Sebastián Jarrín y María del Carmen Pantoja.
Grupo FARO, 06 de febrero de 2012
MARCO INSTITUCIONAL DE LAS
INDUSTRIAS MINERAS: EXPERIENCIAS
INTERNACIONALES Y
RECOMENDACIONES PARA EL ECUADOR
2
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN 3
METODOLOGÍA PARA SELECCIÓN DE PAÍSES PARA EL ANÁLISIS 5
CARACTERIZACIÓN DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR
EXTRACTIVO MINERO 11
CASO ECUATORIANO: INSTITUCIONES Y ORGANIZACIONES DEL
SISTEMA MINERO DEL ECUADOR 20
Antecedentes de la institucionalidad minera en el Ecuador 20
RECOMENDACIONES 28
BIBLIOGRAFÍA 29
3
INTRODUCCIÓN
Después de una revisión del marco teórico y los debates actuales sobre los
marcos de análisis de institucionalidad, se evidencia que no existen
estudios que promuevan una clara definición del tipo de instituciones que
existen en el sector extractivo minero o que estos permita evaluar su aporte
a la industria. En este sentido, se creyó necesario definir categorías que
tratan de enmarcar las similitudes entre las responsabilidades y funciones
de instituciones de los países que hayan pasado por una coyuntura similar a
la del Ecuador.
Actualmente, la situación del Ecuador se enmarca en un proceso de
renegociación de contratos encaminados hacia una minería a gran escala.
Con la aprobación de la nueva Ley de Minería, en enero de 2009, el país
empezó a preparar el terreno y, en el año 2012, se concretó la firma de cinco
contratos mineros1 caracterizados como los más grandes y estratégicos para
el gobierno del Ecuador.
El objetivo de la presente investigación es categorizar las instituciones de
las industrias extractivas mineras en base a experiencias internacionales de
países cuya economía tiene una alta dependencia a minerales y sus
instituciones son similares a las de la de Ecuador. La clasificación de las
instituciones del sector minero nos permitirá generar un parámetro básico
de análisis para saber si estamos preparados para enfrentar un incremento
de ingresos, también llamado “boom” por el desarrollo de la minería a gran
escala en el país.
Una institucionalidad fuerte es importante para afrontar un boom
económico en un país. Si los roles y responsabilidades de esas entidades
están bien definidas, se evitará que los grandes ingresos económicos generen
inestabilidad y un boom económico generará desarrollo (Karl, Terry Lynn,
1997). Por el contrario, si no existe un arreglo institucional existe la
1 De acuerdo al Plan Nacional de Minería; Fruta del Norte, Kinross Aurelian; Mirador ECSA, (Zamora Chinchipe); San
Carlos Panantza, ECSA (Morona Santiago); Quimsacocha, I AMGOLD; y, Río Blanco IMC (Azuay).
4
posibilidad de que el Estado entre en un proceso de acumulación que lo hará
vulnerable a cualquier fluctuación económica producida por el mercado.
Se espera que este análisis sea un insumo para la reflexión y el debate en la
sociedad civil y un aporte para el desarrollo del sector.
5
METODOLOGÍA PARA SELECCIÓN DE PAÍSES
PARA EL ANÁLISIS
En el presente estudio, se han escogido los primeros doce países (a nivel
mundial) cuyo promedio del peso de sus exportaciones minerales es el más
alto sobre el total de exportaciones, durante los últimos 20 años (World
Bank; 2002). Esta metodología de selección se basa en el estudio “Mining
and Development” realizado por el Banco Mundial en el año 2002.
Tabla 1. Países escogidos según el marco normativo y exportaciones
(en porcentaje) en minería
País Aprobación
Marco Legal
Mineral Reservas % de los
minerales en
las
exportaciones
Congo D.R. Nueva ley
minera
aprobada en
2002.
Cobalto,
Cobre,
Diamantes.
3,4 millones de
toneladas de cobalto,
45% de la reserva
mundial.
80%
Botsuana Nueva ley
minera
aprobada en
1999.
Diamantes. No hay información
oficial.
79%
Zambia Nueva ley
minera
aprobada en
2008
Cobalto,
Cobre, Níquel.
20 millones de
toneladas de cobre,
1% de la reserva
mundial.
76%
Guinea Nueva ley
minera
aprobada en
1998.
Bauxita,
Alúmina,
Diamantes.
7400 millones de
toneladas de bauxita,
26% de la reserva
mundial.
69%
Mauritania Nueva ley
minera
aprobada en
2009.
Cobre, Oro,
Hierro.
700 millones de
toneladas de mineral
de hierro, 1% de la
reserva mundial.
57%
Chile Nueva ley
minera
aprobada en
1983.
Cobre, Hierro. 190 millones de
toneladas de cobre,
30% de la reserva
mundial.
54%
Níger Nueva ley
minera
aprobada en
2006.
Uranio, Oro. 275 000 toneladas de
uranio, 5% de la
reserva mundial
54%
Mongolia Nueva ley
minera
aprobada en
2006.
Carbón,
Cobre,
Fluorita.
24 millones de
toneladas de fluorita,
10% de la reserva
mundial
52%
6
Mozambique Nueva ley
minera
aprobada en
2002.
Aluminio,
Circón.
1,2 millones de
toneladas de circón,
3% de la reserva
mundial
48%
Perú Nueva ley
minera
aprobada en
1992.
