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Quines deciden la poltica social?Economa poltica de programas sociales
en Amrica Latina
Alejandro Bonvecchi
Julia Johannsen
Carlos Scartascini
Editores
Banco Interamericano de Desarrollo
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Catalogacin en la fuente proporcionada por laBiblioteca Felipe Herrera del
Banco Interamericano de Desarrollo
Quines deciden la poltica social? economa poltica de programassociales en Amrica Latina / Alejandro Bonvecchi, Julia Johannsen y CarlosScartascini, editores.
p. cm. Incluye referencias bibliogrficas. 978-1-59782-219-0
1. Latin AmericaSocial policy. 2. Social planningEconomic policyLatinAmerica. 3. Social planningGovernment policyLatin America. 4. SocialnetworksLatin America. I. Bonvecchi, Alejandro, editor. II. Johannsen, Julia,editor. III. Scartascini, Carlos G., 1971-, editor. IV. Banco Interamericano deDesarrollo. Departamento de Investigacin y Economista Jefe.
HN110.5.A8. Q54 2015IDB-BK-146
Copyright 2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentrasujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/
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Banco Interamericano de Desarrollo1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577www.iadb.org
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Contenido
Acerca de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii
Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xiAgradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xvii
Captulo 1
Introduccin: el anlisis de redes sociales y la poltica social
en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Alejandro Bonvecchi, Julia Johannsen, Natasha Morales y Carlos
Scartascini
Captulo 2
La economa poltica de las polticas pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Carlos Scartascini
Captulo 3
La economa poltica de la poltica social: de las instituciones
a las redes sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Alejandro Bonvecchiy Carlos Scartascini
Captulo 4
Herramientas metodolgicas para el uso del anlisis
de redes sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Alejandro Bonvecchi y Jos Henrquez
Captulo 5La coordinacin interministerial en el proceso de formulacin
de polticas sociales: el caso de Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
Alejandro Bonvecchi
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| CONTENIDOIV
Captulo 6
La coordinacin entre actores en la implementacin de programas
sociales: dos estudios de caso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135Jos Henrquez, Julia Johannsen y Natasha Morales
Captulo 7
Las redes sociales y la agenda de investigacin
en el sector social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
Alejandro Bonvecchiy Julia Johannsen
Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
Apndices
A. Lista de miembros de la red de polticas sociales en el nivel
central de gobierno en Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
B. Gua de entrevistas sobre coordinacin interministerial . . . . . . 199
Listado de grficos
Grfico 2.1 Resultados del PFP y calidad de
las polticas pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Grfico 2.2 ndice de polticas en las regiones del mundo . . . . 21
Grfico 2.3 ndice de las polticas en los pases
de Amrica Latina y el Caribe. . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Grfico 2.4 Marco de anlisis del proceso de formulacin de
polticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28Grfico 4.1 Enlaces direccionados, no direccionados,
valorados y no valorados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
Grfico 4.2 Representacin grfica de una dada,
una trada y una clique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
Grfico 4.3 Densidad y distancia en una red. . . . . . . . . . . . . . . . 79
Grfico 4.4 Coordinacin interna del Programa JUNTOS
de Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Grfico 4.5 Visualizacin vertical de la coordinacinnacional del Programa JUNTOS . . . . . . . . . . . . . . . . 86
Grfico 4.6 Visualizacin radial de la coordinacin
intersectorial del Programa JUNTOS en el mbito
municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
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CONTENIDO | V
Grfico 5.1 Va regular de tramitacin de las iniciativas de
poltica social: la red informal . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Grfico 5.2 Representacin neutra de la red efectivade polticas sociales en el nivel central
de gobierno en Bolivia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
Grfico 5.3 Red de ideas de poltica social en el nivel central
de gobierno en Bolivia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Grfico 5.4 Red de informacin de poltica social en
el nivel central de gobierno en Bolivia . . . . . . . . . . . 120
Grfico 5.5 Red de recursos econmicos de poltica social en
el nivel central de gobierno en Bolivia . . . . . . . . . . . 122Grfico 5.6 Red de autoridad institucional de polticas
sociales en el nivel central de gobierno
en Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
Grfico 5.7 Red de relaciones polticas en torno a
las polticas sociales en el nivel central
de gobierno en Bolivia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
Grfico 6.1 Red de implementacin del Programa
Desnutricin Cero en el nivel central de gobierno
en Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
Grfico 6.2 Red de implementacin del Programa JUNTOS en
el nivel central de gobierno en Per . . . . . . . . . . . . . 149
Grfico 6.3 Red de implementacin del Programa
Desnutricin Cero en el municipio de El Choro,
Oruro, Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
Grfico 6.4 Red de implementacin del Programa DesnutricinCero en los municipios de Santa Ana de Yacuma y
Exaltacin, Beni, Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
Grfico 6.5 Red de implementacin del Programa JUNTOS en
la regin de Cajamarca y el distrito de Encaada,
Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
Listado de cuadrosCuadro 1.1 Cobertura de los programas de transferencias
condicionadas en Amrica Latina y el Caribe,
20012010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
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| CONTENIDOVI
Cuadro 2.1 Ranking de las caractersticas deseables de
las polticas pblicas por regin. . . . . . . . . . . . . . . . 22
Cuadro 2.2 Ranking de pases de Amrica Latina: muestramundial de anlisis de clster . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Cuadro 2.3 Caractersticas deseables clave de las polticas
pblicas: anlisis de clster . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Cuadro 6.1 Actores del Programa Desnutricin Cero que
se insertan en la Red Nacional de Salud
de Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
Cuadro 6.2 Actores y funciones del Programa JUNTOS
de Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143Cuadro 7.1 Redes, actores, recursos, costos y procesos en
la formulacin e implementacin de programas
sociales en Bolivia y Per: Desnutricin Cero
y JUNTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
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Acerca de los autores
Alejandro Bonvecchies profesor ordinario adjunto en el Departamento
de Ciencia Poltica y Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato
Di Tella e investigador adjunto del Consejo Nacional de InvestigacionesCientficas y Tcnicas (Argentina).
Jos Henrquezes especialista en anlisis de redes sociales, forta-
lecimiento institucional y derechos humanos; se desempea como
consultor internacional para Amrica Latina y el Caribe.
Julia Johannsenes especialista senior en proteccin social en el De-
partamento Social del Banco Interamericano de Desarrollo.
Natasha Moraleses especialista en temas de anlisis de redes sociales,
proteccin social, gnero y etnicidad; se desempea como consultora
internacional para Amrica Latina y el Caribe.
Carlos Scartascinies economista principal en el Departamento de
Investigacin y Oficina del Economista Jefe del Banco Interamericano
de Desarrollo.
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Prlogo
Con qu propsito se realiza un alto nmero de anlisis del sector
social en nuestros pases? Muchas veces se busca identificar brechas
en la oferta o utilizacin de servicios o bienes para poder perfeccionarel diseo tcnico de las polticas pblicas sociales. En algunos casos,
estos anlisis tambin incentivan el rediseo operativo de las polticas
y sus esquemas de ejecucin para poner el bien o servicio a disposicin
de la poblacin de manera ms efectiva o eficiente.
Desafortunadamente, muchos de estos anlisis se realizan sin te-
ner en cuenta los intereses, incentivos y restricciones que inciden en
los actores en el momento de disear y ejecutar las polticas pblicas.
Estas ltimas no son simplemente un objeto de seleccin y decisinde un planificador social, sino que en realidad constituyen el resulta-
do de un proceso de negociacin entre diversos actores con distintos
intereses bajo las limitaciones que imponen las instituciones y el con-
texto en materia de capacidades. Es por ello que en su diseo final o
en su implementacin operativa, las polticas pblicas muchas veces
difieren del ideal imaginado por los especialistas sectoriales. Dichas
divergencias tendern a ser ms o menos marcadas segn el sector y
pas involucrados, y pueden explicar gran parte del xito o fracaso de
las polticas y programas llevados a la prctica.
En otras palabras, el marco poltico en el cual se disean e imple-
mentan las polticas es muy distinto al terico, donde, por ejemplo, los
Ministros toman decisiones segn las recomendaciones de la tecnocra-
cia, y aquellos a cargo de la implementacin siguen esas sugerencias y
los esquemas de ejecucin propuestos al pie de la letra. Sin embargo,
lo que sucede en la realidad es que las decisiones no necesariamentepasan por los actores previstos en el organigrama. Lo que se observa
es que la tecnocracia tiene poca influencia, los planes cambian en el
tiempo, y en ocasiones aquellos a cargo de llevarlos a cabo no son los
que originalmente se esperaba, o no privilegian la eficiencia y efectividad.
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| PRLOGOX
Asimismo, las restricciones de personal, financieras y de planificacin
hacen que la implementacin diste tanto en tiempo como en forma de
lo que originalmente estaba previsto.Los estudios sobre los procesos de formulacin de polticas realiza-
dos anteriormente por el Banco arrojaron algunas luces sobre aquellos
incentivos y caractersticas de los actores que contribuyen a que las
polticas sean estables, adaptables, eficientes, coherentes y enfocadas
al bien comn. En este libro se da un paso adicional en dos sentidos:
en primer lugar, se hace uso del anlisis de redes sociales, con lo cual
se puede identificar a los actores especficos que participan del proce-
so decisorio, y entender su interrelacin y poder relativo; en segundolugar, se ampla el estudio de la formulacin de polticas y programas
hasta abarcar anlisis de la fase de ejecucin mediante estudios de
caso comparativos. Con ello se busca ofrecer una gua an ms precisa
para quienes tienen que interactuar con el sector pblico en el diseo
e implementacin de polticas y programas.
