Post on 22-Aug-2020
transcript
Promoviendo una vida saludable en A
mérica Latina y el C
aribeBonilla-C
hacín
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de intervenciones multisectoriales para la prevención de factores de riesgo de
enfermedades no transmisibles
María Eugenia Bonilla-Chacín Salud, Nutrición y Población
Región de América Latina y el Caribe Banco Mundial
D I R E C C I O N E S E N D E S A R R O L L ODesarrollo Humano
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el CaribeGobernanza de intervenciones multisectoriales para la prevención de factores de riesgo de enfermedades no transmisibles
María Eugenia Bonilla-Chacín Salud, Nutrición y Población Región de América Latina y el Caribe Banco Mundial
D I R E C C I O N E S E N D E S A R R O L L ODesarrollo Humano
© 2014 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) / El Banco Mundial
1818 H Street NW
Washington DC 20433
Teléfono: 202-473-1000
Internet: www.worldbank.org
Este trabajo fue publicado originalmente inglés por el Banco Mundial como Promoting Healthy Living in Latin America and the Caribbean:. Governance of Multisectoral Activities to Prevent Risk Factors for Noncommunicable Diseases en 2014. En caso de alguna discrepancia, el idioma original gobernará.
Este material es producto del staff del Banco Mundial con contribuciones externas. Los hallazgos, interpre-taciones y conclusiones expresadas en el material no reflejan necesariamente la visión del Banco Mundial, su Consejo de Directores Ejecutivos, o los gobiernos que representan.
El Banco Mundial no garantiza la precisión de los datos incluidos en este material. Los límites, colores y denominaciones, y otra información reflejada en cualquier mapa dentro del material no implican ningún tipo de juicio de parte del Banco Mundial en lo referente a la situación legal de cualquier territorio o el respaldo o aceptación de tales límites.
Derechos y Permisos
El material contenido en esta obra esta sujeto a los derechos del autor. El Banco Mundial alienta la disemi-nación de su conocimiento; este material puede ser reproducido, en su totalidad o en parte para propósitos no comerciales, siempre y cuando se atribuya plenamente la autoría del material.
Cualquier información sobre derechos y licencias, incluyendo los derechos de subsidiarios, debe ser solici-tada a Publicaciones del Banco Mundial, El Grupo del Banco Mundial, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2422; e-mail: pubrights@worldbank.org.
Reconocimiento – La obra debe citarse de la siguiente manera: Este trabajo fue publicado originalmente en inglés por el Banco Mundial como Promoting Healthy Living in Latin America and the Caribbean:. Governance of Multisectoral Activities to Prevent Risk Factors for Noncommunicable Diseases / María Eugenia Bonilla-Chacín. En caso de alguna discrepancia, el idioma original gobernará.
Fotos de cubierta: Olga Sarmiento
Diseño de la cubierta: Naylor Design
Coordinación de producción: Evelyn Rodríguez
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe v
Agradecimientos xiiiInformación sobre los autores xvAbreviaturas xix
Resumen Ejecutivo 1 María Eugenia Bonilla-Chacín
La carga sanitaria y económica de las enfermedades no transmisibles 1
Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe 3Experiencia internacional en intervenciones multisectoriales
para prevenir factores de riesgo sanitario: Superando los retos de gobernabilidad involucrados en su diseño e implementación 4
Intervenciones multisectoriales para prevenir los factores de riesgo para la salud en América Latina y el Caribe— La agenda inconclusa 10
Notas a final del capítulo 22Referencias 22
Introducción 25Notas a final del capítulo 28Referencias 28
Capítulo 1 Enfermedades no transmisibles en América Latina y el Caribe 29
María Eugenia Bonilla-Chacín
¿Quiénes son los más afectados? 34Diferencias entre hombres y mujeres en los índicesde mortalidad por las ENT 38Notas a final del capítulo 39Referencias 39
Contenido
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
vi Contenido
Capítulo 2 Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe 41
María Eugenia Bonilla-Chacín
Factores subyacentes 41Factores de riesgo conductuales modificables 44Factores de riesgo intermedios 60Notas a final del capítulo 68Referencias 68
Capítulo 3 Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el Caribe 73
Edmundo Murrugarra y María Eugenia Bonilla-Chacín
Gastos de salud de bolsillo y catastróficos de los hogares asociados con las ENT 73
Enfermedades no transmisibles y resultados del mercado de trabajo: Evidencia de países latinoamericanos seleccionados 80
El costo económico de las ENT para los sistemas de salud en la región 87
Notas a final del capítulo 88Referencias 89
Capítulo 4 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 91
Claudia Trezza y María Eugenia Bonilla-Chacín
El papel del sector salud 93Intervenciones multisectoriales para prevenir
los factores de riesgo 93Intervenciones para promover regímenes
alimentarios saludables 95Intervenciones para promover la actividad física 105Intervenciones comunitarias para promover regímenes
alimentarios saludables e incrementar la actividad física 110Políticas para el control del tabaco 115Prohibición del consumo de tabaco en lugares públicos—
regulación 117Políticas de control al abuso del alcohol 122Limitación del horario de venta de alcohol—Regulación 126Notas a final del capítulo 131Referencias 132
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Contenido vii
Capítulo 5 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 141
María Eugenia Barbieri por el Ministerio de Salud de la Nación Argentina; Olga L. Sarmiento, Adriana Díaz del Castillo y Ethel Segura Durán; Evelyne Rodríguez; Amanda Sica, Franco González Mora, Winston Abascal y Ana Lorenzo por el Ministerio de Salud Pública del Uruguay
Argentina: Enmienda del Código Alimentario para reglamentar las grasas trans y los convenios entre el gobierno y la industria alimentaria para reducir el sodio en alimentos procesados 142
Bogotá, Colombia: una ciudad con un entorno edificado que promueve la actividad física 157
México: Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria, Estrategia Nacional contra el Sobrepeso y la Obesidad 178
Uruguay: Políticas de control del tabaco 189Argentina: Políticas de control del tabaco 203Notas a final del capítulo 217Referencias 218
Capítulo 6 Enseñanzas extraídas y agenda para el futuro 225 María Eugenia Bonilla-Chacín y Claudia Trezza
Experiencia regional e internacional en intervenciones multisectoriales para prevenir factores de riesgo sanitario—Lecciones para América Latina y el Caribe 226
Agenda inconclusa para América Latina y el Caribe 232Notas a final del capítulo 235Referencias 235
Apéndice A Fuentes de Encuestas de estado de salud, información sobre las ENT y discapacidades: Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y Honduras, diversos años 237
Apéndice B Metodología del análisis alimentario 241Notas a final del capítulo 243Referencias 243
Recuadro5.1 El Fondo Especial del Tabaco (FET) 206
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
viii Contenido
Figuras1.1 Tasas de mortalidad normalizadas según la edad (estimados
de 2004 y 2008) y AVAD (estimados de 2004), en América Latina y el Caribe y en la OCDE 29
1.2 AVAD normalizados según la edad por las ENT, las enfermedades transmisibles y las lesiones, países seleccionados de América Latina y el Caribe, estimados de 2004 30
1.3 Porcentaje de mortalidad normalizado según la edad, por grupos de causa, América Latina y el Caribe, 2008 31
1.4 Tasas de mortalidad normalizadas según la edad por ENT específicas, países de América Latina y el Caribe, y países de la OCDE, 2008 31
1.5 Tasas de mortalidad normalizada según la edad por diabetes, países seleccionados y promedio de América Latina y el Caribe 2008 33
1.6 Tasas de mortalidad normalizadas según la edad por enfermedades cardiovasculares específicas, países seleccionados y promedios para América Latina y el Caribe, países de la OCDE y mundial, 2008 33
1.7 Prevalencia de las ENT, por área rural o urbana, sexo, edad, subgrupos educacionales y niveles de ingreso 35
1.8 Tasas de mortalidad normalizadas por edad por diabetes, por sexo, en países seleccionados de América Latina y el Caribe, 2008 38
2.1 Determinantes y factores de riesgo de las enfermedades crónicas no transmisibles 42
2.2 Fuentes de calorías en el régimen alimentario, países centroamericanos seleccionados, diversos años 46
2.3 Niveles de consumo de sodio (ingesta total e ingesta solo de alimentos) por adulto equivalente 49
2.4 Porcentaje de la población que está por debajo del nivel recomendado de actividad física, por edad, sexo y quintil de ingresos, Guatemala, 2006 51
2.5 Porcentaje de la población que está por debajo del nivel recomendado de actividad física, por edad, sexo y quintil de ingresos, Costa Rica, 2004 52
2.6 Tasas de uso actual de cualquier producto de tabaco entre adultos, normalizadas según la edad, por sexo, en países seleccionados de América Latina y el Caribe, 2006 y 2009 54
2.7 Tasas de uso actual de cualquier producto de tabaco entre jóvenes de 13 a 15 años de edad, por sexo, en países seleccionados, 2008 55
2.8 Tasas de uso actual de cualquier producto de tabaco entre jóvenes de 13 a 15 años de edad, por sexo, en países seleccionados de América Latina y el Caribe, 2008 y 2010 55
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Contenido ix
2.9 Porcentaje de mujeres que fuman en Bolivia y Guyana y porcentaje de hombres que fuman en la República Dominicana y Guyana, por quintil de recursos, en diversos años 56
2.10 Promedio anual de consumo per cápita de bebidas alcohólicas puras entre adultos mayores de 15 años, en países de América Latina y el Caribe, 2003–2005 57
2.11 Porcentaje de adultos mayores de 20 años con hipertensión (PAS ≥ 140 o PAD ≥ 90, o que están bajo medicación), en países seleccionados de América Latina y el Caribe y de la OCDE, y promedios regionales, 2008 60
2.12 Porcentaje normalizado según la edad de adultos mayores de 20 años de edad con colesterol sanguíneo elevado (≥ 5.0 mmol/l), por sexo, en países seleccionados de América Latina y el Caribe y de la OCDE, y promedios regionales, 2008 61
2.13 Porcentaje normalizado según la edad de adultos con niveles altos de glucemia (≥ 7mmol o que están bajo medicación), por sexo, en países seleccionados de América Latina y el Caribe y de la OCDE, y promedios regionales, 2008 62
2.14 Promedio medio del índice de masa corporal (IMC) en adultos mayores de 20 años de edad, en países seleccionados de América Latina y el Caribe y de la OCDE, y promedios regionales, 2008 63
2.15 Porcentaje normalizado según la edad de adultos mayores de 20 años con sobrepeso mayores (IMC ≥ 25), por sexo, en países seleccionados de América Latina y el Caribe, 2008 64
2.16 Tendencias en el porcentaje de mujeres con sobrepeso (IMC ≥ 25), en países seleccionados de América Latina y el Caribe, en diversos períodos 65
2.17 Porcentaje de niños crónicamente malnutridos (retraso en el crecimiento) y niños menores de 5 años con sobrepeso, en países seleccionados de América Latina y el Caribe, 2010 67
3.1 Uso de los servicios de salud por personas con afecciones crónicas y por personas sin ellas, por grupo etario, residencia urbana o rural, nivel educativo y situación económica 74
3.2 Participación de la fuerza laboral de la población con ENT y de la población general, por edad 81
3.3 Intensidad de la oferta laboral (cantidad promedio de horas de trabajo semanales) de la población afectada por ENT y de todos los trabajadores, por edad 83
3.4 Cantidad promedio de horas semanales trabajadas por personas con una ENT y por todos los trabajadores, por edad y por enfermedad específica, Brasil, 2008 84
3.5 Promedio de ingresos por hora (en moneda nacional) de traba- jadores con una ENT y de todos los trabajadores, por edad 86
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
x Contenido
CuadroO.1 Ejemplos Internacionales de Intervenciones Multisectoriales
diseñadas para reducir factores de riesgo de enfermedades no transmisibles 15
O.2 Diseño e implementación de políticas poblacionales preventivas, por factor de riesgo 17
1.1 Prevalencia (%) de adultos mayores de 20 años con diagnósticos existentes o recientes de diabetes mellitus e hipertensión, ciudades seleccionadas de América Latina, 2003–2006 32
1.2 Porcentaje de muertes por todas las causas, enfermedades transmisibles, enfermedades no transmisibles y lesiones; por grupo de edad, en América Latina y el Caribe, en los países de ingresos bajos y medianos, en la OCDE y en todo el mundo, 2008 34
2.1 Promedio de ingesta de calorías por adultos equivalentes, países seleccionados de América Latina y de la OCDE, en diversos años 44
2.2 Ingesta diaria de calorías (porcentaje) por adulto equivalentea, países seleccionados en Centroamérica, diversos años 45
2.3 Ingesta diaria promedio de calorías por adulto equivalente,a por residencia urbana y rural y por quintil de consumo, países seleccionados de América Latina, diversos años 45
2.4 Consumo promedio por adulto equivalentea de frutas y verduras (en gramos), por residencia urbana y rural y quintil de consumo, países latinoamericanos seleccionados, diversos años 47
2.5 Nivel de actividad (porcentaje), por edad y sexo, Uruguay, 2009 502.6 Factores de riesgo para la salud clasificados por carga de
morbilidad atribuible, por subregión en las Américas, Europa Occidental y en todo el mundo, 2010 57
2.7 Patrón de consumo de alcohol en países seleccionados de América Latina y el Caribe, 2003–2005 59
2.8 Tasas de obesidad en mujeres no embarazadas (15 a 49 años de edad) en países seleccionados de América Latina y el Caribe y en hombres adultos en Guyana, por quintil de riqueza, diversos años 66
3.1 Gastos de bolsillo y gastos catastróficos en salud en hogares con un miembro con una ENT y hogares sin un miembro con una ENT, por nivel de ingresos 76
3.2 Gastos sanitarios individuales por personas con y sin ENT, por nivel de ingresos 78
3.3 Costos atribuibles a las enfermedades cardiovasculares, región de las Américas, 2010 87
3.4 Cálculo de costos directos e indirectos debidos a la diabetes, región de las Américas, 2004 88
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Contenido xi
4.1 Precio de venta nacional de un paquete de 20 cigarrillos, países de las Américas, 2008 y 2010 123
4.2 Las políticas de control del consumo de alcohol, Países de las Américas 130
5.1 Gobernanza de actividades multisectoriales para promover un régimen alimentario saludable: Reforma del Código Alimentario de Argentina para reglamentar las grasas trans en los alimentos procesados y los acuerdos con la industria alimentaria para reducir el sodio 153
5.2 Actividades ofrecidas por la Ciclovía de Bogotá 1585.3 Gobernanza de actividades multisectoriales para promover
la actividad física: la Ciclovía, las CicloRutas, el TransMilenio y los gimnasios al aire libre en Bogotá, Colombia 173
5.4 Funciones y responsabilidades de las instituciones participantes durante las negociaciones del ANSA 184
5.5 Gobernanza de actividades multisectoriales para prevenir los factores de riesgo del sobrepeso y la obesidad: Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria de México (parte de la Estrategia Nacional para Combatir la Obesidad [ANSA]) 187
5.6 Prevalencia de tabaquismo diario entre la población de 15–64 años de edad, en zonas urbanas, Uruguay, 1998–2011 190
5.7 Gobernanza de actividades multisectoriales para prevenir el consumo de tabaco: políticas de control del tabaco del Uruguay 200
5.8 Gobernanza de actividades multisectoriales para prevenir el consumo de tabaco: políticas de control del tabaco de Argentina 214
6.1 Costo-efectividad y sectores claves involucrados en intervenciones multisectoriales diseñadas para reducir los factores de riesgo de las enfermedades no transmisibles 227
B.1 Ingesta media de energía y macronutrientes de las hojas de balance de alimentos (HBA), de encuestas de presupuesto doméstico (EPD) y de encuestas individuales (EI): Canadá, Polonia y España, 1990–1992 242
B.2 Países y encuestas, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, diversos años 243
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribexii
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe xiii
Este informe fue preparado por un equipo técnico del Banco Mundial encabe-zado por María Eugenia Bonilla-Chacín, Economista Senior, LCSHH. El resto del equipo estuvo conformado por Edmundo Murrugarra, Economista Senior, LCSHS y los consultores Claudia Trezza, Especialista en Salud Pública; Luis Marcano Vázquez, Economista; Kimie Tanabe, Economista; Ricardo Sierra, Economista; Barbara Koeppel, Editora; Cecilia Parker, Editora; con el apoyo logís-tico y administrativo de Isadora Nouel, Asistente de Programa y Evelyn Rodríguez Quevedo, Consultora, LCSHH. El trabajo se condujo bajo la orientación de Joana Godinho, Gerente Sectorial. Edmundo Murrugarra fue el responsable de la sec-ción sobre la repercusión del mercado de trabajo sobre las ENT; esta sección contó con el apoyo financiero del Fondo Fiduciario de Discapacidad y de las conversaciones con Alexandra Posarac.
El documento, especialmente sus primeros tres capítulos, se basa en los docu-mentos de antecedentes comisionados que fueron preparados por las siguientes personas: Luis Marcano Vázquez, Consultor, Banco Interamericano de Desarrollo; Claudia Trezza, Investigadora Principal, la Universidad George Washington; Kimie Tanabe, Consultor, Banco Mundial; y Ricardo Sierra, Consultor, Banco Interamericano de Desarrollo.Las personas responsables de los estudios de casos de país fueron María Eugenia Barbieri para el Ministerio de Salud Nacional de Argentina de los dos estudios de casos de la Argentina; Olga Sarmiento, Adriana Díaz del Castillo y Ethel Segura del estudio de caso de Bogotá, Colombia; Evelyne Rodríguez del estudio de caso de México; y Amanda Sica, Franco González Mora, Winston Abascal y Ana Lorenzo del Programa Nacional del Uruguay para el Control del Tabaco para el Ministerio de Salud Pública para el estudio de caso del Uruguay.
Este informe se benefició de las observaciones recibidas de Michael Engelgau, Margaret Grosh, Son-Nam Nguyen y Patricio Márquez, así como de observacio-nes adicionales de Amparo Gordillo, Montserrat Meiro-Lorenzo, Alegría de Beyer, Luis Orlando Pérez y Fernando Lavadenz.
Una parte importante de este informe no habría sido posible sin el apoyo y la participación del Ministerio de Salud argentino, el Ministerio de Salud Pública uruguayo y el apoyo de diferentes funcionarios sanitarios de ambos países inclui-dos el doctor Máximo Diosque, la doctora Marina Kosacoff, el doctor Sebastián Laspiur, el doctor Mario Virgolini y el doctor Jonatan Konfino en Argentina y el
Agradecimientos
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
xiv Agradecimientos
doctor Jorge Venegas y la doctora Clara Niz en el Uruguay. El equipo también reconoce y agradece el apoyo recibido de la Secretaría de Salud de México, espe-cialmente del doctor Mauricio Hernández Ávila, el doctor Ricardo Pérez Cuevas, el doctor Pablo Kuri Morales y el doctor Eduardo Jaramillo y el Ministerio de Salud y el Departamento de Planificación Nacional de Colombia.
Este documento fue posible gracias al apoyo financiero del Fondo Español para América Latina y el Caribe (SFLAC).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe xv
María Eugenia Bonilla-Chacínes Economista Senior de la Unidad de Salud, Nutrición y Población de la región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial. También trabajó en el área de desarrollo humano en la región de África del Banco Mundial. Sus áreas de interés son las políticas de desarrollo humano, especialmente las políticas sanitarias y la pobreza. Ha coordinado y participado en varios documentos analíticos que apoyan el trabajo operacional y el diálogo con los países. Estos esfuerzos han incluido trabajo en materia de política sanita-ria, financiación sanitaria, gobernabilidad y la prestación de servicios; enfoques multisectoriales para prevenir las enfermedades no transmisibles y la gestión pública del gasto tanto en salud como en educación. María Eugenia obtuvo su PhD en Economía (Microeconomía Aplicada) de la Universidad Johns Hopkins, la maestría en Economía del Desarrollo en la Universidad Vanderbilt y su licen-ciatura en Relaciones Internacionales en la Universidad Central de Venezuela en Caracas, República Bolivariana de Venezuela.
Edmundo Murrugarra es Economista Senior en el Departamento de Desarrollo Humano de la región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial. Sus áreas de interés son los mercados de trabajo, las políticas de protección social y pobreza. Su trabajo más reciente ha sido el diseño de la política y la implemen-tación de la interacción entre mercados de trabajo y programas de protección social en zonas urbanas marginales, involucrando a un equipo multisectorial que abarcaba las áreas de salud y desarrollo urbano. Anteriormente trabajó en las conexiones entre la pobreza, el estado de salud y la utilización de los servicios de atención sanitaria; programas de asistencia social; migración; y la vulnerabilidad y la pobreza en las regiones de Europa y Asia Central, Oriente Medio, África del Norte y América Latina. Fue profesor en la Pontificia Universidad Católica del Perú y en el Banco Central de la Reserva del Perú. Obtuvo su licenciatura en Economía en la Pontificia Universidad Católica del Perú y la maestría y el PhD en Economía en la Universidad de California en Los Ángeles.
Claudia Trezza tiene una maestría en Salud Pública Mundial de la Universidad de Nueva York. Ha trabajado para la Academia de Medicina de Nueva York, el Banco Mundial y otras organizaciones internacionales. Actualmente se desem-peña como Investigadora Principal en el Departamento de Epidemiología y
Información sobre los autores
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
xvi Información sobre los autores
Bioestadística en la Escuela de Salud Pública y Servicios de Salud de la Universidad George Washington.
María Eugenia Barbieri obtuvo su licenciatura y maestría en Economía en la Universidad de Buenos Aires. Se desempeñó como Investigadora en el Centro para el Estudio del Estado y la Sociedad (CEDE), Departamento de Economía (2002–2007) y desde 2007 trabaja como Investigadora en el Instituto de Investigación Epidemiológica en la Academia Nacional de Medicina (IIE-ANM). María fue becaria del estudio multicéntrico “Metodologías para Establecer la Escala de Prioridades de Investigación en Salud 2006–2007” e Investigador Principal en 2008. Recibió el Premio de la Academia Nacional de Medicina 2009 por su trabajo investigativo para el estudio “Family, Social and Economic Impact of Injuries. An Interdisciplinary Approach”. María ha sido consultora para diver-sas organizaciones internacionales (entre ellas, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia y la Organización Panamericana de la Salud), así como para instituciones de seguridad social de la Argentina y los Ministerios Nacionales de Economía y Salud en temas relaciona-dos con la salud pública, la economía de la salud y las políticas públicas. Ha sido profesora de Economía en universidades públicas y privadas.
Adriana Díaz del Castillo Hernández se desempeña como investigadora inde-pendiente y consultora. Tiene una maestría en Antropología Médica de la Universidad de Ámsterdam y el título de médico dela Universidad Nacional de Colombia. Ha colaborado con instituciones públicas y privadas en Colombia y en otros países. Su área de estudio incluye la interacción entre la salud y la sociedad. En concreto, ella está interesada en el estudio de las infraestructuras urbanas como espacios con el potencial para construir igualdad y bienestar y para crear experiencias positivas de la población en las ciudades. Adriana ha colaborado en estudios y publicaciones acerca de la Ciclovía de Bogotá y otros programas e infraestructuras que promueven la actividad física y la calidad de vida.
Ethel Segura Duran se graduó como arquitecta en la Universidad de Los Andes en 2003 en Colombia. Es especialista en planificación del desarrollo regional. Obtuvo una maestría en gobernabilidad en 2011 dela Universidad de los Andes. Ha realizado estudios sobre ordenación urbana y legislación urbana, sistemas de apoyo en torno a las decisiones espaciales en los ITC–Países Bajos, y en gestión de proyectos en la Escuela de Administración de Empresas de Los Andes. Desde 1999 se ha desempeñado como funcionaria de la oficina de planificación del Distrito de Bogotá en materia relativa a normativa urbana y coordinación inte-rinstitucional de información cartográfica digital para la evaluación del Plan Territorial en 2003.
Olga L. Sarmiento es Profesora Adjunta del Departamento de Salud Pública en la Facultad de Medicina de la Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia). Ella se graduó de médico en la Universidad Javeriana (Bogotá), y obtuvo su M.P.H. y un PhD. en el Departamento de Epidemiología de la Escuela de Salud Pública en
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Información sobre los autores xvii
la Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill. Actualmente es directora del Grupo de Epidemiología de la Universidad de los Andes. Es miembro de la junta de la Sociedad Internacional de la Actividad Física y la Salud y de la Promoción Mundial de la Actividad Física (GAPA, por sus siglas en inglés). En 2011 recibió la Distinción Honorariadel Coldeportes Nacional por el su trabajo académico para promover comportamientos saludables en Colombia. Sus intere-ses de investigación actual abarcan la actividad física, nutrición y el entorno edi-ficado entre las poblaciones infantiles y adultos en América Latina. Actualmente está trabajando en la Red de IPEN (Red Internacional de Actividad Física y del Ambiente), en la evaluación de la eficacia del Programa Recreovía para la pro-moción de la actividad física en entornos comunitarios, la Puntuación del Reto para evaluar a las Ciclovías Recreativas de las Américas y el Estudio Internacional de Obesidad en la Niñez, Estilo de Vida y el Ambiente (ISCOLE, por sus siglas en inglés). Su trabajo se ha publicado en diarios prestigiosos incluyendo The Lancet, El American Journal of Public Health y Ciencias Sociales y la Medicina.
Evelyne Rodríguez obtuvo su licenciatura en Economía del Instituto Tecnológico de México (ITAM). Tiene una maestría en Política Pública del J. F. Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard. De 1988 a 2005, desem-peñó varios puestos en el gobierno de México, incluido el de directora de presta-ciones económicas y sociales del Instituto de Seguridad Social Mexicano; tesorera de México; directora general de planificación y presupuesto de agricultura, desa-rrollo social y ambiente del Ministerio de Finanzas; y directora general de estu-dios económicos en el programa de desregulación del Ministerio de Comercio. La señora Rodríguez ha jugado un papel importante en la reforma estructural de sectores clave en el diseño, la implementación y la evaluación de políticas públi-cas de gasto, la mitigación de la pobreza y programas de desarrollo rural, incluidas la creación e implementación de Progresa-Oportunidades. Ella es autora de nume-rosos artículos y coautora con Santiago Levy (BID) titulado Sin Herencia de Pobreza. Actualmente encabeza el Departamento para la Investigación de Políticas Sanitarias en el Centro de Estudios Económicos y Sociales de México del Hospital Infantil Federico Gómez y hace consultorías para organizaciones internacionales en diferentes países.
Amanda Sica es Diplomada en Psicología Social (ICI,1991, Buenos Aires, Argentina). Desde 1993 ha sido Delegada Técnica del Área Técnica de Capacitación Vocacional de la Comisión Honoraria Contra el Cáncer (Montevideo, Uruguay). Ella ha elaborado, coordinado e impartido cursos sobre el control del tabaco en instituciones públicas y privadas desde 1999. Fue la Delegada Oficial ante la Autoridad Intergubernamental del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco (INB4) en 2002. Es miembro de grupos de investigación y comités consultivos oficiales sobre el Control del Tabaco desde 2005 hasta la fecha. Recibió el Gran Premio Nacional de la Academia de Medicina 2012, como coautora del estudio “El Impacto de las Políticas de Control del Tabaco en el Uruguay, 2006-2009”.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
xviii Información sobre los autores
Ana Lorenzo es Asistente del Director del Programa Nacional para el Control del Tabaco del Ministerio de Salud Pública del Uruguay. Es miembro alterno de la Comisión Intergubernamental de Control del Tabaco del MERCOSUR y Estados asociados. Es la Representante del Uruguay en el grupo de trabajo para la formu-lación de las Directrices del Artículo 14 del Convenio Marco para el Control del Tabaco. También representa al Uruguay en el Grupo de Trabajo sobre “Medidas Sostenibles para fortalecer la implementación del Convenio Marco para el Control del Tabaco.
Franco González Mora tiene una licenciatura en Sociología y una maestría en Demografía y Estudios Demográficos. Actualmente se desempeña como profesor e investigador en el Departamento de Medicina Preventiva y Social de la Facultad de Medicina, Universidad del Uruguay, Montevideo. También trabaja como con-sultor del Departamento de Investigación Educativa y Estadística de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP). Es investigador en el Departamento de Sociología, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad del Uruguay, Montevideo.
Winston Abascal es el Director del Programa Nacional para el Control del Tabaco en el Ministerio de Salud Pública del Uruguay. Es representante del Uruguay en el Comité Intergubernamental para el Control del Tabaco de MERCOSUR y Estados asociados. Representante del Uruguay en la conferencia de las partes al Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe xix
AF Actividad física
AGCS Encuesta Mundial sobre el Tabaquismo en los Adultos
ALAD Asociación Latinoamericana de la Diabetes
ALC América Latina y el Caribe
ALIAR Alianza Libre de Humo—Argentina
ANCT Alianza Nacional para el Control del Tabaco (Uruguay)
ANMAT Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos yTecnología Médica (Argentina)
ANSA Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria (México)
ASAGA Asociación Argentina de Grasas y Aceites
AsAT Asociación Argentina de Tabacología
ASC Anuncio de servicio a la comunidad
AVAD Años de vida ajustados en función de la discapacidad
AVD Actividades de la vida cotidiana
B&M Ingresos bajos y medianos
BAT British American Tobacco
CAMDI Iniciativa Centroamericana de la Diabetes (Central American Diabetes Initiative)
CANACINTRA Cámara Nacional de la Industria de la Transformación (México)
CAS Concentración de alcohol sanguíneo
CASEN Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (Chile)
CATCH Ensayo del Niño y del Adolescente para la Salud Cardiovascular
CATU Comisión Antitabáquica del Uruguay
CC Cardiopatía coronaria
CCE Consejo Coordinador Empresarial (México)
CDC Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades de los Estados Unidos
Abreviaturas
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
xx Abreviaturas
CHLCC Comisión Honoraria de Lucha contra el Cáncer (Uruguay)
CIC Comisión de Investigación Científica (Buenos Aires, Argentina)
CIADI Centro Internacional para el Arreglo de diferencias de Inversiones
CIET Centro de Investigación de la Epidemia del Tabaquismo
CLACCTA Comité Latinoamericano Coordinador para el Control del Tabaquismo
CMCT Convenio Marco para el Control del Tabaco
CNES Centro Nacional de Estadísticas Sanitarias
COFEMER Comisión Federal de la Mejora Regulatoria (México)
CONADE Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (México)
CONAGUA Comisión Nacional del Agua (México)
CONAL Comisión Nacional de Alimentos (Argentina)
CONCAMIN Confederación de Cámaras Industriales (México)
CONMEXICO Consejo Mexicano de la Industria de Productos de Consumo
CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social (Colombia)
COPAL Coordinadora de las Industrias de Productos Alimenticios (Argentina)
DIGESA Dirección General de Salud (Uruguay)
DOTA Declaración de las Américas sobre la Diabetes
DT Departamento de Transporte
EAAB Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
EAT Empresas alimentarias transnacionales
EC Enfermedades cardiovasculares
ECV Encuesta de Condiciones de Vida (Colombia)
EDS Encuesta demográfica y de salud
EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (El Salvador)
EI Encuesta individual
ELMCA Edad legal mínima para consumir alcohol
EMNV Encuesta de Medición de Nivel de Vida (Nicaragua)
ENCOVI Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (Guatemala)
ENSANUT Encuesta Nacional de Nutrición y Salud (México)
ENT Enfermedades no transmisibles
ENT/D Enfermedades no transmisibles y discapacidad
EPOC Enfermedad pulmonar obstructiva crónica
EPODE Juntos Vamos a Prevenir la Obesidad Infantil (Ensemble Prevenons l’Obesité des Enfants)
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Abreviaturas xxi
ETB Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá
ETT Empresas tabacaleras transnacionales
FAIPA Federación Argentina de la Industria del Pan y Afines
FAO Organización para la Agricultura y la Alimentación
FBS Hoja de Balance Alimentario (Food Balance Sheet)FCND División de Consumo de Alimentos y Nutrición (Food
Consumption and Nutrition Division)
FDA Administración de Alimentos y Medicamentos de los Estados Unidos
FEALC Fondo Español para América Latina y el Caribe
FENALCO Federación Nacional de Comerciantes (National Federationde los Empresarios)
FET Fondo Especial del Tabaco (Argentina)
FIC Fundación Interamericana del Corazón de la Argentina
FID Federación Internacional de la Diabetes
GE Gasto en efectivo
GUIA Guía para Intervenciones Útiles para la Actividad Física
I&D Investigación y desarrollo
IDRD Instituto Distrital de Recreación y Deportes (Colombia)
IMC Índice de masa corporal
IDU Instituto de Desarrollo Urbano (Colombia)
IFPRI Instituto Internacional de Investigaciones sobre Política Alimentaria
IMESI Impuesto Específico Interno (Uruguay)
IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social
INAL Instituto Nacional de Alimentos (Argentina)
INCA Instituto Nacional del Cáncer
INEC Instituto Nacional de Estadística y Censo
INNSZ Instituto Nacional Salvador Zubirán de Ciencias Médicas y Nutrición
INSP Instituto Nacional de Salud Pública (México)
INTI Instituto Nacional de Tecnología Industrial (Argentina)
IP-TFA Grasa industrialmente producida parcialmente hidrogenada
ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (México)
IVA Impuesto sobre el valor agregado
JICA Organismo Japonés de Cooperación Internacional
LUVEC Liga Uruguaya de Voluntarios de Educación para la Prevención y Control del Cáncer
MADD Madres Contra la Conducción en Estado de Ebriedad
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
xxii Abreviaturas
MAYGP Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca
MERCOSUR Mercado Común del Sur
MET 1 kcal/kg/hora
MHAS Estudio Mexicano sobre la Salud y el Envejecimiento
MS Ministerio de Salud
MSN Ministerio de Salud de la Nación (Argentina)
MSP Ministerio de Salud Pública
MxFLS Encuesta mexicana de la vida familiar
NYSRA Asociación de Restaurantes del Estado de Nueva York
OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
OMS Organización Mundial de la Salud
ONG Organización no gubernamental
OPS Organización Panamericana de la Salud
OSC Organizaciones de la sociedad civil
PAD Presión arterial diastólica
PAS Presión arterial sistólica
PEMEX Petróleos Mexicanos
PIB Producto interno bruto
PMC Plan Maestro de CicloRutas (Bogotá, Colombia)
PNAD Pesquisa Nacional por Mostra de Domicilios (Brasil)
POT Plan de Ordenamiento Territorial
PROFECO Organismo Federal de Protección al Consumidor
PROPIA Programa de Prevención del Infarto en Argentina
RENALOA Red Nacional de Laboratorios Oficiales de Análisis de Alimentos (Argentina)
RENAPRA Red Nacional de Protección Alimentaria (Argentina)
S/. Nuevos soles peruanos
SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pescay Alimentación (México)
SE Secretaría de Economía (México)
SEDENA Secretaría de la Defensa Nacional (México)
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social (México)
SEMAR Secretaría de Marina (México)
SEP Secretaría de Educación Pública (México)
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público (México)
SMU Sindicato Médico del Uruguay
SNDIF Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (México)
SS Sistema de semáforos
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Abreviaturas xxiii
SSH Salud y Servicios Humanos
STPS Secretaría del Trabajo y Previsión Social (México)
SUMEFA Sociedad Uruguaya de Médicos de Familia
SUT Sociedad Uruguaya de Tabacología
TB Tuberculosis
TGF Tasa global de fecundidad
TM TransMilenio, autobuses de tránsito rápido de Bogotá, Colombia
UATA Unión Antitabáquica Argentina
UNLP Universidad Nacional de la Plata (Argentina)
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
USDA Departamento de Agricultura de los Estados Unidos
VIGI+A Vigilancia Sanitaria y Control de Enfermedades
VIH Virus de la inmunodeficiencia humana
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribexxiv
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe 1
El propósito de este informe es contribuir al diseño e implementación de políti-cas de promoción de estilos de vida saludable en América Latina y el Caribe (ALC), y así prevenir efectivamente las enfermedades no transmisibles (ENT). El estudio examina la salud y el impacto económico de las ENT en la región y los retos de gobernabilidad en el diseño e implementación de políticas multisecto-riales para prevenir estas condiciones, incluyendo políticas para mejorar el régi-men alimentario, incrementar la actividad física, y reducir el consumo de tabaco y el abuso del alcohol. El estudio se centra en la manera en que se toman las decisiones políticas relacionadas con las intervenciones multisectoriales para pre-venir factores de riesgo para la salud, quiénes son las partes interesadas que par-ticipan de forma directa o indirecta en la toma de decisiones, cuáles son los incentivos que enfrentan y las estrategias que usan en estos procesos.