Cobre, Oro,
Hierro.
90 millones de
toneladas de cobre
15% de la reserva
mundial
47%
Sierra
Leona
Nueva ley
minera
aprobada en
2009.
Diamantes,
Oro, Bauxita.
180 millones de
toneladas de bauxita,
1% de la reserva
mundial
46%
Namibia Nueva ley
minera
aprobada en
1999.
Diamantes,
Uranio.
275 000 toneladas de
uranio, 5% de la
reserva mundial
44%
Fuentes: www.trademap.org; www.minerals.usgs.gov
El comparativo de las dos últimas décadas muestra la evolución del peso de
las exportaciones y su relación con el crecimiento económico de los países
seleccionados. Entre estos se encuentran países de América Latina, África y
Asia. En el Gráfico 1 se puede visualizar que, en general, estos doce países
han mostrado pesos mayores en promedio, en el periodo estudiado, al 40%
en sus exportaciones totales y crecimientos positivos del PIB per cápita.
Los ejemplos más claros de este crecimiento entre las décadas de los 90’s y
los 00’s son La Republica Democrática del Congo y Sierra Leona dado que
han logrado pasar de un crecimiento negativo en la década de los 90 a un
crecimiento positivo en la década de los siguiente..
El Gráfico 1 se puede ver el eje horizontal (donde tenemos el promedio de las
exportaciones minerales de los países escogidos en las dos últimas décadas),
con el eje vertical donde se encuentra el promedio de las dos últimas décadas
del crecimiento del PIB per cápita.
7
Gráfico 1. Comparación del peso de las exportaciones mineras y del
crecimiento per cápita de los doce países con estudiados
(porcentajes).
Fuente: World Bank Data Base, www.trademap.org
Por otro lado, se realizó un análisis del crecimiento de la renta minera en los
últimos veinte años (1990 - 2009) como otro indicador de la dependencia del
recurso. Para este documento, se tomó el concepto del Banco Mundial de
renta mineral, la cual es el resultado de la diferencia entre el valor de
producción para la existencia de minerales a precios mundiales y su costo
total de producción. Los minerales que se incluyen en el cálculo son estaño,
oro, plomo, zinc, hierro, cobre, níquel, plata, bauxita y fosfato. Los cálculos
se basan en fuentes y métodos descritos en "The Changing Wealth of
Nations: Measuring Sustainable Development in the New Millennium"
(World Bank 2011). Por la definición de renta minera que tiene el Banco
Mundial, se hizo una corrección con las cifras de las exportaciones, a través
de los datos que existen en Trade Map, en el cual sí se incluyen otros
minerales y piedras preciosas como los diamantes, muy importantes dentro
de las economías de algunos de los países analizados.
Zambia
Guinea
Níger
ChilePerúNamibia
Botsuana
Sierra Leona
Congo. D. R.Mauritania
Mongolia
Mozambique
Zambia
Guinea
Níger
Chile
Perú
Namibia
Botsuana
Congo R.D.
Mauritania Mongolia
Mozambique
Sierra Leona
-10%
-8%
-6%
-4%
-2%
0%
2%
4%
6%
8%
40% 45% 50% 55% 60% 65% 70% 75% 80% 85%
Pro
me
dio
dé
cad
as (
19
90
-19
99
) y
(20
00
-2
01
0)
% c
reci
mie
nto
P
IB p
er
cáp
ita
Promedio décadas (1990-1999) y (2000 - 2010) % Exp Mineras Total Exp.
8
Con ello se crearon los Gráficos 2, 3 y 4 en los que se separa a los países de
acuerdo a los volúmenes de sus ingresos por la renta minera, y poder
evidenciar de manera clara el comportamiento de sus ingresos. El segundo
gráfico incluye un volumen de renta de hasta los 40 000 millones de dólares,
el tercero de hasta 3 000 millones de dólares y el cuarto desde 1,4 mil
millones de dólares.
En términos generales, en todos los países se puede evidenciar el incremento
considerable de la renta minera a partir de los años 2002 y 2003, teniendo
como ejemplos más claros a Chile (Gráfico 2), Zambia (Gráfico 3) y Botsuana
(Gráfico 4). Se puede observar que, los ingresos minerales en estos países se
han incrementado en los últimos 20 años. Este fenómeno podría ser
considerado como un posible boom económico2, lo que aumenta la
importancia de un análisis institucional minero.
Gráfico 2. Crecimiento de la renta minera durante el periodo 1990-
2009 para los países estudiados de América Latina (Millones de
dólares)
Fuente: Base de datos del Banco Mundial.
2 Boom Económico: Expansión, generalmente intensa o rápida, de una economía nacional.
Puede considerarse un sinónimo de auge o expansión, aunque tiene connotaciones más
enfáticas que estos términos. (Sabino, C. (1991).
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
Chile Peru
9
Además, se puede observar que los países tienen una caída considerable en
sus ingresos mineros a partir del año 2008. Entre los ejemplos más
destacados están Perú (Gráfico 2), Mauritania (Gráfico 3) y Botsuana
(Gráfico 4).
Gráfico 1. Crecimiento de la renta minera en el periodo (1990 – 2009)
de los países estudiados de África y Asia (Millones de dólares).
