Revista
INVESTIGACIONES EN EDUCACINVol. X, N 2, 2010
PROGRAMA DE MAGISTER EN EDUCACIN
UNIVERSIDAD DE LA FRONTERA
FACULTAD DE EDUCACIN Y HUMANIDADES
DEPARTAMENTO DE EDUCACIN
EDICIONES UNIVERSIDAD DE LA FRONTERA
TEMUCO-CHILE
ALCANCE Y POLTICA EDITORIAL
La Revista Investigaciones en Educacin es una publicacin peridica del
Programa de Magister en Educacin de la Universidad de La Frontera, Temuco,
Chile. Dirigida a educadores de todos los mbitos y niveles, constituye un espacio de
reflexin y anlisis en el mbito educativo, con nfasis en la generacin de
conocimiento pedaggico a travs de la investigacin. En coherencia con la
naturaleza del Programa de Magister en Educacin en el cual est inserta, la Revista
Investigaciones en Educacin publica trabajos originales en el contexto de las
Ciencias de la Educacin, abordando en forma preferencial, las reas de Educacin
Ambiental, Evaluacin Educacional y Orientacin Educacional y Vocacional.
APORTES PUBLICADOS POR LA REVISTA
Reflexiones Pedaggicas: artculos elaborados en torno a una temtica educativa sobre
la base reflexiva de investigacin bibliogrfica.
Investigaciones: artculos correspondientes a investigaciones realizadas en el mbito de
la educacin.
Tesis de Post-Grado: artculos correspondientes a tesis de postgrado, con nfasis en
aquellas de mejor nivel elaboradas en el Programa de Magister en Educacin de la
Universidad de La Frontera.
Reseas Bibliogrficas: artculos referidos a libros de edicin reciente que signifiquen
un aporte a la educacin.
SISTEMA DE ARBITRAJE
Cada artculo recibido por la Revista Investigaciones en Educacin es enviado a dos
rbitros expertos en el tema. Si ambas evaluaciones son positivas, se publica el artculo.
Si hay una evaluacin positiva y otra negativa, el artculo se enva a un tercer rbitro. Se
informa al (la) autor(a) o autores de la contribucin, el resultado del arbitraje.
Los artculos de la Revista Investigaciones en Educacin estn indizados en:
1. LATINDEX (Sistema Regional de Informacin en Lnea para Revistas Cientficas de
Amrica Latina, El Caribe, Espaa y Portugal) (latindex @servidor. unam. Mx)
2. CLASE (Base de Datos Bibliogrfica en Ciencias Sociales y Humanidades de la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM) (http://www.dgbiblio.unam.mx)
Esta edicin se termin de imprimir en Diciembre de 2010
en Imprenta y Editorial Alianza,
Dinamarca 771, Temuco, Chile
Derechos exclusivos reservados para todos los pases.
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RevistaINVESTIGACIONES EN EDUCACIN
Vol. X, N 2, 2010
ISSN 0717-6147
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DIRECTORA Y EDITORA DE LA REVISTA:
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Directora Programa Magister en Educacin
COMIT EDITOR
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Premio Nacional de Educacin
Universidad Metropolitana de Ciencias de la
Educacin, Santiago de Chile
Guillermo Briones Aedo
Universidad de Chile, Santiago de Chile
Etna Gonzlez de la Fuente
Universidad Catlica de Valparaso, Chile
Erika Himmel Knig
Pontificia Universidad Catlica de Chile,
Santiago de Chile
Sonia Osses Bustingorry
Universidad de La Frontera, Temuco, Chile
Cecilia Quaas Fermandois
Universidad Catlica de Valparaso, Chile
Julia Romeo Cardone
Universidad de Chile, Santiago de Chile
Adolfo Gonzlez Brito
Universidad de La Frontera, Temuco, Chile
Juana Teresa Segure Marguiraut
Universidad de Concepcin, Chile
Alvaro Valenzuela Fuenzalida
Pontificia Universidad Catlica de
Valparaso, Chile
COMIT CONSULTOR
Jean-Pierre Astolfi
Universidad de Rouen, Francia
Jos Antonio Caride Gmez
Universidad de Santiago de Compostela, Espaa
Mara Victoria Gordillo Alvarez-Valds
Universidad Complutense de Madrid, Espaa
Beatriz Macedo Recarte
Especialista Regional UNESCO, Santiago de Chile
Roger Maclean Garret
Universidad de Bristol, Inglaterra
Arturo de la Orden Hoz
Universidad Complutense, Madrid, Espaa
Juan Ignacio Pozo Municio
Universidad Autnoma de Madrid, Espaa
Ernesto Schiefelbein Fuenzalida
Profesor Invitado Universidad de Harvard,
Estados Unidos
SUMARIO
Summary
PRESENTACIN
Introduction
I SECCIN. REFLEXIONES PEDAGGICAS
Section I. Pedagogical Reflections
SOLEDAD ERAZO JIMNEZ; MARCO VILLALTA PUCAR;
MARCELO MORALES JELDES: Educacin Bsica Rural Chilena.
Realidad y Desafos para la Gestin Asociativa Municipal / Rural Basic
Chilean Education. Reality and Challenges for the Management Municipal
Associative.
SEBASTIN DONOSO DAZ; MOYRA CASTRO PAREDES; NIBALDO
BENAVIDES MORENO; VCTOR CANCINO CANCINO; LEOPOLDO
LPEZ LASTRA; OSCAR ARIAS ROJAS: La Gerencia Pblica en
Educacin en el Marco del Perfeccionamiento de la Institucionalidad de los
Sistemas Educativos Subnacionales /Public Management Education in the
Improvement Frameworkof the Institutional Sub-National Education Systems
II SECCIN. INVESTIGACIONES
Section II. Researches
DANILO DAZ LEVICOY: Determinacin de Niveles Van Hiele en Alumnos
de Primer Ao Medio sobre la Transformacin Isomtrica de Simetra /
Determining Van Hiele levels in pupils of first year high school on the
isometric transformation of simmetry.
LUCA DOMINGUEZ AGUILA; NIEVES SCHADE YANKOVIC;
VALERIO FUENZALIDA FERNNDEZ; MARCELA VILCHES SILVA: El
Desafo que Plantean los Dibujos Animados a las Educadoras de Prvulos/
Challenges cartoons issue to Nursery School Teachers.
7- 10
13-33
35-62
65-87
89-104
REVISTA
INVESTIGACIONES EN EDUCACINVol. X, N 2, 2010
PROGRAMA DE MAGISTER EN EDUCACIN
UNIVERSIDAD DE LA FRONTERA
FACULTAD DE EDUCACIN Y HUMANIDADES
DEPARTAMENTO DE EDUCACIN
RAL PIZARRO SNCHEZ: Mismos SIMCEs, Otros Anlisis II:
Comparacin y Desarrollo /The Same SIMCES other analyses II: Comparison
and Development.
III SECCIN. TESIS DE POSTGRADO
Section III. Postgraduate Thesis
ROLANDO DAZ FUENTES: Validacin de la Escala de Actitudes Pro-
Ambientales (EAPA) y Anlisis Fenomenolgico del Sistema de Educacin
Ambiental No Formal de la Reserva de la Bisfera la Campana- Peuelas, Chile /
Validation of Pro- Environmental attitude scale (peas) and phenomenological
analysis of non-formal Environmental Education on la Campana - Peuelas
Biosphere.
MARICEL SILVA DEL SOLAR: Saberes del LOF EPU REWE. Bases de un Plan
de Educacin Ambiental y Cultural en la Comuna de Loncoche, Regin de la
Araucana, Chile / Kimeltuwn (Mapuche Knowledge) as Base for defining
Educational Ways according to an Environmental and Cultural Approach in The
Lof Epu Rewe of Loncoche Commune, Regin de La Araucana.
ANGELA COX SEZ: La SEP en la Comuna de Cunco, Chile. Su
Implementacin y Resultados de Aprendizaje Qu calidad? / Preferencial School
Grant (Sep) in Cunco Commune, Chile: Its Implementation and Learning Results.
What Quality?
IV. SECCIN. RESEAS BIBLIOGRFICAS
Section IV. Bibliography Reviews
ROJAS, J. (2006). Gestin Educativa en la Sociedad del Conocimiento (Marlene
Caldern Arvalo)/ Educational Management in the Society of Knowledg
ARIZPE, E.; STYLES, M. (2004). Lectura de Imgenes. Los Nios Interpretan
textos Visuales (Jos Miguel Mora Muoz) / Reading Images. Children
Intepreting Visual Texts.
Normas Generales para la Publicacin de Artculos / General Rules for Editing
Articles.
Normas Especficas para la Publicacin de Artculos / Specific Rules for Editing
Articles.
