del sector AFOLU es
significativamente elevada (a excepción de Costa Rica y Honduras, la contribución del
sector AFOLU es mayor al 20%, llegando incluso a representar el 74% en el caso de
Uruguay). Este es el caso de Costa Rica y Guatemala, que cuentan con Estrategias de
Ganadería de Bajas Emisiones, y en las cuales las NAMAs ganaderas son uno de varios
programas identificados para su implementación. En otros casos, las NAMAs han sido
promovidas por iniciativa de actores privados (cámaras ganaderas, como es el caso de
Colombia y Guatemala), o bien derivados de proyectos de ganadería sostenible, como en
Paraguay y Colombia.
57
Por otro lado, se debe destacar que la mayoría de los países cuentan con una ley específica
de cambio climático, habiendo sido estas formuladas (o bien, revisadas) en los últimos 5
años. Con esta decisión, estos países han establecido un marco legislativo que brinde
mayor sustento a las políticas públicas de cambio climático, que se fueron construyendo a
partir de una serie de instrumentos de política formulados desde la ratificación de la
CMNUCC (1994) y el Protocolo de Kyoto (1997), y de una serie de instituciones con sus
respectivos mandatos a fin de dar cumplimiento a los diferentes acuerdos surgidos de esos
compromisos (inventarios nacionales, comunicaciones nacionales, entre otros). Cabe
destacar que Costa Rica, que no ha elaborado ni una Ley ni una Política de Cambio
Climático, ha logrado desarrollar un marco político con instrumentos de política de menor
rango (estrategias y planes) que ha permitido un avance en la implementación de la NAMAs
del sector agropecuario (café y ganadería).
La subscripción del Acuerdo de París y la formulación de las Contribuciones Nacionalmente
Determinadas (NDC) para este fin en el año 2015 ha motivado una reciente oleada de
revisiones de los marcos político-institucionales, a fin de considerar las metas declaradas
en estos documentos, así como las medidas de mitigación y adaptación identificadas, en
los instrumentos de política pública de los países. Un ejemplo de esto lo muestra México,
que revisó su Ley General del Cambio Climático del año 2012 en el año 2018, haciendo en
esta nueva versión la referencia explícita al compromiso del país con el Acuerdo de París y
a las Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC) como el instrumento asociado a
este. Asimismo, Uruguay menciona expresamente en su Política Nacional de Cambio
Climático del año 2017 su propósito de atender las obligaciones internacionales asumidas
con la ratificación del Acuerdo de París.
58
Cuadro 9. Marco político normativo de los países estudiados en materia de cambio climático y desarrollo del sector agropecuario.
País
Entidad guberna-
mental de CC
Ley de Cambio
Climático
Política Nacional de
CC
Plan Nacional de
CC
Plan de Acción de CC / hoja de ruta
Plan sectorial
(agro) de CC
Norma de mitigación
de GHG
Norma adaptación
Plan Nacional
de desarrollo
Normativa y/o política
sectorial
Plan Sectorial
Agropecuario/Rural
CR
Dirección de Cambio
Climático (Ministerio del
Ambiente y Energía)
Estrategia Nacional de CC (ENCC), del año 2009
Plan de Acción de la
Estrategia Nacional de
CC 2013
Estrategia para la
Ganadería Baja en Carbono (ENGBC)
Plan de Descarboni-zación 2019-
2050
Plan Nacional de Desarrollo 2019-2022
Plan Sectorial de Desarrollo
Agropecuario y Rural
2015-2018
Plan Estratégico 2015-2018
del Ministerio de Agricultura y Ganadería
CO
Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible - MADS
Ley de Cambio
Climático (2018)
Política Nacional de
Cambio Climático
(2014)
Estrategia Colombiana
de Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC)
Planes de Acción
Sectorial de Mitigación para
el CC
Plan de Acción
Sectorial (PAS)
Agropecuario de Mitigación
Plan Nacional de Adaptación
al CC (PNACC)
Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022
HN
Secretaria de Recursos
Naturales y Ambiente -
MiAmbiente+
Ley de Cambio
Climático (2014)
Estrategia Nacional de
Cambio Climático-
ENCC (2010)
Plan de Acción del NDC
Partnership (2018)
Estrategia Nacional de
Adaptación al CC para el
Sector Agropecuario de Honduras 2014-2024
Plan Nacional de Adaptación
(2018)
Visión de País y la Adopción
de un Plan de Nación
para Honduras
(2009)
Política de Estado para
el Sector Agropecuario
y el Medio Rural de
Honduras 2004-2021
(2003)
Estrategia del sector
público agro-alimentario
(2015)
59
País
Entidad guberna-
mental de CC
Ley de Cambio
Climático
Política Nacional de
CC
Plan Nacional de
CC
Plan de Acción de CC / hoja de ruta
Plan sectorial
(agro) de CC
Norma de mitigación
de GHG
Norma adaptación
Plan Nacional
de desarrollo
Normativa y/o política
sectorial
Plan Sectorial
Agropecuario/Rural
GT
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN)
Ley Marco para Regular la Reducción
de la Vulnerabilida
d, la Adaptación Obligatoria
ante los Efectos del
CC y la Mitigación de GEI (2013)
Política Nacional de
Cambio Climático -
PNCC (2009)
Plan de Acción Nacional de
Cambio Climático
(2016)
Estrategia de Ganadería
Bovina Sostenible y
Baja en Emisiones
(en formulación)
Plan Nacional de Desarrollo
K’atun: Nuestra
Guatemala 2032
Política Ganadera
Bovina Nacional (2013)
Gran Plan Nacional
Agropecuario
MX
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
Ley General de Cambio Climático (2012 y
reformulada en 2018)
Programa Especial de
cambio climático
(PECC) 2014-2018
Estrategia Nacional de CC, Visión 10-20-40
Programa Especial de
CC 2014-2018
(PECC 2014-2018).
Programa Sectorial de
Medio Ambiente y Recursos Naturales
2013-2018,
Programa Nacional de Desarrollo
(PND)
Programa Sectorial de Desarrollo
Agropecuario, Pesquero y Alimentario 2013-2018
PS Desarrollo Agrario,
Terri-torial y Urbano
2013-2018
60
País
Entidad guberna-
mental de CC
Ley de Cambio
Climático
Política Nacional de
CC
Plan Nacional de
CC
Plan de Acción de CC / hoja de ruta
Plan sectorial
(agro) de CC
Norma de mitigación
de GHG
Norma adaptación
Plan Nacional
de desarrollo
Normativa y/o política
sectorial
Plan Sectorial
Agropecuario/Rural
UY
Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y
Medio Ambiente
(MVOTMA)
Política Nacional de
Cambio Climático -
PNCC (2016)
Plan Nacional de Respuesta al CC (2010)
Sistema Nacional de
Respuesta al CC (2009)
Programa de Medidas
Generales de Mitigación y
Adaptación al CC en
Uruguay -PMEGEMA
(2004)
Creación del Instituto Plan Agropecuario
(Ley N°16.736)
Plan Nacional de Adaptación
(2016-2018)
Estrategia Nacional de Desarrollo Uruguay 2050 (en
elaboración)
Institución: Oficina de
Programación y Política
Agropecuaria-OPYPA (1964)
Adaptación y mitigación al
CC en sistemas agropecuari
os del Uruguay (2011)
RD
Consejo Nacional para
el CC y el MDL (CNCCMDL)
Política Nacional de
Cambio Climático
(2015)
Plan Estratégico
para el Cambio
Climático-PEC
Estrategia Nacional de
Adaptación al CC en el Sector
Agropecuario 2014-2020
Plan de Desarrollo Económico Compatible con el CC
(Plan DECCC)
Plan de Acción
Nacional de Adaptación
al CC-PANA (2008)
Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (END
2030)
Plan Estratégico Sectorial de Desarrollo
Agropecuario 2010-2020
PY
Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible - MADES
Ley Nacional de Cambio Climático
(2017)
Política Nacional de
Cambio Climático
(2011)
Plan Nacional de
Adaptación al CC (2016) y
Plan Nacional de Mitigación al CC (2017)
Programas de Acción de
Mitigación al CC (2017)
Estrategia Nacional de Mitigación al CC (2014)
Estrategia Nacional de Adaptación
al CC (2015)
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2030
61
País
Entidad guberna-
mental de CC
Ley de Cambio
Climático
Política Nacional de
CC
Plan Nacional de
CC
Plan de Acción de CC / hoja de ruta
Plan sectorial
(agro) de CC
Norma de mitigación
de GHG
Norma adaptación
Plan Nacional
de desarrollo
Normativa y/o política
sectorial
Plan Sectorial
Agropecuario/Rural
AR
Gabinete Nacional de
Cambio Climático
Próximamente en
preparación Plan Nacional de Respuesta
al CC
Está en elaboración el
Plan de Acción
Nacional de Agro y CC
Está en elaboración el Plan Nacional de Mitigación
Está en elaboración
el Plan Nacional de Adaptación
Política y Estrategia
Nacional de Desarrollo
y Ord. Territ. (no
hace mención al tema del
sector agro en relación
al CC)
Resolución N°120/11
(Creación del Programa de Agricultura Inteligente)
Plan Estratégico
Agro-alimentario y Agroindustri
al, Participativo y Federal-PEA 2010-
2020 (2011)
62
4.2 Resumen de la gobernanza de las NAMAs ganaderas
La evaluación y análisis de la gobernanza de las NAMAs ganaderas de los países
considerados para este estudio se realizó usando un marco de evaluación adaptado de la
propuesta de Marco de Evaluación y Seguimiento de la Gobernanza Forestal elaborado por
FAO (FAO, 2011). En la versión adaptada al presente informe, la evaluación de la
gobernanza se realiza utilizando un marco analítico conformado por 3 componentes: i)
Marco político, jurídico, institucional y reglamentario; ii) Procesos de planificación y toma de
decisiones; y iii) Implementación y conformidad. Cada uno de estos componentes integra
una serie de indicadores cualitativos, sumando un total de 14 indicadores (Cuadro 10). Los
indicadores elegidos en este marco analítico son suficientemente amplios para derivar de
estas una aproximación de la “buena gobernanza” de las propuestas de NAMA ganadería
en los países de estudio. Se deben considerar las limitaciones de información existentes
debido al nivel de avance de las iniciativas, que la mayoría se encuentra en fase de idea o
conceptualización.
