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PROHIBIDA SU REPRODUCCINTOTAL O PARCIAL
DERECHOS RESERVADOSD.LEG. N 822
PRIMERA EDICINENERO 2015
700 ejemplares
Walter Gutirrez Camacho Manuel Muro Rojo
Edwar Zegarra MezaGaceta Jurdica S.A.
DIAGRAMACIN DE CARTULACarlos Hidalgo De La Cruz
DIAGRAMACIN DE INTERIORES
Luis Briones Ramrez
ANGAMOSOESTE526 - MIRAFLORESLIMA18 - PER
CENTRALTELEFNICA: (01)710-8900FAX: 241-2323
E-mail:[email protected]
GACETAJURDICAS.A.
Impreso en:
Imprenta Editorial El Bho E.I.R.L.San Alberto 201 - Surquillo
Lima 34 - Per
INFORME LEGISLATIVOPER: PAS DE LAS LEYES 2014
HECHO EL DEPSITO LEGALEN LA BIBLIOTECA NACIONAL
DEL PER 2015-00167
LEY N 26905 / D.S. N 017-98-ED
ADVERTENCIA
Las fuentes utilizadas para este informe han sido:i) nuestra base de datos legislativa Gaceta Jurdi-
ca Digital, ii) el diario ofcial El Peruanoy iii) la p-gina web del Congreso de la Repblica.
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En el Per, cada 6 minutosel Estado produceuna norma. Solo en el 2014 se han emitido msde 20,000 dispositivos legales.
Cerca de600,000 normasvigentes compo-nen nuestro ordenamiento legal.
La Ley N 27727, publicada el 23.05.2002, quecre la Corporacin de Reconstruccin y De-sarrollo del Departamento de Ica, tiene 4,575dassin ser reglamentada.
Desde su promulgacin, el Cdigo Penal se hamodificado casi 600 vecesy solo tiene 452artculos.
La Ley del Impuesto a la Renta, la Ley del IGV yel Cdigo Tributario se han modificado ms de1,000 veces.
La Fe de Erratas sigue siendo una forma fre-cuente de legislar. En el 2014 se ha emitido 304de ellas.
Otra forma inconstitucional de legislar son lasediciones extraordinarias del diario oficial El Pe-ruano. En el 2014 se han publicado 67 normaspor esta va.
Per: pasde las
Leyes
Informe Legislativo / Revista LA LEY
2014
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N
o hay mejor manera de medir la institucionalidad de un pas que anali-zando sus leyes, y lo que los gobernantes y sus ciudadanos hacen conellas.
Desafortunadamente, el balance que arroja el presente informe de la revistaLa Ley, Per: pas de las leyes 2014, es desalentador. Sobreabundancia de nor-mas, grave ausencia de tcnica legislativa, rganos estatales que producen dispo-sitivos sin control.
Peor an, el sistema adolece de un agudo populismo legal: se dictan normas alcomps de la coyuntura, irrespetando incluso a la propia Constitucin, pues hastase publican normas con fechas pasadas camuflando un efecto retroactivo trans-grediendo las reglas de publicidad y vigencia de la ley.
La volatilidad normativa es otro de los graves problemas, dos ejemplos lo gra-
fican de un modo contundente. El Cdigo Penal ha sido modificado ms de 600veces teniendo tan solo 452 artculos. La Ley del Impuesto a la Renta, la Ley delIGV y el Cdigo Tributario llevan ms de 1,000 modificaciones.
Puede hablarse de seguridad con esta inestabilidad legal? Nuestro gigantes-co, voltil y laberntico ordenamiento est lejos de alcanzar su ms bsico obje-tivo: dar seguridad. Por el contrario, su actual condicin afecta directamente losderechos de los ciudadanos, la administracin de justicia y, desde luego, el buenfuncionamiento de la economa.
La consecuencia de esto no es solo la inseguridad, sino el incremento de laconflictividad y el desaliento de la inversin. En una maraa legal como la des-
crita es casi imposible que no se encuentren groseras contradicciones, que todoproyecto empresarial se haga inseguro, y que toda demanda audaz encuentre al-gn fundamento.
Pero el informe Per: pas de las leyes 2014 no se queda en la constatacinde las deficiencias. Desde aqu proponemos alternativas de solucin: la creacinde un gran portal normativo en el que se cuelguen todas las normas diariamen-te para su publicidad; la dacin de una ley marco que regule y ordene de maneraintegral la elaboracin y publicacin de las normas por parte de todos los entescon capacidad normativa; la creacin de un consejo nacional de legislacin inde-pendiente que asesore al Congreso sobre las normas bsicas del sistema; la crea-
cin de un observatorio normativo que haga seguimiento a la eficiencia de las le-yes y al cumplimiento de su reglamentacin.
Estamos seguros de que la implementacin de estas medidas, que no son to-das las necesarias pero constituyen un buen inicio, contribuir al fortalecimientodel sistema legislativo y de la seguridad jurdica en el pas.
WALTERGUTIRREZC.Director de La Ley
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La produccin normativa ha crecido casi 10% enel ltimo ao. En el 2014 se han emitido 20,470
normas legales, 1,795 normas ms que el aoanterior
(*) Julio-diciembre.
18,71818,673
2006(*)-2009
2011(*)-2014
19,317
9,395
La
en cifras
produccin
normativa
18,67520,470
2014
2009
2013
2008
2012
2007
2011(*)
2006(*)
19,610
8,299
TOTAL DE NORMAS: 67,054
TOTAL DE NORMAS: 66,103
El total de normas legales emitidasen lo que va de este gobierno esde 67,054. Si comparamos esta pro-duccin con el periodo similar delgobierno anterior (3 aos y medio),que fue de 66,103normas, se ad-
vierte un ligero incremento del 1.4%
DATO
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El Poder Ejecutivo es el mayor productor de normas
legales del pas. En el 2014 ha emitido 16,404 normas,el 80% de la produccin normativa en general
2014(*)
16,404P.E.
156P.L.
847
P.J.
Poder Ejecutivo (PE) : 16,404normas
Poder Legislativo (PL) : 156normas
Poder Judicial (PJ) : 847normas
La produccin normativa del Poder Ejecutivo del ao 2014 se haincrementado en un 15% respecto del ao anterior. La de los PoderesLegislativo y Judicial se ha reducido en ms del 10%
Poder del Estado 2013 2012 2011(**)
Poder Ejecutivo 13,592 16,623 2,070
Poder Legislativo 168 152 41
Poder Judicial 1,215 1,505 440
(*) En estas cantidades no se incluye la produccin normativa de los Gobiernos Regionales y Locales, la cual se muestra en las pginas 7 y 8.(**) Julio-diciembre.
La razn por la que el Poder Ejecutivo emite mayor cantidad de normas lega-les es porque a diferencia del Poder Legislativo y del Poder Judicial est in-tegrado por una gran cantidad de entidades organizadas bajo un rgimen je-rarquizado y desconcentrado, todas ellas con facultades legislativas. Segn suley orgnica (Ley N 29158), el Poder Ejecutivo est integrado por: i) la Presi-dencia de la Repblica; ii) el Consejo de Ministros; iii) la Presidencia del Consejode Ministros; iv) los Ministerios, y v) las Entidades Pblicas del Poder Ejecutivo.
DATO
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Poder Legislativo (PL)
- Leyes : 112- Resoluciones Legislativas : 44
Poder Ejecutivo (PE)- Decretos Legislativos : 0- Decretos de Urgencia : 5
TOTAL : 161
En el ao 2014 el Poder Ejecutivo no emiti ningn decretolegislativo y apenas 5 decretos de urgencia. En aos anteriores estostipos normativos fueron utilizados casi 100 veces para legislar
Tipo de norma 2013 2012 2011(*)
Leyes 118 107 31
Resoluciones Legislativas 47 45 10
Decretos Legislativos 23 55 -
Decretos de Urgencia 1 18 16
Del total de la produccin normativa del ao 2014, apenas 161normas tienen rango de ley
Leyes ResolucionesLegislativos
DecretosLegislativos
Decretos deUrgencia
112
44
0 5
2014
(*) Julio-diciembre.
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La Resolucin es el tipo normativo ms utilizado porlos rganos del Estado para legislar. En el 2014 se
emitieron 7,505
2014
DS RS RM RVM RD RJ R ADM R OTROS
787
2,065
3,537
5951,001
807 847
7,505
107
Las Resoluciones Ministeriales es otro de los tipos normativosutilizados frecuentemente para legislar: ms de 10,000en los ltimos 3 aos
Tipo de norma 2013 2012 2011(*)
Decretos Supremos 809 742 229
Resoluciones Supremas 1,913 1,932 840
Resoluciones Ministeriales 3,221 4,073 1,942Resoluciones Viceministeriales 540 352 299
Resoluciones Directorales 1,007 1,025 621
Resoluciones Jefaturales 727 723 306
Resoluciones Administrativas 906 1,142 438
Resoluciones 6,130 6,209 2,155
Otros 105 225 44
Leyenda
D.S. Decretos Supremos
R.S. Resoluciones Supremas
R.M. Resoluciones Min isteriales
R.Vm. Resoluciones Viceministeriales
R.D. Resoluciones Di rectoralesR.J. Resoluciones Jefa tura les
R.Adm. Resoluciones Administrativas
R. Resoluciones
Otros Circulares, Directivas, Acuerdos,Decretos y Comunicados
(*) Julio-diciembre.
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Leyenda
O.R. Ordenanzas Regionales
A .R. Acuerdos Regionales
D.R. Decretos Regionales
R. Resoluciones
O.R. A.R. D.R. R.
373
65
Total: 575 normas regionales
9
128
Los Gobiernos Regionales tambin tienen facultades legislativas.Sin embargo, durante el 2014 solo se han publicado 575 normas
emitidas por todas las Regiones
2014
La cantidad de normas publicadas de los Gobiernos Regionalesdurante el 2014 se ha reducido en ms del 30% respecto del aoanterior
Tipo de norma 2013 2012 2011
Ordenanzas Regionales 484 429 450
Acuerdos Regionales 220 154 107
Decretos Regionales 12 16 20
Resoluciones 109 111 131
La informacin obtenida en este caso proviene del diario oficial El Peruano yde la pgina web de cada Regin. Sin embargo, cabe sealar que no todas lasnormas regionales se publican en la forma como seala la Constitucin, lo cualgenera la problemtica descrita en este informe.
DATO
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O. A. R.A. R.
