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ANALlSIS DE POLlTICAS PUBLICAS
y EFICACIA DE LA ADMINISTRACION
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ANALISISDE POLITICAS PUBLICAS
y EFICACIA
DE LA ADMINISTRACION
MINISTERIO PARA LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS
MADRID
1992
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Coleccin: ESTUDIOS
fl f"\ '"'- '--'1" ; Ir........... .. .; ~ . , .
\ , _
Primera edicin: Julio 1989
Primera reimpresin: Marzo 1992
Edita:
MINISTERIO PARA LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS
Secretara General Tcnica
Instituto Nacional de Administracin Pblica
NIPO: 329-92-003-7
ISBN: 84-7088-611-8
Depsito Legal: M 9109/1992
Grficas Ancora, S. A.
Sebastin Gmez, S - 6? e - 28026 Madrid
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SUMARIO
Pginas
A MODO DE INTRODUCCiN ................................... 9
ESTRUCTURA DEL TRABAJO ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
CONCLUSIONES? . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1. RAZONES PARA UN CAMBIO DE PERSPECTIVA EN EL ESTUDIO DE LA
ADMINISTRACiN PUBLICA. EL ANLISIS DE LAS POLiTICAS PBLI-
CAS:
1. Transformaciones del Estado. El dficit descriptivo 19
2. Cambios en el funciorrarniento de la AdministracinPblica........................................... 223. Constitucin y polticas. . . . . . . . . . . . .. .. . . . .. . . . . . . 274. Las vas de adaptacin al cambio . . . . . . . . . . 325. Un nuevo punto de partida. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . 39
11. DEFINICiN DEL PROBLEMA. RELEVANCIA PBLICA Y FORMACiN DE
LA AGENDA DE ACTUACiN DE LOS PODERES PBLICOS:
1. Supuesta objetividad de los problemas y dificultadesen su definicin 47
2. Vinculacin del problema con la solucin del mismo.. 503. Relevancia pblica de los problemas. . . . . . . . . . . . . . 524. Formacin de la agenda de actuacin de los poderes
pblicos ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545. Anlisis del problema previo a la toma de decisiones. 60
111. ALTERNATIVAS DE ACTUACiN Y ANLISIS DE PROSPECTlVA. TOMADE DECISIONES Y FIJACiN DE OBJETIVOS:
1. Estudio de alternativas. Anlisis de prospectiva 67
2. Formas de realizar el anlisis de prospectiva 71
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Pginas3. Decisin pblica y poder poltico. Enfoques sobre la
toma de decisiones y su relacin con las polticas aaplicar............................................ 75
4. Estudio de las decisiones . . . . . . . . . . . . . . 865. Diferentes aproximaciones a la fijacin de objetivos.. 906. Otros elementos presentes en la toma de decisiones .. 97
IV. LA PUESTA EN PRACTICA DE LAS POlTICAS PBLICAS:
1. Antecedentes tericos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1012. Modelos analticos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1083. Otros problemas de la fase implementadora. El
concepto de policv network y las relaciones inter-gubernamentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
V. EL PAPEL DE LA BUROCRACIA EN EL PROCESO DE DETERMINACiN EIMPLEMENTACiN DE LAS POlTICAS PBLICAS:
1. Las burocracias maquinales y el concepto de discre-cionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
2. El control de la burocracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1283. Los recursos de la burocracia y las polticas pblicas. 1304. Burocracia e implementacin 1325. La influencia de la burocracia. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . 135
VI. EVALUACIN DE POlTICAS PBLICAS:1. Perspectivas de anlisis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1392. Objetivos de la evaluacin. Tipos y mtodos de
evaluacin. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1443. Intereses presentes en el proceso evaluador... .. .. 14 94. Utilidad de la evaluacin . . . . . . . . . . . 1545. Protagonistas de la evaluacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
VII. SUCESiN y TERMINACiN DE POlTICAS:
1. Supuestos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1632. Problemas que se plantean . . . . . . . . . . . . . 1673. Vas y factores de resolucin 168
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS:
Parte I 175Parte" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178Parte 111 . . . . . . . 178Parte IV 180Parte V 182
Parte VI 183Parte VII 184
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A MODO DE INTRODUCCION
Se ha n escrito pginas y m s pginas sobre los efectos que la
llamada crisis de los setenta y sus flecos han tenido en todo
el mundo y, en especial, en los pases occidentales avanzados.
No quisiramos aadir ms lea al fuego, Quisiramos slo
constatar como, con tantas otras cosas qu e se han llevado los
nuevos vientos, nos hemos quedado sin buena parte de las
legitimidades y recetas qu e las democracias occidentales lucan
orgullosas en aquellos ya lejanos aos 60. En los agnicos 80 se
postula adaptabilidad al cambio, imaginacin y capacidad de
innovacin de los poderes pblicos ante una sociedad que ha
aprendido, con fuertes prdidas y dificultades evidentes, amoverse en los nuevos parmetros.
La democracia es un tipo de rgimen poltico que, dejando al
margen explicaciones institucionalistas, permite el perfecciona-
miento constante del sistema gracias a los recursos plurales de
que dispone y gracias tambin a los mecanismos correctores que
incorpora. A medida que la democracia se ha ido consolidando,
se ha hecho ms complejo su funcionamiento, apareciendo ms
actores, grupos y colectivos que reclaman su parte en los
mecanismos de decisin y en los resultados de la accin de los
poderes pblicos. y ha variado as el norte de esa imprescindible
y constante necesidad de perfeccionamiento.
Se ha r oto la unidad formal del sistema, basada en'
un a
legitimidad que haca aparecer como correspondiente a la
salvaguardia del inters pblico general las acciones puntuales de
un o u otro servicio de la Administracin. Las racionalidades de
cada uno de los sujetos qu e participan en la accin pblica,
incluidos los mismo polticos o funcionarios, son distintas, como
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distintos son los recursos de que disponen y distintos los
resultados de su iniciativa.
La legitimidad de la accin de los poderes pblicos se basa
hoy ms en su capacidad de dar respuesta a las demandas de lossectores implicados en sus mbitos de actuacin que en su
terica legitimidad ideolgica o constitucional.
Si ello es as, quiere decir que el centro de atencin se ha ido
desplazando de la legitimidad formal de la actuacin de los
poderes pblicos, que es importante pero que bsicamente slo
garantiza su posterior control judicial, a la capacidad de saciar
las demandas que de manera creciente se le dirigen desde todos
los sectores y esferas de la sociedad. El acento deber situarse,pues, en la mejora de esa capacidad, que, en ltima instancia,
garantizar, dar legitimidad a la accin de gobierno.
A ese panorama le debemos yuxtaponer la difuminacin cre-
ciente entre aquello que es privado de lo qu e es pblico, provoca-
da por factores tan diversos como la prdida de valor del concepto
de servicio pblico, o por la imposibilidad de continuar asumiendo
el crecimiento del sector pblico en momentos de restricciones
financieras. Tendremos as otra de las razones que obligan a lospoderes pblicos a interesarse por todas aquellas tcnicas que le
permitan mantener un control sobre los resultados de las
acciones concertadas con el sector privado, cuando ya no basta
el asegurar la legalidad formal de su proceso de contratacin.
Si lo hasta aqu esquemticamente expuesto resulta plausible,
deberemos preguntarnos con qu instrumentos, con qu tcnicas
podemos abordar el estudio de la accin de los poderes pblicos
para averiguar por qu se ha escogido tal problema comoprioritario, cules son los objetivos que se persiguen, cul es el
camino de puesta en prctica y su efectividad, y finalmente,
cules son los resultados de esa accin administrativa, para
acabar preguntndonos si vala la pena el esfuerzo desarrollado.
y todo ello con un afn que supere la preocupacin por la
legalidad contable o procedimental. La variable independiente
qu e nos deber interesar conocer y analizar ser la poltica
pblica diseada, puesta en prctica y juzgada en sus resultados
por propios y extraos, mientras qu e tendrn consideracin de
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variables dependientes el resto de variables sociales o institucio
nales.
El anlisis de las polticas pblicas ha surgido co n fuerza para
responder a esas preocupaciones, y despus de su primer desarrollo en Estados Unidos ha ido ampliando su campo de
influencia y su operatividad en el continente europeo. En nuestro
pas, el tema no resulta nuevo entre aquellos que se dedican
precisamente a la elaboracin e implementacin de los programas
de actuacin de los poderes pblicos. Pero s debe reconocerse
que ha faltado hasta ahora un enfoque de este t ipo entre los
sectores dedicados a la reflexin e investigacin sobre la
Administracin Pblica y sus productos. Ha existido y existe una
mayor preocupacin por consideraciones estrictamente jurdicas
(de gran desarrollo en los momentos fundacionales de nuestro
nuevo estado democrtico) o poltico-institucionales (tambin
explicables por la novedad de nuestras instituciones polticas y
de nuestro sistema representativo). Mientras, otros aspectos se
desdeaban o ignoraban, hasta hace poco tiempo, considerndo
los, a veces, peligrosamente tecnocrticos.
Las pginas que siguen surgen, pues, co n la preocupacin de
favorecer un cierto cambio de cultura administrativa en nuestropas, sintonizando co n lo qu e parecen preocupaciones sociales
sobre los productos de la administracin, sobre la necesidad de
ofrecer un mejor servicio al cliente de esa administracin y
co n el estricto objetivo de ofrecer una descripcin de lo qu e en
otros pases es ya prctica habitual en el seno de la Administracin
Pblica y objeto de debate cientfico.
El trabajo tiene, pues, pretensiones de novedad, al menos en
la perspectiva de enfocar los problemas de la AdministracinPblica y sus actividades. Y, como tal novedad, presenta los
lgicos desequilibrios de tratamiento y de poco enraizamiento o
territorialidad en relacin. co n nuestra realidad. A pesar de ello,
los temas que destapa y las pistas que proporciona pueden
contrapesar los defectos mencionados y la falta de un a reflexin
m s espaola que esperemos en poco tiempo pueda darse.
