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Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los gobiernos locales*
Jaime Espejel Mena**
Ana María Hernández Díaz***
Resumen
La vida municipal se define por el desarrollo y crecimiento en la comunidad. La
identificación y el análisis de los indicadores que los definen, vistos desde el observatorio
urbano, ayudan a construir políticas que mejoren la calidad y el nivel de vida de los
habitantes. Esos indicadores conforman un banco importante de información que
representan para el gobierno local, estatal o federal, puntos de referencia para atender
los problemas derivados del desarrollo.
Abstract
The municipal life is defined by the development and the growing of the community. The
investigation of different indicators viewed from the urban observatory, help us to do it.
Through an information system we can describe the current situation of the options of the
municipio for the urban development in order to improve the level and quality of life, for
the local government.
Palabras clave: desarrollo, crecimiento, gobierno local, urbano, políticas públicas,
observatorio
Introducción
El Municipio de Cuautitlán Izcalli fue fundado como respuesta al crecimiento excesivo y
sin planeación del área metropolitana de la Ciudad de México; pensado como una ciudad
que albergara hasta un millón 600 mil habitantes el proyecto Cuautitlán Izcalli, pese a su
inmejorable situación geográfica para el desarrollo económico, no fue dotado de una
infraestructura adecuada lo cual impidió que se consolidara como una ciudad
autosuficiente.
A pesar de esta situación, Cuautitlán Izcalli se presenta como una excelente alternativa para
los habitantes de la zona conurbada y de la Ciudad de México que deciden emigrar, debido
a que se mantiene vigente la constante tendencia a la urbanización. Pero no todo es tan
sencillo, se prevé que toda vez que la tendencia de incremento demográfico se consolide, la
demanda en lo referente al acceso a los servicios públicos como el agua, educación, salud,
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recreativos y de empleo, que son ya insuficientes cualitativa y cuantitativamente para la
población residente, será cada vez mayor, lo cual obliga al diseño y aplicación de nuevas
políticas públicas que propicien el crecimiento integral del municipio.
Dado este contexto se considera no sólo relevante sino hasta necesario el establecimiento
de un observatorio del desarrollo metropolitano en el Municipio de Cuautitlán Izcalli (y con
ello la formación de un sistema de información urbana local y la creación de un portal de
Internet), toda vez que con el seguimiento de los indicadores que den cuenta del desarrollo
metropolitano se brinden los elementos necesarios para la toma de decisiones, planeación,
presupuestación, implementación y evaluación de la política pública local. (Todo esto con
base a lo establecido por la UN–HABITAT para las diferentes regiones y países del
mundo).
Con la creación del sistema de información urbana local y el portal de Internet, el
observatorio constituye un instrumento facilitador de la transparencia en la rendición de
cuentas del gobierno local y de la Agencia Hábitat, todas aquellas entidades públicas,
privadas y la Sociedad Civil tendrán acceso por estas dos vías a la información
sistematizada en materia de desarrollo urbano. Cuestión que facilitará la identificación de
problemas prioritarios de índole social, económica y ambiental.
En otras palabras el Observatorio representa un instrumento que coadyuva a la
identificación de problemas prioritarios y al diseño de las políticas públicas para todos los
sectores, buscando así el desarrollo y mejoramiento integral y sustentable del Municipio de
Cuautitlán Izcalli, visto desde la perspectiva de las actuales condiciones de crecimiento
urbano que lo caracterizan.
EL FENÓMENO METROPOLITANO
Para abordar este apartado, es necesario realizar una revisión de las concepciones de la
ciudad, de lo urbano y en ese sentido del fenómeno metropolitano a través de lo que
consideramos las tres fuentes de estudio fundamentales: el urbanismo como tal, la
perspectiva desde la ecología humana y por último, la perspectiva sociológica.
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El urbanismo
Se puede considerar a Ebenezer Howard como el iniciador del urbanismo, esto a partir de
sus estudios realizados en Inglaterra a fines del siglo XIX. Howard ubicó desde el principio
de sus trabajos la contradicción entre lo urbano y lo rural en la construcción de la ciudad y
del desarrollo, ya que por un lado, en la ciudad la oferta de trabajo, la facilidad de los
intercambios y la presencia de tecnologías avanzadas tren consigo un alto nivel de los
alquileres, condiciones higiénicas inadecuadas, degradación del espacio urbano en términos
de la imagen urbana y contaminación del aire. Por otro lado, el campo, donde los recursos
ambientales quedan sin utilizar por la falta de un desarrollo tecnológico adecuado, donde la
pobreza es recurrente, esta asociada a los bajos salarios y a la escasez de demanda de
trabajo.
Con la finalidad de conciliar esta contradicción en términos del desarrollo urbano, Howard
plantea una tercera vía capaz de capitalizar los aspectos positivos de la ciudad y del campo,
eliminando, los factores negativos tanto de una como del otro. En este sentido, desarrolla su
idea de la ciudad jardín, “proyectada para una residencia y una industria sana; (que) tiene
una dimensión que hace posible un nivel pleno de vida social, pero que excede del mismo;
(que) está circundada por un cinturón agrícola; y (en el cual) el total de los terrenos es de
propiedad pública o indivisa de la propia comunidad”. Pero el afirmarse concretamente,
para convertirse en un modelo urbano realmente alternativo respecto de la metrópoli
concentrada, la ciudad-jardín debe demostrar que puede ser, no solamente una inversión
provechosa en el plano social, sino también un producto financieramente factible y
económicamente competitivo respecto de los modelos corrientes de producción de la
ciudad. (Sica, 1981: 15)
Para conseguir estos objetivos la ciudad-jardín debe, en primer lugar, quedar exenta de la
hipoteca que supone los altos valores del suelo propios de las aglomeraciones urbanas; es
decir, ha de constituirse sobre terrenos adquiridos a precios agrícolas, con autonomía de las
ciudades existentes y fuera de la corona espacial afectada por la renta de posesión. En
segundo lugar, es preciso controlar la formación de los beneficios inmobiliarios surgidos
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con el transcurso del tiempo como consecuencia de la propia construcción de la ciudad y,
puesto que el aumento del valor del suelo en relación con su urbanización es un hecho
inevitable, es necesario que tal plusvalor, derivado en realidad del trabajo de la comunidad-
jardín en su conjunto, no resulte privatizado, sino que vaya a acrecentar el patrimonio de la
propia comunidad. (Sica, 1981: 15).
De esta manera, para Howard, el desarrollo urbano debe seguir lineamientos que
contemplen procesos de migración planificados, controlar la expansión de la ciudad,
generar imagen urbana “amigable”, condiciones que generen una relación equilibrada entre
campo y ciudad, aplicación estricta del plan, participación municipal a través de sus
empresas y manejo adecuado de reservas territoriales.
Unwin y Parker llevan el planteamiento de Howard al desarrollo de la periferia, de los
suburbios de corte norteamericano, ya que para el primero de ellos, el espacio periférico de
las grandes ciudades es donde el planificador puede hacer coincidir eficiencia y amenidad,
para que se construyan relaciones de vida a través de unidades vecinales, donde la
comunidad de barrio esta constituida por núcleos de vivienda unifamiliares; de esta manera
el crecimiento de la ciudad se vuelve “orgánico” y “celular”.
Otro de los pilares fundamentales en el desarrollo del urbanismo es sin duda Le Corbusier
quien a partir de retomar la lógica de la producción en serie, propia del sistema capitalista,
plantea que esta lógica se puede establecer con la vivienda (machina à habiter), sin
embargo, no ha de entenderse mecánicamente al nivel de las modalidades de producción,
sino como expresión racional de una función exactamente definida, además de ser
“categorías espaciales arquitectónicamente organizadas a la escala de lo colectivo. ((Sica,
1981: 145). De esta manera, sus proyectos de la casa Monol de 1919 y de la Maison
Citrohan de 1920, y más adelante la maison-outil y la maison-type, se convierten en los
primeros modelos susceptibles de aplicación para la solución de las necesidades de
vivienda a nivel masivo.
