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Lineamientos y criterios operativos para una estrategia de Desarrollo Rural para la
Sierra
(versión final)
Carolina Trivelli1 Instituto de Estudios Peruanos
Octubre 2007
1 Con la colaboración de Carlos de los Ríos, investigador asociado del IEP
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Contenido
1 Introducción.............................................................................................................. 4 2 La sierra y sus características ................................................................................... 6 3 Estrategia y Práctica del Desarrollo Rural en la Sierra Peruana............................. 15
3.1 La Estrategia Nacional de Desarrollo Rural y otras propuestas desde el Sector Público........................................................................................................................ 17 3.2 Otras Propuestas para el Desarrollo Rural de la Sierra.................................... 25 3.3 ¿Quién es Responsable del Desarrollo Rural en el Perú? ................................ 34 3.4 Los esfuerzos de Desarrollo Rural en la Sierra promovidos por el Sector Público........................................................................................................................ 35
4 Lineamientos para una Estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra liderada por el MAG............................................................................................................................... 40 5 ¿Cómo hacer operativos los lineamientos de Desarrollo Rural para la Sierra Peruana? ......................................................................................................................... 50
5.1 Institucionalidad para el Desarrollo Rural en la Sierra Peruana ...................... 51 5.1.1 Al interior del Ministerio de Agricultura: La Unidad Especializada Coordinadora de Proyectos (UECP)....................................................................... 51 5.1.2 Hacia fuera del Ministerio de Agricultura: La relación con la PCM (CIAS) y con las instancias subnacionales de gobierno y los actores del Desarrollo Rural 56
5.2 Criterios que faciliten la implementación de la ENDR y su versión para la Sierra Peruana............................................................................................................. 62 5.3 Potenciales Cuellos de Botella a enfrentar....................................................... 64 5.4 A modo de cierre.............................................................................................. 66
6 Bibliografía............................................................................................................. 68
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SIGLAS UTILIZADAS
CCL Consejo de Coordinación Local
CIAS Comisión Interministerial de Asuntos Sociales
CIES Consorcio de Investigación Económica y Social
CND Concejo Nacional de Descentralización
CTS Comité Técnico Social
DRI Desarrollo Rural Integrado
ENAHO Encuesta Nacional de Hogares
ENDR Estrategia Nacional de Desarrollo Rural
ENSA Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria
FONCODES Fondo de Cooperación para el Desarrollo
IDH Índice de Desarrollo Humano
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
MAG Ministerio de Agricultura
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
PBI Producto Bruto Interno
PCM Presidencia del Concejo de Ministros
PDCPC Proyecto de Desarrollo Corredor Puno-Cusco
PETT Proyecto Especial de Titulación de Tierras
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y
Conservación de Suelos
PROSAAMER Programa de Servicios de Apoyo a Mercados Rurales
PSI Programa Sub-sectorial de Irrigación
SENASA Servicio Nacional de Sanidad Agraria
WDR World Development Report
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1 Introducción
El MAG a través de la coordinación y preparación del proyecto ALIADOS requiere
articular un conjunto de criterios operativos que permitan que el proyecto ALIADOS y
las otras intervenciones que viene impulsando el Ministerio en materia de desarrollo
rural en la sierra coordinen, se articulen y potencien con el fin de promover el desarrollo
rural de la sierra de manera sostenida y sobre todo coherente.
Con el fin de avanzar en este proceso de articulación de las iniciativas en marcha y por
iniciarse, este documento tiene por objetivo proponer un conjunto de lineamientos y
criterios operativos para implementar una estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra
del Perú. La propuesta que se presenta en este documento parte de releer la Estrategia de
Desarrollo Rural vigente y el conjunto de propuestas que la complementan a la vez que
entender lo que vienen haciendo los distintos proyectos del sector público en esta
materia, para luego identificar cuales han de ser la líneas de trabajo que articulen los
esfuerzos desde el MAG en materia de desarrollo rural para la sierra. Además, esta
propuesta busca colaborar con el actual esfuerzo del MAG por redefinir sus prioridades
estratégicas y de reorganizarse para atender dichas prioridades. Como se señala en el
documento, estamos en un momento particularmente importante para el tema del
desarrollo rural en general, y en la sierra en particular, dado que el Ministro Benavides
ha anunciado que es justamente el desarrollo rural uno de los seis ejes estratégicos del
MAG y que son justamente la sierra y la selva las zonas prioritarias para el ministerio.
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El texto que sigue busca proporcionar elementos al equipo del MAG, en general, y al de
preparación del proyecto ALIADOS, en particular, sobre dos temas centrales. En primer
lugar, sobre el debate y propuestas en torno a las estrategias de desarrollo rural en el
Perú y para la sierra en concreto, debate amplio que se da en instancias multisectoriales
y sectoriales del sector público, pero que también se da fuera del sector público. En
segundo lugar, sobre cómo de estos debates y de las acciones más importantes en
materia de desarrollo rural que ya se vienen realizando en el marco del sector público y
que están ya en el ámbito del MAG, pueden colaborar con el esfuerzo propuesto por el
MAG de articular acciones para promover el desarrollo rural en la sierra.
El documento se organiza de la siguiente manera; el segundo capítulo presenta una
simple pero amplia caracterización de la sierra rural del Perú, desde rasgos socio-
económicos de su población, hasta su composición de ingresos y niveles de articulación
con los mercados. Este capítulo permitirá sentar las bases sobre las cuales se enmarca el
establecimiento de los lineamientos de política y sus estrategias operativas de
implementación. En el tercer capítulo, se presenta la ENDR y otras propuestas de
desarrollo desde el Sector Público; luego se realiza una breve revisión de lo escrito en
materia de desarrollo rural para la Sierra desde la academia y los organismos
internacionales de cooperación. Seguidamente, se presentan los esfuerzos en materia de
desarrollo rural promovidos por el Sector Público. En el cuarto capítulo, presentamos
una propuesta de lineamientos para el desarrollo rural para la sierra. Finalmente, los
criterios operativos para su implementación se tratan en el quinto capítulo.
Debemos agradecer el apoyo de Antonieta Noli, Jesús Ruitón y Gina Sam durante el
proceso de elaboración de este documento. Asimismo, agradecer los valiosos
comentarios recibidos a las versiones preliminares de este documento, tanto aquellos
enviados por escrito como los aportes recibidos durante la presentación del mismo en
octubre de 2007.
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2 La sierra y sus características
Antes de discutir el tipo de estrategia de desarrollo rural que puede o debe adoptarse
para la sierra hay que repasar algunas de las características del entorno rural en la sierra
que deben ser tomadas en cuenta al proponer y discutir el cómo intervenir desde el
Ministerio de Agricultura en dicho ámbito. Se debe recordar que la intervención en
materia de desarrollo rural en la sierra parte de la reunión de un conjunto de proyectos
que ya vienen operando en este ámbito, por ende los lineamientos propuestos (y las
características analizadas en este apartado) responden tanto a las propuestas
conceptuales que discutimos más adelante, a lo que los proyectos del MAG en materia
de desarrollo rural ya hacen (o pueden hacer) y a las características de la sierra2.
El mensaje central de esta sección es que la sierra rural del Perú constituye un espacio
con características propias que requieren ser conocidas y entendidas para en función a
ellas proponer y adecuar las intervenciones orientadas al desarrollo de este ámbito rural.
Presentamos a continuación un conjunto de características de este entorno que resultan
relevantes en la definición e implementación de las estrategias de desarrollo rural que se
busque promover. Nos centraremos en aspectos económicos e institucionales, pero es
evidente que hay otras características que han de ser tomadas en cuenta como los
aspectos ligados a relaciones sociales, la demografía y el control y manejo de recursos
naturales3.
Como se ha detallado en múltiples estudios la sierra rural del Perú es un espacio de gran
heterogeneidad. Cuenta con una geografía y clima complejos, con un conjunto de
culturas e historias regionales originarias, con un predominio de población con
ascendencia indígena (Quechua y Aymara), con una historia reciente de violencia 2 Esta sección no pretende ser un diagnóstico de la sierra rural sino resaltar algunas condiciones y características que han de tenerse presente al planificar o priorizar intervenciones del aparato público. El MEF, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, IFPRI y Grade vienen desarrollando una iniciativa para tipificar la sierra rural y con ello establecer un mapeo de las condiciones y tipos de espacios existentes en la sierra. 3 En particular como dato del contexto es importante tomar en cuenta que la población rural de la sierra está estancada o viene reduciéndose en algunas zonas (sobre todo en las de menor tamaño). Además está población está experimentando un proceso de envejecimiento (la edad promedio de los jefes de hogares de la sierra rural es 51 años, según ENAHO 2006). Asimismo, el recambio generacional cuenta con mayor nivel educativo que sus padres, generando nuevas oportunidades y desafíos.
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interna que afecta los niveles de confianza interpersonal de manera marcada en varios
entornos, elevados niveles de pobreza, limitada dotación de bienes y servicios públicos
etc. Además, en la sierra si bien hay grandes centros urbanos estos no constituyen en su
mayoría una red de ciudades, sino polos aislados (en su mayoría) de actividad urbana.
Como veremos muchas de estas características están a la base de lo que se puede o no
hacer en la sierra rural en materia de promoción del desarrollo.
Municipios rurales de la sierra: oportunidad de contar con un aliado estratégico
Sin entrar en la discusión sobre que ha de considerarse rural o urbano, en la sierra viven
cerca de 9 millones de personas de la cuales 4.4 millones viven en centros poblados o
distritos de menos de 2000 habitantes4. Es decir, la sierra es un ámbito eminentemente
rural. Hay que destacar que el 88% de la población rural de la sierra vive municipios
donde la mayor cantidad de población es rural (es decir más de la mitad de los
habitantes del distrito es población rural)5. Este dato no es menor pues implica una
oportunidad para imponer una agenda rural en los espacios de concertación,
planificación y priorización existentes en dichos niveles de gobierno. Sin embargo, es
claro que la población rural suele enfrentar serias restricciones para imponer sus
agendas o para prevalecer en espacios locales de participación (problemas de
visibilización de la problemática rural y de articulación de demandas rurales, limitada
participación en espacios formales como CCL, por ejemplo, etc.)6. A pesar de ello,
distintas experiencias dan cuenta del potencial de estos espacios y de la promoción de
más y mejor participación de los pobladores rurales y sus organizaciones en estos
espacios7.
4 Si asumiéramos una definición de ruralidad menos exigente que la censal (que identifica como poblador rural a los que viven en centro poblados de menos de 2000 habitantes con menos de 400 viviendas contiguas y que no sean capitales de distrito), el porcentaje de población rural sería significativamente mayor, dado que cerca del 60% de los distritos de la sierra tienen menos de 4000 habitantes. En estos distritos viven mas de 1.3 millones de personas, de los cuales hoy catalogamos como urbanos a más de 520 mil. 5 Y dado que en una democracia estas proporciones son determinantes, hay una oportunidad de tomar ventaja de esta situación para favorecer intervenciones a favor del medio rural. 6 Esto resulta particularmente contra intuitivo toda vez que en la sierra rural, sobre todo en el sur del país, existe un tejido social e institucional relevante, como son las comunidades campesinas. 7 Ver por ejemplo, el caso de varios municipios en la sierra sur, como Mañazo en Puno o los casos de coordinación con distintas instituciones públicas (sectoriales y territoriales), algunos con valiosa participación del MAG y sus dependencias a nivel local o regional.
8
Este potencial, explicado por la existencia de varios niveles de concertación,
planificación y priorización ya institucionalizados (planes concertados de desarrollo,
presupuestos participativos y comités de coordinación local, mesas de concertación,
etc.)8 se ve incrementado al constatar que los municipios, incluso los más pequeños,
vienen recibiendo transferencias crecientes (tanto vía Foncomún como por recursos del
canon y sobre canon proveniente de distintas actividades extractivas realizadas en la
sierra). Los más de 800 distritos rurales de la sierra pasaron de recibir algo más de 1200
millones de soles (en el 2004) a casi 1900 millones en el 20069.
Sin embargo, esta situación prometedora: población rural concentrada en distritos de la
sierra donde lo rural es mayoría, espacios de concertación, planificación y priorización
institucionalizados y crecientes recursos financieros disponibles, no es suficiente para
lograr la generación de planes, proyectos y/o inversiones orientadas al desarrollo rural
en la sierra a nivel de los gobiernos locales. Al menos dos grandes grupos de
limitaciones deben tomarse en cuenta.
En primer lugar, los municipios distritales son unidades pequeñas en su mayoría, con
recursos humanos, técnicos y de infraestructura insuficientes10. Asimismo, el tema rural
aun no se convierte en una preocupación central de los municipios y sus espacios de
coordinación y planificación. Si bien muchos de los planes concertados de desarrollo
cuentan con iniciativas relevantes para el desarrollo rural, y que el grueso de distritos
posee un plan de desarrollo concertado11, menos del 5% de los distritos de la sierra rural
tienen un plan de desarrollo rural12. Esto se traduce en que solo 10% de la ejecución
presupuestal de estos municipios en inversiones se destine a actividades de promoción
agraria, adicionalmente un 25% adicional se destina a inversiones en infraestructura
rural (caminos y electrificación) y a actividades de promoción de actividades rurales no 8 Institucionalizados a partir del proceso de descentralización iniciado en el 2001, y apoyado tanto por instancias del sector público (MEF, PCM y MIMDES sobre todo a nivel central, las redes de municipios a nivele local) y por la sociedad civil (colectivos sociales, redes y asociaciones, ONG, etc.). 9 La participación de los ingresos por canon y sobre canon pasó de representar 21% de los ingresos totales de estos municipios a representar 46% (SICON 2004-2006). 10 Para dar una pequeña muestra de su reducida escala basta con los resultados reportados por la RENAMU: en el 2004 los municipios rurales de la sierra de menos de 2000 habitantes poseían en promedio 1 profesional entre su personal, y los municipios grandes (con más de 8 mil habitantes) tenían 4 profesionales en promedio. Los municipios rurales de la sierra mejor dotados tenían 5 computadoras, pero menos del 10% de municipios tenía una computadora. Solo el 23% de los municipios rurales de la sierra con más de 8 mil habitantes posee una red informática. 11 75% de los distritos rurales de la sierra tiene un plan concertado de desarrollo. 12 Y seguramente la mayoría no conoce la ENDR.
9
agropecuarias (básicamente promoción del turismo y pesca). Es decir, cerca del 35% de
las inversiones de estos municipios distritales va a obras que afectan positivamente las
posibilidades del desarrollo rural. El grueso de obras (cerca del 65%) sigue teniendo que
ver con habilitación urbana (saneamiento, infraestructura básica urbana y social)13. Es
relevante destacar que son los municipios más pequeños (y por ende más rurales) los
que destinan más recursos a este tipo de actividades pro desarrollo rural (promoción
agraria, de turismo y pesca e inversión en electrificación y caminos rurales): 39% del
monto invertido en el 2006 en los distritos de menos de 2000 habitantes y 35% en los
distritos con mayoría de población rural que tienen más de 8 mil habitantes; lo que
equivale a inversiones en promoción agraria de 113 soles por habitante en los distritos
pequeños (menos de 2000 habitantes) y de 23 soles per cápita en los distritos rurales con
más de 8000 habitantes14. Estas inversiones en promoción agraria per cápita representan
cerca de un tercio del total de inversiones destinadas a actividades pro desarrollo rural.
Claramente, a pesar de la mayoría rural en estos distritos, hay una fuerte inversión en
desarrollo urbano, que se condice con la función residencial que también cumple el
medio rural. Esta función residencial es clave de ser tomada en cuenta porque no solo
favorece procesos de capitalización y “fija” población en el entorno rural, sino también
porque está a la base de la formación de núcleos o conglomerados donde se han de
ofrecer los principales servicios y donde se han de desarrollar los esfuerzos de
coordinación15.
En segundo lugar, están los problemas asociados a la limitada dotación de activos en
dichos municipios, tanto a nivel de bienes y servicios públicos, como a nivel de los
hogares. Los municipios enfrentan serias limitaciones de conectividad
(telecomunicaciones, carreteras, etc.), de igual modo, y como discutiremos a
continuación, la población de la sierra rural es pobre, no solo en su mayoría, sino que
aquellos no pobres están más cerca de ser pobres que de no serlo16.
13 De acuerdo a la información del SICON (para el 2006) 14 En base a lo reportado en SICON 2006. 15 En este sentido, sería valioso contar con estudios sobre dinámicas de urbanización y aglomeración en la sierra rural y con un “mapa” de articulación de caseríos, pueblos, villas y ciudades. 16 Esto se explica porque la desigualdad es menor en la sierra rural que en otros ámbitos (hay mayor igualdad porque la mayoría está en situación de pobreza, es igualdad entre pobres no equidad) y porque hay gran movilidad entre los no pobres y los pobres. La probabilidad de que un no pobre pase a ser pobre es alta. Para mayor discusión sobre estos puntos ver Trivelli (2000).
10
Es decir, la situación de los municipios rurales de la sierra, en el marco del actual
proceso de descentralización, debe tomarse como una oportunidad, lo que no quiere
decir que sea el gobierno local, en particular el distrital, el llamado a liderar el
desarrollo rural, sino más bien que ha de ser un aliado natural en las intervenciones en
materia de desarrollo rural, tanto a nivel institucional, financiero, de articulación e
inclusión social, etc. Asimismo, dadas las limitaciones que enfrentan estas instancias
locales hay un espacio importante para que las entidades nacionales provean de
información, lineamientos y personal calificado para diseñar e implementar planes de
desarrollo rural, desarrollo económico local, negocios, etc.