En ~ s t e sentido, las aportaciones de autores espaoles delos que se hace mencin en la bibliografa de nuestro trabajo
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demuestran que la preocupacin por el tema existe desde hace
tiempo. Esperemos que contribuyamos entre todos a qu e se
extienda el campo de reflexin y anlisis sobre la realidad
administrativa de nuestro pas, contribuyendo a la mejora de su
funcionamiento y prestaciones.
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ESTRUCTURA DEL TRABAJO
- \En primer lugar se abordan, en forma discursiva, las razones i
que impulsan a cambiar el enfoque de los estudios sobre la
Administracin Pblica, desde una perspectiva ms centrada en
la legitimidad y legalidad de su actuacin a un a perspectiva ms
centrada en los resultados de esa actuacin y de las tcnicas o
anlisis que permitan mejorarla. Se hace, en ese apartado, un,
amplio repaso de la literatura ms importante aparecida en los
ltimos aos sobre el tema, y se postula la necesidad de abrirse
a la nueva perspectiva de anlisis que bajo el rtulo de public
policy viene desarrollndose desde hace tiempo y de formafructfera en otros pases.
El nuevo enfoque que se propone podra hacer ms real" el
trabajo descriptivo de nuestra realidad poltico-administrativa,
facilitando el seguimiento de los procesos de elaboracin y
desarrollo de los programas de actuacin pblica, y el entramado
de actores que intentan influir en los mismos. Pero tambin en el
terreno prescriptivo las aportaciones pueden ser tiles utilizando
el aparato instrumental que se describe. No resulta difcil
constatar en medios pblicos y privados una autntica obsesin
por hacer ms eficaz y eficiente la gestin de las administraciones
pblicas. Pero el nico campo en el que, hasta ahora, aparecen
recursos humanos y tcnicos para asesorar y contribuir a ese
esfuerzo de mejora es el de las escuelas de negocios y las
compaas dedicadas al consulting del sector privado.
Ahora bien, como resulta notorio, la realidad de la Adminis
tracin Pblica, su tradicin, su organizacin burocrtico-legal,
sus dependencias polticas o la falta de indicadores fiables de
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gestin comparables a los de la cuenta de resultados en el sector
privado hacen muy difcil la aplicacin generalizada de tcnicas
procedentes del rnanaqernent privado al mundo de la Adminis-
tracin Pblica. En este sentido, la perspectiva de trabajo que
abre la escuela del anlisis de las polticas pblicas puede
resultar prometedor al combinar una mentalidad de mejora de la
gestin, con una pl ena conciencia de las particularidades
propias del sector pblico.
Con la parte 11 se abre el qu e podramos considerar proceso de
anlisis de las polticas (ver Cuadro Introductorio). El primer paso
sera la definicin del problema qu e puede desencadenar la
puesta en marcha de una poltica pblica. Se intenta dejar de
lado una consideracin meramente objetivista del proceso dedeteccin de los problemas y se postula una visin de los
mismos ms ligada a las soluciones que generan. Se hace
alusin al complicado proceso que puede transformar una
determinada situacin problemtica en un tema de relevancia
pblica y se enumeran los factores qu e influyen en la posible
inclusin del mismo en la agenda o programa general de
actuacin de los poderes pblicos.
Finalmente, po r lo que hace a este apartado, se proponen
diferentes cuestiones qu e pueden ser relevantes en el momento
de plantearse la consideracin por parte de los poderes pblicos
de un cierto tema y de la solucin a tomar, en una perspectiva de
soporte a los decisores pblicos.
La tercera parte del trabajo se dedica al estudio de la s
alternativas de accin posibles, la fijacin de objetivos y la toma
de decisiones. En primer lugar se revisan las tcnicas de anlisis
de prospectiva que se pueden utilizar al e f e c ~ o de prever las
posibles consecuencias de cada alternativa.Posteriormente se dedica un a especial atencin a la proble-
mtica de la toma de decisiones, analizando las diferentes
perspectivas posibles y la relacin entre decisiones y polticas a,seguir. Se propone, asimismo, una cierta aproximacin al
estudio de las decisiones, con efectos no meramente descriptivos
sino tambin prescriptivos. Finalmente se sealan determinadas
tcnicas que pueden permitir una mejor determinacin de
objetivos, apuntando el instrumental tcnico que se viene
utilizando al respecto.
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CUADRO,INTRODUCTORIO
Decisin
I
Esquema de anlisis de polticas pblicas.
Fuente: DUNN, W., 1981, Publie policv analysis.
Englewood Cliffs (N.J.). Prentice Hall.
En el apartado cuarto, la atencin se concentra en el estudio
de la puesta en prctica (o implementacin) de las polticaspblicas y los problemas qu e presenta.
Despus de presentar los estudios tericos qu e iniciaron ese
campo de estudio, se plantean los modelos tericos con qu e se
puede abordar el complejo mundo de la implementacin, se
procede a sealar las ltimas aportaciones o preocupaciones en
este campo, con referencias a conceptos como policy netwok o
el tema de las relaciones intergubernamentales. Siguen despus
unas breves notas sobre el papel de la burocracia en la
determinacin e implementacin de las polticas pblicas.
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El apartado sexto se dedica a un tema qu e est despertando
una creciente atencin en todo el mundo y cuyos ecos se
empiezan a dejar sentir entre nosostros. Cules han sido los
resultados de la actuacin administrativa?, qu relacin tienen
esos resultados con los objetivos qu e se haban planteado al
disear esa poltica?, con qu estndares se pueden valorar
esos resultados? Este tipo de preguntas son a las qu e intenta
responder la perspectiva evaluadora de la accin de los poderes
pblicos que se describe someramente en este apartado.
Se enumeran los diferentes tipos de evaluacin en relacin a
la preocupacin qu e la origina y se estudian los intereses pre-
sentes en el proceso evaluador y su influencia en el mismo.
Es importante destacar tambin cul puede ser la utilidad delos anlisis de evaluacin, dada la tendencia a ignorar o a utilizar
en sentido partidista el tipo de informacin que generan sus
conclusiones. Finalmente se dedica un cierto espacio a analizar
quines pueden ser los mejores protagonistas de la evaluacin,
distinguiendo entre evaluaciones conducidas desde dentro de
la organizacin de aquellas confiadas a expertos externos.
La ltima parte del estudio se concentra en un campo al que
no se ha n dedicado muchos estudios, pero qu e parece de
indudable inters. Si cada vez se valora ms la capacidad deinnovacin de los poderes pblicos para enfrentarse a las nuevas
realidades, ello obliga, si no quiere caerse en el ms puro
incrementalismo administrativo, a plantearse la necesidad de
terminar o reestructurar las polticas y programas de actuacin
qu e se vienen desarrollando.
La sucesin o terminacin de polticas resulta, desde este
punto de vista, un tema clave, en momentos de restricciones y
recortes financieros, y un tema de especial impacto en la
estructura administrativa, dada la tendencia al continuismo y la
resistencia al cambio de toda organizacin burocrtica.
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CONCLUSIONES?
No existe, en el trabajo qu e aqu presentamos, un apartado
dedicado a las conclusiones. Difcilmente podra existir ta lapartado eh un estudio que pretende ser meramente introductorio
de un campo en que las publicaciones se cuentan por centenares
y donde cada un o de sus mismos apartados abre, en otros pases
con mayor tradicin en el tema, un campo de especializacin
propio.
No podemos, a pesar de ello, dejar de sealar algunos ele-
mentos que pueden ser relevantes:
El anlisis de polticas pblicas parece constituir un buencamino para plantearse la mejora en el funcionamiento y
en las prestaciones de la Administracin Pblica. A pesar
de ello no puede pensarse que esta nueva perspectiva
genere un recetario o manual de soluciones que pueda
aplicarse con xito de manera generalizada.
La mayor fuerza de esa perspectiva de anlisis reside en
su necesaria contextualizacin, de tal manera que difcil
mente podrn asumirse como soluciones de validez
general aquellos elementos que se hallan detectado como
positivos en un particular proceso de intervencin de los
poderes pblicos.
La utilizacin de ta l intrumental puede resultar mu y
conveniente en el seguimiento de ciertas polticas pblicas
especialmente gravosas desde el punto de vista del gasto
pblico, y sobre las que se quiere tener ms informacin
sobre los resultados que se consiguen para valorar su
continuidad o reestructuracin.
17.NALlSIS DE POLlTlCAS PUBLlCAS .. .-2
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- A medida que exista una mayor prctica en la utilizacin
de tales tcnicas en nuestro pas, podr pensarse en sus
capacidades prescriptivas, de gran utilidad en anlisis de
impacto que. quieran no slo detectar los posibles efectos
de talo cual decisin en el entorno, o sus posibles costes,
sino tambin los efectos polticos que puden producir y
los apoyos u obstculos que puede encontrar su imple-
mentacin.
Falta an demostrar cmo las tcnicas que tanta utilidad
parecen haber demostrado en pases como Estados
Unidos o los del rea escandinava puedan tener en
contextos ms latinos, con tradiciones de mayor secre-
tismo en el proceso decisional, y con una presencia mscamuflada de los intereses sociales. No obstante, la gran
fuerza que estn asumiendo este tipo de anlisis en
pases como Italia o Francia permite suponer que, si se
procede por caminos no mimticos, su fuerza puede ser
comparable a la adquirida en otros contextos.
No podemos tampoco imaginar que la introduccin de
estas tcnicas pueda suponer la suplantacin de la
capacidad decisional de quines estn constitucionalmente
legitimados para tomar decisiones. No se trata de ver a
polticos y analistas como elementos excluyentes. sino
como complementarios, entendiendo que de hecho el
analista slo puede intentar demostrar, segn sus capaci-
dades, cules pueden ser o cules han sido los efectos de
talo cual poltica.