Bajo este marco de evaluación, la buena gobernanza de una NAMA ganadera caracteriza
principalmente por:
i) Existencia de un marco político y normativo que le de soporte y al cual esté
alineado.
ii) Existencia de un marco institucional (nacional y sectorial) que lo promueva como
un mecanismo de reducción de emisiones.
iii) Un sistema de incentivos o mecanismos financieros.
iv) Participación activa de los actores involucrados y la existencia de espacios para
diálogo y coordinación entre estos.
v) Un arreglo institucional claro con jerarquía bien estructurada.
vi) Procesos de transparencia definidos.
vii) Existencia de mecanismos que favorezcan el monitoreo y seguimiento de los
resultados de la iniciativa.
viii) Mecanismos de fortalecimiento de actores y procesos que le brinden
sostenibilidad a la iniciativa.
Se evaluaron 5 de los 9 países considerados en el estudio (Costa Rica, Colombia,
Honduras, Guatemala y República Dominicana), dado que solo estos países tienen NAMAs
ganaderas en algún nivel de avance que permita aplicar el marco analítico. En los países
restantes (Paraguay, Uruguay, México y Argentina) la información obtenida de los
documentos de ideas (notas de concepto) y complementada en las entrevistas realizadas
a los informantes clave, fue insuficiente para ser consideradas en la evaluación de la
gobernanza bajo este marco analítico.
63
Cuadro 10. Evaluación de la gobernanza de las NAMAs ganaderas de los países considerados en el estudio.
Componente Indicadores Costa Rica Colombia Honduras Guatemala República
Dominicana
Marco político, jurídico, institucional, reglamentario
Políticas y leyes
Alineación con ENCC y con política de reducción de emisiones
Alineación con ECDBC, la Ley de CC y la Política Nacional de Cambio Climático
Vinculada con la Ley de Cambio Climático y la Estrategia Nacional de Cambio Climático
Vinculación con la Política Nacional de Cambio Climático, la Ley Marco de Cambio Climático y la Estrategia Nacional de Desarrollo Bajo en Emisiones
Vinculado con Política Nacional de Cambio Climático y con los instrumentos de planificación pública
Marco jurídico / institucional en
apoyo a la NAMA
Alineado con Política de Estado para el sector agrícola y Plan Estratégico sectorial
Vinculación con la NDC
Alineación con Plan de Acción Sectorial (PAS) Agropecuario de Mitigación
NDC no explicita al NAMA como mecanismo, pero sí lo hace el 2 informe de actualización ante la CMNUCC
Vinculación con la Estrategia Nacional de Adaptación al Cambio Climático para el Sector Agropecuario
Creación de la Unidad de Agroambiente, Cambio Climático y Gestión del Riesgo
Vinculación con el Plan de Acción Nacional de Cambio Climático y con la Política Ganadera Bovina Nacional
No hay vinculación con las NDC
Vinculación con el Plan Estratégico para el Cambio Climático y con Plan Estratégico Sectorial de Desarrollo Agropecuario
No hay vinculación con las NDC
Instrumentos de política de bajas emisiones a nivel
sectorial
Estrategia Nacional de Ganadería Baja en Carbono (ENGBC)
Plan de Acción Sectorial (PAS) Agropecuario de Mitigación
No se identifica un instrumento de este tipo para el sector
Estrategia Nacional de Ganadería Bovina Sostenible con Bajas Emisiones para Guatemala, en estado de discusión para su aprobación
En formulación la Estrategia Nacional para el Desarrollo de la Ganadería Sostenible y Baja en Emisiones
Concordancia con políticas más
amplias
Alineado explícitamente con Plan Nacional de Desarrollo
Plan de Desarrollo reconoce las NAMAs ya registradas de otros sectores, pero no a la NAMA ganadera
Vinculado al Plan Estratégico del Gobierno
Vinculación con el Plan Nacional de Desarrollo
Vinculación con la Estrategia Nacional de Desarrollo
64
Componente Indicadores Costa Rica Colombia Honduras Guatemala República
Dominicana
Incentivos / instrumentos económicos
En funcionamiento la Banca Nacional para el Desarrollo
En diseño otros instrumentos financieros
NAMA ganadera propone el diseño de instrumentos financieros. Aún no se encuentran en funcionamiento
NAMA ganadera propone el diseño de instrumentos financieros. Aún no se encuentran en funcionamiento
Prevé la utilización de mecanismos financieros como: créditos, garantías y acceso a los programas nacionales de incentivos forestales
Se prevé el diseño y fortalecimiento de mecanismos financieros (créditos verdes o diferenciados, pago por servicios ambientales, entre otros)
Procesos de planificación y toma de decisiones
Participación de partes
interesadas
Actores de diversos sectores (público, privado, político, técnico, representación gremial, academia, cooperación)
Actores del sector público, federaciones privadas, centros de investigación y la cooperación internacional
Propone la participación de actores del sector público (Ministerios, Programas Banca), privado (Cámaras, Federaciones y Asociaciones) y otros
Para la implementación se propone la participación de actores del sector público, federaciones privadas, centros de investigación y la cooperación internacional
Se plantea la participación de actores del sector público y privado (Consejos, Juntas y Cámaras del gremio, la academia, investigación)
Espacios de diálogo para
partes interesadas
Establecimiento de Mesa Ganadera con participación multisectorial público-privada
Mesa de Ganadería Sostenible se articulará con la NAMA ganadería
Se propone la reactivación de la Plataforma (mesa) de Ganadería Sostenible
Propone una Mesa para el desarrollo de la ganadería bovina sostenible con bajas emisiones (actores de los sectores público, privado, académico y de cooperación)
No se definen claramente en la propuesta
Liderazgo
Liderazgo público (Ministerio de Agricultura), pero de impulso mixto (público-privado)
Impulso privado (FEDEGAN), buscando escalar el Proyecto de Ganadería Colombiana Sostenible
Impulsado por la Dirección de Ciencia y Tecnología Agropecuaria (DICTA) de la SAG (público)
Propuesta promovida por las Federaciones y Cámaras ganaderas (privada), y de implementación mixta (público-privada)
No se define claramente. La propuesta fue promovida por el CATIE y el MAG (DIGEGA)
Estructura / arreglo
institucional
Definición de instancias (política, gerencial, técnica y operativa) articuladas por medio de la ENGBC
No hay una definición clara del arreglo institucional
Existe una identificación preliminar de actores y de roles generales, sin precisar la estructura
No hay una definición clara del arreglo institucional. Se propone la creación de una Unidad Implementadora del
No se define un arreglo institucional. Si embargo, se propone una estructura conformada por mesas de trabajo (técnica, de implementación regional,
65
Componente Indicadores Costa Rica Colombia Honduras Guatemala República
Dominicana
de gobernanza con claridad
Proyecto y un Comité Directivo de la NAMA
de investigación y ministerial) y Grupo de Apoyo al NAMA
Capacidad y acción de las
partes interesadas
Roles de los actores en cada instancia están definidos
Roles de los actores están definidos de forma general
Roles de los actores están definidos de forma general
Roles de los actores están definidos de forma general
Roles de los actores están definidos de manera muy general
Transparencia y responsabilidad
Definido el mecanismo de control entre Mesa Ganadera y Unidad Ejecutora
No se define claramente un mecanismo de control
Coordinación a través del Comité Técnico Interinstitucional de Cambio Climático (CTICC)
Define un mecanismo de control entre el Comité Directivo del NAMA Ganadería y la Unidad Ejecutora
No se define claramente un mecanismo de control
Implementa-ción y conformidad
Implementación de acciones
Mecanismo de ejecución definido (Fondo Nacional, agencias ejecutoras)
Acciones ejecutadas en Proyecto Piloto Nacional de Ganadería Baja en Emisiones
En ejecución el Proyecto de Ganadería Colombiana Sostenible, que es la base de la propuesta de la NAMA
A la fecha no existen acciones ejecutadas
Existen acciones implementadas con apoyo del MAGA, previas a la NAMA
No se han implementación acciones a la fecha
Seguimiento
Mecanismos de MRV explicitado en la estructura de gobernanza
Esbozo de MRV. Se espera desarrollarlo en fases posteriores
Propone un arreglo institucional para el MRV
No se establece un arreglo institucional para el MRV
No se define un arreglo institucional para el MRV
Sostenibilidad
Fortalecimiento institucional (público y privado) definido como una acción estratégica de la NAMA
Se identifica el fortalecimiento del servicio de extensión como una actividad de implementación de la NAMA
Prevé acciones para el fortalecimiento de las capacidades de los diferentes actores
Prevé el fortalecimiento de la capacidad de asistencia técnica pública y privada
Se prevé promover el fortalecimiento de las capacidades institucionales y de la gobernanza del sector
66
En lo referente al componente de Marco político, normativo e institucional, la totalidad de
las NAMAs analizadas tienen un alineamiento con los instrumentos de política de nivel
superior (planes de desarrollo, leyes, políticas o estrategias nacionales de cambio
climático), así como con los instrumentos sectoriales en la temática de cambio climático.