Hay por supuesto, otros niveles de gobierno a nivel subnacional que considerar. Los
gobiernos regionales, sobre todo que ahora son responsables de buena parte de las
responsabilidades tradicionalmente sectoriales (en el caso del sector agropecuario esto
se ve claramente en la redefinición de las agencias agrarias, por ejemplo), cuentan con
mecanismos de concertación, planificación y priorización (pero en su mayoría
dominados por la población urbana en general y de la capital del departamento en
particular) y poseen también recursos crecientes son un actor relevante, sobre todo para
la política sectorial, la coordinación multisectorial y para la coordinación a nivel
territorial (con otras instancias de gobierno subnacional). Asimismo, los gobiernos
provinciales, que poseen una escala más interesante para la promoción de inversiones
(sobre todo para mejorar la dotación de infraestructura), fueron señalados en su
momento como las unidades territoriales que debían asumir el reto del desarrollo rural.
Sin embargo, esta propuesta no ha logrado consolidarse y los niveles provinciales
continúan enfrentando un conflicto entre el manejo a nivel provincial y su función de
gobierno local en el distrito capital de la provincia17.
Los hogares de la sierra rural: dotación de activos, acceso a mercados y economía
Los hogares de la sierra rural son en su mayoría pobres. Más del 76% son pobres
(46.5% son pobres extremos) y los pocos hogares que están por encima de la línea de
pobreza están más cerca de la condición de pobreza que de una situación acomodada y
enfrentan un riesgo importante de caer en situación de pobreza. La sierra rural es una
17 Una propuesta interesante sobre los niveles de gobierno y las responsabilidades y competencias en materia de política rural puede hallarse en Santa Cruz (2005).
11
región que presenta menores niveles de desigualdad que el resto de ámbitos, los
ingresos promedio del 20% más pobre son un tercio de los ingresos promedios del 20%
más acomodado18.
Sin embargo, tan o más complicado que el elevado nivel de pobreza y pobreza extrema
registrado en la sierra rural es la nula variación que este indicador a experimentado en
los últimos años, sobre todo tomando en cuenta que el Perú viene creciendo por más de
5 años consecutivos. Entre el 2004 y el 2006 la pobreza total en el Perú cayó en 4
puntos porcentuales, mientras que en la sierra (el agregado urbano y rural) y en la sierra
rural el nivel de pobreza se mantuvo constante. Escobal y Valdivia (2004) estimaron
que la sierra rural era el ámbito donde la reducción en pobreza en respuesta al
crecimiento de la economía era menor. Ellos encontraron que para el periodo 1997-
2002, por cada punto de crecimiento la tasa de pobreza caía en 0.699, mientras que en la
costa rural por ejemplo, caía en 1.123.
Los hogares rurales de la sierra cuentan con limitado acceso a bienes y servicios
públicos y privados, lo que limita sus posibilidades económicas. Los hogares rurales de
la sierra con mejor situación poseen activos y acceso a los principales servicios básicos
en un nivel equivalente a la clase media de la sierra (urbana y rural) y apenas a la del
quintil 2 de los hogares a nivel nacional (es decir a los hogares entre el 20% y 40% más
pobres del país). Por ejemplo, en promedio los hogares de la sierra rural están dirigidos
por una persona con 5 años de educación formal (4 años en el quintil inferior y 6 en el
quintil superior), sólo el 43% tiene acceso a electricidad (que es el servicio público que
más ha ampliado su cobertura rural en los últimos años), y 6% posee desagüe. El 2% de
los hogares posee teléfono (menos del 1% en los 3 quintiles inferiores, 6% en el quintil
superior) y menos del 2% posee un vehículo. A la vez es relevante destacar que al
interior de la sierra hay diferencias importantes, mayor acceso en zonas integradas (con
caminos, mercados, etc.) como serían los valles interandinos por ejemplo, y menor en
zonas más alejadas o con menores opciones de articulación y comunicación.
Si bien parece que los hogares rurales de la sierra carecen de muchos de estos activos
claves para el desarrollo, también poseen otros activos que pueden y deben ganar
18 A nivel nacional los ingresos promedio del 20% más pobre son un sexto de los ingresos promedio del 20% más rico.
12
terreno en sus estrategias de desarrollo y que han de irse valorando. Por ejemplo, el
control que tienen los hogares de la sierra rural de recursos naturales claves, como son
las fuentes de agua y las zonas de pastos son relevantes y pueden llegar a constituirse en
recursos para ellos (a través de esquemas como pago por servicios ambientales, por
ejemplo)19. Del mismo modo, la amplia gama de activos culturales en manos de las
poblaciones rurales, que crecientemente vienen siendo valoradas en los mercados,
constituyen otra fuente de activos (como el caso de los trajes típicos, comidas
regionales, saberes locales, medicina tradicional o entornos paisajísticos y
arqueológicos) valorados y valorables en el marco de estrategias ligadas al turismo rural
(vivencial, cultural, etc.), por ejemplo. Finalmente, los hogares de la sierra rural cuentan
con activos de capital social relevantes, sobre todo en términos de capital social de
protección (que sirve para protección social, para enfrentar eventos inesperados por
ejemplo) y en el desarrollo de esquemas institucionales de toma de decisiones (como la
comunidad campesina en la sierra sur por ejemplo).
Los hogares rurales de la sierra se dedican al agro como actividad principal, sin
embargo, se observa una importante presencia de ingresos no agropecuarios en la
economía de estos hogares20. Además, los hogares menos pobres, son aquellos en los
que su ingreso no agropecuario representa una mayor proporción de su ingreso total.
Los hogares más pobres son los más dependientes del agro21.
Los ingresos dependientes, sobre todo no agropecuarios, tienen una creciente
importancia en los ingresos de los pobladores rurales22. Es decir, los hogares rurales
utilizan estrategias agropecuarias, no agropecuarias y de venta de su mano de obra
(empleo rural agropecuario y no agropecuario) para generar sus ingresos. Como se verá,
19 Si bien estos mercados están aun poco desarrollados, es clave para no reducir las posibilidades de desarrollo de estos hogares evitar que se reduzca la dotación de estos activos, y por ende se pueden considerar como inversiones a futuro todas las acciones de conservación y manejo de recursos naturales. 20 Es importante destacar que la importancia del agro en la vida de los hogares rurales es mayor a su contribución al ingreso de estos hogares. El agro y su importancia se expresan también en la manera en que los hogares rurales organizan su vida, generan su identidad y manejan sus activos. Además es una actividad clave en la definición de la residencia del hogar. 21 Evidencia que debe servir para respaldar los esfuerzos en materia de promoción de la seguridad alimentaria en estos segmentos. 22 De acuerdo con ENAHO 2006Entre el 30% (en el quintil inferior) y el 41% (en el quintil superior) de los ingresos de los hogares rurales de la sierra provienen del trabajo dependiente, siendo el grueso de este trabajo dependiente no agropecuario.
13
aquellos hogares con mejor situación económica son los que combinan estas tres fuentes
de ingreso23.
Distribución porcentual de los ingresos
- Hogares Sierra Rural 2006 -
73.367.3
60.949.1
39.6
19.8 26.732.9
44.951.7
6.9 6.0 6.1 5.9 8.7
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5
Ingreso agrícola Ingreso no agrícola Otros ingresos
Adicionalmente, hay que tomar en cuenta la creciente importancia de las remesas
enviadas por familiares migrantes, no sólo porque cada vez más hogares las reciben
(según ENAHO 2006 el 20% de los hogares rurales de la sierra recibe remesas) sino
porque estás implican recursos financieros, relaciones de intercambio de información
con espacios urbanos (regionales y nacionales), y redes de protección social altamente
valoradas24.
A pesar de sus condiciones de pobreza y de las limitaciones en la accesibilidad y
conectividad en la sierra (fruto tanto de la insuficiente provisión de infraestructura como
de las complejas condiciones geográficas de este ámbito), el grueso de los hogares
rurales de la sierra está integrado con distintos mercados de productos y factores
productivos, más de la mitad de los hogares de la sierra compra en el mercado más del
45% de sus bienes de consumo (alimentos básicamente), de igual modo el 34% de los 23 El 20% menos pobre en la sierra rural (quintil superior) obtiene la mitad de su ingreso de fuente no agropecuaria. De este el 62% proviene de venta de mano de obra (ENAHO 2006). 24 Por ejemplo en los hogares en condiciones de pobreza extrema las remesas pueden llegar a representar 18% de los ingresos de los hogares que las reciben.
14
hogares vende en el mercado menos del 25% de su producción, mientras que el 66% de
los hogares de la sierra rural obtiene más del 25% de sus ingresos en el mercado25.
Existen diferencias significativas en las características socio demográficas de los
hogares de la población de la sierra rural según el grado de integración al mercado
(usando el indicador de gasto o de ingreso). Los jefes de las familias de hogares poco
integrados al mercado en promedio tienen 3.5 años de educación (menos de la mitad
que lo que poseen los jefes de hogares más integrados a los mercados)26, mayor edad
promedio (52 años, 9 años más en promedio que los integrados), mayor tasa de
dependencia respecto a los hogares más integrados con los mercados. Es decir, los
hogares más integrados tienden a ser más educados, más jóvenes y más pequeños. En
este sentido es clave tomar en cuenta que los jóvenes rurales, que poseen
significativamente mayores niveles de educación que sus padres, han justamente de ser
agentes de cambio pues suelen articularse más y mejor con los mercados. Los hogares
poco integrados al mercado tienen como principal fuente de ingresos las transferencias y
la actividad agropecuaria, mientras que los más integrados tienen como principal rubro
el de ingresos salariales no agropecuarios. Por ello, el mejorar las condiciones y
frecuencia de acceso a los distintos mercados resulta clave en cualquier estrategia de
desarrollo rural en la sierra.
Complementariamente, si bien los mercados de factores productivos continúan
presentando serias restricciones de acceso en la sierra rural hay procesos de cambio en
marcha que apuntan hacia una creciente provisión de servicios claves, como serian los
financieros y los de asistencia técnica. Por su puesto, esta mayor provisión está
fuertemente sesgada hacia las zonas más dinámicas (valles interandinos por ejemplo) y
con mayor integración con los espacios urbanos. Según ENAHO 2006, el 30% de los
hogares de la sierra rural tuvo algún crédito en los doce meses precedentes a la encuesta,
cifra sustancialmente superior al 13% registrado para la misma pregunta en el 2004.
Es decir, la sierra rural es un entorno marcado por la pobreza y por una dotación de
activos públicos y privados deficiente, pero que a la vez posee un conjunto de activos de
25 Estimado en Trivelli et al. (2006) sobre la base de ENAHO 2004 26 Sin embargo, hay algunos casos de hogares con jefes de hogar sin educación que están en la categoría de integración alta con los mercados.
15
creciente valor en mercados aun en desarrollo (como activos de capital natural, social y
cultural por ejemplo), pero a la vez con creciente integración con los mercados de
productos y factores y con procesos de diversificación económica importantes (de lo
estrictamente agropecuario a lo rural, de la producción independiente a la relación con
mercados de trabajo dependiente), que abren oportunidades de desarrollo desde al
menos dos perspectivas, una mayor y mejor dotación de bienes y servicios (públicos y
privados) y una mayor y mejor relación con los mercados. Complementariamente, como
señalamos, hay promisorias oportunidades de trabajo coordinado con instancias de
gobierno subnacionales.
3 Estrategia y Práctica del Desarrollo Rural en la Sierra Peruana
La ENDR y el grueso de las otras propuestas para promover el desarrollo rural en la
sierra del Perú asumen, en mayor o menor medida, las propuestas de los llamados
enfoques de desarrollo territorial rural. Estos enfoques han cobrado gran vigencia y
generado una nueva generación de propuestas e intervenciones orientadas a la
promoción del desarrollo rural. La literatura internacional da cuenta de ello (ver por
ejemplo los textos de De Janvry y Sadoulet (2004), Shejtman y Berdegué (2003)), y la
literatura producida localmente viene adoptando este tipo de posturas (como se
evidencia por ejemplo en la revisión de Trivelli (2006) y la publicación reciente de
Cetraro et al (2007)).
El World Development Report 2008 (WDR) del Banco Mundial, próximo a ser
publicado y difundido, luego de 25 años se ocupa del tema de Agricultura y Desarrollo
y concluye que para reducir la pobreza rural es clave mantener una clara política de
desarrollo agropecuario y rural. En el caso específico de países como el Perú, que
corresponden a lo que en el WDR se denominan “países urbanizados”, el texto propone
que los objetivos de política han de ser mejorar las articulaciones de los pequeños
productores con los mercados, incrementar la productividad de los productores de
subsistencia y ofrecerles a la vez redes de protección social así como pagos por
16
servicios ambientales para favorecer esfuerzos de conservación de los mismos y adoptar
enfoques de desarrollo territorial para promover el desarrollo de actividades rurales no
agropecuarias, generación de empleo y nuevas oportunidades de inversión. Es decir,
apostar por estrategias de desarrollo territorial, de creciente competitividad en los
espacios rurales y de mayor y mejor integración de los pobladores rurales a los
mercados.
Este tipo de ideas y nuevas propuestas se refleja también en cambios en las estrategias y
políticas orientadas a la promoción del desarrollo rural desde el sector público.
Debemos recordar que en las últimas décadas los enfoques sobre desarrollo rural que
han guiado las intervenciones han cambiado. En los años 80 el grueso de los enfoques
de desarrollo rural se originaba a partir de esquemas con intervención en varios sectores
de manera simultánea, como los llamados programas de desarrollo rural integrado
(DRI)27. Durante los 90 este tipo de intervenciones fue abandonado por sus limitados
impactos y más bien los esfuerzos se centraron en el desarrollo de intervenciones
especializadas, en un único mercado o en un único eslabón de una cadena o proceso
social o económico28. De allí que se desarrollaron proyectos como SENASA, Incagro,
PSI o el PETT. Sin embargo, en muchos de estos casos, aun con resultados alentadores
en las intervenciones, se hizo evidente que muchos de los efectos esperados de estos
proyectos no se lograban por problemas en otros sectores, mercados o eslabones de la
cadena29.
En respuesta al relativo poco éxito de las intervenciones especializadas de los 90s, y sin
negar los buenos resultados de algunas intervenciones iniciadas en la década pasada,
hoy se busca más bien combinar y coordinar las intervenciones, reconociendo la
heterogeneidad del ámbito rural y las diversas oportunidades de generación de ingresos,
para potenciar sus impactos. Si bien no es una vuelta a los DRI, sí hay una posición
27 De Janvry et al (1999) sitúa el surgimiento de este esquema de promoción del desarrollo rural entre los años 70 y 80 y guiado por el interés en satisfacer las necesidades básicas de los pobres rurales. 28 Las razones tras el abandono de los esquemas DRI se ubican en distintos planos, el primero la falta de impactos visibles (y medibles), la alta dependencia de estos esfuerzos de los recursos e iniciativas del sector público, la limitada sostenibilidad de los mismos (sobre todo por la poca importancia dada a la formación de capacidades en los beneficiarios, como discute Scott, 2002) y los problemas derivados de la débil coordinación y falta de gerencia en la implementación (De Janvry et al. (1999) reseña los principales problemas enfrentados). Adicionalmente, en el marco de los procesos de ajuste estructural, liberalización de las economías y redefinición del estado, la tendencia más política fue hacia la especialización y el ataque de una falla de mercado con cada intervención. 29 Ver la revisión de estos y otros casos de programas especializados en Escobal y Valdivia (2004).
17
más abierta a intervenciones más amplias que tengan acciones en más de un mercado o
sector productivo. Es decir, estamos en una suerte de punto intermedio en donde se
reconoce la eficiencia de intervenciones puntuales y acotadas en determinados
mercados, pero también la necesidad de que estas estén enmarcadas en acciones
mayores, territoriales, multisectoriales, multimercado, de pluriactividades, donde se
potencien sus acciones e impactos, a través de las sinergias que generan las acciones
coordinadas y concertadas, elementos que están recogidos en la ENDR vigente en el
país.
3.1 La Estrategia Nacional de Desarrollo Rural y otras propuestas
desde el Sector Público
En setiembre del 2004, se publica la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR),
como resultado del esfuerzo articulado de diversos sectores30, articulados por la
Comisión Multisectorial de Desarrollo Rural31. Esta comisión fue presidida por el
Secretario Técnico de la Comisión Intersectorial de Asuntos Sociales (CIAS) y tuvo
como Secretaría Técnica a un representante del Ministerio de Agricultura (MAG).
El MAG elabora un documento que recoge elementos importantes de las discusiones y
propuestas sobre el tema del desarrollo rural, logrando así un “consenso” entre el Sector
Público y los espacios académicos y de cooperación internacional, generando así un
escenario alentador al ser una de las pocas oportunidades en que se ponen de acuerdo
quienes proponen nuevas ideas, miradas y estrategias y las propuestas con las que el
Sector Público se compromete.