Pero para hacer realidad muchos de los elementos hasta
aqu expuestos se debera potenciar e impulsar la realiza
cin de estudios concretos sobre ciertas polticas oprogramas de actuacin de los poderes pblicos en
Espaa, para as acercar ese "mundo ideal" que muchas
veces los estudiosos tendemos a imaginar con ese
"mundo real" que, precisamente, con tcnicas como las
aqu someramente presentadas se pretende analizar.
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1. RAZONES PARA UN CAMBIO DE PERSPECTIVA EN EL
ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. EL ANALlSIS DE
LAS POLlTICAS PUBLICAS
1. Transformaciones de l Estado. El dficit descriptivo
A pesar de las continuas referencias a las transformaciones
del Estado contemporneo, y a l a superacin de la dicotoma
Estado-Sociedad, a n mantenemos en pie buena parte del
paradigma estructural-funcional surgido del Estado liberal y
modificado por su posterior democratizacin. Se parta de la
hiptesis de que la sociedad era un conjunto de individuos
aislados, que se consideraban iguales ante la ley y cuyas
relaciones se basaban en reglas internas propias, no violables
po r la actividad de los poderes pblicos. El orden econmico se
estableca automticamente por el mecanismo de la libre
concurrencia y siempre al margen de la actividad estatal,
entendida como meramente subsidiaria y garantizadora de unos
derechos naturales que la Constitucin se haba limitado a
reconocer. Esa radical separacin entre Estado y Sociedad ha
sido superada desde hace muchos aos por la misma crisis delautomatismo regulador de la economa del sistema liberal, por la
democratizacin de las instituciones representativas y la exigencia
de que la igualdad genrica ante la le y tuviera una plena
efectividad social y econmica.
El nuevo Estado, el Estado Social, se orienta, desde un punto
de vista axiolgico, hacia una sntesis de los valores de la
personalidad individual, tpicos del liberalismo, y de los valores
sociales en el sentido histrico concreto que el vocablo social
adquiere desde el segundo tercio del siglo XIX; y desde el punto
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De un a manera u otra cabra decir que no slo ha entrado en
crisis la democracia en su doble componente econmica (Estado
del Bienestar) y poltico-constitucional (Estado Social), sino
tambin la manera tradicional de describir ese Estado. La fuerte
tendencia hacia una estructura poltica pluralista. o incluso
parcalizada (OL50N, 1965) ha surgido tanto de las aspiraciones
de la sociedad como del mismo desarrollo del Estado Social, lo
qu e ha llevado a la negacin de algunos principios estructurales
de l sistema poltico-institucional de referencia. El vaciamiento
de los mecanismos tradicionales de responsabilidad poltica y
ju r dica en el p ro ce so de toma de decisiones, la crisis del
principio de legalidad, la subversin en su efectivo funcionamiento
del principio jerrquico de la Administracin Pblica o el cadavez ms frecuente recurso a utilizar parmetros valorativos (y
absolutamente discrecionales) en la actuacin administrativa y
ju dic ia l son algunas de las consecuencias de esa tendencia que
ha llevado a hablar de ingobernabilidad del Estado Social (LOWI,
1969; HIR5H, 1976; OFFE, 1984; LUHMANN, 1983). El desarrollo
pluralista del Estado Social ha dado lugar a un orden poltico en
el cual las estructuras pblicas slo consiguen funcionar si
asumen un carcter extrovertido (BALDASSARRE. 1982), o sea, si
se mantienen estructuralmente abiertas a los intereses sociales,superando la mentalidad introvertida qu e piensa en un Estado
que funciona a travs de reglas formales de coherencia interna.
Por tanto, puede resultar inadecuada o estril un a actitud que
se limite a soar con el pasado, o a calificar como degeneracin,
o crisis todo lo qu e renueva, aunque por ahora de modo confuso,
las viejas reglas y equilibrios. Se trata de reconstruir las lgicas
qu e presiden las nuevas formas de decisin poltica y la s
interrelaciones que van establecindose entre organismos pblicos
y grupos socialestl Estado se ha ido convirtiendo en un actorsocial ms, si bien dotado de una dimensin especfica y con
unos medios y tcnicas de accin muy especiales, que le
relacionan con el resto de protagonistas sociales en la arena de
toma de decisionesJ Ello conlleva un cambio profundo en la
ptica a travs de la cual se han de observar los problemas de l
Estado, los mismos fundamentos de lo poltico, las concepciones
del poder y sus mismos principios justificativos o legitimadores
(vase figura 1).
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FIGURA 1
Actores relevantes en el proceso de formacin de las Polticas Pblicas.
Fuente: FREDERICK S. LANE, 1986, Curren! issues in Public Administretion,
Nueva York, S. Martn Press.
En definitiva, el cambio de la estructura subjetiva del poder
pblico , la dispersin de la autoridad poltica en entes e
instituciones descentralizadas, la fragmentacin de la decisin
general en estructuras particulares slo relacionadas funcional-
mente y la creciente conversin del Estado en una instancia
paritaria (no superior) polticamente activa en la dinmica social
son algunas de las consecuencias de esa progresiva pluralizacin
o fragmentacin del Estado Social, con un poder mucho menos
soberano y racional, y mucho ms relacional o limitado
(LUHMANN, 1975).
2. Cambios en el funcionamiento de la Administracin
Pblica
La naturaleza de la Administracin moderna tiende a identi-
ficarse con la burocracia. La burocracia, afirmaba solemnemente
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Hegel, es el espritu del Estado. Marx afirmaba por el contrario
que la burocracia simbolizaba la falta de espritu de ese Estado.
Pero si hablamos de burocracia, el modelo al cual hemos de
referirnos no es el de Hegel o el de Marx, sino el construido po r
Max Weber a principios del siglo xx En el modelo weberiano elnacimiento de la burocracia moderna representa uno de los tresaspectos esenciales del proceso de racionalizacin moderna,
junto con el sistema jurdico y la organizacin capitalista de la
actividad empresarial. En ese poder legal, distinto de los otros
tipospuro, el poder tradicionaly el podercarismtico, encontramos
las caractersticas ideal-tpicas del sujeto (la burocracia) y del
ordenamiento (la administracin). El sujeto est constituido por
los funcionarios especializados, qu e trabajan a tiempo completo,
remunerados por el erario pblico, profesionalizados y sometidos
al poder de direccin de los polticos. El ordenamiento contendra
tres caractersticas estructurales tpicas: la rgida divisin del
trabajo por competencias, establecida a travs de normas
objetivas, qu e constituira la dimensin horizontal del modelo; la
continuidad de los rganos administrativos, qu e vendra a ser su
dimensin temporal; y la estructura jerrquica, que completara
el modelo en su dimensin vertical (WEBER, 1944, pp. 225 Y ss.).
Si hoy burocracia es sinnimo de rigidez, de conservadurismo,de complicacin, para Weber constitua, junto con su hermana
gemela la empresa capitalista, una gran innovacin dinmica.
Era el vestido administrativo del mercado moderno (RUFFOLO,
1986, p. 274). Una especie de respuesta eficaz a la exigencia
generada por la revolucin industrial de decisiones rpidas,
previsibles y eficientes. Para Weber la burocraca reduca la
complicacin, el desorden, la arbitrariedad y discrecionalidad
tortuosas de la s antiguas administraciones seoriales o patrimo-
niales, sustituyndolas por una red geomtrica de estructuras yde procesos claros y diferenciados, en cuyo seno las relaciones
mercantiles podan desarrollarse libremente. Ese esquema era
para Weber smbolo autntico de racionalidad.
El modelo weberiano refleja, con los evidentes matices y
diferencias sobre todo entre las realidades anglosajona y
continental, las caractersticas estructurales fundamentales que
la Administracin Pblica ha incorporado en los pases capitalistas
occidentales, en la fase de formacin y desarrollo del Estado
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liberal. Y ese modelo se ha concretado en elementos como la
delimitacin competencial por rgano, la centralizacin de
decisiones, lo s controles previos a la ejecucin, y sobre todo a
travs de la rgida predeterminacin de los procedimientos.
En la problemtica del Estado de Derecho la formalizacin de
los procedimientos decisorios tiene sobre todo el sentido de dar
garantas a los ciudadanos sobre un posible uso arbitrario del
poder. La previsin de los diferentes trmites, la fijacin de
trminos perentorios y escalonados, el proveerse de los informes
establecidos procedentes de otros rganos administrativos, son
elementos que se encuadran en el intento de constreir a la
Administracin Pb lica a un comportamiento previsible. La
misma conversin de la actividad en rutina no es un elementode estandarizacin de la produccin, surgida de necesidades o
preocupaciones de eficiencia. La preocupacin de fondo es la
regularidad, en su doble acepcin, de la actividad administrativa.
Una buena prueba de ello es el inters que existe en muchos
pases europeos en disponer de una le y general sobre el
procedimiento administrativo, que dicte de manera uniforme y
tipificada algunos principios generales aplicables por igual a
todos los posibles procedimientos (MORTARA. 1982; DENTE, 1986).El balance de todo ello es la preocupacin po r el procedimiento
ms qu e la preocupacin por el resultado de la accin adminis-
trativa. La tensin no se produce en la determinacin o el control
sobre los resultados de la actividad administrativa, sino sobre la
legalidad de la actuacin, el proceder a travs de las reglas
establecidas. La legitimacin social del poder constituido se
fundamenta en la legalidad, entendida aqu no como positividad
formalmente correcta sino como racionalidad procedimental.
Las decisiones se justifican, no a travs de los resultados queconsiguen, sino a travs de la reestructuracin de las expectativas
mediante un proceso de comunicacin (LUHMANN, 1969, citado
por BALDASSARRE, 1982, p. 64), centrado en la participacin en un
determinado procedimiento (elecciones, legislacin, procesos
judici ales, procedimientos administrativos). '
Pero esa situacin compatible con el bajo nivel de prestaciones
que el Estado de l XIX y principios de l xx deba asumir va
resultando menos adecuada a medida qu e aumenta el nivel de
intervencionismo estatal. Los procesos polticos y econmicos
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del siglo xx ha n provocado un cambio cualitativo y cuantitativo de
los sistemas administrativos estatales. Por un lado nuevas
tareas son asumidas por las administraciones pblicas y po r
otra parte nuevos rganos o entes se crean para llevarlas a cabo.