El documento está basado en una revisión de la literatura, un análisis de bases de datos existentes y en estudios de casos. Al analizar la carga sanitaria y econó-mica y los factores de riesgo de las ENT, este estudio incorpora un nuevo y detallado análisis de los hábitos alimentarios en países de ALC. También incluye nuevos análisis de las encuestas de hogares que exploran el impacto potencial que pueden tener las ENT en los mercados de trabajo y en los gastos de salud en los hogares de la región. Por último, para el análisis de los retos de gobernabilidad en el diseño e implementación de políticas multisectoriales seleccionadas en ALC, se comisionaron estudios de caso de país. Estos estudios de caso están mayormente basados en entrevistas con las principales partes interesadas que participaron en estos procesos.
La carga sanitaria y económica de las enfermedades no transmisibles en América Latina y el Caribe
La región de América Latina y el Caribe ha estado experimentando una rápida transición demográfica y epidemiológica. La población no solo está envejeciendo rápidamente, sino que también está experimentando grandes cambios en estilos de vida, incluyendo modificaciones alimentarias y modos de vida más sedentarias.
Resumen EjecutivoMaría Eugenia Bonilla-Chacín
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
2 Resumen Ejecutivo
Estos cambios, a su vez, han dado lugar a cambios en los perfiles de enfermedad y mortalidad de ALC, mismos que se han traducido en una mayor proporción de ENT dentro de la carga sanitaria global.
Las ENT tales como enfermedades cardíacas, accidentes cerebrovasculares, cáncer y diabetes son las principales causas de muerte y discapacidad en la región. Además, las tasas de mortalidad por ENT en ALC (ajustadas por edad) son superiores a las prevalentes en los países de mayor ingreso; de hecho, la región tiene una de las tasas de mortalidad por diabetes más altas del mundo. Y no es sólo que las tasas de mortalidad en ALC son superiores a las de los países de mayores ingresos, sino que las personas se están muriendo por estas causas a edades más tempranas. Las ENT afectan a todas las personas de la región, ricos y pobres, residentes de zonas urbanas y rurales, hombres y mujeres.
Las ENT también representan una creciente amenaza para la economía y el desarrollo de los hogares, los sistemas de salud y las economías regionales. Ellas requieren de un contacto continuo con el sistema de salud durante períodos largos de tiempo y, si no son controladas, pueden resultar en hospitalizaciones costosas. Por otro lado, los gastos directos por servicios sanitarios, en particular por la compra de medicamentos, puede empobrecer a los hogares que tienen a familiares con estas condiciones. Datos de Colombia, Jamaica, Nicaragua y Perú muestran que los gastos de bolsillo de los hogares que incluyen a una persona que padece una condición crónica son más del doble que los de los otros hogares; la diferencia más grande está en el gasto en medicamentos. Las ENT también generan un impacto negativo sobre el mercado de trabajo, particularmente en países donde la mayoría de los trabajadores forman parte del sector formal. Datos de Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y Honduras sugieren que las ENT tienen una mayor repercusión negativa (5 por ciento o mayor) en la participa-ción en el mercado laboral en las economías más formales tales como las de Chile o Brasil. La combinación del efecto de las ENT en la participación laboral, las horas trabajadas y la productividad, sugiere que estas enfermedades podrían tener una repercusión negativa del 0,25 por ciento del PIB, misma que podría aumentar hasta 0,40 por ciento una vez que se incluya el correspondiente efecto de discapacidad.
Sin embargo, gran parte de esta carga sanitaria y económica se puede evitar, ya que una parte importante de las ENT responde a factores de riesgo preveni-bles, tales como una dieta poco saludable, un estilo de vida sedentario, consumo de tabaco y abuso del alcohol (OMS 2005). En efecto, existen intervenciones costo-efectivas de base poblacional, diseñadas para reducir la exposición a estos factores de riesgo (OMS 2011a).1 Muchas de estas intervenciones requieren de la participación activa de varios sectores fuera del sector de la salud, aunque la participación del sector salud es clave para asegurar que estas intervenciones realmente se lleven a cabo.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Resumen Ejecutivo 3
Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe
Un régimen alimentario poco saludable representa un riesgo importante para la salud de la población de ALC. Los regímenes alimentarios en varios de los países de la región son ricos en contenido calórico y altos en sodio, azúcar refinada y grasas. Un análisis de las encuestas de hogares de Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá muestra que, en promedio, el con-sumo de azúcar agregada y grasa en los regímenes alimentarios de estos países es mayor a los niveles recomendados por la OMS. Por otro lado, los cálculos reali-zados en base a estas encuestas indican que la ingesta de calorías de un gran número de los hogares es mayor a la necesaria para mantener un peso saludable. El consumo promedio de sodio también está por encima de los niveles recomen-dados, mientras que el consumo de frutas y verduras es inferior. Estos hábitos alimentarios aumentan el riesgo de desarrollar ENT. Los hábitos alimentarios altos en calorías así como los regímenes alimentarios ricos en sal, azúcares y gra-sas, y pobres en frutas y verduras aumentan el riesgo de desarrollar enfermedades cardiovasculares, diabetes mellitus, algunos tipos de cánceres, caries dentales y osteoporosis (OMS 2003).
Los regímenes alimentarios ricos en calorías, combinados con un estilo de vida sedentario, son responsables de un gran porcentaje del sobrepeso y la obesidad en adultos de la región, particularmente en las mujeres. Según datos de la OMS, la mitad de los hombres adultos y dos terceras partes de las mujeres adultas tienen sobrepeso u obesidad, lo cual excede considerablemente el índice prome-dio de los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). En efecto, debido a la perdida de años de vida ajustados en función de la discapacidad (AVAD) atribuidos a un alto índice de masa corporal (IMC), el Estudio de Carga de Enfermedad de 2010 clasificó el alto IMC como el primer factor de riesgo para la salud en algunos países del Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay); segundo en el Caribe y Centroamérica, Colombia y Venezuela; y tercero en el resto de la región (Lim y otros 2012).
En varios países, los altos índices de sobrepeso y obesidad coexisten con altos índices de desnutrición crónica. Tres de los cuatro países del mundo que presen-tan el porcentaje más alto de madres con sobrepeso y niños desnutridos están en ALC—Bolivia, Guatemala y Nicaragua (Garret y Ruel 2003). Estas condiciones a menudo están relacionadas; por ejemplo, el bajo peso al nacer y la desnutrición infantil han estado asociados con el aumento de los índices de hipertensión, las enfermedades cardiovasculares y la diabetes en los adultos (OMS 2005).
El consumo de tabaco sigue estando entre los primeros cinco factores de riesgo para la salud en la región, por la pérdida de años de vida ajustados en función de la discapacidad (AVAD) atribuidos al mismo (Lim y otros, 2012). En el 2006 casi uno de cada cuatro hombres adultos y una en siete mujeres adultas de la región fuman; la prevalencia del tabaquismo también es alta en los jóvenes. Argentina, Bolivia, Chile, Cuba, Uruguay, y Venezuela son los países de la región con el porcentaje más alto de adultos fumadores (OMS 2011b).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
4 Resumen Ejecutivo
El abuso del alcohol es el principal factor de riesgo de salud en la mayoría de los países de ALC. De hecho, en 2010 se estimó que el consumo de alcohol es el principal factor de riesgo de salud en todas las subregiones de ALC, a excep-ción del Caribe y de países como Argentina, Chile y Uruguay, donde el alcohol está clasificado entre los cinco primeros factores de riesgo (Lim y otros 2012). La OMS clasificó a Belice, Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua y el Paraguay como los países con el más alto riesgo de salud relacionado con el alcohol. Estos países tienen el consumo más alto de bebidas alcohólicas por bebedor y el por-centaje más alto de consumidores excesivos de alcohol (OMS 2011b). El abuso del alcohol no sólo aumenta el riesgo de desarrollar algunas ENT, sino que tam-bién aumenta el riesgo de lesiones, incluyendo aquellas relacionadas con acciden-tes de tránsito y violencia.
Experiencia internacional en intervenciones multisectoriales para prevenir factores de riesgo sanitario: Superando los retos de gobernabilidad involucrados en su diseño e implementación
Estos cambios en el estilo de vida y en el perfil de enfermedades de la región presentan dasafíos importantes a las instancias normativas. Muchas de las inter-venciones necesarias para prevenir algunos de los impactos económicos y sanita-rios negativos de las ENT van más allá del sector de la salud y más allá de sus intervenciones tradicionales. Por lo tanto, las instancias normativas del sector de la salud no sólo deben asegurar que la prevención, control y vigilancia de estas enfermedades tengan lugar dentro del sector, sino que también deben asegurar que se implementen intervenciones preventivas multisectoriales. Mejorar el régi-men alimentario, incrementar la actividad física, y reducir el consumo de tabaco y abuso del alcohol requieren del esfuerzo concertado de partes interesadas que trabajan en múltiples sectores (Cuadro O.1). Además de la participación del sector público, también debe participar el sector privado y la sociedad civil. Dada la participación de tantas partes interesadas, que a menudo sostienen posturas opuestas, las instancias normativas y otros defensores de la salud deben hacer frente a los diversos retos de gobernabilidad del proceso de toma de decisiones de estas intervenciones.
A pesar de estos retos, existen exitosas o prometedoras experiencias interna-cionales, incluyendo prometedores ejemplos en ALC, tal como se muestra en el Cuadro O.1. La segunda columna del cuadro clasifica los diferentes grupos de intervenciones para mejorar la nutrición, promover la actividad física y reducir el consumo de tabaco y el abuso del alcohol de acuerdo a su nivel de costo-efec-tividad según la OMS (2011a). La mayoría de las intervenciones incluidas en el cuadro son aquellas que la OMS considera como “mejor compra” en tanto que son “costo-efectivas, de bajo costo y pueden implementarse en entornos de esca-sos recursos”; la mayoría de éstas están enfocadas en controlar el consumo de tabaco y el abuso del alcohol, pero algunas tienen como objetivo mejorar el régimen alimentario. Otras intervenciones eficaces en función del costo, así como
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Resumen Ejecutivo 5
intervenciones eficaces cuya evidencia de costo-efectividad sigue siendo limi-tada, también se enumeran en el cuadro (OMS 2011c).
Para aprender de estos exitosos o prometedores ejemplos internacionales, es importante comprender los procesos mediante los cuales se desarrollaron e implementaron. Con ese fin, es importante analizar: quiénes fueron las principa-les partes interesadas que influyeron y configuraron las decisiones políticas, sus posiciones, los incentivos enfrentados y las estrategias utilizadas; los arreglos institucionales que enmarcaron el proceso decisorio; la percepción pública de las políticas; la interacción entre las diferentes partes interesadas durante la toma de decisiones y el proceso de implementación; y las enseñanzas extraídas de estas experiencias. El Cuadro O.2 traza las principales partes interesadas, su posición y estrategias, y los resultados obtenidos por algunas de las políticas analizadas.
Las principales partes interesadas
Diversas partes interesadas participan en el diseño e implementación de las inter-venciones encaminadas a mejorar el régimen alimentario, promover la actividad física, y reducir el consumo de tabaco y el abuso del alcohol (Cuadro O.1 y Cuadro O.2). En políticas encaminadas a mejorar el régimen alimentario, muchos actores gubernamentales fuera de los ministerios de salud o las autoridades de salud locales han desempeñado papeles importantes, tales como los ministerios de agricultura, institutos de tecnología industrial y organismos de protección de los consumidores (por ejemplo, la Administración de Alimentos y Medicamentos de los Estados Unidos). La industria alimentaria también ha participado activa-mente, a veces oponiéndose a las acciones del gobierno y a veces trabajando con el gobierno para impulsar las metas de salud pública. También se han involucrado las asociaciones de restaurantes y la industria de la publicidad. En muchas de las políticas para promover la actividad física, las autoridades locales (por ejemplo, ciudades, municipios y comunidades) han tenido funciones protagónicas en su diseño e implementación, en particular en el sector transporte local, el deporte y la recreación, y los organismos de planificación urbana. En políticas de control del tabaco y el alcohol, varios organismos gubernamentales han sido actores impor-tantes, y no sólo aquellos dentro del sector salud, sino también organismos en agricultura, comercio, economía y sectores financieros, así como el poder legisla-tivo. La función de las organizaciones de la sociedad civil en cuanto a las políticas de control del tabaco y el alcohol, ha sido particularmente importante y eficaz para abogar por ellas y ayudar a mantenerlas. En ambas políticas de control del tabaco y del alcohol, en particular en el caso del control del tabaco, la industria y los productores son las principales partes interesadas que efectivamente se opo-nen a los esfuerzos de control.
La movilización hacia una meta de salud pública no necesariamente se origina en el gobierno, sino que puede surgir a través de grupos de interés externos que abogan por la reforma. Estos grupos pueden ser grupos de proveedores, como médicos o enfermeras; grupos de consumidores; o grupos que abogan por
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
6 Resumen Ejecutivo
cuestiones específicas, tales como prevenir el consumo de bebidas alcohólicas por menores de edad (EE. UU.), reducir el consumo de tabaco (Uruguay y Argentina), o cerrar temporalmente los caminos a los vehículos automotores para realizar actividades recreativas (Bogotá, Colombia). El éxito legislativo de estos grupos depende de diversos factores, incluyendo su capacidad para conven-cer y movilizar a suficientes interlocutores políticos y para desarrollar soluciones sólidas basadas en evidencia para hacer frente a los retos de salud pública.
Los gobiernos y los defensores de la salud se enfrentan a un sinnúmero de dificultades al promover una vida saludable. Por un lado, las empresas y los nego-cios tienden a resistir las medidas que consideran como excesivamente intrusivas o que podrían bajar sus utilidades; por el otro, los ciudadanos pueden oponerse a la idea porque pueden pensar que usurpa sus libertades personales o estilo de vida, o que les dice cómo vivir. Algunas de estas partes interesadas pueden ser muy poderosas en cuanto a los recursos de los que pueden disponer para opo-nerse a estas políticas. Esto es especialmente cierto cuando se trata de las indus-trias del tabaco, alcohol y alimentos y bebidas. Los esfuerzos para mejorar la salud pública al reducir el consumo de sal, eliminar las grasas trans de los alimen-tos procesados, recaudar impuestos sobre bebidas alcohólicas, agregar carriles para bicicletas o establecer lugares públicos libres del humo de tabaco, están muy lejos de ser inmunes a tal oposición.
Los gobiernos también se enfrentan con obstáculos internos. A menudo, las instancias normativas tienen diferentes visiones sobre cuáles metas públicas son válidas y cuál es la mejor manera de alcanzarlas. Por ejemplo, en el caso del con-trol del tabaco en países productores, los puntos de vista de los ministerios de salud pueden ser muy diferentes a los que sostienen los ministerios de agricul-tura y hacienda. El desarrollo y posterior erradicación de las políticas de control del alcohol durante la era de Gorbachev en la URSS es un ejemplo de políticas que tuvieron que enfrentar una fuerte oposición dentro del gobierno. El éxito legislativo o normativo a menudo depende de la eficacia de la estrategia de un gobierno para alinear los intereses de los partidos políticos y organismos, grupos de la sociedad civil, negocios privados y el público en general hacia metas comu-nes de salud pública.
Estrategias de las principales partes interesadas
En el diseño y la implementación de estas políticas, las instancias normativas, los políticos y otros defensores de la salud han podido superar los diferentes retos de gobernabilidad. Esto ha requerido, entre otras cosas, de diálogo y negociación entre las partes interesadas, fuertes mecanismos de coordinación, la evaluación y movilización de la opinión pública, el uso de información e investigación para guiar la opinión pública, el liderazgo sólido de políticos e instancias normativas y saber aprovechar las condiciones favorables para el diseño e implementación de las políticas.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Resumen Ejecutivo 7
Como respuesta a un gobierno que inicia un diálogo, una industria puede formular sus propias pautas y normas para mejorar la salud pública. Tal fue el caso en el Reino Unido, cuando los fabricantes de alimentos desarrollaron sus propias normas de etiquetado nutricional (Sistema de Semáforos).
Dado que estas acciones voluntarias pueden ser ineficaces, las instancias nor-mativas han tenido que imponer reglamentos para reemplazarlas. En Europa, Canadá y EE. UU., las primeras acciones de etiquetado nutricional voluntario no lograron cumplir con las normas y las expectativas del gobierno, lo cual llevó a los gobiernos a cambiar a directrices obligatorias. En la ciudad de Nueva York, alentar a los restaurantes a que voluntariamente proporcionaran a sus clientes la información nutricional a simple vista, resultó ser una medida ineficaz y por lo tanto la ciudad impuso la reglamentación. Las iniciativas conducidas por la industria para impulsar metas de salud pública y prevenir las ENT también han resultado ser poco satisfactorias en el caso de la publicidad alimentaria. Por ejem-plo, en el Reino Unido las directrices de la industria que restringían la publicidad inapropiada, como promover alimentos poco saludables para los niños, eran débiles y tuvieron bajos niveles de adherencia en la industria. Esto llevó al gobierno a imponer reglamentos estatutarios que restringían la publicidad de alimentos poco saludables al limitar las horas durante las cuales los anuncios de alimentos altos en grasa, azúcar y sal podían salir al aire en la televisión (Hastings y Cairn 2010).
A veces la interacción entre el gobierno y el sector que pretende reglamentar puede ser sumamente controvertida y los gobiernos deben estar preparados para este tipo de encuentros. La reglamentación de la industria tabacalera es uno de estos ejemplos. Hasta hace poco, la industria tabacalera fue una de las industrias más poderosas en el mercado. No es una coincidencia, por lo tanto, que las polí-ticas de control del tabaco tardaron décadas para entrar en vigor y, en las historias de éxito aquí examinadas, se necesitó del compromiso de muchos interlocutores políticos. La perseverancia de las instancias normativas, aunada al apoyo popular, se vuelve aún más importante en los países productores de tabaco como Brasil y Argentina. Pero incluso aquellos países que han logrado reducir con éxito la pre-valencia del tabaco mediante fuertes políticas de control todavía enfrentan obs-táculos, como Uruguay. En 2010, Phillip Morris International presentó al Centro Internacional para el Arreglo de las Controversias de Inversiones (CIADI) un proceso de arbitraje en contra del Gobierno del Uruguay por sus políticas de control del tabaco, específicamente por el requerimiento que establecía que el 80 por ciento de los paquetes debían mostrar advertencias sanitarias y por la prohi-bición de que las empresas diferenciaran sus marcas a través de los productos.
Los esfuerzos más exitosos han requerido de una buena coordinación entre las muchas partes interesadas. A menudo, esta coordinación ha sido posible a través del liderazgo de los ministerios de salud y mediante arreglos instituciona-les que favorecían tal coordinación. La función del sector de la salud ha sido clave en muchos de los ejemplos examinados, ya que a menudo inició el diálogo entre los actores pertinentes y se aseguró de que se mantuviera la coordinación
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
8 Resumen Ejecutivo
entre ellos. Tal fue el caso en los convenios de Argentina para reducir el consumo de sodio y la revisión del Código Alimentario del país para reducir las grasas trans en los alimentos procesados. Con este fin, una iniciativa del Ministerio de Salud creó una Comisión Nacional para la Eliminación de las Grasas Trans y la Reducción de la Sal que incluía varias organizaciones públicas y empresariales, asociaciones científicas y grupos de la sociedad civil. De manera análoga en Uruguay, se estableció la Alianza Nacional para el Control del Tabaco a petición del Ministerio de Salud; esta entidad coordinadora estaba conformada por dependencias gubernamentales, organizaciones paraestatales, organizaciones internacionales, instituciones académicas y organizaciones no gubernamentales (ONG). Por último, en el caso de la Ciclovía en Bogotá, Colombia, la creación inicial del comité multisectorial de Ciclovía (compuesto por activistas de la bici-cleta, la policía, el Departamento de Tránsito y Transporte, la Secretaría de Educación, Coldeportes y la Federación Nacional de Ciclismo) reforzó su desarrollo.
Las instancias normativas y los defensores de la salud en general, a menudo calibran y movilizan la opinión pública para apoyar políticas de promoción de la salud y garantizar su diseño e implementación. Por ejemplo, mientras la regla-mentación para reducir las grasas trans estaba discutiéndose en la ciudad de Nueva York, el ayuntamiento proporcionaba mensajes constantes y persuasivos al público sobre la relación entre el consumo de grasas trans y las enfermedades coronarias; ésta campaña de información contribuyó a obtener el apoyo público para lograr la reglamentación. La política para promover los ambientes libres de humo en Uruguay también estuvo acompañada de campañas de comunicación que ayudaron a garantizar el apoyo público. De manera análoga, en la ciudad de Diadema, Brasil, fue gracias a las campañas de educación y diálogos con los minoristas, que la opinión pública se tornó rápidamente a favor de las políticas de restricción del alcohol.
En muchas de estas iniciativas exitosas, la investigación ha desempeñado una función crucial en la aprobación de las intervenciones de promoción a la salud a nivel poblacional. Las instituciones de investigación independiente fueron fun-damentales en promover las políticas, y su participación a menudo representó el punto decisivo hacia la reforma. Una base de investigación sólida y convincente es imprescindible para moldear la opinión pública e incrementar el apoyo que las políticas necesitan. En el Reino Unido, por ejemplo, la decisión de crear una reglamentación estatutaria para la publicidad de alimentos orientada a los niños fue influenciada por investigaciones que mostraron una asociación entre la publicidad y las preferencias alimentarias de los niños y por un estudio que mos-traba que un gran porcentaje del gasto en publicidad alimentaria estaba desig-nado para comidas altas en grasa, azúcar y sal, y salía al aire durante el espacio de emisión infantil (Hastings y otros 2003). En Brasil, la Asociación Nacional contra el Cáncer organizó sesiones y conferencias después de que circularon datos alarmantes sobre las consecuencias del consumo de tabaco (Da Costa y Goldfarb 2003). Sin embargo esa investigación debe ser comunicada de forma
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Resumen Ejecutivo 9
eficaz a las instancias normativas y al público en general. Tanto en el Reino Unido como en Brasil, los grupos de la sociedad civil han jugado un papel crucial en la divulgación de datos y en la sensibilización de la población.
Ya sea que una iniciativa tenga un alcance comunitario o bien una proyección nacional, tanto si enfrenta la obesidad, hace cumplir las restricciones del alcohol o limita el consumo de tabaco, el liderazgo y compromiso de unos cuantos acto-res políticos clave ha sido el corazón de muchos casos de éxito. Por ejemplo, Brasil y Uruguay son países donde un comprometido grupo de políticos e instan-cias normativas, secundado por poderosos grupos de apoyo, han combatido los esfuerzos de los grupos de presión y han implantado políticas integrales y efica-ces de control del tabaco. En Brasil, uno de los principales productores de tabaco, el liderazgo y compromiso de actores políticos clave, como el director del Instituto Nacional del Cáncer, Marcos Moraes y el entonces Ministro de Salud, José Serra, fue crucial para conducir al país por el camino de la lucha antitabaco. En Uruguay, el Presidente Tabaré Vasquez desempeñó un papel importante al promover las políticas. En Bogotá, Colombia, el esfuerzo continuo de dos Alcaldes, Antanas Mockus y Enrique Peñaloza, estuvo detrás de la consolidación del entorno edificado de la ciudad. El liderazgo del Alcalde de la ciudad de Nueva York, Michael Bloomberg, también merece mención como un factor decisivo en la promoción de iniciativas a favor de un estilo de vida más saludable en la ciudad.
A menudo, la participación de instancias normativas se configura a través de la defensa y la persuasión de los grupos de la sociedad civil. Tal fue el caso para las políticas relacionadas con la edad legal mínima para consumir alcohol (MLDA, por sus siglas en inglés) en los EE. UU. Una organización en particular, las Madres Contra la Conducción en Estado de Ebriedad (MADD, por sus siglas en inglés), fundada por la madre de una víctima de un conductor ebrio, fue fun-damental para convencer a políticos e instancias normativas, incluido el entonces Presidente Ronald Reagan, para aprobar un proyecto de ley que otorga fondos para las carreteras de los estados que tuvieran implantado un programa de medi-das para desalentar la conducción en estado de ebriedad (Grant 2011).
Aprovechar las condiciones o momentos favorables también ha sido clave en la promulgación e implementación de algunas de estas políticas. En el caso del control del tabaco, el contexto internacional creado por el Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT) ha facilitado la adopción de las políticas antita-baco. La firma y la ratificación del CMCT en Uruguay le dieron un fuerte impulso a las políticas de control de tabaco del país. De manera análoga, el pro-ceso de descentralización de Colombia permitió a los alcaldes elegidos promover de forma independiente las políticas que cambiaron el entorno edificado de Bogotá.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
10 Resumen Ejecutivo
Intervenciones multisectoriales para prevenir los factores de riesgo para la salud en América Latina y el Caribe—La agenda inconclusa
Dado el perfil de enfermedades en ALC y la evidencia existente en torno a las intervenciones costo-efectivas para prevenir las ENT a nivel poblacional, es importante que los países de la región fortalezcan sus esfuerzos multisectoriales para reducir los factores de riesgo sanitario, en particular los que están enfocados a disminuir el consumo de tabaco y el abuso del alcohol. Existen varias interven-ciones costo-efectivas para reducir el consumo de tabaco y el abuso del alcohol, sin embargo, se conocen menos medidas costo-efectivas para mejorar el régimen alimentario y promover la actividad física, con la excepción de las intervenciones enfocadas a disminuir la ingesta del sodio y grasas trans. Por lo tanto, el control de consumo de tabaco y, en particular, el abuso del alcohol, los principales facto-res de riesgo sanitario en la mayoría de los países de la región, deben ser la prio-ridad número uno. Dicho esto y dada la prevalencia del sobrepeso y la obesidad como un factor de riesgo, los países de la región también deberían experimentar con diferentes programas y políticas dirigidas hacia la detención del aumento del índice de masa corporal (IMC) e incluso deberían buscar revertirlo.
La región ha visto varios ejemplos de intervenciones exitosas y/o prometedo-ras para promover una vida saludable, tales como los convenios entre gobierno e industria para reducir el consumo de sodio y la reforma del Código Alimentario para reducir las grasas trans en los alimentos procesados en Argentina; el estable-cimiento de un entorno edificado promotor de la actividad física en Bogotá, Colombia; el acuerdo nacional para la salud alimentaria en México (Estrategia contra el Sobrepeso y la Obesidad); y políticas de control del tabaco en Uruguay (Cuadro O.1). También hay otros ejemplos: a niveles locales y nacionales, grupos de instancias normativas y defensores de la salud profundamente comprometi-dos y motivados que han contrarrestado eficazmente la oposición y logrado implantar políticas eficaces y duraderas para prevenir las ENT.
No obstante, a pesar de estos prometedores y/o exitosos ejemplos, hay poca evidencia de las actividades que se están llevando a cabo para luchar en contra de las ENT a nivel poblacional en ALC, con excepción del control de tabaco. Hay mucho por hacer en la región para mejorar el régimen alimentario, promo-ver la actividad física y reducir el consumo de tabaco y el abuso del alcohol.
Por ejemplo, si bien Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y México están pro-moviendo reducciones en el consumo del sodio y las grasas trans, estos esfuerzos son la excepción, en lugar de la regla. Por otro lado, todavía no se han ni conso-lidado ni evaluado estas medidas. Y la región apenas está comenzando a diseñar e implementar intervenciones comunitarias para prevenir y controlar el sobre-peso y la obesidad. A pesar de que la detención de la creciente tendencia en el porcentaje de personas con sobrepeso y obesas ha sido difícil en todo el mundo, hay algunas políticas que han resultado eficaces para mejorar el régimen alimen-tario y promover la actividad física. Siendo que los hábitos nutricionales comien-zan muy temprano en la vida, y ya que una gran cantidad de niños de la región
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Resumen Ejecutivo 11
presentan sobrepeso, sería importante considerar y evaluar intervenciones a nivel escolar.
Un ejemplo que requeriría de un examen más minucioso fue el Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria en México, un prometedor y detallado plan de acción en la lucha contra la obesidad. Dados los elevados índices de obesidad en el país, el gobierno estableció un plan integral estratégico que incluía la cola-boración de múltiples actores, incluyendo a las diferentes dependencias guber-namentales, el sector privado, la sociedad civil y la comunidad académica. La intención del gobierno era reducir el sobrepeso y la obesidad al incrementar las oportunidades para realizar actividad física y mejorar el régimen alimentario de la población. De acuerdo con el plan, el aumento de la actividad física se promo-vería en todas las escuelas, lugares de trabajo, vecindarios y comunidades. El plan también tenía por objeto prohibir las grasas trans e implementar programas a través de los diferentes sectores de la sociedad para fomentar un mayor consumo de frutas, verduras y granos.
Algunas ciudades de la región están implementando políticas encaminadas a construir ambientes que facilitan la actividad física. Por ejemplo, muchas ciuda-des de la región tienen ciclovías, sistemas de transporte público sostenibles, o ciclo rutas. Uno de los mejores ejemplos de este enfoque es Bogotá, Colombia. Sin embargo, muchos de estos esfuerzos están concentrados en los grandes cen-tros urbanos y en los países con ingresos medios-altos. En el caso de ciclovías, por ejemplo, aunque la mayor parte de los países tienen al menos una, la mayoría están ubicados en uno o dos de los grandes centros urbanos. Solo Colombia, Brasil, México y Perú tienen varias.4
Respecto al control del tabaco, casi todos los países de la región han firmado el CMCT y han aprobado las leyes y los reglamentos pertinentes. Pero a menudo estas leyes no se aplican completamente. Por otro lado, también hay mucho por hacer en cuanto a las políticas fiscales, ya que muchos países todavía tienen espacio para incrementar los impuestos sobre los productos de tabaco. En 2010, solo 4 de 32 países para los cuales había datos disponibles, los impuestos repre-sentaban más del 70 por ciento del precio de la marca de cigarrillos más vendida (OMS 2011b).
La mayoría de los países han establecido algunas intervenciones costo-efecti-vas para controlar el abuso del alcohol, pero a menudo estas tampoco se aplican de forma adecuada (OMS, 2011b). Por ejemplo, la mayoría de los países de la región tienen leyes entorno a los niveles de concentración de alcohol en la sangre y restricciones de horas en las que se puede vender el alcohol, pero su cumpli-miento es inconsistente. Además, como hay muchas brechas en estas leyes, en particular en cuanto a la restricción de la venta de alcohol, la legislación debe fortalecerse. Como se mencionó anteriormente, el abuso del alcohol es el princi-pal factor de riesgo de salud en la región, ya que aumenta el riesgo de accidentes y la probabilidad de desarrollar algunas ENT. A pesar de esto, la información acerca de estrategias integrales para controlar el abuso del alcohol en la región es insuficiente. En la revisión bibliográfica realizada para este estudio, sólo se
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
12 Resumen Ejecutivo
encontraron dos ejemplos de estrategias integrales, ambas a nivel local: las inicia-tivas en las ciudades de Diadema y Paulina en Brasil.
Dado que algunas de las intervenciones multisectoriales para prevenir los factores de riesgo sanitario son más eficaces a nivel regional, es importante desa-rrollar enfoques regionales y subregionales para promover una vida saludable. Esto mismo aplica para las políticas fiscales, y en particular para las políticas de impuestos aplicados al tabaco y al alcohol. Armonizar la fijación de precios del tabaco y el alcohol (mediante niveles de impuestos) a nivel regional desincenti-varía el contrabando. Asimismo el armonizar las prohibiciones de publicidad del tabaco también ayudaría a fortalecer estas políticas. Ya hay algunos esfuerzos subregionales en curso, como el trabajo de la Comisión intergubernamental para el Control del Tabaco, que forma parte de MERCOSUR.
Fortalecer los sistemas de vigilancia de los países también es una medida que debería formar parte de la estrategia para prevenir y controlar las ENT. Hay poca información sobre algunos factores de riesgo sanitario y, cuando está disponible, no está estandarizada, por lo tanto es difícil compararla. Esto es particularmente cierto respecto a la información sobre el estilo de vida sedentario, el sobrepeso y la obesidad, los niveles de glucemia anormal, la hipertensión y los altos niveles de lípidos en la sangre. Incluso hay algunos países que todavía no tienen datos disponibles sobre el consumo de tabaco y abuso del alcohol. La información sobre la prevalencia de las ENT, a pesar de estar disponible para la mayoría de los países, generalmente está basada en datos administrativos, lo cual dificulta el desglose por nivel socioeconómico, residencia rural o urbana o nivel de educa-ción. Esto, a su vez, dificulta proyectar las intervenciones a los grupos que más las necesitan.
Se ha realizado poca investigación y evaluación sobre las políticas e interven-ciones existentes en los países de ALC. Esto es particularmente importante en el caso de las políticas enfocadas al mejoramiento del régimen alimentario y pro-motoras de la actividad física, ya que hay menos evidencia internacional en torno a las intervenciones costo-efectivas para reducir estos factores de riesgo. El pro-yecto GUIA, es una iniciativa financiada por los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades en Estados Unidos, está intentando llenar el vacío en el caso de la inactividad física. Aunque este proyecto es de suma importancia para arrojar luz sobre las intervenciones actuales de actividad física en la región, no es suficiente. Si los gobiernos de la región han de ejecutar planes significativos para reducir las ENT, deben desarrollar una revisión general de la situación actual que demuestre los puntos fuertes y los puntos débiles de los programas en curso e identificar dónde se necesita más acción. Además, la experiencia interna-cional y la experiencia en la región han mostrado la importancia de la investiga-ción no solo para la formulación de políticas basada en la evidencia sino también para movilizar la opinión pública en apoyo a las políticas de promoción de la salud.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Resumen Ejecutivo 13Cu
adro
O.1
. Eje
mp
los
Inte
rnac
ion
ales
de
Inte
rven
cion
es M
ulti
sect
oria
les
dis
eñad
as p
ara
red
ucir
fact
ores
de
ries
go
de
enfe
rmed
ades
no
tran
smis
ible
s
Fact
or d
e rie
sgo
Efic
acia
en
func
ión
del c
osto
Inte
rven
ción
Ejem
plos
Sect
ores
invo
lucr
ados
Régi
men
alim
enta
rio p
oco
salu
dabl
eM
ejor
com
praa
Estr
ateg
ias
de
red
ucci
ón d
e sa
lK
arel
ia d
el N
orte
, Fin
land
ia,
pro
gram
a co
mun
itar
io
pos
teri
orm
ente
am
plia
do
a ni
vel
naci
onal
.
Arg
enti
na, a
cuer
dos
con
la in
dus
tria
al
imen
tari
a p
ara
red
ucir
el s
odio
en
alim
ento
s p
roce
sad
os.
Agr
icul
tura
, sal
ud, I
ndus
tria
al
imen
tari
a y
del
com
erci
o al
imen
tari
o, in
dus
tria
de
la
pub
licid
ad, a
soci
acio
nes
de
rest
aura
ntes
, Gob
iern
os lo
cale
s,
Legi
slat
uras
y o
tros
Reem
plaz
o de
las
gras
as tr
ans
Ciu
dad
de N
ueva
Yor
k, p
rohi
bici
ón d
e gr
asas
tran
s.
Din
amar
ca, l
egis
laci
ón.
Puer
to R
ico,
pro
hibi
ción
de
gras
as
tran
s.
Arg
entin
a, re
form
a de
l Cód
igo
Alim
enta
rio p
ara
regu
lar l
a ca
ntid
ad
de g
rasa
s tr
ans
en lo
s al
imen
tos
proc
esad
os.