Suscripcin a la Revista Investigaciones en Educacin / Subscription Form for the
Journal Researches on Education
.
105-127
131-152
153-171
173-193
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215
PRESENTACIN
Con mucho agrado ponemos a disposicin de la comunidad cientfica, el
Volumen X, Nmero 2, 2010, de la Revista Investigaciones en Educacin.
En la I Seccin, Reflexiones Pedaggicas, los Dres. Soledad Erazo Jimnez
y Marco Villalta Pucar y el Master Marcelo Morales Jeldes, en su artculo:
Educacin Bsica Rural Chilena. Realidad y Desafos para la Gestin Asociativa
Municipal basndose en que, la ruralidad chilena a semejanza de otros pases
latinoamericanos est asociada a la pobreza socioeconmica y al fracaso escolar y,
aprovechando la incipiente experiencia sobre trabajo asociativo de las
Municipalidades en Latinoamrica, plantean la necesidad de coordinar esfuerzos
para el desarrollo territorial de sectores rurales a travs del asociativismo
municipal para la Educacin, tema posible de vincular con un diseo curricular
adaptable a los diversos contextos socioculturales.
A continuacin, los Dres. Sebastin Donoso Daz, Moyra Castro Paredes,
Nibaldo Benavides Moreno, el MBA Vctor Cancino Cancino, el Master Lepoldo
Lpez Lastra y el Socilogo Sr. Oscar Arias Rojas, en el artculo La Gerencia
Pblica en Educacin en el Marco del Perfeccionamiento de la Institucionalidad de
los Sistemas Educativos Subnacionales, teniendo en cuenta los mltiples factores
que influyen en la complejidad de la crisis que afecta a la educacin pblica
chilena, formulan proposiciones tendientes a generar una visin distinta de la
gestin pblica en educacin, incluyendo clusters territoriales que favorezcan la
generacin de mejores oportunidades en diversos planos y, particularmente, en el
mbito educativo.
En la II Seccin, Investigaciones, el Sr. Danilo Daz Levicoy, en su artculo
Determinacin de Niveles van Hiele en Alumnos de Primer Ao Medio sobre la
Transformacin Isomtrica de Simetra, a travs de metodologa cualitativa y,
especficamente, estudio de casos, da a conocer el desarrollo del pensamiento
geomtrico en el mbito de transformaciones isomtricas de acuerdo a la teora de
Hiele, de estudiantes de Primer Ao Medio de un Liceo del sur de Chile.
Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 7-10, 2010 7
8 Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 8-10, 2010
A continuacin, el equipo conformado por las Dras. Luca Domnguez
guila, Nieves Schade Yankovic, el Magister Valerio Fuenzalida Fernndez y la
Profesora Srta. Marcela Vilches Silva en el artculo: El Desafo que Plantean los
Dibujo Animados a las Educadoras de Prvulos, indag sobre el conocimiento
que las Educadoras de Prvulos poseen, acerca de los programas de dibujos
animados que ven los preescolares y su utilizacin en el proceso educativo.
Enseguida, el Dr. Ral Pizarro Snchez, en su artculo Mismos SIMCEs,
Otros Anlisis II: Comparacin y Desarrollo, evalu factores educativos, de
desarrollo humano, demogrficos y status sobre SIMCEs 2009, en una poblacin
que incluy escuelas y estudiantes chilenos de 4 bsico en Lenguaje, Matemticas
y Comprensin del Medio Natural de la V Regin de Valparaso, Chile. A nivel
comuna los datos utilizados fueron: 10 factores educativos, ndices de desarrollo
humano PNUD, demografa, NSE y 3 criterios SIMCE. A nivel escuela se
utilizaron: 12 factores educativos de ubicacin geogrfica, NSE familiar, y 3
criterios SIMCE.
En la III Seccin, Tesis de Postgrado, el Magister Rolando Daz Fuentes, en
el artculo Validacin de la Escala de Actitudes Pro-Ambientales (EAPA) y
Anlisis Fenomenolgico del Sistema de Educacin Ambiental No Formal de la
Reserva de la Bisfera la Campana- Peuelas, Chile, investig acerca de algunas
actitudes pro-ambientales en estudiantes de enseanza bsica de establecimientos
rurales y urbanos, localizados en la Reserva de la Bisfera La Campana-Peuelas,
V Regin, Chile, mediante la validacin y aplicacin del instrumento tipo Escala
Likert, Evaluacin de Actitudes Pro-Ambientales (EAPA).
A continuacin, la Magister Maricel Silva del Solar, en su artculo:
Saberes del LOF EPU REWE. Bases de un Plan de Educacin Ambiental y
Cultural en la Comuna de Loncoche, Regin de la Araucana, Chile, la autora se
refiere a la temtica mapuche, en cuyo contexto, muchas comunidades han sido
afectadas en su territorio, principalmente por monocultivos forestales y vertederos,
con el consiguiente empobrecimiento de sus tierras y subvaloracin de su cultura.
De aqu que, emerja la necesidad de resguardar la cultura mapuche en su forma
integral a travs de la educacin, tema de esta Tesis, particularmente, a travs de la
generacin de estrategias innovadoras orientadas a esta finalidad.
Luego, la Magister Angela Cox Sez en el artculo: La SEP en la Comuna
de Cunco, Chile. Su Implementacin y Resultados de Aprendizaje Qu Calidad?
aborda los proyectos de Mejoramiento Educativo (PME) en el contexto de la Ley
de Subvencin Escolar Preferencial, SEP, estudiando los efectos de la Ley, a travs
de la evaluacin de los efectos del Proyecto de Mejoramiento Educativo en la
gestin administrativa-financiera, la gestin curricular y los resultados del
aprendizaje en Lectura de alumnos de 4 Bsico de escuelas bsicas particulares
subvencionadas completas de la Comuna de Cunco, Regin de la Araucana, Chile.
En la IV Seccin, Reseas Bibliogrficas, los Magister Marlene Caldern
Arvalo y Jos Miguel Mora Muoz, analizan los textos: Gestin Educativa en la
Sociedad del Conocimiento y Lectura de Imgenes. Los Nios Interpretan
Textos Visuales, respectivamente. En el primero, se aborda el hecho de que las
instituciones educativas formales desarrollan su actividad a travs de Proyectos
Educativos Institucionales, dejando muchas veces de lado lo pedaggico, con
perjuicio de lo epistemolgico y, sobre todo, de lo actitudinal; en el segundo, los
autores plantean el tema de la alfabetizacin visual como rea poco explorada en el
contexto educativo. Sealan su ausencia en los programas de lectura y la poca
importancia que se otorga a las imgenes a diferencia de lo que ocurre en los
textos. En ambos casos, los autores de las Reseas finalizan con una reflexin
sobre la posible utilidad e inters del libro desde el punto de vista educativo.
Esperamos que este nuevo nmero de la Revista Investigaciones en
Educacin permita acrecentar el dilogo acadmico entre pares relacionados por la
temtica educativa y contribuya al desarrollo cualitativo y cuantitativo de la
investigacin en el campo de la educacin a nivel regional, nacional e
internacional.
Agradecemos profundamente sus comentarios orientados a mejorar la
calidad de esta Revista.
SONIA OSSES BUSTINGORRY
Directora
Revista Investigaciones en Educacin
Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 9-10, 2010 9
10 Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 8-10, 2010
I SECCIN
REFLEXIONES PEDAGGICAS
EDUCACIN BSICA RURAL CHILENA. REALIDAD Y 1DESAFOS PARA LA GESTIN ASOCIATIVA MUNICIPAL
Rural Basic Chilean Education. Reality and Challenges for the
Management Municipal Associative
2
Mara Soledad Erazo Jimnez
3
Marco Villalta Pucar
4
Marcelo Morales Jeldes
Abstract
This article deals with the reality of basic education in rural Chile. Chile's
rural poverty is associated with socioeconomic and academic failure; this si similar
to other Latin American countries. With democracy, the Chilean government has
promoted initiatives to improve education quality indicators in the rural world. The
achievements are related to specific actions and cooperation of local actors. This
article suggests the need to coordinate efforts for territorial development of rural
areas through the Municipal associative for education. The Associative work
experience of the municipalities is relatively new in Latin America and has given
preference to productive development issues. The associative work is also valid and
relevant to the topic of education for territorial development linked with curriculum
design adapted to diverse cultural realities.
Key words: Rural basic education state - municipal association management
- development.