Fuente: Base de datos del Banco Mundial
Gráfico 2. Crecimiento de la renta minera durante el periodo (1990 - 2009)
de los países de África estudiados (Millones de dólares)
Fuente: Base de datos del Banco Mundial
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
Zambia Congo RDC Mauritania Mongolia
0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
Botsuana Guinea Namibia Mozambique
10
Además, se puede observar que los países tienen una caída considerable en
sus ingresos mineros a partir del año 2008. Entre los ejemplos más
destacados están Perú (Gráfico 2), Mauritania (Gráfico 3) y Botsuana
(Gráfico 4).
11
CARACTERIZACIÓN DE LAS INSTITUCIONES
DEL SECTOR EXTRACTIVO MINERO
Durante el estudio y la elección de los países, se creó una categoría que
permite enlistar las características más importantes de las diferentes
instituciones del sector extractivo minero, con el fin de comprender las
diferentes prácticas de la asignación de competencias y responsabilidades.
Esto ha dado como resultado la utilización de seis categorías y once
subcategorías, descritas a lo largo de la investigación.
Dentro de este análisis, las instituciones son entendidas como las instancias
que norman y regulan el comportamiento de una sociedad. Las instituciones
pueden ser formales como el caso de las leyes, los mercados, la sociedad civil,
organismos internacionales, entre otros (Narayan Deepa; 2002). También
pueden ser informales como los valores que se aceptan dentro de una grupo
humano. La institucionalidad es un elemento altamente correlacionado con
la estructura y las características de la sociedad a la que pertenece
(Sebastián, Carlos; 2006).
El estudio se focaliza en las instituciones formales, es decir, está enfocado en
las instituciones estatales creadas para el manejo de la minería y su relación
con el mercado. Es importante delimitar que el estudio investiga a fondo
cómo funciona la estructura de las instituciones desde el aspecto formal. El
presente estudio se concentra en el análisis de los marcos legales y las
organizaciones. No trata de evaluar los resultados de estas conformaciones
institucionales, ni su funcionamiento dentro del aspecto informal en la toma
de decisiones.
La caracterización que se ha utilizado para realizar esta investigación, nace
de los diferentes estilos de asignación de competencias institucionales,
encontrados en los diversos países escogidos para este documento. El
proceso que se llevó a cabo, consistió en encontrar características similares
dentro de la institucionalidad de cada nación (llamadas subcategorías). Una
vez identificadas estas particularidades, se formuló una categorización con
sus respectivas subcategorías, mediante las cuales se pudo clasificar a los
12
diversos convenios dentro de los distintos marcos institucionales. La función
de las sub - categorías dentro de la investigación es especificar las
estructuras que intervienen en los distintos marcos institucionales.
Tabla 1. Agrupación de países y sus lecciones aprendidas para la
selección de subcategorías
Países Subcategorizas Lecciones aprendidas
Guinea, Congo
R.D. Zambia,
Botsuana, Sierra
Leona, Perú.
Propiedad del
recurso
Delimitar quién es el propietario del
recurso es el paso inicial para crear
una sólida institucionalidad. Pero es
importante delimitar el tipo de
arreglos que se otorgan para la
extracción de los recursos.
Guinea,
Botsuana,
Mauritania.
Venta de derechos
de propiedad y
uso
Los derechos mineros pueden ser
vendidos sin o con la autorización
del Estado. El caso de Botsuana es
un ejemplo de venta sin
autorización.
Zambia, Perú Derechos y
garantías de las
inversiones
La claridad en la normativa que
regula las inversiones debe ser
específica para evitar que existan
problemas entre el Estado y las
empresas que invierten.
Zambia,
Botsuana,
Namibia, Sierra
Leona, Chile,
Perú, Mauritania.
Designación de los
encargados de
fiscalizar los
procesos
La participación de la sociedad civil
debe ser activa dentro de la toma de
decisiones. El ejemplo más claro es el
consejo asesor minero, el cual
permite la participación y el voto de
la sociedad civil.
Zambia, Chile,
Perú
Responsabilidades
ambientales
especificas
El medio ambiente es una de las
partes más afectadas por la minería.
Es por esto que las regulaciones del
impacto ambiental deben ser lo más
especificas y claras posibles.
Perú. Resolución de
conflictos
Una clara reglamentación permite
mecanismos institucionales de
arreglos para los conflictos que se
pueden dar en la minería.
Chile. Aplicación de
fondos soberanos
Esta herramienta permite repartir
los recursos entre las distintas
generaciones.
Botsuana y Sierra
Leona.
Manejo de las
relaciones
publicas y la
divulgación de
información
El manejo de la información debe ser
muy claro y no solo debe limitarse a
información de carácter técnico. Se
debe tener una política clara sobre
transparencia.
13
Chile. Utilización de
fondos de
estabilización
Esta herramienta es importante para
evitar los shocks económicos
producidos por la variación de
precios de los minerales en los
mercados internacionales.
Zambia, Chile,
Perú, Mauritania.
Asignación de los
ingresos fiscales
Repartir un porcentaje de los
ingresos de minería, a las
localidades afectadas directamente
por esta actividad es una
herramienta para distribuir de
mejor manera los ingresos.
Fuentes: Informes por país del United States Geological Survey y leyes mineas de cada
país
El resultado de esta clasificación permite abordar cinco temas claves dentro
del marco institucional de la extracción de recursos naturales mineros
(agrupación de la subcategorías). Las categorías obtenidas son:
Negociaciones del recurso, Asignación de responsabilidades, Equidad, acceso
a la información y Manejo fiscal del recurso minero.
