Donostia-San Sebastián, 1 - 01010 VITORIA-GASTEIZ Tef. 945 06 20 17 - Fax 945 018703 -
GOBERNANTZA PUBLIKO ETA AUTOGOBERNU SAILA
Araubide Juridikoaren Sailburuordetza
Estatutuaren Garapenerako Zuzendaritza
DEPARTAMENTO DE GOBERNANZA PÚBLICA Y AUTOGOBIERNO
Viceconsejería de Régimen Jurídico
Dirección de Desarrollo Estatutario
COMENTARIO JURISPRUDENCIAL
COMENTARIO A LAS SSTC 53/2017 Y 109/2017 EN RELACIÓN A LA EVALUACIÓN
AMBIENTAL
INGURUMEN-EBALUAZIOARI BURUZKO 109/2017 ETA 53/2017 AUZITEGI
KONSTITUZIONAREN EPAIEN IRUZKINA
Dos recientes sentencias del TC relativas a la Evaluación Ambiental son objeto de este
comentario: la importante STC 53/2017 sobre la Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre,
de evaluación ambiental (en adelante, LEA) y la STC 109/2017 sobre la Ley balear
12/2016 de evaluación ambiental como continuadora de la línea marcada en la primera.
Ambas se centran en el alcance de la capacidad normativa del Estado y de las CCAA en
los aspectos procedimentales de la evaluación ambiental.
El análisis de ambas sentencias es de utilidad para comprobar el exiguo —prácticamente
anecdótico— margen regulatorio que el Estado, con la corroboración del TC, deja para el
desarrollo por el legislador vasco de esta herramienta ambiental.
ANTECEDENTES DE LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL SOBRE LA EA.
La importante STC 13/1998, objeto en su momento de comentario por esta Dirección,
dibujó los márgenes competenciales en los que se movía la declaración de evaluación
ambiental de proyectos, denominada evaluación de impacto ambiental (EIA en adelante).
El TC configuró esta EIA no como un acto de ejecución o gestión ambiental, sino
como un preceptivo y esencial trámite previo que se integra en la aprobación final
del proyecto. Posteriores sentencias continuaron esta línea interpretativa (SSTC
90/2000, 101/2006, 34/2012; 5/2013, 106/2014, 134/2014, 57/2015 o 73/2016). Pocos
pronunciamientos se han realizado sobre la más novedosa evaluación ambiental de
planes y proyectos, conocida como evaluación ambiental estratégica (EAE), si bien ahora
el Alto Tribunal confirma que todo lo ya dicho para la EIA es mutatis mutandi aplicable
para la EAE (STC 53/2017, FJ 3.c).
Ambas, EIA y EAE, han sido compiladas en la LEA y se denominan conjuntamente
Evaluación Ambiental (EA). Esta EA se presenta al TC como una técnica o instrumento de
tutela ambiental preventiva (FJ 4) y de carácter transversal (FJ 7).
2
Las SSTC 53/2017 (FFJJ 11 y 14) y 109/2017 continúan en la misma línea anterior del
Tribunal y ayudan a aclarar que las declaraciones (ordinaria) o informes (simplificada)
ambientales estratégicos o de impacto ambiental son “dictámenes preceptivos y
determinantes” en el seno de un procedimiento autorizatorio o de aprobación, tal y como
se recoge en el art. 5 LEA.
Ese carácter instrumental de la EA a un procedimiento principal autorizatorio o aprobatorio
sirvió a la STC 13/1998 para declarar conforme al reparto competencial que la normativa
de EA confíe esta evaluación a la propia Administración que, a tenor del bloque de la
constitucionalidad, realiza, autoriza o aprueba el proyecto, plan o programa en cuestión.
Rechaza el Tribunal con ello que la declaración o informe corresponda en todo caso a las
CCAA, a quienes competería de ordinario si la EA tuviera la naturaleza de un acto de
ejecución de la normativa ambiental. Esta doctrina fue criticada, tanto en los votos
particulares como por la doctrina más cualificada1, y en última instancia consigue evitar
que las CCAA incidan en la toma de decisiones trascedentes o estratégicas sobre
proyectos supraautonómicos o de interés estatal. No obstante, como contrapunto a este
cuestionado reparto competencial, el TC insiste en la debida coordinación
interadministrativa que impregna toda la materia ambiental.