Otr
as in
terv
en-c
ione
s co
sto-
efec
tivas
b
Regu
laci
ón d
e la
pub
licid
ad p
ara
com
erci
aliz
ar a
limen
tos
y b
ebid
as
alto
s en
sal
, gra
sa y
azú
car,
esp
ecia
lmen
te p
ara
niño
s
Rein
o U
nid
o, re
glam
enta
ción
es
tatu
tari
a d
e la
pub
licid
ad
Impu
esto
s y
subs
idio
s qu
e pr
omue
ven
regí
men
es a
limen
tario
s sa
luda
bles
Po
loni
a, e
limin
ació
n de
sub
sidi
os a
la
man
tequ
illa
y a
la m
ante
ca.
Inac
tivid
ad fí
sica
Efic
az c
on e
vide
ncia
insu
ficie
nte
de
cost
o-ef
ectiv
idad
c
Mod
ifica
r el e
ntor
no e
dific
ado
para
in
crem
enta
r la
activ
idad
físi
ca
Ciu
dad
de N
ueva
Yor
k, c
arril
es p
ara
bici
clet
as y
cic
loví
as.
Bogo
tá, C
olom
bia,
tran
spor
te p
úblic
o so
sten
ible
, cic
loví
a, c
iclo
ruta
s y
gim
nasi
os a
l aire
libr
e.
Gob
iern
o d
e la
ciu
dad
, pla
nific
ació
n
Urb
ana,
tran
spor
te,
orga
niza
cion
es d
e la
soc
ied
ad
civi
l (C
SOs)
y lo
s m
edio
s d
e co
mun
icac
ión
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
14 Resumen Ejecutivo
Cuad
ro O
.1. E
jem
plo
s In
tern
acio
nal
es d
e In
terv
enci
ones
Mul
tise
ctor
iale
s d
iseñ
adas
par
a re
duc
ir fa
ctor
es d
e ri
esg
o d
e en
ferm
edad
es n
o tr
ansm
isib
les
Fact
or d
e rie
sgo
Efic
acia
en
func
ión
del c
osto
Inte
rven
ción
Ejem
plos
Sect
ores
invo
lucr
ados
Prog
ram
as c
omun
itario
s pa
ra
mej
orar
la n
utric
ión
e in
crem
enta
r la
activ
idad
físi
ca
Efic
az c
on e
vide
ncia
insu
ficie
nte
de
cost
o-ef
ectiv
idad
c
Prog
ram
as e
n el
ent
orno
lab
oral
EE. U
U.,
prog
ram
a “5
-al-d
ía” d
e Tr
eatw
ell p
ara
incr
emen
tar e
l co
nsum
o de
frut
as y
ver
dura
s.
Agr
icul
tura
, sal
ud, i
ndus
tria
al
imen
tari
a y
del
com
erci
o al
imen
tari
o, e
scue
las,
luga
res
de
trab
ajo,
min
oris
tas
y ot
ros.
Pr
ogra
mas
esc
olar
esEE
. UU
., C
hild
and
Ado
lesc
ent T
rial
Card
iova
scul
ar H
ealth
(CAT
CH
).
EE. U
U.,
Path
way
s (e
stud
io d
e co
ntro
l al
eato
rio e
n es
tudi
ante
s in
díge
nas
amer
ican
os).
Otr
os p
rogr
amas
com
unit
ario
s Ka
relia
del
Nor
te, F
inla
ndia
, red
ucir
el c
onsu
mo
de la
sal
y g
rasa
s e
incr
emen
tar e
l con
sum
o de
frut
as
y ve
rdur
as.
Euro
pa, E
POD
E.
Cons
umo
de ta
baco
M
ejor
com
praa
Med
idas
fisc
ales
Proh
ibic
ión
del h
umo
de ta
baco
en
espa
cios
púb
licos
Proh
ibic
ión
de la
pub
licid
ad d
e ta
baco
, Sen
sibi
lizar
e in
crem
enta
r el
con
ocim
ient
o en
torn
o a
los
pelig
ros
del c
onsu
mo
de ta
baco
.
Ejem
plos
exi
toso
s a
nive
l mun
dial
,
Uru
guay
, su
polít
ica
antit
abac
o pu
ede
ser e
l esf
uerz
o m
ás e
xito
so d
e A
LC
en e
ste
resp
ecto
.
Fina
nzas
, sal
ud, l
egis
latu
ra,
orga
niza
cion
es in
tern
acio
nale
s,
indu
stria
taba
cale
ra y
or
gani
zaci
ones
de
la s
ocie
dad
civi
l
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Resumen Ejecutivo 15Cu
adro
O.1
. Eje
mp
los
Inte
rnac
ion
ales
de
Inte
rven
cion
es M
ulti
sect
oria
les
dis
eñad
as p
ara
red
ucir
fact
ores
de
ries
go
de
enfe
rmed
ades
no
tran
smis
ible
s
Fact
or d
e rie
sgo
Efic
acia
en
func
ión
del c
osto
Inte
rven
ción
Ejem
plos
Sect
ores
invo
lucr
ados
Abu
so d
el a
lcoh
ol
Mej
or c
ompr
aa Po
lític
as fi
scal
es
URS
S, le
gisl
ació
n G
orba
chev
en
cont
ra d
el a
buso
de
las
bebi
das
alco
hólic
as.
Gob
iern
os fe
der
ales
y e
stat
ales
, G
obie
rnos
loca
les,
Org
aniz
acio
nes
del
sec
tor s
alud
, Pol
icía
y
Org
aniz
acio
nes
de
la s
ocie
dad
ci
vil.
Rest
ricc
ione
s a
la d
isp
onib
ilid
ad y
ac
ceso
al a
lcoh
ol
Suec
ia, m
onop
olio
est
atal
de
la v
enta
de
alc
ohol
(Sys
tem
bola
get)
.
Sist
emas
de
licen
cias
de
alco
hol e
n di
vers
os e
stad
os d
e EE
. UU
.
Lim
itar
el h
orar
io d
e ve
nta
de
alco
hol
Aus
tral
ia, H
alls
Cre
ek. L
ímite
de
la
vent
a de
alc
ohol
.
Nue
va Z
elan
da, p
rohi
bici
ones
de
licor
y
limita
ción
del
hor
ario
de
vent
a de
alc
ohol
.
Bras
il, c
iuda
d D
iade
ma,
rest
ricci
ón d
e la
ven
ta d
e al
coho
l.
Rest
ricc
ione
s d
e ed
ad p
ara
la c
omp
ra
y ve
nta
de
alco
hol
EE. U
U.,
aum
ento
de
la e
dad
lega
l m
ínim
a pa
ra c
onsu
mir
alco
hol.
Otr
as in
terv
enci
ones
cos
to-e
fect
ivas
bC
ASd
EE. U
U.,
prog
ram
a “C
heck
poin
t Te
nnes
see”
par
a de
sinc
entiv
ar la
co
nduc
ción
en
esta
do d
e eb
rieda
d.
Fuen
te: A
utor
a, b
asad
o en
dat
os d
el c
apítu
lo 4
de
esta
pub
licac
ión.
N
ota:
El c
uadr
o in
cluy
e va
rios
de lo
s pr
ogra
mas
exa
min
ados
par
a es
te e
stud
io.
Not
a 2:
La
clas
ifica
ción
de
cost
o-ef
ectiv
idad
en
la s
egun
da c
olum
na s
e re
fiere
a la
inte
rven
ción
en
gene
ral (
en a
bstr
acto
) seg
ún W
HO
(201
1ª).
No
se re
fiere
nec
esar
iam
ente
a c
ada
uno
de lo
s ej
empl
os
prov
isto
s po
r cad
a in
terv
enci
ón.
a. “M
ejor
com
pra”
se
refie
re a
las
inte
rven
cion
es q
ue la
OM
S co
nsid
era
com
o “e
ficac
es e
n fu
nció
n de
l cos
to, d
e ba
jo c
osto
y p
uede
n im
plem
enta
rse
en e
ntor
nos
de e
scas
os re
curs
os” (
OM
S 20
11c)
. b.
Est
as s
on o
tras
inte
rven
cion
es e
ficac
es e
n fu
nció
n de
l cos
to q
ue n
o se
enc
uent
ran
entr
e la
s “m
ejor
es c
ompr
as” d
e la
OM
S.
c. E
stas
son
inte
rven
cion
es e
ficac
es c
uya
evid
enci
a de
efic
acia
en
func
ión
del c
osto
sig
ue s
iend
o in
sufic
ient
e.
d. C
once
ntra
ción
de
alco
hol e
n la
san
gre.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
16 Resumen Ejecutivo
Cuad
ro O
.2 D
iseñ
o e
imp
lem
enta
ción
de
pol
ític
as p
obla
cion
ales
pre
vent
ivas
, por
fact
or d
e ri
esg
o.
Inte
rven
ción
Prin
cipa
les p
arte
s int
eres
adas
Pers
pect
ivas
Estr
ateg
ias
Resu
ltado
s
Régi
men
alim
enta
rio
poco
sal
udab
le
Estr
ateg
ias
para
la re
ducc
ión
de s
al y
gra
sas
satu
rada
s en
Ka
relia
del
Nor
te, F
inla
ndia
. (P
rogr
ama
com
unita
rio
dirig
ido
a re
duci
r los
rie
sgos
de
enfe
rmed
ades
ca
rdio
vasc
ular
es, i
nclu
ía
un c
ompo
nent
e di
seña
do
para
redu
cir e
l con
sum
o de
ta
baco
y p
rom
over
la in
gest
a de
ver
dura
s y
de fr
utas
)
Gob
iern
o lo
cal,
serv
icio
s de
sal
ud, e
scue
las,
se
rvic
ios
soci
ales
, ON
Gs,
su
perm
erca
dos,
indu
stria
al
imen
taria
, líd
eres
co
mun
itario
s y
med
ios
de
com
unic
ació
n. M
inis
terio
s de
Agr
icul
tura
y C
omer
cio,
Co
nsej
o N
acio
nal d
e N
utric
ión
Gob
iern
o: L
a re
ducc
ión
del c
onsu
mo
de s
al
bene
ficia
la s
alud
de
la p
obla
ción
.
Ind
ustr
ia a
limen
tari
a: L
a sa
l es
una
form
a ec
onóm
ica
de a
greg
ar s
abor
y c
onse
rvar
lo
s al
imen
tos.
Min
iste
rios
de
Ag
ricu
ltur
a y
Com
erci
o:
Apo
yo a
los
agric
ulto
res
y a
los
nego
cios
af
ecta
dos
por e
l cam
bio
en lo
s pa
tron
es
de c
onsu
mo.
Prod
ucto
res
de
lech
e: L
a re
ducc
ión
del
cons
umo
láct
eo te
ndría
un
impa
cto
econ
ómic
o ne
gativ
o.
Gob
iern
o: (1
) Cam
paña
info
rmat
iva
y de
se
nsib
iliza
ción
que
gar
antiz
aba
la d
eman
da
del c
onsu
mid
or d
e pr
oduc
tos
men
os
sala
dos;
est
o pr
esio
nó a
la in
dust
ria a
baj
ar
el c
onte
nido
de
sodi
o. (2
) Reg
lam
enta
ción
de
etiq
ueta
s qu
e re
quer
ían
que
apar
ecie
ran
los
nive
les
de s
odio
con
teni
dos
en lo
s al
imen
tos
enva
sado
s.
Min
iste
rios
de
Ag
ricu
ltur
a y
Com
erci
o
finan
ciar
on u
n pr
oyec
to d
e co
labo
raci
ón
entr
e lo
s ag
ricul
tore
s de
bay
as, l
a in
dust
ria
de la
bay
a y
las
auto
ridad
es c
omer
cial
es y
sa
nita
rias
para
gen
erar
form
as in
nova
dora
s y
desa
rrol
lar n
uevo
s pr
oduc
tos
que
prom
ovie
ran
el c
onsu
mo
de b
ayas
y a
poya
r a
los
prod
ucto
res
de le
che
a ca
mbi
ar a
la
prod
ucci
ón d
e ba
yas.
El c
onsu
mo
de la
sal
dis
min
uyó
un 2
0 po
r cie
nto
en 2
0 añ
os.
Dis
min
ució
n de
enf
erm
edad
es
card
iova
scul
ares
en
un 7
3 po
r cie
nto
en K
arel
ia d
el
Nor
te e
ntre
197
1 y
1995
(P
ushk
a et
al.,
200
9).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Resumen Ejecutivo 17Cu
adro
O.2
Dis
eño
e im
ple
men
taci
ón d
e p
olít
icas
pob
laci
onal
es p
reve
ntiv
as, p
or fa
ctor
de
ries
go.
Inte
rven
ción
Prin
cipa
les p
arte
s int
eres
adas
Pers
pect
ivas
Estr
ateg
ias
Resu
ltado
s
Conv
enio
s co
n la
indu
stria
par
a re
duci
r el s
odio
en
alim
ento
s pr
oces
ados
y e
nmie
nda
del
Cód
igo
Alim
enta
rio p
ara
regl
amen
tar l
as g
rasa
s tr
ans
en A
rgen
tina
Min
iste
rio d
e Sa
lud,
Inst
ituto
Nac
iona
l de
Alim
ento
s (IN
AL)
,
Inst
ituto
Nac
iona
l de
Tecn
olog
ía
Indu
stria
l (IN
TI),
Min
iste
rio d
e A
gric
ultu
ra,
Gan
ader
ía y
Pes
ca, (
MA
LF)
COPA
L (C
oord
inad
ora
de la
s in
dust
rias
de p
rodu
ctos
al
imen
tario
s), q
ue in
cluy
en
a la
FA
IPA
(Fed
erac
ión
Arg
entin
a de
Indu
stria
s de
Pr
oduc
tos
Hor
nead
os) y
A
SAG
A (A
soci
ació
n A
rgen
tina
de G
rasa
s y
Ace
ites)
Min
iste
rio
de
Salu
d: P
rote
ger a
la
pobl
ació
n co
ntra
el e
fect
o pe
rjudi
cial
del
ex
ceso
de
sodi
o y
las
gras
as tr
ans.
INA
L: C
omo
part
e de
l Min
iste
rio, h
a m
ante
nido
una
pos
tura
sim
ilar.
INTI
: Pos
ició
n si
mila
r a la
del
Min
iste
rio, p
ero
con
algu
nos
desa
cuer
dos.
MA
LF: P
rom
over
el v
alor
agr
egad
o de
los
alim
ento
s sa
luda
bles
.
COPA
L/FA
IPA
/ASA
GA
: Com
o re
pres
enta
ntes
de
la in
dust
ria q
uería
n ev
itar l
a im
plem
enta
ción
súb
ita d
e po
lític
as q
ue p
udie
ran
ser c
osto
sas
y re
spon
der a
las
dem
anda
s de
l púb
lico
por a
limen
tos
más
sal
udab
les.
En
cuan
to
a la
s gr
asas
tran
s, la
indu
stria
ya
habí
a co
men
zado
a e
limin
arla
s y
exis
tían
tecn
olog
ías
disp
onib
les.
En
cuan
to a
l so
dio,
se
cons
ider
aba
com
o un
a m
aner
a ec
onóm
ica
de a
greg
ar s
abor
y c
onse
rvar
lo
s al
imen
tos
y tie
ne m
enos
sus
titut
os.
Min
iste
rio
de
Salu
d: i
) Coo
rdin
ó el
pro
ceso
, ii)
art
icul
ó ac
cion
es c
on o
tros
org
anis
mos
pú
blic
os, i
ii) n
egoc
ió a
ccio
nes
con
el s
ecto
r pr
ivad
o, y
iv) d
ifund
ió in
form
ació
n a
los
cons
umid
ores
.
INA
L: C
ontr
ibuy
ó co
n co
noci
mie
nto
regu
lato
rio, t
ecno
lógi
co y
de
mon
itore
o.
Junt
o a
INTI
, MA
LF, y
CO
PAL,
dis
eñar
on
un m
anua
l par
a ay
udar
a la
s pe
queñ
as y
m
edia
nas
empr
esas
a e
limin
ar la
s gr
asas
tr
ans
de s
us p
roce
sos
de p
rodu
cció
n.
INTI
: En
cuan
to a
l sod
io, i
mpa
rte
capa
cita
ción
a
las
pana
dería
s. E
n el
cas
o de
las
gras
as tr
ans,
pr
esen
ta y
difu
nde
evid
enci
a en
torn
o a
la
viab
ilida
d de
reem
plaz
ar la
s gr
asas
tran
s en
lo
s al
imen
tos.
MA
LF: C
ontr
ibuy
ó co
n co
noci
mie
nto
regl
amen
tario
y te
cnol
ógic
o.
COPA
L/A
SAG
A: O
rgan
izó
sesi
ones
con
em
pres
as p
ara
logr
ar a
cuer
dos
en c
uant
o a
los
térm
inos
y la
s m
etas
a s
er tr
atad
as
con
el M
inis
terio
de
Salu
d. R
ecol
ectó
y
entr
egó
info
rmac
ión
sobr
e el
con
teni
do
de s
odio
en
alim
ento
s. A
trav
és d
e A
SAG
A,
cont
ribuy
eron
con
ocim
ient
os té
cnic
os
para
reem
plaz
ar la
s gr
asas
tran
s y
orga
nizó
se
sion
es c
on e
mpr
esas
par
a lo
grar
acu
erdo
s so
bre
los
térm
inos
y la
s m
etas
a s
er tr
atad
as
con
el M
inis
terio
de
Salu
d. T
ambi
én a
yudó
a
dise
ñar e
l man
ual p
ara
pequ
eñas
y
med
iana
s em
pres
as c
on IN
TI y
MA
LF.
Act
ualm
ente
cer
ca d
e 8.
000
pana
dería
s ha
n fir
mad
o ac
uerd
os p
ara
redu
cir l
a sa
l en
el p
an.
Más
de
20 e
mpr
esas
gra
ndes
ha
n fir
mad
o co
nven
ios
con
el G
obie
rno
para
redu
cir e
l so
dio
en v
ario
s al
imen
tos
proc
esad
os.
Am
bas
polít
icas
deb
en s
er
mon
itore
adas
y s
u im
pact
o de
be s
er e
valu
ado.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
18 Resumen Ejecutivo
Inte
rven
ción
Prin
cipa
les p
arte
s int
eres
adas
Pers
pect
ivas
Estr
ateg
ias
Resu
ltado
s
Reem
plaz
o de
gra
sas
tran
s en
la
ciud
ad d
e N
ueva
Yor
k, E
E. U
U.
Junt
a de
Sal
ud d
e la
ciu
dad
de
Nue
va Y
ork
Aso
ciac
ión
de R
esta
uran
tes
del
Esta
do d
e N
ueva
Yor
k (N
YSRA
)
Gob
iern
o: L
a re
ducc
ión
en e
l con
sum
o de
gr
asas
tran
s be
nefic
ia a
la s
alud
de
la
pobl
ació
n.
NYS
RA
: Es
cost
oso
cam
biar
los
proc
esos
de
prod
ucci
ón
Junt
a d
e Sa
lud
: La
prim
era
estr
ateg
ia fu
e co
nven
cer a
los
rest
aura
ntes
a re
duci
r vo
lunt
aria
men
te e
l niv
el d
e gr
asas
tran
s. L
a ci
udad
pro
porc
ionó
la c
apac
itaci
ón. C
uand
o fr
acas
ó es
ta p
ropu
esta
, hub
o un
cam
bio
de
estr
ateg
ia h
acia
pro
hibi
r las
gra
sas
tran
s.
Para
abo
rdar
las
inqu
ietu
des
de lo
s re
stau
rant
es, l
a ci
udad
dio
una
ext
ensi
ón
para
logr
ar la
met
a de
redu
cir l
os n
ivel
es d
e la
s gr
asas
tran
s a
0.5
g po
r rac
ión.
Cam
paña
de
com
unic
ació
n ef
icaz
que
vin
cula
la
s gr
asas
tran
s a
las
enfe
rmed
ades
co
rona
rias
Se h
ace
cum
plir
esta
re
glam
enta
ción
. Mul
tas
de h
asta
$2.
000
US
por
incu
mpl
imie
nto.
Inac
tivid
ad fí
sica
Carr
iles
para
bic
icle
tas
en la
ci
udad
de
Nue
va Y
ork,
EE.
UU
. D
epar
tam
ento
de
Tran
spor
te
de la
ciu
dad
de N
ueva
Yor
k (D
OT
NYC
).
Veci
nos
a fa
vor d
e m
ejor
es
carr
iles
para
bic
icle
tas.
Adu
ltos
may
ores
pro
seg
urid
ad.
Públ
ico
en g
ener
al
DO
T d
e N
YC: L
os c
arril
es p
ara
bici
clet
as
prom
ueve
n so
sten
ibili
dad
ambi
enta
l, at
raen
neg
ocio
s y
turis
mo
e in
crem
enta
n la
act
ivid
ad fí
sica
.
Vec
inos
a fa
vor d
e m
ejor
es c
arri
les
par
a b
icic
leta
s y
Ad
ulto
s m
ayor
es p
ro
seg
urid
ad: A
mbo
s de
man
daro
n al
DO
T N
YC, a
rgum
enta
ndo
que
el D
OT
infló
el
núm
ero
de c
arril
es y
sub
estim
ó el
nú
mer
o de
acc
iden
tes.
Neg
ocio
s: L
os c
arril
es p
ara
bici
clet
as
caus
aría
n m
oles
tias
a lo
s co
nduc
tore
s de
la
ciu
dad,
lim
itaría
n el
est
acio
nam
ient
o pa
ra la
s en
treg
as y
obs
tacu
lizar
ían
las
vent
as.
Púb
lico
en g
ener
al: U
na e
ncue
sta
mos
tró
un a
poyo
may
or d
el 6
0 po
r cie
nto
a fa
vor
de lo
s ca
rrile
s pa
ra b
icic
leta
s
El D
OT
de
NYC
faci
litó
toda
la in
form
ació
n di
spon
ible
, dem
ostr
ando
que
el a
umen
to
de c
arril
es p
ara
bici
clet
as e
n re
alid
ad re
dujo
el
núm
ero
de m
uert
es d
e pe
aton
es p
or
acci
dent
es p
eato
nale
s de
bic
icle
tas.
N/A
Cuad
ro O
.2 D
iseñ
o e
imp
lem
enta
ción
de
pol
ític
as p
obla
cion
ales
pre
vent
ivas
, por
fact
or d
e ri
esg
o.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Resumen Ejecutivo 19
Inte
rven
ción
Prin
cipa
les p
arte
s int
eres
adas
Pers
pect
ivas
Estr
ateg
ias
Resu
ltado
s
Cons
umo
de ta
baco
Polít
icas
de
cont
rol d
el ta
baco
, U
rugu
ay
La p
resi
denc
ia
Min
iste
rio d
e Sa
lud
y, d
esde
20
05, e
l Pro
gram
a de
Co
ntro
l del
Tab
aqui
smo,
A
lianz
a N
acio
nal p
ara
el C
ontr
ol d
el T
abac
o,
que
incl
uye
al M
inis
terio
de
Sal
ud y
var
ios
orga
nism
os p
arae
stat
ales
, or
gani
zaci
ones
in
tern
acio
nale
s, O
NG
, O
rgan
izac
ione
s de
la
soci
edad
civ
il y
otra
s.
Indu
stria
taba
cale
ra.
Aso
ciac
ione
s de
com
erci
o de
ba
res,
rest
aura
ntes
, cas
inos
y
nego
cios
Uni
ón d
e co
nduc
tore
s de
au
tobú
s
La p
resi
den
cia:
Apo
yó e
l con
trol
del
taba
co
Min
iste
rio
de
Salu
d: A
poyó
el c
ontr
ol d
el
taba
co
Alia
nza
: Par
tidar
io d
e po
lític
as d
e co
ntro
l del
ta
baco
Ind
ustr
ia ta
bac
aler
a: In
tent
ó ev
itar e
stas
po
lític
as
Aso
ciac
ion
es c
omer
cial
es d
e b
ares
, re
stau
rant
es, c
asin
os y
neg
ocio
s:
Orig
inal
men
te s
e op
usie
ron
a lo
s am
bien
tes
libre
s de
hum
o ya
que
pen
saro
n qu
e te
ndría
n re
perc
usio
nes
econ
ómic
as
nega
tivas
. Tam
bién
que
rían
aseg
urar
se d
e la
tran
spar
enci
a en
la im
plem
enta
ción
de
las
sanc
ione
s po
r inc
umpl
imie
nto
Un
ión
de
con
duc
tore
s d
e au
tob
ús: S
e op
usie
ron
al d
ecre
to d
e un
am
bien
te li
bre
de h
umo
de ta
baco
La P
resi
den
cia:
San
cion
ó va
rios
decr
etos
ej
ecut
ivos
par
a ac
eler
ar la
s po
lític
as d
e co
ntro
l del
taba
co.
La A
lian
za: A
bogó
en
el P
arla
men
to a
favo
r de
l con
trol
del
taba
co; t
raba
jó p
ara
la
ratif
icac
ión
del C
MC
T, y
sum
inis
tró
a lo
s le
gisl
ador
es p
rueb
as c
ient
ífica
s en
cua
nto
al
grad
o de
l pro
blem
a de
l tab
aqui
smo.
Min
iste
rio
de S
alud
y P
rogr
ama
Nac
iona
l de
Con
trol
del
Tab
aqui
smo,
des
de 2
005
lanz
ó un
a ca
mpa
ña m
asiv
a en
los m
edio
s de
com
unic
ació
n pa
ra g
aran
tizar
el a
poyo
pú
blic
o de
l dec
reto
de
ambi
ente
libr
e de
hu
mo
de ta
baco
; des
arro
lló e
impu
lsó
los
cont
role
s na
cion
ales
y a
niv
el n
acio
nal
coor
dinó
sus
esf
uerz
os c
on lo
s de
otr
os
grup
os q
ue e
stab
an d
esar
rolla
ndo
polít
icas
; y
supe
rvis
a el
cum
plim
ient
o de
las
polít
icas
.
La in
dust
ria
taba
cale
ra: i
) Cua
ndo
Uru
guay
se
con
virt
ió e
n un
paí
s lib
re d
e ta
baco
en
200
6, la
indu
stria
arg
umen
tó q
ue lo
s co
ntro
les
rest
ringí
an la
“lib
erta
d” y
los
“der
echo
s” d
e lo
s fu
mad
ores
“; ii)
más
aú
n, c
uand
o el
par
lam
ento
deb
atió
la le
y an
titab
aco,
eje
rció
pre
sión
pol
ítica
sob
re lo
s le
gisl
ador
es p
ara
que
la re
chaz
aran
; iii)
por
úl
timo,
util
izó
el li
tigio
a n
ivel
es n
acio
nale
s e
inte
rnac
iona
les.
En
2008
, pre
sent
ó de
man
das
judi
cial
es y
adm
inis
trat
ivas
en
cont
ra d
e to
das
las
regu
laci
ones
. En
2010
, so
licitó
arb
itraj
e al
Cen
tro
Inte
rnac
iona
l pa
ra e
l Arr
eglo
de
las
Cont
rove
rsia
s de
In
vers
ione
s (B
anco
Mun
dial
)
De
2006
a 2
009
hubo
una
di
smin
ució
n de
10
punt
os
porc
entu
ales
en
la p
reva
lenc
ia
de fu
mad
ores
dia
rios
entr
e lo
s 15
a lo
s 64
año
s de
eda
d en
ce
ntro
s ur
bano
s (9
5 po
r cie
nto
de la
pob
laci
ón)
Cuad
ro O
.2 D
iseñ
o e
imp
lem
enta
ción
de
pol
ític
as p
obla
cion
ales
pre
vent
ivas
, por
fact
or d
e ri
esg
o.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
20 Resumen Ejecutivo
Inte
rven
ción
Prin
cipa
les p
arte
s int
eres
adas
Pers
pect
ivas
Estr
ateg
ias
Resu
ltado
s
Ley
Aire
Lib
re d
e Ta
baco
de
la
ciud
ad d
e N
ueva
Yor
k (la
pr
ohib
ició
n se
com
binó
co
n un
aum
ento
en
los
impu
esto
s)
Junt
a de
Sal
ud d
e la
ciu
dad
de
Nue
va Y
ork.
Indu
stria
taba
cale
ra
New
Yor
k N
ight
life
Ass
ocia
tion
Empi
re S
tate
Res
taur
ant a
nd
Tave
rn A
ssoc
iatio
n
Públ
ico
en g
ener
al
La J
unta
de
Salu
d d
e la
ciu
dad
de
Nue
va
York
: La
med
ida
redu
ce e
xpos
ició
n al
hu
mo
de s
egun
da m
ano.
Indu
stri
a ta
baca
lera
: La
med
ida
resu
lta e
n un
a pé
rdid
a de
ingr
esos
.
New
Yor
k N
ight
life
Ass
ocia
tion
y E
mpi
re
Stat
e Re
stau
rant
and
Tav
ern
Ass
ocia
tion
: La
pro
hibi
ción
pod
ría d
añar
la e
cono
mía
de
la c
iuda
d al
redu
cir l
as u
tilid
ades
en
bare
s y
rest
aura
ntes
.
Púb
lico
en g
ener
al: u
na e
ncue
sta
mos
tró
una
tasa
de
apro
baci
ón d
el 5
9 po
r cie
nto
a fa
vor d
e la
pro
hibi
ción
New
Yor
k N
ight
life
Ass
ocia
tion
y E
mpi
re
Stat
e Re
stau
rant
and
Tav
ern
Ass
ocia
tion
: U
n es
tudi
o pr
epar
ado
por l
as a
soci
acio
nes
decl
arab
a qu
e de
spué
s de
la p
rohi
bici
ón
se h
abía
redu
cido
el p
erso
nal e
n un
16
por c
ient
o en
los
bare
s, h
otel
es y
clu
bes
noct
urno
s y
que
tres
cua
rtas
par
tes
de lo
s ba
res
y re
stau
rant
es h
abía
n ex
perim
enta
do
una
dism
inuc
ión
del 3
0 po
r cie
nto
en la
cl
ient
ela
(Rid
gew
ood
Econ
omic
Ass
ocia
tes,
20
04).
Indu
stria
taba
cale
ra: f
inan
ció
la o
posi
ción
a la
pr
ohib
ició
n po
r par
te d
e la
s as
ocia
cion
es d
e re
stau
rant
es y
bar
es.
Junt
a d
e Sa
lud
de
la c
iud
ad d
e N
ueva
Yor
k:
Patr
ocin
ó un
a ev
alua
ción
que
con
trad
ecía
lo
s re
sulta
dos
de la
s as
ocia
cion
es. S
u es
tudi
o de
scub
rió q
ue, a
pes
ar d
e la
ley
antit
abac
o, la
ciu
dad
habí
a ex
perim
enta
do
un in
crem
ento
en
los
empl
eos,
las
licen
cias
de
lico
r y lo
s pa
gos
de im
pues
tos
sobr
e la
s ut
ilida
des
desd
e qu
e ha
bía
entr
ado
en
vigo
r. A
dem
ás, l
os d
atos
del
Dep
arta
men
to
de F
inan
zas
de la
ciu
dad
mos
trar
on q
ue d
e ab
ril d
e 20
03 a
ene
ro d
e 20
04, l
os in
gres
os
de lo
s re
stau
rant
es tu
vier
on u
n in
crem
ento
de
cer
ca d
e U
S$1,
4 m
illon
es d
e dó
lare
s,
en c
ompa
raci
ón c
on e
l ing
reso
del
mis
mo
perío
do d
el a
ño a
nter
ior (
Ellio
tt, 2
004)
Des
pués
de
la p
rohi
bici
ón y
el
aum
ento
de
impu
esto
s, e
l ta
baqu
ism
o di
smin
uyó
un
11%
(de
21.6
% a
19.
2%) e
ntre
20
02 y
200
3. L
a di
smin
ució
n se
pr
esen
tó e
n lo
s ci
nco
dist
ritos
e
impa
ctó
a to
dos
los
grup
os
de e
dad,
raza
/ etn
ia, n
ivel
es
educ
ativ
os y
gén
ero.
Cas
i la
mita
d de
los
entr
evis
tado
s at
ribuy
eron
a la
Ley
Aire
Lib
re
de T
abac
o, c
omo
el m
otiv
o pr
inci
pal d
e la
dis
min
ució
n de
l ta
baqu
ism
o (F
riede
n y
otro
s,
2005
)
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Resumen Ejecutivo 21In
terv
enci
ónPr
inci
pale
s par
tes i
nter
esad
asPe
rspe
ctiv
asEs
trat
egia
sRe
sulta
dos
Abu
so d
el a
lcoh
ol
URS
S, 1
985,
Leg
isla
ción
ant
i-al
coho
l de
Gor
bach
evM
inis
terio
de
Fina
nzas
Min
iste
rio d
e Co
mer
cio
Com
isió
n Ce
ntra
l de
Plan
ifica
ción
Aut
orid
ades
san
itaria
s
Min
iste
rios
de
Fina
nzas
y d
e Co
mer
cio
y la
Com
isió
n Ce
ntra
l de
Plan
ifica
ción
: Se
opu
sier
on a
la le
y po
rque
redu
cía
drás
ticam
ente
los
ingr
esos
por
ven
tas
de
alco
hol e
n la
s de
stile
rías
del g
obie
rno
y de
im
pues
tos
al c
onsu
mo.
Aut
orid
ades
san
itar
ias:
Que
rían
redu
cir l
a ca
rga
de e
nfer
med
ad c
read
a po
r el a
buso
de
l alc
ohol
.
Entr
e 19
85 y
198
7, lo
s añ
os
cuan
do s
e ha
cía
cum
plir
la
polít
ica
cont
ra e
l tab
aqui
smo,
la
exp
ecta
tiva
de v
ida
de lo
s ho
mbr
es e
n Ru
sia
aum
entó
de
61.7
a 6
4.9
y la
de
las
muj
eres
au
men
tó d
e 73
a 7
4.3.
Por
el
con
trar
io, d
e 19
88 a
199
4,
desp
ués
de q
ue s
e re
scin
dió
la le
gisl
ació
n la
exp
ecta
tiva
de v
ida
en lo
s ho
mbr
es
dism
inuy
ó a
57.6
y e
n la
s m
ujer
es a
71
años
(Leo
n y
otro
s, 1
997)
.
Ley
Nac
iona
l de
la E
dad
Mín
ima
para
el C
onsu
mo
de A
lcoh
ol d
e EE
.UU
. in
crem
entó
la e
dad
lega
l m
ínim
a pa
ra c
onsu
mir
alco
hol (
MLD
A) a
21
años
.
Gru
pos
de d
efen
sa c
omo
Mad
res
Cont
ra C
ondu
cció
n en
Est
ado
de E
brie
dad
Repr
esen
tant
es d
el C
ongr
eso
Indu
stria
del
alc
ohol
El P
resi
dent
e
Públ
ico
en g
ener
al
Gru
pos
de
def
ensa
: Aum
enta
r la
MLD
A p
ara
redu
cir l
os a
ccid
ente
s de
trán
sito
cau
sado
s po
r la
cond
ucci
ón e
n es
tado
de
ebrie
dad.
Rep
rese
ntan
tes
del
con
gre
so: D
os
repr
esen
tant
es d
el c
ongr
eso
pres
enta
ron
un p
roye
cto
de le
y pa
ra a
umen
tar e
l MLD
A
a 21
año
s; a
lgun
os s
enad
ores
se
opus
iero
n,
aleg
ando
que
infr
ingí
a la
Con
stitu
ción
, ya
que
iba
en c
ontr
a de
los
prin
cipi
os d
el
fede
ralis
mo;
en
su o
pini
ón e
sto
debí
a se
r re
spon
sabi
lidad
de
los
esta
dos.
Ind
ustr
ia d
el a
lcoh
ol: S
e op
uso
a la
med
ida,
ya
que
redu
ciría
las
vent
as.