Este resultado es el esperado ya que es una condición habitual en las instituciones que
ofrecen fondos de apoyo al desarrollo de NAMAs, que las propuestas sometidas
demuestren su vinculación o integración con las políticas de cambio climático nacionales y
sectoriales. Sin embargo, desde la firma del Acuerdo de París en 2015, las metas de
emisión de GEI así como la definición de los objetivos y acciones de mitigación están
definidas por las NDC, lo cual ha originado la revisión y actualización de los instrumentos
de políticas de los países. En el caso de los 5 países evaluados, solo las NDC Costa Rica
y Colombia hacen referencia a las NAMAs como uno de los mecanismos considerados para
avanzar en las metas de reducción de emisiones.
Otro aspecto por destacar dentro de este componente es la existencia de una estrategia
sectorial (ganadera) de bajas emisiones en el país en las cuales se vinculan las NAMAs.
Este es el caso de Costa Rica, Guatemala y República Dominicana, cuyas propuestas de
NAMAs ganaderas están formuladas para ejecutar parte de las acciones de sus estrategias
de mayor alcance (en el caso de República Dominicana, la estrategia de bajas emisiones
del sector ganadero está aún en etapa de formulación).
En relación con el indicador de incentivos o mecanismos financieros, todas las propuestas
hacen referencia a la formulación de mecanismos financieros como parte de la estrategia
de implementación de las NAMAs, coincidiendo incluso en los tipos de instrumentos a
desarrollar: créditos preferenciales, seguros prendarios, y pagos por servicios ambientales).
Sin embargo, solo la propuesta de Honduras plantea una estructura general de gobernanza
para el financiamiento de la NAMA ganadería, y solamente Costa Rica plantea la creación
de un fondo específico para la implementación de su NAMA ganadería.
En lo referente al componente Procesos de planificación para la toma de decisiones, las 5
propuestas de NAMA ganadería evaluadas han considerado la participación de actores de
distintos sectores en fase de implementación, donde la conformación general es la
siguiente: un sector privado representado por grupos de representación de los productores
ganaderos (federaciones o cámaras), un sector público con roles que van desde la
articulación con la política (Ministerios, Direcciones Sectoriales) hasta la investigación y la
transferencia de tecnología, un sector mixto con rol de investigación y de gestión de
financiamiento. Asimismo, todas las propuestas evaluadas han definido de forma general
los roles de los participantes.
67
Las diferencias en la participación efectiva entre las NAMAs se observan en los espacios
de diálogo propuestos para la interacción entre estos actores y en la estructura de los
arreglos institucionales entre los actores. La mayoría de los países evaluados (a excepción
de República Dominicana) han optado por la creación o reactivación de Mesas sectoriales
(ganaderas) como espacios de diálogo y de coordinación, así como de plataforma de
incidencia política. En relación a los arreglos institucionales, estos están menos claros en
las NAMAs evaluadas. En todos los países a excepción de Costa Rica, los arreglos
institucionales son planteados como la identificación de actores y la asignación de roles
generales. República Dominicana menciona adicionalmente una estructura de trabajo a
través de mesas temáticas (técnica, de implementación regional, de investigación y
ministerial) y de un Grupo de Apoyo de la NAMA, y Guatemala propone una Unidad
Ejecutora junto a un Comité Directivo de la NAMA. Costa Rica establece un arreglo
institucional más concreto, definiendo “instancias” (política, gerencial, técnica y operativa)
articuladas por medio de su Estrategia Nacional de Ganadería Baja en Emisiones. Los
actores se integran a estas instancias en función del aporte que pueden brindar a la misma,
definiendo así su rol.
En relación con el liderazgo, las propuestas de NAMA ganadería de Costa Rica, Honduras
y República Dominicana fueron promovidas desde el sector público (Ministerios de
Ganadería), con apoyo de ONGs o la cooperación internacional. En Guatemala y Colombia,
las NAMAs fueron promovidas desde el sector privado, específicamente por los grupos de
representación de los productores ganaderos. La consideración de cuál tipo de liderazgo
está más claramente asociada con una buena gobernanza no es claramente discernible.
Las iniciativas promovidas por interés del sector privado se asocian con una mayor
sostenibilidad en el tiempo, al ser estas menos dependientes de los cambios de prioridades
políticas resultado de los cambios de autoridades de gobierno. Sin embargo, esto es
mayormente posible en casos que el sector ganadero esté bien organizado y representado,
lo cual no es lo más común en los países evaluados. Asimismo, dado que las NAMAs tiene
un carácter de oficialidad a nivel de gobierno nacional, el involucramiento de los entes de
rectoría pública es ineludible, con las desventajas que esto implica en términos de la
sostenibilidad. Por otro lado, la NAMA ganadera de Costa Rica es un ejemplo particular de
iniciativa promovida por un sector público robusto (en el subsector ganadero), con un
sistema de planificación sectorial consistente, y con experiencia de trabajo conjunto con el
sector privado (la representación de ganaderos).
Finalmente, en relación con el componente de Implementación y conformidad, las 5
propuestas evaluadas consideran acciones para el fortalecimiento de las capacidades de
actores clave (e.g. servicios de extensión) públicos y privados, como estrategia de
sostenibilidad de las NAMAs. Sin embargo, a nivel de sistemas de seguimiento, solamente
las propuestas de Costa Rica y Honduras plantean estructuras de gobernanza específicas
para el MRV de sus NAMAs.
68
4.3 Análisis de la integración de las NAMAs ganaderas en los objetivos
nacionales de reducción de emisiones
En esta sección se analiza la integración de las propuestas de NAMA ganaderas dentro de
los objetivos y metas definidas por los países en sus instrumentos normativos y de política
pública en la temática de cambio climático, enfocándose en la vinculación con las NDCs
como compromiso vigente en relación con la reducción de emisiones de GEI.
El análisis del marco político y legislativo de los países considerados en este estudio (Costa
Rica, Colombia, Honduras, Guatemala, República Dominicana, Paraguay, Uruguay,
Argentina y México) muestra un avance en la creación de los instrumentos de política y del
marco legal para el cumplimiento de sus compromisos internacionales de cambio climático,
siendo el más reciente el Acuerdo de París (2016). En general, el análisis muestra una
tendencia de integración de las políticas de cambio climático (Políticas, Estrategias,
Lineamientos, Planes de Acción, Programas y otros instrumentos de planificación y gestión
pública) con las políticas de desarrollo nacional (i.e. Planes de Desarrollo Nacional) y
sectorial, lo que ha derivado en que algunos países elaboren Planes y Estrategias
Sectoriales de Reducción de Emisiones, entre ellos los enfocados en el sector agropecuario
e incluso el subsector ganadero. Sin embargo, esto no ocurre en la totalidad de países
evaluados: México, Paraguay, Uruguay y Argentina no cuentan con un instrumento de
planificación (i.e. Estrategia) para la reducción de emisiones en el subsector ganadero. En
otros casos, como ocurre en Honduras, los instrumentos de política sectoriales en temas
de cambio climático han sido formulados priorizando el enfoque en la adaptación sobre la
mitigación, respondiendo a la prioridad establecida por el gobierno, dado el contexto
particular de vulnerabilidad.
Una de las razones para desarrollo de las estrategias de bajas emisiones en el sector
agropecuario se relaciona con la significativa contribución de este sector en el total de
emisiones de GEI nacionales. Según los INGEI y los BUR de los países evaluados (Cuadro
11), la contribución del subsector ganadería (cuando el nivel de detalle permite
determinarlo) es significativamente elevada, con un promedio de emisión del 23.4% de las
emisiones totales de GEI nacionales, y llegando a contribuir hasta en un 45% en el caso de
Uruguay.
69
Cuadro 11. Contribución relativa de las emisiones del sector AFOLU y las categorías
Agropecuario y subcategoría Ganadería al total emisiones de GEI de los países
evaluados en el estudio, según los INGEI.
País Año de referencia
Contribución relativa de emisiones de GEI al total de emisiones del país (%)
AFOLU Agropecuario Ganadería
Costa Rica 2012 10.6
Colombia 2014 54.6 23.0
Honduras 2015 15.0
Guatemala 2005 32.4 13.3
México 2015 14.9 10.3
Uruguay 2012 75.1 45.0
República Dominicana 2010 19.9
Paraguay 2015 83.6 52.9 33.3
Argentina 2014 39.2 15.2
Los países evaluados han planteado diferentes estrategias para cumplir sus metas de
reducción de emisiones planteadas en las NDCs. En el sector agropecuario, las Medidas
de Adaptación Nacionalmente Apropiadas (NAMAs) son una de las alternativas
seleccionadas para lograr los objetivos combinados de mejora de la productividad de la
actividad ganadera y la reducción de emisiones de GEI. De los 9 países evaluados, 8 de
ellos han planteado una propuesta NAMA ganadera que se encuentra en alguna fase de
desarrollo (Argentina ha sido la excepción).
Pese a lo anterior, no todas las propuestas de NAMA ganaderas evaluadas tienen una
vinculación explícita con las NDC o las estrategias de bajas emisiones específicas del sector
agrícola o el subsector ganadero (cuando existen). Solo Costa Rica, Uruguay y Colombia
explicitan en sus NDC (o bien en sus informes bienales de actualización ante la CMNUCC)
las NAMAs como mecanismos para la mitigación de GEI. Esta vinculación es relevante
debido a que la adhesión a los compromisos de la NDC permite a las NAMAs integrarse a
los mecanismos institucionales creados a raíz del compromiso, que entre otros aspectos
favorece la coordinación interinstitucional a nivel nacional e incluso en los diferentes niveles
territoriales (nacional, regional, local). Entre estos mecanismos se incluyen instancias como
Consejos, Comités y Comisiones intersectoriales o los Sistemas de cambio climático, entre
otros. Asimismo, la vinculación con las NDCs y otros objetivos de política de cambio
climático representa una oportunidad de acceder a los sistemas de financiamiento de
cambio climático creados para tal fin (fondos nacionales e internacionales de cambio
climático).