La tabla 3 ubicada a continuación, resume las categorías, con sus
respectivas subcategorías, y la descripción respectiva, además se
encuentran los casos más destacados para ejemplificar la metodología
utilizada.
1. Negociaciones del recurso
Esta categoría pretende entender los límites de la negociación de los
recursos, entre el Estado y la empresa, teniendo como subcategorías los
derechos de propiedad, uso y las garantías para las inversiones mineras.
• Propiedad del recurso
Es la definición del poder de decisión de la utilización del recurso natural
por parte del Estado. Esta sub - categoría expone su relevancia dado que
todos los casos investigados determinan que la propiedad del recurso es uno
de los primeros elementos que se definen dentro de la institucionalidad
minera de un país, ya que permite saber quién es el responsable de disponer
del manejo de estos recursos naturales.
14
Dentro de los países investigados, la propiedad del recurso es un tema clave
que se encuentra claramente identificado en todos los códigos y leyes de
minería, lo cual permite partir hacia una institucionalidad clara. Sin
ninguna excepción dentro de esta investigación, el recurso mineral
pertenece única y exclusivamente al Estado. Los ejemplos de estas prácticas
son los llevados a cabo por países como Sierra Leona (Art. 2 Ley de Minería),
Botsuana (Art 3 Ley de Minería) y Congo (RDC) (Art. 3 Ley de Minería), que
a pesar de tener institucionalidades distintas, tienen como base el manejo de
todos los derechos mineros por parte del Estado. No obstante, existen
grandes diferencias entre la estipulación de los recursos minerales y la
verdadera participación del Estado como dueño de los recursos mineros.
Para entender estas diferencias, se detalla a continuación dos ejemplos de
los países investigados con respecto a su participación en las actividades
mineras del país.
Guinea es uno de los más claros ejemplos. Este país, a pesar de ser el dueño
de sus recursos naturales, entrega una participación del 85%, y exige una
participación mínima del 15% de la producción a las compañías que extraen
sus recursos naturales (Soto-Viruet, 2010). Esta participación se exige en
todas las actividades de extracción de piedras preciosas como oro y
diamantes. De ese modo, al realizar la actividad minera, la mayoría de los
recursos se convierten en propiedad de las compañías que lo extraen. De la
misma manera, el Estado en Zambia dentro de esta división de los derechos
sobre los recursos esta, exige solamente una participación del 15% (Mobbs,
2009) de los minerales extraídos.
• Venta de derechos de propiedad y uso
Dentro de la actividad minera, el Estado entrega licencias de propiedad
sobre el recurso a las compañías encargadas de la extracción de los
minerales. Esta sub - categoría pretende entender de manera clara cuáles
son los límites de estas asignaciones de propiedad. Dentro de la
investigación realizada, la mayoría de los países permite la negociación de
los derechos mineros entre terceros. Sin embargo, aquí existe una diferencia
15
grande. El caso particular es Botsuana (Newman, 2010) en donde los títulos
mineros son negociados entre compañías sin necesidad de una autorización
estatal. Mientras que en países como Guinea (Soto-Viruet 2010) se permite
la venta pero no sin una autorización de dicha venta por parte del estado
guineano.
• Derechos y Garantías de las inversiones
Dentro de esta industria, las inversiones para extraer los minerales a gran
escala son altas. Es por esto que esta sub - categoría tiene como objetivo
analizar cuáles son las garantías y las responsabilidades de estas
inversiones dentro del marco institucional para evitar conflictos, entre el
Estado y los inversionistas. En la investigación realizada, la mayoría de
países establecen los deberes y los beneficios para las inversiones dentro de
la Ley de Minería que rige cada país.
Pero una nación en donde se ha reforzado el compromiso y las garantías
para las inversiones mineras es Perú (Ley 25312 y Ley 25809), en donde se
firmó un acuerdo con el Banco Mundial que garantiza y concede concesiones
favorables a las inversiones.
2. Asignación de responsabilidades
Este nivel pretende entender cuáles son las tareas asignadas y los
responsables dentro de los distintos procesos de la extracción de recursos
naturales mineros. Es útil para comprender como están divididas las tareas
institucionales dentro de esta industria.
• Designación de los encargados de fiscalizar los procesos
Una vez identificada la normativa, está sub - categoría pretende identificar
cuál es el ente regulador que debe fiscalizar para saber si los procesos se
están llevando a cabo de manera correcta y de acuerdo a la normativa
establecida. Dentro de los países investigados, varía mucho el manejo que se
da a las instituciones encargadas de supervisar los procesos dentro de la
industria minera.
16
El ejemplo más claro que encontramos es Chile, en donde se tienen cuatro
instituciones claves en la regulación:
1.- Comité de inversiones extranjeras, la personería jurídica del Estado
chileno para recibir flujos de inversión extranjera. (Ley 600; estatuto de la
inversión extranjera).
2.- Comisión chilena del cobre: Es la encargada de asesorar el Estado
Chileno en el manejo del cobre y todos los minerales metálicos y no
metálicos. (Decreto, Ley 1349).
3.- Ministerio del medio ambiente, el cual debe certificar que todas las
actividades mineras sean de carácter sustentable y amigable con el medio
ambiente (Ley 20417).
4.- Servicio nacional de geología y minas. Entre sus responsabilidades, esta
institución debe proveer la información geológica del país. Pero lo más
importante es su fiscalización ante la seguridad minera (Ley orgánica 3525).