El p
resi
den
te: o
rigin
alm
ente
se
opus
o al
m
anda
to fe
dera
l, pe
ro c
on e
l tie
mpo
apo
yó
las
med
idas
par
a au
men
tar l
a M
LDA
.
Púb
lico
en g
ener
al: A
poyó
la m
edid
a de
cidi
dam
ente
.
Gru
pos
de
def
ensa
: Pre
sent
aron
un
gran
nú
mer
o de
inve
stig
acio
nes
que
mos
trab
an
los
bene
ficio
s de
aum
enta
r la
MLD
A, e
n pa
rtic
ular
en
cuan
to a
l not
able
aum
ento
de
los
acci
dent
es m
orta
les
en lo
s lu
gare
s qu
e te
nían
pol
ítica
s de
alc
ohol
men
os
rest
rictiv
as.
Fuen
te: A
utor
, bas
ado
en la
info
rmac
ión
del c
apítu
lo 4
de
esta
pub
licac
ión.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
22 Resumen Ejecutivo
Notas a final del capítulo
1. También hay intervenciones clínicas eficaces en función del costo para controlar alguno de los factores de riesgo biológicos o intermedios. Sin embargo, no son el foco de este documento.
2. Los datos provienen del Depósito Mundial de Datos del Observatorio de Salud de la OMS sobre el Control del Tabaco, en: http:/apps.who.int/gho/data/node.main.Tobacco
3. Una ciclovía es un programa que cierra temporalmente las calles a los vehículos auto-motores y ofrece espacios seguros y libres para la recreación y actividad física.
4. Para mayor información sobre ciclovías, visite: http:/www.cicloviasrecreativas.org/en/map.
Referencias
Da Costa, L. M., and S. Goldfarb. 2003. “Government Leadership in Tobacco Control: Brazil’s Experience.” In Tobacco Control Policies: Strategies Successes and Setbacks, edi-ted by J. de Beyer and L. W. Bringden. Washington, DC: World Bank.
Elliott, A. 2004. “Bars and Restaurants Thrive Amid Smoking Bans, Study Says.” New York
Times, March 29.
Fletcher, J., D. Frisvold, and N. Tefft. 2010. “The Effect of Soft Drink Taxes on Child and Adolescent Consumption and Weight outcomes.” Journal of Public Economics 94: 967–74.
Frieden, T. R., F. Mostashari, B. D. Kerker, N. Miller, A. Hajat, and M. Frankel. 2005. “Adult Tobacco Use Levels after Intensive Tobacco Control Measures: New York City, 2002–2003.” American Journal of Public Health 95 (6): 1016–23.
Garret, J., and M. Ruel. 2003. “Stunted Child-Overweight Mother Pairs: An Emerging Policy Concern.” FCND Discussion Paper 148, International Food Policy Research Institute, Washington, DC.
Grant, D. 2011. “Politics, Policy Analysis, and the Passage of the National Minimum Drinking Age Act of 1984.” Working Paper 1103, Sam Houston State University, Department of Economics and International Business, Huntsville, AL.
Hastings, G., and G. Carins. 2010. “Food and Beverage Marketing to Children.” In Preventing Childhood Obesity. Evidence Policy and Practice, edited by E. Waters, B. Swinburn, J. Seidell, and R. Uauy. Oxford, UK: Wiley-Blackwell.
Hastings, G., M. Stead, and L. McDermott. 2003. Review of Research on the Effects of Food Promotion to Children. Glasgow, Scotland: University of Stratchclyde.
Leon, D., L. Chenet, V. M. Shkolnikov, S. Zakharov, J. Shapiro, G. Rakhmanova, S. Vassin, and M. McKee. 1997. “Huge Variation in Russian Mortality Rates 1984–94: Artefact, Alcohol, or What?” Lancet 350: 384–88.
Lim, S. S., A. D. Lopez, C. J. L. Murray, M. Ezzati, T. Vos, A. D. Flaxman, G. Danaei, K. Shibuya, H. Adair-Rohani, M. Amann, H. Ross Anderson, K. G. Andrews, M. Aryee, C. Atkinson, L. J. Bacchus, A. Bahalim, et al. 2012. “A Comparative Risk Assessment of Burden of Disease and Injury Attributable to 67 Risk Factors and Risk Factor Clusters in 21 Regions, 1990–2010: A Systematic Analysis for the Global Burden of Disease Study 2010.” Lancet 380: 2224–60.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Resumen Ejecutivo 23
Monteiro, M. 2007. Alcohol and Public Health in the Americas. A Case for Action. Washington, DC: PAHO.
Pacific Institute for Research and Evaluation. 2004. “Prevention of Murders in Diadema, Brazil. The Influence of New Alcohol Policies.” http://resources.prev.org/resource _pub_brazil.pdf.
Puska, P., E. Vartiainen, T. Laatikaninen, P. Jousilahti, and M. Paavola, eds. 2009. The North Karelia Project: From North Karelia to National Action. Helsinki: Helsinki University Printing House.
Ridgewood Economic Associates. 2004. “The Economic Impact of the New York State Smoking Ban on New York’s Bar.” Prepared for the New York Nightlife Association and the Empire State Restaurant and Tavern Association, May 12.
Sturm, R., L. M. Powell, J. F. Chriqui, and F. J. Chaloupka. 2010. “Soda Taxes, Soft Drink Consumption, and Children’s Body Mass Index.” Health Affairs 29 (5): 1052–58.
WHO (World Health Organization). 2003. “Diet, Nutrition and the Prevention of Chronic Diseases: Report of a Joint FAO/WHO Expert Consultation.” Technical Report Series 19, WHO, Geneva.
———. 2005. “Preventing Chronic Diseases. A Vital Investment.” WHO Report, Geneva.
———. 2011a. Global Status Report on Noncommunicable Diseases 2010. Geneva: WHO.
———. 2011b. WHO Report on the Global Tobacco Epidemic 2011. Geneva: WHO.
———. 2011c. Global Status Report on Alcohol and Health. Geneva: WHO.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe24
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe 25
Las ENT representan una carga importante y creciente para la salud y las econo-mías en América Latina y el Caribe. Sin embargo, parte de este impacto se puede prevenir mediante servicios clínicos focalizados y acciones multisectoriales enca-minadas a mejorar el régimen alimentario, promover la actividad física, y reducir el consumo de tabaco y el abuso del alcohol. Este estudio se centra en interven-ciones multisectoriales a nivel poblacional para prevenir los factores de riesgo de las ENT.
Esta publicación espera contribuir al diseño de políticas que promueven una vida saludable y previenen eficazmente las ENT en América Latina y el Caribe. Examina la carga sanitaria y económica de las ENT en la región y los retos de gobernanza que enfrentan los países al diseñar e implementar medidas de pre-vención primaria a nivel poblacional enfocadas en las ENT.
Más específicamente, esta publicación procura responder a las siguientes pre-guntas: ¿Cuál es la carga sanitaria y económica de las ENT en la región? ¿Qué están haciendo los países para promover la vida saludable y prevenir los factores de riesgo de las ENT? ¿Cuáles son los retos principales de gobernanza que enfrentan los países en el desarrollo y la implementación de intervenciones para prevenir las ENT a nivel poblacional y cuáles son las experiencias que han tenido éxito? ¿Qué más puede hacer la región para reducir los factores de riesgo para la salud y prevenir la aparición de las ENT?
Este informe usa el concepto de gobernanza propuesta por Plumtre y Graham (1999), mediante el cual la gobernanza “incluye las interacciones entre estructu-ras, procesos y tradiciones que determinan cómo se ejerce el poder, cómo se adoptan las decisiones y cómo los ciudadanos y otros interesados directos expre-san su punto de vista”. Se centra en cómo se toman las decisiones de política que involucran intervenciones multisectoriales para prevenir los factores de riesgo para la salud, cuáles interesados directos participan directa o indirectamente en estas decisiones, qué incentivos enfrentan, qué poder tienen para influir en estas decisiones y qué estrategias utilizan en estos procesos.
El documento se basa en la revisión documental, en el análisis de bases de datos existentes y en estudios de casos comisionados específicamente para este
Introducción
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
26 Introducción
estudio. Dado que los datos sobre las ENT en la región son escasos y a menudo no están estandarizados en todos los países, se hicieron solo algunos análisis para ciertos países. El documento usa información de datos del informe de la OMS sobre la Carga Mundial de Morbilidad de 2004 y 2008, así como datos sobre factores de riesgo del Depósito Mundial de Datos de la OMS. Este estudio tam-bién analiza la información de las encuestas de medición de niveles de vida y encuestas de ingresos y gastos. Todos estos instrumentos suministran informa-ción sobre el gasto de alimentos en el hogar que se utilizó para analizar los hábitos alimentarios. Algunas de estas encuestas también suministran informa-ción sobre el uso del tiempo libre que se utilizó para analizar la actividad física. Por último, unas pocas encuestas suministran información sobre la prevalencia autonotificada de algunas afecciones crónicas y sobre el gasto sanitario directo de las familias y sobre los resultados del mercado de trabajo; esta información se utilizó para examinar el efecto económico de las ENT en los hogares y en los mercados de trabajo.
La primera parte del estudio proporciona un panorama sobre las principales condiciones crónicas y sus factores de riesgo que afectan a la región, y cómo estas varían entre países y a través de variables socioeconómicas dentro de los países. El control de las ENT y la atención de las personas que las sufren representan costos significativos para los sistemas de salud, gastos directos altos para los pacientes y pérdidas de productividad significativas debidas a ausentismo, disca-pacidad y muerte prematura. Esta primera parte también brinda una perspectiva general de estos costos económicos.
La segunda parte del estudio evalúa las respuestas de los países a la epidemia de ENT. En concreto, examina el proceso mediante el cual los funcionarios públicos desarrollan e implementan las políticas y programas de prevención primaria. Esta segunda parte, que se basa principalmente en una revisión biblio-gráfica y en los estudios de casos comisionados, ilustra los incentivos relacionados con el diseño e implementación de las políticas y los programas. Algunas de las intervenciones examinadas en esta sección son las más costo-efectivas en reducir la exposición a un régimen alimentario poco saludable, un modo de vida seden-tario y el consumo de tabaco y abuso del alcohol. La mayoría de las intervencio-nes son multisectoriales y a menudo implementadas fuera del sistema de salud. No obstante, el papel de los interesados directos del sector sanitario, particular-mente los ministerios de salud, en general es esencial para hacer que estas polí-ticas se lleven a cabo. Los estudios de casos presentados en este informe prestan especial atención al papel del ministerio de salud en el proceso decisorio.
La segunda sección del estudio procura responder a las siguientes preguntas:
• ¿Qué incentivos enfrentaron los oficiales del sector público durante el diseño y la implementación de las políticas y los programas para prevenir los factores de riesgo relativos a las ENT (por ejemplo, un régimen alimentario poco salu-dable, un modo de vida sedentario y el consumo de tabaco y el abuso del alcohol)?
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Introducción 27
• ¿Qué interesados directos (por ejemplo, la industria, el ministerio de salud, el ministerio de finanzas, grupos de la sociedad civil, etc.) influyeron en los fun-cionarios públicos que elaboraron las políticas? ¿Cuánto poder tenían estos interesados directos, en particular los ministerios de salud, y qué función espe-cífica desempeñaron en el proceso de formulación de políticas (por ejemplo, suministrando información para la toma de decisiones, dirigente o participante en el proceso, implementando y evaluando la política o el programa)? ¿Cuál fue la fuente de su poder? ¿Cuáles fueron sus estrategias?
• ¿Hubo interacciones con interlocutores o procesos al nivel mundial que ayudó a configurar estas políticas?1
• ¿Cuál fue la percepción del público de estas políticas y cómo se configuró esta percepción durante el proceso?
• ¿Qué lecciones se pueden extraer de estos procesos? ¿Cuáles fueron los éxitos y los contratiempos?
Las políticas sanitarias se configuran no solo por funcionarios públicos, sino también por procesos sociales y políticos más amplios y contextuales (Roberts y otros, 2008). En las intervenciones a escala poblacional, estos procesos tienden a ser complejos. En contraposición a intervenciones de prevención secundaria y de control realizadas dentro del sistema de salud, las intervenciones basadas en la población incluyen a una multitud de actores y fuerzas opuestas dentro y fuera del gobierno. Mediante una perspectiva general exhaustiva de estudios de casos, este informe proporciona un vistazo sobre los tipos de intereses opuestos y los juegos de poder involucrados en proponer, aprobar, e implementar intervencio-nes sanitarias exitosas basadas en la población en América Latina y el Caribe y en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). El objetivo es suministrar información sobre las luchas y los retos involucrados en el diseño y la implementación de las políticas, presentando una variedad de instrumentos y modelos posibles que podrían ser útiles y adaptables a situaciones específicas.
Para analizar cómo se elaboraron e implementaron políticas y programas exi-tosos propuestos para prevenir los factores de riesgo de las ENT, este estudio utiliza el marco detallado en el trabajo por Roberts y colegas (2008), el cual fue igualmente utilizado para explicar la economía política del control del tabaco en los países de ingresos bajos y medianos en el estudio de Bump y otros (2009). Este marco explica la política de cualquier reforma sanitaria y, así, expone cómo se configuran las políticas sanitarias por la interacción de cuatro factores: los interlocutores, el poder relativo de cada interlocutor, la posición asumida por los interlocutores y la percepción pública de la reforma. La interacción entre los diferentes interesados directos, su poder para configurar las políticas y las estra-tegias que ellos usan inevitablemente afecta los resultados de corto y largo plazo de cualquier reforma basada en la población (Roberts y otros, 2008). Según este marco, los cuatro factores anteriores no son fijos, pueden ser influenciados a través de las estrategias políticas adoptados por los interlocutores.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
28 Introducción
Notas a final del capítulo
1. Por ejemplo, en el caso de control del tabaco la existencia del Convenio Marco para el Control del Tabaco y/o el tener diferentes políticas impositivas en países vecinos podría afectar al proceso decisorio.
Referencias
Bump, J. B., Reich, M. R., Adeyi, O. y Khetrapal, S. 2009. “Towards a Political Economy of Tobacco Control in Low- and Middle-Income Countries”. HNP Working Papers. Washington DC: Banco Mundial.
Plumptre, T. and Graham, J. 1999. Governance and Good Governance: International and Aboriginal Perspectives, Institute on Governance. Unpublished paper appearing on www.iog.ca, Ottawa, Canada.
Roberts, M., Hsiao, W., Berman, P., y Reich, M. R. 2008. “Getting Health Reform Right: A Guide to Improving Performance and Equity.” Oxford:Oxford University Press.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe 29
Las enfermedades no transmisibles (ENT) tales como las enfermedades cardíacas, los accidentes cerebrovasculares, el cáncer y la diabetes, representan gran parte de la carga de morbilidad en América Latina y el Caribe. Son responsables por tres de cada cuatro muertes y por la pérdida de dos de cada tres años de vida ajustados en función de la discapacidad (AVAD) en la región. La carga de morbilidad de las ENT en ALC es ligeramente inferior a la que se observa en los países de mayores ingresos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), pero esta diferencia se está reduciendo rápidamente (figura 1.1). Es probable que estas condiciones continúen impactando la salud conforme vaya envejeciendo la población y en la medida en que se incremente su exposición a los factores de riesgo sanitario tales como un régimen alimentario poco saludable, un estilo de vida sedentario, el consumo de tabaco y el abuso del alcohol.
Figura 1.1. Tasas de mortalidad normalizadas según la edad (estimados de 2004 y 2008) y AVAD (estimados de 2004), en América Latina y el Caribe y en la OCDE.
74,9 76,1 86,1 86
2004 2008 2004 2008
8 8,6 8,2 8,1
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
100
LAC OCDE
Porc
enta
je
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
100
Porc
enta
je
Tasa de mortalidad
Lesiones ENTs Enfermedades transmisibles, maternas, perinatales y nutricionales
66 51
81 54
15 12 11 12
ALC Países de ingresos bajos
y medios
OCDE Mundial
AVAD
Fuente: Los cálculos están basados en los datos de la carga mundial de morbilidad de 2004 y 2008 de la OMS. http:/www.who.int/healthinfo/global_burden_disease/estimates_country/en/index.htmlNota: Los estimados regionales están ponderados según el tamaño de la población. AVAD = años de vida ajustados en función de la discapacidad; ALC = América Latina y el Caribe; ENT = enfermedades no transmisibles; OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.
Enfermedades no transmisibles en América Latina y el CaribeMaría Eugenia Bonilla-Chacín
C A P Í T U L O 1 .
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
30 Enfermedades no transmisibles en América Latina y el Caribe
Algunos países de la región se enfrentan a una doble carga de morbilidad debido a la cantidad de muertes y discapacidades causadas por las enfermedades transmisibles y las no transmisibles. Gracias a los adelantos en el control de las enfermedades infecciosas y las mejoras en la salud materna e infantil, la carga de morbilidad por enfermedades transmisibles y condiciones de salud materno-in-fantil ha disminuido significativamente. No obstante, en algunos países como Bolivia, Guatemala, Guyana, Haití y Honduras, las enfermedades transmisibles siguen siendo responsables de gran parte de las muertes y la discapacidad; en ciertos casos, pueden llegar a representar hasta una cuarta parte o más de la pérdida de años de vida saludable. En cambio, en Argentina, Chile, Costa Rica, Cuba y Uruguay las enfermedades transmisibles constituyen menos del 15 por ciento de AVAD (figura 1.2). Las lesiones también representan una carga signi-ficativa e incluso hay países que se enfrentan a una triple carga de la enfermedad debido a la gran proporción de muertes y discapacidades por lesiones.
Figura 1.2. AVAD normalizados según la edad por las ENT, las enfermedades transmisibles y las lesiones, países seleccionados de América Latina y el Caribe, estimados de 2004.
79,8
77,3
75,6
75,7
64,2
59,3
61,6
57,0
54,6
55,9
38,4
0 20 40 60 80 100 AVAD (Porcentaje)
Enfermedades transmisibles y nutricionales, y condiciones maternas y perinatales
ENTs
Lesiones no intencionales
Lesiones intencionales
Chile
Costa Rica
Uruguay
Argentina
Perú
Rep. Dominicana
Honduras
Guyana
Guatemala
Bolivia
Haití
Fuente: Los cálculos están basados en los datos de la carga mundial de morbilidad de 2004 y 2008 de la OMS. http:/www.who.int/healthinfo/global_burden_disease/estimates_country/en/index.htmlNota: AVAD = años de vida ajustados en función de la discapacidad; ENT = enfermedades no transmisibles.
Si bien las enfermedades cardiovasculares (ECV) y el cáncer son las principa-les causas de muerte en la región (figura 1.3), la diabetes también representa un porcentaje importante en algunos países. Hay varios países en los que las muertes por ECV (enfermedades cardíacas y accidentes cerebrovasculares) son dos veces más altas que aquellas por neoplasias malignas, que son la segunda causa de muerte en la región.1 En 2008, diabete era la segunda causa de muerte después de las ECV en México y Trinidad y Tobago. Mientras que en la mayoría de los países del Caribe y en Nicaragua, Paraguay y la República Bolivariana de Venezuela, la diabetes fue la tercera causa de muerte. Las principales causas de los AVAD en la totalidad de la región en 2004, fueron los trastornos neuropsi-quiátricos,2 sin embargo, esas condiciones quedan fuera del alcance de este informe. En 2010, la principal causa de AVAD perdidos en la región fue la enfer-medad isquémica del corazón (IHME y Banco Mundial, 2013).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Enfermedades no transmisibles en América Latina y el Caribe 31
Figura 1.3. Porcentaje de mortalidad normalizado según la edad, por grupos de causa, América Latina y el Caribe, 2008.
Enfermedades transmisibles y nutricionales; afecciones maternas y perinatales 15%
Tumores malignos y otros 17%
Diabetes mellitus y trastornos endocrinos 7%
Enfermedades neuropsiquiátricas y de los órganos sensoriales 3%
Enfermedades cardiovasculares
30%
Enfermedades respiratorias
6%
Enfermedades del sistema digestivo y
condiciones bucales 6%
Enfermedades del sistema genitourinario
3%
Enfermedades de la piel y musculo-esqueléticas
1%
Anomalías congenitas
1%
Lesiones 11%
Fuente: Los cálculos están basados en los datos de la carga mundial de morbilidad de 2004 y 2008 de la OMS. http://www.who.int/healthinfo/global_burden_disease/estimates_country/en/
Los índices de mortalidad por las ENT en la región son significativamente mayores a los que se observan en los países de ingresos altos miembros de la OCDE —la tasa de mortalidad normalizada según la edad por las ENT en América Latina y el Caribe, es 23 por ciento mayor que en los países de la OCDE (figura 1.4). La brecha es amplia para la mayoría de las condiciones y en particular para la diabetes, que presenta una tasa de mortalidad en ALC de más del doble de la que se observa en los países de la OCDE.
Figura 1.4. Tasas de mortalidad normalizadas según la edad por ENT específicas, países de América Latina y el Caribe, y países de la OCDE, 2008.
0
100
200
300
400
500
600
ALC OCDE
Tasa
(por
100
,000
hab
itant
es) Otras ENT
Trastornos neuropsiquiátricos Enfermedades crónicas respiratorias Diabetes mellitus
Enfermedades cardiovasculares Cánceres
Fuente: Los cálculos están basados en los datos de la carga mundial de morbilidad de 2004 y 2008 de la OMS. http:/www.who.int/healthinfo/global_burden_disease/estimates_country/en/index.html.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
32 Enfermedades no transmisibles en América Latina y el Caribe
Si bien es cierto que se necesitan más evaluaciones para comprender los determinantes de las tasas de mortalidad por las ENT, las siguientes considera-ciones pueden dar una explicación parcial: (a) algunas personas que viven en ALC están más expuestas a ciertos factores de riesgo sanitario que otras que viven en países más ricos, particularmente en términos de un régimen alimenta-rio poco saludable; (b) muchas de las personas que padecen de afecciones cróni-cas no saben que las tienen y, por ende, no las controlan (cuadro 1.1), lo cual, a su vez, conduce a complicaciones y a una muerte prematura, y (c) es muy pro-bable que la población de la región tenga un menor acceso a los servicios de salud de calidad.
Cuadro 1.1. Prevalencia (%) de adultos mayores de 20 años con diagnósticos existentes o recientes de diabetes mellitus e hipertensión, ciudades seleccionadas de América Latina, 2003–2006.
Ciudad de Belice San José San Salvador
Ciudad de Guatemala Tegucigalpa Managua
Diabetes mellitus
Diagnóstico existente 7,6 6,3 5,4 4,3 2,5 5,3
Diagnóstico reciente 5,3 2,5 2,2 2,9 2,9 4,5
Hipertensióna
Estadio 2 2,9 2,3 0,7 1,2 2,7 2,8
Estadio 1 9,6 7,7 3 5,1 8,3 7,5
Pre-hipertensión 22,8 26,7 17,5 26,6 25,1 33,2
Diagnóstico existente 18,8 15,3 16,4 11,2 11,8 18,6
Fuente: OPS, 2010. a. El estadio 1 de hipertensión corresponde a una presión arterial sistólica entre 140 y 159 y el estadio 2 a una presión arterial sistólica ≥ 160.
Ciertos países del Caribe tienen los índices de mortalidad por ENT más altos de la región. Por ejemplo, las tasas de mortalidad por diabetes en esta subregión están entre las más altas del mundo y sus índices de mortalidad por ECV son los más elevados de la región. Tal como se ve en la figura 1.5, varios países caribeños muestran tasas de mortalidad por diabetes mayores al 60 por 100.000 habitantes en 2008; y algunos muestran tasas mayores al 80 por 100.000. Otros países de Mesoamérica, entre los cuales se encuentran Belice, Honduras y México, tam-bién presentaron altos índices de mortalidad por diabetes. Cinco de los seis países de ALC con tasas de mortalidad por ECV mayores a 300 por 100.000 son parte del Caribe, e incluyen a la República Dominicana, Guyana, Haití, Surinam y Trinidad y Tobago (figura 1.6). Honduras es el único país fuera del Caribe que presenta estimados tan altos de mortalidad por diabetes.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Enfermedades no transmisibles en América Latina y el Caribe 33
Figura 1.5. Tasas de mortalidad normalizada según la edad por diabetes, países seleccionados y promedio de América Latina y el Caribe 2008.
0 20 40 60 80 100 120
Tasa (por 100,000 habitantes)
Antigua y Barbuda Belice
Rep. Dominicana Granada Guyana
Haití Honduras
México San Cristóbal y Nieves
Santa Lucia Trinidad y Tobago
Promedio ALC
Fuente: Datos de la carga mundial de morbilidad de 2008 de la OMS.http://www.who.int/healthinfo/global_burden_disease/estimates_country/en/index.html
Figura 1.6. Tasas de mortalidad normalizadas según la edad por enfermedades cardiovasculares específicas, países seleccionados y promedios para América Latina y el Caribe, países de la OCDE y mundial, 2008.
0 50 100 150 200 250 300 350 400 Tasa (por 100,000 habitantes)
Cardiopatía reumática
Cardiopatía hipertensiva
Enfermedad cardíaca isquémica
Enfermedad cerebrovascular
Cardiopatía in�amatoria
Otros
Uruguay Bahamas, Las
Santa Lucia Cuba
Jamaica Brasil
Antigua y Barbuda Granada
Bolivia Dominica
San Cristóbal y Nieves San Vicente y las Granadinas
Trinidad y Tobago Rep. Dominicana
Suriname Honduras
Haiti Guyana
Promedio ALC Países de bajos y medianos ingresos
OCDE Mundial
Fuente: Los cálculos están basados en los datos de la carga mundial de morbilidad de 2008 de la OMS. http:/www.who.int/healthinfo/global_burden_disease/estimates_country/en/index.htmlNote: EVs = enfermedades cardiovasculares
Además de que las tasas de mortalidad normalizadas según la edad por las ENT en los países de ALC son mayores que en países de ingresos altos, también acaecen a edades más tempranas. En los países de ingresos bajos y medianos, casi
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
34 Enfermedades no transmisibles en América Latina y el Caribe
una tercera parte de las muertes ocurren entre los adultos de 15–59 años de edad, mientras que en los países de la OCDE, la mayoría de las muertes suceden entre las personas mayores de los 60 años. El cuadro 1.2 muestra que el porcen-taje de muertes en personas menores de los 60 años de edad en ALC casi duplica el porcentaje presentado en los países de la OCDE. Las implicaciones son signi-ficativas: debido a que las muertes y las discapacidades relacionadas con las ENT en los países de ingresos bajos y medianos ocurren a edades más tempranas, estas enfermedades tienden a afectar a las personas durante sus años más productivos, lo cual genera pérdidas de productividad significativas, tal como se indica en el capítulo 3.
Cuadro 1.2. Porcentaje de muertes por todas las causas, enfermedades transmisibles, enfermedades no transmisibles y lesiones; por grupo de edad, en América Latina y el Caribe, en los países de ingresos bajos y medianos, en la OCDE y en todo el mundo, 2008.
América Latina y el Caribe
(Grupo de edad)
Países de ingresos bajos y medianos (Grupo de edad)
OCDE (Grupo de edad)
En todo el mundo (Grupo de edad)
0-14 15-59 60 y + 0-14 15-59 60 y + 0-14 15-59 60 y + 0-14 15-59 60 y +
Todas las causas 8,7 29,7 61,6 20,8 27,8 51,4 1,7 15,9 82,4 16,9 27,6 55,5
Enfermedades transmisibles
34,7 24,4 40,9 54,4 24,4 21,2 11,9 11,9 76,1 52,0 26,8 21,2
Enfermedades no transmisibles
3,0 23,6 73,4 2,9 24,4 72,7 0,7 13,4 85,9 2,3 23,0 74,7
Lesiones 7,2 75,2 17,6 12,5 63,7 23,8 3,2 55,1 41,7 12,2 63,2 24,6
Fuente: Los cálculos están basados en los datos de la carga mundial de morbilidad de 2008 de la OMS.Nota: OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.
¿Quiénes son los más afectados?
Las ENT afectan a todas las personas de la región, hombres y mujeres, ricos y pobres, habitantes rurales y urbanos y de todos los niveles educativos. La figura 1.7 muestra la distribución de las personas, por factores demográficos y socioeco-nómicos en cuatro países de la región, que reportaron tener una afección crónica. Si bien estos números no son totalmente comparables ya que los diferentes países usan diferentes instrumentos de medición (véase el Anexo A), sí nos dan una visión general de la carga de la enfermedad que estas condiciones presentan para cada uno. De los países mostrados en la figura 1.7, cerca del 10 por ciento o más de la población de diferentes quintiles de consumo reportan tener una afección crónica; en Brasil, más del 20 por ciento reporta una ENT por cada quintil de ingreso. En Jamaica se encontraron resultados similares, donde las personas de diferentes niveles socioeconómicos reportaron tener asma (4,34 por ciento), diabetes (4,8 por ciento) e hipertensión (9,97 por ciento) (Shao, Carpio y de Gent, 2010). Además, un porcentaje importante de habitantes rurales y urbanos reportó padecer una afección crónica; la información que obtenemos de los paí-ses que tienen datos disponibles nos indica que las diferencias entre las dos áreas
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Enfermedades no transmisibles en América Latina y el Caribe 35
son mínimas. De igual manera, un gran número de personas con diferentes nive-les de educación reportaron padecer una afección crónica; si bien el modelo varía por país, en términos generales, las personas que carecen de una educación formal tienen mayores probabilidades de reportar alguna afección crónica. Las limitacio-nes de los datos hacen que sea imposible determinar quién es el más afectado o bien hacer comparaciones fidedignas entre países.3
Figura 1.7. Prevalencia de las ENT, por área rural o urbana, sexo, edad, subgrupos educacionales y niveles de ingreso.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Porc
enta
je
a. Brasil, 2008
Total
Rural
Urbana
Mujeres
Hombres
14 y menores
15–30
31–40
41–50
51–60
61–70
71 y mayores
Ninguna educació
n
Educació
n primaria
o inferio
r
Educ. se
cundaria
, media o voca
cional
Universidad o su
perior
Más pobre
Q2 Q3
Q4
Más rico
0
10
20
30
40
50
60
Porc
enta
je
b. Chile, 2009
Total
Rural
Urbana
Mujeres
Hombres
14 y menores
15–30
31–40
41–50
51–60
61–70
71 y mayores
Ninguna educació
n
Educació
n primaria
o inferio
r
Educ. se
cundaria
, media o voca
cional
Universidad o su
perior
Más pobre
Q2 Q3
Q4
Más rico
Continúa en la siguiente página
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
36 Enfermedades no transmisibles en América Latina y el Caribe
Figura 1.7. Prevalencia de las ENT, por área rural o urbana, sexo, edad, subgrupos educacionales y niveles de ingreso. (continuación)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50 Po
rcen
taje
c. Colombia, 2008
Total
Rural
Urbana
Mujeres
Hombres
14 y menores
15–30
31–40
41–50
51–60
61–70
71 y mayores
Ninguna educació
n
Educació
n primaria
o inferio
r
Educ. se
cundaria
, media o voca
cional
Universidad o su
perior
Más pobre
Q2 Q3
Q4
Más rico
0
10
20
30
40
50
60
Porc
enta
je
d. Nicaragua, 2009
Total
Rural
Urbana
Mujeres
Hombres
14 y menores
15–30
31–40
41–50
51–60
61–70
71 y mayores
Ninguna educació
n
Educació
n primaria
o inferio
r
Educ. se
cundaria
, media o voca
cional
Universidad o su
perior
Más pobre
Q2 Q3
Q4
Más rico
Continúa en la siguiente página
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Enfermedades no transmisibles en América Latina y el Caribe 37
Figura 1.7. Prevalencia de las ENT, por área rural o urbana, sexo, edad, subgrupos
educacionales y niveles de ingreso. (continuación)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Porc
enta
je
e. Perú, 2009
Total
Rural
Urbana
Mujeres
Hombres
14 y menores
15–30
31–40
41–50
51–60
61–70
71 y mayores
Ninguna educació
n
Educació
n primaria
o inferio
r
Educ. se
cundaria
, media o voca
cional
Universidad o su
perior
Más pobre
Q2 Q3
Q4
Más rico
Fuentes: Brasil, Cálculos de la Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios (PNAD 2008); Chile, Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN 2009); Colombia, Encuesta Nacional de Calidad de Vida, (ECV 2008); Nicaragua, Encuesta de Hogares sobre Medición de Nivel de Vida (EMNV 2009); Perú, Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO 2008).Nota: ENT = enfermedades no transmisibles; Q2 = segundo quintil;
Si bien los datos no son totalmente comparables, la información de Colombia, Chile y Nicaragua parece mostrar la gradiente socioeconómica más pequeña entre personas que reportan padecer una afección crónica, mientras que Perú presenta una de las más altas. De hecho, al analizar las variables asociadas con la notificación de afecciones crónicas, los quintiles de ingreso no figuran entre las variables estadísticamente significativas en Colombia, no obstante, sí están pre-sentes en Perú. Aunque se desconocen los motivos de esta diferencia, es posible que los servicios de detección en Chile y Colombia sean más accesible que los del Perú, ya que según se indica en el capítulo 3, el quintil de ingresos no está relacionado de forma significativa con el uso de los servicios de atención a la salud en Colombia, pero sí lo está en Perú.4
Un porcentaje importante de la población productiva en los cinco países mostrados en la figura 1.7 reportó padecer una ENT. Cerca del 15 por ciento de los adultos entre los 41–50 años de edad en Chile, Colombia y Nicaragua pade-cen una afección crónica; un tercio en el Perú; y la mitad en Brasil. Mientras que una cuarta parte de los adultos entre los 51–60 años de edad en los tres primeros países padecen de alguna afección crónica, en Perú representan la mitad de los adultos y en Brasil más del 60 por ciento.
La diabetes, la hipertensión y el asma son las condiciones que más se reportan. En Chile en 2009, por ejemplo, cerca del 7 por ciento de las personas notificaron padecer de hipertensión; 3 por ciento, diabetes; y 1 por ciento, asma; en Brasil,
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
38 Enfermedades no transmisibles en América Latina y el Caribe
14 por ciento reportó hipertensión; 5 por ciento, asma; y 3,6 por ciento, diabe-tes.5 Si bien hay poca información sobre las comorbilidades en las encuestas de hogares, los datos de 2009 de Brasil muestran que cerca del 13 por ciento de la población dijo padecer más de una afección crónica, de los cuales el 41 por ciento reportó alguna ENT.6
Diferencias entre hombres y mujeres en los índices de mortalidad por las ENT
Las diferencias entre hombres y mujeres en los índices de mortalidad por ENT son significativas en toda la región. Aunque más mujeres que hombres reportan padecer una ENT (Figura 1.7), con la excepción de la República Dominicana y Jamaica, las tasas de mortalidad por las ENT en toda la región son mayores en hombres que en mujeres, con algunas variaciones en las enfermedades. En la mayoría de los países, las mujeres presentan índices de mortalidad más altos por diabetes y trastornos musculo-esqueléticos, y los hombres una mayor tasa de mortalidad por todas las otras ENT, en particular por los trastornos neuropsiquiá-tricos y las enfermedades respiratorias y digestivas.
Las diferencias por sexo también varían de un país a otro y aunque en térmi-nos generales la diabetes afecta más a las mujeres que a los hombres, hay excep-ciones (figura 1.8). En Argentina, por ejemplo, las tasas de mortalidad normalizadas según la edad por diabetes son 60 por ciento mayores en hombres
Figura 1.8 Tasas de mortalidad normalizadas por edad por diabetes, por sexo, en países seleccionados de América Latina y el Caribe, 2008.
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Tasa (por 100,000 habitantes)
Barbados
Guatemala
Nicaragua
San Vicente y las Grenadinas
Paraguay
Grenada
Honduras
Haití
Antigua y Barbuda
Dominica
Santa Lucia
Belice
San Cristóbal y Nieves
México
Guyana
Trinidad y Tobago
Mujeres Hombres
Fuente: Datos de la carga mundial de morbilidad de 2008 de la OMS.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Enfermedades no transmisibles en América Latina y el Caribe 39
que en mujeres; en Uruguay son iguales en hombres y mujeres; y en Chile y Trinidad y Tobago, son 40 por ciento mayores en hombres (OMS, 2008).