Adems de estos aportes en cuanto al contenido y alcance del
anlisis de economa poltica, este libro presenta una metodologa de
redes sociales que permite identificar a los actores y determinar su
influencia y vnculos, cuyas principales contribuciones son dos: explicar
por qu algunos programas funcionan o se llevan a cabo y otros no, y
revelar con quin hay que relacionarse para conseguir ciertos objetivos.
Los conceptos y mtodos discutidos aqu pueden usarse en varios
contextos y reas temticas. Sin embargo, los autores concentran su
inters y enfoque particularmente en polticas y programas del sector
social, a la luz de la Estrategia social para la equidad y productividaddel Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2011), donde se consi-
deran siete esferas prioritarias de intervencin: (i) invertir en el desa-
rrollo de la primera infancia; (ii) mejorar la calidad de la educacin;
(iii) hacer frente a la situacin de la juventud en riesgo; (iv) mejorar el
funcionamiento de los mercados laborales y ampliar la cobertura de
la seguridad social; (v) hacer frente a la doble carga de la transicin
de salud; (vi) hacer frente a la pobreza estructural, y (vii) fomentar la
inclusin social con identidad definida.Los diagnsticos y reflexiones del Banco que llevaron a seleccionar
estas prioridades se alimentaron de enseanzas derivadas de expe-
riencias pasadas; de all surgi la necesidad de tener en cuenta, entre
otros factores, la economa poltica de las reformas planteadas. En una
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PRLOGO | XI
versin inicial ms extensa de la estrategia mencionada, se indicaba
que las reformas de los servicios pblicos son complejas y afectan a
[diversos] grupos de inters. Las que no tienen debidamente en cuentaconsideraciones de economa poltica estn destinadas a fracasar (BID,
2011, documento interno). Estas reflexiones constituyen el teln de
fondo de las investigaciones aplicadas sobre economa poltica y redes
sociales en el sector pblico social que aqu se compilan y muestran
su relevancia
Se espera que los hallazgos de este libro contribuyan a un mejor
diseo operativo y a una ejecucin ms eficiente de los programas
sociales, independientemente de si son apoyados por el Banco u otrasinstituciones internacionales o gubernamentales. Tambin se espera
que puedan ayudar a entender y mejorar la manera en que se disean
y ejecutan las polticas en la prctica y dnde se encuentran los cuellos
de botella originados en la economa poltica.
Hctor Salazar
Gerente Sector Social
Banco Interamericano de Desarrollo
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Prefacio
El presente libro es producto de un esfuerzo conjunto del Departamento
de Investigacin y Oficina del Economista Jefe y el Departamento Social
del Banco Interamericano de Desarrollo. Con l se busca ofrecer unacercamiento analtico y metodolgico a una pregunta fundamental que
no siempre se formula explcitamente cuando se piensa en el diseo
e implementacin de las polticas sociales: quines son los actores
relevantes que toman las decisiones e influyen en los programas
sociales en la prctica?Solo si se conoce quines son los actores
que disean y ejecutan las polticas pblicas, cules son sus incenti-
vos y cmo se relacionan e influyen entre ellos, se puede llegar a la
implementacin de polticas sociales eficientes, eficaces y sosteniblesen cada pas y contexto en particular.
Los autores del libro se proponen realizar dos tipos de contribucio-
nes: una metodolgica y otra emprica. En cuanto a la primera, se trata
de presentar el anlisis de redes sociales en combinacin con el enfoque
en la economa poltica de las polticas pblicas como instrumento
para estudiar la formulacin e implementacin de polticas sociales.
La segunda concierne al uso de esos instrumentos tericos y metodo-
lgicos para mostrar cmo pueden ser aplicados para entender casos
concretos de polticas implementadas en la regin. La combinacin de
las dos permite ofrecer una gua para identificar actores y relaciones,
y de esa manera: (i) explicar por qu algunos programas se adoptan y
funcionan y otros no, y (ii) entender con qu actores y bajo qu con-
diciones es necesario relacionarse para contar con polticas sociales
mejor diseadas y ejecutadas, y por ende ms efectivas y eficientes.
La contribucin metodolgica, de la cual se ocupan los captulos 2,3 y 4, apunta a definir herramientas de trabajo y conceptos aptos para
ser utilizados en futuros estudios y anlisis. La contribucin emprica,
presentada y discutida en los captulos 5, 6 y 7 a travs de diferentes
estudios de caso, busca ilustrar el funcionamiento de la metodologa
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| PREFACIOXIV
propuesta, el valor terico y analtico de sus resultados, y los problemas
y limitaciones de su aplicacin.
El proyecto marco de los estudios aqu presentados es un trabajopionero para el Banco en general, pero especialmente para su brazo
operativo directamente involucrado en el diseo y acompaamiento
de la implementacin de programas de desarrollo en varios sectores
y pases de la regin. Esta iniciativa naci a raz de la elaboracin de
anlisis particulares de programas sociales ejecutados con financia-
miento y/o asistencia tcnica del BID en diferentes pases. Se parti del
inters de funcionarios de los gobiernos y del Banco por entender el
contexto institucional y la economa poltica en los sectores donde sellevan a cabo tales esfuerzos, para as identificar medidas encaminadas
a mejorar la implementacin operativa de estos programas.
Tal es el caso de Desnutricin Ceroen Bolivia, un programa que
ofrece parte de la prestacin de servicios preventivos de salud y nu-
tricin del sector pblico. Desde 2006, Desnutricin Cero ha crecido
sustancialmente, tanto en su cobertura como en lo atinente a la capa-
cidad institucional de los gobiernos municipales que lo implementan.
El anlisis de redes de Desnutricin Cero fue realizado durante 2009,
cuando el Ministerio de Salud y Deportes estaba fortaleciendo y/o
reformulando iniciativas de servicios de salud materno-infantil en el
primer nivel de atencin, por el lado de la oferta, en paralelo con el
diseo del Programa de Transferencias Condicionadas Bono Juana
Azurduy, por el lado de la demanda.
Se trataba de entender por qu una iniciativa como Desnutricin
Cero (a travs de la cual se implementan servicios de nutricin de ma-nera integrada dentro de la estructura orgnica existente del sistema
nacional de salud pblica) funcionaba mejor en un lugar que en otro,
e identificar los mecanismos formales e informales de coordinacin
para su ejecucin a travs de los diferentes niveles administrativos
en el contexto particular de un gobierno altamente descentralizado.
Este ltimo aspecto se consider especialmente importante, pues se
pretenda anticipar posibles retos y limitaciones en la prestacin y
calidad de los servicios por el lado de la oferta.Inicialmente se opt por un enfoque de trabajo aplicado y pragmtico
para enriquecer en el corto plazo el diseo de las nuevas intervencio-
nes. Se comenz por revisar la literatura y las fuentes de informacin
disponibles acerca de metodologas operativas y eficientes en funcin
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PREFACIO | XV
de los costos para la recoleccin de informacin y anlisis de datos
sobre las redes sociales. Al mismo tiempo se descart la realizacin
de encuestas exhaustivas y otros mtodos acadmicos del anlisisde la economa poltica. Pronto se hizo evidente que la utilizacin de
un enfoque conceptual basado en el anlisis de redes sociales y en
la metodologa NetMap prometa ser muy til en este contexto. La
tcnica NetMap (o mapa de redes) es una herramienta de recoleccin
participativa de datos que se explica de manera pormenorizada en el
captulo 4. Algunos de los coautores llevaron a cabo trabajo de campo
con esta metodologa, tanto en La Paz como en el interior de Bolivia
durante 20091.La utilidad y riqueza de los resultados obtenidos, su formato vi-
sual, e incluso las limitaciones de NetMap surgidas durante el anlisis
en Bolivia despertaron el inters de reproducir este tipo de estudio
en otros contextos geogrficos y temticos, con las modificaciones
del caso. As pues, cuando surgi la solicitud de apoyar al gobierno
peruano en un posible rediseo tcnico y operativo del programa de
transferencias condicionadas JUNTOS, se identific la necesidad de
entender los cuellos de botella en su implementacin operativa a tra-
vs de las diferentes instancias intersectoriales, usando un enfoque y
metodologa muy similares al caso boliviano aludido anteriormente.
En Per se trataba de un programa del lado de la demanda que incen-
tiva la utilizacin de los servicios sociales. Este confrontaba retos de
coordinacin intersectorial con instancias centrales y descentralizadas
de diferentes sectores sociales que proveen la oferta de los servicios
complementarios de educacin, salud y documentacin, los cualesconstituyen las contraprestaciones relevantes para las condicionalida-
des de las transferencias monetarias. Los coautores llevaron a cabo el
segundo anlisis de redes en Per entre 2009 y 2010, usando la misma
metodologa NetMap empleada para Desnutricin Cero, aunque con
algunas variaciones, tal y como lo aconsejaban las lecciones que dej
el caso boliviano2.
1 Una versin ms detallada de este estudio de caso se encuentra en la Nota Tcnica #IDB-TN-138 Comprendiendo el Programa Desnutricin Cero en Bolivia. Un anlisis de redes yactores (BID, 2010).2 Los resultados resumidos se presentan de manera comparativa con el caso de DesnutricinCero en el captulo 6.