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La Ville contemporaine, es en el trabajo de Le Corbusier, el diseño propiamente de ciudad
para 3 millones de habitantes, los puntos en que se basa son: un trazado variado racional, un
centro comercial directivo, de grandes servicios; una oferta residencial urbana y una franja
de residencias suburbanas (ciudad-jardín), con sus propios equipamientos, en equilibrio con
el tejido de espacios abiertos arbolados; una zona de reserva de suelo con vista a la
expansión futura.
La escuela de la ecología humana
Desde una perspectiva más explicativa sobre, la ciudad, lo urbano y la metrópoli, se coloca
la llamada ecología humana que coincide temporalmente con los trabajos ya revisados de
Howard y el resto de los autores mencionados. Patrick Geddes (1854-1933), fundador de
esta escuela, tiene como punto de influencia los estudios de corte biológico de T. H.
Huxley, por un lado, y por otro, el pensamiento sociológico de Le Play quien proponía la
medición de los fenómenos sociales. Además, Geddes retoma los principios de Lamark
sobre el papel de los organismos y sus relaciones basadas en dos dinámicas fundamentales:
la cooperación y la competencia. Así, Geddes concibe la planificación urbana como el
crecimiento físico, continuo y social de un conjunto de humanos.
Otro de los representantes de la escuela de la ecología humana, también conocida como
Escuela de Chicago, es Robert Ezra Park, quien pone en la mesa del análisis de la ciudad
elementos derivados justamente de la ecología, tal y como lo propuso Geddes. Park plantea
tres elementos explicativos de la ciudad y metrópolis, estos son la competencia, dominio y
la sucesión; la competencia ejerce un control, sobre las relaciones de individuos y especies
en el seno del hábitat de la comunidad. Los dos principios ecológicos, dominio y sucesión,
operan para establecer y mantener un orden de comunidad son funciones dependientes de la
competencia. Así las áreas de una comunidad metropolitana denominadas naturales o
funcionales -por ejemplo, el suburbio, la zona residencial, el centro comercial y el centro
bancario- deben cada una de ellas su existencia directamente al factor de dominación, e
indiferentemente al de competencia. (Park, 1988: 102).
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Park ubica como elemento de dominación los precios del suelo, ya que menciona que el
área de dominación de cualquier comunidad es la de precios del suelo más elevados. La
sucesión, como resultado de la dominación, se utiliza para describir y designar esa
secuencia ordenada de cambios por la que atraviesa una comunidad biótica en su ciclo de
desarrollo, desde un nivel primario relativamente inestable a un nivel relativamente
permanente o clímax.
Por último, Park aclara que la ecología humana debe contar con el hecho de que en la
sociedad humana la competencia está limitada por la costumbre y la cultura, que la
superestructura cultural se ha impuesto como instrumento de dirección y control sobre la
infraestructura biótica; teniendo como elemento de la ecología humana la población y la
cultura, en ésta se integran un conjunto de costumbres, creencias y su correspondiente
conjunto de artefactos e ingenios tecnológicos. (Park, 1988: 104).
Otro de los principales representantes de la escuela de la Ecología Humana es Ernest
Bueguess, quien plantea que la ciudad debe ser concebida como una serie de anillos
concéntricos dispuestos en torno de un distrito comercial central. Lejos de ser una entidad
estática, está formada característicamente por fuerzas dinámicas de crecimiento y
decadencia. Físicamente, las casas que están más cerca del centro son las más viejas de la
ciudad y, como pronto serán reemplazadas por edificios comerciales, nadie se ocupa de
repararlas. Socialmente, esta zona de transición atrae, por sus bajas rentas a las adiciones
más recientes de población de la ciudad, que procede de las zonas rurales. Culturalmente,
en esta zona existe un agudo conflicto y dificultades para el ajuste entre las antiguas
culturas rurales tipo folk y la nueva forma de vida urbana. (Dotson, 1988: 183).
Más allá de la zona de transición está la zona hacia la cual pasarán los recién llegados a la
ciudad (o sus hijos) a medida que vayan adaptándose a la vida urbana. Esta zona “de
segundo establecimiento” está compuesta por los hogares razonablemente adecuados de la
parte más estable y mejor pagada de la clase trabajadora. Detrás de la zona de segundo
establecimiento están las residencias de la clase media establecida, a la que esperan entrar
muchos de los hijos e hijas de los trabajadores mejor pagados, cundo se trata de una
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sociedad movible. Finalmente se encuentra una amplia zona, bastante indefinida,
compuesta por los hogares de los dirigentes comerciales e industriales de la ciudad, quienes
viven en las afueras y diariamente van a sus oficinas situadas en el centro. (Dotson, 1988:
183-184).
Como parte de esta línea habría que reconocer los estudios realizados por Luis Unikel
acerca de la ciudad de México, quien considera las políticas de concentración industrial y
económica. Así se colocan los elementos conceptuales fundamentales para el análisis del
proceso de urbanización y metropolización de las ciudades en México. Uno de los
elementos fue el de conurbación, entendido como el fenómeno que se presenta cuando una
ciudad al expandirse hacia su periferia, anexa localidades antes físicamente independientes,
formando así un área urbana mayor que la original. (Unikel, 1972: 6).
Otro de los conceptos fue el de área urbana, considerada como el espacio habitado o
urbanizado, con usos del suelo de naturaleza urbana (no agrícola) y que, partiendo de un
núcleo central, presenta continuidad física. Por último, Luis Unikel define la zona o área
metropolitana de una ciudad como la extensión territorial que incluye a la ciudad central y a
las unidades político-administrativas contiguas a ésta (o a otras unidades pertenecientes a la
mencionada zona metropolitana) que tienen característica metropolitanas (tales como sitios
de trabajo o lugares de residencia de trabajadores dedicados a actividades no agrícolas), y
que mantienen una interrelación socioeconómica directa, constante y de cierta magnitud
con la ciudad central (o con el área urbana).
Los procesos ecológicos que identificó Unikel en sus estudios en los años setenta están
agrupados en las siguientes etapas de conformación de la Zona Metropolitana de la Ciudad
de México. La primera de las etapas presenta "procesos ecológicos" de concentración y
centralización, y se da hasta 1930. La segunda, abarca de 1930 a 1950, donde se acentuaron
los procesos antes mencionados; sin embargo, con el mejoramiento y ampliación del
sistema de transporte, se inicia un tercer "proceso ecológico": la descentralización.
Sociología
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Si bien la escuela de la Ecología Urbana tiene un marcado tinte sociológico, representa por
sí misma una tendencia digna de tratarse de manera independiente, tal y como ya se hizo;
sin embargo, se ha venido construyendo desde los últimos treinta años otra tendencia que
merece ser comentada de manera independiente, donde se incorporan elementos traídos
desde la economía y la geografía.
Desde una perspectiva “esencialmente” sociológica podemos rescatar la posición de Wirth
ya que desde una esfera acotada al significado de lo urbano, y particularmente de la ciudad,
menciona que la urbanización ya no se limita a definir el proceso por el cual las personas se
ven atraídas por un lugar llamado ciudad, e incorporadas a su sistema de vida. Se refiere
también a esa acentuación acumulativa de las características distintivas del modo de vida
que se asocian con el crecimiento de la ciudad, y finalmente, con los cambios en la
dirección de los modos de vida reconocidos como urbanos, que son evidentes entre las
personas, se encuentren donde se encuentren, que han sucumbido al atractivo de las
influencias que la ciudad ejerce en virtud del poder de sus instituciones y personalidades,
que actúan a través de los medios de comunicación y transporte (Wirth, 1988: 165),
entendiendo a la ciudad como un asentamiento relativamente grande, denso y permanente
de individuos socialmente heterogéneos. En este sentido, para Wirth la ciudad va más allá
de lo que estrictamente son sus límites físicos establecidos por la propia mancha urbana,
estamos hablando de un acercamiento sociológico al sentido de ciudad.
Por otro lado, en la obra de Manuel Castells La cuestión urbana, nos encontramos con una
construcción conceptual de la ciudad y de lo urbano considerando el desarrollo histórico de
los modos de producción. Tomando como referencia las primeras ciudades en la etapa
esclavista, tales como las del imperio griego o romano, el autor concluye que las ciudades
son la forma de residencia adoptada por aquellos miembros de la sociedad cuya
permanencia directa sobre el lugar del cultivo no era necesaria. Es decir, que estas ciudades
no podían existir más que sobre la base del excedente producido por el trabajo de la tierra.