Notas a final del capítulo
1. Los datos provienen del repositorio de estadísticas del Observatorio Mundial de la Salud de la OMS. Para mayor información, visite: http://www.who.int/gho/es/
2. Véase el repositorio de estadística del Observatorio Mundial de la Salud de la OMS. AVADs, Regiones de la OMS. Información accessible en: http://apps.who.int/gho/data/node.main.923?lang=en [información en ingles].
3. Muy pocos países poseen información sobre la distribución de las ENT entre todas las condiciones socioeconómicas o aun entre los niveles educativos o entre los residentes urbanos y rurales en América Latina y el Caribe. La poca información que está dispo-nible (como en los países mostrados en la Figura 1.7), a menudo es autonotificada y, por lo tanto, probablemente sea sesgada, ya que muchas personas con una ENT no saben que la padecen. Aquellas personas con mejor acceso a los servicios de salud, como los residentes urbanos con mejor educación y es más probable que sean cons-cientes de su condición. En tres de las cinco encuestas analizadas en la figura, las preguntas de las encuestas de Colombia, Nicaragua y Perú acerca de afecciones cróni-cas incluían enfermedades transmisibles crónicas, como infección por el VIH/SIDA y tuberculosis. La encuesta de Colombia no daba ejemplos de afecciones crónicas, pero la del Perú sí lo hizo e incluía información sobre la infección por el VIH/SIDA y la tuberculosis (para un análisis más detallado de las limitaciones de los datos ver la sección sobre el impacto de las ENT en el mercado de trabajo en el capítulo 3 de esta publicación).
4. Este tipo de análisis no se hizo ni en Chile ni en Nicaragua.
5. Además de las cifras provenientes de Shao, Carpio y de Gent, 2010, esta información viene de estimaciones de CASEN 2009 en Chile y PNAD 2008 en Brasil.
6. Las cifras provienen de PNAD 2008, (Encuesta Nacional de Domicilios) en Brasil.
Referencias
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Dirección de Metodología y Producción Estadística y Dirección de Metodología y Producción Estadística. 2008. Encuesta Nacional de Calidad de Vida. Bogota, Colombia.
IHME (Institute for Health Metrics and Evaluation) y Banco Mundial. 2013. The Global Burden of Disease: Generating Evidence, Guiding Policy—Latin America and Caribbean Regional Edition. Seattle, WA: IHME.
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. 2008. Pesquisa Nacional Por Amostra de Domicilios (PNAD 2008).
Instituto Nacional de Estadística e Informática. 2008. Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida en el Perú. Lima, Peru.
Instituto Nacional de Información de Desarrollo. 2009. Encuesta de Medición del Nivel de Vida 2009. Managua, Nicaragua.
Ministerio de Desarrollo Social. 2009. Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional. Santiago, Chile.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
40 Enfermedades no transmisibles en América Latina y el Caribe
Ministerio de Economía y Finanzas y el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de la Contraloría General de la República. 2008. Encuesta de Niveles de Vida ENV 2008. Panama, Panamá.
OMS (Organización Mundial de la Salud). 2008. La carga mundial de morbilidad: actua-lización de 2004. Ginebra: OMS; 2008. Disponible en: http:/www.who.int/heal-thinfo/global_burden_disease/2004_report_update/en/index.html
OPS (Organización Panamericana de la Salud). 2010. The Central American Diabetes Initiative (CAMDI). “Survey of Diabetes, Hypertension, and Chronic Disease Risk Factors. Belize, San José, San Salvador, Guatemala City, Managua, and Tegucigalpa”. Washington DC: OPS.
Shao S., C. Carpio y W. de Gent. 2010. The Burden of NCDs in Jamaica. The World Bank: Washington DC: Banco Mundial.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe 41
C A P Í T U L O 2 .
A pesar de la situación sombría presentada en el capítulo 1, una gran proporción de las enfermedades no transmisibles (ENT) son prevenibles porque son el resul-tado de determinantes conocidos que se pueden modificar a través de políticas públicas (figura 2.1). Las enfermedades cardiovasculares, el cáncer, las enferme-dades respiratorias crónicas y la diabetes comparten varios factores de riesgo intermedios como la hipertensión, la glucemia alta, los lípidos sanguíneos anor-males y el sobrepeso y la obesidad. Estos factores intermedios, a su vez, son el resultado de factores de riesgo compartidos y modificables, como un régimen alimentario poco saludable (por ejemplo, alimentos ricos en calorías; bajo con-sumo de verduras y frutas; y alimentos con alto contenido de azúcar, grasa, o sal), un modo de vida sedentario, consumo de tabaco y consumo nocivo de alcohol. Estos factores comunes se ven afectados por determinantes socioeconómicos, culturales y ambientales subyacentes, como el envejecimiento de la población, la urbanización acelerada, la globalización, las disparidades de ingresos y las diferen-cias de nivel educativo (véase la figura 2.1). En las siguientes secciones se exami-nan algunos de los factores de riesgo que pueden conducir a las ENT y cómo afectan a América Latina y el Caribe (ALC).
Factores subyacentes
Envejecimiento de la población
La creciente carga de las ENT en la región se puede explicar en parte por una población que está envejeciendo. La región ha estado experimentando una rápida “transición demográfica”, cambiando de niveles altos a bajos de fecundidad y mortalidad y, por lo tanto, a una esperanza de vida mayor. Esta transición se ha unido a una transición epidemiológica caracterizada por un cambio en las princi-pales causas de muerte de enfermedades transmisibles y afecciones perinatales y maternas a enfermedades crónicas no transmisibles, condiciones que son más prevalentes en los adultos mayores.
Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el CaribeMaría Eugenia Bonilla-Chacín
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
42 Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe
Las tasas de mortalidad inferiores, particularmente las bajas tasas de mortali-dad infantil, han acompañado un aumento de la esperanza de vida en la región. Desde los años cincuenta, la esperanza de vida al nacer ha aumentado en 22 años (Cotlear 2011). En promedio, la esperanza de vida al nacer en la región es solo alrededor de 1,2 años menor que el promedio en Europa. Si bien Chile, Costa Rica y Cuba tienen la esperanza de vida al nacer más alta en América Latina y el Caribe de más de 78 años, Bolivia y Haití, tienen la más baja, de 66 y 61 años, respectivamente. Estos cambios en la esperanza de vida se deben principalmente a las mejoras en la salud de la población, dado que tanto la mortalidad materna e infantil han estado disminuyendo rápidamente con el transcurso de los años (Saad 2010).
Además de esas mejoras generales en la salud de la población, la tasa global de fecundidad en la región también ha disminuido significativamente en las últimas décadas—de 5,9 niños por mujer durante 1950–55, a 2,4 en 2005–10 (Cotlear 2010). Actualmente algunos países de la región tienen tasas globales de fecundidad que son similares o más bajas que la tasa de reemplazo de 2,1 niños por mujer. Tal es el caso de Barbados, Brasil, Costa Rica, Cuba, Chile, Uruguay, Puerto Rico y Trinidad y Tobago. Barbados y Cuba tienen las tasas globales de fecundidad más bajas en la región, cerca de 1,5 niños por mujer. Por el contrario, Bolivia, Guatemala, Haití y Honduras tienen las tasas globales más elevadas en la región, a más de tres niños por mujer (Saad 2010).
Estos cambios en la tasa global de fecundidad, unida a los aumentos de la esperanza de vida, han dado lugar a cambios notables en la estructura poblacio-nal de la región. El porcentaje de personas mayores de 60 años está creciendo, y muy rápidamente. Si bien entre 1950 y 2000 este porcentaje aumentó de 5,5 a 8,8 por ciento, en los siguientes 50 años aumentará de 8,8 a 23,6 por ciento (Saad 2010). Y, aunque este proceso varía considerablemente de un país a otro, según la población vaya envejeciendo, la probabilidad de contraer una ENT aumenta en toda la región.
Figura 2.1. Determinantes y factores de riesgo de las enfermedades crónicas no transmisibles.
Determinantes socioeconómicos, culturales, políticos y ambientales subyacentes:• globalización• urbanización• envejecimiento de
la población
Factores de riesgo comunes y modi�cables:• régimen
alimentario poco saludable
• modo de vida sedentario
• consumo de tabaco• abuso del alcohol.
Factores de riesgo no modi�cables:• edad• herencia.
Factores de riesgo intermedios:• hipertensión• glucemia alta• lípidos sanguíneos
anormales• sobrepeso u
obesidad.
Principales enfermedades crónicas:• enfermedades del
corazón• accidente
cerebro-vascular• cáncer• enfermedades
respiratorias crónicas
• diabetes.
Fuente: OMS 2005; se modificó el marco para incluir el abuso del alcohol.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe 43
Urbanización y globalización acelerada
Según van avanzando las transiciones demográfica y epidemiológica, la urbaniza-ción acelerada y el proceso de globalización están cambiando la manera de vivir de las personas, creando riesgos adicionales para las ENT. El porcentaje de la población que vive en las zonas urbanas ha ido aumentando rápidamente—mien-tras que en 1960 solo el 49 por ciento de las personas en América Latina y el Caribe vivía en zonas urbanas, para 2010, este porcentaje era del 79 por ciento.1
La urbanización propicia cambios importantes en el modo de vida que afec-tan a la salud. Evidencia de diversos países indican que la urbanización acelerada ha cambiado significativamente los modelos de consumo de alimentos y de actividad física. La urbanización ha sido asociada con una mayor ingesta calórica y el consumo de más edulcorantes, más grasas y aceites, y más proteína de origen animal en carnes y productos lácteos (Kearney 2010; Thow y Hawkes 2009). Estos cambios alimentarios se combinan con menos gasto de energía en trabajos urbanos comparados con el trabajo rural, y menos actividad física durante el tiempo libre.
La globalización también es otro conductor de cambio en el modo de vida, principalmente en los modelos del régimen alimentario y de la actividad física de la población. Se piensa que las reducciones de las barreras de comercio, la propagación de las empresas alimentarias transnacionales, la inversión extranjera directa y la liberalización de los medios son algunos de los canales a través de los cuales la globalización afecta a los comportamientos saludables (Thow y Hawkes 2009). El crecimiento de los ingresos, la urbanización y los cambios del modo de vida se han vinculado a un mayor consumo de grasas y edulcorantes (Drewnoski y Popkin 1997; Popkin 2006) y a mayores índices de masa corporal (IMC). Al mismo tiempo, el crecimiento de las empresas alimentarias transnacionales ha facilitado que los alimentos procesados y las comidas rápidas estén más disponi-bles y los han hecho más apetecibles para los consumidores gracias a su publici-dad y promoción. Uno de los efectos más visibles de la presencia creciente de las empresas alimentarias transnacionales y de la naturaleza cambiante de la indus-tria alimentaria y el comportamiento alimentario en América Latina ha sido la sustitución rápida de los mercados locales de alimentos con los supermercados. Según la OMS, los supermercados controlan del 50 al 60 por ciento del sector alimentario al por menor en la región (Hawkes 2007). Esta notable transición alimentaria debida a la globalización es evidente en Centroamérica. Un estudio descriptivo sobre los efectos que las reducciones de las barreras de comercio han tenido en el régimen alimentario en esta subregión llegó a la conclusión de que la liberalización del comercio allí ha contribuido a un aumento de la disponibi-lidad de productos de origen animal y alimentos procesados (Thow y Hawkes 2009). Este aumento de disponibilidad de tales alimentos en la subregión, junto con los cambios sociodemográficos, ha facilitado un cambio hacia un mayor consumo de carne, productos lácteos y alimentos procesados.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
44 Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe
Factores de riesgo conductuales modificables
Un régimen alimentario poco saludable
Igual que en los países de mayores ingresos, los regímenes alimentarios en la región tienden a ser ricos en calorías.2 Como se ilustra en el cuadro 2.1, los adul-tos en algunos países de la región tienen, en promedio, una ingesta diarias de calorías similares a las que tenían los adultos en Canadá, Polonia y España a prin-cipios de la década de los noventa. Datos más recientes de una encuesta de nutri-ción individual de los Estados Unidos, la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2007–08, muestran niveles similares de consumo: 2.504 calorías en hombres adultos y 1.771 calorías en mujeres adultas (Wright y Wang 2010). Todos estos países de comparación tienen porcentajes relativamente grandes de personas con sobrepeso y obesas, aunque no tan altos como en el momento de las encuestas (salvo los Estados Unidos), muchos de los cuales datan desde el principio de los años noventa. Si bien estos cálculos no son totalmente comparables en todos los países, especialmente aquellas cifras provenientes de los Estados Unidos, ya que se basan en encuestas individuales y no en encuestas de hogares; no obstante proporcionan una idea acerca de las diferencias de los hábitos alimentarios entre y dentro de los países (véase el Anexo B para los detalles metodológicos).
Cuadro 2.1. Promedio de ingesta de calorías por adultos equivalentes,a países seleccionados de América Latina y de la OCDE, en diversos años.
País y año de la encuesta
Ingesta promedio (intervalo de confianza del 95%)
Bolivia, 2009 2.341 2.253 2.430
Costa Rica, 2004 1.908 1.904 1.911
Ecuador, 2006 1.955 1.915 1.994
Guatemala, 2006 2.594 2.590 2.598
Honduras, 2004 1.801 1.799 1.802
Nicaragua, 2009 2.185 2.183 2.187
Panamá, 2008 2.450 2.411 2.490
Canadá, 1990–92 2.115 — —
Polonia, 1990–92 2.629 — —
España 1990–92 2.634 — —
Fuentes: Para América Latina y el Caribe y para los países de la OCED, Bonilla-Chacín y otros 2013. Nota: — = datos no disponibles; ALC = América Latina y el Caribe; OCED = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. a. Adulto equivalente es una medida de consumo per cápita que tiene en cuenta la heterogeneidad de la composición del hogar. (Véase el Anexo B para los detalles metodológicos.)
Los datos de algunos países de la región indican que el consumo de alimentos en muchos hogares es mayor que el necesario para mantener un peso saludable. Si bien la ingesta necesaria de calorías de un individuo varía según el sexo, la edad y el nivel de actividad física, los cálculos de las encuestas de hogares
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe 45
encontraron que muchos hogares excedían las 2.755 calorías por adulto equiva-lente (cuadro 2.2). En comparación, y según las Directrices Alimentarias de los Estados Unidos (USDA y HSS 2010), un hombre adulto con un nivel moderado de actividad física solo necesita alrededor de 2.600 calorías por día para mante-ner un peso saludable.
Cuadro 2.2. Ingesta diaria de calorías (porcentaje) por adulto equivalentea, países seleccionados en Centroamérica, diversos años.
Calorías Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
0–1.165 12,2 28,8 29,5 27,6
1.165–2.755 49,2 54,5 57,1 55,7
2.755–4.132 26,7 15,4 11,1 11,4
4.133–5.510 8,1 1,2 1,9 3,0
5.510 y más 3,8 0,1 0,4 2,4
Fuente: Bonilla-Chacín y Marcano-Vázquez 2010. a. Equivalencia de adultos es una medida de consumo per cápita que tiene en cuenta la heterogeneidad de la composición del hogar. (Véase el Anexo B para los detalles metodológicos).
La ingesta promedio de calorías aumenta con el nivel socioeconómico y tiende a ser mayor en las zonas urbanas. Como se aprecia en el cuadro 2.3, la ingestión de calorías por adulto equivalente en los hogares en el quintil de con-sumo más rico es significativamente mayor que en los hogares en el quintil más pobre. La ingesta de calorías por adulto equivalente también tiende a ser mayor en las zonas urbanas que en las rurales, con algunas excepciones. En Bolivia y Ecuador durante los años mostrados, no se encontró ninguna diferencia estadís-ticamente significativa del consumo por residencia; en Costa Rica, sin embargo, la ingesta de calorías por adulto equivalente era mayor en las zonas rurales que en las urbanas.
Cuadro 2.3. Ingesta diaria promedio de calorías por adulto equivalente,a por residencia urbana y rural y por quintil de consumo, países seleccionados de América Latina, diversos años.
País y año
Residencia Quintiles de consumo
Total Urbana Rural Más
pobre II III IV
Más rico
Bolivia, 2009 2.341 2.303 2.417 1.583 2.150 2.393 2.685 2.898
Costa Rica, 2004 1.908 1.900 1.920 1.289 1.664 1.889 2.197 2.479
Ecuador, 2006 1.955 1.971 1.922 1.346 1.773 2.013 2.250 2.391
Guatemala, 2006 2.594 1.871 2.419 2.632 2.488 2.619 2.599 2.594
Honduras, 2004 1.801 2.089 1.496 1.278 1.641 1.948 2.077 2.095
Nicaragua, 2009 2.185 2.310 1.993 1.159 1.682 2.040 2.387 2.969
Panamá, 2008 2.450 2.648 2.052 1.225 1.738 1.993 2.561 3.636
Fuente: Bonilla-Chacín y otros 2013.. a. Adulto equivalente es una medida de consumo per cápita que tiene en cuenta la heterogeneidad de la composición del hogar. (Véase el Anexo B para los detalles metodológicos).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
46 Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe
Figura 2.2. Fuentes de calorías en el régimen alimentario, países centroamericanos seleccionados, diversos años.
Frutas 1%
Vegetales 3%
Granos 64%
Carne 9%
Lácteos 4%
Aceites 4%
Otros 1%
Azúcares 11%
Proteína vegetal
2%
Tubéculos 1%
b. Guatemala, 2006
Frutas 7%
Vegetales 1%
Granos 41%
Carne 14%
Lácteos 8%
Aceites 11%
Otros 1%
Azúcares 12%
Proteína vegetal
3%
Tubéculos 1%
Alimentos fuera del hogar
1%
Alimentos fuera del hogar
1%
c. Honduras, 2004
Frutas 5%
Vegetales 1%
Granos 32%
Carne 11%
Lácteos 12%
Aceites 14%
Otros 4%
Azúcares 13%
Proteína vegetal
4%
Tubéculos 3%
d. Nicaragua, 2009
Frutas 5%
Vegetales 7%
Granos 29%
Carne 25%
Lácteos 6%
Aceites 9%
Otros 1%
Azúcares 13%
Proteína vegetal
1%
Tubéculos 4%
e. Panamá, 2008
Frutas 7%
Vegetales 3%
Granos 26%
Carne 18% Lácteos
9%
Aceites 10%
Otros 3%
Azúcares 17%
Proteína vegetal
5%
Tubéculos 2%
a. Costa Rica, 2004
Fuentes: Bonilla-Chacín y otros 2013, utilizando las siguientes encuestas de hogares; encuestas de condiciones de vida, Guatemala, 2006; Nicaragua, 2009; Panamá, 2008. Encuesta de ingresos y gastos, Costa Rica, 2004.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe 47
En los países que disponen de datos, las fuentes principales de ingesta de calorías son los granos, seguido de las carnes, los alimentos con azúcar agregado y los aceites (figura 2.2). En los países más ricos (Costa Rica y Panamá), una proporción importante de la ingesta total de calorías viene de proteínas de origen animal (carne vacuna, pollo, pescado y otros). Un patrón preocupante en todos estos países es la alta proporción de la ingesta total de calorías que viene de los aceites (aceite vegetal, margarina, etc.) y del azúcar refinado agregado, principal-mente de las bebidas azucaradas. Según las directrices alimentarias de la OMS y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), los azúcares agregados deben representar no más del 10 por ciento de la ingestión total de calorías (OMS 2003). Los regímenes alimentarios que son ricos en calorías y pobres en micronutrientes, generalmente regímenes alimenta-rios altos en grasa y azúcar agregado como las bebidas endulzadas, tienden a promover el aumento de peso (OMS 2003); además, los azúcares producen caries dental.
El consumo de frutas y verduras en la región tiende a ser inferior que el reco-mendado para mantener una vida sana. Dado que un régimen alimentario alto en fibra, principalmente de frutas, verduras y granos integrales promueve la pérdida de peso y puede proteger contra la enfermedad cardíaca coronaria, la OMS y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) han recomendado que se consuma más de 400 g de frutas y verduras por persona por día (OMS 2003). Como se muestra en el cuadro 2.4, en promedio, el consumo de frutas y verduras en todos los países analizados es inferior a este umbral recomendado.
Cuadro 2.4. Consumo promedio por adulto equivalentea de frutas y verduras (en gramos), por residencia urbana y rural y quintil de consumo, países latinoamericanos seleccionados, diversos años.
Quintiles de consumo
País y año Total Urbana Rural Más pobre
II III IV Más rico
Costa Rica, 2004 Frutas 143 167 104 67 80 142 176 247
Verduras 100 111 83 51 73 96 121 160
Proteína vegetal 35 29 43 32 37 35 35 34
Guatemala, 2006 Frutas 127 154 96 84 90 113 147 202
Verduras 329 364 287 240 272 309 380 443
Proteína vegetal 195 171 224 169 206 203 203 194
Honduras, 2004 Frutas 176 257 91 59 106 173 237 314
Verduras 77 105 47 31 51 75 101 130
Proteína vegetal 47 49 44 43 48 50 49 43
Continúa en la siguiente página
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
48 Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe
Quintiles de consumo
País y año Total Urbana Rural Más pobre
II III IV Más rico
Nicaragua, 2005 Frutas 195 194 196 126 136 167 193 290
Verduras 83 103 52 20 43 62 88 150
Proteína vegetal 68 54 88 75 71 70 67 61
Panamá, 2008 Frutas 91 87 100 60 65 64 93 138
Verduras 207 180 261 287 140 150 190 262
Proteína vegetal 53 60 39 21 34 36 42 100
Fuente: Bonilla-Chacín y otros 2013. Nota: Según las categorías de la Organización Mundial de la Salud y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), los tubérculos como las papas y la yuca no se incluyen como verduras; la proteína vegetal se refiere a frijoles y semillas. a. Adulto equivalente es una medida de consumo per cápita que tiene en cuenta la heterogeneidad de la composición del hogar. (Véase el Anexo B para los detalles metodológicos).
Los regímenes alimentarios en la región también son altos en sodio. La figura 2.3 muestra que en dos de los países centroamericanos, un tercio o más de hoga-res consumen sodio a niveles que son significativamente mayores que el umbral de 2,3 g por día recomendado por las directrices alimentarias de los Estados Unidos (USDA y HSS 2010) (la OMS recomienda un umbral de 2 g de sodio ó 5 g de sal por persona por día). Estos gráficos muestran el resultado de dos esti-maciones, una que considera solo la ingesta de sodio en los alimentos consumidos y otra que también incluye el sodio comprado por separado. La primera estima-ción, más moderada, se muestra a la derecha; la segunda estimación puede sobre-estimar el consumo de sodio. En Guatemala, cerca del 80 por ciento de los hogares tienen ingestas de sodio mayores que los umbrales recomendados. Otros países de la región muestran patrones similares. Por ejemplo, como se discute en el capítulo 5, los argentinos consumen 12 g de sal diaria en promedio (Ferrante y otros 2011).
Los regímenes alimentarios ricos en calorías y los regímenes alimentarios altos en azúcar, sal y grasa también aumentan el riesgo de contraer ENT, porque aumentan el riesgo de padecer de hipertensión, glucemia alta, lípidos anormales en la sangre, sobrepeso y obesidad. Tales regímenes alimentarios también aumen-tan el riesgo de enfermedades cardiovasculares, diabetes mellitus, ciertos cánce-res, caries dental y osteoporosis (OMS 2004). Más específicamente, los regímenes alimentarios altos en sodio están asociados con la hipertensión y la enfermedad cardíaca coronaria (Brown y otros 2009). Los regímenes alimentarios ricos en grasas animales, como la carne, los huevos y los productos lácteos, aumentan la concentración de colesterol sanguíneo, por lo tanto también aumentan el riesgo de padecer enfermedades cardiovasculares.3 La eliminación de grasas saturadas y grasas trans de los alimentos y su sustitución con grasas monoinsaturadas y poli-insaturadas no solo disminuye el riesgo de la cardiopatía coronaria, sino que también reduce el riesgo de la diabetes tipo 2, que está directamente asociada
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe 49
Figura 2.3. Niveles de consumo de sodio (ingesta total e ingesta solo de alimentos) por adulto equivalente.a
b. Guatemala, 2006
a. Costa Rica, 2004
0
20
40
60
80
100
2006
Porc
enta
je
Ingesta total de sodio
100% y más por encima del rango recomendado
50%-100% por encima del rango recomendado
Hasta un 50% por encima del rango recomendado
Rango recomendado
Por debajo del rango mínimo recomendado
0
20
40
60
80
100
2006 Po
rcen
taje
Ingesta de sodio solo de alimentos
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2000 2006
Porc
enta
je
Ingesta de sodio solo de alimentos
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2000 2006
Porc
enta
je
Ingesta de sodio solo de alimentos
c. Panamá
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2003 2008
Porc
enta
je
Ingesta total de sodio
Fuente: Bonilla-Chacín y otros 2013. a. Adulto equivalente es una medida de consumo per cápita que tiene en cuenta la heterogeneidad de la composición del hogar. (Véase el Anexo B para los detalles metodológicos).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
50 Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe
con el consumo de grasas saturadas y grasas trans e inversamente asociada con el consumo de grasa poliinsaturada de fuentes vegetales (Hu y Willet 2002).
Inactividad física
Existe poca información sobre el nivel de la actividad física en la región, pero la poca información que está disponible muestra niveles altos de inactividad. En México, por ejemplo, el 37 por ciento de los hombres y el 38 por ciento de las mujeres no alcanzan el umbral recomendado por la OMS de actividad física (OMS 2011a).4 Según la primera Encuesta Nacional sobre los Factores de Riesgo del Uruguay de 2009, el 35 por ciento de la población del país es sedentaria (cuadro 2.5). También se encuentran altos niveles de inactividad física en Guatemala (figura 2.4, a la derecha), Costa Rica (figura 2.5) y Argentina (según las encuestas nacionales de factores de riesgo de 2005 y 2009), donde la inactivi-dad física aumentó del 46,2 por ciento en 2005 al 54,9 por ciento en 2009. La actividad física reduce el riesgo de hipertensión, la enfermedad cardíaca corona-ria, los accidentes cerebrovasculares, la diabetes, el cáncer de mama y de colon, la depresión y las caídas; también mejora la salud ósea y funcional y reduce el riesgo de sobrepeso.5
Cuadro 2.5. Nivel de actividad (porcentaje), por edad y sexo, Uruguay, 2009.
Grupo etareo
Nivel de actividad
Bajo (<600 MET min/semana)
ModeradoAlto
(3.000 MET min/semana)
Hombres Mujeres Ambos Hombres Mujeres Ambos Hombres Mujeres Ambos
25–34 17,3 36,3 27,1 24,7 33,5 29,2 58,0 30,2 43,7
35–44 34,8 40,4 37,8 16,5 27,5 22,2 48,6 32,1 40,0
45–54 33,1 41,0 37,3 23,9 26,5 25,3 42,9 32,5 37,4
55–64 33,1 47,5 40,9 27,5 31,4 29,6 39,4 21,2 29,4
Total 29,0 40,7 35,1 22,8 29,8 26,5 48,2 29,5 38,4
Fuente: Encuesta Nacional sobre los Factores de Riesgo, Uruguay, 2009.Nota: La unidad de medida aplicada para esta clasificación es MET, la cual se define como 1kcal/kg/hora y corresponde a la cantidad de energía consumida mientras se está sentado.
En términos generales, los hombres hacen más ejercicio que las mujeres, pero las mujeres tienden a realizar más actividad física haciendo las tareas domésticas. En Costa Rica, por ejemplo, los hombres adultos y los jóvenes hacen más ejerci-cio, pero si se consideran otras tareas que implican actividad física, estos grupos son los que tienen menos probabilidad de ser físicamente activos. Si bien los hombres adultos y los adolescentes tienen mayores probabilidades de hacer ejer-cicio que las mujeres y los adultos en edad de trabajar, en promedio tienen menor probabilidad de alcanzar el umbral recomendado para la actividad física, porque no realizan muchas otras actividades. Por el contrario, mientras que las mujeres tienden a hacer menos ejercicio, ellas son más activas físicamente,
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe 51
principalmente al hacer las tareas domésticas.6 En Guatemala, cuando se tienen en cuenta solo los deportes y las actividades recreativas como actividades físicas, las mujeres tienden a ser más físicamente inactivas que los hombres (véase el gráfico de falta-de-ejercicio en la figura 2.4).7
Figura 2.4. Porcentaje de la población que está por debajo del nivel recomendado de actividad física, por edad, sexo y quintil de ingresos, Guatemala, 2006.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Por c
ient
o
Falta de ejercicio
Edad Sexo Quintil de ingresos
Todos
12–17
18–64
Mayores de 65
Hombres
Mujeres Q1 Q2
Q3 Q4
Q5
Edad Sexo Quintil de ingresos
Todos
12–17
18–64
Mayores de 65
Hombres
Mujeres Q1 Q2
Q3 Q4
Q5 0
5
10
15
20
25
30
35
Por c
ient
o
Actividad física
Fuente: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida, 2006 [ENCOVI 2006]). Nota: El gráfico de actividad física incluye lo siguiente: la ganadería, las reparaciones domésticas, tirar la basura, cuidado de los niños, planchado y lavado de ropa, corte de leña, los deportes, las actividades culturales y la recreación. El gráfico de falta-de-ejercicio solo incluye los deportes y las actividades culturales y recreativas.
En los niveles de mayores ingresos más personas realizan la cantidad esperada de actividad física. En Costa Rica en 2004, por ejemplo, cerca del 17 por ciento de las personas mayores de 12 años no alcanzaron el umbral recomendado de actividad física.8 Sin embargo, como se muestra en el gráfico que muestra solo
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
52 Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe
ejercicio de la figura 2.5, entre mayor sea el nivel de ingresos, mayor es el por-centaje de personas que alcanzaron el umbral de actividad física con ejercicio. El gráfico de toda actividad física, incluye no solo el ejercicio sino también el tiempo dedicado a las tareas domésticas como limpiar, cocinar, planchar, jardine-ría, y buscar leña. Aun cuando se incluye otros tipos de actividad física, el patrón se mantiene, aunque con un gradiente más pequeño.
Figura 2.5. Porcentaje de la población que está por debajo del nivel recomendado de actividad física, por edad, sexo y quintil de ingresos, Costa Rica, 2004.
Edad Sexo Quintil de ingresos
Todos
12–17
18–64
Mayores de 65
Hombres
Mujeres Q1 Q2
Q3 Q4
Q5 0
20
40
60
80
100
Por c
ient
o
Solo ejercicio
0
5
10
15
20
25
30
35
Por c
ient
o
Toda actividad física
Edad Sexo Quintil de ingresos
Todos
12–17
18–64
Mayores de 65
Hombres
Mujeres Q1 Q2
Q3 Q4
Q5
Fuente: INEC 2004.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe 53
Aunque los adultos más jóvenes son físicamente más activos que los adultos mayores, los jóvenes siguen siendo sumamente inactivos físicamente. En Guatemala, los adultos mayores en los niveles de ingresos más bajos tienden a ser físicamente más inactivos que los adultos más jóvenes y la gente en los niveles de ingresos más altos (figura 2.4). En México en 2006, el 35,2 por ciento de los adolescentes eran físicamente inactivos (haciendo menos de cuatro horas de acti-vidad física moderada a enérgica por semana), el 24,4 por ciento era moderada-mente activo (haciendo al menos cuatro horas de actividad física por semana), y el 35,2 por ciento era activo (haciendo al menos siete horas de actividad física por semana). Esto, unido al hecho de que más de la mitad de los adolescentes pasan más de 12 horas a la semana delante de una pantalla de televisión, la hace una población sumamente inactiva (Olaiz-Fernández y otros 2006).
Consumo de tabaco
Más de uno de cada cuatro hombres adultos y el 14,4 por ciento de las mujeres adultas en la región fumaban en 2006. Si bien la prevalencia del consumo de tabaco no es tan alta como en partes de Europa Oriental y Asia, en algunos países de la región, especialmente en el Cono Sur, en Bolivia, Cuba y la República Bolivariana de Venezuela, entre un tercio y dos quintos de los hombres adultos y entre un cuarto y un tercio de las mujeres adultas fumaban en 2006.
Aunque hay una prevalencia de tabaquismo mayor entre los hombres que entre las mujeres, la región tiene uno de los porcentajes más altos de mujeres que fuman en comparación con otras regiones del mundo. En 2006, la prevalencia del tabaquismo en hombres adultos era del 40 por ciento en todo el mundo, y el de las mujeres adultas era casi del 9 por ciento. Europa y las Américas tenían la prevalencia más alta de tabaquismo entre las mujeres, con el 22 por ciento de mujeres fumadoras en Europa y el 17 por ciento de fumadoras en las Américas (OMS 2010).
La figura 2.6 muestra que la prevalencia del tabaquismo en la población adulta en América Latina y el Caribe disminuyó entre 2006 y 2009. Como muestra la figura, la prevalencia del tabaquismo en la población adulta ha dismi-nuido en casi todos los países de la región, con reducciones particularmente notables en México y Uruguay. Las únicas excepciones fueron Brasil, donde el porcentaje de hombres y mujeres fumadores aumentó ligeramente; Bolivia, donde el tabaquismo aumentó más entre los hombres; y Costa Rica, donde el tabaquismo tuvo un leve crecimiento entre las mujeres.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
54 Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe
Figura 2.6. Tasas de uso actual de cualquier producto de tabaco entre adultos, normalizadas según la edad, por sexo, en países seleccionados de América Latina y el Caribe, 2006 y 2009
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50 Po
r ci
ento
Mujeres, 2006 Mujeres, 2009 Hombres, 2006 Hombres, 2009
Panamá Perú
San Cristó
bal y N
ieves
Trinidad y Tobago
Dominica
Barbados
Belice
Honduras
Guatemala
Ecuador
San Vicente y la
s Granadinas
Costa Rica
Jamaica
Brasil
México
Santa Lucia
República D
ominicana
Paraguay
Argentin
a
RB de Venezuela
Bolivia
Cuba
Uruguay
Chile
Fuente: Repositorio de Datos del Control del Tabaquismo del Observatorio Mundial de la Salud de la OMS.
La alta prevalencia del hábito de fumar entre los jóvenes en ALC es particu-larmente preocupante. El tabaquismo en general comienza en la adolescencia temprana, y los que empiezan a fumar tan temprano tienen menor probabilidad de dejar el hábito y mayor probabilidad de convertirse en fumadores habituales que los que comienzan más tarde (OMS 2010). La figura 2.7 muestra los países del mundo con los niveles más altos de tabaquismo entre los jóvenes, clasificados según prevalencia de tabaquismo entre mujeres jóvenes. Chile tenía la cuarta prevalencia más alta de tabaquismo entre mujeres jóvenes. Según la misma fuente, Ecuador y Nicaragua son los únicos países de América Latina y el Caribe entre los 15 países a nivel mundial con la prevalencia más alta de tabaquismo entre hombres jóvenes, con el 31 y el 30 por ciento, respectivamente (no se muestra en la figura 2.7). En contraposición a las cifras de prevalencia en la población adulta, muchos países de la región—Argentina, Brasil, Chile, Haití y Uruguay—tienen una prevalencia mayor de tabaquismo entre mujeres jóvenes que entre hombres jóvenes (figura 2.8).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe 55
Figura 2.7. Tasas de uso actual de cualquier producto de tabaco entre jóvenes de 13 a 15 años de edad, por sexo, en países seleccionados, 2008.
0 10
20
30
40
50
60
70
Por c
ient
o Federació
n de Rusia
Eslovaquia
Uruguay
Seychelle
s Cro
acia
Zambia Ecu
ador Jo
rdania
Hungría
Colombia Esto
nia Litu
ania Palau
México
Rep. Democrá
tica del
Maurituania
Argentin
a
Timor-L
este
Bulgaria
Tuvalu Leto
nia
Rep. Checa
República Centro
africa
na
Islas C
ook Gambia
Chile
Estados F
ederados de
Papúa Nueva G
uinea Líbano
Hombres Mujeres
Fuente: Base de datos de la OMS de las Encuestas Mundiales sobre el Tabaco y los Jóvenes.