Es destacable que la STC 53/2017 es el segundo pronunciamiento del Alto Tribunal sobre
la LEA. En el primer pronunciamiento, la STC 13/2015 se dictó a raíz de un recurso de
inconstitucionalidad interpuesto por las Cortes de Aragón y centrado exclusivamente en el
trasvase Tajo-Segura, que conllevó la declaración de inconstitucionalidad y consiguiente
nulidad de una serie de disposiciones de la LEA que reconocían la necesaria participación
de la CCAA de Aragón a través de un informe.
Además, como otro antecedente reseñable, de conformidad con el artículo 33.2 LOTC, el
28 de julio de 2014 se suscribió un Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación
Administración del Estado-Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco en
relación con la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental. Este Acuerdo,
se solucionaron las discrepancias competenciales suscitadas sobre los arts. 5, 49-50 y DF
11ª-DA 7ª en el entendimiento de que estos preceptos no suponía un cambio de criterio
respecto de la jurisprudencia anterior del TC ni del marco legal general preexistente (Cfr.
la Resolución de 1 de septiembre de 2014 de esta Dirección publicada en el BOPV núm.
181 del 24 de septiembre de 2014). Concretamente el acuerdo expresa:
a) La regulación contenida en el artículo 4 de la Ley ha de entenderse en el contexto del artículo 5 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento
1 Como resume GARCÍA URETA en su crítica a esta doctrina del TC: “La STC 13/1998 omite ver el fenómeno de la
evaluación en toda su perspectiva (…). De hecho, la evaluación de impacto posee un claro carácter ejecutivo, ya que
supone aplicar ad casum las determinaciones que establece la legislación estatal de transposición de la Directiva, más
aquéllas que hayan podido establecer las CCAA a cada proyecto de construcción que se deba sujetar a dicho
procedimiento.” Cfr del autor, “Evaluación de impacto ambiental”, en Master en Derecho Ambiental, pág. 14.
3
administrativo común, de modo de que la cooperación en el marco de la conferencia sectorial se llevará a
cabo de conformidad con lo dispuesto en el respectivo acuerdo de institucionalización y reglamento interno
de la misma.
b) Respecto a la regulación contenida en los artículos 49 y 50 de la Ley en lo relativo a las consultas
transfronterizas, ha de entenderse que corresponden al Ministerio de Asuntos Exteriores y
Cooperación las actuaciones descritas en los mismos en colaboración con las autoridades
ambientales o sustantivas en cada caso, y sin perjuicio de las competencias atribuidas a las mismas
constitucionalmente. Así resulta de la interpretación sistemática de ambos preceptos con el artículo
11.2 de la Ley, que establece que “las funciones atribuidas por esta ley al órgano ambiental y al
órgano sustantivo, corresponderán a los órganos que determine la legislación de cada comunidad
autónoma”
c) En cuanto al régimen previsto en la disposición final undécima y disposición final séptima, ambas
partes convienen en que la recta interpretación de las mismas debe hacerse de conformidad con los
criterios establecidos por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
DOCTRINA SOBRE LO QUE ES BASES A LOS EFECTOS DE MEDIO AMBIENTE, EN
PARTICULAR, EN EL PROCEDIMIENTO DE EA.
La STC 53/2017 (FJ 4) y la STC 109/2017 (FJ 2) recuerdan los cuatro criterios
materiales que debe respetar la normativa básica del Estado en materia de medio
ambiente:
1. Debe permitir un margen al desarrollo normativo por las CCAA, de forma que no
vacíe de contenido la potestad legislativa autonómica.
2. Lo básico en esta materia debe entenderse como una ordenación de mínimos que
permita a las CCAA establecer niveles de protección más alta (no debe
equipararse, por tanto, a lo genérico u abstracto), pudiendo las CCAA completar o
reforzar los niveles establecidos en la norma básica.
3. La norma básica puede tener afección (limitación) transversal a otras materias
autonómicas sectoriales distintas de lo ambiental en cuanto su ejercicio ordinario
pueda tener apreciables repercusiones negativas sobre el medio ambiente.
4. Por último, ya impregnado en el cambio climático, lo básico medioambiental puede
fijar límites atendiendo a una política global de protección ambiental a través de
reglas que introduzcan dosis mínimas de coherencia y cohesión territorial (criterio
incorporado por STC 69/2013).