La fortsima expansin del gasto pblico viene acompaada de
una distinta composicin del mismo. De un gasto pblico
centrado preferentemente en las tareas de defensa militar y de
mantenimiento del orden interno a un tipo de gasto en el cual
resultan dominantes las partidas relacionadas con el welfare y
las inversiones en la actividad econmica directamente controlada
por el Estado (ROSE, 1976). Pero a esta expansin del gasto
pblico le corresponde un incremento correlativo de personal de
las administraciones pblicas, incremento que sufre una aceleracin notable a finales de la segunda gran guerra. En 1976 el
empleo pblico era el 14,2 por 100 del total del empleo en
Alemania Occidental, el 21 J po r 100 en Gran Bretaa, el 12,3por 100 en Italia o el 19,4 por 100 en Estados Unidos (CASSESE.
1983, p. 304).
Ello ha provocado transformaciones evidentes en las relaciones
entre Administracin Pblica y Sociedad, tanto por lo qu e hace a
su nivel de interrelacin como a la lgica que preside la
legitimidad de la actuacin pblica. La intervencin masiva delEstado en los procesos socio-econmicos, en la organizacin
cultural, ha favorecido un fortsimo incremento del asociacionismo
privado con finalidades de presin sobre el Estado. Las adminis
traciones pblicas se han abierto a ese entramado de grupos
clientelas externo, creando una red de influencias e intereses
(estudiadas con profundidad por los tericos del neocorporati
vismo) que han erosionado y erosionan cada da ms los
tradicionales confines entre esfera pblica y esfera privada.Por otra parte, hemos visto anteriormente cmo las formas de
legitimidad surgidas con el ideal racional-weberiano partan del
ejercicio de un poder rigurosamente impersonal. La trama
pluralista del poder poltico ha hecho que el poder impersonal
(cuya expresin paradigmtica sera la mxima gobierno de las
leyes y no de los hornbres) ( B O B ~ I O , 1984, pp. 148 y ss.) fueseadquiriendo caractersticas cada da ms personalizadas
(BAlDASSARRE, 1982, p. 73). La introduccin de intereses y de
grupos antagonistas en el circuito institucional del poder ha
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modificado no slo el proceso de po/icy-making, sino tambin la
base de legitimacin, qu e si antes se fundamentaba en la
superioridad del poder impersonal (legal, racional), ahora se
empieza a fundamentar en la confianza de la relacin personal(de persona, grupo, clan o asociacin), basndose en ia conviccin
de una mayor capacidad de resolucin de los problemas sociales
planteados. Empieza a contar ms el resultado qu e la legalidad
o la conformidad a los procedimientos establecidos (MAYNTZ,
1985). Transformndose, paralelamente, la legislacin, pasando
de un tipo de normativa de aplicacin y contenido generalsticos
como gua de la actividad administrativa a un tipo de reglamen-
tacin adhoc, de alcance limitado y particularizado (PANEBIANCO.
409).Todo ello no quiere decir qu e se sustituyan un tipo de reglas
por otras, o se elimine el control procedimental basado en
criterios de racionalidad, sino que se solapan, se suman unos
criterios y unas normas con otras, provocando una creciente
complejidad y fragmentacin de las tareas y organizacin de la
Administracin Pblica contempornea. Y esa confusin organi-
zativa, esa dinmica cada vez ms compleja de relaciones
intergubernamentales se va convirtiendo en la r egl a, y no la
excepcin, dentro de los mecanismos institucionales. De la
misma manera que la jungla normativa permite todo tipo de
adecuacin al caso de la normativa, aplicando la ms conve-
niente, ignorando la qu e no interesa, o supliendo una determinada
laguna co n u na interpretacin ad hoc. En un proceso qu e
Luhmann califica de ilegalidad til (citado po r MAYNTZ, 1985, p.
126).
El gobierno, entendido como la actividad de direccin hacia
la consecucin de objetivos generales, va contigurndose cadada m s como gobierno de la fragmentacin y para la fragmenta-
cin (DENTE. 1985, p. 269). Por tanto, sera mejor que todo
debate institucional' partiera de esa realidad. Podramos, pues,
empezar a dudar de la i de a de un gobierno global, capaz de
afrontar con coherencia y racionalidad la totalidad de las tareas
de una moderna administracin. Precisaramos un enfoque
distinto al que, directamente heredado de los esquemas webe-
rianos, se ha venido aplicando a los problemas de la Administra-
cin Pblica contempornea.
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3. Constitucin y polticas
La evolucin del Estado ha alterado tambin profundamente
la significacin del principio de legalidad, una de las columnas
vertebrales de legitimacin del Estado contemporneo. Varioselementos podran ilustrar esa afirmacin. Por un lado, la gran e
inusual libertad de que gozan los poderes sub-legislativos para
realizar las tareas que tiene encomendadas el Estado. Por otro,
los grandes espacios no-legislativos que se crean, bien por
falta de decisin al respecto, bien porque la resolucin de los
conflictos se realiza al margen de la arena legislativa. La prctica
de leyes-medida, cada vez ms particularizadas, o bien de leyes
manifiesto de total inaplicacin, pero de utilidad poltica; la
creciente personalizacin y politizacin de la Administracin
Pblicaa la qu e ya hemos aludido. Todo ello ha ido socavando el
principio de legalidad, dejndolo casi en un a reminiscencia
ochocentesca (BALDASSARRE, 1982, p. 67), como podra ser la dela supremaca parlamentaria en materia legislativa.
Pero si ese Estado basa su legitimidad fundamentalmente en
esa legalidad, y por su misma naturaleza convierte a ese mismo
fundamento en un medio de combate poltico (SCHMITT, 1932),
entonces debe desplazar esa frmula legitimadora a lo nico queparece quedar fuera de esa confrontacin constante: la Constitu
cin. La Constitucin, o la legalidad constitucional, se convierte
as en la justificacin, muchas veces nica, del ejercicio del
poder. En los Estados Unidos la Constitucin y las interpretaciones
que sobre la misma da el Tribunal Supremo juegan un papel
decisivo en el mantenimiento de las creencias sobre la bondad
de la actuacin del Estado (politv (CARTER, 1985, p. XIII).
Para algunos autores, a pesar de las transformaciones del
Estado contemporneo, resulta inaceptable ei calificativo desurvivance (BURDEAU) aplicado a la Constitucin. Por el contrario,
afirman, en una situacin de crisis como la actual, sin la
Constitucin, el orden jurdico carecera de principios firmes y
ciertos; la organizacin del Estado de sustentacin slida; la
accin poltica de disciplina; y la gestin administrativa de
verdadero control (HESSE, 1983; DOGLlANI, 1982).
Lo que parece evidente es qu e la misma evolucin del Estado,
el incremento de su s funciones, la estatalizacin de muchos
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mbitos de la actividad social, la superacin, en fin, del mitoliberal que postulaba la radical separacin entre la sociedad y el
Estado ha venido acompaada de una progresiva constituciona-
Iizacin de las relaciones polticas. As, el sistema constitucional,
transformndose parcialmente, se ha ido regenerando de algunamanera, para poder as garantizar su propia validez.
Como es bien sabido, la primera regulacin liberal era
escueta y dbilmente normativa, y en general se reduca a la
estructura y funciones de los principales rganos estatales y a la
proclamacin de algunos derechos civiles. Las Constituciones de
la postguerra, y en mayor medida las ms recientes del sur de
Europa, han ampliado grandemente los mbitos y materias
regulados constitucionalmente, haciendo considerar conceptoscomo el de Constitucin Econmica, que expresa el inters
constitucional por regular las relaciones econmicas de los
actores pblicos y privados (GARCA PELAYO. 1979).
El constitucionalismo del siglo xx. marcado por los desastres
provocados por las dos guerras, ha tendido a instaurar un orden
institucional y social diferente del qu e fue destruido, y tambin
diferente del que existira si realmente las relaciones polticas y
sociales se desarrollasen espontneamente, tal como postulaba
la dogmtica liberal. La Constitucin no poda continuar siendo
un simple texto en el que se incorporase, reflejase y garantizase
un sistema de relaciones preexistente en la sociedad. Y ello no
poda ser ya as porque la Constitucin no responda a los ideales
je ffersoni ano s qu e la entendan como expresin de los principios
del Derecho Natural, cuya realizacin se dejaba al libre operar de
la s leyes naturales inmanentes en la sociedad. Ni tampoco
responda al ideal rousseauniano que entenda la Constitucin
como conjunto de principios de un ordenamiento jurdico globalque comprendiera Estado y Sociedad Civil, y en el qu e las leyes
naturales deban sancionarse jurdicamente e imponerse ante la
corrupcin de la naturaleza humana.
El constitucionalismo de nuestro siglo, qu e se presenta como
si tratase de crear ex novo un orden que comprenda Estado y
Sociedad, parece un constitucionalismo distinto, pesimista ante
la virtualidad de la ley formal y general, incrdulo con respecto al
automatismo del equilibrio liberal y, por tanto, que no acepta un
concepto de Constitucin qu e entienda la misma como la
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proclamacin sinttica de principios que reflejan verdaderamente
las necesidades y las caractersticas sociales (HABERMAS, 1979).
El orden jurdico que pretenden instaurar las-Constituciones de l
siglo xx no parte de una realidad que simplemente se ha de
recoger jurdicamente, porque parecen conscientes de que slopodrn existir aquellos derechos y libertades que se confieran a
partir del texto constitucional. En ese sentido, las Constituciones
de este siglo son exponentes de un proceso de hiperpositivacin,
ya qu e se presentan no slo como autosuficientes sino incluso
como autogarantizadoras. Los textos constitucionales contempo
rneos aparecen as como replegados en s mismos, preocupados
por la bsqueda de instrumentos que protejan el modelo de l
orden normativo que formulan. Prueba de ello seran las normas
racionalizadoras de l mismo proceso poltico (la Constitucin
como Instrument of Government) qu e no quieren dejarse
indefinidas (HESSE, 1983).