Entre 2008 y 2010, el tabaquismo entre los jóvenes aumentó en algunos paí-ses de América Latina y el Caribe. En ese intervalo, el tabaquismo entre los jóvenes aumentó significativamente en el Brasil y en seis países del Caribe, aun-que disminuyó en El Salvador, en Saint Cristóbal y Nieves y en la República Bolivariana de Venezuela. En Perú, aumentó entre los niños, pero disminuyó entre las niñas. En todos los otros países la prevalencia siguió siendo la misma (figura 2.8).
Figura 2.8. Tasas de uso actual de cualquier producto de tabaco entre jóvenes de 13 a 15 años de edad, por sexo, en países seleccionados de América Latina y el Caribe, 2008 y 2010.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Panam
á Su
rinam
e
Las B
aham
as
Domin
ican Rep
ublic
Guyana
Parag
uay
Costa Rica
Guat
emala
Dom
inica
San C
ristó
bal y N
ieves
Cuba
RB de V
enez
uela
Santa
Lucia
Beli
ce
Jam
aica
El Sa
lvador
Grenad
a Bra
sil
Bolivia
San Vice
nte y
las
Trin
idad
y To
bago
Honduras
Nicara
gua Per
ú Bar
bados
Haití
Uruguay
Ec
uador
Colom
bia M
éxico
Arg
entin
a Chile
Mujeres, 2008 Mujeres, 2010 Hombres, 2008 Hombres, 2010
Fuente: Encuesta Mundial sobre el Tabaco y los Jóvenes del Observatorio Mundial de la Salud de la OMS – Vigilancia del tabaquismo.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
56 Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe
En los países con información disponible, el tabaquismo es más prevalente entre hombres de bajos ingresos, un patrón que se revierte entre las mujeres. Según las encuestas demográficas y de salud conducida recientemente en Bolivia, la República Dominicana, Guyana, y Perú, el tabaquismo disminuye entre los hombres a medida que aumenta el nivel de bienes de los hogares, mientras que aumenta entre las mujeres (figura 2.9). La única excepción es Guyana, donde la prevalencia del tabaquismo entre el quintil más pobre y el quintil más rico era prácticamente igual (3,5 por ciento entre el quintil más pobre frente al 3,6 por ciento entre el quintil más rico). Se encontraron resultados similares en el Uruguay en la Encuesta Mundial sobre el Tabaco y los Adultos, 2009. Usando un índice socioeconómico que clasifica a la población en cuatro grupos, los resulta-dos de esta encuesta muestra que entre el cuarto más pobre de la población, el 35 por ciento de los adultos fuma, mientras que entre el cuarto más rico, solo el 19,6 por ciento lo hace (véase el capítulo 5).
El tabaco es uno de los factores principales de riesgo sanitario en todo el mundo, y el tabaquismo, incluido el humo ajeno, se encuentra entre los cinco primeros factores de riesgo para la salud en América Latina y el Caribe. El cua-dro 2.6 presenta algunos de los resultados de el estudio sobre la carga mundial de morbilidad, 2010 (Global Burden of Disease 2010 study). El estudio calculó los años de vida ajustados en función de la discapacidad perdidos debido a los factores principales de riesgo sanitario mundial y por región (Lim y otros 2012). Como muestra el cuadro, el consumo de tabaco en todas las subregiones de América Latina y el Caribe se encuentra entre los cinco primeros factores de riesgo para la salud; es el tercer factor de riesgo en los países del sur de América Latina y en el Caribe.
El consumo de tabaco aumenta el riesgo de cáncer del pulmón, boca, faringe, esófago, laringe, vejiga urinaria, páncreas y otros cánceres. Su uso también ha estado asociado con la infertilidad y la concepción retardada. El fumar durante el embarazo aumenta el riesgo de nacimiento prematuro, mortinatos, y muerte neonatal (OMS 2009, 2010). El tabaquismo también aumenta el riesgo de
Figura 2.9 Porcentaje de mujeres que fuman en Bolivia y Guyana y porcentaje de hombres que fuman en la República Dominicana y Guyana, por quintil de recursos, en diversos años.
0
10
20
30
40
50
60 Po
r cie
nto
HOMBRES
0
10
20
30
40
50
60
Por c
ient
o
MUJERES
Más pobre
II III IV
Más rico
Más pobre
II III IV
Más rico
Rep. Dominicana Guyana Guyana Bolivia
Fuente: Encuestas demográficas y de salud, informes finales: Bolivia, 2008; República Dominicana, 2007; Guyana, 2009; Perú, 2004–2008.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe 57
Cuadro 2.6. Factores de riesgo para la salud clasificados por carga de morbilidad atribuible, por subregión en las Américas, Europa Occidental y en todo el mundo, 2010.
Mundial Europa
Occidental
Estados Unidos y Canadá
Argentina, Chile y
Uruguay Brasil y
Paraguay
Centro América,
Colombia, México, y
VenezuelaSubregión
Andina Caribe
Hipertensión 1 2 4 2 2 4 2 1
Tabaquismo, incluido el humo ajeno
2 1 1 3 4 5 5 3
Consumo de alcohol
3 4 3 4 1 1 1 5
Contaminación del aire doméstico por la quema de combustibles sólidos
4 … … 23 18 11 7 9
Régimen alimentario bajo en frutas
5 7 7 6 6 7 10 8
IMC alto 6 3 2 1 3 2 3 2
Alta glucosa en plasma en ayunas
7 6 5 5 5 3 6 4
Inactividad física y baja actividad física
10 5 6 7 8 6 8 7
Régimen alimentario alto en sodio
11 10 11 11 9 13 13 15
Régimen alimentario bajo en nueces y semillas
12 9 8 8 10 8 12 10
Carencia de hierro
13 32 35 17 14 12 4 6
Colesterol total alto
15 8 9 9 11 10 16 16
Régimen alimentario bajo en verduras
17 13 13 10 16 20 14 11
Régimen alimentario alto en carne procesada
22 12 12 18 7 9 15 24
Fuente: Lim y otros 2012. Nota: Las células sombreadas muestran los cinco factores de riesgo principales en cada región.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
58 Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe
contraer enfermedades respiratorias obstructivas crónicas y cardiopatía corona-ria. Tanto el humo directo como el humo ajeno pueden dañar la salud.
Abuso del alcohol
El consumo de alcohol más alto per cápita en la región se encuentra en los países del Caribe y en algunos países de América del Sur; el más bajo se encuentra en Centroamérica. La figura 2.10 muestra que, entre 2003 y 2005, el promedio anual de consumo de alcohol de adultos per cápita en los países del Caribe llegó hasta los 11,9 litros de alcohol puro en Santa Lucía, el más alto del hemisferio y más de 8 litros en Granada, Guyana y San Cristóbal y Nieves. Sin embargo, no todos los países del Caribe tienen tan altos niveles de consumo por adulto. En Jamaica y Cuba, por ejemplo, los niveles de consumo anuales estuvieron por debajo de los 6 litros de alcohol por adulto en esos mismos años. Algunos países sudamericanos, en particular la Argentina, el Brasil y el Ecuador, también tienen consumo per cápita relativamente alto. La Argentina tiene el tercer consumo de alcohol más alto en el hemisferio, con un consumo per cápita anual de bebidas alcohólicas puras de cerca de 10 litros (OMS 2011b).
Figura 2.10. Promedio anual de consumo per cápita de bebidas alcohólicas puras entre adultos mayores de 15 años, en países de América Latina y el Caribe, 2003–2005.
0 2 4 6 8
10 12 14
Litr
os a
nual
es d
e al
coho
l pur
o El
Salva
dor Guat
emala
Hondura
s Ja
maic
a Boliv
ia Nica
ragua
San V
icente
y las
Gra
nadin
as
Cuba Costa
Rica
Beli
ce
Surin
ame
Colom
bia
Trin
idad
y Ta
bago
Haití
Barbad
os Pa
namá
Perú
Dom
inica
Pa
raguay
Uru
guay
RB d
e Ven
ezuela
M
éxico
Chile
Bah
amas
Bra
sil
Ecuad
or
San C
ristó
bal y N
ieves
Guya
na Arg
entin
a Gre
nada
Santa
Lucia
Rep. D
omin
icana
Antigua a
nd Bar
buda
Fuente: OMS, Informe sobre la situación mundial sobre el alcohol y la salud, 2011b.
La OMS (2011b) clasificó a Belice, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, México y Paraguay como los cinco países de la región con el riesgo sanitario más alto debido a su patrón de consumo de alcohol. Algunos de estos países tienen el consumo de alcohol más alto entre bebedores: Ecuador, con un consumo de 29,9 litros de alcohol puro per cápita por año entre bebedores, seguido por México con 27 litros y Nicaragua con 20 litros. Algunos de estos países también se carac-terizan por tasas elevadas de episodios de consumo excesivo. El cuadro 2.7 muestra que en Brasil, Nicaragua, y Paraguay, aproximadamente el 30 por ciento
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe 59
o más de los hombres adultos informaron un episodio de consumo excesivo por semana, indicando un patrón de consumo peligroso. En Argentina, por otro lado, aunque el consumo de alcohol per cápita se encuentra entre los más altos en la región, el patrón de consumo del país no es tan peligroso, ya que el consumo entre bebedores no es tan alto.
El consumo de alcohol tiende a ser mayor entre los hombres que entre las mujeres. En México, entre las personas de 20 a 29 años de edad, por ejemplo, el 60 por ciento de los hombres en comparación con el 20 por ciento de las muje-res, consumía cinco o más bebidas alcohólicas por lo menos una vez al mes. El consumo nacional de alcohol tanto de hombres como de mujeres tiende a dis-minuir con la edad (Olaiz-Fernández y otros 2006).
Cuadro 2.7. Patrón de consumo de alcohol en países seleccionados de América Latina y el Caribe, 2003–2005.
Abstemios totales (%)
Consumo total per cápita(en litros de alcohol puro)
Consumo per cápita de bebedores
(promedio anual)
Episodios de consumo excesivo, hombres entre
15–85+ años de edad, 2003(%)
Argentina 17,5 10 12,12 17,5
Barbados 59,0 6,9 16,89 14,2
Belice 64,6 6,1 17,15 28,2
Bolivia 40,1 5,1 8,55 —
Brasil 50,5 9,2 18,51 32,4
Canadá 22,4 9,8 12,59 15,5
Chile 32,4 8,6 12,65 —
Colombia 19,4 6,2 7,66 —
Costa Rica 44,3 5,6 9,96 13,8
Cuba 54,4 5,5 11,78
Dominica 41,0 7,8 13,29 26,2
Ecuador 68,6 9,4 29,87 25,3
EE.UU. 34,6 9,4 14,43 13,0
Guatemala 77,2 4 17,66 —
Jamaica 57,0 5 11,63 —
México 69,0 8,4 27,16 12,6
Nicaragua 73,8 5,4 20,5 32,7
Paraguay 38,3 7,9 12,77 37,7
Perú 31,0 6,9 10 7,0
Rep. Dominicana 43,3 6,4 11,31 22,0
Uruguay 53,0 8,1 17,92 11,5
Fuente: OMS 2011b.Note: — = datos no disponibles.
El abuso del alcohol es el factor principal de riesgo sanitario en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe. Como se muestra en el cuadro 2.6, el
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
60 Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe
alcohol es el factor principal de riesgo sanitario en la mayoría de los países de la región, dado los años de vida ajustados en función de la discapacidad perdidos atribuidos a su uso. Solo en el Caribe y en los países del extremo sur de ALC no es el consumo de alcohol el factor principal de riesgo para la salud, aunque está clasificado entre los cinco primeros. El alcohol aumenta el riesgo de más de 60 tipos de enfermedades y lesiones (OMS 2011b), como cirrosis hepática, epilep-sia, intoxicación, accidentes de tránsito, violencia y varios tipos de cánceres como cáncer de boca, esófago, hígado, colon y recto.
Factores de riesgo intermedios
Presión arterial alta (hipertensión)
Más de dos en cinco hombres adultos y una de cada tres mujeres adultas en la región sufren de hipertensión o toman medicación para tratarla (figura 2.11). La hipertensión (presión arterial sistólica por encima de 140 o presión arterial dias-tólica por encima de 90) es el principal riesgo para contraer enfermedades del
Figura 2.11. Porcentaje de adultos mayores de 20 años con hipertensión (PAS ≥ 140 o PAD ≥ 90, o que están bajo medicación), en países seleccionados de América Latina y el Caribe y de la OCDE, y promedios regionales, 2008.
RB de Venezuela
Bahamas Cuba
San Vicente y las Granadinas
Barbados
Grenada
Santa Lucia Rep. Dominicana
Brasil
Antigua y Barbuda
Chile
San Cristóbal y Nieves
Dominica
ALC
OCDE
60 40 20 0 20 40 60
Por ciento
Mujeres Hombres
Fuente: Repositorio de Datos del Observatorio Mundial de la Salud, Enfermedades no Transmisibles, Factores de Riesgo. http:/apps.who.int/gho/data/node.main.A867?lang=en Nota: ALC = América Latina y el Caribe; OCED = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico; PAD = presión arterial diastólica; PAS = presión arterial sistólica;
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe 61
corazón y puede conducir a otras enfermedades crónicas como la insuficiencia renal. La hipertensión se clasifica entre los cinco primeros factores de riesgo para la salud en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe; se clasifica primer lugar en el Caribe y en segundo lugar en la mayor parte de los países restantes (cuadro 2.6). Como se mencionó anteriormente, algunos factores de riesgo son más prevalentes en ciertos segmentos de la población o en ciertos países. Tal es el caso de la hipertensión, que parece ser muy prevalente en los países de menores ingresos, en comparación con los países de ingresos mayores de América Latina y el Caribe. Los adultos en los países del Caribe tienen mayor probabilidad de tener una alta prevalencia de hipertensión que los adultos en otras partes de la región, lo que quizá explica las tasas de mortalidad más altas debidas a enfermedades del corazón que experimenta este grupo de países. Fuera del Caribe, un porcentaje relativamente grande de adultos en países como Brasil, Chile, Cuba y la República Bolivariana de Venezuela sufren de hipertensión, y esta prevalencia aumenta con la edad.9
Figura 2.12. Porcentaje normalizado según la edad de adultos mayores de 20 años de edad con colesterol sanguíneo elevado (≥ 5.0 mmol/l), por sexo, en países seleccionados de América Latina y el Caribe y de la OCDE, y promedios regionales, 2008.
Santa Lucia Dominica Paraguay
RB de Venezuela Perú
Trinidad y Tobago Ecuador
Costa Rica
San Cristóbal y Nieves
Uruguay Colombia Barbados
Panamá Antigua y Barbuda
Brasil Chile
Argentina
Bahamas
ALC OCDE
80 60 40 20 0 20 40 60 80
Por ciento
Mujeres Hombres
Fuente: OMS. 2008. Repositorio de Datos del Observatorio Mundial de la Salud, Enfermedades no transmisibles, Factores de riesgo. http:/apps.who.int/gho/data/node.main.A867?lang=en Nota: ALC = América Latina y el Caribe; OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
62 Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe
Colesterol alto
Las concentraciones altas de colesterol en la sangre son también un factor prin-cipal de riesgo de enfermedades del corazón. En contraposición al patrón de la hipertensión, sin embargo, el colesterol alto es menos prevalente en la región que en los países de ingresos mayores de la OCDE (figura 2.12). Argentina, Bahamas, Brasil y Chile tienen el porcentaje más alto de personas con colesterol sanguíneo elevado en la región (OMS 2008). Estas tasas elevadas en la región son aun rela-tivamente bajas comparadas con las de los países de ingresos altos en la OCDE.
Glucemia alta
El porcentaje de personas con altos niveles de glucosa en la sangre en ayunas en América Latina y el Caribe es significativamente mayor que en países de la OCDE, en particular entre las mujeres y en países del Caribe (figura 2.13). De hecho, la glucosa en plasma alta en ayunas se encuentra entre los cinco primeros factores de riesgo sanitario en toda América Latina y el Caribe, en particular en Centro América, Colombia, México y la República Bolivariana de Venezuela,
Figura 2.13. Porcentaje normalizado según la edad de adultos con niveles altos de glucemia (≥ 7mmol o que están bajo medicación), por sexo, en países seleccionados de América Latina y el Caribe y de la OCDE, y promedios regionales, 2008.
0 5 10 15 20 25
Jamaica
Antigua y Barbuda
Cuba
Grenada
Guyana
San Vicente y las Granadinas
Suriname
Trinidad y Tobago
Guatemala
Bahamas
Barbados
San Cristóbal y Nieves
Dominica
ALC
OCDE
Mujeres Hombres
Fuente: OMS. 2008. Repositorio de Datos del Observatorio Mundial de la Salud, Enfermedades no Transmisibles, Factores de Riesgo. http:/apps.who.int/gho/data/node.main.A867?lang=en.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe 63
donde se calcula que es el tercer factor principal de riesgo sanitario (cuadro 2.6). En la mayoría de los países de la región, las mujeres tienen mayor probabilidad de tener niveles altos de glucemia que los hombres, excepto en Argentina, Chile, El Salvador y la República Bolivariana de Venezuela (estos países no están inclui-dos en la figura 2.13, ya que tienen un porcentaje relativamente bajo de adultos con glucemia alta comparado con los países que se incluyen en el gráfico). Los países del Caribe tienen uno de los porcentajes más altos de adultos con glucemia alta; estos países también tienen algunas de las tasas de mortalidad más altas del mundo relacionadas con la diabetes, como se mencionara anteriormente. Los niveles altos de glucemia son marcadores para el riesgo de contraer la diabetes. La diabetes, a su vez,10 es un factor de riesgo de enfermedades cardiovasculares, ceguera, insuficiencia renal y gangrena.
Sobrepeso y obesidad
El adulto promedio de ALC, particularmente la mujer adulta, sufre de sobrepeso. El índice de masa corporal (IMC)11 es la medida de sobrepeso y obesidad que más se utiliza. Se considera que una persona con un IMC igual o mayor de 25
Figura 2.14. Promedio medio del índice de masa corporal (IMC) en adultos mayores de 20 años de edad, en países seleccionados de América Latina y el Caribe y de la OCDE, y promedios regionales, 2008.
Argentina Grenada
Nicaragua Panamá
Santa Lucia Antigua y Barbuda
El Salvador
San Vicente y las Granadinas
Chile Suriname
RB de Venezuela Jamaica
Trinidad y Tobago Dominica Bahamas Barbados
Belice
San Cristóbal y Nieves
ALC OCDE
-40 -30 -20 -10 0 10 20 30 40
Indice de masa corporal
Mujeres Hombres
Fuente: OMS 2008. Repositorio de Datos del Observatorio Mundial de la Salud, Enfermedades no transmisibles, Factores de riesgo. http:/apps.who.int/gho/data/node.main.A867?lang=en Nota: ALC = América Latina y el Caribe; IMC = Índice de masa corporal; OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
64 Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe
tiene sobrepeso y alguien con un IMC igual o mayor de 30 se considera obeso. El IMC medio estimado para los hombres y las mujeres adultos en la región es 25,4 y 27,0, respectivamente, y la mitad de los hombres adultos y dos terceras partes de las mujeres adultas en la región tienen sobrepeso o son obesos, sobrepasando las tasas de sobrepeso y obesidad en los países de la OCDE (figura 2.14).
La figura 2.15 indica que varios países del Caribe, así como México y la República Bolivariana de Venezuela, tienen tasas estimadas significativamente mayores de sobrepeso y obesidad que Canadá, Estados Unidos y otros países de la OCDE. En México, el sobrepeso y la obesidad afectan al 70 por ciento de la población (71,9 por ciento de mujeres y 66,7 por ciento de hombres) de edades comprendidas entre los 30 y 60 años.
Por otro lado, la prevalencia del sobrepeso y la obesidad en la región ha aumentado con el transcurso del tiempo, y aun así muy pocos países en ALC tienen datos sobre las tendencias de sobrepeso y obesidad. Hay excepciones, sin embargo: Brasil, por ejemplo, ha tenido información disponible sobre estas dos condiciones, tanto para hombres como mujeres, desde hace varios años; los datos disponibles indican un aumento de la prevalencia de sobrepeso en hombres y mujeres (IMC ≥ 25). La figura 2.16 muestra el creciente porcentaje de mujeres adultas con sobrepeso en algunos de los países de la región. Estas tendencias no son lineales, sin embargo, y en algunos países como Haití y Perú, que tienen porcentajes relativamente bajos de mujeres con sobrepeso, se han registrado disminuciones leves durante algunos períodos.12 Los datos más recientes del Perú (presentados en el cuadro 2.8) muestran los aumentos en la tasa de obesidad en mujeres de ese país. Además, según la Encuesta Nacional sobre los Factores de Riesgo de 2009 de Argentina, más de la mitad de la población (53,4 por ciento) tenía exceso de peso o era obesa ese año, con un aumento en las tasas de obesi-dad del 14,6 por ciento en 2005 al 18 por ciento en 2009 (Ferrante y otros
Figura 2.15. Porcentaje normalizado según la edad de adultos mayores de 20 años con sobrepeso mayores (IMC ≥ 25), por sexo, en países seleccionados de América Latina y el Caribe, 2008.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Por c
ient
o
Hombres Mujeres
Haití
Para
guay
Br
asil
Perú
Co
lom
bia
Cana
dá
Urugu
ay
Guyan
a Hon
dura
s Cu
ba
Guate
mal
a Co
sta
Rica
Bo
livia
Ec
uado
r Ar
gent
ina
Resp
. Dom
inica
na
Grena
da
Nicara
gua
Antig
ua y
Barb
uda
Sant
a Lu
cia
San
Vice
nte
y las
Pa
nam
á Su
rinam
e El
Sal
vado
r Ch
ile
Esta
dos U
nido
s
RB d
e Ve
nezu
ela
Trin
idad
y To
bago
M
éxico
Ja
mai
ca
Domin
ica
Baha
mas
Ba
rbad
os
Belic
e
San
Crist
óbal
y Nie
ves
Fuente: OMS 2008. Repositorio de Datos del Observatorio Mundial de la Salud, Enfermedades no transmisibles, Factores de riesgo. http:/apps.who.int/gho/data/node.main.A867?lang=enNota: Las cifras de algunos países son estimados. IMC = índice de masa corporal.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe 65
2011). En México, las tasas de obesidad también han aumentado significativa-mente: en 1993, la prevalencia de obesidad en adultos era del 21,5 por ciento, en 2000 la tasa había subido al 24 por ciento, y para 2006 la cifra alcanzó el 30 por ciento para adultos mayores de 20 años (el 34,5 por ciento de las mujeres y el 24,2 por ciento de los hombres eran obesos) (Olaiz-Fernández y otros 2006).
Figura 2.16. Tendencias en el porcentaje de mujeres con sobrepeso (IMC ≥ 25), en países seleccionados de América Latina y el Caribe, en diversos períodos.
0
20
40
60
Porc
enta
je
a. Brasil
0
20
40
60
Porc
enta
je
b. Bolivia
0
20
40
60 c. Colombia
0
20
40
60
Porc
enta
je
d. Cuba
0
20
40
60
Porc
enta
je
e. Guatemala
0
20
40
60 f. Haití
0
20
40
60
80
Porc
enta
je
g. México
0
20
40
60
80
Porc
enta
je
Porc
enta
je
Porc
enta
je
Porc
enta
je
h. Nicaragua
0
20
40
60 i. Perú
1982 2001
2002 1995
1998 1999
1994 1995
2000 2005
2006
1998 1999
2006 1997
1998 2001
2003 2004
2005 1991
1992 1996
2000 2004
2005 2006
1974 1975
1989 1996
2002 2003
2006 2007
1998 2003
2008
1995 2000
2004 2005
Fuente: Base de Datos Mundial sobre el Índice de Masa Corporal de la OMS.Nota: IMC = índice de masa corporal.
Las mujeres de clase media tienen mayor probabilidad de ser obesas. En Bolivia, Colombia, y Perú, el porcentaje de mujeres obesas de hogares de clase media es mayor que el porcentaje de mujeres obesas de los hogares más ricos o más pobres (cuadro 2.8). En promedio, el porcentaje de mujeres obesas ha aumentado con el transcurso del tiempo en todos los países. Y no solo han aumentado las tasas de obesidad de las mujeres, pero también la distribución de obesidad a través de los quintiles socioeconómicos ha cambiado. En el Perú, las mujeres de hogares más ricos tenían una mayor probabilidad de ser obesas en 1996; en el año 2000, sin embargo, la proporción de mujeres obesas era más alta en los quintiles socioeconómicos medios. En 2005 en Colombia, las mujeres en el quintil más pobre tenían la menor probabilidad de ser obesas; para el 2010, el
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
66 Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe
porcentaje de mujeres obesas de hogares en el quintil más pobre era mayor que las mujeres de hogares en el quintil más rico, e igual al de las mujeres en el cuarto quintil. En Guyana, el único país donde hay información sobre la obesidad en hombres por quintil de riqueza, las tasas aumentan según va subiendo el nivel socioeconómico. En ese país, las mujeres adultas tienen casi tres veces más la probabilidad de ser obesas que los hombres. Entre los países mostrados en el cuadro, Guyana tiene el porcentaje más alto de mujeres obesas. Estos porcentajes son altos a través de todos los quintiles de ingresos; después del segundo quintil estos porcentajes no muestran un gran cambio.
Cuadro 2.8. Tasas de obesidad en mujeres no embarazadas (15 a 49 años de edad) en países seleccionados de América Latina y el Caribe y en hombres adultos en Guyana, por quintil de riqueza, diversos años.
Más pobre II III IV Más rico Total
Perú, 1996 2,9 7,2 11,5 13,1 15,7 9,3
Perú, 2000 3,6 9,5 15,8 18,0 14,3 13,0
Perú, 2007–2008 4,7 11,4 16,3 16,6 13,2 13,1
Perú, 2011 7,7 16,9 20,8 21,0 15,6 17,0
Bolivia, 2003 5,9 12,2 16,4 19,1 17,5 15,1
Bolivia, 2008 8,3 15,6 20,2 23,1 16,8 17,4
Colombia, 2005 10,8 12,2 13,0 13,2 12,0 12,3
Colombia, 2010 15,0 17,8 15,6 14,9 12,6 15,2
Guyana, 2008
Mujeres no embarazadas 17,5 22,7 20,5 23,8 22,8 21,7
Hombres 3,8 7,0 7,5 9,6 14,1 8,5
Fuente: Encuestas demográficas y sanitarias.
Un gran porcentaje de niños también tienen exceso de peso o son obesos. La figura 2.17 muestra que en al menos cinco países de ALC para los cuales hay datos disponibles, más del 9 por ciento de los niños menores de 5 años tienen exceso de peso, con porcentajes que son significativamente más altos entre los niños mayores. Según un informe de la OCDE de 2010, en 2006 en Brasil el 22 por ciento de los niños entre los 7 y 10 años de edad tenían exceso de peso; en México, el 31 por ciento de los niños entre 7 a 17 años de edad tenían sobrepeso (Sassi 2010).
En la mayoría de los países de ALC, una alta prevalencia de sobrepeso y obe-sidad coexiste con una alta prevalencia de desnutrición crónica. Como se men-cionó anteriormente en este capítulo, en Guatemala casi el 60 por ciento de las mujeres adultas, el 50 por ciento de los hombres adultos, y aproximadamente el 6 por ciento de niños menores de 5 años tienen exceso de peso o son obesos. Al mismo tiempo, la tasa de desnutrición crónica entre los niños de ese país es aproximadamente del 43 por ciento.13 Estas dos condiciones incluso pueden coexistir en el mismo hogar en toda la región, y a menudo están interrelaciona-das: el peso bajo al nacer, por ejemplo, está asociado con mayores tasas de
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe 67
hipertensión, enfermedad cardíaca, accidentes cerebrovasculares y diabetes en las madres (OMS 2005). Tres de los cuatro países del mundo con el porcentaje más alto de hogares que tienen tanto madres con sobrepeso como niños que sufren retraso en el crecimiento (crónicamente malnutridos) están en la región: Bolivia (11 por ciento de los hogares), Guatemala (13 por ciento) y Nicaragua (casi 10 por ciento) (Garret y Ruel 2003). Sin embargo, en otros países de la región, la tasa de obesidad infantil es similar a o mayor que la tasa de desnutri-ción crónica, como es el caso en Argentina, Brasil, Chile y Trinidad y Tobago (figura 2.17).
Hay evidencia creciente sobre los efectos perjudiciales del sobrepeso y la obesidad sobre la salud. El sobrepeso y la obesidad son precursores de afecciones crónicas porque aumentan el riesgo de contraer hipertensión, colesterol y gluce-mia en ayunas. Un IMC alto es uno de los cinco primeros factores de riesgo sanitario en ALC, debido a los años de vida ajustados en función de discapacidad perdidos (cuadro 2.6). Tener exceso de peso o ser obeso aumenta los riesgos de sufrir enfermedades cardiovasculares (principalmente enfermedad isquémica del corazón y accidente cerebrovascular), diabetes, algunos cánceres (como cánceres de colon, mama y del endometrio) y enfermedades osteomusculares (como la osteoartritis).
Figura 2.17. Porcentaje de niños crónicamente malnutridos (retraso en el crecimiento) y niños menores de 5 años con sobrepeso, en países seleccionados de América Latina y el Caribe, 2010.
60 50 40 30 20 10 0 10 20
Porcentaje
Sobrepeso Retraso en el crecimiento
Belice Argenitna Chile
Uruguay Perú
Bolivia
Rep. Dominicana
México
Brasil Guyana
Venezuela, RB El Salvador HondurasGuatemala
Nicaragua
Ecuador
Trinidad y Tobago
Colombia Haití
Fuente: OMS 2011c.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
68 Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe
Notas a final del capítulo
1. Estas cifras provienen de datos del Banco Mundial de 2010, disponible en: http://data.worldbank.org/topic/urban-development
2. Las encuestas utilizadas para este estudio son diferentes en todos los países y, por lo tanto, es imposible hacer comparaciones plenamente fiables de países; por ejemplo la ingesta de calorías promedio en Costa Rica parece ser inferior que la de Guatemala y Nicaragua, que son países de ingresos bajos. La encuesta de hogares utilizada para examinar los hábitos alimentarios en Costa Rica es una encuesta de ingresos y gastos que tiene un diseño e instrumentos diferentes a los utilizados en los otros dos países, que fueron encuestas de condiciones de vida. No obstante, se pueden evaluar las dife-rencias dentro de los países y observar las tendencias generales en los hábitos alimen-tarios en la región.
3. Para información adicional, sírvase visitar Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades sobre este tema en: http:/www.cdc.gov/heartdisease/index.htm.
4. Para información adicional, visitar: http://www.who.int/dietphysicalactivity/pa/en/index.html.
5. Para información adicional, visitar: http://www.who.int/dietphysicalactivity/pa/en/index.html.
6. Los cálculos se basan en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples de 2004 de Costa Rica.
7. Los cálculos se basan en la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2006 (ENCOVI 2006) de Costa Rica.
8. Los cálculos se basan en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples de 2004 de Costa Rica (INEC 2004).
9. Los datos vienen del Repositorio de Datos del Observatorio Mundial de la Salud de la OMS, Enfermedades no Transmisibles, Factores de Riesgo. Disponible en: http:/apps.who.int/gho/data/node.main.A867?lang=en.
10. La diabetes mellitus es una enfermedad caracterizada por la producción insuficiente de insulina o la respuesta inadecuada a la insulina, una hormona producida por el páncreas que absorbe la glucosa y la cambia en energía.
11. El índice de masa corporal es un indicador fiable de la gordura corporal; se calcula dividiendo el peso en kg. de una persona por su altura en m. al cuadrado.
12. Para mayor información sobre la prevalencia del sobrepeso y la obesidad en la región visitar el Repositorio de Datos del Observatorio Mundial de la Salud de la OMS, en: http://apps.who.int/gho/data/node.main.A903.
13. La cifra de 43 por ciento de niños que sufren retraso en el crecimiento se basa en la antigua referencia de crecimiento, no en la norma nueva de la OMS; se usó la referen-cia anterior para mantener los números comparables a través del tiempo. Según las nuevas normas, hay 54,5 por ciento de niños que sufren retraso en el crecimiento en Guatemala.
Referencias
Brown, I. J., I. Tzoulak, V. Candeias, y P. Elliott. 2009. “Salt intakes around the world: implications for public health.” International Journal of Epidemiology 1–23. doi: 10.1093/ije/dyp139.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe 69
Bonilla-Chacin, M. E. y L. T. Marcano-Vázquez. 2012. “Promoting Healthy Living in Central America: Multisectoral Approaches to Prevent Noncommunicable Diseases.” HNP Discussion Paper Series N. 71848. World Bank, Washington, DC.
Bonilla-Chacin, M. E., L. T. Marcano-Vázquez, R. Sierra y U. Aldana. 2013. Dietary pat-terns and non-communicable diseases in selected Latin American countries. Health, Nutrition, and Population (HNP) Discussion Paper. Washington DC: Banco Mundial. h t tp : / /document s.wor ldbank .o rg / cu ra t ed /en /2013/03/18132174/dietary patterns-non-communicable-diseases-selected-latin-american-countries.
Cotlear, D. 2010. Population Aging. Is Latin America ready? Washington, DC: Banco Mundial.
Drewnowski, A., and B. Popkin. 1997. “The Nutrition Transition: New Trends in the Global Diet.” Nutrition Review 55(2): 31–43.
Ferrante, D., N. Apro, V. Ferreira, M. Virgolini, V. Aguilar, M. Sosa, P. Perel y J. Casas. 2011. “Feasibility of Salt Reduction in Processed Foods in Argentina.” Revista Panamericana de Salud Pública 29 (2): 69–75.
Ferrante, D., B. Linetzky, J. Konfino, A. King, M. Virgolini y S. Laspiur. 2011. “2009 National Risk Factors Survey: Evolution of the Epidemic of Chronic Noncommunicable Diseases in Argentina. Cross sectional study.” Revista Argentina de Salud Pública 2(6):34–41.
Garret, J., and M. Ruel. 2003. “Stunted Child-Overweight Mother Pairs: An Emerging Policy Concern.” FCND Discussion Paper 148, International Food Policy Research Institute, Washington, DC.
Hawkes, C. 2007. WHO Commission on Social Determinants of Health. Globalization, Food and Nutrition Transitions. Globalization and Health Knowledge Network, Research Papers. Ottawa: Institute of Population Health.
Hu, F.B. y W. C. Willett. 2002. “Optimal Diets for Prevention of Coronary Heart Disease.” The Journal of the American Medical Association 288(20):2569–78.
Instituto Nacional de Estadística. 2006. Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2006. Guatemala, Guatemala.
Instituto Nacional de Estadística e Informática. 2001. Encuesta Demográfica y de Salud Familiar 2000. Report prepared by J. Reyes y L. Ochoa. Lima, Peru.
Instituto Nacional de Estadística e Informática. 2009. Perú: Encuesta Demográfica y de Salud Familiar 2007–08. Lima, Perú.
Instituto Nacional de Estadística e Informática. 2012. Perú: Encuesta Demográfica y de Salud Familiar 2011. Lima, Perú.
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Costa Rica (INEC), Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2004.
Kearney, J. 2010. “Review: Food Consumption Trends and Drivers.” Philosophical Transactions of the Royal Society B 365: 2793–807.
Lim, S. S., A. D. Lopez, C. J. L. Murray, M. Ezzati, T. Vos, A. D. Flaxman, G. Danaei, K. Shibuya, H. Adair-Rohani, M. Amann, H. Ross Anderson, K.G. Andrews, M. Aryee, C. Atkinson, L. J. Bacchus, A. Bahalim, et al. 2012. “A Comparative Risk Assessment of Burden of Disease and Injury Attributable to 67 Risk Factors and Risk Factor Clusters in 21 Regions, 1990–2010: A Systematic Analysis for the Global Burden of Disease Study 2010.” Lancet 380: 2224–60.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
70 Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe
Ministerio de Salud de la Nación. 2006. Primera Encuesta Nacional de Factores de Riesgo 2005. http://www.msal.gov.ar/ent/images/stories/vigilancia/pdf/encuesta_factores_riesgo_2005_completa.pdf.