La ENDR desarrolla una caracterización de la problemática de la ruralidad, para luego
desarrollar una estrategia basada en nueve lineamientos con el objetivo de “impulsar el
desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad económica, social y
30 Los sectores que participaron fueron el Ministerio de Agricultura, MIMDES, MTC, Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, MEF, Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza y el CND. 31 Creada en Marzo del 2003 (RM 080-2003-PCM)
18
ambiental, equidad, y democratización de las decisiones locales”32. Estos lineamientos
son los siguientes:
1. Impulsar una economía rural competitiva, diversificada y sostenible
2. Promover el acceso a activos productivos para grupos rurales
3. Proveer adecuada y suficiente infraestructura económica en apoyo de la
producción rural
4. Proveer servicios dirigidos a mejorar la calidad de vida de la población rural y
las alternativas de empleo
5. Promover y fomentar el manejo sostenible y la conservación de los recursos
naturales y proteger el patrimonio ambiental y cultural
6. Impulsar una gestión integral de riesgos en la producción e infraestructura rural
7. Promover las capacidades del poblador rural y el capital social en el campo
8. Promover la inclusión social
9. Auspiciar el cambio institucional que cree condiciones para el desarrollo rural
Es decir, estos nueve lineamientos buscan atacar las limitaciones que enfrentan los
pobladores rurales para lograr una transformación productiva que les permita mejorar su
inserción en mercados de productos y servicios (agropecuarios y no agropecuarios) y su
acceso a bienes y servicios públicos y privados (básicamente lineamientos 1 a 4),
reducir la vulnerabilidad y exposición a desastres naturales (lineamiento 6), usar y
preservar los recursos naturales y culturales existentes en la sierra (lineamiento 5) y
promover reformas institucionales para inducir procesos de inclusión social y la
generación de mecanismos para hacer sostener en el tiempo los esfuerzos a favor del
desarrollo rural (lineamientos 8 y 9).
Estos lineamientos recogen gran parte de los consensos desarrollados en los espacios
académicos y de la cooperación internacional; sin embargo, éstos se encuentran
claramente desorganizados, como una suerte de agregación de ideas y planteamientos
entremezclados en los distintos lineamientos propuestos, que requieren de
perfeccionarse, afinarse y priorizarse. Asimismo, la ENDR no plantea enunciados
32 Objetivo de Política de Desarrollo Rural: El Peruano, pp 275825 (05/09/2004)
19
concretos de cómo se deben de hacer las cosas para llevar a cabo la estrategia misma y
así reforzar su legitimidad, fuerza y capacidad de convocatoria.
A pesar de estos innegables esfuerzos del Sector Público, una de las principales críticas
a la ENDR, es que ésta carece de una adecuada estrategia operativa que permita
viabilizar las propuestas planteadas en dicho documento. Esto se constituye en una
seria limitación, más aún cuando las intervenciones del Sector Público, en general, no
están alineadas con la ENDR; en particular, las intervenciones tienden a focalizarse en
sectores o ámbitos específicos a través de la creación de diversos programas y
proyectos, tal y como señala Plaza (2002), “el Desarrollo Rural se confunde con la
aplicación de proyectos”. Esta desarticulación y falta de alineamiento del Sector
Público con la nueva estrategia está directamente relacionada con el rol de los distintos
sectores.
Por otro lado, Trivelli (2006), resalta cuatro temas ausentes o incluidos con timidez en
la ENDR, que merecerían atención para completar esta suerte de acuerdo que recoge los
“nuevos” consensos en materia de desarrollo rural. Estos temas están más en la línea de
cómo deberían promoverse acciones a favor del desarrollo rural antes que en la línea de
agregar otros temas o rubros a la ENDR.
En primer lugar, considerar que la ENDR es un instrumento multisectorial cuyo
cumplimiento ha de estar supervisado por la PCM (CTS), pero para que este comité
pueda cumplir su mandato, requerirá de un fuerte apoyo político y una redefinición
institucional que debería estar incluida no como producto de la ENDR sino como un
proceso complementarios y necesario para el éxito de la estrategia. Este proceso, más de
reforma en el propio aparato público no parece tener un derrotero claro ni mayor apoyo
desde las instancias involucradas (básicamente PCM y MAG). Es probablemente por el
limitado avance en esta tarea que la ENDR es poco conocida, no ha sido debatida ni
mucho menos adoptada ni por los proyectos e iniciativas en marcha del propio sector
público ni por las instancias de planificación y definición estratégica en el tema, tal
como discutimos más adelante33.
33 Esto explica también porque a nivel regional esta ENDR es desconocida y ajena.
20
Un segundo tema que debe contemplarse es la importancia de capitalizar los
aprendizajes producto de la promoción de sistemas de evaluación de las acciones y
políticas que se desarrollen en este marco, conjuntamente con un esquema de rendición
de cuentas al sector público y a la sociedad civil34.
En tercer lugar, la ENDR, debería proponer un conjunto de lineamientos generales sobre
cómo deben ser las acciones que se promuevan en el marco de la estrategia aprobada.
Algunos de estos lineamientos están incluidos ya en la propia ENDR pero mezclados
con las indicaciones puntuales acerca de qué hacer35.
Finalmente, en cuarto lugar, reconociendo la importancia de lo agropecuario en el
desarrollo rural, hay medidas propuestas en la ENDR que podrían generalizarse a todos
los sectores en vez de restringirse a lo agropecuario.36
Pero la ENDR no es el único esfuerzo por definir lineamientos y propuestas para
avanzar en la tarea de promover el desarrollo rural. Existen otros acuerdos al interior del
sector público y entre este y el sector privado y sociedad civil sobre el desarrollo rural.
Entre ellos cabe destacar al Acuerdo Nacional, que en su política 23 “Política de
desarrollo agrario y rural”, se ocupa del tema y señala:
“Nos comprometemos a impulsar el desarrollo agrario y rural del país, que
incluya la agricultura, ganadería, acuicultura, agroindustria y la explotación
forestal sostenible, para fomentar el desarrollo económico y social del sector.
Dentro del rol subsidiario y regulador del Estado señalado en la Constitución,
promoveremos la rentabilidad y la expansión del mercado de las actividades
34 Una característica importante de la ENDR, es que plantea como lineamiento específico el desarrollo de una institucionalidad que cree las condiciones para el desarrollo rural, que plantea la acción coordinada y transparente de las distintas instancias de gobierno a favor del desarrollo rural. 35 Por ejemplo, podría señalarse que toda acción de desarrollo rural debe ser consultada y evaluada con la población beneficiaria, que se debe involucrar a los usuarios o beneficiarios (personas e instituciones) en el monitoreo y la redefinición de las acciones del sector público, etcétera. O podría incluirse la necesidad de priorizar y privilegiar la coordinación y complementariedad de intervenciones en una zona o ámbito determinado. Asimismo, podrían establecerse lineamientos que den cuenta de sistemas nuevos de ejecución de acciones a favor del desarrollo rural en manos de actores privados (con fondos públicos inclusive). 36 Por ejemplo, se habla del seguro agrario, pero no de seguros de salud u otros que podrían ser igualmente relevantes para mejorar el manejo de riesgos y reducir la vulnerabilidad en el ámbito rural.
21
agrarias, impulsando su competitividad con vocación exportadora y buscando la
mejora social de la población rural.”37
Seguidamente, en el texto del Acuerdo Nacional, se enumera un conjunto de acciones
que el Estado debe apoyar y promover para alcanzar los objetivos de la vigésimo tercera
política de Estado. Lamentablemente, estas acciones se refieren en forma casi exclusiva
a la promoción agraria.38 En el 2007, se evalúan los avances en las políticas de Estado
incluidas en el Acuerdo Nacional, el indicador resumen para medir los avances en dicha
política, es el porcentaje de crecimiento del PBI agropecuario (si crece más de 5% se
considera que se cumple al política 23)39. Adicionalmente en este texto, se reconoce
que el sector público parece desconocer o descontinuar los esquemas exitosos en
materia de desarrollo rural, señalando como ejemplo el caso del proyecto MARENASS,
entre otros.
Por otro lado, en Febrero del 2004, se firmó la “Carta Verde”, documento concertado
entre más de una treintena de gremios agrarios, el Gobierno Nacional y la Comisión
Agraria del Congreso. Este documento, también denominado la “Hoja de Ruta” del
sector, plantea doce lineamientos básicos de política agraria, con el propósito de sentar
las bases del “desarrollo del sector agrario y de la economía nacional”40, que dieron
lugar al Plan de Relanzamiento del Agro.
A través de una mirada crítica a este documento, se puede apreciar que estos
lineamientos, abarcan elementos básicamente sectoriales41, reconociendo tímidamente
la participación multisectorial como elemento fundamental de desarrollo. Asimismo, el
documento presenta un sesgo costeño, al estar ausentes elementos que permitan
minimizar las fallas de mercado que limitan el desarrollo de regiones más pobres y
alejadas. Por otro lado, la “Carta Verde” no establece ningún orden de prioridades entre
37 Tal como se puede ver en http://www.acuerdonacional.gob.pe/AN-V-Divulgacion.pdf 38 En el texto de esta política se proponen como acciones apoyar la expansión de la frontera agrícola y el incremento de la producción agraria y acuícola, desarrollar la infraestructura de riego, articular el desarrollo de ciudades intermedias, modernizar el agro y la agroindustria, formular políticas nacionales y regionales de incentivo a la actividad agrícola procurando su rentabilidad y propiciar una sistema de información agraria eficiente. 39 Acuerdo Nacional (2007) 40 Ver Anexo2 41 Con excepción del lineamiento 5, que contiene aspectos relacionados exclusivamente al sector educación.
22
los distintos lineamientos que de por sí presentan distintos pesos relativos a la
problemática rural y agraria del país.
Así mismo, el Ministerio de Agricultura en Abril del 2007, concluyó una propuesta para
consulta pública de un documento titulado “Política de Estado para el Desarrollo de la
Agricultura y la Vida Rural en el Perú (2007 – 2021)”, que recoge principalmente
elementos de los Lineamientos de Política Agraria (2002)42 y de la Carta Verde (2004),
y que surge como respuesta a la evidente falta de articulación al interior de la
intervención pública43 y entre la intervención pública y privada.
Este documento plantea cuatro objetivos estratégicos, destinados a “elevar el nivel de
Desarrollo del Sector Agrario y Rural con sostenibilidad ambiental, económica y
social”, que son: elevar la competitividad y rentabilidad agraria con un enfoque
Territorial Rural; promover la conservación, recuperación y aprovechamiento sostenible
de los Recursos Naturales y la Biodiversidad; fortalecer la gobernabilidad público-
privada para el desarrollo agrario y rural del país; y promover la equidad socio-
económica en el sector agrario y el medio rural.
Este documento presenta una visión eminentemente agrarista del sector, donde no se
toma en consideración los avances en materia de desarrollo rural logrados a partir de la
ENDR; sino, más bien se toma el “factor rural” como un elemento que forma parte
exclusiva del sector agrario. Sin embargo, este tipo de planteamientos parecen haber
quedado de lado con la gestión actual a cargo del MAG.
En agosto del presente año, el Ministerio de Agricultura, planteó un conjunto de
objetivos y metas para el desarrollo del sector agrario para el período 2007 – 2011 en el
marco de un proceso de relanzamiento de sector y de la acción del sector público en él.
El objetivo de las acciones anunciadas es lograr un agro moderno, que integre aspectos
económicos, sociales, ambientales y políticos, basados en cuatro objetivos de largo
plazo: gobernabilidad, competitividad (enfoque de cadenas productivas y
modernización institucional), equidad (enfoque de desarrollo rural, responsabilidad
social e igualdad de oportunidades); y sostenibilidad (enfoque integrado y territorial).
42 MAG (2002) 43 Entre los diferentes niveles de gobierno y al interior del mismo Ministerio de Agricultura.
23
Para avanzar hacia la implementación de estos objetivos de largo plazo el Ministerio
propuso un conjunto de metas a lograrse al 2011:
• El Perú será el país líder en producción agrícola de la Costa del Pacífico de
América del Sur para el 2015
• El PBI Agrario alcance los US$ 12,000 millones de dólares anuales al 2011,
generando un crecimiento promedio de 7%
• Exportaciones agrarias alcancen US$ 4,500 millones de dólares anuales
• Generar 400,000 nuevos empleos directos y alrededor de 200,000 empleos
indirectos en el sector
• Reducir la pobreza rural a 45%
Para lograr estos objetivos, el gobierno ha definido un plan estratégico basado en seis
ejes prioritarios con especial énfasis en la sierra y selva peruana. Estos seis ejes
prioritarios son:
• Mayor acceso y mejor uso del agua;
• Acceso a mercados locales y extranjeros;
• Capitalización y seguro agrario;
• Fortalecimiento de la investigación agraria;
• Información agraria; y,
• Desarrollo rural.
Como resulta evidente, la inclusión del Desarrollo Rural como eje prioritario representa
un cambio sustancial en los planteamientos del Ministerio de Agricultura frente a este
tema. La inclusión del desarrollo rural entre los ejes explícitos de acción del Ministerio
es uno de los reclamos recurrentes que la academia y sociedad civil han hecho al
MAG44. Asimismo, ante la desaparición de FONCODES, una de las entidades del sector
público con mayor dinamismo en la promoción del desarrollo rural, sobre todo en la
sierra, este eje prioritario abre el necesario espacio para que sea el MAG el receptor de
las iniciativas en materia de desarrollo rural que venía ejecutando FONCODES.
44 Para un recuento de estos reclamos ver Trivelli (2006) y la polémica sobre el tema sostenida entre J. Escobal y E. Zegarra en el marco del SEPIA (ver www.sepia.org.pe)
24
Dentro de las líneas de acción planteadas por el Ministerio en cuanto a Desarrollo Rural,
se encuentran la reorganización de los programas de Desarrollo Rural del Ministerio de
Agricultura, focalizándolos en la Sierra y la Selva, para lo cual se desarrollará un Fondo
de Desarrollo Productivo Rural. Así mismo, se desarrollarán Programas de negocios
rurales y ambientales; se apoyará y coordinará con Sierra Exportadora en sus esfuerzos
por dinamizar la actividad productiva y comercial en la Sierra; se promoverán los
cultivos andinos, la reforestación, conservación y aprovechamiento sostenible de la
biodiversidad; se fortalecerán y propiciarán las alianzas público-privadas; y se buscará
lograr una articulación de esfuerzos multisectorial.
Es importante notar que los objetivos que el MAG persigue con sus acciones en materia
de desarrollo rural están orientadas hacia lograr reducciones sustanciales en los elevados
niveles de pobreza rural y a mejorar la equidad en nuestro país en general y en el sector
en particular. Objetivos que están alineados con las propuestas de la ENDR y que son
complementarios a los objetivos de incremento de la competitividad y sostenibilidad de
las acciones y procesos a dinamizar en el medio rural. Objetivos que además exigirán al
MAG mucha coordinación con los programas de ayuda social en marcha desde otros
sectores en las zonas rurales (como por ejemplo las iniciativas articuladas en el marco
del CRECER45), de ahí que es relevante definir espacios de colaboración y participación
en las instancias de coordinación multisectorial (el CIAS en particular).
La generación de documentos como la ENDR y la ENSA46 por un lado; y la Carta
Verde y la Política de Estado para el Desarrollo de la Agricultura y la Vida Rural en el
Perú, por el otro; dan cuenta de una desconexión al interior del Sector Público Agrario
en sus esfuerzos por promover el desarrollo socio-económico de las poblaciones rurales.
Desconexión que está a la base de las limitadas opciones para viabilizar cualquier
esfuerzo por implementar políticas articuladas y concertadas de Desarrollo Rural, y que
pretende ser enfrentada con las propuestas actuales del Ministerio al incluir el tema del
Desarrollo Rural como eje prioritario. Sin embargo, el gran desafío de conectar estas
visiones divergentes entre las propuestas de desarrollo rural (ENDR y propuesta del eje
prioritario) y las más agraristas sigue siendo uno de los asuntos centrales a enfrentar al
45 Que ha iniciado actividades en 330 distritos, en su mayoría rurales y de la sierra (más detalles en http://www.pcm.gob.pe/crecer/cr_presentacion.html) 46 Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria
25
interior del propio MAG. Mientras se mantenga este descalce entre las visiones del
sector agricultura y las propuestas más generales (multisectoriales), no se logrará el
apoyo político e institucional para la implementación de acciones coherentes y
enmarcadas en un plan o estrategia de desarrollo rural.
Adicionalmente, la adopción de la ENDR como marco articulador de las políticas
rurales y de los proyectos con acción en el medio rural enfrenta serios problemas de
difusión (como adoptar algo que no se conoce). Hoy en día muchos funcionarios
públicos, a nivel central y subnacional, no conocen la existencia de la ENDR, ni menos
su contenido. Una tarea central pendiente es lograr que, al menos, el sector público
tenga la ENDR como marco de sus acciones rurales. Idealmente, espacios como el
Acuerdo Nacional deberían adoptar la ENDR como su política de estado en materia de
desarrollo rural para dar una señal también a la sociedad civil y a los partidos políticos
sobre el marco en el cual se ha decidido avanzar en materia de desarrollo rural.
Asimismo, dentro del MAG y tomando ventaja de la adopción del Desarrollo Rural
como eje prioritario, debería aprovecharse la existencia de la ENDR como marco
general para la implementación de las acciones que en materia de desarrollo rural
emprenda y promueva el sector público desde el MAG.
3.2 Otras Propuestas para el Desarrollo Rural de la Sierra
En un estudio desarrollado por encargo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
Escobal y Valdivia (2004)47, realizan un análisis de los programas públicos y privados
que buscan la superación de la pobreza y el desarrollo de la sierra rural; concluyendo
que éstos no suelen priorizar una visión territorial basada en la complementariedad entre
sí mismos, sino que las intervenciones se desarrollan en una suerte de fragmentación
sectorial.