Los dos primeros criterios son los que se aplican a estos conflictos, y particularmente el
segundo (ordenación de mínimos) ha sido desarrollado y concretado en su traslación al
procedimiento de EA. El parámetro de constitucionalidad para confirmar el carácter de
básico de una norma estatal sobre el procedimiento ambiental del art. 149.1.23 CE
consiste en comprobar si resulta “esencial para garantizar la eficaz integración de los
aspectos ambientales en la toma de la decisión, y por tanto, la eficacia de la evaluación
4
ambiental” (FJ 8.b). Respecto a ello, el FJ 5.b) de la STC 53/2017 sienta las bases para el
análisis de constitucionalidad posterior:
La normativa básica en esta materia tiene por objeto establecer el nivel de protección
ambiental mínimo de aplicación a todo el territorio nacional, y será conforme con el
orden constitucional de competencias, en su condicionamiento de las competencias
sectoriales de las Comunidades Autónomas, cuando dicha afectación se traduzca en la
imposición de límites por razón de la apreciable repercusión negativa que su
ejercicio pueda tener en el medio ambiente. En consecuencia, todos los preceptos
que tiendan directamente a dotar de efectividad a la evaluación ambiental y sean
esenciales a tal fin deben ser razonablemente considerados como normas básicas
sobre protección del medio ambiente.
Esto sirve a la Sala para establecer como norma general que hay dos tipos de
prescripciones que no cumplen este requisito y por tanto no serán básicas:
(i) meras remisiones o reiteraciones de las reglas de procedimiento administrativo
común o de las bases dictadas por el Estado en el ámbito del artículo 149.1.18 CE, que
no tengan una específica vocación tuitiva de protección del medio ambiente. Este
Tribunal, después de haber destacado que han de ser las comunidades autónomas las
que, “en el marco de la disciplina estatal sobre procedimiento administrativo común,
regulen sus propios procedimientos administrativos especiales”, también ha declarado, a
continuación, que no obstante lo anterior, “las bases medioambientales pueden alcanzar
algún aspecto de estos procedimientos especiales si imponen criterios directamente
vinculados a los objetivos sustantivos de la legislación estatal medioambiental sin
descender a la previsión de trámites de pura gestión; las normas ordinarias de tramitación
no pueden considerarse básicas” (STC 45/2015, de 5 de marzo, FJ 6, por todas) ; y/o
(ii) normas complementarias o accesorias de aquellas que regulan los trámites y
requisitos esenciales de la evaluación ambiental, las cuales pueden ser adoptadas por las
Comunidades Autónomas para regular las evaluaciones de sus planes, programas o
proyectos en el ejercicio de sus competencias, pero respetando en todo caso las reglas
del procedimiento administrativo común y las bases del régimen jurídico de las
administraciones públicas adoptadas por el Estado ex artículo 149.1.18, y sin perjuicio de
las disposiciones básicas adoptadas al amparo del artículo 149.1.23 CE.
Por el contrario, sí pueden ser bases estatales en materia ambiental (art. 149.1.23 CE)
particularmente las siguientes:
a) Normas de procedimiento especial diferentes a las del procedimiento
administrativo común (PAC) que reúnan dos requisitos: (i) que sean ordenación
de mínimos y (ii) que estén vinculadas a la consecución de los objetivos
ambientales buscados. Según el FJ 8.a de la STC 53/2017: “el legislador estatal
pueda adoptar ex artículo 149.1.23 CE normas básicas de carácter procedimental
distintas a las del procedimiento administrativo común, que cumplen una función de
ordenación mediante mínimos vinculada a la consecución de los objetivos ambientales
en cuestión”.
b) Medidas de coordinación y colaboración interadministrativa: FJ 8.b.
5
APLICACIÓN DE LA DOCTRINA A LA LEA: STC 53/2017.
La LEA reconoce abiertamente en su Exposición de Motivos que los procedimientos de
evaluación ambiental, tanto la EIA como la EAE, “se regulan de manera exhaustiva, lo
cual aporta dos ventajas: por una parte puede servir de acicate para que las comunidades
autónomas los adopten en su ámbito de competencias, sin más modificaciones que las
estrictamente necesarias para atender a sus peculiaridades, y por otra parte, hace que el
desarrollo reglamentario de la ley no resulte imprescindible”.