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| PREFACIOXVI
Los resultados obtenidos sirvieron para informar a las autoridades
peruanas sobre las fortalezas y cuellos de botella de la coordinacin
interinstitucional en la implementacin del programa, y para analizar lafactibilidad operativa e institucional del rediseo propuesto. Adems,
se pudo mostrar la utilidad de considerar de manera ms explcita y
sistemtica los aspectos de economa poltica y de redes sociales para
garantizar una ejecucin exitosa de este tipo de iniciativas.
A los estudios de caso de Bolivia y Per enfocados en los aspec-
tos institucionales de la implementacin de programas sociales se
agreg otro acerca del proceso de formulacin de polticas sociales
en el mbito del gobierno central en Bolivia, el cual se llev a cabodurante 2010 y 2011 en La Paz. Este esfuerzo por complementar los
casos analizados de ejecucin de polticas sociales con un estudio de
la formulacin de las mismas, se consider fundamental para mostrar
la productividad del anlisis de redes sociales en la investigacin de
la economa poltica de las polticas sociales.
Por qu se decidi agregar el estudio de caso acerca de la formu-
lacin de polticas?
Las redes sociales dentro de las cuales se disean las polticas
operan bajo ciertas reglas institucionales e intercambian recursos y
contenidos relacionales que son distintos a los de las redes de ejecucin
de polticas y programas, sobre todo en contextos de gobiernos descen-
tralizados. Sin embargo, tambin se observa que las redes de formulacin
y las de implementacin pueden incluir, aunque sea parcialmente, a
los mismos actores u organizaciones, aunque desempeando distintas
funciones y exhibiendo diversas formas de participacin en cada red.Esta variedad de funciones, recursos y formas de participacin en los
procesos de las polticas pblicas es precisamente lo que el anlisis
de redes puede iluminar para mostrar las diversas consecuencias de
cada funcin, recurso y posicin en la red para la economa poltica
de las polticas sociales.
A partir de la experiencia con el uso de la metodologa de investi-
gacin en Desnutricin Cero en Bolivia y JUNTOS en Per, se consider
que las sesiones prolongadas de grupos seleccionados (o focales) resul-taran difciles de realizar en el nivel de las autoridades en el Gobierno
Central en Bolivia. Por eso, aqu el levantamiento de datos se realiz
con base en entrevistas semiestructuradas sin mtodos participativos
de visualizacin, mientras que en el anlisis de la informacin y en la
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PREFACIO | XVII
presentacin de los resultados se decidi utilizar una versin modifi-
cada de NetMap. Como consecuencia de ello, en los diferentes casos
que hacen parte de este volumen se representan y comparan ejemplosvariados de la aplicacin prctica de mtodos visuales innovadores
para recabar y presentar informacin y datos en un contexto de anlisis
de redes. Estas variaciones instrumentales bajo un marco conceptual
y metodolgico comn permiten maximizar la ejemplificacin de las
posibilidades y lmites de estas herramientas para el anlisis de la eco-
noma poltica de las polticas sociales, y particularmente del anlisis
de redes y actores en el sector social.
Es de esperar entonces que los tres estudios realizados aporten enel futuro un fundamento slido para guiar la ampliacin de este tipo
de investigacin aplicada a otros casos y pases.
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Agradecimientos
Para la realizacin de este trabajo se cont con la colaboracin de
expertos con diferentes perfiles profesionales, capacidades y experien-
cias dentro y fuera del Banco. Numerosas personas hicieron valiososaportes a travs de entrevistas, insumos e ideas durante el proceso
de elaboracin de esta obra. En particular merecen reconocimiento
las autoridades del sector social en el nivel del Gobierno Central de
Bolivia; los coordinadores, funcionarios y autoridades locales que im-
plementan y colaboran con el programa Desnutricin Cero en ese pas;
y los responsables de la coordinacin nacional y local del Programa
JUNTOS en Per. Sin ellos no habra sido posible llevar este proyecto
a feliz trmino.Los autores expresan su gratitud a los colegas que participaron en
talleres formales y en reuniones informales de discusin, y que apor-
taron comentarios, insumos e interpretaciones valiosos acerca de los
resultados preliminares de la investigacin. Agradecen asimismo los
comentarios y aportes de un revisor annimo y de los miembros del
Comit de Estudios del BID a versiones preliminares de este documen-
to. Mara Franco Chuaire ofreci su asistencia en la preparacin del
documento en distintas etapas del proceso de publicacin.
Patricia Ardila realiz la edicin de estilo de la obra, y The Word
Express. Inc. estuvo a cargo del diseo, diagramacin e impresin de
la misma.
Los autores agradecen a Ejti Stih por habernos dejado utilizar su
obra Papel Grande y Papel chico (un acrlico sobre lienzo de 250x
120cm) para la portada del libro. (La obra original se incluye debajo
de estos agradecimientos). Nacida en Eslovenia, Ejti Stih estudi en laAcademia de Bellas Artes en Ljubljana y desde 1982 vive y trabaja en
Santa Cruz de la Sierra, Bolivia. En su carrera como artista ha incursio-
nado en pintura, escultura, cermica, grabado e instalaciones. Tambin
ha realizado ilustraciones para libros y afiches, y ha diseado vestuario
7/23/2019 Quienes Deciden La Politica Social Economia Politica de Programas Sociales en America Latina
22/223
| AGRADECIMIENTOSXX
y escenografa para ms de
cuarenta obras de teatro. En
los treinta y cinco aos desu carrera, ha realizado ms
de cincuenta exposiciones
individuales en diversos
pases del mundo y su tra-
bajo la ha hecho merecedora de varios premios internacionales. Su
informacin de contacto puede ser accedida en su pgina web: http://
ejtistih.blogspot.com.
Las opiniones aqu expresadas pertenecen a los autores y no refle-jan necesariamente los puntos de vista del Banco Interamericano de
Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.
http://ejtistih.blogspot.com/http://ejtistih.blogspot.com/http://ejtistih.blogspot.com/http://ejtistih.blogspot.com/7/23/2019 Quienes Deciden La Politica Social Economia Politica de Programas Sociales en America Latina
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Introduccin: el anlisis de redes sociales
y la poltica social en Amrica LatinaAlejandro Bonvecchi, Julia Johannsen,
Natasha Morales yCarlos Scartascini
LOS AVANCES Y RETOS PERSISTENTES EN EL SECTOR SOCIAL
Es indudable que Amrica Latina ha registrado avances significativos
en materia de resultados sociales en las ltimas dcadas. Uno de los
hechos ms sobresalientes es que la pobreza y la indigencia han cado
en ms del 30% desde 1990. Mientras que en la dcada de los aos
noventa uno de cada dos latinoamericanos era pobre, ahora lo es solo
uno de cada tres (Moreno, 2011). Durante el mismo perodo, la expec-
tativa de vida promedio se ha incrementado de manera sustancial: el
latinoamericano promedio vive actualmente seis aos ms que en 1990,en parte gracias a que la mortalidad infantil en menores de cinco aos
ha disminuido en ms de la mitad: de 52 cada 100.000 en 1990 a 23 en
el 2009 (Moreno, 2011).
Las fuentes de este marcado progreso en los indicadores sociales
han sido fundamentalmente dos: el ritmo acelerado del crecimiento
econmico con respecto a la dcada perdida de los aos ochenta, y
los avances logrados en la poltica social en los ltimos decenios. As
por ejemplo, entre 1990 y 2011 el gasto social en la regin creci enms de un 100% en trminos per cpita y ms de un 50% en trminos
del PIB (CEPAL, 2013).
1
7/23/2019 Quienes Deciden La Politica Social Economia Politica de Programas Sociales en America Latina
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| ALEJANDRO BONVECCHI, JULIA JOHANNSEN, NATASHA MORALES Y CARLOS SCARTASCINI2
Las razones que subyacen a este viraje positivo a favor de la poltica
social responden a diversos factores. Las nuevas perspectivas econ-
micas, as como los movimientos globales hacia una mayor inversinen polticas sociales esta ltima impulsada en parte por los ODM
(Objetivos de Desarrollo del Milenio), han creado condiciones favo-
rables en el mismo sentido en Amrica Latina y el Caribe. Asimismo
se han verificado cambios en los procesos polticos. Estos se iniciaron
parcialmente por el descontento social con los resultados econmicos
de los aos noventa, los que a su vez propiciaron un movimiento ideo-
lgico hacia la izquierda, y tambin a partir de las reformas polticas
que favorecieron una mayor inclusin, como es el caso de la reformaconstitucional de 1991 en Colombia. Tales cambios han servido de
vehculos naturales para que se produzca este renovado inters por la
inversin social (Lora y Scartascini, 2010). En particular, el renacimiento
de la democracia en la gran mayora de los pases de la regin, junto con
un fuerte proceso de descentralizacin como en el caso en Bolivia y
Per, han viabilizado el aumento en los fondos asignados a polticas
sociales (Mesa-Lago y Mrquez, 2007; Faguet, 2008).