47 Perú: Hacia una estrategia de Desarrollo Rural (2004)
26
La estrategia de intervención en el Perú, pasó de ser integral, centralizada y sin
participación de la comunidad en los 80s; a una intervención sectorial basada en un
enfoque de demanda en los 90s, que si bien apuntaban a minimizar algunas fallas
existentes en el mercado, lamentablemente carecían del sentido de integralidad que
caracterizó a las intervenciones en la década pasada. A la luz de las experiencias de las
últimas décadas, los autores establecen cuatro elementos que deben incorporar las
nuevas intervenciones:
1. Sentido de integralidad y complementariedad, teniendo en cuenta el territorio
donde son aplicadas
2. Apuntar a la minimización de fallas de mercado
3. Mantener una visión participativa de la intervención
4. Diseño estratégico que reconozca que los proyectos deben ser validados antes de
ampliar su escala y ámbitos de intervención
Asimismo, Escobal y Valdivia (2004) plantean tres grandes líneas de intervención, que
no suponen la eliminación o reducción de la importancia de políticas neutrales
necesarias para el desarrollo del sector agrario. Una primera línea de acción responde a
la provisión de “cajas de herramientas” para el desarrollo de una oferta de servicios de
apoyo productivo diseñados para superar algunas fallas de mercado (asistencia técnica,
servicios financieros, gestión empresarial, entre otros). Esta línea de acción plantea una
adecuada identificación de los costos de transacción más importantes para la población
rural de un ámbito específico, para luego entender la naturaleza de las fallas de
mercado, identificar las más factibles y asegurarse de desarrollar instrumentos que
generen una estructura positiva de incentivos para lograr los objetivos planteados de
superación de la pobreza, desarrollo económico y uso eficiente y sostenible de los
recursos naturales.
Otra línea de acción plantea el fortalecimiento de alianzas productivas tripartitas, que
integren esfuerzos públicos, privados y de pequeños y medianos productores
organizados. Esta línea de acción requiere de un enfoque territorial que combine varias
intervenciones en un mismo territorio para garantizar las condiciones necesarias para su
éxito; y de la promoción de alianzas estratégicas tripartitas para minimizar esfuerzos y
costos.
27
Finalmente plantean la necesidad de una reforma estructural de los programas sociales,
que combine mejoras de infraestructura, con una política inclusiva en la provisión de
servicios de salud y educación.
Este documento, no propone líneas específicas de intervención, sino más bien una
suerte de lineamientos generales para el desarrollo e implementación de una estrategia
de desarrollo rural en la sierra peruana.
Por otro lado, José María Caballero (2002), desarrolló para el Banco Mundial una
propuesta de estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra del Perú, donde se plantean
tres frentes principales que se apoyan entre sí. Un primer lineamiento estratégico para
el desarrollo de la Sierra Rural es la promoción del crecimiento rural sostenible. Para
Caballero, las oportunidades de crecimiento en la sierra rural son limitadas y son de dos
tipos; uno, centrado en sectores específicos y áreas geográficas determinadas que
requieren de grandes inversiones, tecnología y participación pública y privada. El otro,
más limitado y localizado, que requieren de una inversión moderada, que puede ser
emprendida por personas de la localidad, con una adecuada provisión de asistencia
técnica y apoyo financiero. Para aprovechar estas limitadas oportunidades, Caballero
plantea varios mecanismos fundamentales; alianzas productivas entre los productores y
los actores públicos y privados, enmarcar las estrategias a partir del desarrollo
territorial48, un fuerte apoyo del estado para atraer la inversión para el desarrollo de
infraestructura y mano de obra calificada.
Un segundo lineamiento general se refiere a mejorar las capacidades humanas y brindar
protección social. En este lineamiento hacen especial énfasis en aspectos relacionados a
infraestructura y calidad de educación y salud, como al ofrecimiento de un paquete de
políticas públicas mínimo que permita satisfacer las necesidades básicas para todos,
minimizar los riesgos físicos y económicos y proteger a los grupos minoritarios y
vulnerables.
48 Este concepto, no solamente comprende municipios, sino cuencas y corredores económicos.
28
Finalmente, el documento propone el fortalecimiento institucional para la promoción,
planificación, ejecución, monitoreo y evaluación tanto del crecimiento rural, como de
los programas de protección social. En este lineamiento, Caballero hace especial
énfasis en las instituciones relevantes para cada ámbito de acción, tanto local, a través
de los Concejos de Desarrollo Local (CDLs), como regional y nacional49.
Caballero argumenta que el crecimiento económico general es fundamental para el
desarrollo y para reducir la pobreza en la zona rural de la sierra del Perú. Sin embargo,
menciona que hay dos aspectos fundamentales para el éxito de cualquier esfuerzo de
política pública orientado al desarrollo rural. Un primer aspecto resalta que los
esfuerzos para fortalecer el desarrollo local, deben llevarse acabo dentro del contexto de
desarrollo económico nacional, de tal manera que permita el crecimiento de los
mercados de bienes y servicios, así como de la migración y la inversión pública y
privada. El segundo aspecto fundamental, se refiere al tipo de expansión económica,
que no solamente apunte a la reducción de la pobreza, sino a la reducción de la
desigualdad.
Agreda y Mendieta (2006)50, desarrollaron un estudio para el Consorcio de
Investigación Económica (CIES) en el contexto de las elecciones nacionales 2006, que
presenta propuestas para la “promoción de una economía rural competitiva e incluyente,
en el marco de la transformación productiva territorial”, donde adicionalmente aborda
aspectos institucionales funcionales al desarrollo territorial rural.
Ambos autores plantean la necesidad de desarrollar espacios que permitan el
aprovechamiento de las oportunidades de ingresos, como resultado de una mejor
articulación a mercados dinámicos, tomando como fundamento el acceso equitativo e
incluyente a los mismos. En particular, se plantean tres grandes propuestas para el
desarrollo de una economía rural competitiva e incluyente; el desarrollo de mercados de
productos agropecuarios y no agropecuarios; mercados de servicios de asistencia
técnica, innovación y capacitación; y mercados de servicios financieros (crédito, ahorro,
49 Muy influido por los Grupos de Acción Local del proyecto LEADER de la Unión Europea. 50 “Propuestas para una Economía Rural competitiva e Incluyente, en el marco de un desarrollo territorial rural”, CIES (2006)
29
seguros, entre otros); elementos considerados como fundamentales para lograr el
“crecimiento endógeno” a nivel territorial.
Como arreglos institucionales necesarios para la implementación de una estrategia
adecuada, plantean la acción combinada del Estado en su rol promotor, agentes privados
parte de la cadena de valor (proveedores y comercializadores de insumos y productos),
los pequeños agricultores y la sociedad civil (organismos de desarrollo, diseño de
políticas, entre otros). Una vez definidos los roles de los diversos actores, se plantean
lineamientos generales para cada una de las propuestas, acompañadas de una serie de
medidas, instrumentos y actores responsables de llevarlas a cabo.
Finalmente, los autores plantean el desarrollo de una adecuada institucionalidad
funcional al desarrollo territorial rural, esbozando una serie de medidas para el corto y
mediano plazo, que permitan articular y desarrollar las estrategias planteadas.
Por otro lado, hay un grupo de autores entre los que destacan la Coordinadora Rural
(2007) y Valdivia y Robles (2001), que si bien no buscaron plantear una estrategia para
el desarrollo rural, presentan interesantes planteamientos para el tema agrario, que
inminentemente en un aspecto fundamental de la ruralidad y por lo tanto fundamental
para su desarrollo.
La Coordinadora Rural (2007), por su parte publicó “Una Agenda Agraria para el
Desarrollo de la Sierra Peruana”, donde se definen elementos orientadores
fundamentales para establecer las prioridades de la política pública para el desarrollo
agrario en la Sierra51. Dicho documento plantea la importancia del sector agrario en la
economía rural y centra su atención en elementos de política agraria que minimicen los
altos costos de transacción que enfrenta la agricultura nacional (crédito agropecuario,
rentabilidad, fortalecimiento de mercados, plataforma de servicios, fortalecimiento de
mercados, entre otros). A pesar de que dicho documento no toma en consideración
elementos más generales, fundamentales para el desarrollo rural y agrario, presenta
propuestas sectoriales específicas y esquemas de articulación al interior de los gobiernos
regionales, y entre actores públicos y privados locales y nacionales; así como el
51 Para ocho regiones en particular: Ancash, Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Junín, Piura y Puno
30
planteamiento de un cambio institucional necesario que tome en cuenta la
descentralización como elemento fundamental para el cambio.
Valdivia y Robles (2001), desarrollan un modelo económico simple para viabilizar un
sector agrario caracterizado por la alta predominancia de pequeñas unidades
agropecuarias manejadas por individuos de baja dotación de capital y que enfrentan
altos costos de transacción para desarrollarse en este sector. Los autores argumentan
que una de las principales restricciones que enfrenta la agricultura peruana para su
desarrollo, se refiere a los altos costos de transacción asociados a la utilización de
servicios financieros y no financieros, así como a la baja capacidad gerencial de sus
conductores.
A continuación presentamos un resumen de las principales estrategias de Desarrollo
Rural que se han realizado para la Sierra Peruana52.
52 Resumen tomado de Trivelli et al (2007)
31
Las estrategias de Desarrollo Rural que se han propuesto para la Sierra Propuesta Objetivo general Estrategia / lineamientos Propuestas/Recomendaciones más
importantes Temas claves
Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (general, no específica para la Sierra)
Impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad económica, social y ambiental, equidad, y democratización de las decisiones locales
1. Impulsar una economía rural competitiva, diversificada y sostenible
2. Promover el acceso a activos productivos para grupos rurales
3. Proveer adecuada y suficiente infraestructura económica en apoyo de la producción rural
4. Proveer servicios dirigidos a mejorar la calidad de vida de la población rural y las alternativas de empleo
5. Promover y fomentar el manejo sostenible y la conservación de los recursos naturales y proteger el patrimonio ambiental y cultural
6. Impulsar una gestión integral de riesgos en la producción e infraestructura rural
7. Promover las capacidades del poblador rural y el capital social en el campo
8. Promover la inclusión social 9. Auspiciar el cambio institucional
que cree condiciones para el desarrollo rural
1. desarrollo de opciones competitivas agrícolas y no agrícolas
2. incrementar el acceso (equitativo) de la población rural a activos
3. proveer servicios orientados a mejorar la calidad de vida
4. promover la organización de los pequeños productores
5. manejo sostenible de los recursos naturales, principalmente el manejo integrado de cuencas
6. protección del patrimonio ambiental y cultural
7. establecer un sistema de prevención y mitigación de vulnerabilidades asociadas a fenómenos naturales extremos
8. desarrollo de un sistema educativo rural equitativo y de calidad
9. incrementar relaciones de colaboración y confianza en la sociedad rural
10. mejorar la gestión pública descentralizada
1. rural más amplio que solo agro
2. organización de productores y sociedad civil rural para ser interlocutor del sector público
3. manejo de recursos naturales y culturales
4. articular una mejor gestión pública descentralizada
32
Propuesta Objetivo general Estrategia / lineamientos Propuestas/Recomendaciones más importantes
Temas claves
Banco Mundial (preparada por J.M. Caballero) 2002
Desarrollo de la Sierra y reducción de la pobreza
1. Promoción de crecimiento rural sostenible que al aumentar ingresos rurales reduzca la pobreza de forma sostenible
2. Mejorar el desarrollo humano (educación rural, salud y protección social)
3. Desarrollo institucional para sostener el crecimiento y protección social
1. Crear Consejos de Desarrollo Local en el ámbito municipal
2. Promover alianzas productivas y de comercialización entre productores, empresas y gobierno
3. Impulsar vínculos urbano-rural 4. Incluir elementos culturales 5. Explorar posibilidades de desarrollo
forestal en la sierra
1. Enfoque territorial 2. Coordinación 3. Concertación 4. Articulación público-
privada 5. Articulación urbano-
rural 6. Mejor dotación de
bienes y servicios públicos
7. Auto estima, reducción de discriminación
J. Escobal y M. Valdivia (preparado a solicitud del BID) 2004
Desarrollo rural sostenible y equitativo a nivel social, económico y político
1. Desarrollar instrumentos para intervenciones asociadas a la superación de fallas de mercado específicas de relevancia para la sierra
2. Aumentar mecanismos de coordinación entre entidades públicas y privadas
3. Reestructurar programas sociales
1. Desarrollo de instrumentos para reducir costos de transacción
2. Entender la naturaleza de las fallas de mercado que inhiben el desarrollo en la sierra
3. Generar intervenciones complejas que permitan mejorar acceso a varios servicios a la vez y no a uno sólo
4. promoción de alianzas productivas y la organización de los productores
5. complementariedad en intervenciones 6. definición de mecanismos neutros
que no induzcan desarrollo de sectores predeterminados
1. enfoque territorial 2. alianzas productivas
entre sector público, privado y pequeños productores
3. provisión de información
4. complementariedad en intervenciones del sector público
5. generación de instrumentos de intervención
6. discriminación positiva
33
Propuesta Objetivo general Estrategia / lineamientos Propuestas/Recomendaciones más importantes
Temas claves
Coordinadora Rural (2007)
Relevancia de construir una Agenda Agraria para la Sierra, a partir de la identificación de las demandas más relevantes de los productores agrarios
1. Participación y concertación para las políticas agrarias
2. Políticas de crédito agropecuario 3. Investigación y transferencia de
tecnología 4. Políticas ambientales y de
recursos naturales 5. Políticas de desarrollo
productivo 6. Plataforma de servicios
agropecuarios 7. Políticas para fortalecer el
mercado interno 8. Políticas de comercio exterior
1. Enfoque Territorial – Rural debe ser adoptado por autoridades nacionales y regionales
2. Desarrollo Rural asignado al Ministerio de Agricultura
3. Descentralización de políticas de desarrollo rural
1. Fortalecimiento de las organizaciones gremiales de la sociedad civil
34
3.3 ¿Quién es Responsable del Desarrollo Rural en el Perú?
En principio el desarrollo rural es un tema que no le corresponde a ningún sector en
específico dado su carácter multisectorial. En esa medida, el Desarrollo Rural debería
ser, y lo es formalmente, responsabilidad de la PCM. La problemática del desarrollo
rural es abordada a través de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS),
que es más que una instancia de coordinación sin ningún tipo de manejo presupuestal
(por ende sin control sobre las acciones orientadas al Desarrollo Rural). Esta instancia
se encarga actualmente de coordinar las políticas interministeriales relacionadas a
proyectos destinados a la superación de la pobreza y el desarrollo (CRECER, JUNTOS,
entre otros). El CIAS actúa como una instancia coordinadora y generadora de
lineamientos de política, mas no tiene ninguna acción ni participación directa en materia
de Desarrollo Rural.
La ausencia de un responsable de “peso institucional” se observa en la marcada
desarticulación entre las actividades del Sector Público y la ENDR, atribuible al rol que
juega cada uno de los distintos sectores y a sus propios intereses y políticas.
Por su parte, el Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio de Agricultura y hasta
hace muy poco el MIMDES (a través de FONCODES sobre todo) parecen ser las voces
fuertes y los responsables de buena parte de las iniciativas y lineamientos y de los
proyectos y programas orientados al Desarrollo Rural; sin embargo, ninguno de los tres
posee una división encargada del tema o de coordinar o integrar el tema con las
actividades y prioridades propias de su sector, ni ha logrado institucionalizar una
generación de reformas que tenga la capacidad de desarrollar proyectos en el marco de
la ENDR, o reconvertir proyectos y programas no alineados con la ENDR.
En el Ministerio de Agricultura, no existe una dependencia orgánica específica para el
Desarrollo Rural. El MAG se ha caracterizado por la presencia de una suerte de
desencuentro al interior del Ministerio de Agricultura, entre la generación de
mecanismos institucionales para promover el Desarrollo Rural y para el Desarrollo
Agropecuario, o para “agriculturizar” el Desarrollo Rural; como se evidencia en la
contradicción entre la ENDR y los Lineamientos de Política Agraria o la “Política de
35
Estado para el Desarrollo de la Agricultura y la Vida Rural en el Perú (2007 – 2021)”.
Es de esperar que enfrentar este tradicional desencuentro al interior del sector y sus
políticas y estrategias sea uno de los primeros retos que se ha de enfrentar al
implementar la nueva organización del MAG para así responder a los nuevos ejes
estratégicos anunciados por el Ministro, donde el Desarrollo Rural tiene un rol
prioritario. Sin embargo, es importante resaltar que no se trata de restar importancia a
lo agrícola en el Desarrollo Rural sino más bien rescatar las iniciativas sectoriales para
institucionalizar una visión de Desarrollo Rural al interior del Ministerio de Agricultura,
que permita alimentar y fortalecer a la PCM.
Adicionalmente, en el marco del proceso de descentralización, muchos de los desafíos
de promover desarrollo rural deben y pueden ser asumidos desde instancias
subnacionales, multisectoriales por naturaleza, como los gobiernos regionales y
municipales53. Sin embargo, estos suelen no contar con especialización en el tema, ni
espacios para coordinar con las iniciativas sectoriales (proyectos y programas), ni con
claridad en cómo enfrentar el tema.