1
El presente trabajo est auspiciado por el Proyecto N D081119 del Fondo al Desarrollo Cientfico
y Tecnolgico (FONDEF) del gobierno de Chile: Modelo de gestin curricular y didctica asociativo,
orientado al fortalecimiento de la calidad de la educacin bsica rural Municipal2
Dra. en Ciencias de la Educacin. Universidad de Santiago de Chile. E-mail: maria.erazo@ usach.cl3
Dr. en Ciencias de la Educacin. Universidad de Santiago de Chile. E-mail: 4
Magister en Ciencias Sociales. Universidad de Santiago de Chile. E-mail: [email protected]
Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 13-33, 2010 13
14 Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 14-33, 2010
Resumen
En el presente artculo se aborda la realidad de la Educacin bsica en el
sector rural chileno. De modo similar a lo que sucede en otros pases
latinoamericanos, la ruralidad chilena est asociada a pobreza socioeconmica y
fracaso escolar. Con el inicio de la democracia, el Estado Chileno ha impulsado
diversas iniciativas para mejorar los indicadores de calidad educativa en el mundo
rural. Los logros alcanzados tienen que ver con acciones focalizadas y de estrecha
coordinacin de los actores locales. As, en el presente artculo se postula la
necesidad de coordinar esfuerzos para el desarrollo territorial de sectores rurales a
travs del Asociativismo Municipal para la educacin. La experiencia de trabajo
Asociativo de los municipios es relativamente nueva en Latinoamrica, y se ha dado
preferentemente para los temas de desarrollo productivo. El trabajo asociativo es
tambin vlido y pertinente para el tema educativo, pues vincula el desarrollo
territorial con un diseo curricular capaz de adaptarse a diversas realidades
culturales.
Palabras clave: Educacin bsica rural estado - gestin asociativa municipal
- desarrollo.
1. Introduccin
La organizacin y funcionamiento del sistema educativo depende de las
condiciones culturales en que surge y se desarrolla. Los acelerados cambios en los
procesos productivos y el inters de nuestro pas por competir y posicionarse en los
grandes mercados, colocan a las autoridades frente a la necesidad de reestructurar la
formacin de los ciudadanos, con el fin, entre otros, de participar activamente en el
mbito econmico. As, al igual que otros pases latinoamericanos, desde la segunda
mitad del siglo XX, se han ensayado diversas reformas educativas que han mejorado
la cobertura educativa. Pero esta afirmacin es vlida para el sector urbano. No es el
caso de la poblacin rural chilena y latinoamericana (Vias-Roman, 2003).
La desigualdad en la distribucin de la riqueza de la sociedad y de los
beneficios del desarrollo se hacen ms evidentes en los sectores rurales de los pases
latinoamericanos. Los estudios realizados en siete pases latinoamericanos
Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 15-33, 2010 15
(Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin,
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura, s/f)
concluyen que las poblaciones rurales son mayoritariamente pobres y pertenecientes
a grupos tnicos o culturales discriminados. Los estudios y apoyos financieros a la
educacin rural est asociados a temas relativos a la atencin a la diversidad y a las
minoras.
A pesar de la falta de consenso sobre lo que debe considerarse como
ruralidad, existen criterios bsicos de definicin: baja densidad poblacional,
infraestructura y ocupacin humana a pequea escala; agricultura como principal
actividad; y un alto costo asociado al transporte hasta las ciudades, infraestructura y
servicios (Vias-Roman, 2003; San Miguel, 2005).
No obstante, la ruralidad no es idntica en todos los pases de la regin.
Especficamente en Chile, lo rural se define por el espacio-ambiente, sociedad,
cultura y economa estructurados en torno a procesos econmicos de extraccin
natural, de produccin directa de productos agro-pecuarios, mineros o pesqueros, de
turismo especializado, que cuentan con poblacin relativamente dispersa o agrupada
en pequeas villas (Williamson, s/f). Bajo esta perspectiva, el 14% de la poblacin
chilena corresponde a poblacin rural y est concentrada en algunas regiones del
pas.
Al igual que otros pases de la regin, en Chile hay un vnculo perverso entre
pobreza econmica y ruralidad. La educacin municipal, aquella que depende de
modo directo del Estado Chileno, concentra su alumnado en los sectores ms pobres
de la poblacin y en alumnos que tienen antecedentes escolares complejos. En un
estudio realizado en 78 comunas, todas ellas rurales, de menor poblacin y en reas
aisladas, se encuentra que el municipio es la nica oferta educativa (Asesoras para el
Desarrollo, 2007). Qu reformas se han implementado en la Educacin Bsica
municipalizada en el mundo rural? Con cules resultados? Qu herramientas
pueden mejorar la gestin educativa municipal?
El objetivo este artculo es presentar de modo sucinto los esfuerzos de
mejoramiento en la Educacin rural en Latinoamrica y, especialmente Chile, de tal
forma de reconocer los focos de preocupacin desde la poltica pblica y sus
encuentros y desencuentros con la realidad local rural, relevando el valor del
Asociativismo Municipal como herramienta de gestin que debe ser potenciada para
asegurar altos y pertinentes aprendizajes escolares en la Educacin Bsica Rural.
Primero se presenta algunos elementos distintivos de la Educacin rural en
Latinoamrica, luego se profundiza en la Educacin rural chilena. Finalmente se
analiza el Asociativismo Municipal como herramienta de gestin aplicada al tema
educacional en sectores rurales.
2. La Educacin Bsica Rural en Latinoamrica. Algunos
elementos distintivos
La Educacin Bsica Rural ha sido abordada como campo especfico de
accin por las reformas de los Estados latinoamericanos y del Caribe tomando como
ejes los conceptos de inclusin social e interculturalidad. Las investigaciones al
respecto (Sistema de Informacin de Tendencias Educativas de Amrica Latina
[SITEAL], 2007; Red Internacional de Educacin para la Ciudadana y la
Transformacin Social, 2009; Poggi, 2010) constatan que desde la segunda mitad del
siglo XX la expansin de la Educacin Primaria super el 95% en la mayora de los
pases de Amrica Latina y el Caribe, pero tienen carencias en aspectos como:
repitencia y fracaso escolar. Y es en los sectores rurales donde los indicadores de
cobertura educativa son sensiblemente ms bajos, y las carencias ms agudas.
En la regin se constata que la mayor parte del mundo indgena habita en
sectores rurales y son quienes presentan la mayor la pobreza y condiciones de
sobrevivencia en comparacin con los sectores rurales no indgenas. As, en todos los
pases Iberoamericanos el analfabetismo indgena es superior al analfabetismo no
indgena (Schmelkes, 2010) y, por ejemplo, en el caso de Mxico, Silvia Schmelkes
(2010) encuentra que, mientras el desempeo mximo de los estudiantes de
educacin primaria de escuela urbana en lengua espaola y matemtica alcanza el
14,09% y 3,12% respectivamente, el rendimiento mximo de los nios de escuela
rural es de 6,34% y 0,39%.
16 Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 16-33, 2010
Hay asimetra en los logros escolares que perjudica al mundo rural indgena
(Schmelkes, 2006). Es decir, la ruralidad no slo refiere a determinadas condiciones
sociodemogrficas y socioeconmicas, sino tambin a dinmicas culturales
diferentes que complican la asimilacin y logro de estndares educativos propuesto
por la cultura hegemnica.
En los ltimos aos se ha puesto en marcha programas educativos especficos
para atender a los sectores rurales: La Escuela Nueva de Colombia, EDUCO de El
Salvador, AMER en Ecuador, entre otros, que apuntan al desarrollo de ofertas que
atiendan la diversidad cultural de los contextos rurales con nfasis en vincular la
educacin con el mundo del trabajo (Red Internacional de Educacin para la
Ciudadana y la Transformacin Social, 2009).
Por ejemplo, la Escuela Nueva Colombiana que opera desde 1975, fue
diseada para escuelas con enseanza multigrado que existen en el sector rural, con
el principio de aprendizaje activo, a travs de la implementacin de guas de auto-
instruccin que combinan trabajo individual y grupal; entre otros aspectos, ha
mejorado el aprendizaje escolar y ha reducido la repitencia, comparado con las
escuelas rurales tradicionales; sin embargo, dicha estrategia demuestra limitaciones
para reducir de modo sostenido la inequidad de los aprendizajes y su adaptacin a
diversos contextos culturales (Villar, 1995).
Corvaln (s/f) al realizar un anlisis de la realidad rural de varios pases
latinoamericanos, distingue dos aproximaciones a la problemtica educativa de la
poblacin rural: a) aquella que se desarrolla en torno a la nocin de especificidad
cultural, desde donde se plantea que, la problemtica educativa radica en la falta de
pertinencia histrica de la escuela para la poblacin rural; y b) aquella vinculada a la
nocin de inequidad y falta de oportunidades para la poblacin rural comparados con
las realidades urbanas, desde donde se plantea que la problemtica educativa radica
en los niveles de oportunidades educativas que tienen los nios y jvenes rurales para
tener una educacin de calidad.