La principal controversia se plantea precisamente ante dicha exhaustividad por parte el
legislador estatal, de tal nivel detalle, y con una precisión tan exacta y cerrada, que deja
prácticamente vacía de contenido la potestad legislativa y reglamentaria de desarrollo de
las CCAA. En concreto, son objeto de impugnación las siguientes cuestiones
procedimentales asociadas a los EIA y EAE, tanto ordinaria como simplificada para cada
una de ellas: el carácter cerrado de los trámites (arts. 17 y 33), solicitud de inicio (arts. 18,
29, 39 y 45), consultas (19, 30, 34 y 46), contenido del estudio (art. 35), análisis técnico
del expediente (24 y 40), régimen de recursos (25.4 y 47), vigencia de la declaración (27 y
43), modificación de la declaración (28 y 44), resolución de discrepancias (12), versión
inicial (21), propuesta final (art. 23) y consultas a otros estados (49 y 50).
La discusión jurídica aquí se centra en determinar si estos preceptos impugnados
son, o no, legislación básica del Estado en materia de protección del medio
ambiente, cumpliendo con los criterios arriba recogidos.
Antes de entrar en el análisis pormenorizado de los preceptos impugnados, el TC realiza
dos consideraciones previas de interés: el valor jurídico del procedimiento en la EA y el
tipo jurídico del procedimiento previsto en la LEA.
En primer lugar, la STC (FJ 3.d y .e) da una importancia a la tramitación de la EA que va
más allá de la mera procedimental. Según su interpretación, este instrumento de tutela
tiene un “importante cariz procedimental”, de forma y manera que la tramitación en sí
misma es un “elemento nuclear de este instrumento, dirigido a lograr una efectiva
integración de los aspectos ambientales en los procesos de toma de decisión de las
distintas Administraciones competentes para la ulterior aprobación o autorización de
determinados planes, programas o proyectos.”
En cuanto a la segunda cuestión, el TC ya había encuadrado la EIA en el seno de un
procedimiento administrativo como un trámite esencial en el proceso complejo de
aprobación o autorización del plan, programa o proyecto en cuestión (STC 57/2015, FJ 4).
Esta sentencia que ahora comentamos matiza otra característica de la EA: el
procedimiento de evaluación ambiental es un procedimiento especial ratione materiae
que tiene por objeto integrar en los procedimientos de aprobación de planes y
proyectos una serie de trámites y exigencias con fines exclusivamente tuitivos del
6
medio ambiente (FJ 3.e). Por ello, el TC ampara la competencia de bases del art.
149.1.23 CE que habilita al Estado para legislar en procedimientos especiales de forma
vinculante para las CCAA, continuando así con su criterio recogido en la STC 45/2015.
Ello conlleva dos consecuencias: (a) rechaza expresamente que la EA sea materia de
procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE); y (b) reconoce la competencia del
Estado para regular el procedimiento especial de evaluación ambiental que han de aplicar
las CCAA, sin que sus efectos se limiten a las obras y actuaciones en las que el órgano
sustantivo sea el propio Estado.
Pues bien, ya en el fondo, el TC ha confirmado en esta sentencia que la gran mayoría
de los preceptos impugnados, pese a su sumo detalle, se integran en la
competencia de bases del Estado del art. 149.1.23 CE. Respecto al resto, la sentencia
se limita a despojar el carácter de básico ambiental a concretas cuestiones que luego
veremos, sin anularlas. De hecho, sólo anula dos DDFF: la 18º para eliminar el carácter
de básico ambiental a los preceptos que ha declarado que no lo son; y la 11º, sobre el
empleo del término “supletoriedad”.
Así, tienen naturaleza de bases estatales en materia de medio ambiente la práctica
totalidad de las normas impugnadas. Se justifica por el TC, como se ha dicho, en que
permiten desarrollo por CCAA (“al menos”), en que introducen una “mínima”
homogeneidad y coherencia al instrumento, en que van dirigidas a garantizar la eficaz
integración de los aspectos ambientales en la decisión o en que van dirigidas a proteger el
medio ambiente. Queremos destacar aquí como algunos ejemplos de trámites
exhaustivos que se confirman como básicos por materia de medio ambiente: la previsión
del listado cerrado de trámites de los que consta la EIA y la EAE ordinarias y que la CAPV
no puede reducir (arts. 17 y 33 LEA); el que se reitere la petición al superior jerárquico
cuando venza el plazo concedido para evacuar una consulta o informe (arts. 19.1, 24.5,
30.2, 34.4, 40.4, 44.5, 46.3 LEA); o cómo ha de realizarse el análisis técnico del
expediente (arts. 24 y 40).