La descentralización en principio ofrece una oportunidad para enfrentar el desarrollo
rural desde una doble entrada, sectorial desde el centro y más bien territorial desde las
regiones. Sin embargo, esta obvia doble aproximación no parece simple de implementar
dados los limitados espacios de coordinación y articulación existentes entre los sectores
y los niveles subnacionales de gobierno.
3.4 Los esfuerzos de Desarrollo Rural en la Sierra promovidos por el
Sector Público
Escobal y Valdivida (2004), identifican alrededor de 71 programas que operan en la
Sierra rural, sea exclusivamente o como parte de su amito de intervención; donde el
53 Como señalamos en la sección sobre diagnóstico los municipios rurales distritales constituyen un actor y aliado clave para el desarrollo rural, sin embargo, su reducida escala exige que esta institución actúe en coordinación y alianza con entidades centrales, con el sector privado y con otras instancias subnacionales de gobierno.
36
estado invierte alrededor de US$ 458 millones de dólares54, de los cuales US$ 227
millones de dólares se destinan exclusivamente a la Sierra Rural55.
El gasto público en la Sierra Rural se concentra en iniciativas y programas orientados a
inversiones en capital humano56 (US$ 81 millones), al manejo de RR.NN (US$ 59.2
millones) y a infraestructura (US$ 52.7 millones); restándole importancia al desarrollo
de mercados (US$ 10.2 millones)57.
Asimismo, si vemos los principales proyectos y programas del sector público que tienen
que ver con el desarrollo rural encontramos que aun coexisten enfoques diferentes,
algunos proyectos son especializados y buscan atacar los problemas en un solo mercado
mientras otros ya cuentan con intervenciones de alcance más territorial, donde se
combinan acciones orientadas a mejorar la economía y producción de los pobladores
rurales a partir de una mejor y mayor relación con distintos mercados, junto con
cambios institucionales.
PRONAMACHCS, es un programa del Ministerio de Agricultura, cuyos objetivos
específicos son la promoción del manejo sustentable de los recursos naturales en las
cuencas de la Sierra, el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones rurales; y
la preservación del medio ambiente. Esta institución centra sus actividades en el
manejo de recursos naturales, producción y transformación agraria, y organización y
gestión de microcuencas, siendo su ámbito de acción la sierra central.
PROSAAMER, por otro lado, está orientado a tres rubros generales; mejorar el acceso y
uso de información para el desarrollo rural, proveer servicios de asesoría empresarial
para consolidar negocios rurales y apoyo a la gestión del Sector Público Agrario, a
través de la generación de capacidades de sus funcionarios.
PROALPACA, es un proyecto de “Apoyo a Campesinos Pastores de Alturas en los
departamentos de Apurímac, Ayacucho y Huancavelica". Este proyecto es una 54 Cifras estimadas por Escobal y Valdivia (2004) para los 18 principales programas que operan en la Sierra Rural. 55 Estimaciones realizadas por Escobal y Valdivia (2004) tomando en cuenta la distribución porcentual de cada uno de estos programas por departamento y por tipo de localidad (urbano-rural). 56 Incluye programas de educación, salud y nutrición 57 Cifras estimadas por Escobal y Valdivia (2004)
37
iniciativa de desarrollo del Ministerio de Agricultura que ejecuta el CONACS, con la
ayuda financiera del Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria–PASA/UE de la
Unión Europea, dirigido a mejorar los sistemas de producción y comercialización en las
comunidades altoandinas.
INCAGRO, por su parte está centrado en el establecimiento de un sistema de
innovación tecnológica descentralizado y liderado por el sector privado, con el
propósito de aumentar la productividad y mejorar la competitividad del agro. Gran parte
de sus acciones se concentran en mejorar el acceso de los productores y empresarios
rurales al mercado de asistencia técnica. Este proyecto, al igual que las acciones de
varias entidades del sector especializadas (como SENASA, por ejemplo) son un
ejemplo de intervenciones que buscan enfrentar las fallas en un mercado en particular.
Junto con estos proyectos e intervenciones contamos con otros proyectos como
MARENASS, Proyecto Corredor Puno Cusco y el Proyecto Sierra Sur que presentan
enfoques de corte más territorial58, involucran una multiplicidad de actores
(individuales, organizaciones e instituciones) de los territorios donde operan, a la vez
que promueven una mejor y mayor relación de los productores agropecuarios y
empresarios rurales con los distintos mercados (de productos y factores)59.
Por su parte, Sierra Exportadora, la intervención más joven, con orientación
multisectorial (por ello ubicada en la PCM y no en el Ministerio de Agricultura), viene
concentrando sus esfuerzos en mejorar los niveles de coordinación entre productores y
los mercados externos. Este programa se debate aun entre aplicar un enfoque de
negocios rurales asociados a “productos ganadores” como la palta o la canola; o más
bien promover esfuerzos de articulación y coordinación que generen más y mejores
oportunidades de negocios a partir de mejorar los niveles de competitividad local o
región (es decir una perspectiva más territorial)60.
58 Para más información sobre estos proyectos consultar sus páginas web que poseen un nivel muy valioso de información. Ver las en: www.corredorpuno-cusco.org, www.MARENASS.com, www.sierrasur.org.pe. 59 Aunque en los tres casos hay un apoyo mayor orientado a mejorar acceso a los mercados de servicios (de asistencia técnica en particular). 60 Si bien no corresponden al sector público, hay un conjunto amplio de intervenciones desde el sector privado (con fuerte presencia actualmente de las iniciativas promovidas por las empresas desarrollando actividades extractivas) y de entidades no gubernamentales (generalmente con apoyo de la cooperación internacional. Estas iniciativas son de variada naturaleza pero han de ser tomadas en cuenta. Escobal y
38
Adicionalmente, hay un conjunto de programas destinados a mejorar la infraestructura
en las zonas rurales, que por un lado mejoren la competitividad de distintos entornos
facilitando los flujos de información y la circulación de bienes y servicios, a la vez que
reduciendo los costos de transacción asociados a los espacios rurales. Buenos ejemplos
de estos son los programas de Caminos Rurales (MTC) o los de expansión de las
telecomunicaciones rurales (MTC), o el Proyecto Especial de Titulación de Tierras
(PETT), hoy a manos del Ministerio de Vivienda o el esquema de expansión de la
electrificación rural (en manos del MEM)61. Por otro lado, existen un conjunto de
proyectos cuya intervención tiene por objetivo brindar asistencia social en las regiones
más deprimidas del país, como JUNTOS, PRONAA, PROEDUCA, entre otros.
Como se puede apreciar, al interior del MAG existen una gama de proyectos
especializados en temas específicos, que lamentablemente no se complementan entre sí,
sea geográficamente o en el tipo de actividades que se promueven62. Por otro lado,
como parte del proceso de reforma del Estado en marcha, al desactivarse FONCODES,
dos proyectos con clara misión de desarrollo rural pasarán próximamente a operar desde
el MAG: el PDCPC y el Proyecto Sierra Sur. Asimismo, una nueva operación de
endeudamiento externo con el Banco Mundial iniciará sus operaciones en materia de
desarrollo rural desde el MAG (el denominado proyecto Aliados) hacia fines de este año
y se está ya discutiendo una operación con el FIDA para atender la Sierra Norte.
Todos estos cambios permitirán que el MAG tenga proyectos de desarrollo rural en
prácticamente toda la Sierra del país, constituyéndose una unidad de desarrollo rural
Valdivia (2004) recopilaron decenas de proyectos mayoritariamente de ONG en ejecución en el medio rural que permite hacerse una idea del conjunto de estas intervenciones. 61 Muchos de estas iniciativas del sector público han desarrollado interesantes mecanismos de asignación de recursos, alianzas con el sector privado y con otras dependencias del sector público (sub nacional sobre todo) que han de revisarse pues de ellas se derivan varias lecciones de lo que funciona y lo que no. Desgraciadamente, solo algunas de estas intervenciones cuentan con esfuerzos de monitoreo y evaluación sistemáticas (caminos rurales por ejemplo) y el grueso de estas evaluaciones son de acceso restringido. 62 Zegarra (2006) en una evaluación al PETT identifica que los logros obtenidos por dicha institución en materia de dinamismo del mercado de tierras, se ven opacadas por la existencia de otras fallas de mercado (créditos, asistencia técnica, entre otros), que limitan el desarrollo de los productores agropecuarios.
39
para la sierra y una oportunidad de articulación, aprendizaje, cobertura y coordinación
nunca antes vista en el sector público en materia de desarrollo rural. Si bien esta unidad
está aun en formación, será clave para la articulación y promoción de un política de
desarrollo rural, permitirá difundir y aplicar las mejores prácticas de los proyectos en
marcha, mejorará los niveles de intercambio y coordinación entre ellos y convertirá al
MAG en un actor clave en el tema del desarrollo rural (lo que abre un conjunto de
nuevos desafíos para esta entidad).
Si bien esta mayor y mejor presencia del tema del desarrollo rural, y de las acciones del
sector público en él, en el MAG ofrece oportunidades, también implica el riesgo de
“agriculturizar” el tratamiento del desarrollo rural, tal como ha sucedido en los
documentos recientes producidos por dicho ministerio, o enfrentar situaciones de
polarización en el tratamiento del tema (entre intervenciones más tipo
PRONAMACHCS y tipo MARENASS). En ese sentido, y tomando ventaja de la
incorporación del desarrollo rural como uno de los ejes estratégicos de acción del MAG
es crucial que la implementación de este eje estratégico sea acompañada por actores del
MAG como de fuera de él (PCM sobre todo). Para ello será importante la decisión
política que se adopte en el propio ministerio, para definir una línea de toma de
decisiones y de respaldo a las decisiones tomadas por el conjunto de estas iniciativas
(que se organizarán inicialmente alrededor de MARENASS, a través del nuevo
MARENAS como se llamaría la nueva unidad), como por ejemplo el involucramiento
del Ministro, el Vice Ministro o el/la Jefe de Planificación.
El contar con este grupo de iniciativas, debidamente articuladas e idealmente
coordinadas, permitirá al MAG además opinar y aportar en la definición de las políticas
nacionales de desarrollo rural, las que se definen en el Comité Técnico Social del CIAS
en la PCM63. Complementariamente, el participar en un espacio multisectorial,
permitirá al equipo del MAG contar con un contrapeso para evitar la “agriculturización”
de la aproximación al tema de desarrollo rural en el MAG.
Sin embargo, el desarrollo de esta unidad encargada de la coordinación y ejecución de
las iniciativas que vienen trabajando el tema de desarrollo rural en el país, está recién en
63 Asimismo, la PCM, a través del CIAS deberá articular las iniciativas de desarrollo rural que se generen al interior del MAG con las de otros sectores.
40
proceso de formación y sus relaciones con la PCM y con otros sectores y niveles de
gobierno está por definirse, pero al menos en los planes constituye una oportunidad y
sobre todo un desafío, tanto para los propios proyectos que conformarán esta unidad
como para el MAG y sus posibilidades de institucionalizar una unidad encargada de la
promoción del desarrollo rural.
4 Lineamientos para una Estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra liderada por el MAG
Los lineamientos generales aquí propuestos, responden a un análisis de los aciertos y
sobretodo, las ausencias, encontradas en los diversos esfuerzos públicos y privados por
desarrollar una estrategia de desarrollo rural para la Sierra. Antes de ahondar en los
lineamientos generales de política, son dos los elementos fundamentales que deben
orientar la implementación de estos lineamientos: la intervención estatal para la
reducción de las fallas de mercado y promover la equidad de acceso a mercados; y la
adecuada coordinación y complementariedad entre actores públicos y privados, de
manera que se generen sinergias que permitan la generación de desarrollo socio-
económico a partir del reconocimiento de oportunidades en el marco de una visión
territorial de desarrollo.
Agreda y Mendieta (2007), analizan tres opciones de intervención del estado con el
objetivo de promover un funcionamiento eficiente e incluyente de los mercados de
productos rurales, y su desarrollo. Una alternativa netamente intervencionista; otra
netamente pro-mercado, sin mayor intervención en corregir aquellos cuellos de botella o
fallas de mercado que limiten el desarrollo de los mismos; y, finalmente una alternativa
de intervención combinada entre actores públicos y privados. Ambos autores,
argumentan que las primeras opciones de política han tenido consecuencias negativas, a
pesar de las buenas intenciones, en lo que a desarrollo de oportunidades de desarrollo
inclusivo se refiere, señalando la acción conjunta entre el estado y el sector privado,
como la alternativa que mayores réditos ha logrado en articular al mercado a pequeñas
unidades productivas.
41
El objetivo de articular esfuerzos públicos y privados hacia el Desarrollo Rural en el
marco de un territorio64, obedece al reconocimiento de una serie de elementos que
caracterizan el territorio rural, como lo son su heterogeneidad, vulnerabilidad,
diversidad de oportunidades y fuentes de ingresos, entre otros. La visión de Desarrollo
Rural en el marco de un territorio permite fundamentar en la existencia de un espacio
previamente concertado, el aprovechamiento de los diversos mecanismos y
oportunidades locales de ingreso y empleo, que permitan una mejor articulación a
diversos mercados.
A continuación planteamos tres grandes lineamientos que deberían orientar las
iniciativas que desde el MAG se orienten a la promoción del Desarrollo Rural de la
Sierra; el primero, orientado al desarrollo productivo y de la competitividad; el segundo,
relacionado al fortalecimiento institucional de actores públicos y privados; y un tercero
que se refiere a la implementación de un conjunto de acciones innovadoras que buscan
tomar ventaja de procesos nuevos, o aun en discusión, para desarrollar o abrir nuevas
opciones para las poblaciones rurales. Estos tres grandes lineamientos parten de, y
coinciden con, aquellos propuestos en la ENDR, y buscan, por un lado, acotar el ámbito
de acción en el cual el MAG puede y debe centrar sus aportes a los esfuerzos de
desarrollo rural y, por otro lado, responden a las oportunidades y desafíos que el tema
enfrenta al insertarse en el MAG.
Los tres lineamientos que detallamos a continuación, además, recogen lo que las
iniciativas (proyectos) del MAG ya hacen a favor del desarrollo rural. Este aspecto es
crucial porque en esa medida estos lineamientos han de permitir al MAG organizar,
decantar y priorizar el tipo de intervenciones, que dentro de sus actividades en curso,
han de consolidarse como las líneas principales de intervención del MAG. Como
veremos más adelante, hoy el MAG hace acciones a favor del Desarrollo Rural de la
sierra a partir de un conjunto de proyectos independientes, pero es deseable y esperable
que a futuro el MAG logre, a partir de la experiencia de sus propios proyectos, generar
un Programa de desarrollo rural.
64 Schejtman y Berdegué (2002) definen territorio no como un espacio físico, sino como “una construcción social … un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propósito compartido por múltiples agentes públicos y privados”
42
Entonces, los tres grandes lineamientos que deberían guiar las intervenciones orientadas
a promover el desarrollo rural son:
1. Definir y adoptar políticas e intervenciones orientadas al desarrollo productivo
que permitan una respuesta competitiva de los productores a las demandas de los
mercados
2. Desarrollar de una institucionalidad territorial / rural que favorezca la
coordinación, articulación y atención a los asuntos rurales
3. Desarrollar alternativas complementarias de desarrollo en el ámbito rural
Las dos primeras han de asumirse de manera interrelacionada pues no habrá desarrollo
productivo ni mayor competitividad sin una transformación institucional que le de
soporte y sobre todo continuidad. La transformación institucional es además la que
permitirá hacer viable el desarrollo y la transformación productiva. No se puede optar,
ni jerarquizar entre estos dos lineamientos. El tercero más bien, es complementario y ha
de potenciar lo logrado en los dos primeros y permitir esfuerzos orientados hacia la
innovación y exploración de nuevas oportunidades. El mayor desafío es lograr la
inserción competitiva de los pobladores rurales de la sierra en los distintos mercados (a
los que acceden hoy y a los nuevos mercados) de manera sostenida, es decir, lograr que
el proceso de desarrollo e inserción en los mercados se logre de manera endógena,
asegurando así que los pobladores rurales de la sierra tendrán las herramientas y
capacidades para tomar de manera autónoma ventaja de las oportunidades que se les
presenten.
Estos tres lineamientos están implícitamente incluidos en las propuestas tras la selección
de los seis ejes prioritarios presentados en agosto pasado por el Ministro de Agricultura
y deberían estar en el centro de los esfuerzos de promoción del desarrollo rural del
MAG. Como se puede ver estos lineamientos además serán apoyados por acciones en
otros ejes prioritarios identificados por el MAG, como el de promoción del mayor y
mejor acceso a mercados, capitalización y seguro agrario, información agraria e
investigación agraria.
Estos tres lineamientos, conjugan dos elementos y su selección obedece a ellos. En
primer lugar, están contenidos en la ENDR (el primero está contenido en los
43
lineamientos 1 y 2 de la ENDR, el segundo en el lineamiento 9 y el tercero es
transversal a varios de los lineamientos, en particular está en los lineamientos 1, 5 y 7).
En segunda instancia, se refieren a áreas en las que los proyectos del MAG (y los que
asumirá el MAG que aun operan en FONCODES) ya vienen operando, no sólo de
manera regular sino con evidencia de relativo éxito. Es decir, son áreas de trabajo en las
que se tiene experiencia, metodología, actividades en curso y logros.