En la realidad chilena coexisten ambas aproximaciones a la problemtica
educativa. El tema de pertinencia cultural define ms la perspectiva de la poblacin
Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 17-33, 2010 17
18 Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 18-33, 2010
indgena, y la nocin de inequidad educativa refleja la preocupacin de la poltica
educativa del Estado Chileno. Ambos enfoques no son necesariamente excluyentes
y, de hecho, varios de los esfuerzos de mejoramiento educativo tienen en la
pertinencia cultural uno de sus criterios de xito.
2.1 Educacin
La Educacin Bsica Rural ha sido un foco especfico de accin desde el
inicio de la Reforma Educativa Chilena en los aos 90. Un elemento distintivo para
esta decisin focalizada, es el alto nivel de pobreza socioeconmica de la poblacin.
De hecho, el Proyecto de las 900 Escuelas (P-900) consideraba un alto nmero de
escuelas regionales y rurales. La vulnerabilidad educativa, el riesgo de fracaso y
desercin, estn asociados con la pobreza. As, junto al marco del programa MECE-
Rural, se ha focalizado el apoyo al mejoramiento de la eficacia educativa y social en
los sectores de mayor pobreza socioeconmica del pas, espacio vinculado
mayoritariamente a zonas de mayor ruralidad (Seplveda, 2000; Mena, 2000; Lluch,
2001; Ureta, 2001; Miranda & Araya, 2003).
La Educacin Bsica Rural Chilena en muchos casos no ofrece todos los
grados educativos correspondientes a este nivel, lo que sumado a la ausencia de
servicios de educacin secundaria y preescolar, constituyen limitantes bsicos al
derecho universal a la educacin. En efecto, los indicadores cobertura y logros de
aprendizaje en la poblacin rural son inferiores al promedio nacional, lo que se
agrava en las zonas con mayor concentracin indgena (Corvaln, s/f; Organizacin
de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin. Oficina Regional para
Amrica Latina y el Caribe, 2004; Ministerio de Educacin [Mineduc], 2008).
El Programa de Educacin Bsica Rural del Ministerio de Educacin es
continuidad y ampliacin del Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de
la Educacin Rural (MECE/Rural) que se orient slo a las escuelas uni, bi y tri
docentes. Las polticas actuales se refieren al nivel de Educacin Bsica Rural
(Willamson, s/f).
Las lneas de accin del Programa de Educacin Bsica Rural se organizan en
Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 19-33, 2010 19
torno a dos ejes centrales: los microcentros, espacio de promocin de prctica
pedaggica colaborativa entre los docentes y la participacin de la familia, con
quienes se constituye la comunidad educativa (San Miguel, 2005).
La modalidad de microcentro ha sido evaluada positivamente por los
docentes, directivos y encargados del DAEM, en particular, por el papel que como
facilitador ejercen los supervisores ministeriales responsables de estimular el trabajo
con los profesores. Diversas situaciones problemticas sobre el proceso educativo se
resuelven en las reuniones de microcentro, espacio que les permite los intercambios y
aprendizajes necesarios (Centro de Investigacin y Desarrollo Educativo [Cide],
2002; Vera & Domnguez, 2005; Damasceno & Becerra, 2004). Aunque no es el caso
ms comn, la participacin de la familia ha sido en la educacin rural, un factor de
mayor eficacia educativa (Villarroel y Snchez, 2002; Williamson, s/f).
Hay relevantes esfuerzos por el desarrollo de programas educativos
vinculados a enfoques de integracin educativa intercultural posible de aplicar a
minoras tnicas con impacto en la lectoescritura y dems componentes curriculares
(Villalobos, 2001). Los docentes de sectores rurales requieren y valoran los recursos
educativos diseados con criterios de pertinencia cultural. Les posibilita disponer de
ms tiempo para interactuar con los nios y nias. Los docentes destacan la
importancia de contar con una buena Biblioteca de Aula, aunque reconocen que no
siempre les resulta fcil usar adecuadamente los materiales (Cide, 2002).
A nivel de los gobiernos Regionales y Universidades se ha impulsado algunas
acciones adecuadas a las realidades educacionales rurales, tales como: Proyectos
especficos referidos a perfeccionamiento docente, asesoras tcnicas a escuelas,
colaboracin con sostenedores particulares y municipales y otros organismos
pblicos vinculados al sector agrario (Willamson, s/f), que se ven favorecidos con
apoyos del Estado Chileno a travs de la Ley de Subvencin Preferencial y la
especializacin de las Asistencias Tcnicas Pedaggicas que se ofrece a la educacin
rural (Maldonado, Escalona, y Seplveda, 2009).
Adicionalmente, la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena
(CONADI) ha impulsado diversas acciones con escuelas rurales con poblacin
20 Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 20-33, 2010
escolar indgena, en el mbito de la fundamentacin, socializacin y prctica de la
Educacin Intercultural Bilinge (EIB) promoviendo procesos participativos inter-
culturales (Willamson, s/f).
Entre los problemas actuales para la gestin de los establecimientos
educativos en contextos rurales, sin haber superado totalmente las condiciones de
pobreza socioeconmica, es el mejoramiento y adecuacin de infraestructura,
conectividad, gestin en sus diversos niveles administrativos y el perfeccionamiento
docente pertinente a las realidades especficas de los habitantes de zonas rurales
(Arancibia y Carrasco, 2006).
Adicionalmente, un tema emergente de los ltimos aos refiere a la baja de
matrcula, no necesariamente por fracaso o retiro del sistema, sino por movilidad
inter-establecimientos. Hay movilidad sociodemogrfica hacia los establecimientos
educativos Bsicos de las zonas urbanas. Los profesores bsicos de establecimientos
rurales, a diferencia de aos anteriores, requieren de estrategias de convocatoria y
retencin de los alumnos. La movilidad inter-establecimiento se ha incrementado, y
esto plantea desafos a la Gestin Educativa por parte de los organismos municipales.
2.2 Gestin Educativa en contexto de ruralidad
Los bajos logros de aprendizaje y la desercin escolar son persistentes y
preocupantes en la educacin municipalizada. Entre otros muchos factores, uno que
es sustancial, refiere a la gestin del proceso educativo en los niveles micro y
macroinstitucionales. La estrategia ministerial en la actualidad focaliza recursos para
apoyar las escuelas ms vulnerables en sus resultados ( .
Los responsables de la poltica educativa estatal han comprendido que,
contextos sociales adversos requieren de mayor inversin econmica, tiempo y
experticia profesional en la gestin de sus procesos educativos para salir adelante
(Garcia-Huidobro, 2008). Pero, ms recursos no aseguran cambios positivos en la
educacin si no son acompaadas de cambios en el modo de gestin de la educacin
en los actores tcnicos y polticos implicados en la educacin municipal.
www.mineduc.cl)
Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 21-33, 2010 21
Se puede entender la gestin educativa como proceso de coordinacin de
actores y articulacin de todas aquellas acciones que hacen posible que se logre la
finalidad de la institucin. Estas acciones relacionadas entre s, que emprende el
equipo directivo de una institucin educativa operacionalizan la intencionalidad
pedaggica respecto de los aprendizajes de los alumnos (Villarroel, 2002).
La preocupacin del MINEDUC sobre las competencias en gestin educativa
de los sostenedores municipales es reciente, y son an escasos los encuentros entre el
MINEDUC y la Subsecretara de Desarrollo Regional (SUBDERE), encargada de
los temas regionales y comunales y de las relaciones del gobierno con las
administraciones municipales (Asesoras para el Desarrollo, 2007).
El cambio a nivel normativo entre la reforma educativa de los aos 80 y la de
los 90, ha dificultado la gestin municipal de la educacin en dos aspectos: a)
condicionar el financiamiento a la matrcula y asistencia escolar, como indicador de
calidad educativa; y b) restringir las posibilidades de competir en igualdad de
condiciones a la educacin municipalizada con la particular subvencionada
(Asesoras para el Desarrollo, 2007).
El estudio de Asesoras para el Desarrollo (2007) realizado para el Ministerio
de Educacin en 55 municipios y 5 regiones del pas, pone en evidencia que es poco
lo que se sabe sobre la organizacin y gestin de la educacin municipal en la
actualidad. En dicho estudio, se realiza un diagnstico de la gestin de la educacin
municipal en las distintas formas en que los municipios asumen el rol de sostenedor
de la educacin.