Otras cuestiones pasan a ser normas básicas de procedimiento común; es decir,
por corresponder a la reglas del procedimiento administrativo común (PAC) del art.
149.1.18 CE: cuestiones adjetivas de subsanación y mejora de solicitud, trámite de
audiencia, motivación, revisión de actos de trámite, coordinación entre órganos
competentes de la misma Administración, forma (papel-digital) de hacer la consulta... En
estos casos estamos ante meras remisiones o reiteraciones de las reglas de
procedimiento administrativo común sin vocación tuitiva de protección del medio
ambiente. Ello no tiene consecuencia para el legislador vasco, ya que la competencia
para su regulación sigue siendo exclusiva del Estado, aunque se ampare en otro título.
Otras, las menos, dejan de ser básicas por no permitir a las CCAA un mayor nivel
de protección: así ocurre con los efectos de los informes recibidos por el órgano
7
ambiental fuera plazo que se mencionan en varios artículos o el carácter voluntario al
promotor de solicitar el documento de alcance (art. 35).
Mención especial merece el procedimiento para resolver las discrepancias (art. 12,
apartado 2º y 3º enteros y la primera frase del apartado 4º), declarada no básica porque
su regulación debe dejarse a las CCAA. Esta cuestión en particular es objeto de los dos
votos particulares, los cuales consideran que debiera reconocerse su carácter de básico
del art. 149.1.23 CE al ser un mínimo común para todo el territorio que sirve para
garantizar la eficacia del instrumento en la protección del medio ambiento.
OTRAS CUESTIONES: CONSULTAS INTERNACIONALES Y SUPLETORIEDAD.
Consultas a otros Estados, FJ 16 (arts. 49 y 50).
La Generalitat no cuestiona el papel del Estado como coordinador de las consultas con
otros Estados, pero sostiene con carácter general que en estos ámbitos se debería haber
previsto una participación efectiva de la Comunidad Autónoma afectada, en particular por
medio de representantes de esas comunidades en «las negociaciones bilaterales con el
Estado afectado» tal y como se preveía en la legislación anteriormente vigente.
El TC afirma que el quid está en “examinar si en el ámbito concreto de las consultas
transfronterizas reguladas por los artículos 49 y 50.1 se establecen cauces e instrumentos
adecuados de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas”.
Concluye esta sentencia que el Estado puede elegir entre las fórmulas que considere
más adecuada (aplica la STC 40/1998 y 204/2004) y valida la opción de la LEA con un
matiz exclusivamente en relación al art. 50.1 LEA que se lleva a interpretación conforme y
que se limita a señalar que, aunque en este apartado falte esta mención, también es
exigible constitucionalmente que “el Estado cumpla puntual y diligentemente –ya sea a
través de cauces de coordinación y comunicación existentes o que pueda articular en el
futuro– con su deber de informar a las mismas sobre los planes, programas o proyectos
comunicados por otros Estados cuando puedan afectar a su medio ambiente, al objeto de
posibilitar a las Comunidades Autónomas su participación en los procesos de evaluación
ambiental transfronteriza.”
El Acuerdo Bilateral suscrito entre la CAVP y el Estado el 28 de julio de 2014 en relación
con la LEA iba en esta misma línea:
“Respecto a la regulación contenida en los artículos 49 y 50 de la Ley en lo relativo a las consultas
transfronterizas, ha de entenderse que corresponden al Ministerio de Asuntos Exteriores y
Cooperación las actuaciones descritas en los mismos en colaboración con las autoridades
ambientales o sustantivas en cada caso, y sin perjuicio de las competencias atribuidas a las mismas
constitucionalmente. Así resulta de la interpretación sistemática de ambos preceptos con el artículo
8
11.2 de la Ley, que establece que “las funciones atribuidas por esta ley al órgano ambiental y al
órgano sustantivo, corresponderán a los órganos que determine la legislación de cada comunidad
autónoma”
El carácter “supletorio” previsto en la DF 11ª, in fine (FJ 18)
Se anula por inconstitucional la declaración de que la LEA tenga carácter supletorio.