Ministerio de Salud de la Nación. 2011. Segunda Encuesta Nacional de Factores de Riesgo para Enfermedades no Transmisibles 2009. http://msal.gov.ar/ENT/VIG/Areas_Tematicas/Factores_de_Riesgo/PDF/Segunda_Encuesta_Nacional_De_Factores_De_Riesgo_2011.pdf.
Ministerio de Salud Pública, Dirección General de Salud, División Epidemiología. 2009. 1era Encuesta Nacional de Factores de Riesgo de Enfermedades Crónicas No Transmisibles. Montevideo, Uruguay.
Ministerio de Salud y Deportes and Instituto Nacional de Estadísticas. 2009. Bolivia: Encuesta Nacional de Demografía y Salud 2008. Report elaborated by R. Coa and L. Ochoa. La Paz, Bolivia.
Ministry of Health (MOH), Bureau of Statistics (BOS), and ICF Macro. 2010. Guyana Demographic and Health Survey 2009. Georgetown, Guyana: MOH, BOS, and ICF Macro.
Olaiz-Fernández, G., J. Rivera-Dommarco, T. Shamah-Levy, R. Rojas, S. Villalpando-Hernández, M. Hernández-Avila y J. Sepúlveda-Amor. 2006. Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2006. Cuernavaca, MX: Instituto Nacional de Salud Pública.
OMS (Organización Mundial de la Salud). 2003. Diet, Nutrition and the Prevention of Chronic Diseases: Report of a Joint FAO/WHO Expert Consultation. WHO Technical Report Series 19. Ginebra: WHO.
———. 2004. Global Strategy on Diet, Physical Activity and Health. Ginebra: WHO.
———. 2005. Preventing Chronic Diseases. A Vital Investment. Ginebra: WHO.
———. 2008. The Global Burden of Disease: 2004 update. Ginebra: WHO.
———. 2009. Report on the Global Tobacco Epidemic 2009. Ginebra: WHO.
———. 2010. Gender, Women and the Tobacco Epidemic. Ginebra: WHO.
———. 2011a. Global Status Report on Noncommunicable Diseases 2010. Ginebra: WHO.
———. 2011b. Global Status Report on Alcohol and Health. Ginebra: WHO.
———. 2011c. World Health Statistics 2010. Ginebra: WHO.
Popkin, B. 2006. “Global Nutrition Dynamics: The World Is Shifting Rapidly Toward a Diet Linked with Noncommunicable Diseases.” American Journal of Clinical Nutrition 84 (2): 289–98.
Saad, P. 2010. “Demographic Trends in Latin America and the Caribbean.” In Population Aging: Is Latin America Ready? edited by D. Cotlear. Directions in Development, Human Development Series. Washington, DC: World Bank.
Sassi, F. 2010. Obesity and the Economics of Prevention: Fit or Fat. Paris: OECD.
Serra-Majem, L., D. MacLean, L. Ribas, D. Brulé, W. Sekula, R. Prattala, R. Garcia-Closas, A. Yngve, M. Lalonde y A. Petrasovits. 2003. “Comparative Analysis of Nutrition Data from National, Household, and Individual Levels: Results from a WHO-CINDI Collaborative Project in Canada, Finland, Poland, and Spain.” Journal of Epidemiological Community Health 57: 74–80.
Thow, A.M. y C. Hawkes. 2009. “The Implication of Trade Liberalization for Diets and Health: A Case Study from Central America.” Globalization and Health 5 (5).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Factores de riesgo de las ENT en América Latina y el Caribe 71
USDA (United States, Department of Agriculture) y HSS (Department of Health and Human Services). 2010. Dietary Guidelines for Americans, 2010. 7th ed. Washington, DC: Government Printing Office.
Wright, J., and C.Y. Wang. 2010. “Trends in Intake of Energy and Macronutrients in Adults From 1999–2000 Through 2007–2008”. NCHS data brief 49, National Center for Health Statistics, Atlanta, GA, November 2010.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe72
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe 73
C A P Í T U L O 3 .
Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el CaribeEdmundo Murrugarra y María Eugenia Bonilla-Chacín
Las enfermedades no transmisibles (ENT) no solo representan una carga sanitaria importante en América Latina y el Caribe (ALC), sino que también representan una creciente amenaza económica y de desarrollo para los hogares, los sistemas de salud y las economías en toda la región. Estas condiciones requieren un con-tacto continuo con el sistema de salud durante largos períodos de tiempo y, si no se controlan, puede dar lugar a hospitalizaciones costosas. Las ENT también son la causa de enormes pérdidas de productividad debidas al ausentismo, discapaci-dades y muertes prematuras de los trabajadores. Además, los gastos de bolsillo por servicios y medicamentos pueden empobrecer a los hogares con miembros que sufren estas condiciones (Nikolic, Stanciole y Zaydman 2011). Sin embargo, gran parte de esta carga económica de los hogares, los sistemas de salud y las economías se puede evitar dado que muchas ENT se pueden prevenir o controlar.
Este capítulo analiza la carga económica de las ENT en la región. A través del uso de encuestas de hogares existentes se expone la repercusión de las ENT en el gasto de bolsillo de los hogares y en el mercado de trabajo en países seleccio-nados de la región. Para poner esta discusión en perspectiva, el capítulo concluye con un panorama breve de la bibliografía existente sobre las repercusiones eco-nómicas de las ENT en los sistemas de salud de la región.
Gastos de salud de bolsillo y catastróficos de los hogares asociados con las ENT
Esta sección examina los gastos de salud de bolsillo y los gastos catastróficos de los hogares que tienen miembros que sufren una ENT, usando encuestas de hoga-res de países seleccionados de la región. Los datos de Colombia, Jamaica, Nicaragua y Perú muestran que los gastos en efectivo de los hogares que tienen algún miembro con una afección crónica equivalen a más del doble de aquellos hogares que no los tienen, siendo la mayor diferencia observada en gastos en medicamentos. En Colombia y Nicaragua, los hogares con un paciente que sufre
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
74 Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el Caribe
una enfermedad crónica tienen una mayor incidencia de gastos catastróficos en salud.
Los datos de varios países de la región muestran que la utilización de los ser-vicios de salud es mayor entre las personas que informan que tienen una afección crónica, independientemente del sexo, la edad, el nivel de educación, el estado socioeconómico, o la residencia urbana o rural. Estos resultados se hallaron en todos los países con datos disponibles: Brasil, Chile, Colombia, Nicaragua y Perú (figura 3.1). Las ENT en general requieren un contacto continuo con el sistema de salud durante largos períodos de tiempo. Si un hogar carece de seguro contra tales gastos, estas enfermedades pueden afectar enormemente a su bienestar económico, posiblemente empobreciéndolo.1
Figura 3.1. Uso de los servicios de salud por personas con afecciones crónicas y por personas sin ellas, por grupo etario, residencia urbana o rural, nivel educativo y situación económica
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
100
Porc
enta
je
a. Brasil
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Porc
enta
je
b. Chile
Con ENT Sin ENT Todos
Residencia Sexo Grupo etareo Nivel educativo Situación económica
Residencia Sexo Grupo etareo Nivel educativo Situación económica
Continúa en la siguiente página
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el Caribe 75
Figura 3.1. Uso de los servicios de salud por personas con afecciones crónicas y por personas sin ellas, por grupo etario, residencia urbana o rural, nivel educativo y situación económica (continuación)
Residencia Sexo Grupo etareo Nivel educativo Situación económica
Residencia Sexo Grupo etareo Nivel educativo Situación económica
Residencia Sexo Grupo etareo Nivel educativo Situación económica
Ninguna educación
Educación primaria
o inferio
r
Educ. secundaria
, media o
Universidad o su
perior
0
5
10
15
20
25
30
35
Total
Rural
Urbana
Mujeres
Hombres
14 y menores
15–30
31–40
41–50
51–60
61–70
71 y mayores
Más pobre
Q2 Q3
Q4
Más rico
Porc
enta
je
c. Colombia
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Total
Rural
Urbana
Mujeres
Hombres
14 y menores
15–30
31–40
41–50
51–60
61–70
71 y mayores
Ninguna educación
Educación primaria
o inferio
r
Educ. secundaria
, media o
Universidad o su
perior
Más pobre
Q2 Q3
Q4
Más rico
Porc
enta
je
d. Nicaragua
0 5
10 15 20 25 30 35 40 45
Total
Rural
Urbana
Mujeres
Hombres
14 y menores
15–30
31–40
41–50
51–60
61–70
71 y mayores
Ninguna educación
Educación primaria
o inferio
r
Educ. secundaria
, media o
Universidad o su
perior
Más pobre
Q2 Q3
Q4
Más rico
Porc
enta
je
e. Perú
Con ENT Sin ENT Todos
Fuente: Cálculos de Brasil, Pesquisa Nacional Por Amostra de Domicilios (PNAD 2008); Chile, Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN 2009); Colombia, Encuesta de Calidad de Vida, 2008; Nicaragua, Encuesta de Hogares sobre Medición de Nivel de Vida (EMNV) 2009, y Perú, Encuesta Nacional de Hogares, 2008.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
76 Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el Caribe
Los hogares que incluyen a un miembro con una ENT tienen mayores gastos de bolsillo que los hogares que no los tienen. En Colombia, Nicaragua y Perú, por ejemplo, los hogares con un miembro con una ENT pagan (como porcentaje del gasto doméstico total) más del doble que los hogares que no tienen un miembro que sufre de una condición crónica. Sin embargo, el patrón a través de los niveles de ingresos difiere de un país a otro. Mientras que en Colombia las familias más pobres con un miembro que tiene una ENT pagan más (como porcentaje del gasto doméstico total), en el Perú las familias más pobres pagan tanto como las más ricas, y en Nicaragua, los ricos pagan más (véase el cuadro 3.1).
Cuadro 3.1. Gastos de bolsillo y gastos catastróficos en salud en hogares con un miembro con una ENT y hogares sin un miembro con una ENT, por nivel de ingresos
Colombia, 2008
Todas las personas, contribuyentes y no contribuyentes (en Col$)
Gasto de salud de los hogares (normalizado por el gasto total del hogar)
Porcentaje de hogares con gasto de salud catastrófico (más del 20 por ciento del gasto total del hogar)
Porcentaje de hogares con gasto de salud catastrófico (más del 30 por ciento del gasto total del hogar)
Sin ENT Con ENT Total Sin ENT
Con ENT Total Sin ENT
Con ENT Total
Todos 3,7 7,1 4,8 5,1 10,5 6,9 2,7 5,7 3,7
Más pobres 4,6 9,2 6,2 7,1 16,5 10,3 4,3 10,9 6,5
Q2 4,6 8,5 5,9 6,6 12,9 8,8 5,1 8,5 6,3
Q3 3,7 6,5 4,7 4,1 7,4 5,3 1,9 4,1 2,7
Q4 3,3 6,6 4,5 3,8 8,7 5,5 1,5 4,4 2,6
Más ricos 3,1 6,1 4,1 4,2 8,5 5,6 2,0 3,3 2,4
Nicaragua, 2009
Muestra del gasto mensual promedio (sin incluir los honorarios hospitalarios), todos los hogares
Gasto de salud de los hogares (normalizado por el gasto total del hogar)
Porcentaje de hogares con gasto de salud catastrófico (más del 20 por ciento del gasto total del hogar
Porcentaje de hogares con gasto de salud catastrófico (más del 30 por ciento del gasto total del hogar)
Sin ENT Con ENT Total Sin ENT
Con ENT Total Sin ENT
Con ENT Total
Todos 3,55 6,49 4,61 2,26 5,69 3,50 0,76 2,00 1,21
Más pobres 4,13 6,37 4,90 2,50 5,40 3,50 1,35 1,69 1,47
Q2 3,33 6,17 4,37 2,25 5,05 3,27 0,36 1,48 0,77
Q3 3,64 6,41 4,77 2,34 7,10 4,28 0,13 3,16 1,36
Q4 3,43 6,29 4,45 2,50 3,31 2,79 1,00 1,36 1,13
Más ricos 2,90 7,44 4,42 1,59 7,64 3,62 0,68 2,33 1,24
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el Caribe 77
Perú, 2009
Gasto mensual promedio
Gasto de salud de los hogares (normalizado por el gasto total del hogar)
Porcentaje de hogares con gasto de salud catastrófico (más del 20 por ciento del gasto total del hogar
Porcentaje de hogares con gasto de salud catastrófico (más del 30 por ciento del gasto total del hogar)
Sin ENT Con ENT Total Sin ENT
Con ENT Total Sin ENT
Con ENT Total
Todos 2,6 4,1 3,7 29,6 19,6 23,3 29,2 18,2 22,3
Más pobres 2,5 4,2 3,5 45,1 38,2 41,3 44,5 36,6 40,2
Q2 2,5 3,8 3,3 32,0 25,1 27,9 31,5 24,0 27,1
Q3 2,4 3,9 3,4 27,4 19,0 22,1 27,2 18,1 21,5
Q4 2,6 4,4 3,9 22,9 14,8 17,6 22,4 13,2 16,4
Más ricos 2,9 4,3 3,9 24,1 13,6 17,1 23,8 12,1 16,0
Fuentes: Colombia, cálculos de la Encuesta de Calidad de Vida de 2008; Nicaragua, cálculo usando la Encuesta de Hogares sobre Medición de Nivel de Vida de 2009,(EMNV 2009) y Perú, Encuesta de Nacional de Hogares. Nota: Col$ = pesos colombianos; ENT = enfermedades no transmisibles; Q2 = segundo quintil; Q3 = tercer quintil; Q4 = cuarto quintil
En Colombia y Nicaragua, los hogares con un miembro que sufre una afec-ción crónica tienden a incurrir en gastos sanitarios catastróficos, particularmente las familias pobres. El porcentaje de hogares con un miembro con una ENT que incurren en gastos sanitarios catastróficos (definido como hogares que gastan más del 20 por ciento del gasto total en atención sanitaria) es dos veces más alto o mayor que en hogares sin un miembro con una ENT. En Colombia, cerca del 10 por ciento de los hogares con un miembro con una ENT incurren en gastos sanitarios catastróficos, mientras que en Nicaragua la cifra es de cerca del 6 por ciento. Las familias pobres en Colombia son las más afectadas, con más del 16 por ciento de las familias pobres con un miembro con una ENT que informa gastos sanitarios catastróficos (Cuadro 3.1); en Nicaragua, los hogares más ricos que incluyen a un miembro con una ENT tienen mayores probabilidades de incurrir en gastos sanitarios catastróficos. En el Perú el patrón se revierte—los hogares sin un miembro con una condición crónica tienen mayores probabilida-des de incurrir en gastos sanitarios catastróficos; sin embargo, la distribución socioeconómica es más regresiva entre los hogares con un miembro con una condición crónica.
En promedio, las personas con ENT efectúan pagos de bolsillo mucho mayo-res en los servicios de salud que personas sin una ENT, con el gasto en medica-mentos representando la mayoría de esta diferencia. Como se muestra en el Cuadro 3.2 este patrón se mantiene en los tres países para los cuales hay datos disponibles. En Colombia, Nicaragua y Perú las personas que sufren una afección crónica gastan más del doble en medicamentos que las personas sin tal condi-ción. Los gastos de hospitalización también son mayores para las personas con una afección crónica, particularmente en el Perú.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
78 Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el Caribe
Cuad
ro 3
.2. G
asto
s sa
nit
ario
s in
div
idua
les
por
per
son
as c
on y
sin
EN
T, p
or n
ivel
de
ing
reso
s
Colo
mbi
a, 2
008
Copa
go
Cons
ulta
a M
edic
amen
tos
Tran
spor
te
Hos
pita
lizac
ión
Tota
l
Pers
onas
que
efe
ctua
ron
un p
ago
(en
Col$
) Si
n EN
T Co
n EN
T Si
n EN
T Co
n EN
T Si
n EN
T EN
T Si
n EN
T Co
n EN
T Si
n EN
T Co
n EN
T Si
n EN
T Co
n EN
T To
tal
Todo
s 2.
836
3.2
59
18.
602
19.
910
13.
724
23.
030
5.6
99
8.7
43
2.0
65
2.5
64
42.
926
57.
506
46.
511
Más
pob
res
1.05
0 1
.758
1
4.52
5 1
6.07
8 1
3.35
9 2
2.91
4 1
.050
1
.758
2
.163
4
.740
3
5.71
9 5
4.31
0 4
0.14
2
Q2
1.70
7 1
.450
1
3.57
1 7
.578
1
2.72
8 1
6.56
9 1
.707
1
.450
1
.525
1
.504
3
6.15
3 3
5.09
0 3
5.91
1
Q3
915
1.7
87
11.
368
7.8
20
10.
452
14.
751
915
1
.787
2
.129
3
.307
2
9.26
9 3
5.53
4 3
0.81
2
Q4
1.67
0 2
.909
1
4.07
5 1
0.57
3 1
0.96
2 2
1.28
4 1
.670
2
.909
1
.799
1
.569
3
5.15
4 4
4.65
2 3
7.66
7
Más
rico
s 6.
671
6.2
78
30.
688
43.
036
16.
868
33.
531
6.6
71
6.2
78
2.4
93
2.5
07
62.
873
94.
808
71.
152
Perú
, 200
9
Cons
ulta
Med
icam
ento
s H
ospi
taliz
ació
n O
trob
Tota
l
Pers
onas
que
efe
ctua
ron
un
pago
en
el m
es a
nter
ior a
la
encu
esta
(en
S/.)
Sin
ENT
Con
ENT
Sin
ENT
Con
ENT
Sin
ENT
Con
ENT
Sin
ENT
Con
ENT
Sin
ENT
Con
ENT
Tota
l
Todo
s 26
.4
44.0
18
.7
47.7
55
.7
62.3
13
.9
19.7
25
.9
58.8
36
.8
Más
pob
res
18.0
42
.4
13.4
39
.4
61.3
34
.1
3.6
6.5
15.5
40
.6
21.8
Q2
16.6
28
.9
13.5
30
.1
33.3
42
.1
4.7
8.5
15.4
35
.1
20.7
Q3
17.3
27
.6
14.8
33
.4
38.5
51
.7
8.3
10.6
18
.6
39.6
25
.0
Q4
23.6
34
.9
18.9
46
.2
47.1
65
.6
11.2
18
.4
24.6
56
.2
35.5
Más
rico
s 39
.4
60.0
27
.6
64.1
85
.6
79.8
23
.9
28.0
42
.0
80.9
57
.1
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el Caribe 79
Nic
arag
ua, 2
009
Cons
ulta
a M
edic
amen
tos
Hos
pita
lizac
ión
Tran
spor
te
Otr
ob To
tal
Pers
onas
que
efe
ctua
ron
un
pago
en
el m
es a
nter
ior a
la
encu
esta
(en
C$)
Sin
ENT
Con
ENT
Sin
ENT
Con
ENT
Sin
ENT
Con
ENT
Sin
ENT
Con
ENT
Sin
ENT
Con
ENT
Sin
ENT
ENT
Todo
s 2
82.3
4
31.4
1
74.2
4
12.6
6
.468
,4
7.1
01,6
5
1.6
48.
2 1
76.5
3
51.1
2
11.1
4
82.6
Más
pob
res
149
.7
361
.2
121
.1
288
.7
.. ..
66.
8 6
0.7
136
.4
217
.6
145
.2
301
.9
Q2
206
.0
257
.9
130
.5
259
.0
5.0
00,0
7
50.0
4
4.8
56.
5 1
34.1
3
06.9
1
52.4
3
15.3
Q3
294
.4
374
.6
158
.8
377
.1
.. 1
0.00
0,0
46.
1 4
0.8
173
.9
286
.6
187
.7
440
.3
Q4
273
.7
307
.8
180
.5
386
.7
2.4
84,2
4
.201
,8
42.
2 4
5.3
201
.4
186
.4
211
.1
385
.3
Más
rico
s 4
04.2
6
32.9
3
52.7
7
03.8
1
1.16
5,5
6.5
21,9
5
8.0
42.
3 2
48.4
7
11.5
4
30.0
9
12.1
Fuen
tes:
Col
ombi
a, c
álcu
los
de la
Enc
uest
a de
Cal
idad
de
Vida
de
2008
y d
e la
Enc
uest
a N
acio
nal d
e H
ogar
es; N
icar
agua
, cál
culo
usa
ndo
la E
ncue
sta
de H
ogar
es s
obre
Med
ició
n de
Niv
el d
e Vi
da d
e 20
09
(EM
NV
2009
); Pe
rú, c
álcu
los
de la
Enc
uest
a N
acio
nal d
e H
ogar
es d
e 20
08.
Not
a: ..
= in
signi
fican
te.
a. In
cluy
e la
con
sulta
méd
ica,
las
prue
bas
de la
bora
torio
, las
radi
ogra
fías
y ot
ros
exám
enes
. b.
Incl
uye
ante
ojos
, len
tes
de c
onta
cto
y ot
ros
prod
ucto
s m
édic
os.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
80 Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el Caribe
Enfermedades no transmisibles y resultados del mercado de trabajo: Evidencia de países latinoamericanos seleccionados
La aparición y el avance de las ENT pueden repercutir en los resultados del mer-cado de trabajo.2 Dado que las ENT conducen a impedimentos en las capacida-des funcionales de los trabajadores, éstas pueden reducir el esfuerzo máximo que una persona puede hacer o la capacidad de respuesta de esa persona. Las ENT pueden afectar el estado del mercado de trabajo en tres áreas fundamentales: la participación de la fuerza laboral y el tipo de empleo; el suministro de la mano de obra o las horas de trabajo, y los ingresos laborales, que pueden afectar parcial-mente la productividad (Kahn 1998; Gordo 2011; Lechner y Vázquez-Álvarez, 2011; Schultz, 2008, 85–118; Mete y otros, 2008, 67–84). Esta sección muestra evidencias de Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y Honduras que indican que las ENT tienen una mayor repercusión negativa (5 por ciento o mayor) sobre la participación del mercado de trabajo en las economías más formales como las de Chile o de Brasil. La combinación del efecto de las ENT sobre la participación de la fuerza laboral, las horas trabajadas y la productividad indica que estas enferme-dades podrían tener una repercusión negativa de cerca del 0,25 por ciento del producto interno bruto (PIB), que podría aumentar al 0,40 por ciento una vez que se incluya el efecto de la discapacidad relacionada.
Las ENT y las discapacidades: Datos y retos analíticos
Esta sección depende de un grupo de indicadores para las ENT y las discapacida-des que se encuentran en las encuestas de hogares existentes en América Latina y el Caribe. La información de las encuestas de hogares acerca de las ENT y las discapacidades puede variar significativamente de un país a otro debido a la natu-raleza de las preguntas, condiciones especificadas, período recordatorio y fuente, todos los cuales pueden afectar las cifras de prevalencia y el análisis. La informa-ción acerca de la prevalencia de ENT también podría tener un sesgo sustancial, según el tipo de pregunta que se hizo. Los datos usados en este estudio se descri-ben en el apéndice A, en el que se detalla información específica sobre el país, la encuesta que se utilizó y el tipo de información sobre el estado de salud, la ENT y la discapacidad autonotificados.
Participación de la fuerza laboral
Evidencia de los países seleccionados indica que la repercusión sobre la partici-pación de la fuerza laboral difiere significativamente entre los países. Esta sección proporciona una evaluación preliminar de la repercusión de las ENT y la disca-pacidad en los resultados del mercado de trabajo. La figura 3.2 muestra las tasas de la participación del mercado de trabajo en Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y Honduras, separando la participación de la población total y la participación de la población con ENT. En los países que tienen mayor cobertura del seguro social
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el Caribe 81
(seguro de discapacidad y mecanismos de pensiones) y que están en un estadio más avanzado de envejecimiento (como Brasil, Chile y Colombia), las personas afectadas por las ENT tienen tasas de participación significativamente inferiores, comparadas con la población promedio. Estas diferencias de participación mues-tran diferencias a lo largo de los grupos etarios, recalcando la necesidad de eva-luaciones específicas por edad, especialmente de trabajadores mayores.
Los patrones de participación pueden reflejar diferencias en el envejeci-miento en la cobertura del seguro social o en diferencias en el conocimiento o sensibilización sobre las ENT entre los países. En promedio, las personas con ENT en Brasil y Chile tienen cerca de 5 puntos porcentuales de menor partici-pación, comparada con casi 20 puntos porcentuales de menor participación en Colombia. En El Salvador y Honduras, sin embargo, la participación del mercado de trabajo entre personas con ENT no se diferencia del de la población
Figura 3.2. Participación de la fuerza laboral de la población con ENT y de la población general, por edad
Población con ENT
Todos los trabajadores
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
15-19 20-29
30-39 40-49
50-59 60-69
70-79 80-89
90-99
Por c
ient
o
Grupo etario
Grupo etario
a. Brasil
0 10 20 30 40 50 60 70 80
15-19 20-29
30-39 40-49
50-59 60-69
70-79 80-89
90-99
Por c
ient
o
Grupo etarioGrupo etario
Grupo etario
b. Chile
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
15-19 20-29
30-39 40-49
50-59 60-69
70-79 80-89
90-99
Por c
ient
o
c. Colombia
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
15-19 20-29
30-39 40-49
50-59 60-69
70-79 80-89
90-99
Por c
ient
od. El Salvador
0 10 20 30 40 50 60 70 80
15-19 20-29
30-39 40-49
50-59 60-69
70-79 80-89
90-99
Por c
ient
o
e. Honduras
Fuente: Cálculos del autor basados en las encuestas nacionales de hogares descritas en el apéndice A.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
82 Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el Caribe
promedio. Esto puede indicar que en los países que carecen de cobertura del seguro social o donde la cobertura es muy baja (como en esos dos países) las personas necesitan seguir trabajando independientemente de su estado de salud.
Las diferencias a través de los grupos etarios en las economías formales y más informales merecen evaluaciones específicas por edad y tipo de empleo. Estas diferencias globales en la participación también pueden esconder diferencias por sexo, educación y tipo de empleo, entre otras dimensiones socioeconómicas. En Chile, por ejemplo, donde es significativamente más probable que las mujeres reporten una ENT (17 por ciento de las mujeres reportan, en comparación con el 11 por ciento de los hombres), las tasas de participación de la fuerza laboral difiere ampliamente entre hombres y mujeres. En los hombres, estas tasas son casi idénticas (78 por ciento en grupos sin ENT y 77 por ciento en grupos con ENT), mientras que entre las mujeres, el grupo con ENT muestra una tasa de participación inferior de más del 15 por ciento en comparación con el grupo sin ENT (42 por ciento y 50 por ciento, respectivamente) (Contreras y otros, 2012). Las diferencias en las tasas de participación a través de los grupos etarios también pueden esconder diferencias de la repercusión a través de tipos de empleo. Los trabajadores jóvenes tienden a trabajar en el sector informal y los trabajadores mayores tienden a trabajar por su cuenta. Como estos grupos tienen diferente cobertura de seguro social y enfrentan diferentes costos de oportunidad (por ejemplo, pensiones) la repercusión de la discapacidad asociada a las ENT puede variar significativamente de grupo etario a grupo etario. Esto es especialmente pertinente en las economías de ALC, donde los trabajadores siguen trabajando hasta bien entrados los 60 ó 70 años.
Intensidad de la oferta laboral
Las personas con discapacidades relacionadas con las ENT que todavía pueden trabajar pueden necesitar ajustar su intensidad de oferta laboral. La gravedad de las ENT o el grado de dificultad que una persona tiene en realizar actividades cotidianas (AC) puede determinar si una persona puede seguir trabajando o si los síntomas son suficientemente severos, si esa persona tiene que retirarse del mer-cado laboral. De todos modos, si bien estas personas pueden decidir seguir traba-jando, pueden tener que reducir sus horas si el esfuerzo necesario es demasiado, de ese modo ajustando su intensidad de oferta laboral.
Los trabajadores con ENT muestran diferencias más pronunciadas en las horas trabajadas a lo largo de toda la vida, con menos horas trabajadas temprano y al final de la vida y más horas trabajadas en sus años 30s y 40s. La Figura 3.3 muestra la cantidad promedio de horas semanales trabajadas por trabajadores promedio y por aquellos con ENT en los países seleccionados. Sistemáticamente, los trabajadores con ENT informan significativamente menos horas trabajadas que los trabajadores promedio y también tienen variaciones de ciclos de vida más pronunciadas (menos horas trabajadas temprano y al final de la vida y más horas trabajadas en sus años 30s y 40s). Este patrón se observa en Colombia y
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el Caribe 83
Brasil, pero menos en Chile. Una explicación posible puede ser el efecto diferen-cial que las ENT tienen en el tipo de empleo. Dado que los trabajadores del sector formal tienen algún tipo de seguro de salud o discapacidad, pueden dejar el mercado laboral más fácilmente que los trabajadores informales y una canti-dad desproporcionada de trabajadores afectados por ENT trabajan en el sector informal.
Figura 3.3. Intensidad de la oferta laboral (cantidad promedio de horas de trabajo semanales) de la población afectada por ENT y de todos los trabajadores, por edad
Población con ENT
Todos los trabjadores
30
35
40
45
50
15-19 20-29
30-39 40-49
50-59 60-69 H
oras
de
trab
ajo
sem
anal
es
Grupo etario
a. Brasil
30
35
40
45
50
55
15-19 20-29
30-39 40-49
50-59 60-69
Hor
as d
e tr
abaj
o se
man
ales
Grupo etario
b. Chile
30
35
40
45
50
55
15-19 20-29
30-39 40-49
50-59 60-69 H
oras
de
trab
ajo
sem
anal
es
Grupo etario
c. Colombia
30
35
40
45
50
55
15-19 20-29
30-39 40-49
50-59 60-69
Hor
as d
e tr
abaj
o se
man
ales
Grupo etario
d. El Salvador
30
35
40
45
50
55
15-19 20-29
30-39 40-49
50-59 60-69
Hor
as d
e tr
abaj
o se
man
ales
Grupo etario
e. Honduras
Fuente: Cálculos del autor basados en las encuestas nacionales de hogares descritas en el apéndice A.
La intensidad relativamente alta de la oferta laboral entre trabajadores con ENT, comparado con el del resto de la población puede estar asociada con la falta de seguro, como se mencionó anteriormente y por la necesidad de compen-sar por una productividad inferior. Las personas afectadas con ENT trabajan entre un 3 por ciento y un 6 por ciento menos horas por semana que los traba-jadores promedio. La reducción es relativamente similar en todos los países, con
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
84 Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el Caribe
Colombia en primer lugar con un 6,3 por ciento de menos horas, seguido del Brasil (5,3), El Salvador (4,3), Chile (2,3), y Honduras (con diferencias insigni-ficantes). Estos resultados, junto con las diferencias observadas entre trabajadores más jóvenes y mayores, indican que estas diferencias deben evaluarse aún más.
Un examen detallado de ENT específicas indica que algunas de estas enfer-medades tienen mayor probabilidad de desencadenar reducciones de la intensi-dad laboral que otras. La relación entre las ENT y la intensidad laboral se puede examinar más detalladamente usando los datos de la Encuesta de Muestreo Nacional de Hogares del Brasil (PNAD), donde la información sobre el estado de salud es más precisa—la encuesta solicita un diagnóstico médico de enferme-dades específicas, no solo las que se autonotifican. Sin embargo, algunas personas pueden presentar síntomas de ciertas ENT pero todavía no han sido diagnostica-das debido a la falta de consulta médica, por ejemplo. Entre los trabajadores mayores brasileños (mayores de 50 años), las enfermedades como la artritis y, en menor grado, las enfermedades cardiovasculares, tienen un mayor efecto en la disminución de las horas trabajadas que la enfermedad renal (Figura 3.4). Esto significa que mientras trabajadores con cualquier ENT trabajan más horas, aque-llos con ciertas ENT trabajan menos, lo que indica que diferentes ENT tienen una repercusión variable en los resultados de la oferta laboral. El desarrollo de fuentes de datos y métodos para analizar el efecto diferencial a través de los grupos etarios y por tipo de enfermedad sigue pendiente.
Figura 3.4. Cantidad promedio de horas semanales trabajadas por personas con una ENT y por todos los trabajadores, por edad y por enfermedad específica, Brasil, 2008
Población con ENT
Todos los trabajadores
15
20
25
30
35
40
45
50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78
Hor
as d
e tr
abaj
o se
man
al
Edad
Enfermedad renal
15
20
25
30
35
40
45
50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78
Hor
as d
e tr
abaj
o se
man
al
Edad
Enfermedad cardiovascular
15
20
25
30
35
40
45
50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78
Hor
as d
e tr
abaj
o se
man
al
Edad
Artritis
Fuente: Cálculos del autor basados en las encuestas nacionales de hogares, según se describen en el apéndice A.Nota: ENT = enfermedades no transmisibles.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el Caribe 85
Las ENT e ingresos salariales
El efecto de las ENT en la productividad de los trabajadores se puede reflejar en los ingresos salariales. Ha habido poca discusión acerca de la repercusión de las ENT sobre la productividad, porque la medición de la productividad laboral es problemática. Los ingresos salariales, o ingresos horarios, son el resultado de fac-tores tecnológicos, la habilidad y la productividad de los trabajadores, y las insti-tuciones como son los reglamentos del mercado laboral que definen el margen para los ajustes salariales. Un examen de la asociación entre las ENT y los ingresos salariales debería contabilizar estas diferencias. Una distinción importante que se debe hacer es el efecto diferencial de las ENT por tipo de empleo. Como se mencionó anteriormente, mientras los trabajadores con ENT pueden tener alguna protección salarial en el sector formal (mediante el seguro de enferme-dad), los trabajadores en el sector informal no gozan de dicha protección, y los trabajadores por cuenta propia pueden ajustar su nivel de esfuerzo y desempeño. En las zonas rurales, por ejemplo, los trabajadores agrícolas que trabajan por su cuenta sencillamente pueden trabajar horas similares pero con una productividad mucho menor. Evaluar la correlación de las ENT y los ingresos laborales requeri-ría de un análisis más detallado por tipo de empleo y, en principio, controlando por cambios en los tipos de empleo y ocupación.
Las ENT reducen los ingresos por hora, pero en grados significativamente diferentes a través de los grupos etarios. Como se mencionó anteriormente, las ENT provocan cambios en las horas trabajadas, de manera que las medidas de productividad deben representar estos cambios. Los ingresos por hora se calculan para todos los trabajadores, excepto aquellas que no se pagan que están excluidas de la muestra. La figura 3.5 muestra los ingresos promedio por hora (medidos en moneda nacional) a lo largo de toda la vida de trabajadores con ENT y de traba-jadores sin ENT en Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y Honduras. En Brasil y Chile, los trabajadores con ENT tienen ingresos inferiores que aquellos sin ENT, principalmente durante su vida adulta de trabajo. Estas diferencias pueden representar el 30 por ciento al 40 por ciento de ingresos no ENT en sus 40s, pero tienden a descender en etapas posteriores de la vida. En el Brasil, el trabajador con ENT promedio gana 11 por ciento menos que un trabajador sin ENT, pero para trabajadores en sus 40s la diferencia podría representar un 40 por ciento menos. En Chile, Contreras y otros (2012) encontraron que los trabajadores con ENT ganan 6 por ciento menos que los trabajadores promedio, controlando otras características. En Colombia, El Salvador, y Honduras, estas diferencias son menos claras y también varían sustancialmente a lo largo de toda la vida. Si se mide alrededor de los 40 años, los trabajadores con ENT ganan entre 15 por ciento menos en Colombia y 40 por ciento menos en El Salvador, pero las dife-rencias globales son compensadas y resultan en ingresos similares.