Como se puede observar, a través de estas cuatro instituciones, Chile
controla cuatro temas claves de la minería: Las inversiones, la
especialización en el cobre , el manejo de los minerales o el medio ambiente,
y el tema geológico, de investigación y seguridad minera.
Sin embargo, existe otra modalidad de regular las actividades mineras
dentro de un país. Este ejemplo es el de Sierra Leona, en donde las
diferentes instituciones del país, se reúnen dentro de una sola: El Consejo
asesor minero (Art. 11 Ley de Minería), el cual emite todas las
recomendaciones, en todos los ámbitos de la minería, para que el ministro y
el ministerio tomen las mejores decisiones. Cabe destacar, que dentro de
este consejo asesor, además de tener representantes en temas ambientales y
geológicos, se incluyen dos representaciones claves: la primera es un
representante de los gobiernos locales afectados por la minería y la segunda
es un representante de la Coalición de Sociedades Civiles de Sierra Leona.
17
• Responsabilidades ambientales específicas
El medio ambiente tiene gran afectación por la actividad minera a gran
escala. Es importante saber cuáles son las responsabilidades específicas de
la actividad minera frente al impacto ambiental. De igual manera, se
pretende entender quién asigna la normativa y la regula dentro del impacto
al medio ambiente. Dentro de los países investigados, tenemos como ejemplo
al caso chileno, en el cual las empresas que extraen minería deben tener un
informe de impacto ambiental anual, que evolucione junto con la actividad
de extracción minera. Eso implica que el informe realizado al inicio de un
proyecto no puede es válido durante los próximos 20 o 30 años de vida que
tenga una mina.
• Resolución de conflictos
Dentro de esta jerarquía, la idea es analizar lo que han dispuesto
institucionalmente los países para afrontar los conflictos que se puedan dar
dentro de la actividad minera. Es importante tener claro el manejo
institucional, ya que —de existir un conflicto— las partes tienen que saber
cuáles son los mecanismos institucionalmente aprobados para resolverlo. En
el manejo de conflictos, tenemos una caracterización bastante avanzada en
la ley peruana (Gurmendi, 2009), pero ésta se enfoca más a la resolución de
conflictos entre las empresas extranjeras y el Estado por el tema de los
contratos y las inversiones. No obstante, no se encuentra ninguna práctica
institucional clara frente a conflictos con organizaciones de la sociedad civil.
3. Manejo intergeneracional de los recursos
Es importante entender que los recursos naturales, pertenecen a todas las
generaciones de una nación. Esto contempla las generaciones presentes y las
generaciones futuras. La idea de esta división es comprender de manera
institucional cuál es la visión del Estado frente a la repartición
intergeneracional de los recursos.
18
• Aplicación de fondos soberanos
Esta subcategoría, es el análisis institucional de los fondos soberanos que se
obtienen de la industria extractiva minera con el fin de mejorar la
repartición de recursos entre las generaciones actuales y las futuras.
Algunos de los países que forman parte de esta investigación poseen fondos
de estabilidad económica, pero muy pocos piensan en ahorrar dividendos de
las ganancias para el futuro. La excepción más clara a esta tendencia es el
caso Chileno, en donde se maneja el Fondo de pensiones, el cual está
destinado a ahorrar una cantidad de los ingresos por la venta de minerales
para beneficiar a las generaciones futuras (Anderson, 2009). No obsta, este
fondo no es propiedad del Estado chileno, sino que es manejado por una
comisión de seis expertos en inversiones para generar rentabilidad. En
consecuencia, se puede decir que de alguna manera se encuentra aislado de
las decisiones políticas.
4. Acceso a información
Dentro de una industria clave como la extracción de recursos naturales, es
importante saber cómo se maneja el acceso a la información desde el punto
de vista institucional. Es decir cuáles son los procesos y las garantías que
permiten el acceso a la información.
• Manejo de las relaciones públicas y la divulgación de información
Esta sub - categoría pretende identificar a los responsables de la publicación
de la información y el manejo de las relaciones publicas dentro del Estado
frente a las empresas extractivas mineras. En los países investigados, la
exigencia de información se enfoca más hacia una información oportuna de
carácter técnico por parte de los organismos técnicos de control; en donde
podemos observar los ejemplos de Botsuana (Art. 21 Ley de Minería) y
Sierra Leona (Art. 8 Ley de Minería). En esos casos, los institutos de
geología deben mantener información actualizada y útil sobre los recursos
mineros en sus respectivos países.
19
5. Manejo fiscal del recurso.
La última categoría pretende abordar el manejo fiscal, de manera
institucional, el cual es un tema sensible dentro de esta industria. Con ello,
se pretende generar un marco claro desde el ámbito institucional sobre las
responsabilidades y las instituciones que intervienen en el manejo fiscal de
los recursos. Para lo cual se han generado dos subcategorías:
• Asignación de los ingresos fiscales.
La repartición de los ingresos, tiene como objetivo entender cuáles son los
beneficiados por estos recursos de acuerdo al marco institucional, que norma
esta industria extractiva. Dentro de todas las leyes mineras de los países
investigados, los ingresos son propiedad del Estado. Es importante rescatar
el manejo de los ingresos dentro del caso peruano, en el cual un cierto
porcentaje de los ingresos a causa de la extracción de minería se destina a
las zonas afectadas por esa actividad con el fin generar una repartición más
igualitaria de las riquezas (Resolución Ministerial No. 266).