Asimismo, la introduccin de la Justicia Constitucional, las
garantas de rigidez constitucional y, sobre todo, el reconocimiento
de la inmediata val idez de las disposiciones relativas a los
derechos fundamentales expresan tambin una profunda des
confianza en la ley.
Ese proceso no puede simplemente definirse como muestrade un nuevo iusnaturalismo. No tiene nada de natural la forma
del Estado Social que las Constituciones contemporneas han
consagrado. La forma de Estado Social ha s id o elegida e
impuesta por un conjunto de fuerzas que en un momento dado
han logrado ejercer su predominio. Ese Estado Social existe en
virtud de un acto de voluntad, de un acto constituyente, y slo
tiene garantas de permanencia en virtud del mantenimiento de
esa voluntad. Las Constituciones de la segunda postguerra y las
ms recientes de la Europa mediterrnea consagran un orden
que no se pretende reconstruir sino fundar ex novo, y surgen de
un a conviccin, dramticamente aprendida, de que ese orden
debe protegerse ya que la s experiencias de nuestro siglo no
ofrecen base suficiente para pensar que la civilizacin de l
hombre sea una de sus ms consolidadas tradiciones (HABERMAS,
1973).
Pero el problema que se nos plantea aqu es averiguar o
plantearnos cul sera la operatividad real de esa normatividad
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constitucional. Cul sera su real fuerza prescriptiva. Hasta qu
punto los textos constitucionales podran servir de norte en esasituacin de creciente irracionalidad (segn los parmetros
weberianos) y fragmentacin de la actuacin pblica y de las
relaciones sociales que ha provocado la nueva situacin econ-
mica y social, con los evidentes dficits descriptivos ya mencio
nados.
En ese sentido se ha planteado repetidamente la relacin
Constitucin-realidad. Se ha n dado muchas interpretaciones al'respecto (vase GOMES CANOTILHO, 1980, pp. 87 Y ss.). pero
podramos plantear Ias do s siguientes como emblemticas. La
primera entiende a la Constitucin a partir de su rigidez (que no
de su inamovilidad), como inmediatamente eficaz, superando laconcepcin de la ley como intermediacin necesaria entre texto
constitucional y realidad. En esa concepcin la inaccin del
poder, la inactividad del legislador ante problemas acuciantes de
la realidad podr se r superada por la existencia de rganos y
sujetos difusos que podrn recurrir directamente al Tribunal
Constitucional o a los mecanismos de la iniciativa popular.
En la otra concepcin la Constitucin se entiende como
norma de hecho flexible y, por tanto, que cede ante la actividaddel cuerpo legislador, actividad que, por otra parte, se considera
insustituible. En ese sentido, la validez de la Constitucin se
entiende siempre en entredicho po r se r incapaz de controlar
efectlvarnente el poder poltico. Su grado de validez depender
de su grado de aceptacin por parte de los sujetos polticos.
La actual situacin poltica, econmica y social rene todas
las condiciones para convertirse en un 'autntico momento de
prueba para una Constitucin normativa. Es, en ese contexto,
cuando la fuerza de la Constitucin como garanta formal de laspautas de funcionamiento del sistema y tambin de garanta de
valores como el de la igualdad, puede resultar significativa. Yes
ahora cuando se est demostrando una creciente politizacir
de ese formalmente supremo instrumento garantizador.
Weber ya sealaba que el proceso legitimador del Estado
moderno descansa en que la disposicin a obedecer al poder
constituido depende de un a doble creencia o consideracin de
racionalidad-respecto-al-valor (Wert-Rationalitiit) o, ms fre
cuentemente, de una racionalidad-respecto-al-objetivo (Zweck-
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Retionetitt). Si n duda entre la s motivaciones que pueden influir
en convertir en legtimo un poder poltico en un ordenamiento
determinado encontraramos ambas racionalidades weberianas.
Ahora bien, si la s ms basadas en los valores fueron particular
mente fuertes e influyentes en las situaciones de postguerra (y a
ello hemos aludido al hablar del proceso constitucional de
entonces), debido a la idea de restauracin de valores sustan
ciales ligados a una dignidad humana maltrecha por sistemas
polticos que basaban el culto al poder en elementos irracionales;
las otras, en cambio, han avanzado cuando la fidelidad a un
Estado, que se funda sobre todo en su capacidad de expandir el
bienestar, se ha vinculado estrechamente a las expectativas
colectivas acerca de la capacidad de l poder de satisfacer eficaz yeficientemente la s prestaciones sociales necesarias.
Todo ello nos lleva a la consideracin de que tambin la
Constitucin, enmarcada en esa va de legitimidad basada en la
racionalidad-a-travs-del-valor, ha sufrido es e mismo desgaste o
retroceso legitimante. Agravado adems por su politizacin.
que la ha convertido en arma arrojadiza entre opciones polticas
distintas, hasta el punto de institucionalizar y generalizar ese
conflicto a travs de los Tribunales Constitucionales (SALDASSARRE,
1978, pp. 121 y ss.).Esos Tribunales Constitucionales, pensados originalmente
para resolver conflictos de compatibilidad legislativa formal, han
entrado en una dinmica, po r la misma lgica de la s transforma
ciones de l Estado, de gran intervencin en las polticas pblicas
planteadas, con pocos instrumentos tcnicos para ello, pero con
una indudable fuerza sobre los actores legislativos que condicio
nan sus trabajos a las pautas de interpretacin constitucional de
esas Altas Cortes, y con sentencias de fuertes repercusiones
financieras. Lo que provoca u na r el ac i n de popularidad
impopularidad basada ms en la concreta forma de resolver la s
issues que se le s plantean que en su condicin de guardianes
supremos de la Constitucin (CARTER. 1985; LANDFRIED, 1985;
CALDEIRA, 1986; SORACE-ToRRICELLI, 1984).
Estos elementos no s llevan a poner en duda la capacidad
prescriptiva de la Constitucin, al menos como remedio
legitimador, de suprema normatividad, en la actual fragmentacin
y falta de un a racionalidad generalmente aceptada. Dogliani
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planteaba en un excelente trabajo (DOGLlANI, 1982) la siguiente
cuestin: Son insuficientes las prestaciones sociales porque
son escasas, o son insuficientes porque estn distribuidas sin un
criterio "legtimo" (p. 109).
Si la respuesta viene dada por la primera de las hiptesis
entonces, afirma Dogliani, la relacin entre premisa constitucional-
realidad constitucional ser su funcionalidad. Pero de hecho esa
es ho y la forma m s generalizada de valoracin de las funciones
pblicas. Como dice Offe (OFFE, 1984, p. 138), hay una nica va
de establecer un equilibrio general entre legitimidad, eficacia y
eficiencia: que la legitimidad constitucional venga reforzada po r
la capacidad del sistema de satisfacer las demandas y necesidades
sociales.
4. las vas de adaptacin al cambio
Desde otro ngulo, tambin ha n ido surgiendo aportaciones
prescriptivas encaminadas a racionalizar, mejorar o simple
mente reformar la Administracin Pblica, con el fi n de superar
o reducir ese gap existente entre paradigma descriptivo y
realidad. Alejandro Nieto ha calificado esa constante voluntad
reformadora de una manera radical: la reforma burocrtica seno s aparece como un Babel ininteligible (NIETO, 1986, p. 345). Y
conclusiones similares encontraramos en los anlisis realizados
en la mayora de pases occidentales (DENTE, 1984; CROZIER,
1984: LA PALOMBARA, 1963).
En efecto, en los aos 60 y 70 se desarroll un intenso
movimiento reformista en el qu e mezclaban trminos como
democratizacin, descentralizacin o planificacin como
antitticos a los considerados defectos del sistema burocrtico:tecnocracia, centralismo o sectorialisrno. Son, como vemos,
principios genricos e incluso equvocos, pero ello demuestra la
dificultad de hablar de. reforma de la Administracin Pblica
aplicndolo a un contexto administrativo tan variado y diverso
(
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Empecemos por la denominada democratizacin de la
Administracin Pblica. Se tratara de adecuar los aparatos
administrativos a los principios constitucionales o de hacer ms
representativa la burocracia pblica, partiendo del diagnstico
de que la ineficacia de las actuaciones pblicas procede de la
excesiva separacin entre los aparatos administrativos y la
sociedad civil. Sera una manera de romper la excesiva
impersonalidad del poder legal burocrtico ideado por Weber.
En este sentido, la tcnica ms utilizada es la de la participacin,
es decir, la intervencin en el proceso de administracin
burocrtica de los intereses tanto individuales como colectivos.
Ello contrarrestara las tendencias tecnocrticas y autoritarias
que estn presentes en la evolucin del Estado contemporneo,a pesar de los riesgos qu e ese proceso de apertura de la
Administracin Pblica puede provocar al facilitar la presin de
los grupos con intereses particulares.
Otra va posible era la de expandir la capacidad operativa de
los rganos ms directamente representativos, restableciendo
el papel central del Parlamento en la direccin y control de la
actividad general o exigiendo un a mayor intervencin de la s
asambleas representativas de menor nivel (regional o local)(vase la abundante literatura sobre la centralita del Parlamento
en Italia. Por todos QuadernidiDemocraziaeDiritto. 11 Parlamento,
Roma, 1978).
Tambin era posible centrarse en la manera de organizar los
aparatos administrativos. El razonamiento era el siguiente: no es
posible construir una organizacin democrtica y responsable
ante la sociedad (a travs de la participacin) y ante el sistemapoltico (a travs de la centralidad de las asambleas represen-
tativas) si las estructuras internas mantienen criterios antidemo-
crticos. Se pona en cuestin el principio jerrquico, proponiendo
grupos de actuacin ms flexibles, con coordinadores como
alternativa m s profesional al jefe jerrquico.