Respecto a la educacin en zona rural, el estudio puso en evidencia que la
subvencin escolar es la nica fuente de financiamiento y es insuficiente para cubrir
los costos de educacin en estas zonas dado que, entre otros aspectos, unido a la
condicin de pobreza econmica, el nmero y tamao de estos establecimientos no
les permite acceder a los apoyos econmicos que ofrece el Estado y, en el mbito
cotidiano, las grandes distancias que tienen que recorrer profesores y alumnos para
llegar al establecimiento, eleva los riesgos de desercin del sistema, afectando los
indicadores de calidad. Esto confirma los estudios que indican que los resultados de
22 Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 22-33, 2010
aprendizaje desfavorables en la educacin rural se explican por diferencias
socioeconmicas y no por la ruralidad en s misma (Gallego, Rodriguez y Sauma,
2007).
La gestin educativa en contexto rural tiene el desafo de manejo eficiente de
los recursos econmicos y el diseo de estrategias de toma de decisiones tcnico-
pedaggicas que sean pertinentes a las particularidades sociodemogrficas y
culturales de los sectores rurales. La descentralizacin de la administracin
financiera y tcnica hacia los establecimientos, ha sido un estrategia que ha
favorecido la participacin de otros actores en el diseo y aplicacin de estrategias de
mejoramiento educativo pertinentes a la realidad comunal, pero slo es eficaz en la
medida que los actores polticos y educativos comparten similares metas y han
desarrollado competencias tcnicas necesarias para ser eficaces en el ejercicio de su
autonoma.
2.3 El nuevo marco institucional que abre la ley de Subvencin Escolar
Preferencial (SEP)
Los esfuerzos de la Poltica Educativa del Estado Chileno en los ltimos aos
ha estado orientado a la generacin y transferencia de conocimientos que aumenten
la eficacia e impacto econmico-social del sistema educativo en todos los niveles
educativos y contextos sociales (www.fondef.cl). Se ha trabajado temas referidos a
transferencia de modelos para el logro de determinadas competencias favorables a
mejorar las condiciones de calidad de vida y la competividad cognitiva y laboral.
Los esfuerzos por mejorar la calidad de la Educacin chilena, meta de la
Reforma Educativa con el inicio de la Democracia, conlleva la necesidad de renovar
la institucionalidad existente para lograr impacto positivo en el aprendizaje de los
alumnos, especialmente de los sectores sociales ms desfavorecidos con la desigual
distribucin de la riqueza del pas. En dicho contexto se crea la Subvencin
Educativa Preferencial (tambin conocida como Ley SEP), orientada a
contribuir a la igualdad de oportunidades y mejorar la equidad y calidad de la
educacin mediante la entrega de recursos adicionales por cada alumno(a)
Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 23-33, 2010 23
prioritario(a) a los sostenedores de establecimientos educacionales
subvencionados. stos deben firmar, a cambio, un Convenio de Igualdad de
Oportunidades y Excelencia Educativa, mediante el cual se comprometen a cumplir
una serie de requisitos, obligaciones y compromisos (MINEDUC, 2011).
Segn seala la pgina electrnica de MINEDUC, entre
los requisitos y obligaciones que deben cumplir los sostenedores que se suscriben a
la SEP, est la de respetar ciertos beneficios establecidos para los alumnos y
alumnas prioritarios(as) y construir un Plan de Mejoramiento Educativo con la
participacin de toda la comunidad escolar, con el objetivo fundamental de mejorar
los resultados de aprendizaje, y que contemple acciones especficas en las reas de la
Gestin Institucional: Convivencia, Liderazgo, Currculo y Recursos.
La Ley SEP asocia el 100% de recursos de subvencin con la exigencia de
mayor calidad educativa, que debe explicitarse en un Plan de Mejoramiento que
cuente con el compromiso y la responsabilidad de Sostenedores y la comunidad
educativa por los resultados, debiendo rendir cuenta anualmente (MINEDUC, 2011).
Las instancias centrales del Estado ofrecen las condiciones de recursos financieros y
asesora tcnica. s, se abre la oportunidad de una mejor descentralizacin de la
poltica educativa, donde el Estado fija los estndares a alcanzar y pone a disposicin
de las escuelas recursos financieros y apoyos de expertos, para que Sostenedores y
establecimientos educativos construyan su propio itinerario de mejoramiento,
ajustado a sus caractersticas y necesidades, asumiendo as, en las mejores
condiciones, su responsabilidad por alcanzar los resultados exigidos (Weinstein,
Fuenzalida, & Muoz, 2010).
En lo que va de la experiencia, se reconocen algunos logros de la ley SEP, a
saber: alta coordinacin de las instancias gubernamentales (Ministerio de
Planificacin, Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas y Ministerio de Educacin)
para identificar los nios y nias que recibirn subvencin; buena recepcin de la
poltica desde el inicio por parte de Sostenedores y Establecimientos, dados los
recursos comprometidos y la percepcin de que esta ley es una oportunidad para
movilizar la propia experticia y hacerse cargo a nivel local del logro de calidad
24 Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 24-33, 2010
educativa (Weinstein, Fuenzalida & Muoz, 2010; MINEDUC, 2011).
Un estudio reciente (Centro de Estudios de Poltica y Prcticas en Educacin
[CEPPE] y Fundacin Chile, 2010) indica que, cumplir con las exigencias sealadas
en el Plan de Mejoramiento se ha vuelto prioridad para orientar las prcticas de aula y
el trabajo de gestin de directivos escolares; asimismo, ha mejorado el
involucramiento de los sostenedores con un rol ms activo en el diseo de planes de
mejoramiento educativo, comprometindose con los objetivos de la planificacin
educativa a nivel comunal, involucrndose en nuevos dilogos con las escuelas
respecto a estrategias de mejoramiento, que han relevado la necesidad de otorgar
qu? para la planificacin curricular de los docentes, fortalecer las unidades
tcnicas educativas de los municipios y establecer relaciones favorables con las
instituciones y expertos de Asistencia Tcnica (Pulso, Facultad de Ciencias Sociales
Universidad de Chile, 2009, Weinstein, Fuenzalida, & Muoz, 2010)).
La ley SEP asegura recursos focalizados e imbricados a procesos de gestin
educativa eficaz y eficiente. Es una oportunidad para mejorar la gestin del sistema
educativo, pero en s misma, no resuelve los problemas que tiene la educacin en el
sector rural, como es el caso de la distancia geogrfica y la migracin del
estudiantado del campo a la ciudad. Hace falta disear, aplicar y evaluar propuestas
de uso de la Ley SEP en la realidad rural.
3. A modo de conclusin propositiva: el Asociativismo Municipal
para abordar el tema de la Educacin Bsica Rural
Considerar el criterio de cobertura educativa como indicador de desarrollo
humano ya no es suficiente para las sociedades latinoamericanas del siglo XXI. Los
vnculos entre pobreza econmica y fracaso escolar, que caracteriza a los sectores
rurales, ponen en evidencia que la educacin puede no ser generadora de pobreza
pero, de hecho, vive sus consecuencias y, adems, que las polticas pblicas de
educacin en el mundo rural no han sido del todo exitosas.
La diversidad como criterio de generacin de propuestas, visibiliza a los
Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 25-33, 2010 25
actores locales (directivos, docentes y comunidad) dndoles protagonismo y
responsabilidad para disear y aplicar propuestas educativas con pertinencia
cultural. En general, la historia muestra que ante la precariedad, las amenazas y las
necesidades compartidas, los individuos y colectivos humanos tienden a agruparse
para enfrentar o superar tanto las debilidades propias como las del entorno. Las
municipalidades no estn exentas de esta mxima.
En el caso de las municipalidades chilenas, el siglo XX es rico en
experiencias del movimiento municipalista, mostrando acciones, xitos y fracaso de
acciones conjuntas, muchas de las cuales pasaron por la formalizacin previa de las
asociaciones municipales (Salazar & Bentez, 1998). La materializacin ms cercana
de este espritu lo encarna la existencia actual de la Asociacin Chilena de
Municipalidades (AChM), a la cual ha correspondido enfrentar las heterogeneidades
y asimetras territoriales, financieras, de capacidades de gestin, recursos humanos,
localizacin y demogrficas, que ponen en jaque la eficiencia y eficacia de los
servicios que prestan a sus comunas.
3.1 Gestin educativa asociativa en municipios rurales en Chile
No es aventurar juicios, si se seala que la investigacin para mejorar la
calidad de la educacin rural municipal a travs de Asociaciones Municipales en
Chile es prcticamente inexistente. Los estudios que se encuentran, refieren
principalmente a sistematizaciones descriptivas de experiencias, por sobre estudios
ms explicativos y comprensivos de sus componentes y relaciones.