70
V. ESQUEMAS DE GOBERNANZA: REVISIÓN, PROPUESTA DE UN
ESQUEMA SOSTENIBLE Y UN MECANISMO DE GESTIÓN DE
CONOCIMIENTO
5.1 Análisis de los esquemas de gobernanza de las NAMAS: barreras
y fortalezas para su implementación
En esta sección se analizan las debilidades y fortalezas de los esquemas de gobernanza
de las NAMAs ganaderas considerando dos aspectos: a) las barreras institucionales y de
gobernanza identificadas en la fase de diseño de las propuestas de NAMA de los países; y
b) la evaluación de las propuestas de gobernanza y arreglos institucionales de las NAMAs
usando el marco analítico de gobernanza adaptado de FAO (2011).
El análisis del esquema de gobernanza de las propuestas de NAMAs parte de la
identificación de las barreras que pueden limitar la implementación de estas iniciativas
desde el enfoque de la institucionalidad y la gobernanza. Se debe considerar que las
barreras declaradas en los documentos de diseño de NAMAs ganaderos de los países no
hacen necesariamente una referencia explícita a barreras “institucionales o de gobernanza”.
Por esta razón, en el presente análisis se han considerado tanto las barreras institucionales
así calificadas, como aquellas que, pese a tener vinculación con aspectos técnicos o
financieros, están relacionadas en su origen con alguna carencia de capacidad, gestión,
coordinación y/o planificación que pueden ser abordadas mediante un arreglo de carácter
institucional. En el Cuadro 12 se enlistan las barreras de gobernanza identificadas en las
NAMAs ganaderas de 5 de los países18 considerados en el estudio (Costa Rica, Colombia,
Honduras, Guatemala y República Dominicana).
18 Los cuatro países de estudio restantes no se consideran por no presentar un avance suficiente en la propuesta de NAMA que permita su análisis.
71
Cuadro 12. Principales barreras relacionadas a la institucionalidad que enfrenta el sector
ganadero de Costa Rica, Colombia, Honduras, Guatemala y República Dominicana
mencionadas en los NAMAs ganaderos de cada país.
Barreras CR CO HO GU RD
Poca información disponible sobre potenciales riesgos de la
ganadería por cambios en clima y de las condiciones del
mercado
La falta de información (o acceso a ella) adecuada y confiable en
aspectos tales como implementación y resultados/beneficios de
tecnologías/prácticas limitan su adopción
Limitaciones al acceso a instrumentos financieros debido a
condiciones variadas: informalidad de la actividad, poca capacidad
de gestión, ambigüedad de la tenencia, entre otras
Existe una limitada disponibilidad de materiales e insumos
necesarios para la correcta implementación de las medidas y las
tecnologías asociadas
Baja capacidad de productores limita la adopción de tecnologías
Poca asociatividad y baja capacidad de las organizaciones
ganaderas
Desarticulación a nivel nacional, departamental y municipal
Limitaciones del modelo de asistencia técnica (calidad,
continuidad, escasez, desarticulación) reduce su efectividad
Pese a estar presentadas de forma individualizada, muchas de las barreras enlistadas
tienen relación entre sí. Tomemos por ejemplo las barreras relacionadas a la gestión de la
información para la toma de decisiones: las limitaciones de información sobre los
impactos del cambio climático en la producción ganadera y de los beneficios potenciales de
la aplicación de prácticas sostenible puede tener relación con: a) inexistencia de
investigaciones de las parte de la instituciones competentes (públicas y privadas), b) falta
de una red efectiva de difusión de información (interfaz ciencia-técnica), c) incapacidad de
los servicios de capacitación y extensión de difundir esa información (sea por la
desarticulación, la falta de recursos, inexistencia de medios, entre otros), d) incapacidad de
parte de los receptores de acceder a los servicios de extensión debido a su poca
asociatividad, a la debilidad de sus organizaciones, o a la informalidad de la actividad. Ante
esta variedad de factores limitantes, el abordaje para superar la barrera de “falta de
información para la toma de decisiones” demanda tanto la identificación de actores clave
como del diseño de arreglos institucionales que permitan enfrentar los nudos críticos, a fin
de favorecer la implementación de las NAMAs. Este tema se abordará con mayor detalle
en la sección de propuesta de esquema de gestión de conocimiento de las NAMAs
ganaderas, más adelante en este informe.
72
Partiendo de estas barreras identificadas en la fase de conceptualización de las NAMAs
ganaderas, los países analizados plantearon una serie acciones a fin de superar las
barreras identificadas en todos los ámbitos del sector ganadero, incluyendo el institucional.
Un resumen detallado de los aspectos de gobernanza de las propuestas de NAMAs
ganaderos se presentó en el Informe de Avance previo al presente reporte. En el Cuadro
13 se resumen algunas de los aspectos clave de gobernanza e institucionalidad de estas
propuestas.
Cuadro 13. Propuesta de acciones estratégicas de las NAMAs ganaderas de los países
evaluados para superar las barreras en el ámbito de la institucionalidad y la gobernanza.
Elemento de gobernanza
Detalle CR CO HN GT RD
Integración con los NDCs y objetivos
nacionales de mitigación del sector
ganadería
NDC
Políticas Nacionales de CC
Políticas sectoriales de CC
Plan de Desarrollo
Estrategia de bajas emisiones en el sector ganadero
Institucionalidad y mecanismos financieros
Definición de la institucionalidad y de los mecanismos financieros para favorecer la adopción de prácticas
Participación de actores interesados
Representación multisectorial
Espacio de diálogo y coordinación
Definición de arreglo institucional
Fortalecimiento de capacidades de múltiples actores
Propone fortalecer capacidades de instituciones (pública y privadas) y
de productores
Gestión de conocimiento
Propone involucrar sectores de la academia, investigación e
innovación tecnológica
A continuación, se realiza un análisis de las debilidades y fortalezas de las propuestas de
gobernanza de las NAMAs (Cuadro 14).
73
Cuadro 14. Debilidades y fortalezas de los esquemas de gobernanza de las NAMAs de
los países evaluados en el estudio.
Elemento de Gobernanza
Fortalezas Debilidades
Integración con las NDCs y objetivos
nacionales de mitigación del sector
ganadería
Alineamiento con los instrumentos
normativos y de política de nivel superior
en temas de cambio climático
Poca vinculación con las NDC o las
estrategias de bajas emisiones
específicas del subsector ganadero
Institucionalidad y mecanismos financieros
Identificación de mecanismos financieros variados permite ofrecer alternativas según condiciones de los beneficiarios
Poca claridad en la definición en los actores del sector financiero, limitando su involucramiento
Participación de actores interesados
Consideran participación de actores de múltiples sectores
Proponen espacios de diálogo y coordinación interinstitucional
No hay una definición clara de acciones para eliminar las barreras de acceso a productores marginales
Poco involucramiento de los productores y retroalimentación por su parte
Falta de definición de roles de actores y arreglos institucionales hasta fases avanzadas de la propuesta
Iniciativas promovidas predominantemente por el sector público pierden impulso ante los cambios de prioridades políticas cuando ocurren cambios de autoridades de gobierno
Fortalecimiento de capacidades de
múltiples actores
Consideran el fortalecimiento de los servicios de extensión y capacitación, las organizaciones de productores y los mismos beneficiarios
No en todos los casos se definen claramente los mecanismos de fortalecimiento (conocimiento, capacidad de gestión, habilidades, financiamiento, insumos, tecnología)
No considera a los actores públicos en todos los casos evaluados
Gestión de conocimiento
Consideran involucrar sectores de la academia, investigación e innovación tecnológica, públicas y privadas
Redes de comunicación son actualmente deficientes (por ejemplo, los centros de investigación trabajan de forma desarticulada). No se específica cómo superar esta deficiencia.
No plantean una estrategia de gestión de conocimiento alineada a los objetivos y al esquema de gobernanza
74
• Integración con las NDCs y objetivos nacionales de mitigación del sector
ganadería
En relación con la vinculación de las NAMAs con los objetivos del país en temas de cambio
climático, se puede apreciar que los 5 países evaluados alinean sus propuestas a los
instrumentos normativos y de política de nivel superior (políticas nacionales, leyes
generales, y estrategias de cambio climático, así como las políticas de desarrollo). Esta
integración puede considerarse declarativa en el sentido de que estas políticas establecen
lineamientos y objetivos estratégicos en temas de cambio climático (mitigación y
adaptación), pero no necesariamente definen metas cuantificables o bien, acciones
específicas para su implementación. En cambio, la vinculación con instrumentos como
las NDCs o las estrategias de bajas emisiones específicas del subsector ganadero (cuando
existen) no se realiza en todos los países evaluados. A diferencia de los instrumentos
de nivel superior, estos instrumentos sí definen metas específicas de reducción de
emisiones asociadas a compromisos de país, e identifican acciones de mitigación
específicas para ello. Como se mencionó anteriormente, esta vinculación es relevante
debido a que la adhesión a los compromisos de la NDC permite a las NAMAs integrarse en
los mecanismos institucionales creados a raíz del compromiso, que entre otros aspectos
favorece la coordinación interinstitucional a nivel nacional e incluso en las diferentes escalas
de gobernanza territorial (nacional, regional, local). Entre estos mecanismos se incluyen
instancias como Consejos, Comités y Comisiones intersectoriales, los Sistemas de cambio
climático, entre otras instancias de representación multisectorial. Asimismo, la vinculación
a las NDCs y otros objetivos de política de cambio climático representa una oportunidad de
acceder a los sistemas de financiamiento de cambio climático creados para tal fin (fondos
nacionales internacionales de cambio climático).