Son los centros a la vez religiosos, administrativos y políticos, quienes representan la
expresión espacial de una complejidad social determinada por el proceso de apropiación y
reinversión del excedente de trabajo. Manifiestan, por tanto, también un nuevo tipo de
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sistema social, pero que no es diferente o sucesivo del tipo rural, sino que está
estrechamente ligado al mismo proceso social, es el reverso de la misma moneda en
términos del proceso de producción de las formas sociales, aunque, desde el punto de vista
de las formas de relaciones sociales, sean dos tipos diferentes.
Así, la ciudad es el lugar geográfico donde se instala la superestructura político-
administrativa de una sociedad que ha llegado a tal grado de desarrollo técnico y social
(natural y cultural), que ha hecho posible la diferenciación del producto entre reproducción
simple y ampliada de la fuerza de trabajo, y por tanto, originando un sistema de repartición
que supone la existencia de: 1) un sistema de clases sociales; 2) un sistema político que
asegure a la vez el funcionamiento del conjunto social y la dominación de una clase; 3) un
sistema institucional de inversión, en particular en lo referente a la cultura y a la técnica; 4)
un sistema de intercambio con el exterior. La ciudad no es, por tanto, un lugar de
producción, sino de gestión y dominación, ligado a la primacía social del aparato político-
administrativo. (Castells, 1977: 19).
EL ENFOQUE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
La visión optimista del cambio social considera a los ciudadanos como sujetos
participativos, responsables y dispuestos a construir su propio destino. La participación
social se define como un derecho humano y una necesidad apremiante para el cambio: “La
necesidad de participar en el desarrollo es sinónimo de reconocer el derecho que todo
ciudadano posee, en su doble calidad de individuo y miembro de un grupo de interés.”
(Tomis, 1987 :159).
Esto también significa que la sociedad debe garantizarles a los ciudadanos dos cosas
simultáneamente: primero, los suficientes canales institucionales que le permitan intervenir
en las decisiones y actividades que afectan su condición social; segunda, el acceso a los
medios y recursos indispensables para aprovechar plenamente esas oportunidades.
Mills por su parte, no es tan optimista y establece una clara separación entre público y
masas para explicar la acción social. En el primer caso intercambian opiniones entre sí, las
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personas y los sectores sociales y ambos con la autoridad; en consecuencia se derivan
acciones.
Quienes intervienen en este proceso son individuos conscientes que convierten sus
preocupaciones personales en cuestiones sociales; desafortunadamente no son la mayoría.
Por el contrario, en una sociedad de masas la realidad de los demás no puede manifestarse,
no puede trascender de lo rutinario ni expresar preocupaciones personales: el individuo
pierde independencia. Los signos característicos de este tipo de sociedad son la inseguridad
y la desorientación. (Mills, 1991: 59).
Mientras el público se organiza para defender sus causas, la vieja tendencia de canalizar sus
demandas en la agenda de los partidos políticos cada vez va quedando en el pasado por la
ineficiencia que han demostrado; su capacidad resolutiva y de convocatoria, es claro que
pierde terreno día con día.
Como tentativa a este vacío aparece la respuesta de Havel, en el sentido de crear partidos
no políticos, (Václan, 1991 :79) que tomará vigencia, tal como lo demuestra el cada vez
mayor número de organizaciones civiles, que han surgido en todo el mundo con los más
diversos fines: nos referimos a las organizaciones no gubernamentales.
Numerosos defensores de la participación de la comunidad estiman que las poblaciones
comunitarias avanzarán más si están separadas del patrocinio gubernamental. En efecto,
algunos creen que debe oponerse resistencia a cualquier tipo de participación externa, lo
mismo que las comunidades deben encontrar soluciones autónomas para sus problemas.
DEMOCRACIA Y GERENCIA PÚBLICA
Los gobiernos, mediante sus leyes mayores, procuran determinar funciones, y fuentes de
legitimidad para la administración pública. A pesar de las concepciones legales y
constitucionales, el éxito de la administración democrática dependerá tanto de la práctica
política de esos valores, como de las formas gerenciales que se utilizan para administrar los
asuntos públicos.
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La ausencia de una práctica de administración democrática produce incredulidad y
desconfianza en la población respecto a la capacidad gubernativa de políticos y burócratas.
Ambos, muchas veces se tratan públicamente como autointeresados, distantes del bien
social y administrativamente ineficientes; en consecuencia, la población ve las estructuras
administrativas del gobierno como algo inadecuado, incluso se atacan las propias funciones
del gobierno. Últimamente en muchos países han sido consideradas como excesivas,
dispendiosas y administradas sin control.
Por eso, de manera concomitante a las propuestas legales y reformas administrativas, es
preciso recuperar la credibilidad de la población en cuanto a la capacidad administrativa de
los gobiernos con el fin de responderle a la sociedad, además de reforzar las bases éticas y
morales de la acción gubernamental.
En el mundo contemporáneo las bases para una gestión pública democrática tienden a ser
determinadas por los derechos de control político, las obligaciones sociales claramente
establecidas, los ideales y la mejor profesionalización del servicio público.
Esas conquistas requieren complementarse y diariamente destacarlas con las acciones del
gobierno; es necesario también establecer el uso del poder político-administrativo dentro de
los límites del bien común, además de garantizar mecanismos de participación, supervisión
y control que faciliten el uso democrático del poder.
Aún son necesarias las acciones positivas del gobierno para satisfacer las demandas del
interés público, utilizando adecuadamente los apoyos recibidos.
En esas acciones se le exige al Estado, tanto en sus funciones tradicionales como en las de
justicia y seguridad pública, sin olvidar algo sumamente interesante en el mundo de hoy
para hacer más eficientes las políticas sociales, como salud o educación.
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Ahora tratan de perfeccionar los mecanismos con los que se formulan y ejecutan las
políticas públicas, además con los que se institucionaliza una nueva relación entre la
administración y la sociedad, empero, la eficacia de implementar esas acciones depende de
una adecuada comprensión y adaptación al entorno social y económico.
Se observa que la administración pública contemporánea, a pesar de ubicarse en un
contexto de mayor riqueza y conquistas administrativas, no es inmune a las presiones por
más y mejores servicios. Por un lado los gobiernos tienen que enfrentar un ambiente social
y económico turbulento, variable, de escasez aguda de recursos y hostil a cualquier acción
administrativa consecuente con la atención de obligaciones sociales.
Pero por el otro, el ambiente político democrático genera demandas y expectativas sobre
una nueva administración pública, registrándose, incluso, tendencias sobre un nuevo papel
del Estado en la sociedad. Se trata de tendencias verificadas a lo largo de los años y
colocadas en debate público por la prensa diaria. No están constituidas por factores
coyunturales que se evaporan rápidamente, sino por elementos que fabrican el molde social,
económico y político en el que se constituye la administración pública moderna.
Entre los factores ambientales de mayor presión, en el sentido de una nueva configuración
de la gestión gubernamental, actualmente se pueden destacar los siguientes:
1. Determinadas por formas democráticas de gestión gubernamental;
2. Nuevas expectativas sobre un desempeño eficiente y eficaz de la administración
pública;
3. Demandas por más y mejores servicios por parte del gobierno;
4. Aceptación de un nuevo papel del Estado con redimensionamiento de sus funciones;
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5. Presión para desconcentrar la máquina administrativa del Estado o descentralizar la
gestión pública comunitaria;
6. Mayor politización de funcionarios que, como clase o grupo, articulan intereses
colectivos para interferir en la política pública;
7. Presiones para reconstruir la ética en la gestión de los asuntos públicos; y
8. Demandas de mayor transparencia y responsabilidad pública en los actos de
autoridades gubernamentales. (Motta, 1990 :11).
La perspectiva democrática propone una nueva base de acción y legitimidad en la
administración pública. Esa legitimidad ahora depende menos de la racionalidad legal-
administrativa de origen tecnocrático y más de las nuevas relaciones del gobierno con la
sociedad, además de los compromisos con el desarrollo social, económico y político.