En este contexto poltico favorable, uno de los principales me-
canismos impulsores de las mejoras mencionadas han sido los PTC
(programas de transferencias condicionadas) (Mesa-Lago y Mrquez,
2007), cuyo pionero fue Progresa en Mxico en 1997 (conocido des-
pus como Oportunidades y actualmente como Prospera). A este le
siguieron iniciativas similares como Bolsa Familia en Brasil y Familias
en Accin en Colombia, entre otros de los muchos que han surgido en
varios pases de la regin, como se ilustra en el cuadro 1.1.A travs de las condicionalidades impuestas a las familias benefi-
ciarias para el otorgamiento de estos subsidios tales como las visitas
regulares a establecimientos de salud para la familia y asistencia a la
escuela para los menores, los PTC no solo han tenido efectos en
los niveles de consumo y de la pobreza, sino tambin en las tasas de
asistencia escolar y en la utilizacin de servicios preventivos de salud
materno-infantil (Fiszbein y Schady, 2009). Igualmente han tenido ex-
ternalidades positivas y efectos en objetivos no buscados, como porejemplo la reduccin de la criminalidad y la violencia (Chioda, de Mello
y Soares, 2012; Camacho y Meja 2013).
En cuanto al mercado laboral, a las polticas tradicionales se han
sumado diversos programas de capacitacin, que en algunos casos han
7/23/2019 Quienes Deciden La Politica Social Economia Politica de Programas Sociales en America Latina
25/223
INTRODUCCIN: EL ANLISIS DE REDES SOCIALES Y LA POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA | 3
CUADRO1.1
Coberturadelosprogramasdetransferenciascondicion
adasenAmricaLatinaye
lCaribe,20012010
Millonesde
habitantes
2001
2002
200
3
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Poblacin
(2010)
Bene
ficiarios/
Pob.
(2010)
Argentina
1,12
1,49
2,44
2,83
11,31
11,79
40,41
0,29
Bolivia
3,83
4,19
5,14
5,45
5,69
9,93
0,57
Brasil
21,57
21,52
37,7
0
42,30
46,13
48,41
46,41
43,29
50,72
52,39
194,95
0,27
Chile
0,19
0,4
5
0,66
0,78
0,95
1,05
1,15
1,29
1,30
17,11
0,08
Colombia
0,38
1,44
1,5
8
1,50
2,32
3,15
7,25
7,94
11,57
11,69
46,29
0,25
CostaRica
0,05
0,04
0,0
0
0,00
0,00
0,01
0,09
0,12
0,15
0,19
4,66
0,04
Ecuador
4,0
0
4,34
4,71
4,90
4,99
5,06
6,27
6,13
14,46
0,42
ElSalvador
0,06
0,11
0,23
0,40
0,51
0,57
6,19
0,09
Guatemala
1,55
2,63
3,25
14,39
0,23
Honduras
0,63
0,54
0,4
3
0,41
0,76
0,66
0,78
1,07
0,78
1,07
7,60
0,14
Jamaica
0,35
0,4
1
0,41
0,41
0,51
0,58
0,64
0,71
0,83
2,70
0,31
Mxico
15,58
21,62
21,6
2
25,00
24,50
25,00
25,00
25,25
26,05
27,25
113,42
0,24
Nicaragua
0,06
0,06
0,1
4
0,14
0,14
0,14
5,79
0,00
Panam
0,02
0,12
0,26
0,43
0,42
0,36
3,52
0,10
Paraguay
0,02
0,05
0,05
0,07
0,52
0,55
6,45
0,09
Per
0,18
0,88
1,94
2,31
2,25
2,59
29,08
0,09
RepblicaDominicana
0,77
0,85
1,22
2,84
2,93
2,98
9,93
0,30
TrinidadyTobago
0,02
0,02
0,02
0,03
0,04
1,34
0,03
Uruguay
0,31
0,31
0,32
0,33
0,74
0,76
3,36
0,23
TOTAL
38,3
45,8
66,3
74,8
82,2
91,4
96,8
100,4
124,3
129,4
531,6
0,24
Fuente:StampiniyT
ornarolli(2012).
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| ALEJANDRO BONVECCHI, JULIA JOHANNSEN, NATASHA MORALES Y CARLOS SCARTASCINI4
sido implementados como condicionalidades para el otorgamiento de
otros subsidios. Las evaluaciones de estos esfuerzos muestran efectos
positivos en trminos de generacin de empleo y de la calidad delmismo, aunque en algunos casos los valores son bastante modestos
(Ibarrarn y Rosas Shady, 2008).
Los cambios detectados en el desarrollo humano, las capacidades
productivas y la proteccin social de las poblaciones latinoamericanas
tambin se deben indudablemente a los avances de la investigacin
en el rea de polticas sociales y econmicas. De all proviene la nue-
va evidencia para un diseo ms efectivo de las polticas sociales en
cada sector y de un sistema integrado de las mismas que incluye sufinanciamiento sostenible. Estn, por ejemplo, los estudios sobre la
importancia de los PTC como mecanismos para mejorar la asignacin
y eficiencia de los presupuestos pblicos sociales (Fiszbein y Schady,
2009; Johannsen, Tejerina y Glassman, 2009); la evidencia sobre la
relevancia y altas tasas de retorno de diversas polticas focalizadas en
la primera infancia a travs de medidas nutricionales, psicosociales y
educacionales o de estimulacin cognitiva (Baker-Henningham y Lpez
Boo, 2010; Nores y Barnett, 2010); y tambin los que dan cuenta de las
innovaciones en el uso de tecnologas para difundir mensajes educa-
tivos con el fin de mejorar las decisiones de los individuos acerca del
cuidado de su salud (Blaya, Fraser y Holt, 2010; Balsa y Gandelman,
2010; Balsa, Gandelman y Porzekanski, 2010).
No obstante estos avances en la investigacin, entre los cuales
figuran los resultados de las evaluaciones de impacto realizadas en
el sector social, desafortunadamente las polticas que se han imple-mentado no siempre son las ms eficientes y efectivas, ya sea debido
a fallas en su diseo tcnico, en la definicin de su esquema de ejecu-
cin o en su implementacin operativa. En muchos casos, la forma en
que fueron ejecutadas no logr el potencial de sus efectos positivos o
incluso gener efectos negativos no esperados sobre los incentivos de
quienes reciban los beneficios, tales como el desestmulo del empleo
formal (Levy y Schady, 2013). En muchos programas sociales se siguen
presentando deficiencias de diseo tcnico u operativo que ya han sidoidentificadas y para las cuales ya existen propuestas de solucin. Es
por eso que no solo es necesario lograr un diseo tcnico adecuado
de las polticas, sino que tambin debe existir coordinacin entre las
entidades encargadas de la entrega de los diferentes servicios y bienes
7/23/2019 Quienes Deciden La Politica Social Economia Politica de Programas Sociales en America Latina
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INTRODUCCIN: EL ANLISIS DE REDES SOCIALES Y LA POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA | 5
requeridos para lograr que una intervencin llegue a la poblacin de
manera oportuna y con calidad.
La necesidad de que exista una coordinacin intersectorial efectiva,y el hecho de que los programas sociales de amplia cobertura como los
PTC generalmente cuentan con un registro detallado de sus beneficiarios
que resulta atractivo y til para otras entidades pblicas que buscan
focalizar servicios adicionales en los mismos hogares, han conducido
a que se produzcan transformaciones polticas e institucionales en el
sector social. Como resultado de ello, en algunos pases de la regin
los PTC han funcionado como piedra angular sobre la cual se han de-
sarrollado estructuras institucionales de coordinacin intersectorial depolticas sociales. Un ejemplo importante de ello son las denominadas
redes de proteccin social.Estas han sido implementadas en el m-
bito del gobierno central o incluso en otros niveles de la administracin
pblica como instancias de oferta coordinada de polticas y programas
sociales complementarios entre s, y que en su conjunto ofrecen una
proteccin social integral a la poblacin, con diversos grados de xito
en cuanto a la coordinacin intra e interinstitucional.
LA IMPORTANCIA DE LA ECONOMA POLTICA Y DEL ANLISISDE REDES SOCIALES EN LA FORMULACIN Y EJECUCIN DEPROGRAMAS SOCIALES
Aun cuando son numerosos los estudios de evaluacin de impacto de
programas particulares, son escasos los anlisis sobre el proceso dedesarrollo de las mencionadas redes de proteccin social; sobre los
mecanismos y procesos de coordinacin interinstitucional en general
en algunos casos tambin en contextos de descentralizacin; y
sobre las lecciones que han dejado acerca de los factores institucio-
nales, normativos y operativos que han aupado su xito o conducido
a su fracaso. Tampoco se ha estudiado de manera profunda y siste-
mtica la forma en que la implementacin de programas sociales y
los mecanismos de coordinacin institucional sean estos formaleso informales pueden marcar la diferencia en la efectividad operativa
e impacto de un programa social en el desarrollo.