1,078
602
226
Total: 2,179 normas municipales
130 143
Los Gobiernos Municipales en conjunto han publicado 2,179
normas durante el 2014; una cantidad notoriamente escasa si seconsidera que existen ms de 2,000 municipios a nivel nacional
2014
En los aos anteriores del periodo analizado tambin se observauna reducida cifra de normas municipales publicadas, alrededorde 2,000
Tipo de norma 2013 2012 2011
Ordenanzas 1,069 1,133 1,196
Acuerdos 260 287 169
Decretos de Alcalda 534 584 483
Resoluciones de Alcalda 133 194 235
Resoluciones 124 98 111
Leyenda
O. Ordenanzas
A. Acuerdos
D.A. Decretos de Alcalda
R.A. Resoluciones de Alcald a
R. Resoluciones
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FALTA DE REGLAMENTACINDE LAS LEYES
Existen leyes que tienen ms de 4,500 dassin ser reglamentadas
Muchas de las leyes que expide el Congreso requieren reglamentacin, debido a la mate-ria que regulan o al carcter relativamente genrico de sus preceptos. Los dispositivos re-glamentarios principalmente decretos supremos le inyectan a las leyes la operatividadque necesitan para hacer realidad el objeto para el cual fueron expedidas.
La problemtica de la (falta de) reglamentacin de las leyes se manifiesta en los casos
siguientes:
Leyes que en su propio texto se seala un plazo para ser reglamentadas, peroello no impide su entrada en vigencia
En estos casos, mientras no se expide el reglamento, la vigencia y aplicacin de laley se torna parcial, dudosa e incluso imposible, generando adems incertidumbre,ineficiencia e inseguridad jurdica. Veamos un ejemplo correspondiente al periodoanalizado:
Ley Fecha depublicacinPlazo para serreglamentada
Fecha devencimiento
del plazo
Exceso delplazo para la
reglamentacin
Ley N 29825: Modifica la Ley de Promocin yDesarrollo del Deporte
5.01.2012 60 das calendario 5.03.2012 1,029das
La Ley N 29825debi ser reglamentada dentro de los 60 das calendario a partir desu vigencia (como mximo el 5.03.2012), habiendo transcurrido a la fecha 1,029 dassin expedirse su reglamento.
Casos ms graves se han dado tambin en gobiernos anteriores; por ejemplo la LeyN 27727del 23.05.2002, debi ser reglamentada en un plazo no mayor de 30 dascalendario, pero a la fecha han transcurrido 4,575 dassin haberse reglamentado.
Los problemasde la
legislacin1
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Leyes que en sus textos no solo se seala un plazo para ser reglamentadas,
sino que adems se indica que su vigencia est condicionada a la expedicindel reglamento
En estos casos, si no se expide el reglamento es como si la ley misma no existiera,pues no entrar en vigencia. Un ejemplo de esta problemtica es el siguiente:
Ley Fecha depublicacinPlazo para serreglamentada
Fecha devencimientodel plazo
Exceso delplazo para la
reglamentacin
LEY N 30119:Ley que concede el derecho delicencia al trabajador de la actividad pblica y pri-
vada para asistencia mdica
03.12.2013 180 das hbiles 22.08.2014 131das
La Ley N 30119, publicada el 03.12.2013, an no puede entrar en vigencia, pues de-bi ser reglamentada dentro de los 180 das hbiles a partir de su publicacin (comomximo el 22.08.2014), habiendo transcurrido a la fecha 131 das sin expedirse sureglamento.
Leyes que sustituyen ntegramente a otras ya reglamentadas, y que segn el
texto de la nueva ley se requiere tambin de un nuevo reglamento En estos casos, la nueva ley ya vigente se aplica con el reglamento de la ley deroga-
da, generando vacos y problemas de interpretacin debido a la incongruencia entreambos. Veamos por ejemplo el siguiente caso:
Ley Fecha depublicacinPlazo para serreglamentada
Fecha devencimientodel plazo
Exceso delplazo para la
reglamentacin
Ley N 30161:Ley que regula la presentacin dedeclaracin jurada de ingresos, bienes y rentas de
los funcionarios y servidores pblicos del Estado
28.01.2014 90 das hbiles 5.06.2014 209das
La Ley N 30161debi ser reglamentada a los 90 das hbiles a partir de su vigencia(como mximo el 6.06.2014), habiendo transcurrido a la fecha 209 das sin expedirsesu reglamento. Ante esta falta de reglamentacin, la nueva ley se viene aplicando conel reglamento de la ley anterior (Ley N 27482, derogada), aprobado por el DecretoSupremo N 080-2001-PCM.
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En el periodo julio 2011-diciembre2013 el Congreso expidi 256 le-yes en total, de las cuales 66 re-quieren ser reglamentadas, pero ala fecha solo se han reglamentado22 leyes, quedando an pendientes
44de ellas.
DATO
No requieren reglamentacin:190leyes
S requieren reglamentacin: 66 leyes
En el ao 2014 el Congreso de la Repblica expidi 112leyes, de las cuales 16 deben ser reglamentadas, pero ala fecha solo se ha reglamentado una de ellas
No requieren reglamentacin: 96leyes
S requieren reglamentacin: 16leyes
16leyes(14.3%)
96leyes(85,7%)
190leyes(74.2%)
66leyes
(25.8%
)
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De las 22 leyes del periodo julio 2011-diciembre 2013 que ya hansido reglamentadas, solo 3 se reglamentaron dentro del plazoestablecido
12 de las 16 leyes del ao 2014 que requierenser reglamentadas, ya tienen el plazo vencido para ello
Plazo vencido para reglamentacin: 12leyes
Plazo an no vencido para reglamentacin: 4leyes
4leyes(25%)
12leyes(75%)
Reglamentadas fuera del plazo:19leyes
Reglamentadas dentro del plazo: 3 leyes
19leyes(86.4%)
3leyes(13.6%)
De las 44 leyes del periodo julio2011-diciembre 2013 que an nohan sido reglamentadas, todas tie-nen el plazo vencido para ello
DATO
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Ranking de los plazos vencidos
para la reglamentacin de las leyes
2014
Leyes Fecha depublicacinPlazo para serreglamentadas
Fecha devencimientodel plazo
Exceso delplazo para la
reglamentacin
1Ley N 30157: Ley de las organizaciones de usuariosde agua
19.01.2014 60 das calendario 20.03.2014 286 das
2Ley N 30150:Ley de proteccin de las personas contrastorno del espectro autista (TEA)
8.01.2014 90 das calendario 8.04.2014 267 das
3Ley N 30161:Ley que regula la presentacin de decla-racin jurada de ingresos, bienes y rentas de los funcio-narios y servidores pblicos del Estado
28.01.2014 90 das hbiles 5.06.2014 209 das
4Ley N 30187:Ley que modifica los artculos 4, 5, 10 yla Primera Disposicin Complementaria de la Ley 27795,Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial
6.05.2014 60 das calendario 5.07.2014 179 das
5Ley N 30190:Ley que modifica el Decreto Legislativo1059, Decreto Legislativo que aprueba la Ley General deSanidad Agraria
9.05.2014 60 das hbiles 5.08.2014 148 das
6Ley N 30219:Ley que crea y regula el beneficio espe-cial de salida del pas para extranjeros que cumplen penaprivativa de libertad.
8.07.2014 30 das calendario 8.08.2014 145 das
7Ley N 30200:Ley que promueve el auxilio oportuno alpblico en los centros comerciales
28.05.2014 90 das calendario 27.08.2014 126 das
8Ley N 30216:Ley de formalizacin y promocin de em-presas de radiodifusin comunitaria, de radio y televisin,en zonas rurales y lugares de preferente inters social
2.07.2014 90 das calendario 1.10.2014 91 das
9 Ley N 30215: Ley de mecanismos de retribucin porservicios ecosistmicos 29.06.2014 120 das calendario 27.10.2014 63 das
10Ley N 30254: Ley de Promocin para el uso seguroy responsable de las Tecnologas de la Informacin yComunicaciones por Nios, Nias y Adolescentes
25.10.2014 30 das calendario 25.11.2014 38 das
11Ley N 30253:Ley que modifica el Artculo 108 del C-digo Penal y el Artculo 58 del Cdigo de Ejecucin Penal
24.10.2014 30 das calendario 24.11.2014 37 das
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Leyes Fecha depublicacinPlazo para serreglamentadas
Fecha devencimientodel plazo
Exceso delplazo para la
reglamentacin
1Ley N 29988: Medidas extraordinarias para personal do-cente y administrativo de instituciones educativas implicadoen diversos delitos
18.01.2013 30 das calendario 18.02.2013 681das
2Ley N 29987:Declara de inters nacional la promocin dela ciencia, la innovacin y la tecnologa
18.01.2013 60 das calendario 19.03.2013 652das
3Ley N 29992: Modifica la Ley del Descanso Postnatal paracasos de nacimiento de nios con discapacidad
7.02.2013 30 das hbiles 26.03.2013 645das
4Ley N 30012: Concede licencia a trabajadores con fami-liares directos que se encuentran con enfermedad grave oterminal o sufran accidente grave
26.04.2013 30 das hbiles 10.06.2013 569das
5Ley N 30018: Promocin del uso de la informacin depatentes para fomentar la innovacin y la transferencia detecnologa
13.05.2013 30 das hbiles 25.06.2013 554das
6Ley N 30021:Promocin de la alimentacin saludable paranios, nias y adolescentes
17.05.2013 60 das calendario 17.07.2013 532das
7Ley N 30035: Regula el Repositorio Nacional Digital deCiencia, Tecnologa e Innovacin de Acceso Abierto
5.06.2013 60 das calendario 3.08.2013 515das
8 Ley N 30032:Crea el Registro Nacional de Donacin RenalCruzada 5.06.2013 60 das calendario 5.08.2013 513das
9Ley N 30020: Crea el Plan Nacional para la Enfermedad deAlzheimer y otras demencias
13.05.2013 90 das calendario 11.08.2013 507das
10Ley N 30037:Previene y sanciona la violencia en los es-pectculos deportivos
7.06.2013 60 das hbiles 5.09.2013 482das
11Ley N 30065:Fortalecimiento de la Superintendencia Na-cional de los Registros Pblicos
13.07.2013 60 das calendario 12.09.2013 475das
12Ley N 30024:Crea el Registro Nacional de Historias Clni-cas Electrnicas
22.05.2013 120 das calendario 20.09.2013 467das
13 Ley N 30036:Ley que regula el Teletrabajo 5.06.2013 90 das hbiles 18.10.2013 439 das
14Ley N 30078:Promueve el desarrollo de parques industria-les tecno-ecolgicos
21.08.2013 90 das calendario 19.11.2013 407das
15Ley N 30083: Medidas para fortalecer la competencia en elmercado de los servicios pblicos mviles
22.09.2013 60 das calendario 21.11.2013 405das
16 Ley N 30077:Ley contra el Crimen Organizado 20.08.2013 120 das calendario 18.12.2013 378das
17 Ley N 30052:Ley de las Operaciones de Repor te 27.06.2013 180 das calendario 24.12.2013 372das
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LEY N 30119:Ley que concede el derecho de licencia al
trabajador de la actividad pblica y privada para asistenciamdica
03.12.2013 180 das hbiles 22.08.2014 131das
Ranking de los plazos vencidospara la reglamentacin de las leyes
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Ranking de los plazos vencidos
para la reglamentacin de las leyes
2012
Leyes Fecha depublicacinPlazo para serreglamentadas
Fecha devencimientodel plazo
Exceso delplazo para la
reglamentacin
1Ley N 29825: Modifica la Ley de Promocin y Desa-rrollo del Deporte
5.01.2012 60 das calendario 5.03.2012 1,029das
2Ley N 29830: Promueve y regula el uso de perros guapor personas con discapacidad visual
7.01.2012 60 das calendario 7.03.2012 1,027das
3 Ley N 29849: Establece la eliminacin progresiva delRgimen Especial de Contratacin Administrativa de Ser-vicios
6.04.2012 60 das hbiles 3.07.2012 911das
4 Ley N 29889:Modifica la Ley General de Salud 24.06.2012 30 das calendario 25.07.2012 889das
5Ley N 29898:Modifica la Ley de Regulacin de Habili-taciones Urbanas y de Edificaciones
11.07.2012 60 das calendario 10.09.2012 842 das
6Ley N 29888: Modifica el Cdigo de Proteccin y De-fensa del Consumidor, y normas sobre proteccin alconsumidor de servicios financieros
24.06.2012 90 das calendario 23.09.2012 829das
7Ley N 29896:
Establece la implementacin de lactariosen las instituciones del sector pblico y privado 7.07.2012 60 das hbiles 3.10.2012 819das
8Ley N 29931:Modifica la Ley que crea el Colegio Odon-tolgico del Per
9.11.2012 60 das calendario 9.01.2013 721das
Ranking de los plazos vencidospara la reglamentacin de las leyes
2011
Leyes Fecha depublicacinPlazo para serreglamentadas
Fecha devencimientodel plazo
Exceso delplazo para la
reglamentacin
1Ley N 29761: Ley de Financiamiento Pblico de losRegmenes subsidiado y semicontributivo del Asegura-miento Universal en Salud
22.07.2011 90 das calendario 20/10/2011 1,167 das
2Ley N 29769: Ley de Promocin de la Calidad y auten-ticidad de los Productos Industriales
26.07.2011 90 das calendario 25/10/2011 1,162 das
3 Ley N 29763:Ley Forestal y de Fauna Silvestre 22.07.2011 1 ao calendario 22/07/2012 892 das
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El objeto del proceso de cumplimiento es, valga la redun-dancia, el cumplimiento de un deber omitido por la Ad-ministracin, de fuente legal o administrativa. Se trata,
entonces, de una exigencia frente a una inactividad, inclusorenuencia, de la Administracin. Esta inactividad est referida,de acuerdo con la doctrina, a la constatacin de una omisinpor la Administracin de toda actividad, jurdica o material,legalmente debida y materialmente posible (Gmez Puente).
