Opciones de
Regulación para
el Sector
Energético Generación y Transporte de Electricidad
Transporte y Distribución de Gas
Instituto de Investigaciones
Económicas – FCE-UBA
CENTRO DE ESTUDIOS DE LA
SITUACIÓN Y PERSPECTIVA DE LA
ARGENTINA - CESPA
Alberto Müller
Julio Ruiz Asistentes:
Irina Dadone
Matías del Mazo
Propósito
El desempeño del sector energético
Opciones regulatorias - lineamientos
Índice
Trabajo realizado con apoyo del Programa General Mosconi
Secretaría de Políticas Universitarias – Ministerio de Educación y Deportes
Propósito: - Revisar la experiencia regulatoria referida a electricidad y transporte y distribución de gas - Proponer lineamientos generales para la regulación El marco regulatorio fue modificado de facto en la post-Convertibilidad, sin reformas normativas
La «Cuestión» de la regulación:
¿Qué debe organizarse centralmente? ¿Cómo?
¿Qué debe ser dejado a decisiones individuales descentralizadas?
En otros términos: articular (dosificar) entre
planificación centralizada y mercados
Propósito
Reformas de los ‘90:
- Criterio general: liberalizar las actividades, introduciendo la lógica del inversor privado hasta donde sea posible.
- Bases
- Desintegración vertical (producción/generación-transporte-distribución)
- Generación eléctrica en mercado centralizado no regulado (contratos a término y spot)
- Monopolio regulado en transporte (gas-electricidad); decisiones de ampliación descentralizadas (acuerdos entre generadores y
consumidores/distribuidores)
- Monopolio regulado en distribución (gas-electricidad)
Propósito – Reformas de los ‘90
Propósito – Reformas de los ‘90
Determinación de Tarifas Electricidad
• Generación: Contratos a término con distribuidores y grandes usuarios Mercado spot (precio de despacho)
• Transporte: Tarifa regulada (peaje) Posibilidad de contratar libremente capacidad
• Distribución Tarifa regulada (valor agregado de distribución) + «pass through» Posibilidad de contratar capacidad de distribución/by pass
Propósito – Reformas de los ‘90
Determinación de Tarifas Transporte y distribución de gas
• Transporte:
• Tarifa regulada • Posibilidad de contratar libremente capacidad
• Distribución • Tarifa regulada (valor agregado de distribución) + «pass
through» • Posibilidad de contratar capacidad de distribución/by
pass
Energía Hidráulica (2)
4,60%
Energía Nuclear 0,00%
Gas Natural de Pozo 50,79%
Petróleo 36,67%
Carbón Mineral 0,06%
Leña 1,47%
Bagazo 1,48%
Aceites Vegetales (4) 3,60%
Alcoholes Vegetales (4)
0,46% Energía Eólico (2,4) 0,34%
Energía Solar (2,4) 0,00%
Otros Primarios 0,52%
EnergíaHidráulica (2)
EnergíaNuclear
Gas Naturalde Pozo
Petróleo
CarbónMineral
Producción de energía primaria - 2014
El desempeño del sector energético desde los ‘90
Evolución tipo de generación (GW/h)
El desempeño del sector energético desde los ‘90
Progresiva “gasificación” de la generación eléctrica, compensada por la “herencia” de dos grandes usinas hidroeléctricas
Generación eléctrica total año 2015
63,29%
30,29%
4,76%
0,44% 1,21%
Térmica
Hidráulica
Nuclear
Eólica+Solar
Importación
El desempeño del sector energético desde los ‘90
Demanda anual por tipo de usuario (GhW)-1993-2014
-
5.000.000
10.000.000
15.000.000
20.000.000
25.000.000
30.000.000
35.000.000
40.000.000
45.000.000
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
Residencial
Comercial
Industrial
Resto
Tasas a.a. Residencial Comercial Industrial Resto 1993-2001 5,13% 11,05% 4,35% 5,88%
2001-2005 2,32% 5,47% 4,53% 2,85%
2005-2014 6,16% 2,44% 1,63% 5,02%
El desempeño del sector energético desde los ‘90
Tarifa eléctrica usuario no residencial (pesos corrientes)
El desempeño del sector energético desde los ‘90
100 89
81 79 76 72 71 69 66 67 71
88
111 115
140
158 166
172
185
237
259 255 267
0
50
100
150
200
250
300
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Caída de la tarifa durante la Convertibilidad
Tarifas Usuario Residencial EDESUR (pesos corrientes)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
No
v-9
5M
ay-9
6N
ov-
96
May
-97
No
v-9
7M
ay-9
8N
ov-
98
May
-99
No
v-9
9M
ay-0
0N
ov-
00
May
-01
No
v-0
1M
ay-0
2N
ov-
02
May
-03
No
v-0
3M
ay-0
4N
ov-
04
May
-05
No
v-0
5M
ay-0
6N
ov-
06
May
-07
No
v-0
7M
ay-0
8N
ov-
08
May
-09
No
v-0
9M
ay-1
0N
ov-
10
May
-11
No
v-1
1M
ay-1
2N
ov-
12
May
-13
No
v-1
3M
ay-1
4N
ov-
14
1995-2015
Cargo Fijo 651-800 $/bim. Cargo variableXConsumo promedio $/kWh