La gestión pública tiene que ser entendida en su amplio sentido social,
político y económico, además de ser comprendida en los parámetros de
la vida organizacional de las instituciones públicas. Lo que el gobierno
hace o deja de hacer no sólo es producto de disposiciones jurídicas, sino
también de un conjunto de adaptaciones constantes de las instituciones
públicas a las condiciones del entorno social, económico y político.
(Motta, 1990 :11).
Por eso, a pesar de su relevancia, el análisis jurídico posee sus límites para entender lo que
realmente pasará en la gestión gubernamental.
En este sentido, moderadamente se procura adicionar a la práctica tradicional de controles
burocráticos y órganos legislativos, la expectativa de tener cada vez mayor participación
por parte del público. Ambas dimensiones envuelven cuestiones administrativas
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importantes, que deben considerarse en la medida en que mayor sea la democracia de la
gestión pública.
Es necesario recordar que aún en situaciones de práctica democrática avanzada, la
intervención directa del público es un elemento muy eficaz para evitar la alineación,
autointerés burocrático y tecnocrático. Los controles políticos de los gobernantes, pese a
ser lectivos, no son suficientes para incorporar valores correspondientes a clientelas
específicas y a grupos sociales. En consecuencia se presenta una localizada participación
comunitaria para incorporar insumos políticos a los originales órganos políticos y
legislativos.
Los nuevos mecanismos de participación y supervisión abren nuevas
posibilidades para comunicarse con el público, protegiéndolo contra
el arbitrario abuso administrador gubernamental y evitando
transacciones al nivel de no influencia, típicas de las organizaciones
condenadas a escaso diálogo con su clientela (Motta, 1990 :11).
Los mecanismos de supervisión; principalmente por parte del legislativo, cada vez son más
insuficientes, tanto en países de prácticas democráticas avanzadas como en sociedades poco
acostumbradas al ejercicio parlamentario. Los intereses comunitarios hoy giran en torno a
los órganos prestadores de servicio y se les encargan completamente a una burocracia cada
vez más compleja y viciada en cuanto a decisiones tecnocráticas.
Por lo tanto, es necesario perfeccionar los mecanismos de participación del público y
desarrollar un nuevo punto de vista de la función pública entre administradores del área
gubernamental, pues son estos expertos en parte los que tienen que atender esta nueva
forma de hacer administración pública.
LAS CLIENTELAS1 EN LA GESTIÓN GUBERNAMENTAL
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La acción de la administración pública se legitima según los intereses y el control de la
comunidad que prevalezcan en la decisión pública; a pesar de ello, en las burocracias
influidas por lealtades grupales, personalismo y control centralizado es imposible
incorporar y atender las demandas e intereses comunitarios por las siguientes razones:
1. Las políticas y objetivos fijan principalmente los compromisos con los grupos de
poder, más que con un sistema racional de decisiones o juicios sobre valores
comunitarios;
2. La política pública se formula sin conocimiento sobre sus problemas y
consecuencias;
3. El crecimiento y desarrollo de las organizaciones públicas se ven limitados por el
control que pueden efectuar líderes de grupos preferenciales.
Tomar en cuenta las demandas ciudadanas en cada organización debe concebirse como un
conjunto gerencial en cada situación específica, más que como una propuesta genérica.
Tampoco deberá limitarse a la captación de valores y expectativas de la comunidad, o a
consultas sobre proyectos ya elaborados, aunque sí debe involucrar la capacidad de
decisión sobre objetivos y formas como la organización; por lo tanto, debe combinarse con
la descentralización y desconcentración de la maquinaria administrativa, a fin de alcanzar
niveles decisorios próximos al local de la acción.
Por otro lado, la participación directa de los ciudadanos en cuanto a la decisión pública,
deberá establecerse en organizaciones específicas socialmente comprometidas con la
comunidad. En este sentido resulta innegable que su participación para las acciones
públicas descentralizadas cause fisuras en el sistema de poder burocrático vigente. Sólo que
esa participación no puede entenderse como sustituta de la participación política nacional,
construida por órganos legislativos, pero sí como complementaria y subordinada a la
participación política mayor.
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Los compromisos y el apoyo político de las clientelas tienen que constituirse pasando por
todas las fases de la administración de los servicios públicos. La participación de la
clientela en la gestión de órganos públicos específicos puede:
1. Ampliar y hacer eficaz un canal de comunicación existente, ya que, debido a una
tradición parlamentaria débil, el público aprendió a dirigir sus demandas
directamente a los órganos públicos encargados de la prestación de servicios.
2. Realmente considerar las expectativas de los ciudadanos y dirigentes tanto en
cuanto a sus demandas como a la capacidad de la organización, para que se presten
adecuadamente los servicios de que son responsables.
3. Neutralizar de manera temporal las influencias de los grupos preferenciales en la
estructura burocrática, dando oportunidad para la incorporación de valores
comunitarios en administraciones altamente centralizadas, construidas como tecno-
estructuras.
4. Reactivar oportunidades de contribución y uso de talentos externos normalmente
inhibidos y alineados por los controles y el conformismo impuesto por la burocracia
centralizada.
La participación del público puede contribuir a desarrollar, entre él y los administradores de
la organización, la noción de socios abocados a una tarea colectiva, que si bien está
subordinada a una política mayor, también tiene obligaciones sociales directivas con la
clientela. Desde un enfoque organizacional estratégico, la participación debe producir
nuevos conocimientos sobre el interés público a fin de que proporcionen oportunidades
inéditas de acción, análogas al sistema de señales para alterar los cursos de acción, que el
mercado ofrece a entidades privadas.
Como se puede apreciar, las áreas relevantes de trabajo, las políticas de motivación y
participación, la correlación estrecha entre adiestramiento y promoción, y la evaluación
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sistemática del desempeño, prácticamente son inexistentes cuando se maneja el personal de
numerosos organismos públicos, o bien cuando se posee una jerarquía menor dentro de
ellos.
El gerente público debe constituir un factor de renovaciones estructurales en esta crucial
materia. El objetivo de prestar servicios a la comunidad, propio de la labor del sector
público, favorece la creación de vínculos no manipuladores para identificar las metas y
objetivos que deben caracterizar el sector público. El gerente debe ser capaz de liderear el
proceso de creación de una cultura corporativa de servicio y productividad.
Para eso la participación, según lo constata la teoría gerencial moderna, es una estrategia
central; los estudios comparados demuestran una estrecha correlación entre la participación,
productividad y la moral del trabajo. De ahí que el gerente público deba ser capaz de
diseñar y echar a andar diversos procesos de participación sustantivos tanto en el interior
como en el exterior de las instituciones públicas, en este sentido debe superar la trama de
prejuicios y afirmaciones superficiales que se manejan con frecuencia sobre la
participación.
Sin duda constituye una vía compleja y en estado inicial de
desarrollo, pero aparece como una de las más provisorias e
importantes posibilidades para mejorar la productividad
organizacional, al mismo tiempo que constituye el correlato natural
en el campo microorganizacional a la propuesta del sistema
democrático a nivel global. (Kliksberg, 1989:127).
Los cambios que hoy requiere la administración pública deben hacerse de manera radical,
orientándolos a promover nuevas actitudes, a vencer todo tipo de inercias y a atender y
resolver los rezagos que la han mantenido alejada de su principal función: la relación
Estado-sociedad.
Para lograr una administración pública moderna y eficiente, como lo demanda la población
y como único elemento para alcanzar la productividad de la economía, es necesario
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orientarla al servicio, acercarla al interés y necesidades del ciudadano; es preciso que
responda con flexibilidad y oportunidad a los cambios que vive y demanda el país,
promoviendo el uso eficiente de los recursos públicos y obligándola a que cumpla
puntualmente con programas claros y precisos, especialmente en cuanto a la rendición de
cuentas; buscando que fomente la dignidad y profesionalización de la función pública, al
tiempo que provea al servidor público de los medios e instrumentos necesarios para
aprovechar su capacidad creativa y productiva en el servicio a la sociedad.