La situacin descrita pareciera ser reflejo de lo que ocurre a nivel de la regin
Latinoamericana y el Caribe, donde se describen las dimensiones de la gestin
poltico administrativa de las asociaciones ms que las temticas y dinmicas que
stas ejecutan; estas descripciones refieren a componentes de la gestin tales como:
constitucin legal de las asociaciones, mbitos que representan polticamente,
objetivos, reglamentos, organigrama, lneas de funcionamiento y relaciones
interinstitucionales (Subsecretara de Desarrollo Regional [Subdere], 2005, 2008,
Federacin Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones [FLACMA],
2005, Innovacin y Ciudadana 2009; 2010). No obstante, nacional e
internacionalmente, el asociativismo municipal es una realidad que, desde el punto
de vista investigativo est poco explorado.
El movimiento asociativista en la regin Latinoamericana y del Caribe ha
jugado un papel fundamental, tanto en el fortalecimiento de la autonoma municipal
como en los avances especficos relativos al desarrollo poltico, financiero,
administrativo y tcnico de los gobiernos municipales. As tambin, ha sido
fundamental para la representacin poltica internacional a nivel mundial en el
dilogo interregional o intercontinental (Instituto Salvadoreo de Desarrollo
Municipal [ISDEM]; 2000. FLACMA 2005).
Estas constataciones son coincidentes con las de sus homlogos europeos
(Font & Parrado, 2000, Valdivia & Barsola 2009); la diferencia radica en que las
asociaciones municipales europeas, si bien, tambin se reconocen como entidades
gremiales de representacin poltica y asistencia tcnica, tienen un avance sustantivo
en experiencias de asociacionismo temtico territorial con personeras jurdicas
tanto pblicas como privadas, actan con mucho ms autonoma poltica y
financiera, sus fines tambin pueden ser econmicos con beneficio pblico
(consorcios, fundaciones, etc.) y vinculan al sector pblico y privado, entre otras
caractersticas que an no se observan en Amrica Latina.
En Amrica Latina se trata de experiencias ms recientes donde la estructura
de sus Estados tanto unitarios como descentralizados han iniciado procesos de
transicin a su descentralizacin ms decididos en las ltimas dos dcadas, lo que
supone beneficiara un actuar ms autnomo de los rganos descentralizados, como
son las municipalidades entre otros. En general, las asociaciones municipales de la
regin latina, han contado con apoyos de la cooperacin internacional. La Organiza-
cin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico [OECD], en general, recomienda
este tipo de institucionalidad para el desarrollo de los territorios (OECD, 2009).
Desde 1993, la accin de la Asociacin Chilena de Municipalidades (AChM)
no slo tuvo un fuerte apoyo y dilogo continuo con la Subsecretara de Desarrollo
Regional (SUBDERE) y otros sectores nacionales, sino que tambin cont con un
apoyo significativo de la cooperacin internacional, brindada por Alemania, a travs
26 Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 26-33, 2010
de sus agencias DSE, GTZ y DED; las Fundaciones polticas del Estado alemn
como la Freidrich Ebert y Konrad Adenauer; la Cooperacin Canadiense a travs de
la Federacin de Municipios de Canad; la Cooperacin Espaola a travs de la
Unin Iberoamericana de Municipios, y la Cooperacin Estadounidense con el
apoyo prestado por la Internacional City Manager Association, entre las ms
significativas (Martelli, 1998. SUBDERE, 2008).
3.2 El Asociativismo Municipal para abordar la Educacin Bsica en sectores
rurales
Las actuales asociaciones de municipalidades en Chile surgieron
posteriormente al nacimiento de la AChM en mayo de 1993. Durante estos 17 aos
han surgido distintos tipos de asociaciones municipales, las cuales es posible
agruparlas en tres categoras: Nacional, Territorial y Temtico (SUBDERE, 2008).
La Educacin es un tema de inters que aglutina los esfuerzos coordinados de
varios municipios. En Chile no hay ms de 4 experiencias incipientes (Martnez y
Cuervo, 2006), tres las cuales se orientaron a la capacitacin a docentes en temas
especficos y no desarrollaron acciones integrales de asistencia tcnica y formacin
para incidir en el currculo escolar de las comunas miembro de las asociaciones. La
otra experiencia se orient a temas de gestin y administracin de recursos materiales
para la mantencin de establecimientos educativos, que no continu luego del
cambio de Alcaldes en el ao 2004.
Considerando las actuales tendencias descentralizadoras y de desarrollo
territorial que orientan las polticas del Estado chileno (Ministerio de Planificacin
[MIDEPLAN] 2005), es cada vez ms necesario estimular la articulacin de la
gestin de los actores pblicos y privados que intervienen en los territorios en las
diferentes polticas que el Estado implementa, tendencia de la cual la Educacin no
est excluida.
En efecto, parafraseando la acepcin sugerida en diferentes textos respecto de
desarrollo territorial (MIDEPLAN, 2005; Amaya, 2008), el territorio, para los
efectos de los procesos de desarrollo, es el escenario fsico y ambiental en el cual
Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 27-33, 2010 27
toman forma, dinmica y convergen dichos procesos. Este se constituye as en el
elemento integrador y estructurante de los objetivos y polticas pblicas, al igual que
de la accin y gestin que sobre l ejercen los actores sociales y econmicos, quienes
con sus dinmicas configuran y reconfiguran los espacios geogrficos de la nacin.
El territorio, ms que un receptculo o soporte fsico de las actividades sociales,
econmicas, y culturales del hombre, es una construccin social e histrica, resultado
de las relaciones sociales que se expresan en diversas formas de uso, ocupacin,
apropiacin y distribucin del territorio.
En este sentido, la accin de las asociaciones municipales debera ser cada
vez ms progresiva, inclusiva y progresivamente una contribucin relevante a las
polticas pblicas nacionales y regionales, pues como se ha demostrado pueden ser
un actor que con sus dinmicas configura y recrea los espacios geogrficos,
ambientales, econmicos, polticos y sociales, pues a travs de sus relaciones y
actuacin inciden no slo en los preceptos sealados, sino tambin, en la identidad
cultural de los territorios y regiones de emplazamiento (Innovacin y Ciudadana-
SUBDERE, 2009, 2010).
Este acercamiento debe ser ms efectivo que declarativo; no obstante, se
observan algunas experiencias que han estado instalando paulatinamente esta
relacin biunvoca, es decir, tanto las polticas nacionales y regionales como las
municipales han avanzado en el dilogo, coordinacin y articulacin de polticas,
planes e instrumento de gestin que favorezcan integradamente a la poblacin de los
territorios en los cuales intervienen. En tal sentido, existen experiencias de
Gobiernos Regionales y Asociaciones de Municipalidades que han instalando un
dilogo continuo y contribuyente a las polticas regionales de desarrollo,
constituyndose en un agente relevante para estos efectos (SUBDERE, 2008).
Por todo ello, resulta del todo pertinente incursionar desde el sector
educacional en la gestin que, desde el rol de sostenedor, las municipalidades
asociadamente gestionen la educacin en pos de mejorar la calidad y rendimientos
educativos en los territorios bajo su potestad, en especial en sus escuelas rurales.
28 Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 26-33, 2010
Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 29-33 , 2010 29
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1
DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS SUBNACIONALES
Public Management Education in the Improvement Framework
of the Institutional Sub-National Education Systems
2
Sebastin Donoso Daz
3
Moyra Castro Paredes
4
Nibaldo Benavides Moreno
5
Vctor Cancino Cancino
6
Leopoldo Lpez Lastra
7
Oscar Arias Rojas
Abstract
The complexity of the crisis affecting Chilean public education is assumed,
emphasising its links with the problems of social inequality that affect the country for
decades, and how this situation has resulted in problems of guidance and leadership
of the education system at its various level. It intends to solve them with a policy of
public management ad hoc of a new institutionality that accounts for this lack. There
are three central aspects of the sub-central systems of education: The great social
inequality that gravitates greatly on school achievements, pupils' migration from
public funded to the subsidised system, essentially of the most vulnerable pupils, and
the severe inequalities in resources and opportunities that characterise the local
educational system. Because of these aspects, proposals are made to generate a new
vision of governance in education that involves the creation of regional clusters able
to generate better opportunities at every level, under different management criteria
1Este artculo es parte del proyectoPIE-CONICYT-CIE 05 y PSD-60 conicyt-PBCT 2 Dr. en Educacin. Instituto de Investigacin y Desarrollo Educacional, Universidad de Talca. E-mail:
[email protected] Dra. en Educacin. Instituto de Investigacin y Desarrollo, Universidad de Talca. E-mail:4 Dr. en Educacin. Instituto de Investigacin y Desarrollo, Universidad de Talca. E-mail: [email protected] MBA, Instituto de Investigacin y Desarrollo Educacional, Universidad de Talca. E-mail: [email protected] Master en Ciencias. Instituto de Investigacin y Desarrollo Educacional, Universidad de Talca. E-mail:
[email protected] Socilogo. Instituto de Investigacin y Desarrollo Educacional, Universidad de Talca. E-mail:[email protected]
to the now dominant task of decentralisation of education considered as crucial for
achievement, public management in hence success of education in the country.