• Institucionalidad y mecanismos financieros
En lo referente a fortalezas en relación a la institucionalidad y financiamiento, las NAMAs
ganaderas evaluadas proponen una combinación de mecanismos financieros que van
desde líneas de crédito con tasas de interés preferencial, garantías prendarias especiales
(por ejemplo, usando al ganado como garantía), seguros especiales, subvenciones y
compensaciones por emisiones reducidas. Pese a que cada mecanismo presenta ventajas
y desventajas particulares, la oferta de múltiples mecanismos en cada NAMA permite
ofrecer flexibilidad a los productores ganaderos para promover su acceso, dada la amplia
gama de condiciones que estos presentan. Una debilidad transversal a todos los
mecanismos es la necesidad de obtener recursos externos (i.e. cooperación internacional)
a fin de que estos operen en condiciones preferenciales a lo que puede ofrecer el mercado.
Asimismo, una debilidad se relaciona con la falta de definición de los actores institucionales
que conformarían la gobernanza del esquema financiero de las NAMAs.
75
• Participación de actores interesados
Entre las fortalezas de la gobernanza de las NAMAs ganaderas evaluadas se puede
destacar la participación de una amplia variedad de actores del sector público y privado en
la implementación, donde la conformación básica es la siguiente: un sector privado
conformado por grupos de representación de los productores ganaderos (federaciones o
cámaras), un sector público con roles que van desde la articulación con la política
(Ministerios, Direcciones Sectoriales) hasta la investigación y la transferencia de tecnología,
un sector mixto con rol de investigación y de gestión de financiamiento.
Dos aspectos de la participación de actores son importantes para resaltar. Por un lado,
mayoría de los países evaluados (a excepción de República Dominicana) han optado por
crear (o aprovechar) espacios de diálogo en la forma de consejos o mesas específicas a
fin de favorecer la interacción entre los actores, la coordinación de las acciones, la
incidencia política y, en general, la participación efectiva, siendo esta una fortaleza clave en
las propuestas de gobernanza. Por otro lado, los arreglos institucionales (esto es, las
reglas definidas para la interacción y coordinación) no están definidas con claridad en la
mayoría de los países evaluados, lo cual es una debilidad de la gobernanza de las NAMAs.
En todos los países a excepción de Costa Rica, los arreglos institucionales son planteados
preliminarmente a nivel de la identificación de actores y la asignación de roles generales.
República Dominicana menciona adicionalmente una estructura de trabajo a través de
mesas temáticas (técnica, de implementación regional, de investigación y ministerial) y de
un Grupo de Apoyo de la NAMA, y Guatemala propone una Unidad Ejecutora junto a un
Comité Directivo de la NAMA. Costa Rica establece un arreglo institucional más concreto,
definiendo “instancias” (política, gerencial, técnica y operativa) articuladas por medio de su
Estrategia Nacional de Ganadería Baja en Emisiones, y en las cuales los actores se integran
a las mismas en función del rol que pueden cumplir en estas.
Entre otras debilidades en el ámbito de la participación de actores en los esquemas de
gobernanza de las NAMAs se puede mencionar la poca claridad en la definición de acciones
para eliminar las barreras de acceso a productores marginales (informales, con ambigüedad
en la tenencia, no asociados), así como el poco involucramiento de los productores en el
diseño de las prácticas y en el aporte de retroalimentación. Por otro lado, en relación a la
participación del sector público y específicamente en casos de NAMAs de liderazgo público,
una limitante encontrada en los países evaluados es la dependencia de su avance ante los
cambios de prioridades políticas resultado de los cambios de autoridades de gobierno. En
este sentido, las iniciativas promovidas por interés del sector privado se asocian con una
mayor continuidad en el tiempo.
76
• Fortalecimiento de capacidades de múltiples actores
Una fortaleza clave y coincidente en todos las NAMAs ganaderas evaluadas se relaciona
con la propuesta de fortalecimiento de capacidades institucionales, que en general se
enfoca en los servicios de capacitación y extensión (sean estos públicos o privados), pero
también a otras instituciones como lo son los grupos organizados de productores
(Federaciones y Cámaras). Estos actores cumplen un rol clave en las NAMAs por su papel
de puente entre los generadores de información y tecnología (academia, centros de
investigación), y los productores que implementan las acciones en el terreno, y su debilidad
y baja capacidad ha sido identificada como una barrera clave para la implementación de las
NAMAs en todos los países evaluados.
Una debilidad que acompaña a esta propuesta es la falta de claridad en los mecanismos
de fortalecimiento a promover, lo cual es relevante debido a que las carencias en
capacidades pueden ser múltiples: conocimiento, capacidad de gestión, habilidades
blandas (e.g. credibilidad y confianza), financiamiento, insumos (materiales), tecnología,
cadenas de valor, entre otros. Algunas propuestas de fortalecimiento de capacidades
consideran varios de estos aspectos, pero en varias de las propuestas no existe claridad al
respecto.
• Gestión de conocimiento
Un aspecto clave para la implementación de las NAMAs se relaciona con el manejo de la
información para la toma de decisiones. Una fortaleza de las propuestas de NAMAs en este
tema se relaciona con el involucramiento de sectores de la academia, investigación e
innovación tecnológica, tanto públicas como privadas, favoreciendo así que las acciones a
implementar tengan un sustento técnico y científico sólido, que brinden resultados lo más
cercanos a lo esperado (predicho), al contexto nacional, y que estén en constante
actualización mediante mecanismos de retroalimentación. Una debilidad asociada a este
mismo tema se puede apuntar en la poca claridad en la definición de la estructura y
funcionamiento de este sistema (red) de generación y flujo de información (comunicación).
En algunos de los países evaluados ya existen redes de información y comunicación de
cambio climático que operan de manera deficiente (por ejemplo, los centros de
investigación trabajan de forma desarticulada).
5.2 Propuesta de esquema de gobernanza sostenible
En esta sección se realiza una propuesta de gobernanza modelo de NAMA ganadería
aplicable a la gama de condiciones y el contexto de los países evaluados en el presente
estudio.
77
Esta propuesta usa como marco de referencia los componentes e indicadores utilizados
para el análisis de la gobernanza de las NAMAs (adaptado de FAO, 2011) en el Informe de
Avance previo a este reporte, así como en el análisis de fortalezas, debilidades y lecciones
aprendidas discutido en el presente reporte. A partir de estos insumos, se plantean los
aspectos clave para el diseño de una buena gobernanza para las NAMAs de ganadería,
que se describen en el Cuadro 15.
Cuadro 15. Planteamiento de criterios clave para el diseño de una buena gobernanza de
las NAMAs ganaderas en países de LAC. Fuente: elaboración propia.
Componente: Marco político, jurídico, institucional, reglamentario
Integración con las NDCs y objetivos nacionales de mitigación del sector ganadería
• Desde su diseño, las NAMAs ganaderas deben asegurar un alineamiento y vinculación con los
instrumentos de política pública ambiental y de cambio climático en dos niveles: i) el nivel superior, que
le permite incidir en las estrategias de desarrollo más amplias (planes de desarrollo nacionales y
sectoriales) y de mayor plazo (estrategias), y ii) los instrumentos de planificación y gestión de nivel
sectorial, como lo son la estrategias de mitigación sectoriales (agropecuarias e incluso, del subsector
ganadero). Esta vinculación con instrumentos de política y planificación estratégica permitirá a las
NAMAs superar la barrera de inestabilidad y falta de continuidad que puede sufrir a causa de cambios
de autoridades gubernamentales o de prioridades a corto plazo (es decir, favorecerá su sostenibilidad) y
favorecerá la coordinación interinstitucional en las plataformas existentes para ello.
• Establecer las NAMAs como uno de los instrumentos para cumplir con los compromisos de las
NDCs permitirá integrarlas en los mecanismos institucionales creados a raíz del Acuerdo de París que,
entre otros aspectos, favorece la coordinación interinstitucional a nivel nacional e incluso en las diferentes
escalas de gobernanza territorial (nacional, regional, local). Entre estos mecanismos se incluyen
instancias como Consejos, Comités y Comisiones intersectoriales, los Sistemas de cambio climático,
entre otras instancias de representación multisectorial. Asimismo, significa una oportunidad de acceder
a los sistemas de financiamiento de cambio climático creados para tal fin (fondos nacionales
internacionales de cambio climático).
Institucionalidad y mecanismos financieros
• La selección de mecanismos financieros diversos y complementarios entre sí para las NAMAs
favorecerá la participación de los productores ganaderos, dada la amplia gama de condiciones que estos
presentan.
• Los mecanismos deben adecuarse a condiciones limitantes como la informalidad de la actividad, la
ambigüedad de los esquemas de tenencia, la poca asociatividad y la debilidad de las organizaciones de
productores, a fin de no excluir a potenciales beneficiarios y, en su lugar, favorecer su integración.
• Es recomendable la participación de los potenciales actores financieros (banca, aseguradoras,
cooperantes internacionales) desde las fases iniciales de diseño a fin de determinar las posibilidades
de adecuación de los mecanismos financieros (líneas de crédito, seguros especiales) a los plazos y
condiciones de implementación de las NAMAs.
Componente: Procesos de planificación y toma de decisiones
Participación de actores interesados
78
• La inclusión de una variedad de actores amplia y representativa desde el proceso de
conceptualización y diseño de las NAMAs permite identificar las limitantes clave, así como determinar
intereses comunes, sinergias y rutas clave para establecer los objetivos de la iniciativa.
• Un sector privado ganadero organizado y de amplia representación de productores ganaderos juega
un papel clave en las NAMAs como enlace con los potenciales beneficiarios de las acciones
(productores). Asimismo, las iniciativas promovidas por interés del sector privado se asocian con una
mayor continuidad en el tiempo, al no estar sujetas a los cambios de prioridades políticas.
• En países con sectores ganaderos poco organizados y con organizaciones débiles, iniciativas como las
NAMAs tendrán un alcance limitado. Un trabajo previo en la formalización y fortalecimiento del sector
sería necesario.