Por esta razón la gerencia pública se explica como la suma de procesos tecnológicos que
dan vida a las decisiones que el Estado adopta; de ahí que haya que situarla como pieza
central de la administración pública, universo multifacético donde ella adquiere cuerpo para
la toma de decisiones, de programas, políticas y procedimientos que permitan el diseño y
la ejecución de las decisiones públicas.
Ahora la gerencia pública se vincula estrechamente con las categorías, el grado de
gobierno, gobernabilidad e ingobernabilidad.
En el primer caso, en el grado de gobierno, las capacidades y potencias de la gerencia
pública sólo se acreditan y legitiman si la sociedad consigue alcanzar el crecimiento
económico y el desarrollo que atenúe esas desigualdades.
En el segundo, el de la gobernabilidad, ésta constituye para la gerencia pública una
condición de desarrollo administrativo y de la modernización política. Así, la
institucionalización de la lucha de los contrarios vía gerencia pública, se manifiesta por la
capacidad con la que el Estado atiende y resuelve las demandas sociales. La
institucionalización de los conflictos significa que con el concurso de la gerencia pública,
los Estados tienen capacidad para asimilarlos y, mediante programas administrativos,
disminuir las carencias sociales, atenuar aspectos críticos y resolver demandas en conflicto:
la calidad de vida conseguida con decisiones y acciones administrativas permite que el
conflicto político se regule de manera racional.
19
En el caso de la ingobernabilidad, la tercera categoría, la gerencia pública debe evitar que
los problemas sociales y políticos permanezcan en la indiferencia estatal. En la medida que
se gobiernan, los Estados se alejan de erupciones que pueden desembocar en conflictos
mayores. Evitar la ingobernabilidad significa que la agenda política de los Estados cubra la
diversidad de los problemas sociales, a fin de que la gerencia pública sea capaz de darles
respuesta oportuna y eficiente.
La racionalidad del poder estatal tiene en la gerencia pública un punto de apoyo y
orientación para asegurar la gobernabilidad de la sociedad, así como el grado de comunidad
que el Estado encara.
Una manifestación del quehacer gubernamental que permite relacionar al Estado con la
sociedad civil, es sin duda la propia administración pública. El Estado es una organización
que; con sus atribuciones y medios, procura el desarrollo de la sociedad; es desde luego un
desarrollo inducido, orientado, deseado y esperado.
La suma de las prácticas estatales se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida,
aunque también en resultados no eficaces. En uno y otro caso la administración pública es
la que acierta o falla; sólo que si uno de los objetivos del Estado es vivir bien, obviamente
es necesario que la sociedad también.
Las decisiones de Estado que conciernen a la administración tienen que ser además de
oportunas, positivas y acertadas, debe poner mayor dedicación y transparencia tanto en los
procesos de gobierno como en los procesos administrativos de sus instituciones. Ello
involucra desde luego al conjunto de la gerencia pública. Las relaciones de poder, en este
caso las administrativas, se apoyan en los sistemas de toma de decisiones de que dispone el
Estado.
Los factores de poder influyen en las realidades administrativas públicas, por tanto deben,
revalorarse en cuanto pueda contribuir a alcanzar o bloquear los programas que la
administración pública debe de cumplir. En este sentido el cuerpo burocrático, responsable
20
de la administración pública, ocupa un lugar determinante para la orientación de la gerencia
pública. Las decisiones políticas que se adoptan o bien tienen en el cuerpo burocrático un
aliado para una ejecución eficaz, o son un obstáculo infranqueable y mediatizador. De ahí
que la gerencia pública sólo sea posible si la burocracia racionaliza y apoya sus procesos
políticos y administrativos.
Las relaciones cotidianas entre sociedad y Estado toman la forma de problemas y
soluciones, demandas y ofertas, conflictos y arbitrajes, necesidades y satisfactores. No
obstante, no todos logran formar parte del temario de los asuntos públicos y colocarse entre
los de mayor importancia para el gobierno, o dicho de otra manera: que se les incluya en la
agenda de gobierno.
CONTENIDO INNOVADOR DEL CONOCIMIENTO A GENERAR O DE SU
APLICACIÓN
Bajo el signo de la globalización las ciudades han entrado en una etapa que define nuevos
retos, en general para todos los municipios y en particular para el gobierno local de
Cuautitlán Izcalli. La generación de información oportuna, pertinente y accesible es una
de las prioridades que se habrá de atender, armando una estructura informática que
sistematice, mediante la creación de bases de datos, la información de indicadores urbanos
obtenidos mediante el proyecto de observatorios urbanos. Incorporando las bases de datos a
las páginas web, en los observatorios se contará con un sistema de información que sea un
referente de consulta para diferentes instancias de gobierno, de la sociedad civil y por el
sector privado con lo cual se estaría dando un paso adelante para la generación de ciudades
del conocimiento.
Por tanto, el ámbito propicio para que la información escale otros niveles es desde el
mismo observatorio urbano de Cuautitlán Izcalli, la presentación de resultados, la
retroalimentación de información a que puede dar lugar, mediante la participación amplia
de otros sectores, la enriquecerá y será punto de referencia para la construcción de
políticas públicas en cualquier ámbito de gobierno, o bien para la realización de proyectos
del sector público, del sector social o del sector privado. Es decir la información de los
21
indicadores urbanos, mediante la página web no se restringirá al gobierno local, su acceso
estará a disposición de universidades, asociaciones civiles y organizaciones privadas. Se
trata de que el observatorio contenga información transparente, validada, confiable y de
fácil acceso.
Con lo anterior, el observatorio urbano de Cuautitlán Izcalli se convierte en un agente
activo y permanente en la generación de información y representa además un importante
enlace con las Agencias Hábitat, que aglutinan a otros observatorios, con los que se puede
compartir experiencias y lógicamente datos e indicadores. Esto, retroalimenta y refuerza
las tareas propias de la Agencia Hábitat en el municipio de Cuautitlán Izcalli como
instancia de participación profesional, de encuentro, colaboración, concertación y
formación de alianzas entre los sectores público, privado y social para impulsar el
desarrollo urbano de las ciudades y zonas metropolitanas y buscar nuevos modelos
gerenciales acordes a las necesidades de urbanismo, producto de la globalización y por
consecuencia a los requerimientos, dadas las circunstancias contextuales del gobierno local
en su calidad del arte de lo posible, ante una sociedad poliforme que se tiene que mejorar.
Con la creación del sistema de información urbana local y el portal de Internet, el
observatorio se convertirá no sólo en un instrumento de la transparencia en la rendición de
cuentas del gobierno local, sino también, todas aquellas entidades públicas, privadas y la
sociedad civil tendrán acceso por estas dos vías a la información sistematizada, oportuna,
pertinente y accesible en materia de desarrollo urbano. Cuestión que facilitará la
identificación de problemas prioritarios de índole social, económica y ambiental.
Cabe destacar que el observatorio urbano de Cuatlitlán Izcalli es parte de la Red Nacional
de Observatorios Urbanos, promovidos en México a propuesta de la Organización de
Naciones Unidas (ONU) y cuyos indicadores urbanos permiten distinguir el abanico social
y urbano de la sociedad mexicana.
Metodológica y analíticamente los indicadores urbanos desarrollados por el observatorio
de Cuautitlán Izcalli están categorizados en cinco capítulos: vivienda, desarrollo social,
22
manejo del ambiente, desarrollo económico y gobernancia, los cuales concentran 42
indicadores entre los que se clasifican 20 de tipo clave o principales que son importantes
para la formulación de políticas urbanas y también fáciles de recolectar, 13 extensivos
cuyo objetivo es complementar los indicadores clave y 9 listas de datos cualitativos y de
lista de verificación (Check-List).
En el proceso de seguimiento de los datos, fue imperativo la identificación, manejo,
ordenación, sistematización de políticas urbanas en el municipio de Cuautitlán Izcalli, esto
permitió por un lado obtener la información solicitada, por otro, se dejó ver la
problemática para obtener la misma de manera oportuna en el área administrativa
correspondiente, observándose que no existe sistematización en los archivos
administrativos y que precisamente el observatorio podría coadyuvar a subsanar ese
problema.