El Abogado del Estado entiende que no se está llamando al art. 149.3 CE e, incluso, llega
a afirmar que tiene un carácter «meramente declarativo o como señala el Dictamen del
Consejo de Estado “admonitorio sin contenido técnico jurídico”».
Sin embargo, el TC la anula porque “la redacción de esta disposición no sólo no es
unívoca, sino que genera distorsiones en el orden constitucional de distribución de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas” y se ampara en tres
motivos:
Si la idea es dar pautas o hacer sugerencias de técnica normativa a las
Comunidades Autónomas en materia de evaluación ambiental, a modo de
meras invitaciones y «sin contenido técnico jurídico», tal aspecto debiera
llevarse al preámbulo
La remisión recepticia a las CCAA es improcedente en todo caso.
Es innecesario, en nuestro sistema de fuentes, establecer esta previsión para
completar las lagunas de derecho de las normas autonómicas.
De nuevo, el Acuerdo Bilateral del 28 de julio de 2014 zanjó esta cuestión e impedía una
interpretación contraria a la constante jurisprudencia sobre el sentido de supletorio y que
no concurre en la LEA:
“En cuanto al régimen previsto en la disposición final undécima y disposición final séptima, ambas
partes convienen en que la recta interpretación de las mismas debe hacerse de conformidad con los
criterios establecidos por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional”.
APLICACIÓN DE ESTA DOCTRINA A UNA NORMA AUTONÓMICA: LA STC 109/2017
Si en el caso de la STC 53/2017 se analizaba la LEA, la STC 109/2017 traslada y aplica la
doctrina anterior en una legislación autonómica, concretamente, en la Ley 12/2016, de 17
de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears. El TC declara la
inconstitucionalidad y anula sus artículos 9.4, 26.2 y 33.1 a), de la que se extraen las
siguientes conclusiones:
9
a) Inconstitucionalidad de que los supuestos sometidos a EA en la normativa
autonómica se restrinjan a los de la Directiva, no a los más amplios de la normativa
básica (FJ 3).
El art. 9.4 de la ley balear lista los supuestos que se considera que no tienen efectos
significativos en el medio ambiente, y por lo tanto no están sujetos a los procedimientos
de evaluación ambiental estratégica. Estos supuestos previstos en la normativa
autonómica se adaptan a la Directiva 2001/42/CE, pero no a la básica estatal, y verifica el
TC que la redacción de la norma balear puede permitir la exclusión de supuestos que
están sometidos por la LEA.
Ante ello, la sentencia advierte que ante el TC que no se ventila si la norma autonómica
se adecua a la Directiva, sino si aquélla es conforme con la normativa básica (LEA).
Además, recuerda que la normativa europea permite a los Estados Miembros fijar normas
medioambientales que establezcan un estándar de protección, en principio, más elevado,
por lo que, si el Estado ha optado por esta opción, la normativa autonómica deberá
respetarlos y podrá exigir aún más, pero no rebajarlos. Por ello, anula este precepto.
b) Inconstitucionalidad de la sanción de nulidad de los actos de aprobación del
Estado sometidos a EA que se adopten sin consulta a la CA (FJ 4)
El art. 26.2 Ley 12/16 declaraba la nulidad de pleno derecho, y sin validez, de los actos
que adopta el Estado sobre la aprobación o autorización de planes, programas y
proyectos en los que, cuando así corresponda, no se haya solicitado el informe de
consulta preceptiva al órgano ambiental de la CCAA. Este informe es el previsto en el art.
3.3 LEA en relación con los arts. 19, 30, 34 y 46 LEA.
Pues bien, el TC anula esta sanción de nulidad en su FJ 4 con este argumento:
(…) no plantea problema competencial alguno que la regulación autonómica aluda a la
necesidad de que la Comunidad Autónoma participe en los procedimientos de evaluación
ambiental referidos a planes, proyectos y obras de competencia de la Administración
general del Estado que tengan lugar en el territorio de las Illes Balears. Pero no está
competencialmente habilitada para determinar las consecuencias que, sobre
dichos planes, proyectos y obras, tiene la eventual omisión de la solicitud estatal
del informe autonómico preceptivo. (…) La sanción que a tal omisión pudiera
corresponder es una cuestión cuya regulación corresponde al Estado, tanto a través
de la normativa general en materia de validez de los actos administrativos ex
artículo 149.1.18 CE (por todas, STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3), como
específicamente mediante el ejercicio de las competencias reconocidas en el
artículo 149.1.23 CE, en relación específicamente con los procedimientos de
evaluación de impacto ambiental.