Con mayor precisin, la Constitucin y el Cdigo ProcesalConstitucional regulan este cumplimiento ante la inacti-vidad de la Administracin. Efectivamente, el inciso 6 delartculo 200 de la Constitucin seala que la accin de
cumplimiento: procede contra cualquier autoridad o fun-cionario renuente a acatar una norma legal o un acto ad-ministrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley.Asimismo, el artculo 66 del Cdigo Procesal Constitucio-nal precisa que el objeto del cumplimiento est dirigidohacia la Administracin Pblica en dos sentidos. As, sea-la que el objeto del proceso de cumplimiento es ordenarque el funcionario o autoridad pblica renuente: (1) [d]cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto admi-nistrativo firme, o que (2) [s]e pronuncie expresamentecuando las normas legales le ordenan emitir una resolu-cin administrativa o dictar un reglamento.
De acuerdo con lo indicado por el Cdigo, a diferencia delo que suceda con la regulacin procesal anterior, se ad-mite que el objeto del proceso de cumplimiento es tan-to la inactividad material como la inactividad formal de laAdministracin.
Los autores del Cdigo Procesal Constitucional y recien-te doctrina nacional consideran que la inactividad formalest referida a la omisin por parte de la Administracinde emitir una declaracin de voluntad a la que se encuen-tra obligada; declaracin que debe entenderse en senti-do amplio y que comprende la obligacin de: (1) emitir
normas de carcter general (reglamentarias); (2) celebrarconvenios o acuerdos, y no mantener una actitud pasiva en
Corresponde al Presi-dente de la Repblicaejercer la potestad dereglamentar las leyes
La reglamentacin delas leyes puede ser exi-gida mediante el pro-ceso de cumplimiento
El TC considera queel proceso de cum-plimiento tambin esaplicable a la obliga-cin del Estado de emi-tir reglamentos
JUAN MANUEL SOSA SACIO
LA REGLAMENTACIN DE LAS LEYESSE PUEDE EXIGIR POR LA VADEL PROCESO DE CUMPLIMIENTO
Opinin
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INFORME LEGISLATIVO 2014
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el marco de convenciones vigentes contraviniendoel inters pblico, y (3) producir actos administrati-vos diversos, especialmente ante los requerimientoso peticiones de los administrados. En todo caso, lafinalidad del proceso de cumplimiento es controlarla inactividad de la Administracin.
Con relacin a uno de los supuestos que el C-digo Procesal Constitucional seala como obje-to del proceso de cumplimiento, consistente enque las autoridades se pronuncien expresamentecuando las normas legales le ordenan emitir unaresolucin administrativa o dictar un reglamen-to, reiteramos que se trata de un caso de inacti-vidad formal, pues se exige a la Administracinque cumpla con emitir una declaracin de volun-tad que le viene legalmente impuesta.
A travs del proceso de cumplimiento se puede
demandar, entonces, en primer lugar, contra unainactividad singular o procedimental referidaa la obligacin de producir una decisin admi-nistrativa solicitada por un administrado; ello enel marco de las potestades administrativas (dis-tintas de la reglamentaria). A ello se refiere la or-den dirigida hacia los funcionarios o autoridadesestatales para que se pronuncien expresamentecuando las normas legales le ordenan emitir unaresolucin administrativa.
Y en segundo lugar, por medio de este proceso esposible tambin demandar la expedicin de un re-
glamento, toda vez que el inciso 2 del artculo 66del Cdigo Procesal Constitucional hace referenciaal deber de emitir una norma general o reglamen-taria (el Cdigo alude a la orden dirigida a los fun-cionarios o autoridades para dictar un reglamen-to). Esta es una obligacin de carcter objetivo, yexiste de manera independiente aunque no ex-cluyente de los intereses particulares de los ad-ministrados que pudieran estar involucrados.
No obstante, el Tribunal Constitucional ha con-siderado que las caractersticas comunes a los
mandatos exigibles a travs del proceso decumplimiento (vinculadas sobre todo a dere-chos subjetivos que provienen de leyes o actos
administrativos) tambin son aplicables a la obli-gacin de la Administracin de emitir reglamen-tos (ver STC Exp. N 0168-2005-PC/TC, f. j. 12).
Claro est, ya que los mandatos de reglamen-tar suelen ser bastante generales, que el Tribu-nal ha realizado interpretaciones flexibles, consi-
derando, por ejemplo, que normas en aparienciadeclarativas (la autoridad X reglamentar la ins-titucin Y) cumplen con las condiciones de unmandamuscon calidad de cierto, claro, vigente,de obligatorio cumplimiento, incondicional y nosujeto a controversias interpretativas.
Sobre este punto, en la STC Exp. N 09632-2006-PC/TC, f. j. 7, se expresa que: [E]n lo que respectaal artculo 119 [de la Ley Orgnica de Municipali-dades, que seala: El concejo provincial o el dis-trital, mediante ordenanza reglamentar la con-
vocatoria a cabildo abierto], se aprecia claramen-te una norma cuya estructura denota un manda-to que puede ser exigido mediante proceso decumplimiento, ya que palmariamente se demues-tra que la municipalidad tiene un deber legal dereglamentar dicha disposicin a fin de estructu-rar jurdicamente los requisitos necesarios paraque se realice la convocatoria del cabildo abier-to. Dicha norma entonces contiene un manda-to que cumple con los requisitos establecidos enla sentencia del Expediente N 0168-2008-PC/TC,en cuanto guarda la calidad de cierto, claro, vi-gente, de obligatorio cumplimiento, incondicio-nal y no sujeto a controversias interpretativas.
Por ltimo, en la STC Exp. N 00168-2005-PC/TC,el Tribunal Constitucional ha establecido comoprecedente vinculante que: () en este tipo deprocesos el funcionario o autoridad pblica tie-ne un deber absoluto de acatamiento de la nor-ma legal o del acto administrativo, no siendo po-sible ningn tipo de discrecionalidad de su parte.Asimismo, en ellos los derechos del demandanteson prcticamente incuestionables, de modo que,comprobada la renuencia y el incumplimiento de
la norma legal o el acto administrativo conformea las pautas descritas, de ineludible cumplimien-to, corresponder amparar la demanda.
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EL PROBLEMA DELOS FRECUENTES CAMBIOSNORMATIVOS2
Nuestro sistema legal es taninestable que, por ejemplo,solo el Cdigo Penal ha sufrido
casi 600 cambios desde supromulgacin
Otro de los principales problemas del ordenamiento le-gislativo es su constante inestabilidad. En nuestro medio,la mayora de las normas no tienen vocacin de perma-nencia en el tiempo; su horizonte de vigencia es cada vezms corto, pues los cambios normativos vienen experi-mentando un ritmo cada vez ms creciente y aceleradoque hacen vulnerable el sistema y generan incertidum-
bre e inseguridad jurdica.El problema no es en s mismo que las normas se mo-difiquen o deroguen, pues es obvio que el ordenamien-to de un pas debe ir adaptndose a las nuevas exigen-cias de la vida social y econmica; el problema es quedichos cambios normativos continuos e intempestivosse deben, en la gran mayora de casos, a circunstanciascoyunturales, a la presin meditica o a la deficiente ma-nera de legislar.
Solo para citar un ejemplo, el Cdigo Penal, una de las
normas legales ms importantes de cualquier pas, hasido objeto de casi 600 cambios en su articulado en-tre modificaciones y derogaciones desde que fue publi-cado en el ao 1991. Es una cifra que habla por s solarespecto de la falta de tcnica legislativa del Congreso ydel Ejecutivo.
A ello hay que agregar la ligereza con la que se reali-zan los cambios normativos, particularmente la deroga-cin de las normas, cuando se utiliza la frase genricae imprecisa derguense todas las disposiciones que seopongan a la presente ley, que no hace sino ratificar eldeficiente servicio legislativo que brinda el Estado.
Los cambios normativosson de distinta clase: de-rogaciones, modificacio-nes, adiciones, amplia-ciones, etc.