El desarrollo y crecimiento de los gobiernos locales es una tarea inacabable y por lo tanto
necesaria e innovadora, para alcanzar los máximos niveles de gobernabilidad. Dicha tarea
tiene especial relevancia a partir de los resultados obtenidos por medio del análisis de los
indicadores urbanos, por que ayudan a definir la actuación del gobierno local frente a la
sociedad en la toma de decisiones, pero también visualizan problemáticas que habrá que
comenzar a poner en la mesa de discusión de los futuros gobiernos.
La clasificación que se hace de los indicadores para su comprensión y estudio es por medio
de capítulos. El primero de ellos se refiere a promover el derecho a la vivienda adecuada,
tema que es una de las tareas primordiales a analizar en el marco de la urbanización
metropolitana de la ciudad de México y que es uno de los principales retos que tienen que
resolver los gobiernos locales.
Los indicadores claves considerados en este primer capítulo son: 2, 1 indicador extensivo y
1 check list, cuyos resultados se presentan en el siguiente cuadro:
23
Cuadro 1: Derecho a la vivienda adecuada
Tipo de Indicador Indicador Índice
Clave 1 Estructuras durables 98.04%
Clave 2 Hacinamientos 10.05%
CL 1** Derecho a vivienda adecuada Contestada*
Extensivo 1 Relación precio de la vivienda-ingreso y renta
vivienda-ingreso
134.63%
Fuente: Elaboración propia en base al XXII censo de población y vivienda, 2000, INEGI.
* Se aplico un cuestionario a expertos y este fue contestado.
** Check-List.
El indicador de estructuras durables señala la proporción de hogares que viven en una casa
construida en un área sin riesgos y con una estructura permanente y lo suficientemente
adecuada como para proteger a sus habitantes de inclemencias del tiempo. El valor
obtenido de 98.04 por ciento, nos indica que a pesar de que Cuatlitlán Izcalli surgió como
un municipio dormitorio dotado de por lo menos servicios públicos y equipamiento
indispensable, persisten viviendas en malas condiciones que requieren de una pronta
atención. Por otro lado el 10.05 por ciento, de hacinamiento en la vivienda indica que en el
municipio persisten grupos sociales con rezagos económicos y en condiciones de pobreza.
El capitulo segundo de la Agenda Hábitat se refiere a proporcionar la seguridad de la
tenencia y está integrado por el indicador clave 3 tenencia segura, es decir, la garantía para
los hogares e individuos en el marco relacionado con el despojo y el indicador extensivo 2
vivienda autorizada y que cumple con el reglamento de construcción y la normatividad
urbana y el indicador extensivo 3 desalojos.
Cuadro 2: Viviendas que cumplen con reglamento de construcción
Tipo de indicador Indicador Índice
Clave 3 Tenencia segura Contestada*
Extensivo 2 Vivienda autorizada 94.58%
Extensivo 3 Desalojos Contestada*
Fuente: Elaboración propia en base al XXII censo de población y vivienda, 2000, INEG.
24
El índice obtenido en el indicador extensivo 2 significa que en Cuatitlán Izcalli el 94.58
por ciento, de las viviendas cumplen con el reglamento de construcción y la normatividad
urbana, sin embargo tienen que implementarse programas de supervisión y control de
construcción de viviendas.
El capítulo quinto de la Agenda Hábitat hace referencia a promover el acceso a los
servicios básicos y lo integran tres indicadores claves: el 4 es la proporción de la población
que usa agua entubada, toma pública, pozos y corrientes protegidas o agua de lluvia para
beber; el 5 es la proporción de hogares con acceso a instalaciones sanitarias adecuadas y
el 6 es el porcentaje de ocupantes de viviendas conectadas a agua entubada, drenaje
electricidad y teléfono.
Cuadro 3: Acceso a servicios básicos
Tipo de indicador Indicador Índice
Clave 4 Acceso a agua segura 98.93%
Clave 5 Acceso a instalaciones sanitarias 91.77%
Clave 6 Conexiones domiciliarias 92.26%
Fuente: Elaboración propia en base al XXII censo de población y vivienda, 2000, INEG.
En cuanto a la proporción de hogares con acceso a un suministro mejorado de agua se
encuentra que el 1.07 por ciento, no tiene acceso asegurado; en tanto que la proporción de
hogares con acceso a instalaciones sanitarias adecuadas es de 91.77 por ciento, lo cual
significa que persiste un importante rezago en este rubro y en general, el porcentaje de
hogares que están conectados a los siguientes servicios dentro de su unidad habitacional:
agua transportada en tuberías, alcantarillado, electricidad y teléfono es de 92.26 por ciento,
es decir, existe un déficit de servicios públicos. Una posible explicación de los problemas
derivados de los servicios públicos en los hogares, puede ser la mala planeación urbana que
no ha sido capaz de atender los asentamientos humanos con niveles de pobreza.
EL Capítulo sexto se refiere a promover la igualdad para una vida sana y segura se integra
por el indicador clave 7 mortalidad infantil, el análisis de este indicador es muy
importante pues la vivienda precaria, el hacinamiento, la carencia de agua potable y de
25
instalaciones adecuadas de drenaje así como la falta de asistencia médica son causa de
mortalidad en menores de 5 años.
Para el indicador clave 8 homicidio, su importancia radica en que la seguridad es una de las
demandas ciudadanas más apremiantes. Las amenazas más serias a su integridad, provienen
sobre todo del intento y consumación de asaltos, disputas, violaciones y secuestros,
acciones que tienen una probabilidad considerable de manifestar la comisión deliberada de
homicidios. Otra variante es por omisiones a los reglamentos viales y de seguridad o por
negligencia. En cualquier caso, está de por medio la integridad de los ciudadanos.
El indicador extensivo 5 VIH, es uno de los mayores problemas para acceder a una vida
sana y segura, una persona infectada con VIH manifestará eventualmente el Síndrome de
Inmuno Deficiencia Adquirida (SIDA). Entre los exámenes que son comúnmente
practicados a las mujeres embarazadas se encuentra el de sangre, por lo que este
proporciona la oportunidad de aplicar la prueba de VIH. Un resultado positivo, indica la
transmisión de la infección al feto.
Los resultados obtenidos en Cuautitlán Izcalli se presentan en el siguiente cuadro:
Cuadro 4: Igualdad para una vida sana y segura
Tipo de Indicador Indicador Índice
Clave 7 Mortalidad infantil 5.21 de cada 1,000
Clave 8 Homicidios 3.03 de cada 10,000
CL 3 Violencia urbana Contestada*
Fuente: elaboración propia en base XII Censo de población y vivienda 2000, CONAPO proyecciones.
de población municipal 2000-2030 y Sistema de seguridad pública.
El porcentaje de niños y niñas que mueren antes de llegar al quinto año de vida es de 5.21
por cada mil habitantes, índice que indica la necesidad de promover políticas públicas hacia
este sector de la población y de ampliar la cobertura en equipamientos de salud.
Aunque Cuautitlán Izcalli es un municipio relativamente seguro persisten zonas de riesgo
como lo demuestra el 3.03 por ciento, de homicidios por cada 10,000 habitantes.
26
El Capítulo Séptimo promover la integración social y apoyar a los grupos desfavorecidos
contempla el indicador clave 9 hogares pobres. Se considera un hogar pobre cuando
manifiesta notables carencias alimentarías y de satisfactores básicos; para los miembros de
los hogares en estas condiciones, la posibilidad de mejorar su nivel de vida es reducida. Es
claro el riesgo de rezago continuo que existe para la población en circunstancias de
pobreza.
Cuadro: 5 Hogares pobres en Cuautitlán Izcalli
Nivel Hombres % Mujeres %
1 6.97 1.53
2 10.91 2.39
3 28.62 6.28
Fuente: elaboración propia.
En Cuautitlán Izcalli persisten pequeños grupos que subsisten en condiciones de pobreza y
se tiene una tendencia de que en estos hogares se tiene como jefe de familia a una mujer.