Key words: Public management - management education - new education
management - education - organisation and institutionality of education.
Resumen
Se asume la complejidad de la crisis que afecta a la educacin pblica chilena,
destacando su vinculacin con los problemas de desigualdad social que afectan al
pas desde hace dcadas, y cmo esta situacin ha derivado en problemas de
orientacin y conduccin del sistema de educacin en sus diversos niveles, los cuales
se busca solucionar con una poltica de gestin pblica, ad hoc de una nueva
institucionalidad que d cuenta de estas carencia y enfoque tres aspectos centrales de
los sistemas subcentrales de educacin: la gran desigualdad social que gravita de
sobremanera sobre los resultados escolares, la migracin de los estudiantes desde el
sistema pblico al subvencionado, esencialmente de los ms vulnerables, y las
fuertes desigualdades de recursos y de oportunidades que caracterizan a los sistemas
educativos locales. En razn de estos aspectos, se formulan proposiciones para
generar una nueva visin de gestin pblica en educacin que implique la creacin de
clusters territoriales que permitan generar mejores oportunidades en todo plano, bajo
criterios de gerenciamiento diferentes a los hoy dominantes, tarea que se considera
crucial para el xito de la descentralizacin educacional y, por ende, del xito de la
educacin en el pas.
Palabras clave: Gestin pblica - gestin educacional - nueva gestin
educacional - gerencia pblica en educacin - organizacin e institucionalidad de la
educacin.
1. Presentacin
La educacin pblica chilena se encuentra en una situacin compleja, a la
cual ha llegado tras un derrotero de 30 aos en el que, en forma gradual, inicialmente
por las confusiones y tropiezos cometidos en el proceso de muncipalizacin de la
dcada de los 80 y, ms adelante por la falta de recursos financieros, la que ha sido
una constante de estos aos, ha visto mermada su capacidad operativa y, en razn de
ello, la generacin de resultados educativos de calidad. Sin embargo, esta afirmacin
36 Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 36-62, 2010
Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 37-62, 2010 37
8En la campaa presidencial del ao 2009 existi cierta coincidencia entre las propuestas de los postulantes de las
coaliciones mayoritarias sobre la denominacin de estas Unidades como Corporaciones Pblicas, claramente sin
ahondar ms sobre sus atribuciones.
inicial requiere de matices importantes, pues el sistema de educacin pblica chileno
se ha mostrado eficaz para atender a la poblacin ms vulnerable (considerandos los
resultados SIMCE totales y con mayor claridad los del ao 2010), contrariando los
presagios sobre su ineficacia. Sin embargo, no ha sido suficiente para evitar la crisis
en que se halla, de no mediar transformaciones importantes en el corto plazo - entre
otros aspectos - en su institucionalidad, en las normas que la regulan y en las prcticas
de direccin.
En referencia a estas materias, en los aos 2008/2009 se aprobaron las primeras
iniciativas de ley que dieron un nuevo marco orgnico al sector (Ley General de
Educacin), y slo recientemente (abril 2011), la de Superintendencia de Educacin
y la Agencia de Aseguramiento de la Calidad, con consecuencias positivas sobre la
institucionalidad y operacin de la educacin pblica, an con escasa viabilidad
poltica y tcnica para el corto plazo. No obstante lo sealado, el poder ejecutivo a fin
de obtener el apoyo de la oposicin a los cambios propuestos en educacin (enero del
2011), se comprometi que para septiembre de 2011 presentar un proyecto de ley de
reforzamiento de la educacin pblica.
En este escenario se asume el debate y anlisis de la relevancia de un nuevo
diseo institucional de la educacin pblica, ante el esquema vigente que acusa
severos sntomas de obsolescencia, lo cual implica tanto una nueva arquitectura,
como tambin cambios profundos en su institucionalidad, derivando en una
estructura legal, financiera y operacional de un nuevo formato de relaciones para el
sector. Esta nueva institucionalidad, para efectos prcticos, se la denomina
Corporaciones de Derecho Pblico (o nuevas Corporaciones), dado que existe
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cierto consenso acerca de su denominacin . En lo esencial, en el presente texto no se
discuten las formas legales de las mismas; lo que se busca es aportar antecedentes
para disear el rol que han de asumir los equipos que lideren las nuevas
Corporaciones y, fundamentalmente, los factores que conforman la base estratgica
de diseo y operacin de las mismas.
38 Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 38-62, 2010
En tal sentido, se proponen dos cuestiones centrales: (i) que las nuevas
Corporaciones impliquen agrupacin territorial de los sistemas de educacin
pblica, bajo un rgimen jurdico y financiero diferente, y (ii) que la direccin
estratgica de estas nuevas entidades considera sustituir la actual Direccin del
DAEM (cualquiera sea su denominacin Jefe del Departamento de Educacin o del
Departamento de Administracin de la Educacin Municipal), por el de una Gerencia
Pblica de Educacin, asumiendo los avances respecto de su concepcin, contenidos
en las propuestas de Nueva Administracin Pblica, masificadas desde inicios de los
aos 80 y que hoy estn bajo una nueva generacin de reformas de la administracin.
Este liderazgo institucional implica asumir retos para desarrollar la educacin
pblica, como una contribucin para el perfeccionamiento de la Institucionalidad de
los nuevos Sistemas Subnacionales de Educacin. Estas materias son las que se
tratan, atendiendo al considerando que la educacin pblica chilena se encuentra en
un punto crtico de su historia, requiriendo de nuevas visiones que potencien su
alicado estado de desarrollo y le permitan superar los males endmicos que la
aquejan en la actualidad.
Varios de estos aspectos no son considerados por el Informe del Panel de
Expertos sobre el Fortalecimiento de la Institucionalidad Pblica (Marzo 2011); por
el contrario, se expone una serie de considerados sobre la Educacin Pblica y,
fundamentalmente, el punto de equilibrio financiero derivado del nmero de
estudiantes por establecimiento, sin atender las cuestiones de fondo correlativas con
el diagnstico del sector y el sentido que tiene para la vigencia del pacto social
ciudadano, contar con una educacin pblica masiva y de calidad.
2. La Nueva Gestin Pblica y la Gerencia Pblica en Educacin
Los procesos de globalizacin impulsados desde los aos 80 en adelante,
significaron que los pases de Amrica Latina acogieron iniciativas relevantes de
reforma de la gestin del Estado, las que tuvieron como motivacin dos factores:
primero el econmico, expresado en los problemas presupuestarios de los gobiernos
producto de la dificultad para superar la dura competencia internacional que ya se
avizoraba y, en segundo lugar, lo poltico, que buscaba fortalecer los procesos de
democratizacin, a fin de contener las nuevas presiones sociales que demandaban
Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 39-62, 2010 39
reformas en las estructuras gubernamentales para satisfacer necesidades largamente
postergadas. Atendiendo estos propsitos, las reformas implicaron tres medidas
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con implicancias claves en la situacin actual de la educacin Pblica : (i) estrategias
de reduccin de personal, (ii) privatizacin de empresas pblicas, e (iii) impulso de
procesos descentralizadores, que significaron la transferencia de responsabilidades
en la provisin de servicios y mayor poder fiscal a los gobiernos subcentrales.
El xito ms renombrado de estas reformas lo constituy la reduccin del
dficit fiscal que en la dcada de los 70 se haba incrementado peligrosamente en
muchos pases de la Regin. No obstante, en el caso chileno, estos logros se
alcanzaron a diferencia de otras naciones- hipotecando el papel que el Estado deba
cumplir en el desarrollo, reducindole a una funcin subsidiaria, sin capacidad
empresarial ni ejecutiva, y con un limitado poder de control e intervencin en los
mercados, lo cual debilit enormemente su actuar y desprotegi a los ciudadanos
ante los excesos del mercado y la eventual ineficiencia del sector pblico. Ello se
pudo apreciar en todo el sistema educativo y con ms fuerza en la enseanza superior,
con graves implicancias para los estudiantes cuando las instituciones no respondan
por las promesas que contraan.
La segunda herencia de estas reformas dio lugar a una fuerte reduccin del
tamao del Estado, lo que no se tradujo en un mejor desempeo econmico del pas,
sino de algunos sectores y, fundamentalmente, de algunas empresas, por cuanto el
Estado no pudo velar por el cumplimiento de disposiciones que fuesen en bien de la
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mayora . Este fenmeno nuevamente se registra con fuerza en el sector educacin,
por cuanto el Estado no ha podido garantizar el estndar adecuado de los bienes que
se compromete a proveer, siendo este aspecto uno de los problemas basales que ha
dado origen a la presente crisis.