Las normas legales quehan registrado mayores
cambios en los ltimosaos son las penales ylas tributarias.
En la mayora de casosse advierte que los cam-bios normativos no res-ponden a una polticalegislativa definida
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En el ao 2014 se han registrado ms de 2,700 cambios
normativos en general. La mayora de ellos (casi el 75%)son modificaciones legales y derogaciones
En el periodo julio 2011-diciembre 2013 se registraron6,272 cambios normativos en general. El 77.5% fueronmodificaciones legales y derogaciones
2014
2011-2013
Derogacin total: 460
Derogacin parcial: 485
Modificacin o sustitucin: 1,065Adicin o incorporacin: 281
Ampliacin de alcances: 105
Ampliacin de plazos: 315
Derogacin total: 1,239
Derogacin parcial: 764
Modificacin o sustitucin: 2,856
Adicin o incorporacin: 896
Ampliacin de alcances: 21
Ampliacin de plazos: 496
2,856(45.5%)
1,239(19.8%)
764(12.2%)
496(7.9
%
)896(14.3%)
21(0.3%)
281(10.4%)
1065(39.3%)
485(17.9
%
)
460(16.9%)
315(11.6%)
105(3.9%)
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CdigoTributario
Impuestoa la Renta
IGV e ISC Comprobantesde pago
94
65
3734
Ms de 1,000 cambios ha sufrido la legislacin tributariadesde su promulgacin (CT, IR, IGV, CdeP)
Ms de 200 cambios son del periodo julio 2011-diciembre 2014
LEY DEL IMPUESTO GENERAL A LAS VENTASE IMPUESTO SELECTIVO AL CONSUMO
FECHADE
PUBLICACIN
CANTIDADDE NORMAS
QUE LAMODIFICARON
CANTIDAD DEARTCULOS
MODIFICADOS
Ley del IGV e ISC (D.Leg. N 821) y su Texto nico Ordenado(D.S. N 055-99-EF)
23.04.199615.04.1999 177 normas 272 artculos
REGLAMENTO DE COMPROBANTES DE PAGOFECHA
DEPUBLICACIN
CANTIDADDE NORMAS
QUE LA
MODIFICARON
CANTIDAD DEARTCULOS
MODIFICADOS
Reglamento de Comprobantes de Pago (R. N 007-99/SUNAT) 24.01.1999 49 normas 124 artculos
LEY DEL IMPUESTO A LA RENTAFECHA
DEPUBLICACIN
CANTIDADDE NORMAS
QUE LAMODIFICARON
CANTIDAD DEARTCULOS
MODIFICADOS
Ley de Impuesto a la Renta (D.Leg. N 774), y sus Textos nicos
Ordenados(D.S. N 054-99-EF y D.S. N 179-2004-EF)
31.12.199314.04.199908.12.2004
60 normas 415 artculos
CDIGO TRIBUTARIO FECHASDEPUBLICACIN
CANTIDAD
DE NORMASQUE LO
MODIFICARON
CANTIDAD DEARTCULOSMODIFICADOS
Cdigo Tributario (D.Leg. N 816), y sus Textos nicos Ordenados(D.S. N 135-99-EF y D.S. N 133-2013-EF)
21.04.199619.08.199922.06.2013
35 normas 272 artculos
Detalle histrico de los cambios normativos operadosen la legislacin tributaria
2014
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Las principales normas penales(*)han experimentado casi 700cambios desde su promulgacin
Ms de 150 cambios son del periodo julio 2011-diciembre 2014
Cdigo Penal CdigoProcesal Penal
de 1991
CdigoProcesal Penal
de 2004
113
2
42
Adems, lo inslito en este mbito,es que actualmente rigen en formasimultnea 3 cdigos en materia pro-cesal: el Cdigo de ProcedimientosPenales de 1940, y los Cdigos Pro-cesales Penales de 1991 y de 2004.
DATO
Detalle histrico de los cambios normativos operadosen la legislacin penal
CDIGO PENALFECHA
DE
PUBLICACIN
CANTIDADDE NORMAS QUE LO
MODIFICARON
CANTIDAD DE ARTCULOS
MODIFICADOS
Cdigo Penal (D.Leg. N 635) 8.04.1991 184 normas 586 artculos
CDIGO PROCESAL PENAL DE 1991FECHA
DEPUBLICACIN
CANTIDADDE NORMAS QUE LA
MODIFICARON
CANTIDAD DE ARTCULOSMODIFICADOS
Cdigo Procesal Penal de 1991(D.Leg. N 638) 27.04.1991 17 normas 19 artculos
CDIGO PROCESAL PENAL DE 2004FECHA
DE
PUBLICACIN
CANTIDADDE NORMAS QUE LA
MODIFICARON
CANTIDAD DE ARTCULOSMODIFICADOS
Cdigo Procesal Penal de 2004 (D.Leg. N 957) 29.07.2004 22 normas 63 artculos
2014
(*) Incluye el Cdigo Penal de 1991 y los Cdigos Progesales Penales de 1991 y 2004.
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Algunos de los ms importantes principios delDerecho Penal han sido ltimamente menos-cabados, como por ejemplo el de lesividad y
el de proporcionalidad. Ms que criterios rectoresde la actividad legislativa, vienen siendo utilizadospor los jueces como parches para los agujeros le-gales generados por el legislador que dificultan lapracticidad de la funcin jurisdiccional.
La incesante actividad legislativa ha trado comoconsecuencia la generacin de un preocupante n-mero de modificaciones al Cdigo Penal: poco me-
nos de 600 desde su publicacin hasta fines delao 2014. Esto es, un aproximado de 30 modifica-ciones por ao, lo que ha convertido a este cdi-go sustantivo en la norma ms modificada del sis-tema legal.
La cantidad de modificaciones al Cdigo Penal,como dijimos, es preocupante, pues por su natu-raleza debe ser una de las normas ms rgidas delEstado, en la medida en que representa la materia-lizacin de un medio extremadamente lesivo comoel ius puniendi.La facilidad con que se han incor-porado y reformado las figuras delictivas, indepen-dientemente de su idoneidad, revela una inexis-tente poltica criminal y la imagen de un legisladorque solamente responde con populismo a los re-clamos de la gente.
Las modificaciones en materia sustantiva
Desde luego, algunas modificaciones han trado fi-guras alentadoras e innovadoras, de entre las queresalta, tal vez por encima de todas, el nuevo sis-tema de medicin de penas por tercios y la gra-duacin de la pena sobre la base de circunstancias
agravantes y atenuantes de la responsabilidad pe-nal. Sin embargo, a pesar de ser una de las figuras
ES NECESARIO RECONDUCIRLA LABOR LEGISLATIVA PARA EVITARMODIFICACIONES SIN FUNDAMENTO
Opinin
LUIS LAMAS PUCCIO
El Cdigo Penal ha su-frido casi 600 cambiosnormativos y tiene solo452 artculos
La mayora de cambiosnormativos en mate-ria penal obedecen a lapresin meditica
Muchos cambios nor-mativos han sido realiza-dos mediante fe de erra-tas, desnaturalizndolas
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emblemticas de las ltimas modificaciones reali-zadas, no ha sido suficiente para siquiera soslayarla tendencia del legislador de dejar de lado cual-quier criterio poltico criminal para dar paso a unanormativa retributiva.
Es decir, estos ltimos aos han significado laconsolidacin del criterio por encima del mxi-mo legal, para imputar una responsabilidad pe-nal contraria al principio de legalidad de la pena.Los principales fundamentos han sido siempre lacriminalidad organizada y la inseguridad social.
Por otro lado, la tipificacin del feminicidio comodelito autnomo gener el debate sobre la ido-neidad de la incorporacin de los delitos de odioen la normativa nacional. El origen de esta ac-cin legislativa radica en la cuestionada estructu-ra tpica que tena el feminicidio cuando era par-te del parricidio. Ahora, si bien se encuentra acor-de con los criterios internacionales, no se ha po-dido encontrar explicacin a la exclusin de otrosmotivos como la orientacin sexual, la raza, la re-ligin, etc.
Esto no es ms que una muestra de que en laparte especial del Cdigo Penal se han modifi-cado e incorporado nuevas figuras tpicas sin unrespaldo tcnico o doctrinario que las fundamen-te. De hecho, se han agravado considerablemen-te las penas previstas para varios delitos como losque atentan contra la vida, el patrimonio, la tran-quilidad pblica, etc.; a veces sin ms fundamen-to que la mediatizacin de determinados casos.
Las modificaciones en materia procesal penal yejecucin penal
Nuestro Derecho Procesal Penal tambin ha sufri-do del populismo legislativo. Las diversas modifi-caciones al cuerpo adjetivo y al de ejecucin pe-nal se vieron afectadas por el deseo de evitar elexcesivo garantismo, como si ello fuera un ele-mento prescindible para la lucha contra la cri-minalidad. En este mbito, destacan las intensas
restricciones de beneficios penitenciarios para lacriminalidad comn.
Resulta bastante complicado buscar algn par-metro lgico o una fuente estadstica que hayaservido al legislador para decidir en qu medi-
da deben modificarse la liberacin condicional, lasemilibertad o los dems beneficios penitencia-rios que aceleren la salida del reo al mundo ex-terior. No se explica, por ejemplo, por qu otrosdelitos an ms graves u otros beneficios no hansido objeto de modificaciones o mejoras.
Nuevos medios para legislar
Por otro lado, estos ltimos aos parecen haberservido tambin para que el legislador encuentreen la fe de erratas una salida ideal para suplir loserrores derivados de la innegable falta de tcnicalegislativa. El inconveniente de esta medida es queella debera ser utilizada para formular aclaracio-nes ortogrficas, gramaticales u otros aspectos demenor relevancia, no como viene sucediendo, paracambiar el contenido de los artculos, porque ello,en la prctica, constituye un acto legislativo.
Necesidad de reconducir la labor legislativa
Podramos decir que no debe sorprendernos lacantidad de modificaciones realizadas en la legis-lacin penal y que probablemente llegarn mu-
chas ms. Sin embargo, es necesario que la la-bor legislativa sea reconducida a un objetivo cla-ro e identificable, basado en el anlisis y estudiodel origen de las diversas formas de criminalidad.Debe reafirmarse la prevencin a partir del delitocomo labor del Derecho Penal para evitar el po-pulismo y la falsa generacin de seguridad sobrela base de penas ms drsticas.
El legislador debe evitar la modificacin constan-te del Cdigo Penal y de otras normas de estembito si no tiene un fundamento poltico-cri-minal para hacerlo; de lo contrario solo genera-r inestabilidad en la administracin de justicia.
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Las autorizaciones de viajes al exteriorde los funcionarios pblicosno cumplen con la ley que las regula
Una problemtica de caracter especial que se observa en
el ordenamiento legislativo peruano, es la cada vez mscreciente cantidad de normas por las que se autoriza elviaje de funcionarios pblicos.