• Utilización de fondos de estabilización.
Los recursos generados por la renta minera deberían ser tomados como
extraordinarios, por lo que el Estado puede regular los impactos económicos
producidos por las fluctuaciones de esta industria. El ejemplo más
importante para destacar dentro de los fondos de estabilización es el caso
chileno.
El fondo de estabilización del cobre comenzó en 1985 y, a partir del año 2006
(Ley # 1, de 2006) pasó a llamarse Fondo de estabilidad económica y social.
A lo largo de los años, este dinero ha logrado recaudar, aproximadamente, 6
000 millones de dólares con el objetivo de evitar los shocks económicos
provocados por los cambios de los mercados internacionales en donde se
vende y se compra el cobre.
20
CASO ECUATORIANO: INSTITUCIONES Y
ORGANIZACIONES DEL SISTEMA MINERO DEL
ECUADOR
ANTECEDENTES DE LA INSTITUCIONALIDAD MINERA EN EL
ECUADOR
La institucionalidad minera en el país comenzó con la aprobación de la
primera Ley de Minería en 1991 y tuvo una modificación con el reglamento
general en el 2001. A continuación, se explicará breves rasgos de estas
primeras leyes de minería:
La Ley y el Reglamento de Minería de 1991
El primer punto importante es reconocer que este reglamento y esta Ley de
Minería son los primeros en los registros legales de nuestro país. Por lo que
es necesario entender el panorama en el que se creó.
Dentro de los aspectos positivos de esta ley es identificar que el sector
minero comienza a tener una importancia considerable dentro de la política
económica de nuestro país. Pero no se contempla ningún aspecto que
permita tener claramente una visión a largo plazo de esta industria. Nunca
se plantea hacia dónde y cómo se va a manejar la minería de cara al futuro.
Se puede decir que esta regulación se enfoca más en crear una guía de
procesos porque detalla de manera clara aspectos más administrativos, pero
no es una ley integral para el manejo macroeconómico del sector.
La ley se limita al campo normativo, lo cual es, sin duda, su mayor
desventaja. Deja de un lado aspectos de fondo, como las diferencias entre
una minería artesanal y una pequeña minería.
Reflexiones sobre el reglamento de Minería de 2001:
A pesar de ser un complemento y una mejora para la Ley y el reglamento
publicado en 1991, Su aporte sigue limitándose a definiciones y procesos
netamente administrativos. Aún mantiene limitaciones de no ser una
política de Estado para el manejo de la minería en el Ecuador.
21
Sin embargo, este reglamento hace un aporte que sí tiene un efecto positivo
y es muy importante para el desarrollo de la minería en el país. Se
especifica, Por primera vez, cuándo una concesión minera es de pequeña o
gran escala.
Una vez analizados algunos de los ejemplos del sistema minero
internacional, vamos a emplear las sub - categorías utilizadas dentro de esta
investigación para evaluar la institucionalidad minera creada en el Ecuador
para afrontar el comienzo de la minería a gran escala en nuestro país.
Tabla 4. Las instituciones en el Ecuador dentro de la categorización
Subcategoría Instituciones en el Ecuador
Propiedad del recurso Presidente del Estado a través del Ministerio de
Recursos no Renovables.
Venta de derechos de propiedad y
uso
El Estado a través del ministerio de recursos no
renovables. La agencia de regulación de control
minero (ARCOM).
Derechos y garantías de las
inversiones
Ley de minería.
Designación de los encargados de
fiscalizar los procesos
Son: el ministerio del sector, la ARCOM, el
Instituto nacional de investigación geológico,
minero, metalúrgico.
Responsabilidades ambientales
específicas
Ministerio de medio ambiente y Senagua
Resolución de conflictos No se tiene ningún parámetro legal e
institucional que contemple una política oficial
para la resolución de conflictos.
Aplicación de fondos soberanos No se tiene ningún parámetro legal e
institucional que contemple la utilización de
este tipo de fondos.
Manejo de las relaciones públicas y
la divulgación de información
El derecho a la información por parte de los
ciudadanos se contempla en la ley minera.
Utilización de fondos de
estabilización
No se tiene ningún parámetro legal e
institucional que contemple la utilización de
este tipo de fondos.
Asignación de los ingresos fiscales El Estado es el dueño de todos los recursos
generados por la actividad minera. Es
importante recalcar que las regalías se dan de
acuerdo a las ventas de los minerales extraídos.
Aquí interfiere principalmente el servicio de
rentas internas.
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1. Negociaciones del recurso
En el Ecuador, el único capaz de otorgar las concesiones para extraer
recursos es el Estado a través del Ministerio de Recursos Naturales No
Renovables, el cual regula la minería.
• Propiedad del recurso
En del caso del Ecuador, todos los recursos mineros ubicados en el suelo y en
el subsuelo son propiedad del Estado. Esto se basa en la Constitución de la
Republica del Ecuador (2008) (Arts. 313 y 317) y la Ley de Minería (última
modificación noviembre 2011) (Art. 4). En comparación con los otros países
analizados, el manejo que se da en Ecuador a la propiedad del recurso
natural es similar al de la mayoría de los países analizados. A pesar de ello,
es importante resaltar un punto clave. El primer es que la Ley de Minería
(Art.1) permite la participación de los derechos mineros, pero cualquier
empresa mixta debe tener una mayoría estatal en su participación.