Es evidente que la s posibilidades de participacin de los
individuos y de los colectivos en los procesos de toma de
decisiones de diverso tipo han aumentado sensiblemente en lo s
ltimos aos. Sobre todo en el mundo de la enseanza yen el de l
trabajo. Algunos avances se han producido tambin en la
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manera de trabajar de las asambleas representativas, y la
difusin del concepto italiano de centralita ha influido en la
generalizacin de mecanismos de hearings o de otros instru
mentos de impulso parlamentario de la accin poltica y de
gobierno.
A pesar de ello, no parece que se pueda hablar de democra
tizacin de la Administracin Pblica. Hay quien, de hecho,
califica esa pretensin de contreddizione in termini (DENTE,
1984, p. 406). En muchos casos el problema deriva de compo
nentes estructurales qu e parecen muy difciles de modificar.
Pero podemos sealar incluso cmo en los ltimos tiempos la
tendencia parece ir en sentido opuesto, es decir, en el sentido de
reforzar la centralizacin de las decisiones y las vinculacionespoltico-burocrticas. Vanse las reformas impulsadas en diversos
pases en su estructura ministerial (BLONDEL, 1986), o en el casode Espaa con el peso decisivo del conglomerado de asesores de
la Presidencia, o la reorganizacin de las funciones de la reunin
de Subsecretarios, qu e parecen reforzar la centralizacin deci
sional existente (LPEZ GARRIDO, 1985; BAR, 1986). Tampoco
deberamos olvidar el proceso de integracin europea y sus
repercusiones en este campo. Podemos tambin sealar como
un factor ms de dificultad el cambio en el ambiente social
producido en los ltimos aos. La cada de los movimientos
sociales de los 60 y 70 parece incontestable, y ello ha provocado
en algunos casos la crisis de los mecanismos participativos.
Tampoco es ajeno a ello las desviaciones que en algunos casos
se han producido al pasar de la participacin al -clientelisrno-.
ya que, de hecho, las organizaciones participantes no pretenden
representar unos hipotticos intereses generales, sino sus
intereses especficos. En definitiva, se ha provocado un ciertoreflujo de la tendencia a la democratizacin de la Administracin
Pblica y una recuperacin, ahora en positivo, de la eficiencia;
considerada hace aos como fantasma de la tecnocracia.
Muy ligada a la exigencia de la democratizacin se plante la
necesidad de reforzar la periferia, descentralizando decisiones,
propiciando lo qu e se vino a calificar c om o u na autntica
reforma del Estado. En un cierto momento s.e afirm en toda
Europa que el mantenimiento de la cen'trali'zacin' polticaimplicaba altos costes de eficacia y eficiencia. No se podan
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mantener polticas centralizadas dada la diversidad de situaciones
a las qu e se haba de hacer frente y dada una Administracin
central de dimensiones excesivas. Las decisiones no se hicieron
esperar, afectando tanto al nivel regional como al local. As, en
Italia, Canad, Blgica, Gran Bretaa, etc., o incluso en la
jacobina Francia, se plantearon en diversos momentos y con
diversa fortuna respuestas a esa problemtica.
Esta corriente descentralizadora ha provocado intensas pol
micas (PORTER-OLSEN, 1976; MAYNTZ, 1985) y no menores
resistencias. Los partidarios de mantener un cierto grado de
centralizacin aluden a que desde el plano central adquieren
ms relevancia los intereses generales y se puede actuar m s
rpida y unitariamente. Pero, aducen sus contrincantes, ladescentralizacin permite, mucho mejor qu e cualquier solucin
central, la adaptacin de la actuacin administrativa a las
condiciones respectivas del lugar o situacin o a las necesidades
concretas de sus ciudadanos.
Por todo ello las relaciones Estado-entes regionales o locales
se han caracterizado siempre por el conflicto y la reivindicacin.
Las resistencias del aparato administrativo central a perder
competencias han sido y son evidentes. Lo qu e comportaba, de
alguna manera, la transformacin de esa reforma del Estadoanimada por fuertes Ideales (democratizacin, autonoma), en
un a constante cadena de conflictos, resueltos po r la va jurisdic
cional o por la va de la negociacin poltica.
No tiene nada de extrao ese fenmeno, si pensamos que en
todo proceso de dislocacin, de fractura de poder, surgen
conflictos y tensiones. Pero lo que s podemos destacar es la falta
de cultura administrativa de los centros de decisin poltica para
prevenir tales conflictos o preparar estrategias adecuadas paramitigarlos. Ello ha provocado tentaciones, de los de arriba, de
transferir competencias de manera parsimoniosa; de los de
abajo, de recoger todo lo qu e se daba si n pensar en su posterior
utilizacin, o la tendencia evidente de aumentar el poder por
parte de los entes intermedios recuperando competencias de los
de ms abajo (los entes locales), dadas las resistencias congnitas
del aparato central a ceder poder.
En definitiva se ha transformado realmente la situacin, pero
cambiando muchas de la s posiciones de partida. Los ayunta-
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mientos pueden observar preocupados el nacimiento de un neo
centralismo regional, y pueden revalorizar su relacin directa
con los Ministerios centrales e incluso buscar relaciones supra
nacionales. Mientras, las regiones pretenden crecer competencialmente por arriba y por abajo, multiplicando la tensin. Es
evidente qu e hoy la "periferia del Estado tiene ms poder que
antes, pero existen fenmenos preocupantes de fragmentacin
del sistema poltico-administrativo, con el resultado de mayor
conflictividad entre intereses contrapuestos, de proliferacin de
vetos o acusaciones mutuas y, por tanto, de una mayor dificultad
para la accin de los poderes pblicos. En definitiva, ms
complejidad a cambio de una posible mayor afinacin de las
polticas.
Tambin la planificacin lleg a ser sinnimo de respuesta
general a los males endmicos de la Administracin Pblica. y
ello se debe probablemente a la identificacin que se produce
normalmente entre planificacin y racionalidad. Un proceso
planificado sera aquel qu e realizara una ptima distribucin de
recursos con respecto a los objetivos previamente establecidos.
Se trataba, por tanto, de encontrar en la planificacin el
"mtodo general de respuesta racionalizadora de la actuacinadministrativa.
De entrada. planificar implica una capacidad de fijar los
objetivos de la accin de los poderes pblicos por parte del ente
de nivel superior y al mismo tiempo la posibilidad de intervencin
en el proceso de decisin y de puesta en prctica de los entes
administrativos inferiores. Pero, generalmente, la intervencin
en la definicin de objetivos apenas si se produce, y en el mejor
de los casos se escucha o se conecta con lo dems entes para
asegurar su complicidad o colaboracin. Pero, a pesar de ello, se
usa mu y frecuentemente la terminologa propia de la planificacin
o de la programacin. Planes energticos, de obras, de carreteras,
programas especiales, etc., se suceden continuamente, sin qu e
la manera de abordar esos problemas o la formulacin de los
objetivos haya variado sobremanera. En muchos casos seesconde una simple distribucin de recursos, un catlogo de
necesidades sociales o un elenco de prioridades de intervencin.
En el mismo campo y dentro de la misma racionalidad, perocon una problemtica de aplicacin distinta, nos encontramos
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con todos los Intentos de presupuestacin po r programas o de
organizacin por objetivos. que tan de actualidad estn en
Espaa a partir del proceso de reforma administrativa iniciado en1982. El esquema general que est en la base de esas
propuestas de racionalizacin es el siguiente: fijacin de objetivos,
examen de los recursos disponibles, diseo de estrategias para
alcanzar los objetivos. seleccin de alternativas posibles, eleccin
de indicadores de gestin y creacin de mecanismos de cuanti
ficacin como medida de xito o de consecucin del objetivo. La
finalidad Implcita de tales tcnicas es la de disponer de un a
visin global e integrada no slo de lo qu e se prev que sern la s
necesidades a medio plazo, sino tambin de la capacidad de
responder a los mismos por parte de la Administracin.El problema que existe en la aplicacin de este tipo de tcnica
presupuestaria y de gestin en la Administracin Pblica es la
gran resistencia de la tradicin Jurdica y burocrtica que
impregna la Administracin Pblica contempornea y a la que ya
hemos aludido El esquema que acostumbra a utilizarse es el de
ley-competencia acto-control, en el cual es absolutamente irrelevante el hecho de qu e se consiga o no finalmente el objetivobuscado. Con ello la reforma que introduca en muchos pases la
tcnica del PPBS como solucin racionahzadora y optimizadora
de la actuacin administrativa ha conducido a un mero nomina
lismo, qu e ha cambiado formalmente el presupuesto clsico o
funcional con el simple aadido de la etiqueta de "programa. En
muchas administraciones ello ha llevado a la creacin, parad
jicam en te , de unas oficinas de programacin encargadas de la
preparacin de tales objetivos y transformaciones, pero que
deban respetar la tipificacin procedimental, lo s procedimientos
de contratacin o los controles de legitimidad. En la prctica, ellosignifica separar totalmente la actividad programadora de la
actividad ordinaria, tergiversando los objetivos tericos y lafilosofa de la programacin. Y lo mismo podra decirse, en este
anlisis necesariamente superficial, de la actividad o la iniciativa
planificadora en el conjunto de la Administracin Pblica
(WILDAVSKY, 1970; SCHICK, 1966; ZAPICO, 1988).