El presente volumen constituye precisamente un intento por llenar
este vaco, pues se considera que la exploracin de estos temas es
7/23/2019 Quienes Deciden La Politica Social Economia Politica de Programas Sociales en America Latina
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| ALEJANDRO BONVECCHI, JULIA JOHANNSEN, NATASHA MORALES Y CARLOS SCARTASCINI6
crtica para que la intervencin del Estado en el rea social se torne
ms eficiente y eficaz. Para ello se requiere que las polticas sociales
estn dotadas de un entorno institucional y operativo favorable a sudiseo y adopcin, a su adecuada implementacin y a su sostenibilidad
en el tiempo. En otras palabras, si el proceso de formulacin e imple-
mentacin de polticas no est estructurado de manera que garantice
la existencia de diseos tcnicos y procesos operativos eficaces y
sostenibles lo cual exige tener en cuenta las relaciones y redes entre
actores, un mayor gasto pblico en salud no necesariamente tendr
un efecto significativo en mejorar los resultados observados en la sa-
lud de la poblacin en el momento de la implementacin1. Lo mismoocurre con las dems reas sociales. Para el caso de Per, por ejemplo,
Carranza, Chvez y Valderrama (2010) muestran cmo el aumento de
un 50% en el gasto en educacin primaria entre 1998 y 2004 no elev
el desempeo de los estudiantes, porque los incentivos de los actores
no se encontraban alineados en ese momento para mejorar la eficacia
del gasto pblico. En trminos ms generales, Ardanaz, Scartascini
y Tommasi (2011) han mostrado cmo un entorno de polticas ms
favorable est correlacionado con mejores resultados de desarrollo
humano. Por su parte, Scartascini y Tommasi (2010) ofrecen evidencia
acerca de cmo un sector pblico mejor capacitado y profesionalizado
tiende a generar mejores polticas pblicas.
Para poder explicar las caractersticas de las polticas pblicas es
necesario conocer a los actores, sus incentivos y las reglas que guan sus
interacciones. Esta es la contribucin del enfoque general de economa
poltica, que en diversas investigaciones comparadas ha mostrado quelas polticas son menos coherentes y efectivas cuando el nmero de
actores que participan en las negociaciones y decisiones es excesivo;
cuando los actores participan en el proceso en forma fragmentada y
con horizontes de corto plazo; cuando las discusiones sobre las po-
lticas tienen lugar en mbitos muy diversos, y cuando existen pocos
mecanismos de compensacin eficientes para lograr acuerdos (Lora y
Scartascini, 2010; Scartascini et al., 2011).
1 Crdenas, Meja y Olivera (2010: 103) muestran que como consecuencia de reformas polticas
que dificultaron la coordinacin entre los actores, Colombia gasta ms en salud que otrospases para alcanzar resultados similares.
7/23/2019 Quienes Deciden La Politica Social Economia Politica de Programas Sociales en America Latina
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INTRODUCCIN: EL ANLISIS DE REDES SOCIALES Y LA POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA | 7
Sobre todo cuando la naturaleza de polticas y programas es mul-
tisectorial y multinivel caso de las redes de proteccin social y de
las polticas y programas sociales especficos que las integran, suestudio exige herramientas conceptuales y metodolgicas especial-
mente adecuadas para comprender cmo los actores institucionales
se organizan y trabajan para producir programas sociales concretos
que suministran servicios especficos.
A partir de estas evidencias, los autores de esta obra combinan
los dos lentes metodolgicos complementarios ya mencionados para
producir una herramienta de investigacin innovadora. As, el anlisis
de economa polticaque estudia el proceso de formulacin e imple-mentacin de polticas pblicas (PFP) permite caracterizar la calidad de
las mismas e identificar las condiciones que las determinan. Este lente
explica el qude las polticas sociales en la prctica. Entre tanto, el
anlisis de redes socialespermite identificar la funcin que desem-
pean los actores que participan del diseo y ejecucin de las polticas
pblicas. As pues, este lente agrega informacin sobre el cmoy el
porqudetallado del proceso que subyace a los resultados observados
en trminos de la formulacin o ejecucin de las polticas sociales.
El enfoque de economa poltica resulta muy pertinente para expli-
car el entorno de las polticas mismas, es decir, de las condiciones que
favorecen su estabilidad, adaptabilidad, coherencia y eficiencia, entre
otras. Sin embargo, tal aproximacin no da cuenta necesariamente
de los detalles que subyacen al diseo o a la implementacin de una
poltica en particular, como tampoco permite explicar por qu esta se
disea e implementa de una manera u otra, o por qu son unos acto-res y no otros los que se benefician de la intervencin. El anlisis del
proceso de toma de decisiones de poltica descrito en Scartascini et
al. (2011) ilustra este punto y permite entender por qu Brasil ha tenido
polticas ms adaptables que Ecuador (BID 2005); por qu existe tanta
inestabilidad de polticas en Argentina (Spiller y Tommasi, 2011); por
qu el empleo pblico tiende a ser una moneda de cambio en Para-
guay (Molinas, Prez Lin y Hallerberg, 2010); y por qu Uruguay se
caracteriza por tener marcados ciclos electorales en su gasto pblico(Moraes, Chasquetti y Bergara, 2010), entre otros fenmenos. Sin em-
bargo, no permite explicar en detalle por qu una determinada poltica
de proteccin social no fue aprobada por el Congreso como haba sido
diseada; o por qu una poltica de vacunacin no lleg a todos los
7/23/2019 Quienes Deciden La Politica Social Economia Politica de Programas Sociales en America Latina
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| ALEJANDRO BONVECCHI, JULIA JOHANNSEN, NATASHA MORALES Y CARLOS SCARTASCINI8
supuestos beneficiarios; o por qu un hospital termin construyndose
en una localidad y no en otra, entre otras situaciones.
Ms especficamente, el anlisis general del PFP permite dilucidarque en Bolivia, por ejemplo, el grado de coordinacin y eficiencia de
las polticas pblicas es bajo, y que la calidad de la implementacin
es intermedia, tal y como se registra en este libro. Asimismo, permite
determinar cules son los factores que explican la calidad de los recur-
sos humanos, el proceso de planificacin del uso de recursos pblicos
y la distribucin de carteras, como se hace en estudios ms detallados
sobre el PFP en ese mismo pas como el de Scartascini y Stein (2003)2.
Sin embargo, es solo mediante el anlisis de redes que se puededilucidar quines son los actores especficos que participan del diseo
e implementacin de las polticas sociales. El principal valor agregado
de un enfoque de anlisis de redes sociales (ARS) radica en que permite
identificar a los participantes del proceso de diseo y/o de ejecucin
de las polticas y programas; establecer la naturaleza de las relaciones
que los vinculan; ponderar la funcin y la importancia de cada actor, y
analizar la estructura de la red y sus efectos sobre su propio funciona-
miento. Todas estas tareas son cruciales para terminar de especificar
las configuraciones sectoriales del proceso de las polticas pblicas,
tanto en su formulacin como en su implementacin.
ENTENDER LAS REDES DE ACTORES EN LA EJECUCIN PASA PORENTENDER AQUELLAS EN LA FORMULACIN
En una primera instancia, los autores de este libro realizaron los
estudios de caso sobre la implementacin de programas sociales en
Bolivia y Per, que aqu se presentan combinando las dos perspectivas
metodolgicas mencionadas. Sin embargo, pronto se hizo evidente que
no era posible comprender plenamente la operacin de los programas
sociales y de las redes de actores particulares que se conforman a su
alrededor en la fase de ejecucin, si al mismo tiempo no se investi-
gaba el proceso de formulacin y diseo previo de estas polticas yprogramas. La razn es que las polticas pblicas surgen de procesos
2 Resumido en parte en Hallerberg, Scartascini, y Stein (2010).
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INTRODUCCIN: EL ANLISIS DE REDES SOCIALES Y LA POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA | 9
decisorios que involucran a una multiplicidad de actores polticos
y sociales que interactan en escenarios variados y que a menudo
buscan resolver en el diseo problemas que se supone surgirn en laimplementacin de los programas. De ah que la capacidad inicial de
las polticas para producir resultados positivos depende en parte de
la calidad del proceso a travs del cual estas se definan, se debatan y
se aprueben, y de la forma en que all acten e interacten los actores
sociales e institucionales.
A partir de esta constatacin, se tom la decisin de hacer un es-
tudio sobre la formulacin de polticas sociales en el gobierno central
de Bolivia usando el mismo enfoque combinado de redes sociales yeconoma poltica.
La seleccin de los pases y programas de los estudios de caso
responde al propsito de cumplir con los objetivos relacionados con
la inquietud metodolgica acerca de la combinacin de los dos enfo-
ques mencionados, y a la intencin de abarcar todo el proceso desde
la formulacin de polticas hasta su ejecucin entre varios sectores y/o
niveles administrativos del gobierno. En ese sentido, cabe advertir que
los estudios de caso incorporados en esta obra no fueron concebidos
como parte de una investigacin de alcance regional, y por lo tanto
no deben considerarse como representativos de patrones regionales o
subregionales. Son ms bien ilustraciones del uso de la metodologa
de anlisis de redes sociales en diferentes escenarios particulares,
tanto de la formulacin de polticas como de la implementacin de
programas sociales. As pues, el esfuerzo se orienta a ejemplificar la
productividad del instrumento del anlisis de redes para entender a losactores, sus relaciones y la manera en que estos influyen en el xito o
fracaso de las polticas pblicas y programas sociales.
ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL LIBRO
Este volumen est estructurado en siete captulos, incluido el presente,
donde se discute el valor de los enfoques de economa poltica y anlisisde redes sociales para efectos de la formulacin de polticas sociales
en Amrica Latina. En el captulo 2 se presentan los fundamentos te-
ricos para el anlisis de la economa poltica de las polticas pblicas,
y se identifica su utilidad para la investigacin y la planificacin de
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| ALEJANDRO BONVECCHI, JULIA JOHANNSEN, NATASHA MORALES Y CARLOS SCARTASCINI10
intervenciones en el rea social. All se introduce el modelo general
del proceso de formulacin e implementacin de polticas pblicas
(PFP) con sus principales nociones y usos. Este anlisis se expandeen el captulo 3, donde se presentan los fundamentos tericos para el
anlisis de las polticas sociales, para lo cual se combinan las pers-
pectivas del modelo del PFP con el anlisis de redes sociales. Como
resultado de esta combinacin, se ofrece una versin ms especfica
del modelo del PFP, pensada para analizar la dinmica de las polticas
pblicas en sectores particulares de la poltica social. Con esta especi-
ficacin del modelo se define a los actores principales de los sectores
de salud, educacin, trabajo, proteccin social contributiva (seguridadsocial) y no contributiva (asistencia social), y se describen sus incenti-
vos generales para la accin. Por ltimo se completa la especificacin
del modelo, analizando las condiciones bajo las cuales cada sector de
poltica social puede operar a travs de sus redes sociales particulares.
En el captulo 4 se propone una aproximacin metodolgica deta-
llada al anlisis de redes sociales (ARS). Este tipo de anlisis ha tenido
un desarrollo importante en las ltimas dcadas como herramienta
para comprender las relaciones entre actores dentro de las estructuras
sociales. No obstante el hecho de que la naturaleza de tales relaciones
es variable lazos afectivos, flujos de informacin o intercambios de
recursos, es posible analizar sus distintos contenidos de manera
sistemtica. Ciertamente no todos los actores dentro de una red tie-
nen la misma importancia y poder; es por ello que la comprensin
de esas diferencias sirve para ayudar a identificar cmo estos actores
intervienen en direcciones determinadas. En este captulo se realizauna resea terica y metodolgica de las propiedades ms importan-
tes del ARS, prestando especial atencin a las llamadas medidas de
centralidad y al anlisis visual de redes, como lo usa, por ejemplo, la
metodologa NetMap.
En el captulo 5 se presenta el estudio de caso sobre la coordina-
cin entre ministerios y otras entidades del rea social en el proceso
de formulacin de polticas sociales en el nivel central del gobierno de
Bolivia, desde la perspectiva del anlisis de redes sociales. Segn loestablecido en las normativas, el diseo institucional formal de este
proceso est orientado a generar una intensa coordinacin entre los
ministerios del rea social bajo la conduccin poltica ltima de la
Presidencia y la Vicepresidencia del Estado. Sin embargo, el anlisis
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INTRODUCCIN: EL ANLISIS DE REDES SOCIALES Y LA POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA | 11
de las redes efectivas de relaciones de produccin y circulacin de
ideas e informacin, transferencia de recursos econmicos, autoridad
institucional y poder poltico muestra que la coordinacin interminis-terial en la prctica es escasa, y que el proceso de las polticas sociales
se encuentra coordinado polticamente de manera compartida por el
vrtice del gobierno y las organizaciones de base.
En el captulo 6 se realiza un anlisis comparativo de los estudios
de caso de Bolivia y Per, esta vez enfocados en la fase de ejecucin
operativa de los programas sociales. En el caso boliviano, con la me-
todologa NetMap se analiza la estructura de la red que se configura
en el proceso de implementacin del programa Desnutricin Cero enlos mbitos central, regional y municipal de gobierno. Tal metodologa
fue aplicada en forma participativa con actores en los tres niveles, ana-
lizando en mayor detalle los casos de dos municipios con caracters-
ticas opuestas en cuanto al xito de la implementacin del programa.
El anlisis de redes en este caso muestra cmo estas diferencias en
la implementacin se dejan explicar a travs de las caractersticas y
diferencias en los tipos de actores involucrados, sus caractersticas e
interrelaciones.
En el caso peruano se realiz un anlisis institucional del programa
nacional de transferencias monetarias condicionadas JUNTOS, para lo
cual tambin se emple NetMap. Aqu se estudiaron las dinmicas de
coordinacin intra e interinstitucionales del programa para determinar
cules son las caractersticas de coordinacin interna y externa que
configuran la implementacin de esta iniciativa multisectorial en sus
diferentes niveles operativos.El anlisis de estos dos casos aporta por lo menos tres enseanzas
importantes para el estudio de la economa poltica de la implementa-
cin de programas sociales que involucran distintos sectores o niveles
de gobierno. La primera concierne a la naturaleza de las prestaciones
de los programas; la segunda se refiere a la naturaleza de los actores
con posiciones de liderazgo en los mismos; y la tercera tiene que ver
con el papel de los actores no estatales en la coordinacin para la im-
plementacin de los programas, ya sea entre niveles administrativos delgobierno o entre sectores en un mismo nivel. Adems, ambos estudios
contienen lecciones sobre las posibles limitaciones metodolgicas de
NetMap como herramienta de recoleccin participativa de datos que
incluye la aplicacin de mtodos de visualizacin.
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| ALEJANDRO BONVECCHI, JULIA JOHANNSEN, NATASHA MORALES Y CARLOS SCARTASCINI12
Finalmente, en el captulo 7 se extraen algunas conclusiones ba-
sadas en la articulacin entre la teora de la economa poltica de las
polticas sociales introducidas en los captulos 2 y 3, y los hallazgosempricos de los anlisis de redes sociales reportados en los captulos 5
y 6. Los actores clave, as como los patrones y desafos de coordinacin
identificados en los anlisis de las redes de formulacin e implemen-
tacin de polticas sociales en Bolivia y Per, son consistentes con lo
esperado segn la naturaleza de los costos de transaccin inherentes
a la organizacin y al suministro del tipo de prestaciones de los pro-
gramas sociales investigados.
Ciertamente los procesos decisorios por medio de los cuales operanestos programas podran mejorar su institucionalizacin y su eficiencia.
No obstante, el anlisis de redes muestra que all donde la teora de
la economa poltica de las polticas sociales identifica problemas de
institucionalizacin e ineficiencias, las redes sociales en la prctica
desarrollan respuestas orientadas a satisfacer, aun cuando de manera
menos eficiente, los objetivos funcionales de los programas sociales.
Por ltimo, en este captulo final se reflexiona sobre las limitaciones
que entraa la realizacin de anlisis de redes sociales sobre programas
sociales y se plantea una agenda de investigacin diseada para cerrar las
brechas de informacin hoy existentes en esta rea de poltica pblica.
En su conjunto, esta obra apunta a realizar dos tipos de contribu-
ciones. Por una parte, el libro presenta aportes de carcter terico y
metodolgico orientados a proporcionar herramientas para el estudio
de la economa poltica de las polticas sociales desde la perspectiva
del anlisis de redes sociales. Estas herramientas permiten identificarcon precisin a los actores, sus recursos y formas de interaccin, y las
consecuencias que todo ello tiene sobre la formulacin e implemen-
tacin de polticas. Los lectores interesados en estas cuestiones pue-
den concentrarse en los captulos 2, 3 y 4 para la revisin y discusin
de esas herramientas, y en el captulo 7 para obtener un panorama
sinttico sobre la productividad de su utilizacin en las investigacio-
nes empricas aqu reunidas. Por otra parte, se busca ejemplificar la
productividad de los enfoques tericos y metodolgicos propuestospara la investigacin emprica a travs de aportes analticos dirigidos
a identificar las redes sociales que definen el diseo y la implemen-
tacin de diferentes tipos de programas sociales, y los efectos que
estas redes tienen sobre la economa poltica y el xito o fracaso de
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INTRODUCCIN: EL ANLISIS DE REDES SOCIALES Y LA POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA | 13
las polticas sociales correspondientes en los pases de Bolivia y Per.
Los lectores interesados en estos aspectos pueden concentrarse en
los captulos 5, 6 y 7.Es de esperar que las contribuciones analticas y metodolgicas,
en combinacin con el uso de ejemplos especficos de polticas y pro-
gramas en la regin, contribuyan a incrementar la eficiencia, eficacia y
sostenibilidad de las polticas pblicas en el rea social.
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2
La economa poltica de
las polticas pblicas1
Carlos Scartascini
MS ALL DEL PLANIFICADOR SOCIAL: LOS DETERMINANTESDE LA POLTICA SOCIAL
El auge de los programas sociales dentro de la poltica pblica de los
pases de Amrica Latina y el Caribe descrito en el captulo anterior
se relaciona principalmente con cambios ocurridos en los procesos
polticos. El renacer de la democracia en la mayor parte de la regin,
y el fuerte proceso de descentralizacin poltica que lo acompa en
varios casos, han dado origen a aumentos sustanciales en los fondos
asignados a las polticas sociales. Entre 1990 y 2011, el gasto social
creci en ms de un 100% en trminos per cpita y en ms de un 50%en trminos del PIB, aunque muestra ser fuertemente procclico con
respecto al producto en este perodo (CEPAL, 2013). Recientemente,
el giro hacia la izquierda registrado en los gobiernos de Amrica Lati-
na parecera explicar aumentos sustanciales de recaudacin que han
permitido financiar este mayor gasto social (Machado, Scartascini y
Stein, 2013).
1 Este captulo se basa en un trabajo anterior del autor con varios colegas, segn se cita opor-tunamente. Principalmente toma prestado el marco metodolgico descrito en ms detalle en
BID (2005) y en Scartascini et al. (2011), el cual fue desarrollado originalmente por Spiller yTommasi (2003). El crdito debe darse a dichas obras.