Al respecto, el 5 de enero de 2002 se public la LeyN 27619. Su principal propsito era regular y ejercercierto control sobre los viajes de funcionarios pblicos.En otras palabras, vigilar el gasto del presupuesto pbli-co en ese aspecto. Desde su promulgacin, sin embar-go, los viajes, en lugar de reducirse, se incrementaron deforma notable.
Durante estos tres ltimos aos y medio del gobiernode Ollanta Humala, por ejemplo, los diferentes rganosdel Estado han autorizado viajes mediante 5,077 normas.Solo en el ao 2014 las autorizaciones de viaje fueron1,458. En el 2013 fueron 1,543 y en el ao 2012 se re-gistraron 1,525. La cifra final de un gobierno que an notermina superar con creces a la alcanzada durante losgobiernos de Alan Garca y Alejandro Toledo, tambin re-gulados bajo la misma ley. Respectivamente, los viajes desus gobiernos sumaron 5,315 y 6,945.
Es importante resaltar que la Ley N 27619 exonera alCongreso de publicar en el diario oficial El Peruano lanorma que autoriza los viajes de sus congresistas. Nosorprende entonces que fuera el mismo Congreso quienla promulgara. Otros organismos exonerados son el Tri-bunal Constitucional, el Poder Judicial y el Jurado Nacio-nal de Elecciones. Se cre, de esa manera, un rgimende privilegio para algunos; atentando, a su vez, contra latransparencia institucional.
EL PROBLEMA DE LAS NORMASSOBRE AUTORIZACIN DE VIAJES3
Las resoluciones queautorizan viajes de-ben sustentarse enel inters nacional oinstitucional
Estas resoluciones de-
ben ser publicadas enel diario oficial El Pe-ruano antes de la rea-lizacin del viaje
Es obligacin del fun-cionario pblico pre-sentar un informe so-bre las acciones reali-zadas durante el viaje
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La Ley N 27619, que regula los viajes de funcionariospblicos, es letra muerta. Entre julio 2011 y diciembre
2014 se han emitido ms de 5,000 normas que autorizanestos viajes
El reporte histrico de las normas sobre autorizacionesde viajes revela que la Ley N 27619 no ha tenido ningnefecto
2014 2013 2012 2011
1,4581,543
1,525
551
Gobierno delPresidente A. Toledo
(2001-2006)
2001 (agosto) 545
6,945
2002 1,500
2003 1,383
2004 1,347
2005 1,369
2006 (julio) 801
Gobierno delPresidente A. Garca
(2006-2011)
2006 (agosto) 415
5,315
2007 952
2008 1,059
2009 1,191
2010 1,019
2011 (julio) 679
Gobierno delPresidente O. Humala
(2011-2016)
2011 (agosto) 551
5,077
2012 1,525
2013 1,543
2014 1,458
2015 -
2016 (julio) -
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INTERIOR 98
INTERIOR 158
TRANSPORTES 134
TRANSPORTES 309
PCM 251
PCM 612
DEFENSA 447
DEFENSA 799
RR.EE. 183
RR.EE. 616
ECONOMA 61
ECONOMA 164
COMERCIO 58
COMERCIO 501
2011-2013
La mayor cantidad de normas sobre autorizacionesde viajes han sido emitidas por el Ministerio de Defensaen los ltimos aos
2014
Otros rganos que han emitido numerosas normas sobreautorizaciones de viajes son el Ministerio de Relaciones Exterioresy la Presidencia de Consejo de Ministros
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Con el crecimiento econmico surge la necesidad de
establecer ms relaciones con los socios del Per enel exterior. Los viajes de los funcionarios del Estadoestaran por esta razn totalmente justificados. Sin embar-go, para que esto se cumpla, los resultados deben ser tan-gibles, es decir que lo que el funcionario realice como fun-cin de su cargo quede plasmado en un informe o en re-sultados concretos que puedan ser empleados para bene-ficio del pas.
En los ltimos aos, los viajes en el Poder Ejecutivo hanvenido creciendo hasta llegar el ao 2014 a un total de1,458 autorizaciones publicadas en El Peruano. El ao2002 se expidi la Ley N 27619, del 5 de enero del 2002,
que regula la autorizacin de viajes al exterior, la mismaque se expidi, entre otras razones, para controlar estasactividades. Esto tuvo un efecto al inicio donde se redujoel nmero de viajes, pasando por una etapa de reduccinde los viajes en el perodo 2005-2011. A partir del primersemestre del 2011 se ha presentado un fuerte crecimien-to en los viajes, tal como puede apreciarse en el grfico 1.
Grfico 1
Fuente:Elaboracin propia con datos de El Peruano
Adems de la PCM, los ministerios que mantienen un ele-
vado nivel de traslados al exterior son el de Defensa, Co-mercio Exterior y Turismo, y Relaciones Exteriores. Todos
La informacin sobrelos viajes de los funcio-narios y servidores p-blicos no aparece pu-blicada en los portalesdel Estado
Tambin es necesarioconocer la informacinsobre viajes al interiordel pas, que tambinimplican recursos delEstado
La informacin sobrelos gastos en viajes yviticos debera ser re-visada y publicada porla Contralora Generalde la Repblica
GENARO MATUTE
LA PUBLICACIN DE LA INFORMACINSOBRE LOS VIAJES GENERAR MSCONFIANZA
Opinin
2001-2014
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ellos, por razn de funciones, deben mantener unprograma de actividades fuera del pas.
En el grfico 2 se puede observar que las activi-dades de estos ministerios han tenido casi el mis-mo comportamiento ao a ao, representando el70% de los viajes del Ejecutivo. Los ministeriosque hacen menor uso de los viajes al exterior son
el de Vivienda y Construccin, y el de la Mujer yPoblaciones Vulnerables, pues sus funciones es-tn dirigidas al interior del pas.
Grfico 2
Fuente: Elaboracin propia con datos de El Peruano
Aunque se cuenta con datos de viajes del Ejecu-tivo, es necesario elaborar estadsticas que pre-senten adems los viajes al exterior de congresis-tas, de funcionarios de las entidades autnomas,de las empresas pblicas y de los gobiernos re-gionales y locales. Un clculo conservador podraalcanzar cifras preocupantes.
Asimismo, la informacin sobre gastos de viti-
cos y pasajes debe aparecer en la informacin detransparencia que se debe publicar en los porta-les del Estado peruano. Sin embargo, no apareceen ninguno de los ministerios de mayor gasto, nisiquiera en el portal de transparencia econmi-ca que publica el Ministerio de Economa. Estosdeberan estar disponibles en formatos simplifi-cados para su conocimiento por los ciudadanos.
Otro elemento que es necesario informar son losviajes al interior del pas. Estos son una necesi-dad para coordinar las actividades a nivel nacio-
nal y para que la actuacin del Estado se proyec-te a nivel nacional. Estas actividades, al implicar
recursos del Estado, no deben ser utilizadas paraproselitismo poltico, tanto por funcionarios p-blicos como por aquellos privados que tienen ac-ceso a los mismos. Los viticos aprobados debenser suficientes como para que el funcionario pue-da tener una estada modesta pero digna. Puestoque todo gasto debe ser justificado con las factu-ras correspondientes, estos gastos estn sujetos a
control y es en estas revisiones donde se encuen-tran normalmente las irregularidades.
La mayor parte de las organizaciones hacen con-cursos para la adquisicin de pasajes a travs delas agencias de viajes. Los pasajes areos, si bientienen una tarifa estndar, tambin es cierto quesi se adquieren con anticipacin los precios sonsustancialmente menores. Un concurso parte dela premisa de que se han planificado los viajescon anticipacin, lo que aprovechan las agenciasde viaje para adquirir los pasajes a precios mscmodos que no son trasladados a los clientes.En este sentido, un mejor uso de los recursos im-plicara legislar para que la adquisicin de pasajespermita que el Estado pueda compartir las ga-nancias por anticipacin y planeamiento.
El control ciudadano se mejorara sustancial-mente con la publicacin de informes respec-to de los viajes. En ellos se puede presentar loslogros de las actividades, las personas e institu-ciones visitadas y los recursos usados. Estos in-formes publicados en los portales de transpa-rencia pondran de manifiesto los beneficios de
las actividades.Un elemento crtico en el aprovechamiento de losviajes es el conocimiento de idiomas que facilitela comunicacin en el extranjero, pues aun cuan-do se pueda contar con traduccin simultnea, elbeneficio es mayor cuando se domina la lenguade los visitados.
Finalmente, la ciudadana va a tener mayor con-fianza en el Estado cuando la informacin sobregastos en viajes y viticos sea revisada y publica-da por la Contralora General, la misma que de-
ber programar un informe anual que resuma losgastos en estas actividades.
2001-2014
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EL PROBLEMA DEL
INCUMPLIMIENTO DE LA TCNICALEGISLATIVA4
La ley que regula la formacmo debe legislarse no se cumple.
El problema ms grave de tcnica legislativason las derogaciones genricas
La forma de hacer una ley tiene, a su vez, una ley.Se llama Ley Marco para la Produccin y Sistemati-zacin Legislativa (Ley N 26889). Fue promulgadaen el ao 1997. Su propsito era sistematizar la le-gislacin y lograr su unidad y coherencia. Una vezms, si se tienen en cuenta las cifras del periodo ju-lio 2011-diciembre 2014, dicha ley est siendo in-cumplida por los propios legisladores.
Segn la Ley Marco y su reglamento (D.S. N 008-2006-JUS) todas las normas deben cumplir determi-nadas caractersticas al hacer referencia a otras nor-mas como por ejemplo: denominacin oficial, n-mero, siglas y fecha de publicacin; asimismo, se es-tablece que sus derogaciones deben ser precisas yexpresas.
Con relacin a lo antes mencionado, basta con ana-lizar la situacin que se produce con las derogacio-nes genricas. Esas leyes, que disponen la deroga-cin de otras normas, no precisan el detalle de loque estn derogando.
Utilizan, para eso, la frmula derguense las nor-mas que se opongan a la presente ley. Contravie-nen as al reglamento de la Ley Marco, que obliga aque ese tipo de derogaciones contengan nicamen-te las clusulas de derogacin del derecho vigente,debiendo ser precisas y expresas.
Las derogaciones debenser precisas y expresas,e indicar tanto las nor-mas o partes de ellasque se derogan
La ley debe tener una de-nominacin oficial queexprese su alcance inte-gral, permitiendo iden-tificarla y diferenciar-
la de cualquier otradisposicin
Cuando en una ley sehaga referencia a unanorma de rango menor,se indicar su denomi-nacin, nmero, siglas yfecha de publicacin
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Derogacionesgenricas
Falta deidentificacin
de normas
Falta dereferenciasa normasde menorjerarqua
38
126
26
2014
En el periodo analizado existen normas que en conjuntocontienen ms de 180 derogaciones genricas
(**) Julio-diciembre.