El Capítulo Octavo promover la igualdad de género en el desarrollo de asentamientos
humanos está integrado por el indicador clave 10 Tasa de alfabetización cuya importancia
radica en la capacidad de leer y escribir enunciados sencillos que son indispensable para el
desarrollo personal en las ciudades: el Check list 4 Inclusión de género es la proporción de
mujeres que tienen una posición de liderazgo en las autoridades locales (asignación de
puestos en la administración pública y elección de una mujer para encabezar un gobierno
local, son dos condiciones necesarias de la participación de las mujeres en los asuntos
públicos) y el indicador extensivo 7 proporción de mujeres electas o nominadas para
formar parte del gabinete local, permite ver que la inclusión de las mujeres en todos los
niveles de toma de decisiones debe ser promovida por los gobernantes locales.
El comportamiento de estos indicadores en Cuautitlán Izcalli nos muestra que el nivel de
alfabetismo es superior a la media nacional, sin embargo se requiere que en esta ciudad se
desarraigue al 100 por ciento el analfabetismo. Por otro lado, el incremento de mujeres en
la toma de decisiones va aumentando como lo demuestra el 35% en Cuautitlán Izcalli.
27
Cuadro 6: Desarrollo Social y erradicación de la pobreza en Cuautitlán Izcalli
Tipo de
Indicador
Indicador Índice
Clave 10 Tasa de alfabetismo 98.58%
CL 4 Inclusión de género Contestada
Extensivo 6 Mujeres en el gabinete local 35.00%
Fuente: elaboración propia en base XII Censo de población y vivienda 2000. Trabajo de campo.
Así mismo en el municipio de acuerdo a un cuestionario aplicado para conocer sobre la
matricula escolar se obtuvo que el 51.1 por ciento de hombres concluye la primaria en tanto
que el 48.89 por ciento de mujeres la termina. En educación superior la termino el 44.0 por
ciento de hombres y un 56.0 por ciento de mujeres.
El Capítulo Noveno radica en promover una estructura geográficamente equilibrada de los
asentamientos humanos, incluye el indicador clave 11 crecimiento de la población urbana
necesario para estimar las demandas de servicios básicos, empleo, vivienda y de
equipamiento urbano y; el indicador clave 12 asentamientos planificados que coadyuva a
normar el entorno arquitectónico y contribuye al aprovechamiento satisfactorio del
territorio, diferenciando las áreas que deben ser conservadas en estado natural de aquellas
que son susceptibles de ser incorporadas a la estructura urbana de la ciudad, con las
ventajas que esto representa de accesibilidad y valor de la tierra.
Cuadro 7: Estructura geográficamente equilibrada de los asentamientos humanos
Tipo de
Indicador
Indicador Valor
%
Clave 11 Crecimiento de la población urbana 1.65
Clave 12 Asentamientos planificados Contestada
Fuente: elaboración propia en base XII Censo de población y vivienda 2000, Programas y planes de desarrollo urbano
Aunque Cuautitlán Izcalli surge como un municipio con una población urbana “hereda”
algunas localidades no urbanas, poco a poco se están trasformando en urbanas.
28
El Capítulo Décimo administrar el suministro de agua de manera eficaz lo integra el
indicador clave 13 precio del agua como una forma de hacer accesible el servicio de agua
potable que no represente una proporción onerosa del ingreso doméstico y cuya aplicación
se haga procurando la repartición justa del costo del suministro entre los habitantes de la
ciudad y: el indicador extensivo 8 consumo del agua que depende más de la presión y
continuidad con que es suministrada que del precio.
Cuadro 8: Administración y suministro del agua
Tipo de
Indicador
Indicador Valor
%
Clave 13 Precio de agua 4.31 pesos/m³
Extensivo 8 Consumo de agua 230.00 Lts.
Fuente: elaboración propia en base a datos proporcionados por OPERAGUA
Tanto el precio como el consumo de agua en Cuautitlán Izcalli van de acuerdo con la
capacidad adquisitiva y la necesidad del vital líquido de la población.
El Capítulo Decimoprimero reducir la contaminación en zonas urbanas está conformado
por el indicador clave 14 aguas residuales tratadas que es la base para llevar a buen
término el establecimiento y la ejecución de las acciones de rescate ecológico y la
construcción de la infraestructura hidráulica complementaria que permitan la recuperación
paulatina del medio natural y en consecuencia la disminución de riegos para la población;
el indicador clave 15 eliminación de desechos sólidos cuyo manejo y transporte adecuado,
así como la disponibilidad de sititos seguros para depósito, constituyen los elementos
básicos de un sistema de disposición de residuos sólidos acorde con las acciones dirigidas a
la recuperación y conservación del medio natural y a la disminución de riesgos para la
población y; el indicador extensivo 9 recolección regular de desechos sólidos servicio
básico que contribuye a la disminución de situaciones de insalubridad y promueve la
conservación y mejoramiento de la imagen urbana.
Los criterios para el diagnóstico del indicador consistieron en conocer el volumen diario de
los desechos sólidos que hay en Cuautitlán Izcalli, el cual según la información obtenida es
de 600 toneladas por día más 200 toneladas del Municipio Teoloyucan, es decir, por día
29
ingresan al área de disposición final del municipio aproximadamente 800 toneladas, de
estos desechos ningún porcentaje se incinera y por si fuera poco, solo un volumen del 3.0
por ciento se recicla. Esto indica que es un Municipio que cuenta con una alta producción
de residuos sólidos, debido primeramente a su propio crecimiento poblacional, además por
ser un municipio perteneciente a la zona metropolitana es centro de paso de municipios
aledaños, que aunque nació como una localidad planeada, los hechos demuestran que la
urbanización y globalización han rebasado la capacidad del gobierno local para atender este
tipo de problemáticas.
Cuadro 9: Contaminación en zonas urbanas
Tipo de
Indicador
Indicador Valor
%
Clave 14 Aguas residuales tratadas 47.79
Clave 15 Disposición de residuos sólidos Contestada
Extensivo 9 Recolección regular de desechos sólidos 124.48
Fuente: elaboración propia en base XII Censo de población y vivienda, 2000 y servicios públicos municipales.
Los resultados obtenidos en Cuautitlán Izcalli muestran que la proporción de agua residual
sometida a una forma de tratamiento es del 47.79 por ciento, lo cual señala la carencia de
infraestructura adecuada. En tanto que la proporción de hogares que disponen del servicio
de recolección de basura a la semana es de 124.48 por ciento.
El Capítulo decimosegundo prevenir los desastres y reconstruir los asentamientos lo
conforma el check list 5 nivel al que la prevención de desastres esta garantizado e
instrumentos de mitigación disponibles en operación. Para este indicador se verificó que el
Ayuntamiento de Cuautitlán Izcalli, si cuenta con los reglamentos de construcción y los
atlas de riesgos que son los instrumentos que contribuyen a la creación de un entorno
urbano.
A través del indicador extensivo 10 viviendas en ubicación sujeta a riesgos consiste en que
la localización de la vivienda segura resulta tan importante como el hecho de que esté
construida de materiales durables para garantizar la integridad física de sus moradores.
30
Como podrá observarse en el cuadro 10 a pesar de que Cuautitlán Izcalli es un municipio
planificado el índice de viviendas ubicadas en zonas de riesgo es notorio, de tal manera que
se tendrán que tomar medidas que garanticen la vida de sus pobladores.
Cuadro 10: Prevención de desastres y reconstrucción de asentamientos
Tipo de
Indicador
Indicador Valor
%
CL 5 Prevención de desastres e instrumento de mitigación Contestada
Extensivo 10 Viviendas en lugares de riesgo 133.72 de cada
100,000
Fuente: elaboración propia.
La información del capítulo decimotercero promover sistemas de transporte eficaces y
ambientalmente racionales esta integrado por el indicador clave 16 tiempo de traslado que
resume cuando menos dos aspectos del desarrollo urbano, la estructura urbana y los modos
de transporte disponibles; el indicador extensivo 11 medios de transporte que sirve para
conocer si el sistema de transporte público ofrece la posibilidad de traslado a cualquier
punto de la ciudad mediante varias alternativas o modos , los cuales deben ser seguros,
cómodos y estar disponibles de forma continua con una tarifa accesible y; el check list
planes ambientales.