Fuente: elaboración propia en base a datos del ENRE
El desempeño del sector energético desde los ‘90
Reclamos de usuarios presentados al ENRE, según categorías
2003-2012
-
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Falta de suministro-calidad Técnico-comerciales Resto
El desempeño del sector energético desde los ‘90
Pérdida de confiabilidad del servicio desde 2007
Gas: Número de Usuarios por tipo - 1993-2015
El desempeño del sector energético desde los ‘90
Sostenida expansión de usuarios residenciales y comerciales
Tarifas Usuario Residencial METROGAS (USD)
Tarifas Usuario Residencial METROGAS
(USD) Item 12/92 05/02 09/08 05/15 04/16
Cargo Fijo 7,469 2,32665965 2,512572022 0,865462146 4,160567633
C m3 Cons 0,129374 0,04610478 0,053472943 0,022059208 0,277067688
Monto Fijo - - - 1,676223099 1,037178913
Fact Min 12,61 3,92812659 4,242004607 1,461169821 6,021723584
El desempeño del sector energético desde los ‘90
Estabilidad tarifaria durante la Convertibilidad
Tarifas Usuario Comercial METROGAS (USD)
Item 12/92 05/02 09/08 05/15 04/16
Cargo Fijo 10,670000
3,292026 3,555076 1,224555 5,640042
C m3 Cons 0,113357
0,040500 0,044247 0,015241 0,144828
Monto Fijo - - - 2,79 1,73
Fact Min 12,610000
3,890576 4,201453 1,447202 7,377740
El desempeño del sector energético desde los ‘90
Estabilidad tarifaria durante la Convertibilidad
Tarifas Usuario Industrial METROGAS (USD)
Item 12/92 05/02 09/08 05/15 04/16
Cargo Fijo 10,670000
3,364918 3,633792 1,251669 196,078686
C m3 Cons 0,070258
0,026082 0,010713 0,003690 0,005490
Monto Fijo - - - 223,50 138,29
El desempeño del sector energético desde los ‘90
Estabilidad tarifaria durante la Convertibilidad (usuarios de la red de distribución)
Construcción de gasoductos – construcción de líneas de transporte AT:
• Gasoductos: • Década de 1990: nuevos ductos sólo para exportación –
planta de “peak shaving” • Década de 2000: nuevos ductos (Tierra del Fuego –
Noreste); ampliaciones de capacidad
• Líneas de AT • Década de 1990: 4ta. Línea Comahue (contractual) • Década de 2000: Líneas Ch. Choel – Puerto Madryn, Noa-
Nea, Comahue-Cuyo, 3ra. Línea Yacyretá, etc..
El desempeño del sector energético desde los ‘90
El desempeño del sector energético desde los ‘90
Resultados:
• Expansión de Ciclo Combinado: éxito regulatorio en los ‘90, pero también innovación.
• Fuerte gasificación de la matriz energética, atenuada por herencia de dos grandes proyectos hidroeléctricos
• Abandono de desarrollo hidroeléctrico y nuclear – retome posterior
El desempeño del sector energético desde los ‘90
Resultados:
• Limitada construcción de capacidad en gasoductos-1993-2003, revertida posteriormente
• Limitada construcción de capacidad en líneas de transporte-1993-99=>Plan Federal de Transporte Eléctrico I y II
• Resultados diversos en distribución eléctrica (EDENOR vs. EDESUR/EDELAP) – Posible incidencia de retraso tarifario a partir de 2007
El desempeño del sector energético desde los ‘90
• En síntesis…
• Gestión en general eficaz del sector privado en operación
• Fallas en cuestiones estratégicas (generación – redes de transporte)
• Disparidad en aspectos distributivos: mayor poder de negociación de los grandes usuarios
• Reforma de facto, a partir de 2003 – retorno a un esquema centralizado, sin estatización generalizada-Remuneración por costo medio en generación
¿Volver a la “normalidad” o definir un nuevo marco?
Las opciones regulatorias
• Regulación: características de las prestaciones y el (los) precio(s) correspondiente(s) establecidos por la autoridad regulatoria
• Descentralización: transacciones en mercados no regulados, en condiciones libremente pactadas entre oferentes y demandantes.
La cuestión regulatoria consiste en combinar estos dos abordajes.
Las opciones regulatorias
Las opciones regulatorias
Una advertencia “habitual”: • La cuestión regulatoria en si misma no tiene
relación con la propiedad pública o privada.
• La decisión acerca de la propiedad se funda en consideraciones de otra naturaleza: conveniencia o no de desarrollar capacidad empresaria dentro del sector público.
Asumimos que cualquier objetivo sectorial puede alcanzarse tanto por empresas privadas como públicas.
Las opciones regulatorias
Los fundamentos “tradicionales”: • Regulación: Economías de escala=>conveniencia de un único (o
“pocos”) oferente(s).