Otros problemas de tcnica legislativa son la falta de identificacin
de las normas y de referencias a normas de menor jerarqua. En elperiodo analizado se han dado 82 y 238, respectivamente
Defectos de tcnica legislativa 2013 2012 2011(**)
Derogaciones genricas 46 81 16
Falta de identificacin de normas 33 13 10
Falta de referencias a normas de menorjerarqua 36 32 44
La falta de identificacin de normas se da cuando en la sumilla o ttulo de lanorma no se precisa o individualiza su contenido, lo que hace que muchasnormas tengan la misma sumilla o ttulo y no se distingan unas de otras. Lafalta de referencias a normas de menor jerarqua se da cuando, al modificarseo derogarse otra norma no se detalla de qu trata, qu regula, ni de qu fe-cha es la norma modificada o derogada.
DATO
Una derogacin genrica es aque-lla disposicin normativa que no in-dica expresa y puntualmente qunorma del sistema se est eliminan-
do. Se utiliza la frase derguensetodas las normas que se opongan ala presente ley, u otra similar.
DATO
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Los decretos supremos y las leyes son las normas quemayormente contienen derogaciones genricas
Leyes Decretos deUrgencia
DecretosSupremos
23 141
2014
Leyes Decretos deUrgencia
DecretosLegislativos
DecretosSupremos
44
74
718
2011(*)-2013
NORMA LEGAL
1 LEY N 30220: Ley Universitaria (09/07/2014)
2LEY N 30161: Ley que regula la presentacin de declaracin jurada de ingresos, bienes y rentas de los funcionarios y servidores pblicos delEstado (28/01/2014)
3 LEY N 29981: Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalizacin Laboral (SUNAFIL) (15/01/2013)
4 LEY N 29973: Ley General de la Persona con Discapacidad (24/12/2012)
5 LEY N 29903: Ley de Reforma del Sistema Privado de Pensiones (19/07/2012)
6 LEY N 29824:Ley de Justicia de Paz (03/01/2012)
Algunos casos de normas de mayor jerarquaque emplean derogaciones genricas
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LOS LOGROS INALCANZADOSCON LA LEY DE PRODUCCIN YSISTEMATIZACIN LEGISLATIVA
Opinin
En primer trmino, la Ley Marco para la Produccin y Sis-
tematizacin Legislativa, Ley N 26889, es una norma cu-yos lineamientos son insuficientes para cumplir con el ob-jeto que se indica en su propio texto. Y en cuanto a laaplicacin y cumplimiento de los preceptos que inclu-ye, cabe sealar que los alcances son mnimos y muyelementales.
El objeto de la ley es sistematizar la legislacin. La finali-dad de dicho objeto es lograr la unidad y coherencia dela legislacin. Y su propsito ltimo es garantizar la esta-bilidad y la seguridad jurdica en el pas. La Ley N 26889no contiene el marco normativo eficaz para sistematizar
y lograr coherencia y unidad de la legislacin, ni para ga-rantizar la estabilidad y la seguridad jurdica del pas. Losaspectos regulados por la norma son perifricos e inade-cuados para alcanzar el objeto, la finalidad y el propsi-to buscados. Los medios que provee esta ley son de es-casa capacidad para avanzar efectivamente en la direc-cin buscada. Mejor an, esos medios son inaptos paraconseguirlo.
Los problemas de la sistematizacin, unidad y coherencialegislativa forman parte de una estrategia de creacin ydepuracin de la ley, cuya correccin supone el diagns-
tico adecuado. Si la legislacin peruana no es caracteriza-ble por propiedades como su sistematicidad, unidad y co-herencia, se debe a la carencia de competencias apropia-das en quienes tienen a su cargo la produccin legislativa.
Es central de dichas competencias un perfil de especiali-zacin tal que parta de la comprensin bsica y sustancialsobre el significado, sentido y valor de la estabilidad y laseguridad jurdica en el pas. El legislador peruano es de-ficitario en ese perfil y en las competencias y habilidadesinherentes al mismo. Los partidos polticos no seleccionana los candidatos que debe elegir el pueblo en funcin a
la capacidad de gestin legislativa de sus cuadros, mili-tantes o invitados, sino a partir de la capacidad que ellosles representan para financiar sus campaas o para sumar
El objeto de la Ley deProduccin y Sistema-tizacin Legislativa eslograr la unidad y co-herencia de la legisla-cin del pas
Una de las principalesdeficiencias es la in-adecuada sustentacinincluda en los consi-derandos o exposicin
de motivos
Debera concluirse elproceso de depuracindel espectro normativoy compendiarse la le-gislacin en un digesto
CSAR DELGADO-GUEMBES
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votos gracias a la popularidad que tienen comovalor agregado quienes son incluidos en las listas.
En relacin con la aplicacin y cumplimiento delos preceptos que la ley incluye, las principales
deficiencias son, en primer trmino, el tipo inade-cuado de la sustentacin incluida en los conside-randos o exposiciones de motivos en los proyec-tos de ley, que de manera uniforme carecen dela identificacin de la pertinencia de la alternati-va legislativa como medio eficaz para solucionarlos problemas de la realidad cuya correccin in-vocan, as como de indicadores de logros en re-lacin con la correccin esperada.
Aspectos como la denominacin de las leyes, el n-mero que les corresponde, el soporte informtico
y el registro de las leyes publicadas no representanproblema alguno, porque se trata de una dimen-sin diminuta y de valor comparativamente insig-nificante para el cumplimiento del objeto de la ley.
Los tres aspectos que s merecen especial atencinson el relativo al mandato de que las leyes orgni-cas tengan una numeracin especial al que se re-fiere el segundo prrafo del artculo 4 de la Ley N26889, la organizacin y ordenamiento de los tex-tos legislativos conforme a la estructura definida enel artculo 5, y el uso de la fe de erratas como me-
dio para corregir errores materiales advertidos enla elaboracin de la autgrafa que se enva para supromulgacin al Presidente de la Repblica.
Desde la vigencia de la Ley N 26889 an no se haestablecido una numeracin especial para las le-yes orgnicas. Empezar a hacerlo desde la vigen-cia de esa ley, ignorando la calificacin de todaslas leyes orgnicas anteriores con el tipo de nume-racin correlativo a las leyes ordinarias, generarams problemas que soluciones. Para cumplir razo-nablemente con este mandato sera necesario an-
tes terminar el an inconcluso proceso de depu-racin del espectro normativo, de manera tal quetoda la legislacin vigente se compendie en un
digesto que reduzca las ms de 30 mil leyes a ladcima parte, segn el plan que se concibi des-de el perodo. Al definir las normas vigentes en eldigesto de legislacin peruana, de manera pare-cida a la que se realiza con el Digesto argentino,
sera ms sencillo identificar todas las leyes org-nicas con una numeracin propia, independientede la que le corresponde a la legislacin ordinaria.
La cuestin de la estructura de las leyes presen-ta inconvenientes, principalmente en relacin condos factores. El primero es la clasificacin de losniveles inferiores al artculo en prrafos, incisos,numerales o literales. El segundo es la apropiadacalificacin de los distintos tipos de disposicionescomplementarias. No obstante los esfuerzos quese realizan para homogenizar la aplicacin de es-
tas categoras an no se logra comprender lossucesivos niveles de desagregacin entre las divi-siones inferiores al artculo. El ejemplo ms claroes el relativo a la confusin que lleva a designarcomo numerales o literales lo que propiamentees un inciso. Esta confusin parece deberse prin-cipalmente al entendido de que baste que unadivisin se designe por un nmero para que se lallame numeral, o de que si la divisin se designapor una letra para que se la llame literal. Se ob-via y desconoce que los numerales y literales sonsubdivisiones al interior de un inciso, y que no
tienen el mismo nivel en la estructura normativa.
Finalmente, la prctica en relacin con las fe deerratas es la ausencia de criterios precisos paraestablecer cundo se trata de un error material,y no un problema de deficiente construccin dela voluntad legislativa (discrepancia entre volun-tad y declaracin del legislador). El error materialse restringe a aspectos generados por una trans-cripcin, omisin o digitacin incorrecta del tex-to o del nmero de una ley, artculo, prrafo, inci-so, numeral o literal. No cuando el Pleno ha apro-
bado un texto incorrectamente redactado, comoocurri con la omisin de la Ley N 30077 en eltexto de la Ley N 30096.
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La publicacin de edicionesextraordinarias atenta contra laConstitucin
Las ediciones extraordinarias del diario oficial El Pe-
ruano son, en realidad, ediciones extemporneas. Deforma distinta a la edicin extraordinaria entendi-da como una de carcter especial de por ejemplouna revista o un diario, la publicacin de un nme-ro extraordinario del Boletn de Normas Legales deldiario oficial El Peruano se produce al da siguien-te del que se consigna en la edicin. En el ao 2014esta situacin se produjo 34 veces (e incluye 66 nor-mas), en el 2013 fueron 30 veces (con un total de 85normas), en el 2012 fueron 80 veces (234 normas) ydesde julio del 2011 fueron 25 veces (163 normas).
La dinmica es perversa, y puede resumirse de la si-guiente manera: una norma debi publicarse un dadeterminado; por poner un caso, el lunes 31 de oc-tubre. En lugar de respetar ese plazo, ya sea por im-previsin o incapacidad, esa publicacin se demorahasta el 1 de noviembre; para ese fin se emplea laedicin extraordinaria. La norma, sin embargo, apa-rece publicada con fecha de 31 de octubre, con elevidente nimo de subsanar el error. No obstante, lasolucin empleada es un truco de prestidigitacin
temporal, un engao.
Las consecuencias de ese engao no resultan meno-res. La norma, de hecho, est vigente desde su pro-pia publicacin y difusin, vulnerando el principio depublicidad y las reglas de vigencia de las normas, es-tablecidas ambas en la Constitucin. En ese da enel que la norma est vigente sin publicarse, cmocumplirla sin conocerla? Otro principio, el de la ig-norancia de la ley, queda as en entredicho.