Resumiendo, podemos decir que los intentos y la s iniciativas
reformadoras de la Administracin Pblica se han id o sucediendo
en estos aos. Qu e en muchos casos esas iniciativas ha n
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provocado importantes transformaciones de la realidad qu e
pretendan mejorar. Pero tambin cabra asegurar qu e esas
mismas iniciativas reformistas han generado problemas nuevos
y quiz inconvenientes ms graves. Ante esta situacin de cierto
fracaso o poca rentabilidad prescriptiva caben diversas posicio-
nes. En primer lugar, de aquellos qu e consideran qu e la
Administracin Pblica es irreformable y que sera necesario
proceder a su reduccin, a la privatizacin de determinados
servicios o a un proceso general de derequletion, etc. La
experiencia hasta ahora generada por este npo de posiciones no
resulta especialmente satisfactoria, aunque cabe reconocer un
notable xito de difusin en la cultura administrativa de las
preocupaciones qu e introducan.Desde otra perspectiva, otra lnea de respuesta, sera la de
centrar la responsabilidad de la falta de resultados satisfactorios
de ta les poi ticas reformadoras en la falta de adecuacin de otros
sectores tambin precisados de tales impulsos reformistas. No
parece qu e esa sea un a va qu e pueda solucionar los entuertos
generados por operaciones que no pueden calificarse de pequeas
en el campo de actuacin de los poderes pblicos.
En realidad cabra afirmar co n Hirschman qu e dada la
propensin de la imaginacin moderna a evocar cambios radicales
y su incapacidad para ve r las salidas y la s etapas intermedias, las
consecuencias de la accin de los poderes pblicos no corresponde
casi nunca a las expectativas... Es la pobreza de nuestra
imaginacin la que produce visiones de cambio total. .. Hasta que
prevalezcan este tipo de cosas, la insatisfaccin con respecto al
resultado ser un a constante en la accin de los poderes
pblicos (HIRSCHMAN, 1983, p. 103).
En el fondo, el problema es continuar imayinndose unmodelo de Administracin Pblica totalmente coherente e
integrado, como el objetivo de la accin reformadora.
Las grandes transformaciones del Estado y de su Administra-
cin ocurridos en lo s ltimos decenios han modificado radical-
mente el objeto a reformar y han roto definitivamente su
unitariedad. No slo no existe ho y una nica 'Administracin
Pblica, sino qu e las lgicas qu e presiden la actuacin de su s
diversos componentes es a menudo diferente e incluso incompa-tible.
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El problema, pues, deriva probablemente de la pretensin dereformar globalmente" la Administracin Pblica, ya que la
diversa y plural cantidad de elementos que enmarcaran una
reforma tal, actan con lgicas y con respuestas diferentes aunos mismos estmulos,
Ello obliga a abandonar esquemas de comprensin y descrip
cin global, como el ya mencionado paradigma estructural-fun
cional, y plantearse otro tipo de aproximacin a ese campo
actualmente decisivo de actuacin de los poderes pblicos.
Conviene asumir un a manera m s laica (DENTE, 1983, p. 365) y
probabilstica de afrontar la cuestin administrativa, dndose
cuenta quiz de que la solucin no se encontrar tanto en la s
posibles buenas ideas" sino en una nueva manera de abordar oacercarse aI objeto,
5. Un nuevo punto de partida
Debe encontrarse un nuevo punto de partida, un nuevo
enfoque capaz de reconstruir el anlisis de los productos de laaccin estatal y relacionarlos co n el cada vez ms complejo
mundo de acciones e interacciones entre actores sociales e
instituciones pblicas, al mismo tiempo que permita un controlcientfico de las investigaciones empricas emprendidas,
Un a va que parece fecunda es la emprendida co n la s
aportaciones de la escuela francesa de los Crozier o Thoenig (con
conceptos como el de actuacin estratgica, el estudio de la s
estructuras informales, la aplicacin de la metfora del Juego al
comportamiento administrativo, etc.), con la s aportaciones de
especialistas britnicos como Hogwood, Gunn, Harn. Hill, Rhodes,
Richardson, etc. (con sus anlisis tericos sobre la s polticas
pblicas, los poliey stvles, o sus estudios del gobierno local),alemanes como Scharpf o Mayntz (con sus trabajos sobre,relaciones intergubernamentales, ooticvnetworks, o su conside-
racin de la Administracin como macrosistema organizativo), o
lo s primeros trabajos en Italia de la mano de Bruno Dente o
Gloria Regonini (trabajos centrados en la s esferas local y
regional, o en la s polticas sanitarias), escuelas y lneas deinvestigacin deudoras todas ellas de trabajos pioneros como lo s
de Lasswell, de l policyapproach, o en investigaciones empricas
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qu e abren fecundos campos de investigacin, como en el caso
del famoso /mp/ementation.
En ese conjunto de aportaciones destaca una misma preocu
pacin por la actuacin (o no actuacin) de los poderes pblicos.
Una preocupacin por los productos, por los contenidos de esa
actuacin pblica pero tambin por el proceso, estudiado todo
ello desde la ptica propia de la Ciencia Poltica, aunque
combinada con una visin interdisciplin ar producto de la necesidad
de enfrentarse a problemas reales, difcilmente abordables
desde una nica perspectiva. Y una voluntad de servir al
mejoramiento del conjunto de factores que se enmarcan dentro
del anlisis de una poltica pblica concreta y determinada
(HOGWOOD-GUNN, 1984, pp. 29-30).Esbozando de manera muy superficial algunos de los elemen
tos ms relevantes de esa aproximacin diramos que el punto de
partida podra centrarse en la definicin de policv, traducible por
el an ms equvoco trmino de poltica, de notorio carcter
polismico. Podemos referirnos a poltica como etiqueta de un
campo de actividad (poltica social, poltica exterior, etc.). Podemos
hacerlo para describir una propuesta general o una perspectiva
deseada (la poltica progresista, el conjunto de propuestas de un
partido, etc.). Poltica como medio para alcanzar fines (la poltica
seguida por los sindicatos en tal conflicto). Poltica como
sinnimo de las decisiones del gobierno (centrndose en aquellas
decisiones consideradas cruciales, recordemos los estudios
sobre la crisis de Suez o la de los misiles cubanos; o exami
nando de manera ms completa no slo el momento de la
opcin, sino su posterior puesta en prctica). Podemos referirnos
tambin a la poltica del gobierno sobre un tema como sinnimo
de la norma o conjunto de normas que existen sobre determinadaproblemtica (la poltica energtica del gobierno estara contenida
en el Plan Energtico Nacional aprobado por el Parlamento).
Pero tambin como conjunto de programas u objetivos qu e tiene
el gobierno en tal campo (la poltica energtica en los prximos
aos estar regida por determinadas pautas). Poltica tambin
como resultado final, como output, como producto (el subsidio de
paro como poltica para paliar el desempleo, la poltica impositiva
como medida redistribuidora, etc.). O incluso poltica como
outcome, como impacto real sobre la realidad (la construccin de
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300 viviendas en tal poblacin como poltica social efectiva).
Poltica como modelo terico aplicable, como explicacin causal
de la evolucin de los hechos (tericamente si reducimos la
Inflacin aumentar la inversin). Poltica, en fin, como proceso,
como secuencia de hechos y decisiones que implican un ciertoavance o modificacin de la realidad (la poltica seguida en
mater la sanitaria en los ltimos cinco aos ha dado buenos
resultados) (HECLO, 1972; HOGWOOD-GUNN, 1984).
Se ha dado una definicin de "policy (EuLAUPREWITI, 1973,
citado por JONES, 1984, p. 26) como una "decisin formal
caracterizada por una conducta o actuacin consistente yrepetida por parte de aquellos que la llevan a cabo y por parte de
aquellos que resultan afectados por la misma. Pero deberamos
completar esa perspectiva entendiendo que toda poltica pblica
es algo ms que una decisin. Normalmente implica una serie de
decisiones. Decidir que existe un problema. Decidir que se debe
intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder. Decidir
legislar sobre el tema, etc. Y aunque en la mayora de ocasiones
el proceso no sea tan racional, toda poltica pblica comportar
u na serie de decisiones ms o menos relacionadas.
Por otro lado, no nos encontramos ante la lqica de "una
decisin-un decisor. El proceso de elaboracin de toda polticapblica Implica decisiones e interacciones entre individuos,
grupos e instituciones, decisiones e interacciones influenciadas
sin duda por las conductas, las disposiciones del conjunto de
individuos, grupos y organizaciones afectadas. Por tanto, no
deberamos estudiar slo intenciones sino tambin conductas.
No podemos tampoco encerrarnos en un concepto exclusiva
mente positivo de las polticas pblicas. "Una poltica puede
consistir en no hacer nada (HECLO, 1972). Este tipo de no-
decisin resulta extremadamente relevante en la formacin de
las agendas o programas de actuacin pblicos. Deberamos
tambin incluir en nuestro anlisis los impactos o resultados no
esperados, pero originados por la actividad desencadenada por la
puesta en prctica de la poltica. Por otro lado no debemos
engaarnos por el uso del trmino polticas pblicas. De hecho
nos interesan aquellas polticas en cuya accin desempean
organismos pblicos papeles o roles clave, pero no obligadamente
exclusivos.
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Se tratara, por tanto, de reconstruir el proceso, es decir, la
serie de acciones u operaciones que conducen a la definicin deun problema y al intento de resolverlo. Un problema entendido
como la insatisfaccin relativa a un a demanda, un a necesidad o
una oportunidad de intervencin pblica (DUNN, 1981; DENTE,
1986). Ello implica sin duda que tal definicin depender de la
subjetividad propia del analista, de sus lentes conceptuales
(ALLlSON, 1971). Pero, en definitiva, ello probablemente acaece
en la mayora de supuestos y aproximaciones investigadoras de
las ciencias sociales.
Por tanto, diremos qu e toda poltica pblica es definida subje
tivamente por el observador, comprendiendo normalmente unconjunto de decisiones relacionadas con una variedad de
circunstancias, personas, grupos y organizaciones. El proceso de
formulacin y puesta en prctica de esa poltica se desarrolla en
un cierto perodo de tiempo y puede comportar la existencia de
diversos sub-procesos.
Los objetivos de la poltica pblica acostumbran a estar
definidos desde su s primeros pasos, aunque su posterior
desarrollo puede ir modificando esos mismos objetivos originales.Los resultados finales debern ser contrapuestos a las primeras
intenciones, considerando tambin las posibles inactividades
producidas. No pueden marginarse tampoco del anlisis las
disposiciones o conductas de los formuladores e implementadores
de la misma.