• Descentralización La búsqueda de la eficiencia propia de mercados
competitivos La capacidad de identificar las demandas La flexibilidad contractual del sector privado
Las opciones regulatorias
Fundamentos “no tradicionales”:
• Regulación:
El carácter estratégico del sector energético: • Baja elasticidad de la demanda energética, por las limitadas
posibilidades de sustitución técnica (en este caso, de gas por redes y energía eléctrica)
• Insumo de uso generalizado
• Introducción de política sectorial en regulación (energías renovables)
La perspectiva temporal más limitada del sector privado, al formular inversiones
Las dificultades que puede mostrar el sector privado para lograr acuerdos (caso de ductos).
Las opciones regulatorias
Distribución de electricidad-gas: • El diseño de los ’90 es esencialmente correcto
Monopolios naturales (conveniencia de un único oferente).
La remuneración básicamente por capacidad ofrecida - penalidades en caso de incumplimientos
Ampliación de redes al ritmo adecuado
Requerimiento: ajustar el marco a las condiciones actuales, estableciendo incentivos y penalidades acordes.
Las opciones regulatorias
Transporte de electricidad-gas:
• Concepto correcto: monopolios naturales, operando como “common carriers”, con tarifas reguladas.
• Posibilidad de optimizar uso de capacidad, aprovechando intervalos de baja carga.
• La mayor deficiencia: insuficiencia de inversiones de expansión- los esperados acuerdos entre productores/generadores y distribuidores/consumidores no ocurrieron en tiempo y forma.
¿Es ventajoso descentralizar la decisión sobre desarrollo de la red de transporte?
NO: El cálculo de capacidades a agregar puede realizarse en forma centralizada sin dificultades, a partir de información sobre localización de futuros puntos de generación/producción.
Las opciones regulatorias
Transporte de electricidad-gas:
• Para evitar sobre o subinversión, puede plantearse un fondo como parte de las tarifas para crecimiento “vegetativo”, que podrá apalancar financiamiento e incrementarse sólo bajo justificación específica, con decisión estatal.
• Fondo gestionado en forma conjunta por el Estado, generadores/productores, transportistas y distribuidores/grandes usuarios, ninguno de ellos con mayoría decisiva por si mismo (Estado como decisor de última instancia).
Riesgo: excesivo costo de construcción, por falta de incentivos a controlar el precio. Incentivo: premio a distribuir si el precio ofertado es inferior al presupuesto-base, calculado por entidad independiente.
Las opciones regulatorias
Generación eléctrica:
• Concepto básico cuestionable en regulación de los ‘90:
Menú energético en manos de decisores privados; improbable viabilidad de opciones intensivas en inversión (hidroeléctricas, nucleares, renovables)
Posible formación de renta energética (generadores intramarginales en mercado spot) sin asegurar reinversión.
Desigual poder de negociación de usuarios.
¿Es previsible el mercado? A mediano plazo, sí. A corto plazo, menos (factores climáticos, nivel de represas); pero es un riesgo no asegurable que no debe asumir el generador.
Las opciones regulatorias
Generación eléctrica:
• Propuesta alternativa: generación decidida centralizadamente
Menú energético decidido por la autoridad política, con intervención de “stakeholders”
Despacho por costo incremental
Rentas intramarginales integran fondo de inversión
Tarificación e ingreso separados del precio spot.
Penalidad por falta de disponibilidad
Remuneración al generador:
o Capacidad: flujo fijo
o Generación/reserva: costo incremental de generación/reserva
Las opciones regulatorias
Generación eléctrica:
• Licitación de capacidad
Adjudicación al oferente privado: por menor costo ofrecido en capacidad y generación, para un perfil pre-fijado de generación.
Activos prendados a la actividad – Estado como propietario residual
Opción, para viabilizar introducción de mejoras: adjudicación por X años (10?), y posterior re-licitación de la planta, con pago del oferente por el período de vida útil residual y nuevo costo de generación.
Propuesta con analogías con la licitación de Marzo de 2016.
Las opciones regulatorias
Generación eléctrica:
• Una dificultad importante: el ajuste de los costos frente a variaciones de precios.
• Costo del combustible (gas, sustitución por gas-oil): debe estar reconocido en el pago del precio por generación
• Variación general de precios (inflación): fórmula basada en índices de precios específico (no en tipo de cambio, por su variabilidad)
o Alternativa: fórmula RPI-X?
Las opciones regulatorias
Generación eléctrica:
• Cogeneración-Generación por oferta privada: remuneración por tarifa fijada por el co-generador – compromiso de suministro con penalidad.
• Alternativa: contrato privado con generador, que podrá suministrar alternativamente su propia energía o la del co-generador (apto para casos de suministro no previsible por parte del co-generador). Podría ser obligatorio (con pago de una comisión al generador)
Opciones de
Regulación para el
Sector Energético
Generación y Transporte de
Electricidad
Transporte y Distribución de
Gas
Instituto de Investigaciones
Económicas – FCE-UBA
CENTRO DE ESTUDIOS DE LA
SITUACIÓN Y PERSPECTIVA DE LA
ARGENTINA - CESPA
Alberto Müller
Julio Ruiz
Asistentes:
Irina Dadone
Matías del Mazo