Problema de publicidady vigencia de las normas5
La ley es obligatoriadesde el da siguientede su publicacin en eldiario oficial, salvo dis-posicin distinta de lapropia ley
Las ediciones extraor-dinarias contienennormas que se apli-can desde el da de supublicacin
No existe base legal nireglamentaria para lapublicacin de edicio-nes extraordinarias deldiario oficial El Peruano
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El tipo normativo que mayormente se emite a travs de edicionesextraordinarias es la Resolucin Suprema: 312 en total
Algunos casosde normas publicadasatravsde edicionesextraordinarias(EE)
NORMA LEGALFECHA CONSIGNADA
EN LA EDICINEXTRAORDINARIA
FECHA DEPUBLICACIN DE
LA EDICINEXTRAORDINARIA
1 D.S. N 008-2014-JUS: Calendario Oficial para el ao 2014 de la entrada en vigencia dela obligatoriedad del intento conciliatorio 30.09.2014 1.10.2014
2D.S. N 006-2013-JUS: Limitaciones para transacciones en efectivo dentro de los oficiosnotariales y obligatoriedad del sistema de verificacin de la identidad por comparacinbiomtrica
15.05.2013 16.05.2013
3D.S. N 010-2013-TR: Incorpora disposicin complementaria final al Reglamento de laLey Compensacin por Tiempo de Servicios (CTS)
14.11.2013 15.11.2013
4D.S. N 021-2012-PCM: Disposiciones para la aplicacin del art. 39 de la Ley General delSistema Concursal, sobre crditos controvertidos, judicial, arbitral o administrativamente
4.03.2012 5.03.2012
5 Ley N 29789.-Ley que crea el Impuesto Especial a la Minera. 28.09.2011 29.09.2011
2014 2011(*)-2014
Normas derango de ley
Normas derango de ley
DecretosSupremos
DecretosSupremos
ResolucionesSupremas
ResolucionesSupremas
Otras Otras
3 2925
143
Total: 67 normas Total: 482 normas
32
280
7 30
(*) Julio-diciembre.
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Para que la ley ya perfecta se haga eficaz, es de-cir, obligatoria, como lo indica el artculo 109 de la
Constitucin, deben ocurrir dos actos ulteriores queforman parte de la llamada fase integradora de eficacia:a) la promulgacin (realizada por el Presidente de la Re-pblica) y b) la publicacin (dispuesta por el propio Presi-dente de la Repblica), con el objeto de que la sociedadconozca la existencia de la voluntad jurdica del Estado.
El procedimiento legislativo constituye la sucesin de actosnecesarios para la elaboracin de la ley. El Reglamento delCongreso prescribe en su artculo 73 que: El procedimien-to legislativo se desarrolla por lo menos en las siguientesetapas: a) iniciativa legislativa; b) estudio en comisiones; c)
publicacin de los dictmenes en el Portal del Congreso, oen la Gaceta del Congreso o en el diario oficial El Peruano;d) debate en el Pleno; e) aprobacin, y f) promulgacin.
Dentro del Derecho Parlamentario se podr apreciar quela formacin de las leyes se compone de una serie de ac-tos que no siempre se desarrollan en el interior del Con-greso. Y de las fases que conforman el procedimiento le-gislativo, el artculo 109 de la Constitucin se ubica den-tro de la llamada fase final o fase integradora de eficacia,la misma que abarca la sancin, promulgacin y publica-cin de la norma, que involucra a los numerales 105, 107,
108 y 109 de la Carta Poltica del Estado.Fundamentos de la publicacin de las normas jurdicas
Ahora bien, el principio de publicidad de las normas esuno de los ejes y elementos que caracterizan a un Estadode Derecho, y desde sus orgenes se le considera comoun elemento que excluye y erradica la arbitrariedad, entanto la publicidad de las leyes permite a los ciudadanosconocer la forma y el contenido de la voluntad jurdica ypoltica del Estado, para cuyo efecto dichos mandatos sonerga omnesy vinculantes para todas las personas.
La voluntad del Estado expresada en la ley, pasa pues inexo-rablemente por un requisito esencial para su obligatoriedad;
LA PUBLICACIN DE LA LEY COMOCONDICIN PARA SU EFICACIA
Opinin
GERARDO ETO CRUZ
El principio de publici-dad es uno de los ejesfundamentales que ca-racterizan a un Estadode Derecho
La publicacin de lasnormas no es un hechode poca monta; al con-trario, de ella dependela obligatoriedad
La infraccin a la for-ma de cmo debe rea-lizarse la publicacinpuede constituir viciocapaz de generar la in-validez de la norma
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y esta es la publicacin. Es imposible imaginarse lavoluntad del Estado que solo obligue a los ciuda-danos a cumplir la ley si es que esta no es formal-mente conocida va la publicacin. En este senti-do, el sigilo legislativo, o las leyes secretas, se re-putan de plano inconstitucionales. Con la publica-
cin de la norma, se producen en el sistema jur-dico los efectos vinculatorios de las normas y pre-ceptos jurdicos, pues la voluntad del Estado seperfecciona con la publicacin.
Cuando la norma es elaborada por el Parlamen-to, institucin poltica de naturaleza representati-va por excelencia, el principio de publicidad im-pone que los electores conozcan no solo el sen-tido de la voluntad jurdica, sino de la decisinque ha tomado la representacin nacional. Esto,por cierto, se extiende a todos los rganos emi-
sores de normas jurdicas. De all que es exigen-cia razonable, para cualquier tipo de norma jur-dica, que su contenido se haga notorio antes deque adquiera obligatoriedad.
Al respecto, segn la doctrina, existen diferentesformas para alcanzar la notoriedad y el conoci-miento de las normas. Sin embargo, la Constitu-cin peruana, como todas las Constituciones occi-dentales, establece que la forma de publicidad queadquiere dicho carcter es en la publicacin en eldiario oficial, que en nuestro caso es El Peruano.
La publicacin de las normas como hechojurdico
La publicacin de las normas no es, en s misma,un acto jurdico, es ms bien un hecho, que con-siste, en este caso, en una insercin de la normaen el diario oficial El Peruano. De ah que en el ar-tculo 80 del Reglamento del Congreso se apre-cia el siguiente texto: Si no tiene observaciones,el Presidente de la Repblica promulga la ley, or-denando su publicacin.
Sin embargo, se debe aclarar que la publica-cin en s misma no es un hecho de poca mon-ta; muy por el contrario, la exigencia que plantea
el numeral 109 de la Constitucin es que la ley esobligatoria desde el da siguiente al de su publi-cacin en el diario oficial. Este hecho constituyeuna condicin de eficacia de la norma, antes quela promulgacin en s. Y es que la publicacin dela norma est destinada, en esencia, a propagar
el conocimiento de la ley en el pas. Y aun cuan-do en los hechos constituye una ficcin jurdicaque por el solo hecho de la publicacin en El Pe-ruano la ciudadana conozca la norma, de pors se reputa que la sociedad civil ha tomado co-nocimiento de la existencia de la voluntad jurdi-ca que ha asumido el Estado.
La publicacin de las normas como condicinde eficacia
Aunque el texto constitucional no lo exprese entrminos literales, debe entenderse que la publi-cacin de las leyes es uno de los ltimos requisi-tos esenciales, dentro de la fase final o fase inte-gradora de eficacia.
En esta perspectiva, si en los hechos ocurre queuna norma no ha sido publicada, debe conside-rarse inexistente porque todava no ha ingresadoen el ordenamiento jurdico. Ello lleva a enfren-tarse al sigilo legislativo, consistente en la pro-duccin secreta de leyes o normas que no ter-minan en el estado final de su publicacin. Bienpodra argumentarse que, por razones de Estado,determinadas leyes o normas reglamentarias nodeben ser publicadas, pero s aplicadas. Esta pos-tura, en rigor, no se condice con la Constitucin.
En suma, la publicacin, por ser un requisito deprocedimiento legislativo impuesto por el artcu-lo 109 de la Constitucin y el numeral 80 del Re-glamento del Congreso, debe considerarse comoun elemento de validezde la norma elaborada.Las infracciones de lo previsto en el ordenamien-to acerca de la forma en que la publicacin debe
realizarse, pueden constituir vicios capaces deprovocar la invalidez y, por ende, la nulidad dela norma.
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EL PROBLEMA DE LA (FALTA DE)
PUBLICIDAD DE LAS NORMASREGIONALES6
La no publicacin de las normasregionales (y locales) puede acarrearsu nulidad
El mbito regional en materia normativa tampocoest exento de problemas relacionados con la ma-nera de legislar.
Al respecto, la Ley Orgnica de Gobiernos Regio-nales (Ley N 27867) obliga a que las normas re-gionales de alcance general sean publicadas en eldiario oficial El Peruano al da siguiente de su pro-mulgacin, salvo que se especifique un plazo distin-to. Adems, deben ser publicadas en el diario en-cargado de las publicaciones judiciales en la capi-tal de la regin y en el portal electrnico del gobier-no regional.
Es una obligacin que no se est cumpliendo, espe-cialmente en algunos gobiernos. En los aos 2011 y2012, segn el diario oficial El Peruano, el gobiernode Apurmac no public una sola ordenanza regio-nal. Eso no significaba que, efectivamente, no habapromulgado ninguna. En su pgina web, de hecho,se publicaron 15 y 30, respectivamente. La situacinse produjo tambin en el ao 2013: en El Peruanose publicaron 2 ordenanzas y en su pgina web, 22.
Y en el 2014 la situacin se repiti: 2 normas en ElPeruano y 20 en su web.
El gobierno de Loreto no se queda atrs. En los aos2011, 2012 y 2013 public 4 ordenanzas por cadaao en El Peruano, y en su web, sin embargo, publi-c 18, 20 y 16 respectivamente. En el ao 2014 pu-blic un poco ms en El Peruano: 9 ordenanzas, yen su web, 12. El fenmeno muestra nuevamente eldesprecio institucional por los principios de publici-dad y vigencia de estas normas legales.
Los Gobiernos Regio-nales y Municipales tie-nen competencia paraexpedir normas de ca-rcter general y otrasde menor jerarqua
Las normas regiona-les y municiapales de-ben ser publicadashasta en tres mediossimultneamente
Las normas regionalesy municipales que noson publicadas comola ley ordena, no tie-nen validez ni eficacia
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En el periodo analizado 209 normas regionales nofueron publicadas en el diario oficial El Peruano,como manda la Ley N 27867
Diario oficialEl Peruano
Pgina web delos gobiernos
regionales
372 390
2014
Diario oficialEl Peruano
Pgina web delos gobiernos
regionales
1,305
1,496
2011-2013
(*) Julio-diciembre.
Segn la normativa vigente (Ley N 27867), las normas regionales de alcancegeneral deben ser publicadas por 3 vas:a) Diario oficial El Peruano.b) Diario encargado de las publicaciones judiciales de la capital de Regin.c) Portal electrnico del Gobierno Regional.