• Venta de derechos de propiedad y uso
En la actividad minera, el Estado entrega licencias de propiedad sobre el
recurso, a las compañías encargadas de la extracción de los minerales.
Dentro de las leyes mineras del país, los derechos de propiedad y uso a
través de las concesiones mineras sí son negociables a terceros. Es decir,
una persona que ha adquirido un título minero puede negociar el mismo de
acuerdo a su conveniencia.
Es importante aclarar que esto se puede dar únicamente con autorización de
la Agencia de Regulación y Control Minero (ARCOM) (Art. 125) y después de
dos años de la adjudicación del título. En cambio, en países como Botsuana,
esta venta se puede realizar sin ninguna autorización de las autoridades.
• Derechos y deberes de las inversiones.
Dentro de esta industria, las inversiones para extraer los minerales a gran
escala son altas. Es por esto que esta sub - categoría tiene como objetivo
analizar cuáles son las garantías y las responsabilidades de estas
inversiones dentro del marco institucional para evitar de manera clara
23
conflictos entre el Estado y los inversionistas. En el marco institucional
ecuatoriano, se detalla muy poco los derechos y deberes de las inversiones.
Lo que sí se establece es un seguimiento del gasto por parte de las
autoridades de control (Arts. 37, 38 y 47). En ese caso, los dueños de las
concesiones deben presentar un informe semestral de producción en donde
se debe detallar los niveles de inversión por parte de la empresa y si se
están cumpliendo o no los tiempos para esas inversiones.
A pesar de una clara política institucional frente a los derechos y deberes de
las inversiones, es importante resaltar un ejemplo que, de acuerdo al
análisis, no se debe seguir. En el caso peruano, se tienen demasiadas
facilidades para las inversiones extranjeras.
2. Asignación de responsabilidades
Este nivel pretende entender cuáles son las tareas asignadas y los
responsables dentro de los distintos procesos de la extracción de recursos
naturales mineros para comprender como están divididas las tareas
institucionales en la industria. En el Ecuador, el ministerio del ramo es el
encargado de asignar las responsabilidades.
• Designación de los encargados de fiscalizar los procesos
En nuestro país, la institucionalidad creada a partir de la nueva Ley Minera
es la encargada de fiscalizar las diferentes fases de la minería y está
conformada de la siguiente manera. El Ministerio de Recursos Naturales No
Renovables y La Agencia de Regulación y Control Minero (ARCOM). El
encargado de administrar la política minera es el ministerio (Art. 7 Ley de
Minería), sujeto a las directrices del poder Ejecutivo. Mientras que la
ARCOM (Art. 9 Ley de Minería) es considerada como el órgano técnico
administrativo pues debe, vigilar, auditar, intervenir y controlar todas las
fases de la minería contemplada en la ley (Art. 27 Ley de Minería).
Contrastando el marco creado en el Ecuador, con los países investigados,
podemos ver dos aspectos en los cuales podría mejorar. El primer aspecto es
la inclusión de las organizaciones de la sociedad civil, como actores con
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derecho a voto en las decisiones del sector minero, como se da en el Consejo
Asesor Minero de Sierra Leona. El segundo es una posible especialización de
un organismo de acuerdo a la relevancia de los minerales extraídos, como la
Comisión Chilena del Cobre, la cual además de manejar los minerales
metálicos y no metálicos, tiene un manejo especializado para el cobre.
• Responsabilidades ambientales específicas:
El Ministerio del Ambiente es el único que puede otorgar la licencia
ambiental (Art. 78 ley de Minería), necesaria para realizar cualquier
actividad minera en el país. Sin embargo, no existen todavía parámetros
claros que delimiten cuáles serán los límites de contaminación ambiental
que se toleraran por parte de la industria. Por otro lado, se requiere una
autoridad especial que regule el uso del agua (Art 79 Ley de Minería), la
cual todavía no está vigente por la falta de la aprobación de una nueva Ley
de Aguas en el país.
La normativa desde el aspecto ambiental es similar a la encontrada dentro
de otros países en el estudio. Sin embargo, se recomienda, tomar como
ejemplo una parte de la regulación ambiental chilena, el cual exige un
informe de impacto ambiental anual que evoluciona según la actividad de la
mina. La incorporación de un informe periódico permitiría al Ecuador un
mayor control en la contaminación de la actividad minera.
• Resolución de conflictos
Según la institucionalidad creada en el país, no existe una normativa estatal
para afrontar los diversos conflictos que puedan llegar a surgir dentro de la
actividad de esta industria. Creemos que es importante tener claro el
manejo institucional ya que, de existir un conflicto entre las partes, se
requiere conocer los mecanismos aprobados institucionalmente para
resolverlos.
Durante la investigación, no se encontró una política institucional clara y
enfocada a la resolución de conflictos de carácter social, relacionados con los
actores cercanos a la extracción de minerales. Por esta razón, es importante
el desarrollo de una política estatal para prevenir y sobrellevarlos ya que el
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arbitraje internacional para el manejo de conflictos en los contratos con las
empresas internacionales no es suficiente para el establecimiento de una
política capaz de controlar los conflictos.
3. Manejo intergeneracional de los recursos
Dentro de la institucionalidad creada en nuestro país, no existe un acuerdo
institucional fuerte que permita ver una política de equidad
intergeneracional.