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| CARLOS SCARTASCINI16
Por otra parte, las instituciones polticas existentes en la regin
parecen afectar fuertemente los incentivos de los polticos para proveer
mayor gasto social bajo la forma de transferencias. La evidencia indicaraque aquellos pases que cuentan con sistemas de eleccin proporcio-
nales tienden a tener un sector pblico ms grande que aquellos donde
los representantes son elegidos en distritos uninominales siguiendo
la regla de mayora. Asimismo, en aquellos sistemas proporcionales
de eleccin en distritos donde se eligen mltiples representantes se
tiende a favorecer mayores transferencias y gasto social (Persson y
Tabellini, 2003; Milesi-Ferreti, Perotti y Rostagno, 2002; Crain y Scar-
tascini, 2002). El movimiento en la regin hacia sistemas electoralesms fragmentados permite explicar parte del cambio producido en las
ltimas dcadas (Lora y Scartascini, 2010; Scartascini, 2011). Finalmen-
te, la incorporacin de instituciones presupuestarias que favorecen al
Poder Ejecutivo frente al Legislativo y reducen la separacin de las
ramas parece disminuir los incentivos del Presidente para mantener
un sector pblico reducido. Bsicamente, el que exista un mayor poder
para controlar la asignacin del gasto genera incentivos para aumentar
dicho gasto direccionado (Ardanaz y Scartascini 2014).
Ms all de las comparaciones generales, las diferencias en los tipos
de polticas que se introducen (tanto entre pases como entre reas
de poltica en un mismo pas) pueden ser sustanciales y mayores de
lo que las diferencias institucionales permitiran explicar. La razn hay
que buscarla entonces en el marco del PFP (proceso de formulacin e
implementacin de polticas pblicas).
Por ejemplo, tal y como se describe de manera pormenorizada enBID (2005), a principios del siglo XXI Brasil y Ecuador no solo contaban
con instituciones polticas similares que los caracterizaban como los
pases con los sistemas de partidos ms fragmentados de la regin,
sino que adems compartan otras caractersticas importantes. Sin em-
bargo, mientras que en Brasil haba polticas pblicas razonablemente
buenas, en Ecuador eran deficientes, ya que los presidentes a menudo
se encontraban batallando por su supervivencia poltica (BID, 2005).
En cuanto a las diferencias dentro de un pas determinado, al estu-diar la economa poltica de las polticas que afectan la productividad,
Aninat et al. (2010) demuestran cmo en Chile una nacin que ha
avanzado por encima del promedio de la regin se han registra-
do reformas exitosas (entre ellas el establecimiento de un tribunal
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LA ECONOMA POLTICA DE LAS POLTICAS PBLICAS | 17
antimonopolios y la reforma del servicio civil), otras que lo han sido
menos (como las referentes a la educacin y a la gobernanza corpo-
rativa), y casos donde los resultados han sido mixtos (como el de lasregalas de las empresas mineras).
La razn de que existan dichas diferencias entre pases y dentro
de ellos radica en el hecho de que las polticas pblicas no son meros
objetos de eleccin de un planificador social. Surgen ms bien de un
proceso de toma de decisiones que involucra a una multiplicidad de
actores polticos que interactan en una variedad de escenarios. Por
lo tanto, el potencial de las medidas de poltica de arrojar resultados
positivos depender de la calidad del proceso de formulacin e im-plementacin a travs del cual se debatan, se aprueben y se ejecuten.
Aun las mejores ideas pueden no dar los frutos esperados si el proceso
de gestacin no es adecuado, como se pretende mostrar a lo largo del
presente volumen.
Por consiguiente, es importante no solamente determinar cules
son las polticas que podran resultar efectivas para contrarrestar
un problema particular y evaluar su diseo y contenido especficos,
sino tambin analizar su proceso de implementacin posterior. Esto
requiere describir el juego poltico o PFP (proceso de formulacin e
implementacin de polticas). Se trata de comprender el proceso fun-
damental que moldea las polticas, que las impulsa desde la idea hasta
la implementacin, y que las sostiene o no a lo largo del tiempo. Las
polticas que en ltimas se adopten dependern precisamente de esta
dinmica, que a su vez le imprime algunas caractersticas comunes a
las polticas pblicas y determina en gran medida su posibilidad dexito. Por ejemplo, el juego poltico puede contribuir a la estabilidad
de las polticas pblicas o a producir vaivenes marcados. Mientras que
la estabilidad permitira generar credibilidad y formar capacidades, los
vaivenes causados usualmente por cambios de administracin
produciran el efecto contrario. Es por ello que los inversionistas se
abstienen de colocar sus recursos all donde se corra el riesgo de que
se produzcan cambios inesperados.
Asimismo, el juego poltico puede, o bien facilitar la adaptabilidad delas polticas (frente a estados de necesidad como un shock econmico
o a la evidencia de que determinadas medidas estn fallando) o generar
una rigidez excesiva. Por ltimo, las caractersticas de esta dinmica
pueden producir polticas que promuevan el bienestar pblico (tales
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| CARLOS SCARTASCINI18
como las campaas de vacunacin o de salud en general) o aquellas que
beneficien a intereses privados particulares (grupos de presin como
sindicatos de trabajadores o empleados, o como ciertos gremios eco-nmicos). En resumen, los procesos de formulacin e implementacin
de polticas pueden afectar la naturaleza y la calidad de las polticas
pblicas en diversas dimensiones durante su diseo y ejecucin, y con
ello las posibilidades de desarrollo econmico y social de los pases,
por lo cual es fundamental entender su funcionamiento.
La evidencia indica que los pases con mejores procesos de for-
mulacin e implementacin de polticas pblicas obtienen mejores
resultados en trminos de crecimiento econmico e indicadores dedesarrollo humano. Este PFP se evala en trminos de seis caracters-
ticas deseables de las polticas pblicas: (i) estabilidad (que mide la
capacidad que tienen los sistemas polticos para mantener en su lugar
aquellas que funcionan), (ii) adaptabilidad(que mide la capacidad de
los pases para cambiarlas cuando no funcionan), (iii) coordinacin
y coherencia (que mide su acoplamiento entre reas de gobierno),
(iv) implementacin y cumplimiento de la normatividad(que mide la
disposicin de ejecutar y hacer cumplir las regulaciones); (v) eficiencia
(que mide si tienden a ser eficientes o no) y (vi) correspondencia con
el inters pblico(que mide si favorecen a solo unos grupos o a la
sociedad en general).
En las democracias latinoamericanas, el PFP ocurre en sistemas
polticos donde la variedad de actores involucrados abarca desde el
Presidente hasta los electores en pequeas comunidades rurales, pasan-
do por miembros del Congreso, jueces, formadores de opinin pblica,funcionarios en diferentes niveles administrativos, sindicatos, gremios
empresariales, organizaciones no gubernamentales y movimientos
sociales. La compleja interaccin de estos actores est influenciada
por las instituciones y las prcticas polticas de cada pas, ya que estas
afectan los papeles e incentivos de cada cual, as como las caracters-
ticas de los escenarios en los cuales interactan y la naturaleza de las
transacciones en que se involucran.
El inters por entender plenamente los PFP es relativamente reciente,aunque ya ha demostrado ser de gran utilidad. Por ejemplo, los estudios
de caso compilados en Scartascini et al. (2011) permiten entender las
caractersticas de las polticas pblicas en diferentes pases y, a partir
de su lectura comparada, explicar las diferencias entre los mismos.
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LA ECONOMA POLTICA DE LAS POLTICAS PBLICAS | 19
La riqueza del mtodo hace posible establecer diferencias inclusive
entre pases con instituciones formales similares (Brasil y Ecuador), y
tambin dentro de reas de poltica de un mismo pas (como puede
ser el caso de Brasil entre las polticas de ajuste macroeconmico y
las de inversin en infraestructura).
El anlisis que surge de estudiar los determinantes fundamenta-
les del PFP ha permitido tambin explicar las diferencias para grupos
amplios de pases en trminos de la calidad de las polticas pblicas.
Como se puede observar en el grfico 2.1, aquellos que cuentan conmejores PFP identificados segn los resultados agregados en trminos
de las caractersticas deseables de sus polticas pblicas (estabilidad,
adaptabilidad, etc.)obtienen los mejores resultados: mayor acceso
a crdito, un sistema impositivo ms neutro, y mayor neutralidad en la
asignacin de subsidios gubernamentales, entre otros2. En el grfico 2.1,
en el eje horizontal se evala a los pases segn sus capacidades, mien-
tras que en el eje vertical se hace de acuerdo con las caractersticas
deseables de sus polticas pblicas.
2 En Scartascini y Tommasi (2010), as como en Mecikovski, Scartascini y Tomassi (2009) se
explican en detalle las variables utilizadas.
GRFICO 2.1 Resultados del PFP y calidad de las polticas pblicas
2,5
5,0
3,0
3,5
4,0
4,5
Calidadd
e
las
polticas
pblicas
Capacidades en el PFP
0 1 2 3 4
Resto del mundo Paises de Amrica Latina
Fuente: Scartascini y Tommasi (2010).
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| CARLOS SCARTASCINI20
Asimismo, aquellos pases que cuentan con mejores PFP logran
un mayor impacto a travs de sus polticas sociales. Por ejemplo, los
resultados reportados en Scartascini, Stein y Tommasi (2009) muestranque si el PFP no est estructurado de manera que asegure la sosteni-
bilidad de las polticas en el tiempo, un mayor gasto en salud no tiene
un efecto significativo en mejorar la expectativa de vida. Tal y como se
desprende del grfico 2.1 y se identifica con precisin en la siguiente
seccin, no todos los pases tienen polticas de calidad similar.