Los aos noventa implicaron para Chile el desarrollo de una reforma del
Estado de segunda generacin, centrando la atencin sobre: (i) la efectividad de la
intervencin del sector pblico en cobertura y calidad de servicios; (ii) la eficiencia
9 Su orientacin tena por finalidad alcanzar un balance fiscal a nivel macroeconmico.10 Un ejemplo vigente es la supervisin de la asistencia escolar diaria. El Estado chileno no puede garantizar una
supervisin exhaustiva regular, por ende, pese al enorme costo que implica su implementacin a nivel muestral,
es ineficaz para garantizar y cumplir este cometido
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econmica en la provisin de servicios; (iii) la mejora en la equidad en la provisin
de servicios a travs de un enfoque ms dirigido al gasto corriente y de capital en los
sectores sociales (especialmente en salud y educacin); y (iv) la generacin de un
entorno propicio para el desarrollo del sector privado (Marcel, 2002).
Estos procesos tardaron ms de una dcada en implantarse y alcanzar objetivos
medianamente positivos, con heterogeneidades muy altas en su desempeo en las
distintas reas. La Nueva Gestin Pblica (New Public Management), es de
inspiracin fornea como fue la primera generacin de reformas de la administracin
basadas en el Consenso de Washington (Barcelay, 2001). Los enfoques
modernizadores del Estado, sustentados en la eficiencia de los instrumentos de
planificacin, asumen que la poltica implcita y/o explicita en los instrumentos de
desarrollo es consensuada y tambin suficiente para orientar efectivamente las
acciones de desarrollo (Cox, 2003). Esta visin de la poltica pblica cre su propio
ocaso; las posiciones tecncratas ampliamente dominantes en la gestin pblica,
incluso en la actualidad, han ido perdido gradualmente poder y se estn generando
nuevas visiones de la poltica pblica que equilibran los considerandos tcnicos con
los polticos (BID, 2005).
En el caso chileno, las reformas liberales descentralizadoras no se restringieron
solamente al mandato del Ministerio de Educacin, en tanto su intervencin directa
sobre la gestin educacional de los empresarios pblicos y privados, sino que
disocian la institucionalidad pblica del sistema educacional, quedando la
responsabilidad de los resultados en tierra de nadie. El diseo organizacional del
sistema educativo chileno asign funciones discretas a sus distintos componentes,
sin que stos tuviesen el poder de injerencia en las distintas etapas del proceso
educacional (Cox, 2003). Las funciones de supervisin tcnico pedaggicas son
asignadas al Ministerio de Educacin y la administracin de los recursos a los
Departamentos de Administracin Municipal de Educacin y la conduccin del
proceso educativo a los establecimientos escolares (Gallego y Seebach, 2007: 79:
11
OCDE, 2004), sin comprenderse del todo la lgica que sustent por largos aos esta
11 La cual cambia con el reemplazo de la LOCE por la LGE, es decir casi 30 aos de vigencia y 18 de ellos en
democracia, es difcil aventurar una hiptesis explicativa, se estima que se debi al hecho que la poltica
educacional de la Concentracin no entendi la relacin Ministerio Empresarios (sostenedores) pblicos.
Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 41-62, 2010 41
matriz defectuosa, por cuanto sus componentes no poseen puntos de interrelacin o
de interseccin.
El llamado que ahora se hace para impulsar una nueva reforma del Estado en la
Gestin del sector Educacin, se sustenta en el imperativo que sin un proceso de
regionalizacin slido no habr desarrollo educativo sustentable para el pas. Por
ende, los planteamientos para configurar el sentido y las tareas de la nueva gerencia
pblica en el sector son indivisibles del impulso de los procesos descentralizadores
del Estado. Adicionalmente, esta propuesta contiene dos considerandos implcitos
que es importante exponer para la educacin chilena: el primero es la idea que las
reformas del Estado no han realizado un diseo equilibrado de las diversas funciones
en el nivel macro, meso y local, siendo este factor un detonante de la nueva reforma
en este campo y, en segundo lugar, no se entiende por qu el Estado chileno no
propici el desarrollo de una visin de Gerencia Pblica de las unidades territoriales
subnacionales, meso y locales, en los gobiernos democrticos, agravando con ello el
desempeo de esta unidades, en vez de generar medidas eficientes en pro de nuevas
visiones de gestin del Estado en Educacin.
Este fenmeno es compartido por las reformas del Estado en el mbito
subcentral. En la actualidad la precariedad de la descentralizacin regional restringe
la autonoma y competencias del Gobierno Regional en el diseo de polticas para su
territorio, restndole poder estratgico a los instrumentos de planificacin regional
posibles de articular las demandas educacionales de las comunas. El segundo
argumento remite a la falta de discusin poltica en los Gobiernos Subnacionales,
sobre las estrategias de desarrollo asociado a la dominancia de las lgicas de
reproduccin del poder partidista que orientan las decisiones de inversin regional.
Se identifican en el marco de esta problemtica las orientaciones sobre proyectos de
desarrollo educacional regional, a partir del anlisis de la visin de las autoridades
regionales y de los funcionarios municipales. Incluso, el mximo organismo
descentralizado territorialmente, investido de facultades normativas, resolutivas y
fiscalizadoras: el Gobierno Regional, depende ampliamente del Gobierno Central
(Art 28, DFL 19.175, Ley 19.175). La ley omite atribuciones que resguarden
jurdicamente la intervencin del Gobierno Regional en asuntos sectoriales, incluida
la educacin, cuya autoridad es materia exclusiva de los mandos respectivos en el
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Gobierno Central. Si bien el Gobierno regional cuenta con un Consejo Regional
(CORE), cuya accin tiene por finalidad hacer efectiva la participacin de la
comunidad regional y estar investido de facultades normativas, resolutivas y
fiscalizadoras (Art 28, DFL 19.175) su accionar se limita a aprobar o rechazar la
priorizacin del Intendente, quien lo preside y veta en tanto Jefe del Gobierno
Regional, la cartera de proyectos de inversin.
Estas restricciones chocan con las demandas y exigen innovacin y cambios
para atender aspectos claves como: (i) cambiar la orientacin centrada en los
insumos y procesos hacia los resultados; (ii) incrementar la capacidad de respuesta a
demandas de los ciudadanos mediante nuevos entes pblicos creados como agencias
ejecutivas separadas para desarrollar funciones operacionales, (iii) generar
estructuras organizacionales ms planas y flexibles, que se responsabilicen de los
procesos operacionales sustantivos; (iv) establecer una distincin organizacional y
financiera entre las necesidades y pagos por los servicios pblicos y la provisin
efectiva de esos servicios; (v) mayor autonoma de gestin a la gerencia y definir sus
responsabilidades por objetivos de desempeo establecidos en contratos a plazo
determinado, (vi) implementar el control financiero y presupuestario a las unidades
descentralizadas, mejorando la provisin de los servicios requeridos para un estndar
predeterminado.
Estas reformas del Estado no fueron un fenmeno nuevo. Sin embargo, la
evolucin en las relaciones entre el Estado y los ciudadanos ha seguido distintos
caminos. Mientras los pases ms avanzados luchan contra las rigideces de la
institucionalidad burocrtica, varios pases en desarrollo an deben encontrar
respuestas institucionales para combatir la corrupcin, el clientelismo y el trfico de
influencias, todo lo cual contribuye a que las reformas de la administracin pblica
tengan un sello y profundidad muy variado. Buena parte de estas reformas busca
imponer o modificar los principios, prioridades y prcticas que guan la accin, la
estructura de relaciones al interior del Estado y las de ste con su entorno. Si se
entiende la gestin pblica como la manera de organizar el uso de los recursos para el
cumplimiento de los objetivos y tareas del Estado, entonces las reformas de
paradigma aparecen precisamente como aquellas que buscan transformar dicha
gestin (Marcel, 2002). En la medida en que estas reformas se consolidan a partir de
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la visin de ciudadana, incrementan la transparencia en la accin del Estado,
enfatizndose los patrones de comportamiento del sector pblico, en los procesos y
en cmo se producirn los bienes y servicios pblicos. Alternativamente, cuando
dominan las visiones de contribuyentes, las reformas promovern una mayor
efectividad de la gestin pblica, lo que implica centrarse sobre los resultados y en
qu bienes y servicios pblicos se producen.
3. Polticas de Gestin de la Educacin y rol de los Directivos
escolares
Se analizan las polticas de gestin de la educacin y el rol asumido por los
directivos escolares para el periodo de 1981 2011, considerando el contexto y las
concepciones dominantes de educacin sostenidas en estos 30 aos.
La hiptesis de trabajo sustentada es que, la profunda crisis que afecta al
sistema educacional chileno, que