Cuadro 11: Sistemas de transporte eficaz y ambientalmente racional
Tipo de
Indicador
Indicador Valor
%
Clave 16 Tiempo de Traslado 90.00
Extensivo 11 Medios de transporte Contestada
CL 6 Planes ambientales locales Contestada
Fuente: elaboración propia.
Los resultados obtenidos dieron como resultado que las personas que utilizan el servicio
público tardan en promedio 90 minutos de su lugar de residencia a su centro de trabajo,
aunque al interior de la ciudad la gente regularmente lo hace en vehículos particulares.
31
El Capítulo decimocuarto aborda el tema de fortalecer las microempresas y pequeñas
empresas, particularmente las establecidas por mujeres y está conformado únicamente por
el indicador clave 17 Empleo informal. Como el Capítulo decimoquinto fortalecer las
asociaciones del sector público y privado, cuyos indicadores claves con el 18 y 19, se
presentan de manera conjunta.
El desarrollo económico que comprende el producto bruto de la ciudad se ubica en 156,
964,561.00 de miles de pesos y se entiende como el ingreso total de sueldos, excedente
comercial, impuestos e importaciones así como el consumo más las inversiones y
exportaciones; el desempleo que se encuentra al 1.81 por ciento y el empleo informal al
19.2 por ciento. Dicha situación refleja ante todo la necesidad de priorizar fuentes de
empleo para frenar el empleo informal.
Cuadro 12: Desarrollo económico en Cuautitlán Izcalli
Tipo de
Indicador
Indicador Valor
%
Clave 17 Producto bruto de la Ciudad 156,964,561,00 de miles de pesos
Clave 18 Desempleo 1.81
Clave 19 Empleo informal 19.20
Fuente: elaboración propia en base al sistema de cuentas nacionales, PIB por entidad federativa e INEGI
Los capítulos 16, 17 y 18 se refieren a la Gobernancia y dan cuenta de los ingresos de
gobiernos locales, la participación de electores y las asociaciones ciudadanas. El primer
indicador clave 20, representa el total de ingresos anuales provenientes de todas las fuentes
tanto en capital como recurrentes, para todos los gobiernos locales en el área metropolitana
dividida por la población.
El check list 7 descentralización nos permite ver si los gobiernos locales tienen la facultad
de tomar decisiones en forma autónoma en asuntos prioritarios; el check list 8 nivel de
participación ciudadana en la planeación y ejecución de acciones de desarrollo urbano.
32
En cuanto al indicador extensivo 12 representa el porcentaje de la población adulta por
sexo que votó en las últimas elecciones locales, el cual es de mucha importancia pues el
mejoramiento continúo y la consolidación de sistemas democráticos exige la participación
activa de los ciudadanos. El indicador extensivo 13 hace referencia al número de
organizaciones sin fines lucrativos por cada 10,000 habitantes, las asociaciones de
ciudadanos pueden ser un contrapeso para las acciones de los gobiernos o bien, asumir un
papel complementario o independiente en aspectos concernientes a la integridad y
desarrollo personal de los individuos que son atenidos en forma eficiente por éstos. Su
existencia constituye una instancia ajena a intereses particulares y políticos que pueden
servir de garante en la observancia de las obligaciones de los gobiernos, ya sea colaborando
con ellos o como observadores.
Cuadro 13: Gobernancia
Tipo de
Indicador
Indicador Valor
%
Clave 20 Ingresos de gobiernos locales 1287.70
CL 7 Descentralización Contestada
CL 8 Participación ciudadana Contestada
Extensivo 12 Participación electores 51.96
Extensivo 13 Asociaciones de ciudadanos 1.58
CL 9 Transparencia y responsabilidad Contestada
Fuente: elaboración propia en base al XII Censo General de Población y vivienda.
CONCLUSIONES
Es evidente que los problemas y necesidades de la población rebasan la capacidad de los
gobiernos para cumplir con su responsabilidad pública en la sociedad, lo que permite
proponer la reconstrucción y rediseño de instituciones públicas más eficientes y eficaces,
mejorar los procesos administrativos, fiscales, jurídicos, políticos y sociales que permitan
de manera más rápida y flexible responder a las necesidades de los ciudadanos.
33
Es urgente preparar, cumplir y dar continuidad a la implementación del plan de desarrollo
municipal y al plan de desarrollo urbano de la localidad, así como fortalecer las deficiencias
o carencias de la población y de las instituciones públicas que representan al ayuntamiento.
Es necesario hacer propuestas bajo nuevos modelos de gestión, gerenciales y de políticas
públicas que no sólo hagan efectiva la estructura, los procesos y la organización de la
administración pública sino también fomentar esquemas de participación claros y
equitativos que se demuestren: la reducción de la pobreza, mejorar la salud pública,
proteger el medio ambiente y la equidad de genero.
En este sentido otro de los problemas urgentes del total de indicadores urbanos para el
gobierno local del municipio, es el asunto de los desechos sólidos, en virtud que no existen
las condiciones, el presupuesto, el recurso humano ni acuerdos interinstitucionales y menos
la infraestructura para su recolección, traslado y depósito final, por lo tanto las
consecuencias de la ineficiente administración de los desechos sólidos genera
principalmente problemas de salud y degradación ambiental difíciles de reparar.
Es imperativo diseñar matrices o esquemas comunes a los diferentes municipios, a través de
los cuales los responsables de las distintas áreas administrativas sistematicen y concentren
la información, que permita dar continuidad de los indicadores urbanos en el marco de la
planeación urbana.
Es prioritario a su vez que la información de los indicadores urbanos éste disponible y
actualizada para la toma de decisiones y elaboración de políticas públicas del gobierno
local, pero también para la consulta del sector privado y social.
Así mismo es evidente que los datos porcentuales de cada indicador urbano facilitan la
construcción no solo de preguntas de investigación, que nos llevan a las causas que
provocan su situación, sino también el conocimiento y reflexión de sus consecuencias y
alternativas de solución que permitan evitar y prevenir problemas mayores a un elevado
costo económico y social.
34
En este sentido no cabe duda que la creación de los observatorios urbanos es un
instrumento que garantiza al Estado, gobierno y sociedad el desarrollo, crecimiento, y un
mejor nivel y calidad de vida, en vista que funcionan como laboratorios expertos y
actualizados del funcionamiento de los gobiernos locales.
Es fundamental promover líneas de investigación a partir de los indicadores urbanos, desde
el ámbito local, pero de manera integral con el gobierno federal, estatal, sector empresarial,
banqueros y organizaciones no gubernamentales, con el propósito de celebrar acuerdos,
convenios o tratados en la solución de problemas que los municipios por si solos no podrían
atender, como es lo relacionado al manejo del ambiente o el desarrollo social.
Los observatorios urbanos contienen materia prima para la instrumentación teórica,
metodológica y práctica de proyectos de investigación que responde a problemas concretos
de la localidad, además por la naturaleza de su constitución los observatorios permiten un
estudio retrospectivo y prospectivo que da cuenta de la situación actual del municipio y las
oportunidades que se pueden aprovechar de acuerdo al contexto económico, social y
político.
NOTAS
1 Por clientela se entiende a la asociación de usuarios de servicios públicos.
Bibliografía
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Dotson, F y Dotson, L. “La estructura ecológica de las ciudades mexicanas” en
Antología de sociología urbana, México, UNAM, 1988.
35
Espejel Mena, Jaime. Un enfoque gerencial en el desarrollo institucional de la
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Kliksberg, Bernardo. Gerencia Pública en tiempos de incertidumbre,. Madrid, INAP,
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Wirth, L. “Ecología humana” en Bassols, Antología de Sociología Urbana, UNAM,
México, 1988.
* El artículo es producto del Cuerpo académico de la Licenciatura en Ciencias Políticas y
Administración Pública en la UAP Zumpango, denominado Investigación para el
desarrollo local.
** Maestro en Administración Pública, Coordinador Académico de la Licenciatura en
Ciencias Políticas y Administración Pública en al UAP Zumpango.
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*** Licenciada en Ciencias Políticas y Administración Pública, candidata a Maestra en
Administración Pública, profesora de asignatura de la misma Licenciatura en la UAP
Zumpango.