LA CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA3
Los factores que inciden en el PFP, como son la cantidad de actores
que participan del proceso de decisiones, sus incentivos, y las rela-
ciones que determinan sus interacciones, definen la calidad de las
polticas pblicas. Por ejemplo, en pases donde existen numerosos
actores a cargo de la toma de decisiones, y donde cada uno de ellos
tiene determinados incentivos para obtener ganancias o beneficios de
corto plazo, ser muy difcil que se generen polticas cuyos beneficios
se materialicen en el largo plazo.
En el caso de Amrica Latina y el Caribe, los PFP son muy diversos
y por ello sus resultados para cada pas tambin lo son. Sin embargo,
la regin posee algunas caractersticas comunes: acusa retraso vis vis
diversas regiones del mundo en las seis caractersticas deseables de
las polticas arriba mencionadas (estabilidad, adaptabilidad, coordina-
cin y coherencia, implementacin y cumplimiento de la normatividad,eficiencia y correspondencia con el inters pblico), y por consiguiente
en el ndice que los agrupa y que promedia los seis componentes.
En el caso de este ltimo, los puntajes de Amrica Latina y el Caribe
apenas si superan a los de frica Subsahariana y los del Sur de Asia.
Adems, el valor absoluto del ndice es bajo y, ya que ni siquiera llega
a 2 en una escala de 04. En el grfico 2.2 se resume esta informacin.
Si se observan los componentes individuales del ndice, el panora-
ma no mejora sustancialmente. Esto se evidencia en el cuadro 2.1, enel cual se resume el ranking por regin. La brecha es particularmente
3 Esta seccin est basada en su totalidad en Franco Chuaire y Scartascini (2014). Dicho docu-
mento puede consultarse para mayores detalles sobre la construccin de los ndices.
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LA ECONOMA POLTICA DE LAS POLTICAS PBLICAS | 21
acentuada en el aspecto de coordinacin y coherencia, con el cual
se mide la capacidad de mltiples actores que se desempean en el
mismo campo de poltica para sincronizar sus acciones e implemen-
tarlas de manera coherente. Esto no debe sorprender, dado que desde
hace tiempo se evidencia que en Amrica Latina y el Caribe los varios
ministerios y niveles de gobierno suelen tener dificultades para comu-
nicarse unos con otros, y que a menudo diferentes agencias oficiales
persiguen un mismo objetivo de manera simultnea (BID, 2005; Stein
y Tommasi, 2007). La medicin de la implementacin y cumplimiento
de la normatividad de las polticas y de su eficiencia arroja resultados
similares, lo que tampoco constituye una novedad: tradicionalmentese ha considerado que la regin no se caracteriza precisamente por el
cumplimiento de las normas y los reglamentos. Por ejemplo, se registra
una marcada evasin tributaria, las auditoras son raras (Corbacho,
Fretes y Lora, 2013) y en escasas ocasiones se vigila el cumplimiento de
las regulaciones laborales (Ronconi, 2010). La eficiencia de las polticas
pblicas tambin es problemtica. Por ejemplo, los fuertes aumentos
del gasto en educacin no han arrojado mejores resultados, como se
ha demostrado en investigaciones previas tanto especficas por pas(Carranza, Chvez y Valderrama, 2019) como en anlisis comparativos
(OCDE, 2009).
Por otro lado, Amrica Latina y el Caribe exhiben resultados
relativamente mejores en materia de correspondencia con el inters
GRFICO 2.2 ndice de polticas en las regiones del mundo
10 2 3 4
Pases de altos ingresos OCDE
Asia del Este y el Pacfico
Europa y Asia Central
Oriente Medio y Norte de frica
Amrica Latina y el Caribe
frica subsahariana
Asia del Sur
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de Franco Chuaire et al. (2013).
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| CARLOS SCARTASCINI22
CUADRO2.1
Rankingdelascaracterstica
sdeseablesdelaspolticas
pblicasporregin
Caractersticasdelaspolticas
Regin
Estabilidad
Adaptabilidad
Coordinacin
y
coherencia
Implementacin
ycumplimiento
dela
normatividad
Eficienc
ia
Correspondencia
conelinters
pblico
ndicede
pol
ticas
PasesdealtosingresosOCDE
1
1
1
1
1
1
1
AsiadelEsteyel
Pacfico
3
2
2
2
2
4
2
EuropayAsiaCen
tral
2
3
4
3
4
5
3
OrienteMedioyN
ortede
frica
6
6
3
4
3
2
4
AmricaLatinayelCaribe
4
4
5
5
5
3
5
fricaSubsaharia
na
5
7
7
6
6
6
6
AsiadelSur
7
5
6
7
7
7
7
Fuente:FrancoChua
ireyScartascini(2014).
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LA ECONOMA POLTICA DE LAS POLTICAS PBLICAS | 23
pblico. Esto seala que las polticas de la regin tienden a promover
el bienestar general y la inversin en bienes pblicos ms a menudo
que en otras regiones. Lo anterior puede ser consecuencia de fuertesinversiones realizadas para intentar reducir la pobreza a travs de ex-
tensos programas de proteccin social (Moreno, 2011; Levyy Schady
2013). Desafortunadamente, incluso aqu la brecha sigue siendo pro-
funda, dado que el puntaje promedio del ndice se sita por debajo de
la media del indicador. Esto significa que, en trminos generales, las
polticas todava tienden a canalizar beneficios privados hacia ciertos
individuos, facciones o regiones, y no a favor del inters pblico. Si bien
los cambios recientes en la composicin ideolgica de los gobiernospuede haber ayudado (CaroyStein, 2013), otras restricciones institu-
cionales que favorecen el statu quo como la asignacin de escaos
en el Congreso, que no corresponde adecuadamente a la cantidad de
poblacin parecen ser ms permanentes (Ardanazy Scartascini, 2013).
Como era de esperar, no todos los pases en la regin muestran los
mismos resultados, mientras que el promedio regional oculta impor-
tantes diferencias entre pases. En el grfico 2.3 se presenta el ndice
de las polticas pblicas promedio a nivel de pas.
GRFICO 2.3 ndice de polticas en los pases de Amrica Latina y el Caribe
10 2 3 4
Chile
Uruguay
Costa Rica
Brasil
Mxico
Colombia
El Salvador
Jamaica
Per
Guyana
Panam
Rep. Dominicana
Argentina
Bolivia
NicaraguaHonduras
Ecuador
Guatemala
Venezuela, RB
Paraguay
Hait
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de Franco Chuaire et al. (2013).
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| CARLOS SCARTASCINI24
En el grfico 2.3 se observa que Chile, Uruguay, Costa Rica y Brasilocupan los primeros lugares en la egin en trminos del ndice de
polticas, mientras que en pases como Hait, Paraguay, Venezuela y
Guatemala dichos trminos son bastante deficientes.
Al comparar los grficos 2.2 y 2.3, es fcil observar que mientras
los pases en la parte inferior de la distribucin muestran resultados
inferiores al promedio de cualquier regin, un puado de naciones en
la parte alta se compara favorablemente con el promedio de pases
de altos ingresos. Esta visin se refuerza llevando a cabo un anlisis
de clster en el que se incorporan todos los pases en la muestra, y
clasificando los tres clsteres resultantes como alto, medio y bajo.
En el cuadro 2.2 se presenta un resumen del lugar que ocupan los
pases de ALC en ese anlisis. Mientras que Chile, Costa Rica y Uruguay
se ubican en el grupo de alta calidad de las polticas pblicas, Hait,
Paraguay y Venezuela, entre otros, aparecen en el grupo de menor ca-
lidad, junto a la mayora de pases del frica Subsahariana.En el cuadro 2.3 se presenta la informacin desagregada por pas
y segn las caractersticas de las polticas a ser medidas. Para faci-
litar las comparaciones, y a la luz de BID (2005), se utiliza la misma
tcnica de anlisis de clster, aunque esta vez se incluyen solamente
CUADRO 2.2 Ranking de pases de Amrica Latina y el Caribe: muestramundial de anlisis de clster
Categora (segn el anlisis de clster de la muestramundial usando el ndice de Polticas)
Alta Media Baja
Chile Argentina Bolivia
Costa Rica Brasil Ecuador
Uruguay Colombia Guatemala
Repblica Dominicana Hait
El Salvador Honduras
Guyana Nicaragua
Jamaica Paraguay
Mxico Venezuela
Panam
Per
Fuente: Franco Chuaire y Scartascini (2014).
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LA ECONOMA POLTICA DE LAS POLTICAS PBLICAS | 25
CUADRO2.3
C
aractersticasdeseablesdelaspolticaspblicas:an
lisisdeclster
Pas
Estabilidad
Adaptabilidad
Coordinaciny
coherencia
Imp
lementaciny
cum
plimientode
lanormatividad
Eficiencia
Correspondencia
conelinters
pblico
ndicede
polticasa
Argentina
Medio
Medi
o
Medio
Bajo
Medio
Bajo
Me
dio
LasBahamas
Altob
Altob
Belice
Altob
Mediob
Bolivia
Bajo
Medi
o
Bajo
Medio
Bajo
Bajo
Bajo
Brasil
Alt