• Más allá de la inclusión de grupos de representación de los productores, el involucramiento de los
mismos productores ganaderos en los procesos como el diagnóstico, la priorización de zonas, la
identificación de prácticas y tecnologías innovadoras, y las preferencias de modelos de financiamiento,
pueden favorecer la adopción de prácticas sostenibles. Asimismo, el involucramiento de los productores
en el esquema de MRV y en la red de gestión de conocimiento (por ejemplo, en la retroalimentación,
evaluación de impactos, y la percepción de beneficios de la implementación) pueden favorecer la
continuidad de implementación.
• Al definir el alcance de las NAMAs, es importante la definición de acciones para eliminar las barreras de
acceso a productores marginales (informales, con ambigüedad en la tenencia de tierra, no asociados),
a fin de potenciar el efecto transformador del sector ganadero que plantean como objetivo las NAMAs.
• El establecimiento de espacios de diálogo como instancias estructurales del esquema de gobernanza
de las NAMAs es fundamental a fin de favorecer la interacción entre los actores, la coordinación de las
acciones, la planificación a largo plazo, la incidencia política y, en general, la participación efectiva de los
interesados. Las mesas de ganadería sostenible han dado buenos resultados en los países que las han
implementado. Mesas o grupos de trabajo ad hoc (de bajas emisiones) asociadas a mesas o plataformas
ganaderas son también una opción por considerar.
• Los esquemas de gobernanza de las NAMAs deben considerar, además de la identificación de actores
clave y los roles generales de estos, la definición clara de los arreglos institucionales (esto es, las
reglas definidas para la interacción y coordinación) que permitan su implementación. Esto implica definir
la arquitectura de jerarquías, la definición de procedimientos y rutas, así como la asignación de
responsabilidades. La NAMA ganadera de Costa Rica, que establece un arreglo institucional con
“instancias” política, gerencial, técnica y operativa articuladas por medio de su Estrategia Nacional de
Ganadería Baja en Emisiones, es un ejemplo de un primer paso en esta dirección.
• A nivel operativo, además de una instancia gerencial y operativa (unidad ejecutora), es fundamental un
instrumento de planificación (Marco Lógico, Teoría de Cambio, Matriz de objetivos y
responsabilidades, u otra herramienta) que vincule los roles y responsabilidades de actores en todas las
instancias, y que se coordine con el mecanismo de gestión de conocimiento (GC).
Componente: Implementación y conformidad
Fortalecimiento de capacidades de múltiples actores
• Las NAMAs deben considerar el fortalecimiento de capacidades institucionales de forma
permanente, y deben enfocarse tanto en los servicios de capacitación y extensión (públicos o privados),
como en los grupos organizados de productores (Federaciones, Cámaras, Cooperativas, y otros). Estos
actores cumplen un rol clave en las NAMAs por su papel de puente entre los generadores de información
79
y tecnología (academia, centros de investigación) y los productores que implementan las acciones en el
terreno.
• Las capacidades por fortalecer pueden ser muy variadas (conocimiento, capacidad de gestión,
habilidades blandas, financiamiento, insumos, tecnología, cadenas de valor, entre otros), lo que hace
necesario un diagnóstico adecuado de las necesidades de capacitación.
• Se debe establecer un mecanismo de monitoreo de alcance nacional, pero aplicable a nivel regional y
de fincas, que permita evaluar la efectividad de las acciones en términos de reducción de emisiones,
mejora de la productividad e incremento de la rentabilidad de las acciones implementadas. Este
monitoreo permitirá la retroalimentación y ajuste de las estrategias a nivel operativo. Asimismo, este
mecanismo de monitoreo debe estar vinculado tanto al MRV como al sistema de gestión de conocimiento.
Gestión de conocimiento
• Es recomendable el diseño de un mecanismo de GC dentro de la estructura de gobernanza de la NAMA,
con un responsable de este. Este mecanismo de GC debe promover el flujo de información y
conocimiento en todas direcciones, llegar a todos los actores, y asegurar que la información se
transforma en conocimiento (por medio de la sistematización de aprendizajes, traducción de información
científica en mensajes técnicos concretos para su interiorización por técnicos y productores, etc.) y que
fomenta el aprendizaje horizontal y participativo, y vinculado al mecanismo de monitoreo adaptativo.
5.3 Gestión de conocimiento en las NAMAs ganaderas
Como se observa en la revisión de esquemas de gobernanza, varios países están
proponiendo espacios de diálogo y fortalecimiento de capacidades en el marco de sus
NAMAs ganaderas. Sin embargo, los espacios de diálogo y la transferencia vertical de
conocimientos son solamente dos componentes de la gestión de conocimientos (GM). El
conocimiento tiene muchas definiciones, pero básicamente se refiere a información
generada y analizada en un contexto, como resultado de un proceso de aprendizaje. Este
aprendizaje puede ser implícito (empírico) o explícito (por transferencia). La gestión de
conocimiento tiene que ver con la transformación y el uso que se da a la información
disponible y la experiencia en el tema, la transferencia multidireccional del conocimiento
entre actores, así como del aprendizaje y uso del conocimiento para el fortalecimiento y
avance de las actividades, en este caso, de las iniciativas de ganadería baja en emisiones
o similares. Gestionar el conocimiento dentro de una iniciativa permite una toma de
decisiones más rápida y eficiente, y en el caso de las NAMAs de ganadería, podría
fortalecer el empoderamiento por parte de los ganaderos para la implementación de las
prácticas.
La gestión del conocimiento requiere de un esquema de gobernanza, que asegure su
funcionamiento, así como su alineamiento a las necesidades de la iniciativa (Onions and
Langen, 2006). Por tanto, los esquemas de gobernanza deben aplicarse al conocimiento, y
tener en cuenta los requerimientos de la gestión de conocimiento, así como su diseño
estratégico que responda a las necesidades de los actores, planificación y dedicación de
recursos para su funcionamiento.
80
Como resultado de la evaluación de las iniciativas de NAMA ganaderas estudiadas, en
ninguna de estas se aprecia el planteamiento de un sistema de gestión de conocimiento
(GC) como tal. En general, todas involucran dos componentes de un sistema de GC, como
son: a) la inclusión del sector academia como generador de información; y b) distintos
mecanismos de fortalecimiento de capacidades dirigidos a productores en su mayoría, con
ciertas variaciones entre países. Sin embargo, ningún país presenta una estrategia de GC
holística, en la que se involucre a todos los actores, se definan los objetivos, mecanismos
de gestión y análisis de la información, y se planteen los mecanismos de transferencia para
hacer que todos los actores involucrados sean generadores y receptores de conocimiento,
lo cual podría considerarse una estrategia de GC efectiva.
Las iniciativas avanzadas en la región plantean la asistencia técnica como una de las
acciones a implementar por la NAMA. En la mayoría de los casos dicha asistencia técnica
está dirigida solamente a los productores, y en los casos de Guatemala y República
Dominicana involucran también a otros actores, como técnicos y personal del gobierno
dentro de las acciones de fortalecimiento de capacidades. Los mecanismos de asistencia
técnica planteados son variados, incluyendo el uso de los servicios de extensión actuales,
cursos de capacitación, escuelas de campo y transferencia de tecnología, entre otras, y los
temas a tratar son variados (e.g. recuperación de suelos y conservación de bosques en
México, prácticas y tecnologías bajas en carbono en Costa Rica) pero no en todos los casos
están definidos a priori.
En Colombia, la ENDBC aborda el tema de la gestión de conocimiento por medio de 2
componentes: a) uno referido a la socialización y construcción de capacidades en temas de
mitigación al cambio climático y estrategias bajas en carbono, involucrando al sector público
y privado, con expertos que cumplen el rol de puntos focales para la transmisión de
conocimientos al interior de los ministerios por su relación intrainstitucional; y b) uno referido
al establecimiento de una plataforma de comunicación y cooperación internacional, por
medio de la cual plantean socializar los avances de la ENDBC y crear acuerdos de
cooperación internacional para la transferencia de conocimiento, tecnologías,
financiamiento, etc. para la promoción de la estrategia. A nivel de gestión de conocimiento
sería útil que ambos componentes trabajasen en conjunto, y que la plataforma de
comunicación trabajase también a nivel interno.
Durante un taller19 realizado como parte del proceso de construcción de la NAMA
ganadería, Costa Rica identificó como una prioridad la “Apuesta hacia la implementación
de un Sistema de Gestión de Conocimiento, que contribuya al intercambio de la información
disponible y formación de capacidades” por medio de intercambios entre actores técnicos,
formación de capacidades para la asistencia y extensión en fincas y difusión de
innovaciones en ganadería y ambiente, orientados en la productividad (MAG et al. 2013).
19 Taller “Ganadería Sostenible y Cambio Climático. Aportes para el proceso de construcción de NAMA Ganadería Costa Rica”, realizado en 2013 por MAG, IICA, PNUD-LEDS y GIZ.
81
En este evento se identificaron como barreras a nivel institucional la falta de adecuación del
sistema de extensión actual a la actividad ganadera y a los programas que se están
implementando a nivel nacional, y un problema de flujo de información intra- e
interinstitucional que no responde a las demandas técnicas y falta de formación en temas
de cambio climático. A nivel técnico, se resaltó la poca coordinación y articulación entre
centros de investigación, falta de vínculo entre la investigación y la extensión, resistencia al
cambio y dispersión de la información asociada a la falta de estructura del plan de
capacitación y falta de herramientas digitales. Por su parte, los productores coinciden en la
falta de información y los problemas de transferencia.