En líneas generales nos referimos a acciones como las siguientes, en muchas de las
cuales los proyectos en marcha en la sierra rural ya tienen experiencia (ver los casos del
proyecto Corredor Puno-Cusco, el propio MARENASS, el proyecto Sierra Sur,
PRONAMACHCS e Incagro), o donde los proyectos nuevos o en diseño están
centrando su atención (como es el caso de ALIADOS y el proyecto Sierra Norte).
1. Promover políticas de desarrollo productivo que permitan una respuesta competitiva
de los productores a las demandas de mercado
Este primer lineamiento se fundamenta en la existencia de una frecuente, aunque no
completa, relación de los hogares con el mercado, y la persistencia de limitaciones de
acceso a los mercados (producto de diversas fallas en los distintos mercados de bienes,
servicios y factores) y en la constatación de que aquellos hogares con más
oportunidades de relacionarse (mejor) con los mercados tienen mejor desempeño. En
tal sentido, parte de las funciones del Ministerio de Agricultura, en general y de algunos
de los proyectos que implementa, en particular, se refieren justamente a la inserción de
los hogares rurales en los distintos mercados65. La mejora en el acceso a mercados con
los que ya se trabaja y a nuevos mercados, y las intervenciones coordinadas en los
mismos, tienen mayores posibilidades de generar impactos positivos en los pobladores
de la Sierra rural, que permitan su desarrollo productivo.
Este grupo de políticas se refiere fundamentalmente a la superación de una de las
principales barreras al desarrollo económico inclusivo de la Sierra, directamente
relacionado a la superación de las fallas de mercado, que generan elevados costos de 65 A través del desarrollo de cadenas productivas, establecimiento de ferias o mejores esquemas de comercialización, como ejemplos respecto a la inserción en los mercados de productos; y la provisión de recursos para contratar asistencia técnica, acceso a servicios de sanidad, información oportuna como ejemplos de mejor y mayor acceso a mercados de factores productivos.
44
transacción tanto a la oferta como a la demanda de servicios financieros y no
financieros, que limitan las oportunidades de los pobladores rurales.
Un elemento importante a considerar al momento de considerar el rol del estado en la
superación de fallas de mercado, es que antes de cualquier intervención, se debe
primero identificar los costos de transacción y las barreras de acceso más importantes
para los pequeños productores, para luego entender la naturaleza de las fallas de
mercado relacionadas, tanto para identificar las más susceptibles de afectar, como para
asegurar la generación de mecanismos genere una estructura de incentivos acorde con la
estrategia de desarrollo planteada (Gerens, 2000)
A continuación, proponemos una relación del tipo de políticas públicas, que responden
al lineamiento de desarrollo productivo que responda competitivamente a las demandas
de los mercados:
• Políticas que permitan el desarrollo de mercados de bienes y servicios
(agropecuarios y no agropecuarios) para una mejor articulación a mercados
dinámicos. Como por ejemplo esfuerzos de democratización en el acceso a la
información, reducción de barreras burocráticas para el acceso a determinados
mercados, inversiones en infraestructura pública, etc.
• Apoyar la oferta de productos para distintos mercados: locales, regionales,
nacionales y externos dependiendo de las condiciones, contexto, y oportunidades.
• Promover los corredores económicos como elemento fundamental para viabilizar la
dinámica de mercados.
• Promover las alianzas público-privadas orientadas a fortalecer emprendimientos
sociales y económicos que favorezcan un mayor y mejor acceso y uso de los
mercados de productos y factores productivos.
• Promover políticas orientadas a la reducción de costos de transacción que se generan
ante fallas de mercado (tanto de productos como de factores)
• Mitigar las fallas de mercado que inhiben el uso eficiente del conjunto de factores
(asistencia técnica, crédito, tierra, seguros, etc.) y servicios (información, servicios
empresariales, entre otros).
45
• Promover procesos de internalización de externalidades, sobre todo en temas
relacionados con el manejo y uso de los recursos naturales. Este tipo de procesos
han de lograr no solo el desarrollo de mercados para servicios ambientales, sino
incentivos para preservar, cuidar y manejar de manera sostenible los recursos
naturales en la sierra.
• Promover una adecuada, e idealmente coordinada, provisión equitativa de bienes y
servicios públicos que permitan una mejor articulación a mercados (carreteras,
electrificación rural, educación, salud)66
• Esquemas de capacitación, desarrollo de capacidades locales para abrochar las
oportunidades existentes en los mercados de productos, en nuevas fuentes de
empleo, etc.
2. Desarrollo de institucionalidad rural/territorial (inclusiva, equitativa, participativa)
Ante la falta de una adecuada institucionalidad nacional, regional y local, tanto pública
como privada, es de suma importancia que todo proceso de desarrollo venga de la mano
con un escenario institucional que no solamente lo permita, sino que lo promueva, a
través de su participación como eje articulador y coordinador entre los diversos actores.
Asimismo, la nueva institucionalidad que se genera con el proceso de descentralización
permitirá tomar ventaja del proceso mismo, a partir de las lecciones, experiencias e
interacción que se desarrolla a nivel local, tanto desde iniciativas públicas como
privadas.
Se debe definir un proceso de desarrollo de una institucionalidad abierta y en continuo
proceso de cambio para responder a las cambiantes necesidades de los pobladores
rurales. Esta institucionalidad debe desarrollarse en distintos niveles: el gobiernos
central (en el MAG y en la PCM como espacio de coordinación multisectorial), en los
66 Dado que la provisión de estos servicios no está en manos del MAG ni de las iniciativas que el MAG promueve, el esfuerzo ha de centrarse en la coordinación y priorización de tales inversiones.
46
niveles subnacionales de gobierno (gobierno regional y local, provincial y distrital) y a
nivel del sector privado y la sociedad civil67.
A continuación enumeramos una serie de políticas que permitirán desarrollar una
institucionalidad rural / territorial inclusiva, participativa y equitativa.
• Definición de la estructura que al interior del sector público sea responsable del
desarrollo rural. Arquitectura institucional pública que asuma estos lineamientos y
logre promover el desarrollo rural. Esquema para articular instancias sectoriales con
instancias territoriales. Estructura que ha de permitir la implementación de acciones
especializadas (educación, salud, inversiones en infraestructura, etc.) con
intervenciones más amplias (desarrollo de capacidades, mejora de la competitividad,
etc.)
• Fortalecimiento de capacidades públicas en materia de desarrollo rural, tanto a nivel
central como regional y local. En particular, apoyar el fortalecimiento de las
unidades de desarrollo de los municipios68.
• Identificar, adoptar y potenciar esquemas para institucionalizar lecciones de la
propia práctica del sector público en la promoción del desarrollo rural.
• Tomar ventaja de esquemas que permiten transferir y compartir el poder de decisión
sobre el tipo de intervenciones que han de ser apoyadas a favor del desarrollo rural.
Evitar seleccionar intervenciones “ganadoras”69.
• Promover esquemas para que el sector público (local, regional, central) escuche,
entienda y complemente acciones de los actores locales. Tomar ventaja de la
experiencia acumulada en espacios como las mesas de concertación, redes de
67 Esto último si bien no puede ser forzado desde el sector público si puede ser apoyado, como ya vienen haciendo varias de las iniciativas al interior del MAG (Comités de Gestión Agraria, por ejemplo) y de los proyectos trabajando a favor del desarrollo rural en la sierra (Grupos organizados en MARENASS y Comités Conservacionistas en PRONAMACHCS, son buenos ejemplos). Asimismo, hay experiencias valiosas dentro del MAG respecto al trabajo de desarrollo comunitario y con comunidades campesinas por ejemplo. 68 Un conjunto de experiencias interesantes de gestión municipal en temas de manejo de recursos naturales, promoción de prácticas de inclusión social y gobernanza local en América Latina pueden hallarse en las varias sistematizaciones realizadas en el marco del Grupo Chorlaví (www.grupochorlavi.org) 69 Esquemas innovadores como los CLAR desarrollados en el Proyecto Corredor Puno Cusco (descrito en de Zutter, (2004) o en Caballero et al (2007)), esquemas más consolidados como los presupuestos participativos utilizados en la priorización de inversiones municipales o esquemas como los empleados por FONCODES para captar las demandas y preferencias de los usuarios. Evitar esquemas “ganadores” referidos a decisiones y recomendaciones basados exclusivamente en una evaluación desde arriba de lo que conviene hacer (selección de cultivos, por ejemplo).
47
intercambio entre productores, empresarios, alcaldes, MAG, etc. para establecer un
diálogo y alianzas entre el sector público, el sector privado y la sociedad civil.
• Promover el empoderamiento de los actores locales y la promoción del desarrollo de
capacidades (pasantías, intercambios, etc.), a través del fortalecimiento de
instituciones públicas y organizaciones de productores y asociaciones sociales, que
permitan procesos permanentes de capacitación70.
• Rendir cuentas (transparencia) de lo actuado por el sector público en materia de
desarrollo rural en distintos niveles. Incorporar (exigir que se incorpore) una suerte
de reporte de lo hecho en desarrollo rural en los informes de ministros de estados,
presidentes regionales, alcaldes e incluso en el mensaje del Presidente de la
República71.
• Promoción de alianzas público-privadas de distinto formato (desde cofinanciación
de inversiones en capacitación u obras físicas hasta instalación de esquemas tipo
fondo de desarrollo territorial propuesto en el texto de Caballero et al (2007)).
• Instalar una cultura de evaluación, análisis y discusión de las intervenciones
impulsadas desde el sector público en el ámbito rural, que redunde no sólo en los
impactos sino en la propia capacidad de diseñar, evaluar y analizar las
intervenciones en el medio rural.
3. Explorar y generar alternativas complementarias de desarrollo en el medio rural
Este grupo de políticas está orientado a mejorar el acceso de los hogares rurales a
nuevos mercados, a desarrollar mercados potenciales y a valorizar algunos activos ya
existentes, que no tienen ningún valor de mercado actual. Este lineamiento
complementa la intervención de los anteriores, presentado un esquema completo de
lineamientos de intervención desde el MAG.
Finalmente, presentamos un tercer grupo de políticas novedosas o poco desarrolladas no
obstante importantes, que permitirán fortalecer y empoderar a la Sierra peruana y tomar
ventaja del rol más prospectivo que el sector público debería tener:
70 Revisar por ejemplo la experiencia de Rutas de Aprendizaje promovidas por la corporación PROCASUR (www.procasur.org), las experiencias de pasantías en los proyectos de desarrollo rural como MARENASS o PDCPC (reseñadas y analizadas por De Zutter (2004)). 71 Para una discusión de la relevancia de este punto ver la discusión en Trivelli (2006)
48
• Identificación de esquemas que permitan fomentar el desarrollo del empleo
rural (en condiciones de equidad, en el marco de la normativa laboral, etc.).
Apoyar el desarrollo en el Ministerio de Trabajo, en coordinación con el MAG,
de una unidad que permita establecer mecanismos de promoción, formalización
y desarrollo del empleo rural.
• Monitorear la inclusión de todos los agentes rurales en los beneficios de
cualquier proceso de desarrollo. Generar medidas de protección, inclusión o
acción afirmativa para grupos excluidos, en particular para jóvenes y mujeres.
• Promover la valorización en el mercado de los bienes y servicios con identidad
cultural y/o a partir del patrimonio ambiental y cultural72.
• Desarrollar esquemas que permitan aprovechar las relaciones de colaboración,
co-inversión, relación con los emigrantes de las zonas rurales (tanto aquellos que
viven en las ciudades como con aquellos que viven fuera del país)
• Promover la revalorización de las funciones residenciales de los espacios
rurales, para lo cual es central el desarrollo de esquemas de provisión de bienes
y servicios públicos para el medio rural73.
• Desarrollar y poner a prueba esquemas de pago por servicios ambientales que
permitan a grupos rurales obtener esquemas de ingresos derivados de un manejo
ambiental determinado74.
• Definir y poner a prueba proyectos, herramientas, esquemas de cooperaciones,
etc. a partir de la idea de “pilotos”, sobre los cuales generar aprendizajes e
idealmente nuevas maneras de apoyar el desarrollo rural, que puedan servir para
mejorar las intervenciones del sector público, pero también del sector privado
(empresas mineras, agroexportadoras, etc.).
• Analizar las posibilidades de nuevos mercados, tipo nicho, complementarios a
los mercados tradicionales y facilitar la información sobre ellos a los
productores de los territorios de la sierra (mercados de productos orgánicos, de
captura de carbono, de comercio justo, de turismo rural, etc.)
72 Interesantes desarrollos y discusiones sobre experiencias de desarrollo territorial rural a partir de la valoración de bienes y servicios con identidad cultural se vienen dando en el marco de una iniciativa regional de Rimisp (ver www.rimisp.org). 73 Actualmente, el grueso de los servicios públicos relevantes (agua, desagüe, recojo de desechos, telefonía, etc.) están diseñados para esquemas urbanos, concentrados con una escala mínima. 74 Interesantes experiencias sobre el tema han sido sistematizadas y desarrolladas por Condesan (www.condesan.org)
49
Estos lineamientos son posibles y pertinentes en la medida en que reconocen y
responden a un conjunto de definiciones y acuerdos sobre la naturaleza de lo rural y de
las actividades que en dicho ámbito se desarrollan. Entre estas, es imprescindible tomar
en cuenta que:75
• El mundo rural, es más complejo y diverso que lo agropecuario, sin restarle
importancia a lo agrario, que sigue muchas veces centro de las actividades sociales y
económicas;
• El desarrollo es un concepto que va mucho más allá que el crecimiento económico;
el desarrollo rural y la superación de la pobreza han de considerar todas las vías
posibles: agropecuaria y no agropecuaria, empleo rural, migración. Además
considerar que el grueso de hogares rurales de la sierra ya emplea todas estas vías en
sus estrategias de desarrollo.
• El desarrollo rural tiene una dimensión territorial que no sólo permite aprovechar las
sinergias entre los actores de un territorio sino que ofrece nuevas posibilidades para
el desarrollo (cultura, medio ambiente, etc.).
• Los procesos de desarrollo, para ser sostenidos, han de tener un fuerte componente
endógeno (es decir desarrollar procesos sociales, negocios, iniciativas culturales,
etc. que se retroalimenten y que no requieran de estímulos externos para sostenerse
en el tiempo).
• Hay que reconocer que el mundo rural, en particular el de la sierra, es muy
heterogéneo; la heterogeneidad se presente entre los distintos territorios rurales,
tanto como al interior de los mismos.
• El medio rural impone elevados grados de vulnerabilidad (por clima, por carencias
de infraestructura, por elevados niveles de pobreza o concentraciones de pobreza,
por ausencia del aparato público y privado, etc.). Esto exige que las políticas de
desarrollo busquen mejorar las condiciones de vida tanto a través de nuevas y
mejores oportunidades, como de condiciones de vida menos vulnerables.
• Resulta imprescindible rescatar la necesidad de escuchar, entender y confiar en la
capacidad de las personas que habitan en el medio rural y que están permanente
buscando opciones y esquemas para mejorar sus condiciones de vida.
75 Para una discusión sobre esta suerte de consensos y definiciones relevantes para el desarrollo rural ver por ejemplo Shejtman y Berdegué (2003), De Janvry y Sadoulet (2004), Trivelli (2006), entre otros.
50
• El desarrollo rural es una tarea de mediano y largo plazo, por ello se requieren de
estrategias y acuerdos que tomen esta dimensión temporal y de intervenciones que
pudiendo ser de corto plazo, estén insertas en esfuerzos de largo aliento.
Como resulta evidente de estas propuestas de posibles acciones para la implementación
de los lineamientos propuestos, hay una clara concordancia con las propuestas de la
ENDR y de la orientación anunciada por el MAG al eje prioritario de Desarrollo Rural.
5 ¿Cómo hacer operativos los lineamientos de Desarrollo Rural para la Sierra Peruana?
Una Estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra con lineamientos debidamente
consensuados, requiere criterios operativos adecuados que permitan su implementación
e incorporación en la vida política del país y en la gestión del sector público, tanto a
nivel central y sectorial, como a nivel subnacional. Para lograr la implementación de
una estrategia de desarrollo rural para la sierra, es fundamental el desarrollo de una
institucionalidad adecuada al interior del Ministerio de Agricultura; que, por un lado,
permita que el desarrollo rural se consolide como línea de trabajo del MAG, y a la vez
haga al MAG líder en la temática de la promoción del desarrollo rural. Pero a la vez, es
necesario reforzar las instancias de coordinación multisectorial (en PCM) y fomentar el
desarrollo de una institucionalidad promotora del desarrollo rural en los gobiernos
regionales y locales, que incluya a los diversos actores públicos y privados relacionados
al desarrollo rural. En este sentido, definimos los criterios operativos para implementar
una estrategia de desarrollo rural en la Sierra Peruana en dos grandes ámbitos de acción:
al interior del MAG y fuera de este.
51
5.1 Institucionalidad para el Desarrollo Rural en la Sierra Peruana
5.1.1 Al interior del Ministerio de Agricultura: La Unidad Especializada Coordinadora de Proyectos (UECP)
Como parte del proceso de reforma del Estado, y luego de la desactivación de
FONCODES, el Ministerio de Agricultura recibirá dos proyectos con una clara misión
de desarrollo rural, el PDCPC y el Proyecto Sierra Sur. Estos proyectos se suman a
otros ya existentes, como MARENASS y PRONAMACHCS76; y a otros nuevos, como
ALIADOS, producto de una operación de deuda externa con el Banco Mundial que se
consolidará hacia fines del presente año; y la posible puesta en marcha de un proyecto
desarrollado con el FIDA para atender la Sierra Norte. Esto permitirá que el MAG
tenga proyectos de desarrollo rural en prácticamente toda la sierra del país, lo que se
constituye en una interesante oportunidad de generar aprendizajes, articular y coordinar
acciones de desarrollo rural. Esto convertiría al MAG en un actor clave en materia de
desarrollo rural en la sierra, lo que abre grandes retos y nuevas posibilidades de acción
para esta institución.