DATO
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GOBIERNO REGIONALNORMAS PUBLICADAS
EN EL PERUANONORMAS PUBLICADASEN LA PGINA WEB
1 Gobierno Regional de Amazonas 22 13
2 Gobierno Regional de Ancash 2 2
3 Gobierno Regional de Apurmac 2 20
4 Gobierno Regional de Arequipa 51 41
5 Gobierno Regional de Ayacucho 12 19
6 Gobierno Regional de Cajamarca 15 13
7 Gobierno Regional del Callao 19 16
8 Gobierno Regional de Cusco 16 6
9 Gobierno Regional de Huancavelica 7 28
10 Gobierno Regional de Hunuco 27 12
11 Gobierno Regional de Ica 12 8
12 Gobierno Regional de Junn 13 11
13 Gobierno Regional de La Libertad 10 14
14 Gobierno Regional de Lambayeque 10 11
15 Gobierno Regional de Lima 12 4
16 Gobierno Regional de Loreto 9 12
17 Gobierno Regional de Madre de Dios 5 16
18 Gobierno Regional de Moquegua 14 1219 Gobierno Regional de Pasco 6 15
20 Gobierno Regional de Piura 19 22
21 Gobierno Regional de Puno 6 13
22 Gobierno Regional de San Martn 24 23
23 Gobierno Regional de Tacna 32 37
24 Gobierno Regional de Tumbes 7 5
25 Gobierno Regional de Ucayali 20 17
Detalle de la publicacin de las normas
regionales en El Peruano y en la web 2014
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Detalle de la publicacin de las normasregionales en El Peruano y en la web
GOBIERNO REGIONALNORMAS PUBLICADAS
EN EL PERUANO
NORMAS PUBLICADAS
EN LA PGINA WEB
1 Gobierno Regional de Amazonas 26 15
2 Gobierno Regional de Ancash 13 10
3 Gobierno Regional de Apurmac 2 22
4 Gobierno Regional de Arequipa 61 57
5 Gobierno Regional de Ayacucho 13 26
6 Gobierno Regional de Cajamarca 16 22
7 Gobierno Regional del Callao 20 20
8 Gobierno Regional de Cusco 14 15
9 Gobierno Regional de Huancavelica 3 19
10 Gobierno Regional de Hunuco 23 12
11 Gobierno Regional de Ica 12 16
12 Gobierno Regional de Junn 17 16
13 Gobierno Regional de La Libertad 24 19
14 Gobierno Regional de Lambayeque 18 17
15 Gobierno Regional de Lima 12 15
16 Gobierno Regional de Loreto 4 1617 Gobierno Regional de Madre de Dios 34 31
18 Gobierno Regional de Moquegua 41 15
19 Gobierno Regional de Pasco 13 20
20 Gobierno Regional de Piura 30 25
21 Gobierno Regional de Puno 10 17
22 Gobierno Regional de San Martn 20 17
23 Gobierno Regional de Tacna 29 26
24 Gobierno Regional de Tumbes 10 5
25 Gobierno Regional de Ucayali 19 25
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INFORME LEGISLATIVO 2014
Detalle de la publicacin de las normas
regionales en El Peruano y en la web
GOBIERNO REGIONAL
NORMAS PUBLICADASEN EL PERUANO
NORMAS PUBLICADASEN LA PGINA WEB
2011 2012 2011 2012
1 Gobierno Regional de Amazonas 23 16 19 2
2 Gobierno Regional de Ancash 15 19 21 11
3 Gobierno Regional de Apurmac - 0 15 30
4 Gobierno Regional de Arequipa 25 35 25 36
5 Gobierno Regional de Ayacucho 4 10 15 22
6 Gobierno Regional de Cajamarca 1 19 43 12
7 Gobierno Regional del Callao 26 39 26 38
8 Gobierno Regional de Cusco 3 31 17 22
9 Gobierno Regional de Huancavelica - 12 18 41
10 Gobierno Regional de Hunuco 16 16 20 13
11 Gobierno Regional de Ica 18 16 18 14
12 Gobierno Regional de Junn 21 27 20 46
13 Gobierno Regional de La Libertad 42 10 6 10
14 Gobierno Regional de Lambayeque 17 24 21 26
15 Gobierno Regional de Lima 12 11 6 11
16 Gobierno Regional de Loreto 4 4 18 20
17 Gobierno Regional de Madre de Dios 34 25 21 32
18 Gobierno Regional de Moquegua 18 19 19 32
19 Gobierno Regional de Pasco 10 8 25 27
20 Gobierno Regional de Piura 33 19 34 15
21 Gobierno Regional de Puno 15 11 19 11
22 Gobierno Regional de San Martn 11 18 31 20
23 Gobierno Regional de Tacna 17 14 12 4
24 Gobierno Regional de Tumbes 11 8 - 3
25 Gobierno Regional de Ucayali 16 18 18 13
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En nuestro pas los gobiernos locales son entida-
des autnomas, pues poseen autonoma poltica,econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia. Esta autonoma, sobre todo en su acep-cin poltica, les da la facultad o atribucin de apro-bar, expedir, adoptar y concordar normas de carctergeneral, llamadas ordenanzas, as como otras de me-nor jerarqua.
Ahora bien, la ordenanza es una norma de carctergeneral de mayor jerarqua en la estructura normativamunicipal, por medio de la cual se aprueba la organi-zacin interna, la regulacin, administracin y supervi-
sin de los servicios pblicos, y las materias en las quelos gobiernos locales tienen competencia. Mediante laordenanza tambin se crean, modifican, suprimen oexoneran los arbitrios, tasas, licencias, derechos y con-tribuciones, dentro de los lmites establecidos por laley, lo cual requiere de una prepublicacin a nivel dis-trital para luego ratificarse por el municipio provincial.
El problema surge, en el caso de estas normas mu-nicipales que por lo dems tienen rango de ley, deacuerdo con el artculo 200, inciso 4, de la Constitu-cin, respecto del cumplimiento del principio de pu-
blicidad, pues existe a partir de este la obligatoriedaderga omnes; es decir, la aplicabilidad de la norma esrespecto de todos o frente a todos, lo cual no se estcumpliendo de manera eficaz por estas entidades, ypor eso mismo genera desconocimiento y, consecuen-temente, error o confusin en los ciudadanos en ge-neral cuando la norma municipal no ha sido debida-mente publicada; lo que paulatina y negativamenteacarrea prdida de confianza en la seguridad jurdicapor parte de los empresarios nacionales y extranjeros,cuando estos tienen inters en implementar proyectosde inversin en una determinada localidad.
Segn la Constitucin, artculo 51, () La publicidades esencial para la vigencia de toda norma del Estado;
El problema surge porla falta de cumplimien-to del principio de pu-blicidad, pues afectala obligatoriedad ergaomnes
Cuando se trate denormas de inters na-cional o internacional,tambin deberan pu-blicarse en el diario
oficial El Peruano
La publicidad normati-va permite a los ciuda-danos conocer las nor-mas que estn obliga-dos a cumplir
MARTN DAZEVEDO GARCA
LA FALTA DE PUBLICIDADDE LAS NORMAS PODRAGENERAR SU NULIDAD
Opinin
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asimismo, la Ley Orgnica de Municipalidades, LeyN 27972, es aleccionadora en este sentido cuan-do en su artculo 44 seala que: Las ordenanzas,los decretos de alcalda y los acuerdos sobre remu-neracin del alcalde y dietas de los regidores de-
ben ser publicados: 1. En el diario oficial El Perua-no, en el caso de las municipalidades distritales yprovinciales del departamento de Lima y la Provin-cia Constitucional del Callao; 2. En el diario encar-gado de las publicaciones judiciales de cada juris-diccin, en el caso de las municipalidades distritalesy provinciales de las ciudades que cuenten con ta-les publicaciones, o en otro medio que asegure demanera indubitable su publicidad; 3. En los carte-les municipales impresos fijados en lugares visiblesy en locales municipales, de los que dar fe la au-toridad judicial respectiva, en los dems casos; y, 4.
En los portales electrnicos, en los lugares en queexistan. / Las normas municipales rigen a partir delda siguiente de su publicacin, salvo que la propianorma postergue su vigencia. / No surten efecto lasnormas de gobierno municipal que no hayan cum-plido con el requisito de la publicacin o difusin.
Al respecto, podemos sugerir que para solucionarel problema planteado debera modificarse el in-ciso 1 del artculo 44 de la Ley Orgnica de Mu-nicipalidades a modo de ampliacin para pre-cisar que cuando se trate de normas municipales
con contenido de inters pblico nacional o inter-nacional, estas deberan tambin ser publicadas enel diario oficial El Peruano, a un costo excepcional-mente mdico para la entidad municipal.
Distinto es el caso de los gobiernos regionales,cuya Ley Orgnica, Ley N 27867, establece, en elartculo 42 referido a la publicidad de las normasregionales, que la norma regional de alcance ge-neral es obligatoria desde el da siguiente de supublicacin en el diario oficial El Peruano.
Conforme a lo expresado, se observa la impor-tancia de la formalidad de la publicidad de lasnormas municipales y regionales, porque es unprincipio exigido en aras de la seguridad jurdica,que permite a los ciudadanos conocer las dispo-
siciones normativas que estn obligados a cum-plir. Debemos recordar que la publicidad de lasnormas constituye uno de los pilares del Estadode Derecho, a diferencia de las pocas absolutis-tas en que existan preceptos secretos, lo cual essumamente reprochable.
Pero lo que sucede actualmente en nuestro pases que los gobiernos locales, y tambin los re-gionales, no estn cumpliendo con esta exigenciaconstitucional de publicidad de las ordenanzas yotras normas de menor jerarqua. Con frecuencia,al emitirse una ordenanza, esta solo es publicadaen los diarios de la localidad y no en el diario ofi-cial El Peruano, para que as pueda ser de cono-cimiento y alcance nacional, como corresponde auna norma con jerarqua de ley.
Finalmente, es importante mencionar que el prin-cipio de publicidad, recogido por nuestra Cons-titucin, debera ser cumplido irrecusablemen-te; de lo contrario, tanto las normas municipalescomo regionales podran ser pasibles de decla-rarse nulas o anulables. Tal cumplimiento benefi-cia no solo a todos los ciudadanos, a quienes nose les sorprendera y se les brindara ms bien labase legal para cuando tengan que iniciar algnprocedimiento administrativo en una de estas en-tidades pblicas, sino que, adems, se beneficianlas propias entidades municipales y regionales,pues el cumplimiento del principio de publicidadnormativa reduce o elimina la posibilidad de quese presenten eventuales recursos de anulacin denormas por falta de publicidad.
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En el Per cada el Estado produce unanorma Solo en el se han emitido ms dedispositivos legales
Cerca de vigentes componen nuestro
ordenamiento legal
La publicada el 23 quecre la Corporacin de Reconstruccin y Desarrollodel Departamento de Ica tiene sin serreglamentada
Desde su promulgacin, el Cdigo Penal se hamodificado casi y solo tiene .
La Ley del Impuesto a la Renta la Ley del IGV y elCdigo Tributario se han modificado ms de
.
La Fe de Erratas sigue siendo una forma frecuente delegislar En el se ha emitido de ellas
Otra forma inconstitucional de legislar son lasediciones extraordinarias del diario oficial El Peruano.En el se han publicado por esta va
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