• Aplicación de fondos soberanos.
La utilización de esta clase de fondos, tiene como objetivo mejorar la
repartición de recursos entre las generaciones actuales y las futuras. Dentro
de los ingresos que se pretende obtener a partir de la extracción de recursos
naturales minerales, el Estado ecuatoriano no contempla ningún parámetro
institucional, mediante el cual se tenga algún fondo soberano de ahorro para
las generaciones futuras.
El establecer un fondo de estas características, es importante para tener una
política minera responsable con las futuras generaciones. Uno de los
ejemplos claros sobre esto es el caso chileno. Este país maneja un fondo con
un porcentaje de los dividendos de los ingresos. Lo que más se destaca es la
organización que administra este fondo, el cual tiene expertos en inversión a
su cargo y permite tener un fondo desvinculado de la política del país.
4. Acceso a Información
Dentro de una industria clave como la extracción de recursos naturales, es
importante saber cómo se maneja el acceso a la información desde el punto
de vista institucional. Es decir cuáles son los procesos y las garantías que
permiten el acceso a la información de este tipo de industria.
• Manejo de las relaciones públicas y la divulgación de información
En el marco institucional minero del Ecuador, el derecho a la información
por parte de los ciudadanos si se contempla en la Ley Minera (Capítulo III).
De hecho, el Estado es el encargado de participar y consultar todos los temas
referentes a la extracción de minerales (Art. 87). Además, es su
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responsabilidad el realizar una consulta previa con las poblaciones afectadas
directamente con la actividad minera (Arts. 89 y 90). Es importante recalcar
que la consulta previa no es una herramienta que pueda impedir el
desarrollo de la actividad minera dentro del país. Por lo que, en este caso, la
opinión de la sociedad civil es un tema de evaluación para la toma de
decisiones.
Sin duda, el marco institucional del Ecuador, en esta subcategoría, es
completo. El incluir la consulta previa dentro de la Ley de Minería es un
avance importante. Sin embargo, es importante resaltar que esta consulta a
los pueblos debería transformarse en una herramienta que genere opinión y
que tenga derecho a voto.
5. Manejo fiscal del recurso
La última categoría pretende abordar el manejo fiscal, de manera
institucional. Un tema e sensible dentro de esta industria.
• Utilización de fondos de estabilización
Los ingresos producidos por la extracción de minerales son recursos que
tienen irregularidades en sus flujos. Ya que dependen, en gran medida, de
los precios internacionales, el país no tiene ningún tipo de influencia. A
través de esta herramienta, el Estado puede disminuir los impactos
económicos producidos por las fluctuaciones de esta industria. Dentro del
marco institucional ecuatoriano, no se tiene ninguna herramienta de ahorro
exclusiva para prevenir los impactos económicos producidos por los cambios
de precios internacionales.
La falta de un elemento dentro del marco institucional ecuatoriano, es uno
de los puntos a mejorar en la consolidación de nuestra industria. Ya que no
se puede obviar el hecho de que nuestro país es tomador de precios de los
minerales, estos están siempre sujetos a los acontecimientos de la economía
mundial.
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• Asignación de los ingresos fiscales.
La repartición de los ingresos, generados por la minería es el segundo nivel
dentro de esta categoría. El Estado es el dueño de todos los recursos
generados por la actividad minera. Es importante recalcar que las regalías
se dan según a las ventas de los minerales extraídos. En ese caso, interfiere
el servicio de rentas internas.
Es importante ver que, de acuerdo a la Ley de Minería del Ecuador, un
porcentaje será destinado a los pueblos afectados directamente a la
actividad minera (Art. 67 Ley de Minería). Este último aspecto es
importante ya que es una intención de descentralizar la riqueza y ayudar a
los más afectados por la explotación minera. Sin duda esta innovación en la
subcategoría es algo que tiene eco en algunos de los casos estudiados. El
ejemplo más claro es el peruano, en donde también se destina un porcentaje
a los pueblos afectados directamente por la actividad minera.
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RECOMENDACIONES
Una vez analizados los casos de institucionalidad minera internacionales y
contrastarlos con la nueva institucionalidad minera del Ecuador, se generan
las siguientes recomendaciones para el marco de nuestro país.
• Establecer una política ambiental más clara, que permita controlar de
mejor manera el impacto ambiental generado por la minería, que tenga la
capacidad de exigir un porcentaje de las regalías para la remediación
ambiental de la zona de extracción.
• Crear una metodología institucional para la resolución de conflictos
sociales. Mediante la cual se constituyan pasos claros para afrontar los
posibles conflictos que genera esta industria, tratando de llegar a una
estandarización de su resolución.
• Incorporar el criterio de equidad intergeneracional dentro de la
institucionalidad minera, a través del cual, se logre repartir los ingresos
percibidos por esta actividad dentro de las generaciones presentes y
futuras.
• El mecanismo de consulta previa es una herramienta a destacar en el
nuevo marco institucional. Sin embargo es importante enfatizar que este
debería tener un enfoque en el cual sea un mecanismo capaz de generar
votos frente a las decisiones de la industria minera en el país.
• Utilizar mecanismos como los fondos de estabilización es necesario.
No se puede olvidar el hecho de que la economía de nuestro país es precio
aceptante y esto hace que siempre este vulnerable ante las fluctuaciones de
los precios.
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