Para superar estas barreras se planteó trabajar un mensaje técnico uniforme e implementar
fincas modelo en el marco de organizaciones de productores, como mecanismo de
transferencia horizontal e intercambio de experiencias. Para esto se propuso la creación de
una estructura de fortalecimiento y transferencia de información (lo que vendría siendo un
mecanismo de gestión de conocimiento) y la modernización de la currícula de extensión. A
pesar de este avance, la NAMA ganadería no presenta una estrategia de gestión de
conocimiento en la que se involucre a todos los actores. La NAMA ganadería de Costa Rica
identifica la falta de conocimiento específico de ciertas tecnologías a implementar y sobre
el manejo del negocio ganadero, para lo cual plantea el desarrollo de capacitaciones a los
productores y extensionistas especialmente capacitados en las tecnologías a implementar,
su funcionamiento y los beneficios asociados, así como un programa de desarrollo de
negocios para las asociaciones de ganaderos. Dicha iniciativa considera un rol más activo
de los productores en la gestión de conocimiento por medio del involucramiento líderes
ganaderos para la diseminación de prácticas y la demostración de medidas exitosas,
estrategia de transferencia horizontal que ya se ha ido implementando en el Plan Piloto.
De la experiencia y avance de Costa Rica se observa que el planteamiento de la estrategia
de GC sigue siendo vertical, es decir, la información fluye hacia los productores. Esta
estrategia tiene varias debilidades, entre ellas, no considerar a los productores como
generadores de información con base en su experiencia, y para mecanismos de monitoreo
y evaluación. La retroalimentación por parte de los productores se facilita por medio del uso
de tecnologías (i.e. apps) que permitan enviar información sobre las prácticas
implementadas, costos, eficacia y percepción de su utilidad. Esto genera un flujo de
información en el sentido contrario, de los usuarios de las prácticas a los técnicos,
tomadores de decisión e investigadores, que pueden analizar dicha información y proponer
cambios o mejoras. Adicionalmente, los sistemas actuales de GC no plantean una agenda
de investigación alineada a las necesidades de la NAMA, ni identifican actores encargados
de realizar la transformación de la información científica para su transferencia a técnicos,
productores, tomadores de decisión y público en general.
82
A nivel de estrategias de conocimiento externas, es decir, entre NAMAs ganaderos de
distintos países, hasta el momento se han realizado algunos intercambios de experiencias
entre países (generalmente entre Costa Rica, por su mayor nivel de avance, y países
interesados en desarrollar la NAMA, como Guatemala o Paraguay), que han sido
consideradas exitosas por sus participantes. El establecimiento de una plataforma de
comunicación y cooperación internacional que planteaba Colombia no se encuentra en
ejecución, al menos no en el marco de la NAMA ganadera de este país. Una gestión de
conocimiento entre países requiere del establecimiento de espacios de diálogo, donde cada
país pueda compartir con los otros los aprendizajes obtenidos de sus experiencias y la
sistematización de la información generada a nivel científico, técnico, financiero y de los
usuarios, y obtener retroalimentación.
5.4 Propuesta de mecanismo de gestión de conocimiento para
NAMAs ganaderas
Propuesta de mecanismo de gestión de conocimiento a nivel interno
Cada iniciativa NAMA debería diseñar un mecanismo de gestión de conocimiento que se
adapte a sus necesidades, sus objetivos y las capacidades de los actores involucrados. El
diseño del mecanismo de gestión debe ir de la mano con la estructura de gobernanza, de
forma que la asignación de roles a los distintos actores permita la implementación exitosa
de la gestión de conocimiento. Adicionalmente, y dado que el mecanismo de gestión de
conocimiento proporciona aprendizaje, debe existir un sistema de monitoreo a modo de
revisión periódica del sistema y la iniciativa, que permita poner en práctica el aprendizaje y
la retroalimentación obtenida durante la implementación de la iniciativa.
Algunas recomendaciones para guiar a los países en el diseño de su mecanismo de gestión
se detallan a continuación. Es importante resaltar que no son pasos consecutivos para
lograr un mecanismo de gestión de conocimiento efectivo sino recomendaciones útiles para
su diseño, cuya aplicación debe evaluarse en cada caso en particular:
▪ Considerar el mecanismo de GC en la estructura de gobernanza: definir la persona
o grupo de personas encargado de gestionar el conocimiento y transferirlo a los
distintos actores. La persona o personas a cargo deben tener experiencia en
sistematización de experiencias, capacidad para comprender y transformar
mensajes científicos a un lenguaje técnico, y capacidad de comunicarse con los
distintos grupos.
▪ Diseñar un mecanismo de GC que permita el flujo de información y conocimiento en
todas direcciones. En este aspecto, se deben considerar los objetivos de la
iniciativa, así como las necesidades de los distintos grupos de actores (academia,
técnicos, productores, etc.).
83
▪ Transformar la información en conocimiento, esto implica el análisis de los datos en
el contexto de la iniciativa, y la transformación de información científica y legislativa
a un lenguaje más sencillo que pueda ser interiorizado por técnicos y productores.
▪ Promover aprendizaje horizontal y el uso de metodologías de capacitación
participativas que promuevan el involucramiento activo de los productores y el
empoderamiento de las prácticas bajas en emisiones. Algunos ejemplos clave de
aprendizaje participativo son el intercambio de experiencias entre productores, el
desarrollo de fincas demostrativas, las escuelas de campo (ECAs) y el uso de
herramientas virtuales. La metodología de escuelas de campo ha sido
extensamente utilizada en la región Latinoamericana por CATIE con muy buenos
resultados tanto en el aprendizaje de las familias productoras como en el
escalamiento del aprendizaje, que llega a un gran número de familias.
▪ Establecer espacios de diálogo e intercambio de conocimientos con ciertas normas
y periodicidad, en los que participen representantes de todos los actores.
Adicionalmente sería interesante mantener un espacio virtual abierto a consultas y
sugerencias por parte de los actores involucrados y del público en general, ya que
los consumidores presentan interés en productos derivados de la ganadería que
sean sostenibles y bajos en emisiones.
▪ Crear un repositorio de información generada por la iniciativa, sistematizar el
aprendizaje y el conocimiento en los formatos adecuados según los distintos tipos
de usuarios, y ponerlos a su disposición.
▪ Habilitar mecanismos digitales para la recopilación y transferencia de información.
▪ Modernizar los sistemas de extensión en línea con los objetivos de la iniciativa y
nuevas herramientas digitales de aprendizaje.
Propuesta de mecanismo de gestión de conocimiento para transferencia entre países
Además de gestionar el conocimiento a nivel de cada iniciativa, sería recomendable que
exista un mecanismo de transferencia formal entre los países con esquemas de NAMA
ganadería en proceso de conceptualización, diseño o implementación. Para que esto sea
exitoso, cada país debe sistematizar de forma independiente su información y sus
experiencias en forma de conocimiento y hacerlo transferible por medio de publicaciones,
videos, bases de datos, etc. Un mecanismo internacional consistiría principalmente en un
repositorio alimentado por todos los países e investigación externa, y un espacio de diálogo
virtual a modo de foro. Adicionalmente sería interesante programar reuniones anuales de
intercambio a distintos niveles, tales como las COP a nivel político (creando un evento
paralelo para los países con NAMA ganadero), congresos científicos y técnicos, y eventos
especiales de demostración e intercambio de experiencias entre productores. Algunas
recomendaciones puntuales se detallan a continuación:
84
▪ Crear y mantener actualizado un repositorio compartido de documentos científicos,
técnicos y sistematizaciones de conocimiento y lecciones aprendidas.
▪ Habilitar una plataforma digital de transferencia y comunicación entre las iniciativas,
donde puedan desarrollarse iniciativas en común para involucrar actores del sector
financiero y visibilizar los avances de las iniciativas para el público en general.
▪ Generar y aprovechar espacios de dialogo: aprovechar espacios existentes a nivel
político internacionales (i.e. COPs, SBSTA) y regionales (i.e. SICA, CAC), a nivel
científico-técnico (i.e. congresos internacionales) y generar espacios de diálogo para
cámaras de productores y otros actores.
▪ Promover intercambios de experiencias con productores y técnicos de distintos
países y demostraciones de prácticas y mecanismos exitosos. Este aspecto puede
desarrollarse de forma bilateral (involucrando 2 países) o multilateral (con la
participación de actores de 3 o más países). Experiencias previas de algunos países
indican que estos mecanismos son enriquecedores para todas las partes
involucradas.
85
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Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales /Instituto Nacional de Ecología y Cambio
Climático. Ciudad de México, Mx. 756 p.
SEPSA/MAG, 2011. Política de estado para el sector agroalimentario y el desarrollo rural
costarricense 2010-2021. Costa Rica. Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial
Agropecuaria. San José, CR. 84 p
Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y la Variabilidad. 2017. Política Nacional
de Cambio Climático. República Oriental del Uruguay. 17 p.
VMG/MAG. 2018. Plan estratégico de desarrollo de la producción pecuaria (Periodo 2018-
2023). Viceministerio de Ganadería del MAG. San Lorenzo Py. 35 p.
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ANEXOS
ANEXO 1 – Guía de entrevista a encargados NAMA-ganadería sobre
elementos de gobernanza y alineación con políticas y
normativas
Nombre, Cargo, País:
Presentación
Buenos días, mi nombre es #NOMBRE. Estamos haciendo un estudio exploratorio sobre
las NAMA de ganadería bovina o iniciativas de Ganadería de bajas emisiones en varios
países de Latinoamérica y el Caribe para CATIE. El objetivo del estudio es identificar
aspectos técnicos, de gobernanza y esquemas de financiamiento para el escalamiento de
las NAMAs, así como la contribución planteada en la NAMA o estrategia en la reducción de
la deforestación.
¿Está usted a cargo de la NAMA-Ganadería de #PAÍS? (Si la respuesta es sí, proceder con
las preguntas, si no, solicitar el nombre y contacto de la persona encargada y despedirse).