La cobertura y escala de las intervenciones de desarrollo rural en la Sierra,
conjuntamente con el predominio de la actividad agropecuaria en la configuración de
ingresos del hogar rural y a la centralidad de las actividades agropecuarias en la
definición de un modo de vida y de una identidad socio-cultural rural; hacen que el
Ministerio de Agricultura sea la entidad pública llamada a “tomar las riendas” del
proceso de promoción del desarrollo rural en el sector público.
En este sentido, se hace necesaria la definición de una Unidad Especializada
Coordinadora de Proyectos (UECP), que se responsabilice de la coordinación de
acciones de los distintos proyectos mencionados que destinan esfuerzos a la promoción
del Desarrollo Rural al interior del Ministerio de Agricultura. Esta Unidad dependerá
funcionalmente del Ministro de Agricultura; sin embargo, mantendrá autonomía técnica,
administrativa, económica y de gestión. 76 Y de otros proyectos que ya están bajo la cobertura del MAG, como los proyectos de cooperación de la GTZ o Masal, entre otros.
52
La creación de esta Unidad (en cualquiera de sus formas operativas al interior del
MAG), servirá como instrumento para hacer operativa una Estrategia de Desarrollo
Rural desde el Ministerio de Agricultura que combine acciones en distintos ámbitos (es
decir con sus “capítulos” para sierra y selva como prioridad), que conjugue las acciones
del MAG con las propuestas multisectoriales (a través de la ENDR y las acciones del
CIAS) y sobretodo a la luz los ejes estratégicos priorizados por el Ministerio de
Agricultura, entre los cuales el Desarrollo Rural es uno de los ejes centrales para lograr
las metas trazadas por el gobierno.
Para que se genere una institucionalidad adecuada para el Desarrollo Rural al interior
del Ministerio de Agricultura, la UECP deberá estar respaldada por la Dirección
General de Planificación Agraria (Oficina de Estrategias y Políticas), y por la Alta
Dirección del MAG (Ministro o Vice-Ministro); de tal manera que tenga el peso relativo
necesario para su desarrollo.
La UECP se creará a partir de la institucionalidad ya existente (expresada en la UCP
MARENASS) y reunirá el conjunto de proyectos que operen en el ámbito del desarrollo
rural en la sierra. Proyectos que ya operan, que tienen un sistema propio de gestión, con
reglas de operación acordadas con distintos actores del sector público, con la
cooperación internacional, etc. Esta característica impone un pie forzado, pues se
deberá respetar la lógica y operación de cada proyecto, pero a la vez constituye una
oportunidad de promover esquemas de coordinación y aprendizaje que permitan que el
agregado de intervenciones (expresado en la UECP) sea más que la suma de las
actividades de cada uno de los proyectos. Asimismo, esta primera etapa de vida de la
UECP (organizada sobre lo que hoy es la UCP MARENASS) permitirá al MAG
plantearse una estrategia para transitar desde intervenciones puntuales (bajo la
modalidad de proyectos, en su mayoría financiado con endeudamiento externo) hacia la
definición de una línea de trabajo (un Programa) de desarrollo rural dentro del MAG.
En tal sentido, la UECP, deberá estar dirigida por un Comité Técnico y operada por uno
de los miembros de dicho Comité (elegido de entre sus miembros). El Comité Técnico
estará formado por un representante de cada uno de los proyectos relacionados al
desarrollo rural al interior del MAG, además de representantes de la Oficina de
53
Estrategias y Políticas del MAG y de al menos un representante de la Alta Dirección del
MAG. Idealmente, la UECP deberá tener una Secretaría Técnica, la misma que se
encargará de coordinar acciones al interior de la UECP y con los representantes del
MAG y de cada proyecto77. El siguiente gráfico presenta el esquema de cómo se
organizaría y operaría la UECP.
Figura 1: Esquema de operación de la UECP
Entonces, la UECP tendrá un Comité Técnico formado por 10 representantes: los
directores de los 6 proyectos que actúan desde el MAG en materia de desarrollo rural en
la sierra (MARENASS y PRONAMACHCS que ya operan, PDCPC y Sierra Sur que
pasarán desde el MIMDES al MAG, la nueva operación (ALIADOS) y el futuro
Proyecto Sierra Norte (con apoyo del FIDA), por un representante de los otros
proyectos de cooperación en temas de desarrollo rural que están bajo la jurisdicción del
MAG (como Masal, por ejemplo)78, 1 representante de la Alta Dirección del Ministerio
77 La definición de las características y funciones de esta secretaría técnica deberán definirse dentro del propio Comité Técnico en base a un plan de trabajo y a los recursos disponibles. 78 Es relevante dejar abierta la lista de proyectos que podrían estar en este grupo de otros proyectos, pues es de esperar que dado que el tema del desarrollo rural es uno de los ejes prioritarios del MAG veremos en los próximos meses y años el desarrollo de nuevos proyectos y actividades del MAG en esta línea. En
54
(idealmente el Ministro o el Vice Ministro), 1 representante de la Oficina de Estrategias
y Políticas del MAG y 1 representante de los “otros” proyectos y programas del MAG
que tienen acciones en la sierra (como Incagro, PROSAAMER, ProALPACA, PSI
Sierra, entre otros.). Este Comité deberá elegir de entre sus miembros, idealmente
alguno de los directores de los proyectos articulados en la UECP, a quien deberá
representar a la UECP en las instancias de coordinación multisectorial. Idealmente el
Comité Técnico deberá reunirse de forma periódica (al menos 6 veces al año) y con una
sede rotativa que permita que los miembros tengan contacto directo con las iniciativas
que cada proyecto viene desarrollando en las distintas locaciones en las que operan.
La UECP (su comité técnico y su representante) tendría las siguientes funciones
específicas:
• Representar y liderar al MAG ante las instancias multisectoriales en materia de
Desarrollo Rural y de intervenciones en la Sierra. En particular debe ganar el
liderzazo en al menos dos espacios claves: la unidad del CIAS sobre desarrollo
rural y una unidad (por crearse) donde se coordinen las intervenciones y
acciones en la sierra, también en el CIAS79.
• Promover la articulación y coordinación de intervenciones de Desarrollo Rural
en la Sierra del MAG. Esto implica no sólo coordinar e informar sino debe
cumplir una función más política orientada a poner en la agenda del MAG el
tema del desarrollo rural como un eje prioritario80.
• Buscar sinergias con las unidades descentralizadas del MAG en las regiones de
la Sierra, en particular con las Agencias Agrarias, para involucrarlas en el
esfuerzo y promover la mayor coordinación de actividades81.
• Definir una matriz que permita visualizar dónde opera cada proyecto de la
UECP, cuáles son sus objetivos y estrategias, qué hace (y cómo hace) en el
particular, se vienen gestando importantes iniciativas de trabajo de colaboración entre el MAG y municipios rurales, por ejemplo. 79 Esta última unidad contará con recursos del proyecto ALIADOS. 80 Espacio que hoy existe de manera privilegiada en el marco del proceso de reestructuración del MAG (que durará hasta febrero 2009) y dadas las declaraciones del actual Ministro sobre la necesidad de que el tema de Desarrollo Rural sea abordado por el MAG. 81 Dado lo reciente del proceso de descentralización de estas funciones desde el MAG hacia los Gobiernos Regionales sería deseable quizá plantear desde el MAG y con el apoyo de la UECP una suerte de plan piloto que permita delinear qué tipo de actividades y procesos pueden desarrollarse, transferirse y apoyarse a través de las agencias agrarias.
55
marco de cada uno de los tres lineamientos propuestos en este documento, con
qué actores del sector público y privado ya tiene relaciones de colaboración (y
de superposición) y qué indicadores (y metas) contempla su diseño.
• Sistematizar los aprendizajes derivados de las distintas intervenciones de los
proyectos, con el objetivo de replicar las experiencias exitosas en otras
localidades y promover el “up-scaling” de las intervenciones específicas.
• Promover y facilitar el cumplimiento de los lineamientos, acuerdos y
definiciones para el Desarrollo Rural en la sierra, establecidos en la ENDR y en
los lineamientos estratégicos planteados anteriormente.
• Definir una estrategia de difusión (conjunta con el MAG y el CIAS) de la ENDR
como marco articulados del proceso de desarrollo rural.
• Articular, apoyar y promover el fortalecimiento institucional de diversas
entidades públicas (gobiernos regionales y locales) y privadas, para garantizar su
participación eficiente y efectiva en el desarrollo de las actividades de los
distintos programas y proyectos de Desarrollo Rural al interior del Ministerio de
Agricultura, y promover efectos sinérgicos y garantizar el logro de los objetivos
previos con lo que vienen desarrollando en este sentido los distintos proyectos
que la componen.
• Elaborar, ejecutar y poner en marcha de planes de intervención de corto,
mediano y largo plazo, en plena concordancia con la ENDR y los lineamientos
establecidos previamente.
• Diseñar una ruta hacia la institucionalización al interior del MAG que permita
transitar del actual esquema dominado por Proyectos a un Programa permanente
de Desarrollo Rural. Esto implica el desarrollo de una estrategia para dicho
proceso, pero a la vez un proceso de aprendizaje de lo que los proyectos han
logrado, de decantamiento de las metodologías de intervención, etc.
• Promover el intercambio y aprendizaje entre los proyectos articulados en la
UECP con miras a establecer criterios comunes de intervención en al sierra a
partir de la identificación de las mejores prácticas, alianzas, enfoques y
metodologías.
• Coordinar con las demás instancias del MAG las políticas e intervenciones que
afecten las posibilidades de desarrollo rural. Por ejemplo, el desarrollo de
políticas comerciales, de información, de titulación, de desarrollo de nuevos
56
productos para la mejor operación de los mercados (seguro agrario, por
ejemplo).
• La UECP deberá generar un reporte (al menos anual) sobre lo avanzado en
materia de desarrollo rural en la sierra, reporte que deberá ser público e insumo
para que las autoridades rindan cuenta de lo actuado desde el MAG en la
materia. Idealmente, la UECP deberá concordar con cada uno de los proyectos
uno o dos indicadores claves que cada proyecto debe monitorear en su área de
intervención. Se trata de hacer un seguimiento del conjunto de intervenciones
que complemente lo que cada proyecto hace.
Las funciones específicas de la UECP comprenden la totalidad de lineamientos de
política de Desarrollo Rural planteados por el Ministerio de Agricultura en Agosto del
200782.
5.1.2 Hacia fuera del Ministerio de Agricultura: La relación con la PCM (CIAS) y con las instancias subnacionales de gobierno y los actores del Desarrollo Rural
En líneas generales son dos los elementos centrales a fortalecer “hacia afuera” del
Ministerio de Agricultura. Por un lado, la relación con una instancia multisectorial que
permita articular los esfuerzos en materia de desarrollo rural en el ámbito de la sierra
gestados desde cada instancia sectorial, como la PCM a través del CIAS (donde ya se
reúnen todos los sectores); asimismo, al interior de la instancia multisectorial se ha de
promover la creación de un espacio de coordinación y promoción de Alianzas entre los
distintos actores que desde el sector público intervienen en la vida rural de la Sierra
Peruana83. Por otro lado, fortalecer e incorporar las instancias subnacionales de
gobierno (los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales) al esfuerzo del desarrollo
rural y promover el desarrollo de sinergias y complementariedades en las intervenciones
en los territorios rurales de la sierra.
82 Ver Discurso del Ministro de Agricultura (02/Agosto/2007) 83 De consolidarse esta instancia, esta debería además coordinar con las distintas agencias y organizaciones privadas interviniendo en la sierra rural.
57
La relación con la PCM (CIAS)
El desarrollo rural se apoya en un conjunto amplio y diverso de políticas sectoriales que
cubren sendas dimensiones de la vida rural, donde el enfoque territorial debe servir de
marco para la articulación de dichas políticas sectoriales en territorios rurales
específicos. En tal sentido, un elemento necesario para la sostenibilidad y eficiencia de
las intervenciones territoriales en Desarrollo Rural, se refiere a la necesidad de un
elemento transversal a los sectores, que permita integrar las distintas acciones
sectoriales. De allí, que los esfuerzos desarrollados al interior del Ministerio de
Agricultura deban ser articulados en un espacio multisectorial, como la PCM, entidad
llamada a servir de eje articulador de las diversas iniciativas de política sectorial y servir
de ente tutelar del desarrollo rural en el Perú.
La problemática del Desarrollo Rural en el Perú, es actualmente tratada por la Comisión
Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), dependiente de la PCM, que no es más que
una instancia de coordinación sin ningún tipo de manejo presupuestal. El CIAS actúa
como instancia coordinadora y gestora de lineamientos de política, mas no tiene
ninguna acción ni participación directa en el Desarrollo Rural. Es esta comisión, la que
debe recibir la retroalimentación directa de la UECP, entidad que coordina y representa
a los distintos proyectos específicos de ejecución directa de agendas de Desarrollo Rural
en la Sierra Peruana, por parte del MAG.
El MAG, dada la cobertura que logrará con los proyectos operando en la sierra rural
(aquellos articulados en la UECP), deberá asumir el liderazgo en las acciones de
promoción del desarrollo rural, pero en particular en materia de desarrollo rural en la
sierra. Para ello, deberá promover, liderar y conducir la creación, implementación y
desarrollo de una Unidad de Coordinación de las intervenciones en la sierra al interior
de la PCM (CIAS), donde promueva la articulación con el resto de programas, sectores
y niveles de gobierno84. Para esto, el proyecto ALIADOS cuenta con un presupuesto
específico, que permitirá la implementación de esta unidad de coordinación.
84 Esta Unidad de Coordinación de las intervenciones en la Sierra, servirá de nexo entre programas como Sierra Exportadora y la UECP.
58
Si bien el que MAG tenga la mayor presencia en el tema de desarrollo rural genera una
serie de oportunidades, también genera algunos riesgos derivadas de la posibilidad de
que se “agriculturice” el tema del desarrollo rural; sobretodo a la luz del desencuentro
existente al interior del MAG, entre la generación de mecanismos para promover el
Desarrollo Agropecuario y aquellos para promover el Desarrollo Rural, evidenciado en
la contradicción de documentos como la ENDR (2004) y el documento titulado
“Política de Estado para el Desarrollo de la Agricultura y la Vida Rural en el Perú (2007
– 2021)”, que recoge principalmente elementos de los Lineamientos de Política Agraria
(2002) y de la Carta Verde (2004). En este sentido, es necesaria la institucionalización
de la UECP al interior del MAG y su reconocimiento y acompañamiento por parte de
actores externos, como el CIAS, que generen un contrapeso al riesgo de
“agriculturización” del Desarrollo Rural. Institucionalización que se ve favorecida, y
que por ende debe darse en el marco político y estratégico actual, por la priorización del
tema del desarrollo rural en la gestión actual del Ministerio y que lleva esta discusión a
un asunto interno del MAG en proceso de rearticulación85.
Una adecuada articulación con el CIAS, permitirá al MAG tener un espacio de opinión
y liderazgo en la definición de políticas nacionales en Desarrollo Rural en la sierra y a la
vez genera presión desde fuera del MAG para evitar que las acciones se sesguen hacia
intervenciones centradas en lo agropecuario solamente.
Un rol fundamental de la UECP del MAG en las instancias de coordinación
multisectorial será buscar la articulación y organización de la provisión de servicios
públicos y de las inversiones sectoriales en la sierra rural. Por ejemplo, ya se ha
demostrado que proveer dos o más servicios públicos a la vez es más eficiente que
proveerlos secuencialmente86. En este sentido, se espera que al interior del CIAS se cree
una unidad de coordinación de las inversiones e intervenciones en la sierra, donde
participe activamente el representante de la UECP. Esta unidad, que contará con
recursos del propio proyecto ALIADOS, deberá constituirse en una plataforma de
coordinación entre los sectores del aparato público central (idealmente para lograr
articular las intervenciones y evitar superposiciones pero también para lograr
85 Tal como se detalló en el discurso del Ministro Benavides en agosto del 2007. 86 Ver el trabajo de Escobal y Torero (2004).
59
inversiones que provean más de un servicios o activo a la vez), pero además ha de
enfrentar el reto de promover esta coordinación también con los gobiernos regionales de
las 9 regiones de la sierra. Será clave para esta entidad de coordinación proponerse
metas de coordinación de inversiones tanto entre sectores como a nivel de los territorios,
con el fin de potenciar el impacto tanto de la inversión del gobierno central como de los
gobiernos regionales y otras instancias subnacionales.
Finalmente, una tarea central que ha de tener la UECP en su relación con la PCM es
facilitar la relación entre las intervenciones del MAG (proyectos) y el programa Sierra
Exportadora.