10
c) No es constitucional que la norma autonómica permita subsanar una
autorización sin EA cuando la norma básica sanciona de invalidez este supuesto:
rebaja del nivel de protección ambiental (FJ 5)
El art. 9.1 LEA sanciona de invalidez el acto de aprobación o la autorización de un
proyecto, un plan o un programa que, estando sometido a evaluación ambiental, no haya
llevado a cabo la tramitación ambiental preceptiva o contravenga sus condiciones.
Sin embargo, el art. 33.1.a de la ley balear abre la posibilidad, no prevista en la estatal, de
subsanar este vicio procedimental de ausencia de la EA si así se solicita y es compatible
con la ordenación vigente.
La STC 109/2017 (FJ 5) verifica que la norma estatal tiene una contenido de protección
ambiental de mínimos, por lo que es conforme a su doctrina que tenga carácter básico
ambiental del art. 149.1.23 CE, y que “la solución cuestionada de la Ley balear rebaja el
umbral de protección de la norma estatal, al permitir la subsanación en un caso en el que
la norma estatal determina la falta de validez por razones vinculadas a la finalidad tuitiva
de protección del medio ambiente”. En consecuencia, anula este precepto balear dado
que la CA ha «rebasado el límite competencial consignado en el artículo 149.1.23 CE,
conforme al cual sólo le es posible dictar “normas adicionales de protección” del medio
ambiente, siempre que las medidas legislativas autonómicas “sean compatibles, no
contradigan, ignoren, reduzcan o limiten la protección establecida en la legislación básica
del Estado”».
VALORACIÓN
En líneas generales, y con pequeñas y contadas excepciones, estas dos sentencias
confirman que forma parte de las bases en medio ambiente la detallada y exhaustiva
regulación que la LEA hace del procedimiento de evaluación ambiental, tanto para
proyectos, como para planes y programas. Los contados supuestos en los que han
declarado preceptos no básicos ambientales se refieren a cuestiones que ya son básicas
por el art. 149.1.18 CE o, en mucha menor medida, a aspectos puntuales que suponen la
imposibilidad de la CAPV de establecer normas adicionales de protección.
La justificación del TC para calificar como básicos la mayoría de los preceptos
impugnados reside fundamentalmente en que (a) cumplen una función de ordenación
mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las
Comunidades Autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de
protección más altos o (b) establecen “básicas reglas que introduzcan dosis mínimas de
coherencia y cohesión territorial”.
11
Todo desvío que la norma autonómica incorpore sobre ese procedimiento básico,
independientemente de que aún cumpla con las Directivas Europeas, se sanciona de
nulidad, como ya ha confirmado la STC 109/2017.
Como consecuencia de ello, la CAPV dispone de un margen muy estrecho para
desarrollar el procedimiento de EA. Así, a groso modo, el marco de actuación legislativa
por la CAPV en este sentido se limita aspectos como:
- Establecer la obligatoriedad al promotor de solicitar en todo caso el documento
de alcance (arts. 33.2.a y 34.1 LEA y STC 53/2017, FJ 8.c).
- Exigir documentación adicional al promotor en la presentación de su solicitud,
pero siempre respectando la norma básica (incluida en la EIA simplificada del
art. 39, aunque no se diga).
- Señalar causas sustantivas adicionales en las que procede la inadmisibilidad de
la solicitud del promotor (aptdo. por la CAPV cuarto de los arts. 18, 29,39 y 45)
- Señalar consecuencias jurídicas distintas de la LEA en relación a los informes
llegados fuera de plazo. De hecho, en este punto, el TC apunta a que la
regulación estatal, aplicable mientras no se regule de otra forma por la CAPV y
que impide se tengan en consideración éstos, impide valorar la consideración
de datos que pueden ser relevantes en beneficio de la calidad de la EA, lo que
genera un flaco favor al medio ambiente.
- Establecer el procedimiento para la resolución de discrepancias.
- De forma general, incrementar los requisitos procedimentales básicos de la
LEA, y siempre que sea de forma más estricta a la norma estatal.
- Y expresamente regular de forma distinta los plazos y normas previstas en la
DF 8º de la LEA.