Introducción
En particular, me gustaría hacerle unas preguntas con relación a la gobernanza y
alineamiento con políticas públicas de la iniciativa NAMA-ganadería de su país. Cuando
hablamos de gobernanza nos referimos a las relaciones horizontales existentes entre los
actores involucrados en la conceptualización, desarrollo e implementación de la iniciativa.
Impulso de la NAMA 1. ¿Cuál es el estado actual de la NAMA?
2. ¿Qué organismo inició el desarrollo de la NAMA?
a. ¿Por qué? 3. ¿Qué organismo lo lidera en la actualidad?
a. ¿Por qué? 4. Existen diversos marcos conceptuales para la elaboración de NAMAs, (por ejemplo,
el de PNUD o IISD). ¿Se han basado en algún marco conceptual existente para la elaboración del NAMA-Ganadería? ¿en cuál?
a. Lecciones aprendidas en el proceso de: i. Desarrollo de la idea ii. Puesta en marcha iii. Búsqueda de financiamiento iv. Implementación
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Análisis de políticas (COMENZAR ENNUMERANDO DE FORMA BREVE LOS INSTRUMENTOS QUE SE HAN IDENTIFICADO) En relación con estrategias y políticas nacionales/sectoriales relevantes (con objetivos para el 2030, 2050),
5. ¿Cómo se integra la NAMA dentro de la política de desarrollo, la estrategia de cambio climático, las estrategias de desarrollo bajo en carbono en el sector agropecuario, el plan sectorial u otro instrumento vigente en el país?
6. ¿Como están funcionando las políticas nacionales en apoyar la implementación de
la NAMA?
7. En su opinión, ¿cuáles de estos instrumentos nacionales/sectoriales son clave para el desarrollo de una NAMA?
a. Indicar cuál o cuáles: b. ¿Por qué? c. Lecciones aprendidas:
8. ¿Existen (o existían) conflictos entre políticas que tuvieron que resolverse para
poder establecer una NAMA efectiva? Si la respuesta es sí: a. ¿Cómo se resolvieron o se plantean resolver? b. ¿La existencia de la NAMA ha tenido implicaciones en el desarrollo de
nuevas políticas? b. ¿Se prevé el desarrollo de nuevas políticas que apoyen la NAMA?
En cuanto al alineamiento de la NAMA con estrategias y políticas internacionales relevantes tales como el Acuerdos de Paris, la participación en la CMNUCC y Kyoto, El Reto Bonn, Iniciativa 20X20, etc.,
9. ¿Cuáles son las estrategias y políticas internacionales claves a considerar cuando se desarrolla una NAMA?
a. ¿Por qué? b. Lecciones aprendidas:
10. ¿Como se alinean las acciones propuestas en los países con sus NAMAs con el
logro del objetivo de 2C de la CMNUCC? a. Lecciones aprendidas:
11. ¿Existe algún tipo de coordinación o aprendizaje entre los países de la región en el
desarrollo de las propuestas NAMA? a. ¿En qué consiste?
12. ¿Existe algún tipo de coordinación o colaboración a nivel nacional entre los procesos
de desarrollo de NAMAs llevados a cabo entre distintos sectores? (i.e. NAMA-café, sector transporte, etc.)
a. ¿En qué consiste?
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En el caso de #PAIS,
13. ¿El desarrollo de la NAMA ha venido acompañado de un proceso de revisión legal de términos y definiciones? (i.e. definición unificada de bosque/árbol fuera de bosque, definición de flujo de carbono, derechos de propiedad del flujo de carbono, etc.).
14. ¿El desarrollo de la NAMA viene acompañado del diseño de nuevas leyes o revisión
de las existentes? (i.e. penalización por malas prácticas ganaderas como el vertido de estiércol y aguas de tratamiento de las granjas en los ríos; evitar contradicciones entre leyes)
a. Si la respuesta es sí: ¿Cuáles y con qué propósito? b. Si la respuesta es no: En caso de que no se hayan realizado nuevas leyes o
modificaciones a las existentes, ¿considera que sería necesario o recomendable?
15. Lecciones aprendidas.
Análisis de gobernanza (EN CASO DE QUE SE HAYA REVISADO EL DOCUMENTO MÁS AVANZADO DE LA NAMA, HACER UN BREVE RESUMEN DE LO QUE CONTIENE DICHO DOCUMENTO EN MATERIA DE GOBERNANZA) Identificación de actores implicados. La NAMA requiere de la participación activa del sector privado y otros organismos (civiles, internacionales, etc.), además del gobierno. Liderazgo y estructura:
16. ¿Qué organismo(s) ha liderado la iniciativa en cada una de sus fases?
17. ¿Qué tipo de liderazgo se plantea? (i.e. liderazgo gubernamental, liderazgo compartido, liderazgo rotativo, etc.)
18. ¿Cómo se han seleccionado los actores involucrados? (i.e. se ha realizado de forma previa en la fase de conceptualización)
a. ¿Qué método se ha utilizado? b. ¿Se han involucrado actores en las distintas fases de desarrollo de la
NAMA? En caso afirmativo, ¿qué actores se han incorporado en cada fase (indicar en esquema)
Actores e institucionalidad:
19. ¿Qué actores claves se han identificado en la NAMA tanto en el sector público (i.e. instituciones de gobierno), como privado (i.e. productores, empresas de manufacturas y distribuidoras), como organismos sociales (i.e. ONGs, organizaciones civiles, grupos de investigación)? que son fundamentales para el desarrollo de la NAMA? Nombrar todos
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20. ¿Cómo se ha favorecido la participación de estos actores en el desarrollo de la NAMA?
21. ¿Existen dos o más actores con mismo interés y ámbito de acción? En caso
afirmativo: a. ¿Cuál es el beneficio? b. ¿Cómo se han resuelto el traslape o potencial competencia?
22. ¿Ha identificado algún actor adicional que pueda aportar a la iniciativa? En caso
afirmativo: a. ¿Que podría aportar? ¿Por qué no se ha incluido previamente?
En caso de que no involucren actores del sector financiero en el esquema de
gobernanza, 23. ¿Por qué no se han involucrado instituciones financieras en la conceptualización y
desarrollo de la NAMA? a. ¿Se han identificado actores de este sector? Indicar cuáles b. ¿Cómo se pretende involucrar a estos actores financieros? c. ¿Cómo se han definido los mecanismos financieros de la NAMA sin la
participación de estos actores? En caso de que no involucren actores del sector privado y representantes de los ganaderos en el esquema de gobernanza, 24. ¿Por qué no se han involucrado al sector privado y/u organizaciones de productores
en la conceptualización y desarrollo de la NAMA? a. ¿Se han identificado actores de este sector? Indicar cuáles b. ¿Cómo se pretende involucrarlos en fases posteriores?
25. ¿Qué jerarquía de actuación se ha establecido entre los diferentes actores de para
la coordinación y la implementación de la NAMA (i.e. organigrama)?
26. ¿Existen diferentes institucionalidades y organigramas para las diferentes fases de la NAMA? (i.e. diseño, piloto, etc.) Describir por fase si fuera necesario.
27. ¿Existen diferentes gobernanzas para diferentes acciones a desarrollar en la NAMA? (i.e. gobernanza de los procesos de implementación de medidas de mitigación, gobernanza en la toma de decisiones a nivel político, etc.) (describir por actividad si fuera necesario).
a. ¿Qué tipo de acuerdo entre actores existe para desarrollar las distintas actividades de la NAMA (i.e. capacitación y extensión, creación de mecanismos financieros, etc.)?
28. ¿Qué tipo de acuerdos existen para controlar el buen funcionamiento de este esquema de gobernanza, el diálogo entre actores y la solución de problemas?
29. ¿Existen espacios de diálogo o se han creado espacios de diálogo específicos
para el tema NAMA?
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30. ¿Qué indicadores de gobernanza y de institucionalidad se pretenden utilizar como parte del MRV de la NAMA?
31. Retos y lecciones aprendidas sobre la gobernanza de la NAMA: Agradecimiento y despedida
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ANEXO 2. Informantes claves contactados para entrevistas y
solicitudes de información
Nombre Cargo Institución País
Jorge Segura Guzmán1 Coordinador del Programa
Nacional de Ganadería Ministerio de Agricultura y
Ganadería Costa Rica
Juan Carlos Gómez1 Coordinador General del
Proyecto Ganadería Colombiana Sostenible
Federación Colombiana de Ganaderos -FEDEGAN
Colombia
Roberto Aparicio1 Técnico Dirección Nacional de
Cambio Climático Honduras
David Estuardo Barrera García1
Asesor Dirección de Cambio Climático del MARN
Guatemala
Moisés Álvarez1 Director Técnico Consejo Nacional para el Cambio Climático y MDL
República Dominicana
Deyanira Bidó1 Encargada de División
Avícola Dirección General de
Ganadería República
Dominicana
Gustavo González1 Jefe de Departamento de
Inventario y Emisiones Dirección Nacional de
Cambio Climático Paraguay
Antonella Piacentini1 Jefa del Departamento de
Mitigación Dirección Nacional de
Cambio Climático Paraguay
Delia Núñez1 Directora de Comisión de
Medio Ambiente y Desarrollo Forestal
Asociación Rural del Paraguay
Paraguay
Belén Reyes2 Punto Focal alterna, División
de Cambio Climático
Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y
Medio Ambiente - MVOTMA
Uruguay
Walter Oyhantçabal3 Director de Unidad
Agropecuaria de Cambio Climático
Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca -MGAP
Uruguay
Soledad Aguilar2 Directora Nacional de
Cambio Climático Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable
Argentina
Adrián Vega López1 Técnico PROGAN/SADER México
Diana Guzmán Torres2 Directora de Políticas de Mitigación al Cambio
Climático
SEMARNAT México
1 Entrevistados
2 Respondieron por escrito para referir información o derivar a otro contacto. 3 No respondieron a las comunicaciones.