La relación con las instancias sub-regionales de gobierno y con los actores del
Desarrollo Rural
Un factor determinante para asegurar la eficacia de las intervenciones públicas en
materia de desarrollo rural en la sierra, está determinado por el nivel de desarrollo de las
capacidades institucionales de los Gobiernos Regionales y Locales; ya que sobre la
base de éstas, se soportarán las alianzas productivas y económicas entre actores públicos
y privados a nivel de los territorios rurales. Asimismo, de estas depende el uso
adecuado de los recursos provenientes de fondos públicos y privados y el monitoreo de
los posibles conflictos. En tal sentido, cada proyecto que conforma la UECP ya tiene
una relación específica con las instancias de gobierno subnacionales (sobre todo
gobiernos locales) y promueve la articulación de actores públicos y privados. El
gráfico siguiente sintetiza la relación de la UECP con las distintas instancias de
gobierno.
La UECP deberá sistematizar, organizar y adecuar los mecanismos de articulación de
cada proyecto con los actores públicos y privados en función de los aprendizajes
generados a partir de experiencias exitosas de estos u otros proyectos de Desarrollo
Rural. A la vez que identifican quienes son los socios claves (a nivel puntual como
determinados municipios o gerencias en gobiernos subnacionales o redes, como la
REMURPE por ejemplo) y los mecanismos para lograr dicha articulación.
60
Figura 2: Relación propuesta de la UECP con instancias subnacionales de gobierno
Por otro lado, la UECP, deberá promover las sinergias con otros sectores y actores, que
destinan esfuerzos a fortalecer las distintas instancias sectoriales de gobierno en las
regiones. Por ejemplo, al interior del Ministerio de Agricultura, el Programa de
Servicios de Apoyo a Mercados Rurales (PROSAAMER), tiene un proyecto específico
destinado al fortalecimiento institucional de las Direcciones Regionales de Agricultura y
sus respectivas Agencias Agrarias. Agencias Agrarias que pasarán a ser responsabilidad
de los gobiernos regionales y que tienen una oportunidad de redefinirse con dicho
cambio para responder a las demandas de los usuarios87.
Un elemento que contribuirá al direccionamiento adecuado de los esfuerzos en materia
de políticas de desarrollo productivo para fortalecer la competitividad en el contexto
territorial, será la promoción de la conformación de Concejos Regionales y Locales de
Competitividad, que se convertirán en un espacio de diálogo, propuesta y concertación 87 En su esquema actual las Agencias Agrarias no logran satisfacer a sus clientes. Ver el estudio de Gutierrez (2007) al respecto.
61
entre los distintos actores públicos y privados, tanto empresariales como productores,
que permitirán identificar las ventajas competitivas y comparativas locales y regionales
para centrar los esfuerzos y generar ganancias tanto en eficiencia como en equidad.
El desarrollo rural con enfoque territorial parte desde abajo hacia arriba; desde lo que
hace hacia las políticas, desde la población hasta sus representantes inmediatos, y de
ellos hacia representantes regionales y nacionales. En este sentido, se plantea que sean
los gobiernos subnacionales las unidades básicas de gobierno a partir de las cuales se
fomente la formación de Alianzas Estratégicas entre instituciones locales públicas y
privadas, empresarios y productores.
Estas Alianzas Estratégicas deberían fomentar la formación y/o fortalecimiento de
Entidades Públicas y Privadas de coordinación (EPP), a partir de las cuales se
desarrollen programas de inversión desarrollados en función a las necesidades de
desarrollo al interior de un territorio. Parte de la labor de la UECP será fomentar que
los Gobiernos Locales y Regionales promuevan y coordinen las actividades de las EPP,
teniendo como eje fundamental el diagnóstico de potencialidades y la identificación de
ejes estratégicos de desarrollo local, desarrollados por las EPP en coordinación con las
autoridades locales.
Estas Alianzas Estratégicas permitirán aprovechar el “capital gerencial” de agentes
distintos a los productores y usuarios de la tierra88, convirtiéndose en una alternativa
eficiente del uso de las distintas capacidades y potencialidades para el desarrollo
conjunto al interior de un territorio. Estas alianzas estratégicas requieren de la presencia
del sector público como ente promotor y articulador de propuestas, de tal manera que se
realicen intervenciones complementarias al interior de un mismo territorio que
garanticen las condiciones necesarias para su éxito.
Dadas las condiciones iniciales en cuanto a dotación de activos financieros y gerenciales
de la Sierra Rural89, es necesario “importar” dichos activos, por lo que es necesario que
los instrumentos de política necesarios para implementar los planes de desarrollo
incluyan explícitamente a los productores rurales, que constituyen la gran mayoría en la
88 Escobal y Valdivia (2004) 89 Ver Capítulo 2, para una descripción amplia de las condiciones de vida en la Sierra Rural del Perú
62
Sierra Rural. Asimismo, es importante que estas políticas reconozcan la heterogeneidad
de la población rural tanto en la composición de sus ingresos, como en su integración a
los mercados, que si bien no es total, tiene un componente importante tanto en los
mercados de productos y factores, como de consumo.
5.2 Criterios que faciliten la implementación de la ENDR y su versión
para la Sierra Peruana
La UECP debe tomar en consideración una serie de criterios operativos fundamentales
que le permitan coordinar articuladamente las intervenciones de los proyectos de
desarrollo rural desarrollados en el MAG. Si bien proponemos un conjunto de
lineamientos estos siguen siendo generales, pues la especificidad de los mismos ha de
definirse a partir del propio funcionamiento de la UECP, sus grados de libertad y su
poder para influir en decisiones de otros (fuera de los proyectos que se articularan en la
UECP). Resultaría inútil definir tareas y roles formales que claramente recién se podrán
definir una vez constituida la UECP, conocidas sus características y poder y sobre todo
la voluntad política que la acompañará (en particular al interior del MAG). A
continuación presentamos algunos que consideramos fundamentales:
• La política de desarrollo rural debe ser inclusiva. Las intervenciones estatales
han de tener a la gente como eje central de sus propuestas. Esto implica que
podamos escuchar, confiar y aprender, de tal manera que las propuestas se
formulen desde y hacia las familias, tomando en cuenta sus potencialidades y
capacidades. Asimismo, se debe considerar la opinión técnica de especialistas
(desde arriba), que se debe articular a la experiencia y propuestas que los propios
pobladores desarrollan (desde abajo).
• Las acciones de la UECP deberán tener una visión amplia de ruralidad, que
vaya más allá de lo simplemente agropecuario. Si bien la actividad
agropecuaria es fundamental en el quehacer social y económico rural, esta no es
la única actividad que se desarrolla90.
90 Revisar la sección 2.4 del presente documento.
63
• Desarrollo Rural Territorial. En un mundo rural donde prima la diversidad de
actividades y oportunidades, es esencial pensar en ámbitos que las integren en el
marco de relaciones sociales y económicas potenciales y existentes. En este
sentido, es necesario que las intervenciones en materia de desarrollo rural, tomen
en consideración el territorio como eje de la articulación de sus intervenciones.
Asimismo, esto permitirá fortalecer los vínculos entre lo urbano y lo rural, tanto
en los mercados de destino de bienes y servicios, como en aquellos de factores.
• Complementar la iniciativa privada. Es importante que la iniciativa privada,
tanto de empresas, como familias, sea complementada en función del desarrollo
rural. Esto es un esfuerzo articulador y coordinador con los actores públicos que
debe ser fomentado tanto desde la UECP, como desde los gobiernos locales.
• Homogeneidad de criterios en la relación con las instancias subnacionales de
gobierno. Si bien cada proyecto es independiente y mantiene sus propias
relaciones con los gobiernos locales dentro de su ámbito de intervención, es
necesario que se busque, en la medida de lo posible, uniformizar criterios de
intervención con los gobiernos locales, en función de las lecciones aprendidas y
experiencias exitosas.
• Homogeneidad de criterios en el proceso de articulación público – privada. En
el mismo sentido que en el punto anterior, es necesario tomar como base las
lecciones aprendidas y experiencias exitosas de articulación en distintas regiones
del país, como modelos que permitan superar limitaciones de articulación
existentes en el medio rural.
• Desarrollar experiencias piloto de desarrollo rural a partir de concursos de la
co-financiación de proyectos. Una estrategia para superar las limitaciones de
financiamiento y fortalecer las sinergias entre los actores públicos y privados, es
el desarrollo de una estrategia de intervención a través de la cofinanciación de
proyectos piloto, que permitan probar, adaptar y aprender de las experiencias
generadas, a través de una adecuada evaluación de la misma; y de las
posibilidades de réplica y de “up-scaling” del proyecto. Estos proyectos
tendrían como motor fundamental la provisión de recursos financieros para
desarrollar programas de inversión a través de los gobiernos locales91.
91 Una alternativa sería elegir un gobierno regional, que tenga las condiciones necesarias para articular esfuerzos con sus gobiernos locales. Las propuestas deberán ser formuladas por asociaciones públicas y privadas, que deberían articularse con un proyecto del Ministerio de Agricultura y desarrollar un proyecto
64
• Adecuado monitoreo y evaluación de intervenciones. Un elemento fundamental
para el desarrollo rural se refiere al monitoreo y evaluación adecuada de los
procesos de intervención que se van desarrollando. Esto contribuirá a generar
lecciones y aprendizajes necesarios para armar el camino hacia el desarrollo
rural.
• Rendición de cuentas. Al menos una vez por año, la UECP y su Comité
Técnico, deberán generar un informe completo de los logros en materia de
desarrollo rural de cada uno de los proyectos que la conforman, y deberá
informar de sus avances al MAG, PCM, Gobierno Central y al público en
general. Hay que resaltar que el que el MAG haya incorporado el Desarrollo
Rural como uno de sus seis ejes estratégicos de trabajo abre justamente un
espacio valioso para la rendición de cuentas en esta materia, al menos a nivel
sectorial.
• Difusión y Generación de capacidades en gobiernos locales. Es fundamental
que los gobiernos subnacionales y locales, se apropien de los conceptos de
desarrollo rural que se manejan al interior de la UECP, como los lineamientos
generales de política de desarrollo rural, la ENDR, entre otros.
• Apoyar esquemas de escalonamiento. En el ámbito rural, se han desarrollado
iniciativas desde la población y las familias, que han generado experiencias
importantes en materia de desarrollo rural, orientando los esfuerzos de inversión
de las fuentes de intervención públicas y privadas. Estas experiencias deben ser
complementadas por la UECP, de tal manera que permita su fortalecimiento,
desde el marco de las políticas públicas.
5.3 Potenciales Cuellos de Botella a enfrentar
• Riesgo de “agriculturizar” el desarrollo rural. Como se mencionó
anteriormente, el hecho de que la UECP se encuentre al interior del MAG, puede
generar un sesgo hacia lo agropecuario. En tal sentido, es fundamental de desarrollo productivo. Este proyecto, sería aprobado por los Gobiernos Locales y Regionales en función de sus planes de desarrollo y en conjunción con la UECP, buscar alternativas de financiamiento con el Ministerio de Economía, Proinversión, entre otros. La UECP, deberá tener la capacidad de evaluar los impactos de la intervención en la población objetivo, tanto a nivel productivo como de organización; asimismo, deberá aprehender las lecciones derivadas de la intervención, con el objetivo de replicar la experiencia en otros territorios y tentar la posibilidad de incrementar el tamaño de la intervención local.
65
fortalecer las instancias internas del MAG y otorgarle el “peso” político a la
UECP a través de la participación de miembros de la Alta Dirección en el
Comité Técnico de la UECP. Asimismo, se debe fortalecer la noción de
desarrollo rural al interior del CIAS, como ente multisectorial, que vigile y esté
en permanente contacto con la UECP.
• Invisibilidad de lo rural. “Lo rural” es un concepto generalmente poco conocido
y entendido, tanto entre la población como al interior de las distintas instancias
de gobierno, que tiene limitadas capacidades para ver y entender sus
peculiaridades. El riesgo que existe es que el gobierno minimice el desarrollo
rural y lo entienda como una simple ausencia de infraestructura y pobreza,
desconociendo otros aspectos sociales y de relaciones que son fundamentales en
el mundo rural. Esta problemática, debe ser atendida directamente al interior del
MAG, de tal manera que se logre el respaldo político necesario para el desarrollo
de la UECP
• Poca importancia del MAG expresada en desinterés o políticas contradictorias.
El MAG tiene un sesgo agropecuario muy marcado, por la misma naturaleza del
portafolio y por lo tanto, hay un riesgo alto de que políticas agropecuarias
minimicen o desconozcan políticas integrales de desarrollo rural fomentadas
desde la UECP.
• Poca importancia del tema al interior de PCM. Es muy importante que el CIAS
asuma el rol de liderazgo del desarrollo rural; de la misma manera, es muy
importante que la Unidad de Coordinación de las intervenciones en la Sierra
tenga el respaldo político necesario para desarrollar sus actividades coordinadas
con otros sectores y actores.
• Problemas de coordinación entre el gobierno nacional y las instancias
subnacionales. Este es un problema recurrente en varios sectores y temas y ha
de diseñarse una estrategia, idealmente sobre la experiencia de los propios
proyectos, para lograr una adecuada coordinación, particularmente entre el
MAG y los gobiernos regionales. En este sentido, resultará clave lograr
esquemas de que permitan la coordinación entre dos líneas de relaciones entre
el MAG y las instancias subnacionales, primero la más normativa que se da
desde el MAG hacia los gobiernos regionales y locales a través de normas y
propuestas y de las Agencias Agrarias, y segunda, la más práctica que vienen
66
desarrollado los proyectos y programas de intervención directa con los
gobiernos locales.
• Falta de cuadros técnicos. La vulnerabilidad del empleo público es siempre una
amenaza para el éxito de los proyectos que se desarrollan al interior del mismo.
Es muy importante la formación de cuadros técnicos que tengan cierto nivel de
estabilidad, de tal manera que se pueda forjar una institucionalidad adecuada al
interior del MAG, que responda por la UECP. El mismo riesgo existe al interior
de los gobiernos locales y de la misma PCM.
• Pasar de un esquema dominado por proyectos a un programa permanente.
Parte de los objetivos específicos de la UECP es sentar las bases y marcar el
camino hacia la formación de un Programa de Desarrollo Rural en el MAG. El
riesgo de quedar en proyectos es que generalmente tienen corta duración y sus
acciones y efectos tienden a tener un menor impacto, sobretodo cuando se
refieren a actividades de desarrollo específicamente, más que a procesos
definidos, como el PETT.
• Es probable que no logre consolidar la UECP y que solo operen los actuales
proyectos de manera individual. Este es un riesgo real que debe atenderse desde
la instalación de la UECP. La UECP debe irse definiendo a partir de las
iniciativas de los directores de los proyectos que la conforman y del respaldo y
activa participación de los representantes del MAG. Sin estas voluntades, su
compromiso y su esfuerzo, no hay plan que se diseñe para la UECP que se
convierta en un instrumento útil y efectivo para mejorar las intervenciones en
desarrollo rural, para lograr la inclusión del tema del desarrollo rural al interior
del MAG, para convocar a los demás sectores y liderar el proceso, ni para
mejorar el impacto de las intervenciones en marcha.
5.4 A modo de cierre
Un comentario final para cerrar este documento se refiere a la necesidad de tomar
ventaja del momento actual, tanto al interior del MAG (implementación de una nueva
estrategia alrededor de seis ejes, proceso de reestructuración, inicio del proyecto
ALIADOS, pase de los proyectos de FONCODES al MAG) como fuera de el
(municipios rurales con recursos y espacios participativos, existencia de una ENDR,
67
presión por mayor coordinación entre intervenciones, etc.). Es decir, estamos frente a un
momento propicio para, sobre lo existente, lo en marcha, apostar por que el MAG
asuma liderazgo en la tarea del desarrollo rural y que el tema del desarrollo rural gane
espacio al interior del MAG (primero solo como la UECP para idealmente luego
ampliar su relevancia hacia otras áreas del ministerio) y genere un proceso de
institucionalización del tema dando así contenido al sexto eje prioritario del MAG.
Además de las condiciones favorables al interior del MAG y de las instancias
multisectoriales, se debe reconocer que los proyectos de desarrollo rural operando en la
sierra (los que estarían en la UECP) en su mayoría dan cuenta de éxitos probados, de
eficacia, de innovación en metodologías y de poseer esquemas de acercamiento con la
población altamente valiosos así como diseños que permiten el aprendizaje y la
construcción de nuevos esquemas y propuestas a partir de estos aprendizajes. En este
sentido, hay que tomar ventaja de su condición de “proyectos”, de su independencia y
de su flexibilidad para desarrollar nuevos esquemas y probar estrategias, que luego
puedan ser evaluadas, consensuadas (las efectivas) para generar insumos para el
establecimiento del “cómo hacer” desarrollo rural desde el MAG. Esto será clave en las
posibilidades futuras de pasar de un conjunto de proyectos a un programa de desarrollo
rural en el MAG.
Finalmente, la propuesta de la UECP, de su comité técnico y de sus relaciones con otras
instancias del MAG y de la PCM es bastante sencilla y abierta y busca permitir a los
actores de los proyectos con experiencia directa en la implementación (de la UECP) y
del MAG (Ministro, Dirección de Políticas y Estrategias y otros proyectos y programas)
contar con un espacio de intercambio, de coordinación y de relación sobre el cual
construir la institucionalidad que se requiera para lograr que el MAG asuma el desafío
del desarrollo rural (más allá de la UECP), lidere el proceso de desarrollo rural en la
Sierra y logre aportar en las instancias multisectoriales a partir de su experiencia. Es
decir, la UECP y su comité técnico, han de ser vistos como el primer escalón (siendo
este uno sólido y muy concreto) de una escalera por construir.
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