A partir de esos supuestos podramos decir que el esquema
de anlisis contendra los siguientes pasos: percepcin y definicin
del problema; intereses afectados; grado de organizacin; accesoa los canales representativos; consecucin de l estatuto propio de
tema a incluir en el programa o agenda de actuacin de los
poderes pblicos; formulacin de una solucin o de una accin
de respuesta; establecimiento de objetivos y prioridades; soportes
polticos, presupuestarios y administrativos de la solucin pro
puesta; implementacin o puesta en prctica de esa poltica;
evaluacin y control de los efectos producidos; mantenimiento,
revisin o terminacin de esa poltica (HOGWOOD-GUNN, 1984;THOENIG, 1985; HAM-HILL, 1984; JONES, 1984) (vase figura 2).
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~e.v
ACClN
Identificacin Formulacin ~ e c l s l n ] Implementacin Evaluacinproblemas poltica, I , ..-. ~
Diagnosis Cmo formular Factores Influencias DefiniCin
Cul es el el plan polticos en el proceso de xito?problema? de accin? presentes? de puesta Estndares
Qu suceder Qu objetivos? en prctica? de evaluacin?
si no actuamos? Opciones? Informacin? Consecuencias?Efectos? I
ANALlSIS
FIGURA 2
Relac.ones entre el proceso de torrnac.n e .rnplernentacrn de las polticas pblicas y su arilists
Fuente: STARUNG, G, 1988, P 10
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Partimos, pues, de la red o entramado de actores que se crean
alrededor del problema y de la funcionalidad o disfuncionalidad
de la s diversas acciones emprendidas por los mismos en relacin
con lo s objetivos que persiguen. A partir de ah podemos llegar a
unas ciertas conclusiones sobre la influencia de esas interacciones
en los resultados obtenidos, relacionndolos con los previstos o
prescritos por parte de los mecanismos de decisin legitimados,
va representacin poltica.
Es en este punto donde el giro con respecto a la tradicin
estructural-funcional es importante. Ya no se parte de la
hiptesis de que la Administracin, en su conjunto de organismos,
es la estructura encargada de poner en prctica las leyes o
normas emanadas de los rganos legitimados para ello. Sino quese trata de entender qu actores (polticos, burcratas, actores
privados) ha n intervenido en la formulacin y actuacin de la
poltica concreta planteada, qu distintas racionalidades de
accin y de intereses utilizaban, y contrastar lo s resultados co n
los objetivos finalmente alcanzados.Las consecuencias y ventajas de este giro so n importantes.
Es posible llegar al problema planteado desde un a perspectiva
interdisciplinar. Se concede una necesaria centralidad a losactores de todo tipo implicados. Y se abre un enorme campo de
aportaciones prescriptivas y empricas.
Como afirma Blondel, en el clima ms realista de los 80, los
politloqos han comenzado a darse cuenta de la falta de
hechos en sus anlisis. Se detecta una cierta saturacin de la
modelstica- imperante aos atrs. La combinacin de los
anlisis empricos y normativos est en la base de la disciplina
de Ciencia Poltica. Y en ese sentido lo s estudios de po/icies no
pretenden slo mejorar los procesos de toma de decisiones y
de puesta en prctica de las polticas, sino que estn tambin
preocupados por lo s objetivos que se pretenden alcanzar. Y ellos
los vincula con los estudios de teora poltica en el sentido
normativo convencional. La investigacin orientada en torno a
las polticas pblicas es una necesidad no slo para detectar la s
ineficiencias de la actuacin pblica y reducirlas en el futuro,
sino para conseguir una mejor inyeccin de principios normativos
en el desarrollo diario de tales polticas (BLNDEL, 1981, pp. 195-207).
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Como dira el profesor Murillo: se da po r supuesto un abismo
infranqueable entre teora y prctica, entre pensamiento y
accin que, a mi modo de ver, es el error gravsimo que lastra la
ciencia poltica (MURILLO, 1954). Y ello es, adems, importanteporque, encerrar a la Ciencia Poltica en un marco meramente
cognoscitivo deja el campo prescriptivo y de asesoramiento
abierto a disciplinas como el derecho o la economa, ms
capaces de controlar su s propias variables, pero cuyas limita-
ciones para dar cumplida cuenta de la complejidad del Estado
contemporneo so n claras.
Ahora bien, afirmar las ventajas del appraaeh de polticas
pblicas no puede, obviamente, hacer pensar en la resolucin de
todos los problemas. Pasquino recoge en su recientemanual
dos
posibles riesgos de este tipo de estudios. Por un lado el de una
posible interpretacin reductiva de la poltica como un conjunto
de Interacciones entre individuos, expertos, grupos y asociaciones,concediendo escasa atencin a los aspectos estructurales y a las
motivaciones ideolgicas. No creemos qu e esa crtica tenga
fundamentos serios, sobre todo si repasamos los trabajos que en
este campo se han producido en Europa.
Ms fundamentada nos parece la segunda de las acotaciones
crticas sugeridas por el politlogo italiano, al mencionar elriesgo de los paliey studies de estar excesivamente dominados
por lo contingente, y no saber producir generalizaciones aplicables
en otros contextos, o ambientes, con el consiguiente peligro de
falta de teorizacin (PASQUINO, 1986, p. 25). Como se ha
reconocido por parte de los cultivadores de este tipo de estudios
(DENTE, 1986, p. 17, THOENIG, 1985, pp. XVI-XVII), esta es un a
dificultad importante. Se considera qu e ello puede derivar de la
falta suficiente de estudios empricos o de la misma particularidad
derivada de la seleccin po r parte del investigador de la paliey
a estudiar. Pero ello es una consecuencia asimismo de la
atomizacin, heterogeneidad y complejidad crecientes del Estado
contemporneo y sus mltiples actividades. Si como ya hemos
mencionado resulta extremadamente difcil hablar de Adminis-
tracin Pblica de una manera unitaria en cualquier pas de
Europa, co n su s millones de funcionarios, mucho ms complejo
ser referirnos a polticas pblicas que implican y afectan a
actores e intereses de caractersticas y racionalidades muy
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diversas. Deberemos hablar de verdades parciales, localizadas:
tal autoridad pblica, ta l medida concreta, tal poblacin afectada.
Si la disolucin del Estado unitario y autnomo es una realidad
contempornea, ciertamente debe constituir un a hiptesis de
partida para el observador (THOENIG, 1985, p. XVII).
Ha habido intentos para introducir ese tipo de appraaeh en
trabajos ms generales y comprensivos. As los trabajos de
Richardson sobre los paliey styles (RICHARDSON, 1982) en un a
perspectiva comparada, o los trabajos de Rhodes (RHODES, 1986)
para aplicar ese tipo de enfoque al anlisis global de l gobierno
local en el Reino Unido. Pero nos falta, en conjunto, avanzar ms
en esa lnea para demostrar su posible eficacia, que parece
suficientemente contrastada, en cambio, en lo s estudios msparticularizados.
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11. DEFINICION DEL PROBLEMA. RELEVANCIA PUBLICA
Y FORMACION DE LA AGENDA DE ACTUACIONDE LOS PODERES PUBLICaS
1. Supuesta objetividad de los problemas y dificultades en su
definicin
A menudo, refirindose al mundo de la AdministracinPblica, se nos advierte sobre la falta de definicin de los deseos
de los qu e tienen capacidad de decidir. En este sentido, se
afirmara, no ha y la suficiente claridad en la determinacin de
objetivos qu e permita introducir mecanismos de medida y
control de eficacia y eficiencia que, en cambio, parecen operativosen el mundo de lo privado. Sin negar lo anterior, deberamos, no
obstante, retroceder un poco ms y plantearnos el momento
previo a la toma de la decisin: la definicin del problema a
resolver.
En opinin de algunos, esta es una cuestin casi irrelevante.
El problema a resolver nos vendra dado por las condiciones
objetivas externas, por los hechos tal como se nos aparecen. Si
recordamos las distintas versiones qu e merecen los incrementos
estadsticos de factores como la Inflacin, el paro o la criminalidadpor parte de los distintos actores y analistas pcllticos podramoscaracterizar como naff esta manera de abordar la definicin de
los problemas con los que se enfrenta la Administracin Pblica.
y ello no s lo ocurre porque muchas veces los factores
considerados son inconsistentes entre s, sino sobre todo porque
son muy distintas las maneras de ver elementos como la
conducta humana, la accin de gobierno o ras oportunidades o
prioridades en la intervencin de los poderes pblicos.
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Nos enfrentamos, pues, con uno de los aspectos ms
cruciales y menos estudiado del proceso de actuacin de la
Administracin Pblica. Cuando, en cambio, hay quien opina que
se producen muchos ms errores como consecuencia de la
errnea definicin de un problema qu e al ofrecer malas soluciones
a problemas bien planteados (DUNN, 1981, p. 98). Intentaremos
en este apartado introducir algunas reflexiones sobre las vas de
estructuracin de los problemas, as como acercarnos a algunas
tcnicas que faciliten esa tarea.
Como ya hemos avanzado, la primera reflexin a hacerse es
la siguiente: los problemas no estn all fuera. No existen los
problemas objetivos. Deberemos construir, estructurar nuestra
propia (la del analista) definicin del problema a plantear yresolver. Refirmonos al tema, por ejemplo, de los accidentes en
carretera. Hace unos aos, la cuestin se planteaba como un
problema de conducta del automovilista. Los esfuerzos se
encaminaban a conseguir que el conductor cumpliera las
normas. En la actualidad el tema se considera ms como un
problema de seguridad en carretera: seguridad del vehculo
(normas tcnicas de proteccin, sistema ami-bloqueo de frenos,
etctera), y de seguridad del conductor y dems ocupantes (cinturones, etc.). En el fondo, lo que ha cambiado es la percepcin
de una misma realidad. Una realidad que se nos presenta poli
drica e interdependiente. Cada nueva cara o faceta del problema,
cada nuevo factor que descubrimos nos hace ms compleja su
estructurac