Nuestra crítica a esta doctrina consiste en que el TC utiliza un criterio exageradamente
amplio para identificar las normas procedimentales de la LEA que forman parte de esa
garantía de “un mínimo de homogeneidad” o los elementos “esenciales para garantizar la
eficaz integración de los aspectos ambientales en la toma de la decisión”. De hecho, a la
vista de que la regulación reconoce que agota un desarrollo reglamentario y de que el TC
solo anula muy concretos aspectos por incumplimiento de las normas de reparto
competencial, se constata que para el Tribunal la práctica totalidad del procedimiento de
EA establecido en la norma estatal cumple con sus criterios de “mínimos”, de “básicas
reglas”, de “dosis mínimas” y de “esenciales”.
Efectivamente, la criba del TC es netamente a favor del Estado, y reconoce su potestad
de bases incluso en aspectos tales como acudir al superior jerárquico al que se ha pedido
el informe para denunciar el incumplimiento de los deberes de su inferior (ver FJ 8.b).
Entendemos que muchas de las cuestiones señaladas como básicas no corresponden a
esa ordenación de mínimos que permita a las CCAA establecer niveles de protección más
12
alta, y que perfectamente podrían ser legisladas de forma distinta por la CAPV en el
ejercicio de sus competencias de regular los procedimientos especiales ratione materiae.
Desde nuestro punto de vista ha prevalecido una centralización absoluta del
procedimiento en manos del legislador estatal que, reconociendo su exhaustividad, impide
cualquier posibilidad del desarrollo de políticas propias o de adaptación a las
circunstancias propias de la realidad de la CAPV. Algunos autores se congratulan por esta
homogeneidad del instrumento para todo el territorio nacional2, pero lo cierto es que deja
prácticamente reducida a la mínima expresión la competencia autonómica de las CCAA
en la regulación de este importante instrumento que se entronca en la prevención
ambiental, lo que deja en cuestión la efectividad del art. 11.1.a del Estatuto de Autonomía
de Euskadi en el que se reconoce el desarrollo legislativo dentro de su territorio de la
legislación básica del Estado. No hay prácticamente nada que desarrollar y, desde luego,
nada diferente a lo que plantea el Estado.
Esto, junto con la confirmación de la STC 13/1998 de sacar del ámbito competencial
vasco la evaluación ambiental de los proyectos, planes y programas sometidos al Estado
conforme al argumento poco convincente de no es una herramienta de gestión ambiental,
nos planta ante un instrumento de configuración internacional, de gran incidencia en la
actividad administrativa, sobre la que el Estado se reservado todas las decisiones de
desarrollo reglamentario y en la que el papel vasco se limita a su mera ejecución allí
donde se le ha permitido. Todo ello es reflejo de otra erosión más de las competencias
reconocidas en el Estatuto a esta CCAA.
Por último, y ya más allá de su incidencia en la EA, esta sentencia ahonda en la línea de
permitir al Estado regular los procedimientos especiales ratione materia, o sectoriales, de
competencia de esta CAPV hasta tal grado de exhaustividad que nos impiden legislar
sobre aspectos procedimentales, y ello al albur de su competencia estatal en bases o en
títulos transversales, como así se ha observado en materia de subvenciones (Cfr. por
ejemplo, la STC 130/2013 y muy especialmente su voto particular).
En Vitoria-Gasteiz, a seis de noviembre de 2017
Dirección de Desarrollo Estatutario
2 LOZANO CUTANDA, BLANCA, STC 53/2017, sobre la Ley de Evaluación Ambiental: se mantiene el
esquema procedimental común y se anulan o reinterpretan algunos preceptos (incluye cuadro explicativo), [en línea], disponible en http://www.actualidadjuridicaambiental.com/wp-content/uploads/2017/08/2017_09_04_Lozano-Cutanda_TC-Evaluacion-ambiental.pdf: ““es a nuestro juicio encomiable que la sentencia haya preservado, con la excepción señalada, el esquema procedimental común, pues como he tenido ocasión de decir en otro lugar, el «desordenamiento jurídico ambiental» que padecemos en España, resultante de la falta de una mínima homogeneidad normativa en las diecisiete comunidades autónomas, es contrario al principio fundamental de la seguridad jurídica y a los propios postulados ambientales, ante la falta una «regulación de mínimos» homogénea sobre la protección ambiental”