Una evaluación de ingresos por hora requerirá de datos más detallados para separar la repercusión de las ENT, especialmente en edades mayores. Lamentablemente, a pesar de que se sabe que las personas mayores tienen una mayor incidencia de ENT, los datos son insuficientes para realizar un análisis
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
86 Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el Caribe
crítico. La aparición de las ENT está estrechamente conectada a la participación laboral, tipo de trabajo (físicamente exigente o no), nivel educativo y sector labo-ral (informal, por cuenta propia, asalariado), ya que estos factores afectan la cober-tura de seguros. Dichos factores se vuelven especialmente pertinentes durante el envejecimiento, dado que la capacidad de las personas de edad para realizar tareas físicas, su movilidad y otras necesidades empiezan a deteriorarse. Datos longitudi-nales de alta calidad permitirían una evaluación exacta de estos cambios durante los últimos años de trabajo, que de hecho requiere una buena recopilación de resultados del mercado de trabajo, evaluaciones objetivas de las condiciones sani-tarias y una recopilación completa de las características domésticas.3
Figura 3.5. Promedio de ingresos por hora (en moneda nacional) de trabajadores con una ENT y de todos los trabajadores, por edad
Población con ENT
Todos los trabajadores
0
5
10
15
20
25
30
35
40
15-19 20-29 30-39 40-49 50-59 60-69
Ingr
esos
por
hor
a (e
n R$
)
Grupo etario
a. Brasil
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20-29 30-39 40-49 50-59 60-69
Ingr
esos
por
hor
a (e
n m
iles
de C
h$)
Grupo etario
b. Chile
200
300
400
500
600
700
800
900
15-19 20-29 30-39 40-49 50-59 60-69 Ingr
esos
por
hor
a (e
n m
iles
de P
esos
$)
Grupo etario
c. Colombia
0
2
4
6
8
10
15-19 20-29 30-39 40-49 50-59 60-69
Ingr
esos
por
hor
a (e
n C)
Grupo etario
d. El Salvador
0
20
40
60
80
100
120
140
15-19 20-29 30-39 40-49 50-59 60-69
Ingr
esos
por
hor
a (e
n L)
Grupo etario
e. Honduras
Fuente: Cálculos del autor basados en las encuestas nacionales de hogares, según se describen en el apéndice A.Nota: ENT = enfermedades no transmisibles.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el Caribe 87
El costo económico de las ENT para los sistemas de salud en la región
Según un informe emitido por el Foro Económico Mundial (Bloom y otros, 2011), la región de las Américas se clasifica segunda en todo el mundo, después de Europa, de sufrir las consecuencias económicas más altas de las enfermedades cardiovasculares, con costos totales que alcanzaron US$ 175,6 mil millones en 2010. El costo mundial de las enfermedades cardiovasculares aumentará de US$ 863 mil millones en 2010 a US$ 1.044 mil millones en 2030. Cerca de US$ 474 mil millones (55 por ciento) del costo actual se debe a los costos sanitarios direc-tos y el restante 45 por ciento se debe a las pérdidas de productividad por disca-pacidad o muerte prematura, o del tiempo de trabajo perdido debido a enfermedad o a la necesidad de buscar atención (Bloom y otros, 2011). El cuadro 3.3 muestra los costos atribuibles a enfermedades cardiovasculares en las Américas, incluidos los exámenes, la prevención primaria, la prevención secunda-ria, atención intensiva hospitalaria y costos de pérdida de productividad.
Cuadro 3.3. Costos atribuibles a las enfermedades cardiovasculares, región de las Américas, 2010
Región de las Américas
Costos totales (sin costos de
productividad)
Costos de productividad
Costos totales (incluidos los
costos de productividad)
Costos totales per cápita
Costos totales per cápita
(solo adultos)
AMR-A (EE.UU., Canadá y Cuba)
165,9 108,2 274,0 736 1,206
AMR-B (todos los otros países de la región)
8,8 17,2 26,0 52 108
AMR-D (Bolivia, Ecuador, Guatemala, Haití, Nicaragua y Perú)
0,9 2,1 3,1 36 91
Fuente: Bloom y otros 2011. Nota: Los costos se muestran en miles de millones de US$, salvo los valores per cápita.
La diabetes le costó a la economía mundial casi US$500 mil millones en 2010 y se calcula que la cifra aumente a US$745 mil millones en 2030, con la mayor proporción de los países en desarrollo (Bloom y otros, 2011). El informe del Foro Económico Mundial prevé que la carga del costo de la diabetes se desplazará cada vez más de los países de ingresos altos a los países de ingresos inferiores y medios altos (Bloom y otros, 2011). Entre los países de ingresos bajos y medianos en todo el mundo, los costos totales relacionados con la diabetes fueron más altos en América Latina y el Caribe (Adeyi y otros, 2007).
Un estudio reciente de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) cal-culó el costo anual de la diabetes en las Américas en US$ 201 mil millones. Del
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
88 Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el Caribe
monto total, se atribuyó US$95 mil millones a los costos directos y aproximada-mente $ 106 mil millones, a los costos indirectos. Este estudio descubrió que en las Américas, el costo per cápita de la atención de la diabetes era más elevado en los Estados Unidos (US$ 12.243) y más bajo en Colombia (US$ 442). El gasto sanitario per cápita promedio era más alto en los Estados Unidos (US$ 4.432) y más bajo en Haití (US$ 24).4 El Cuadro 3.4 muestra el cálculo del costo total indirecto y directo (en millones de US$) atribuido a la diabetes. Los datos fueron el resultado de la combinación de este y un estudio anterior (Barceló y otros 2003, 19–27).
Cuadro 3.4. Cálculo de costos directos e indirectos debidos a la diabetes, región de las Américas, 2004.
Área Total Indirecto Directo Per cápita directo
Gastos sanitarios per cápita
América del Norte 151.546,3 54.221,1 97.252,2 15.516 6.839,1
Caribe (de habla hispana)
2.050,4 1.054,5 995.9 2.711 275
Caribe (de habla inglesa) 1.030,3 812.3 218 3.388 1.511
Centroamérica 2.616,7 1.788,3 828.4 4.120 994
América del Sur 44.346,8 37.696,2 6.704,6 6.838 3.211
Fuente: Datos del Simposio sobre la Economía de la Diabetes, patrocinado por la Declaración de las Américas sobre la Diabetes (DOTA), la Federación Internacional de la Diabetes (IDF, por su sigla en inglés) y la Organización Panamericana de la Salud (OPS), en coordinación con la Asociación Latinoamericana de la Diabetes (ALAD), realizada en São Paolo, Brasil, el 27 de septiembre de 2004. http:/www1.paho.org/common/Display.asp?Lang=E&ReciD=7746
El costo económico total del cáncer a nivel mundial se calculó en US$895 mil millones en 2008, representando un 1,5 por ciento del PIB del mundo. Según un estudio de la Asociación Americana Contra el Cáncer, los tipos de cáncer más costosos son aquellos causados por el consumo de tabaco: los cánceres del pul-món, bronquios y tráquea. Juntos, estos cánceres representan casi US$180 mil millones a nivel mundial. En 2009 se detectaron unos 2,8 millones casos nuevos de cáncer en las Américas. Según el informe del Foro Económico Mundial, el costo de los casos nuevos de cáncer en las Américas fue de $153 mil millones, que incluía los costos médicos, costos no médicos, y pérdida de productividad, pero no los costos relacionados con exámenes de detección del cáncer y preven-ción e ingresos perdidos debidos a la mortalidad por el cáncer. El informe citó el cáncer de pulmón como el cáncer más costoso, seguido del cáncer de próstata y el cáncer de mama.
Notas a final del capítulo
1. Un análisis multifactorial de la utilización de los servicios sanitarios en Colombia y Perú (no mostrado) muestra que las personas que notifican una afección crónica, aquellos que tienen cobertura de seguro de enfermedad, y las mujeres tienen mayor probabilidad de utilizar los servicios de salud. Si bien el nivel socioeconómico de un
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el Caribe 89
hogar no afecta significativamente la probabilidad de usar los servicios sanitarios en Colombia, sí lo hace en el Perú, donde las personas de hogares más ricos tienen mayo-res probabilidades de usar los servicios sanitarios. Por último, en Colombia las personas que viven en las zonas urbanas tienen mayores probabilidades de usar los servicios sanitarios mientras que en el Perú el patrón se revierte.
2. Otros han señalado los efectos potenciales de las ENT y discapacidad sobre los traba-jadores no afectados por las ENT (Schultz, 2008). Tal es el caso en las empresas y los sectores donde las actividades en equipo son prevalentes o donde el desempeño de un trabajador afecta el desempeño de otros.
3. Las encuestas que pueden arrojar luz sobre estas transiciones incluyen: el Estudio Mexicano de Salud y Envejecimiento (MHAS), un estudio de panel prospectivo de salud y envejecimiento en México que incluyó una muestra representativa a nivel nacional de mexicanos de 50 y más años de edad en 2001 y sus cónyuges o compañe-ros independientemente de su edad; y la Encuesta de Vida de la Familia Mexicana (MxFLS), una base de datos multitemática y longitudinal que recoge, en un único instrumento, una amplia gama de información sobre indicadores socioeconómicos, información demográfica e indicadores de salud de la población mexicana. Ver MxFLS (http://www.ennvih-mxfls.org/) y MHAS (http://www.mhas.pop.upenn.ed u/).
4. Datos del Simposio sobre la Economía de la Diabetes, patrocinado por la Declaración de las Américas sobre la Diabetes (DOTA), la Federación Internacional de la Diabetes (IDF, en inglés) y la Organización Panamericana de la Salud (OPS), en coordinación con la Asociación Latinoamericana de la Diabetes (ALAD), realizada en São Paulo, Brasil, el 27 de septiembre de 2004. http:/www1.paho.org/common/Display.asp?Lang=E&ReciD=7746.
Referencias
Adeyi, O., O. Smith y S. Robles. 2007. Public Policy and the Challenge of Chronic Noncommunicable Diseases. Directions in Development Series. Human Development. Washington, DC: Banco Mundial.
Barcelo, A., C. Aedo, S. Rajpathak y S. Robles. 2003. “The cost of diabetes in Latin America and the Caribbean.” Bulletin of the World Health Organization 81 (1).
Bloom, D.E., E. T. Cafiero, E. Jané-Llopis, S. Abrahams-Gessel, L. R. Bloom, S. Fathima, A. B. Feigl, T. Gaziano, M. Mowafi, A. Pandya, K. Prettner, L. Rosenberg, B. Seligman, A. Z. Stein y C. Weinstein. 2011. The Global Economic Burden of Noncommunicable Diseases. Ginebra: World Economic Forum.
Contreras, D., J. Ruiz-Tagle y P. Guzmán. 2012. “Socio-Economic Impact of Noncommunicable Diseases and Disabilities in Chile.” Trabajo sin publicar, Regional Study on Noncommunicable Diseases, Marzo 25, 2012.
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Dirección de Metodología y Producción Estadística y Dirección de Metodología y Producción Estadística. 2008. Encuesta Nacional de Calidad de Vida. Bogotá, Colombia.
Gordo, L. 2011. “Compression of Morbidity and the Labour Supply of Older People” Applied Economics 43 (4): 503–13.
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. 2008. Pesquisa Nacional Por Amostra de Domicilios (PNAD 2008).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
90 Repercusiones económicas de las ENT en América Latina y el Caribe
Instituto Nacional de Estadística e Informática. 2008. Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida en el Perú. Lima, Perú.
Instituto Nacional de Información de Desarrollo. 2009. Encuesta de Medición del Nivel de Vida 2009. Managua, Nicaragua.
Kahn, M. 1998. “Health and Labor Market Performance: The Case of Diabetes.” Journal of Labor Economics 16 (4): 878–99.
Lechner, M. y R. Vazquez-Alvarez. 2011. “The Effect of Disability on Labour Market Outcomes in Germany.” Applied Economics 43(4–6): 389–412.
Mete, C., H. Ni y K. Scott. 2008. “The Impact of Health Shocks on Employment, Earnings, and Household Consumption in Bosnia and Herzegovina.” In Economic Implications of Chronic Illness and Disability in Eastern Europe and the Former Soviet Union, edited by C. Mete. Washington, DC: Banco Mundial.
Ministerio de Desarrollo Social. 2009. Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional. Santiago, Chile.
Nikolic, I. A., A. E. Stanciole y M. Zaydman. 2011. Chronic Emergency: Why NCDs Matter. Health, Nutrition, and Population Discussion Paper Series. Washington, DC: Banco Mundial.
Rijo, M. y J. Hana Ross. 2010. The Global Economic Cost of Cancer. Atlanta, GA: The American Cancer Society.
Schultz, T. 2008. “Health Disabilities and Labor Productivity in Russia in 2004.” In Economic Implications of Chronic Illness and Disability in Eastern Europe and the Former Soviet Union, edited by C. Mete, 85–118. Washington, DC: Banco Mundial.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe 91
C A P Í T U L O 4 .
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos InternacionalesClaudia Trezza y María Eugenia Bonilla-Chacín
Muchas de las muertes prematuras y gran parte de las discapacidades causadas por las enfermedades no transmisibles (ENT) pueden ser evitadas o controladas a través de servicios clínicos preventivos y curativos, e intervenciones poblaciona-les. Este capítulo examina las políticas multisectoriales y los programas que los gobiernos de varios países, especialmente en la Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica (OCDE) y en América Latina y el Caribe (ALC), han implementado para prevenir las ENT a nivel poblacional, enfocándose en los retos de gobernabilidad involucrados en su diseño e implementación.
Este capítulo examina varias experiencias en la implementación de interven-ciones multisectoriales costo-efectivas para la promoción de estilos de vida salu-dable. La mayoría de las intervenciones estudiadas aquí son aquellas que reflejan las características que la Organización Mundial de la Salud (OMS) considera como “mejor compra,” porque son “costo-efectivas, de bajo costo y pueden implementarse en entornos de escasos recursos”. Casi todas están enfocadas a controlar el consumo de tabaco y el abuso del alcohol, e incluyen intervenciones como la política fiscal, la prohibición de fumar en espacios públicos, el crear conciencia y aumentar el conocimiento sobre los peligros del tabaco, limitacio-nes en las horas de venta de bebidas alcoholicas, prohibición de la publicidad del tabaco y restricciones de edad para la compra y venta del alcohol. Algunas de estas intervenciones consideradas como “mejor compra” tienen como objetivo mejorar el régimen alimentario, disminuyendo el consumo de sodio y grasas trans, y crear conciencia sobre los regímenes alimentarios saludables y la activi-dad física (OMS 2011a). La OMS considera que las intervenciones son alta-mente costo-efectivas (“mejor compra”) si otorgan un año más de vida saludable, medido en años de vida ajustados en función de la discapacidad (AVAD), a un costo inferior los ingresos per cápita de un país o región determinada.
Otras intervenciones costo-effectivas que no se consideran como “mejor com-pra” pero que se examinan en este estudio incluyen esfuerzos relacionados a restricciones a la publicidad de alimentos y bebidas altas en sal, grasas y azúcar, especialmente para niños; el uso de impuestos y subsidios para promover regí-menes alimentarios saludables; y el hacer cumplir las leyes relacionadas a
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
92 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
conducción en estado de ebriedad. Otras intervenciones efectivas para las cuales la evidencia de su costo-efectividad es limitada fueron examinadas igualmente, como es el caso de modificaciones al entorno edificado que promueven la acti-vidad física, e intervenciones comunitarias para promover regímenes alimenta-rios saludables y aumentar la actividad física. Este capítulo también examina experiencias internacionales de políticas destinadas a sensibilizar a la población sobre regímenes saludables y la actividad física. La lista de experiencias exami-nadas no es exhaustiva, ya que sólo incluye las políticas y los programas de los que se tiene información detallada en cuanto a su diseño e implementación y, por ende, que podrían arrojar luz sobre la gobernabilidad de estos procesos.
A menudo han surgido inquietudes que cuestionan si las intervenciones gubernamentales diseñadas para cambiar el régimen alimentario, aumentar la actividad física y reducir el consumo del tabaco y el alcohol están justificadas, ya que se considera que estos cambios son decisiones individuales tomadas dentro de estructuras funcionales de mercado. No obstante, existen varias fallas de mer-cado y de racionalidad asociadas con productos relacionados al “estilo de vida” (por ejemplo, opciones sobre alimentos, actividad física, el uso del tabaco y el abuso del alcohol) que pueden justificar la intervención del gobierno en estos mercados (Sassi y Hurst 2008). El consumo de productos relacionados al “estilo de vida” puede generar externalidades negativas, o dañar a terceros de formas que no necesariamente se reflejan en el costo del consumidor individual. Por ejemplo, los efectos nocivos del humo de segunda mano, la violencia o los acci-dentes de tránsito causados por el abuso del alcohol, son instancias de externali-dades negativas directas asociadas con los factores de riesgo de las ENT y accidentes. Además, estas opciones producen externalidades adicionales en la economía, ya que, como se argumentó en el capítulo anterior, el consumo de productos relativos al “estilo de vida” puede generar costos elevados al sistema de salud, los hogares y la economía en general que las personas que consumen estos productos no toman en consideración. También existe evidencia de efectos cola-terales dentro de los hogares y las redes sociales, como por ejemplo la forma en que los hábitos alimentarios de los adultos en el hogar impactan el régimen ali-mentario de los niños.
De igual forma, se puede justificar una intervención del gobierno si logra revertir las fallas de información y racionalidad que a menudo se presentan en los mercados de productos relativos al “estilo de vida” (Sassi y Hurst 2008). Por lo general, los consumidores no tienen toda la información sobre las repercusio-nes negativas o positivas de estos productos, por lo tanto el gobierno debe hacerse cargo de suministrarla (por ejemplo, debe informar sobre los efectos nocivos del consumo de tabaco y el abuso del alcohol o sobre los beneficios de salud derivados de la actividad física). La bibliografía reciente también nos mues-tra diferentes “fallas de racionalidad” relacionadas con el consumo de productos de “estilo de vida” tales como ciertos alimentos, bebidas alcohólicas y el tabaco. Estas fallas de racionalidad están relacionadas con la naturaleza adictiva o habi-tual en gran medida de algunos de estos productos, las preferencias temporales
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 93
que descuentan los costos o beneficios futuros y la falta de autocontrol, entre otros.
Una intervención gubernamental también se podría justificar si corrige las consecuencias involuntarias derivadas de políticas ya existentes. Por ejemplo, el gobierno podría contrarrestar las políticas de transporte y planificación urbanas que desalientan la actividad física, o las políticas agrarias que incrementan el precio relativo de las frutas y las verduras a la vez que reducen el precio de grasas, azúcares y otros (Sassi y Hurst 2008).
Por último, el gobierno podría emprender una intervención para reducir las desigualdades en la exposición a factores de riesgo sanitario. Como ya se señaló anteriormente en esta publicación, algunos factores de riesgo para la salud son más prevalentes entre los pobres.
El papel del sector salud
Si bien las políticas examinadas en este capítulo son multisectoriales, el sector de la salud desempeña un papel clave ya que debe asegurar que las intervenciones para prevenir y controlar las ENT realmente se lleven a cabo. El sector salud es el que puede iniciar el diálogo entre los interlocutores relevantes y asegurar que se diseñen e implementen las acciones para prevenir factores de riesgo. El sector también es el encargado de evaluar la magnitud del problema de las ENT y los factores que las provocan (Meiro-Lorenzo y otros 2011). En efecto, una de las acciones más importantes del sector salud es la vigilancia de las ENT. Para preve-nir y controlar las afecciones crónicas es vital tener información sobre la preva-lencia así como de los factores de riesgos directos e intermedios que pueden desencadenar éstas enfermedades. Aunado a lo anterior, el sector salud necesita desarrollar medidas de prevención secundarias para las poblaciones de más alto riesgo y medidas de control dirigidas a quienes ya padecen estas condiciones (sin embargo, éstas medidas no son el foco de este documento).
Intervenciones multisectoriales para prevenir los factores de riesgo
Con la finalidad de aprender de las mejores y más prometedoras prácticas, este capítulo describe las características principales de estos programas y los retos de gobernabilidad involucrados en su diseño e implementación. El objetivo es entender los procesos mediante los cuales se han logrado desarrollar e implemen-tar iniciativas y políticas públicas exitosas o prometedoras para prevenir factores de riesgo para la salud. Siendo así, el capítulo examinará: las principales partes interesadas que influyeron y configuraron las decisiones políticas, sus posiciones, incentivos y estrategias, los acuerdos institucionales que enmarcaron el proceso decisorio, la percepción del público, la interacción entre las diversas partes inte-resadas durante la toma de decisiones y los procesos de implementación, y las lecciones aprendidas de estas experiencias. Ya que este capítulo está basado en un
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
94 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
examen de la bibliografía, la evaluación de los retos de gobernabilidad en el diseño e implementación está limitada por la información disponible.
Cada intervención examinada puede clasificarse según las palancas de política usadas para inducir un cambio de comportamiento (Gostin 2000), así sean incentivos o desincentivos económicos, propuestas del entorno informativo, reglamentación directa o indirecta, o bien desregulación. Los impuestos y subsi-dios para ciertos alimentos así como los impuestos sobre el tabaco y las bebidas alcohólicas generan un incentivo económico para reducir su consumo, en el caso de los impuestos, o para aumentar el consumo, en el caso de los subsidios. Las campañas de comunicación dirigidas a promover la alimentación sana y la acti-vidad física son un ejemplo de políticas que buscan cambiar el entorno informa-tivo existente, mientras que las políticas dirigidas a reducir el consumo de sodio y grasas trans, a menudo responden a disposiciones reglamentarias. La mayoría de las iniciativas y los programas aquí examinados usan una combinación de estos mecanismos. Por ejemplo, muchas de las propuestas comunitarias forman parte de programas integrales que con frecuencia crean incentivos, cambian el entorno informativo y desarrollan regulaciones. Los programas de control del tabaco y abuso del alcohol que se examinan también son integrales y a menudo usan varias palancas de política para generar un cambio de comportamiento. En el caso del tabaco, estos programas crean incentivos económicos mediante impuestos sobre sus productos, cambian el entorno informativo al educar al público acerca de los efectos nocivos del consumo de tabaco y emiten regulacio-nes directas al establecer prohibiciones tales como la ley antitabaco. En cuanto al abuso del alcohol, estos programas han creado regulaciones que limitan su disponibilidad, han estipulado reglamentos indirectos para controlar el nivel permitido de alcohol en la sangre de las personas que conducen vehículos auto-motores y han creado incentivos económicos al recaudar impuestos para reducir su consumo, entre otras medidas. Siempre que sea posible, el análisis señala el tipo de palanca de política utilizado para inducir un cambio de comportamiento en las intervenciones examinadas.
Un gran número de comunidades, ciudades, países y regiones han implemen-tado las políticas poblacionales preventivas aquí presentadas. Estas políticas son multisectoriales y frecuentemente involucran a varias dependencias guberna-mentales, al sector privado y a organizaciones de la sociedad civil. Hay ocasiones en que las diferentes partes interesadas no tienen los mismos incentivos, lo cual puede dificultar la conciliación de sus posturas. Es común que diferentes orga-nismos fuera del sector salud, incluyendo transporte, planificación, agricultura y comercio, educación, organismos de finanzas, así como miembros de la legisla-ción, participen en el proceso decisorio.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 95
Intervenciones para promover regímenes alimentarios saludables
Estrategias de reducción del consumo de la sal
En países de ingresos bajos y medios, los cálculos indican que una reducción del 15 por ciento en el consumo de sal podría evitar hasta 8,5 millones de muertes cardiovasculares en un período de más de 10 años y reducir el consumo de sal nos da un total anual de US$ 0,40 por persona (Asaria y otros 2007). La ingesta alta en sodio (componente principal de la sal) está asociada con la hipertensión, que aumenta el riesgo de enfermedades cardíacas, accidentes cerebrovasculares y enfermedades renales, lo cual subraya la importancia de implementar estrategias para reducir su consumo.
Recientemente ha habido controversia en torno a la sugerencia de disminuir la ingesta de sodio (por ejemplo, en Taubes 1998; Cohen y Townsend 2012). Sin embargo, las conclusiones y recomendaciones de la OMS, los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades de los Estados Unidos (CDC, por sus siglas en inglés) y muchos otros expertos en el tema, siguen siendo las mismas —reducir el consumo de sodio o de sal disminuye el riesgo de muchas de las ENT. Como se mencionó anteriormente, la OMS recomienda mantener el nivel del consumo de sal en adultos por debajo de los 5g al día (OMS 2006).
A pesar de que la sal puede presentar un peligro para la salud, también es una forma relativamente barata para la industria alimentaria de preservar algunos alimentos y mejorar el sabor de sus productos (Institute of Medicine 2010). En consecuencia, los defensores de la salud pública y la industria alimenticia a menudo se contraponen cuando se trata de desarrollar políticas dirigidas a redu-cir el consumo de sal.
En la década de los ochenta, el gobierno de Karelia del Norte, Finlandia, puso en marcha un programa comunitario para cambiar el estilo de vida de toda la población, especialmente en términos de tabaquismo y hábitos alimentarios, como una manera de responder a la alta prevalencia de las enfermedades cardio-vasculares y los elevados niveles de colesterol de sus habitantes. La estrategia alimenticia estaba enfocada en reducir la ingesta de sal y grasas, y aumentar el consumo de frutas y verduras (Puska y otros 2009).
En lo que se considera uno de los ejemplos más exitosos de un enfoque mul-tisectorial, el gobierno de Karelia del Norte consiguió la participación en la intervención de los servicios salud, escuelas y servicios sociales, organizaciones no gubernamentales (ONG), supermercados, industria alimentaria, líderes comuni-tarios y medios de comunicación. La presión ejercida sobre la industria alimen-ticia para disminuir el contenido de sodio fue particularmente eficaz. Esto se hizo a través de una campaña masiva de información y sensibilización que garan-tizaba la demanda de productos menos salados por parte de los consumidores y, mediante reglamentaciones de etiquetado, solicitaba que un listado de los niveles de sodio en los alimentos envasados. Como parte de la campaña, los coordinado-res del proyecto y las compañías de publicidad contratadas por la ciudad, desa-rrollaron volantes, libros y carteles para sensibilizar a las personas en torno a la
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
96 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
intervención. Salieron al mercado revistas y cintas de video, financiadas por anunciantes, que suministraban información sobre la prevención del tabaquismo y orientación nutricional. Se crearon campañas de radio y televisión para promo-ver estilos de vida más saludables. Durante la implementación del proyecto, las notas de los periódicos, muy probablemente propuestas por los oficiales de asuntos públicos del gobierno, abordaban la cuestión como si fuera un suceso noticioso. Los mensajes claros y persuasivos cambiaron los hábitos adquisitivos y de consumo de los Karelianos del Norte (Puska y otros 2009). En respuesta a la creciente sensibilización del consumidor, los supermercados y restaurantes comenzaron a reducir el contenido de sal en sus alimentos y a producir produc-tos más saludables.
El programa de Karelia del Norte resultó ser extremadamente eficaz en redu-cir la ingesta de sodio. Y gracias a sus resultados, el programa se extendió a nivel nacional, sin embargo, los resultados en esta fase más amplia no fueron tan exi-tosos como los del programa piloto. Para reducir aún más el consumo de sodio, el Ministerio de Comercio impuso, a fines de los años ochenta, reglamentaciones de etiquetado. Se le exigió a la industria que colocara información nutricional en los envases de los productos, incluyendo el contenido de sodio y sal; los produc-tos se clasificaron y etiquetaron en tres categorías según el nivel de sal en la mantequilla, la margarina, las salchichas, el pan y los cereales de desayuno. Una ley en 1992 impuso restricciones adicionales, enumerando la concentración máxima de sal en sopas, salsas y setas saladas. Durante los 30 años que han pasado desde la implementación del programa a nivel nacional, se ha registrado una disminución del 20 por ciento en el consumo de sal de la población. En 2007 el consumo de sal fue de entre 7 a 8g en mujeres y de entre 9 a 10g en los hombres (Puska y otros 2009).
Con la finalidad de evitar reglamentaciones gubernamentales y seguir com-placiendo los paladares de los consumidores, las empresas de alimentos, particu-larmente en los Estados Unidos, han invertido recursos en numerosas iniciativas creativas; como por ejemplo, se intentó una estrategia que implicaba cambiar el gusto de los consumidores. Así, las empresas alimentarias han participado en las denominadas “reducciones silenciosas”, diseñadas para disminuir el sodio de forma tan gradual que los consumidores regulares no noten el cambio en el pro-ducto y puedan reducir lentamente su preferencia por la sal. Fabricantes de ali-mentos, como Unilever y PepsiCo, han invertido en investigación para desarrollar sustitutos de sodio y realzadores de sabor, así como en otras innovaciones dise-ñadas para disminuir el nivel del sodio en los alimentos, facilitando así las reduc-ciones del contenido de sodio de sus productos (Institute of Medicine 2010). Si bien estas acciones no disminuyeron el consumo de sal y tampoco fueron imple-mentadas en toda la industria alimenticia, ejemplifican formas en las cuales la industria puede contribuir en la lucha contra las ENT.
El siguiente capítulo documenta el caso de Argentina, uno de los ejemplos más importantes de esfuerzos realizados para reducir el consumo de sal en ALC.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 97
Reemplazo de grasas trans —regulación
Las regulaciones para reducir el consumo de grasas trans son consideradas por la OMS como una “mejor compra”1 en la lucha para prevenir las ENT a nivel pobla-cional. Se calcula que el reemplazo regulado de grasas trans por grasas poliinsa-turadas podría llegar a presentar una tasa de rentabilidad de entre US$ 25 y US$ 73 por AVAD evitados (Willet y otros 2006).
En 2006, la Junta de Salud de la ciudad de Nueva York impuso una iniciativa para la eliminación progresiva de grasas trans en los establecimientos de servicios de alimentos de toda la ciudad, la regulación se hace cumplir mediante multas de hasta US$ 2.000. La meta era que los restaurantes redujeran los niveles de grasas trans a 0.5g por ración. Los restaurantes del estado de Nueva York se opu-sieron a la prohibición y el gobierno de la ciudad, en un esfuerzo por abordar las inquietudes expresadas por los restaurantes, les dio prórrogas para que pudieran alcanzar la meta de los niveles de grasas trans. Pero antes de que entrara en vigor la prohibición, la ciudad de Nueva York intentó convencer a los restaurantes a eliminar, de forma voluntaria y gradual, sus niveles de grasas trans. La ciudad envió cartas a los restaurantes y a los proveedores de alimentos solicitándoles suspender el uso de grasas trans y les ofreció asistencia técnica. La ciudad tam-bién capacitó a más de 7.000 personas sobre cómo cambiar de grasas trans a grasas poliinsaturadas. Sin embargo, y a pesar de los esfuerzos realizados durante todo un año, los datos indicaron que no hubo reducción en el uso de grasas trans. El gobierno de la ciudad llegó a la conclusión de que era necesario establecer un mandato reglamentario (Mello 2009).
Otra de las razones del éxito de la regulación de la ciudad de Nueva York fue que el ayuntamiento puso a disposición del público evidencia sobre la que se basó, lo cual sirvió para obtener su apoyo a favor de la prohibición. Durante la aprobación de la regulación, los mensajes públicos fueron sumamente persuasi-vos, estableciendo una clara conexión entre el consumo de grasas trans y las enfermedades cardíacas. La recomendación del Instituto de Medicina (Institute of Medicine) de reducir la ingesta de grasas trans fue particularmente instrumen-tal para convencer al público de la necesidad de establecer la regulación (Mello 2009).
En 1993, se publicó en Dinamarca un artículo científico que sugería una conexión entre el consumo de ácidos grasos trans y el riesgo de padecer enfer-medades coronarias; este artículo llevó a las instituciones gubernamentales y a la industria alimentaria del país a reducir el contenido de grasas trans en la produc-ción de alimentos. Estudios científicos posteriores que reforzaban esta conexión, culminaron en la aprobación de una legislación gubernamental que regulaba la grasa parcialmente hidrogenada (IP-TFA) producida de forma industrial en el contenido de todos los productos alimenticios, a un máximo del 2 por ciento del contenido total de grasa (Stender y otros 2006).
En ALC, tanto en Argentina (véase el estudio de caso en el siguiente capítulo) como en Puerto Rico, ya se han reglamentado las grasas trans. Otros países
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
98 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
latinoamericanos, incluidos Chile, Costa Rica, República Dominicana y los países de MERCOSUR la reducción de grasas trans y su inclusión en las etiquetas nutricionales (OPS 2008).
Etiquetado nutricional—el entorno informativo
Las etiquetas nutricionales han logrado producir un cambio de comportamiento en ciertos grupos (principalmente jóvenes, mujeres, personas con un nivel alto de educación y aquellos que ya se interesan en la salud y la alimentación) (Guthrie y otros 1995). Sin embargo, existe evidencia limitada acerca de consecuencias indeseadas del etiquetado nutricional. Por ejemplo, Mathis (1998) encontró que cuando la ley de etiquetado y educación nutricional (US Nutrition Labelling and Education Act) entró en vigor en los Estados Unidos, los consumidores de aceite para cocinar cambiaron sus patrones de consumo por productos con más altos niveles de grasa saturadas y niveles menos altos de grasas monosaturadas. Sin embargo, otra investigación por el mismo autor, encontró que la ley había mejo-rado la elección de aderezos para la ensalada entre los consumidores (Mathios 2000). Por lo tanto podemos decir que bien diseñadas las etiquetas nutricionales han desempeñado un papel fundamental en la promoción de la salud, especial-mente si su meta principal es lograr mejoras alimenticias en la población y alentar a las empresas alimentarias a desarrollar alimentos con una menor cantidad de nutrientes poco saludables. Los estudios disponibles indican que las etiquetas nutricionales en los productos alimenticios ayudan a los consumidores a tomar decisiones más sanas y promueven regímenes alimentarios más saludables entre las personas que leen las etiquetas (Hawkes 2004).
Aunque el etiquetado nutricional no es obligatorio en el Reino Unido, el for-mato que utilizan las empresas inglesas está considerado como el más eficiente, principalmente porque las etiquetas son claras y fáciles de comprender. En marzo de 2006, las empresas alimentarias del Reino Unido fueron alentadas a utilizar el denominado Sistema de Semáforo (TLS, por sus siglas en inglés), en el panel frontal de los paquetes usando un esquema de color que subraya el conte-nido de grasa total, grasas saturadas, azúcar y sal. La Agencia de Normas Alimentarias del Reino Unido alentó a las empresas que venden productos ricos en calorías como pizza, salchichas, hamburguesas, pasteles, sándwiches y cereales de desayuno a usar dicho sistema de etiquetado. Gracias a una campaña de edu-cación sobre los efectos perjudiciales de los nutrientes poco saludables, muchas personas empezaron a leer las etiquetas, lo cual hizo que las empresas alimenti-cias comenzaran a competir por proveer productos más saludables que apelaran a los consumidores preocupados por la salud. El esquema de etiquetado ha resultado muy eficaz y el 80 por ciento de los productos alimenticios del Reino Unido ya están etiquetados (Van Camp y otros 2010).
En Estados Unidos, la ley de Nutrición y Educación de 1994, establecía que todos los alimentos envasados tenían que tener etiquetas nutricionales, aumen-tando el uso de etiquetas. Según las encuestas realizadas después que la ley entró
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 99
en vigencia, los consumidores eligieron opciones más saludables gracias a las etiquetas nutricionales, una creciente cantidad de empresas alimentarias mejoró la calidad de sus productos y, en general, mejoró el régimen de alimentación (Hawkes 2004). Otros países están cambiando de un sistema de etiquetado nutricional voluntario a mandatario. En Europa, por ejemplo, el etiquetado nutricional fue voluntario hasta hace poco.
En la mayoría de los países, la regulación para el etiquetado nutricional sólo abarca los alimentos procesados, pero no los alimentos servidos en los restauran-tes. Sin embargo, debido a que cada vez más personas en el mundo comen comida preparada fuera del hogar (Lin y otros 1999), algunas ciudades, estados y países han empezado a contemplar, e incluso a hacer extensivas, las regulacio-nes de la industria alimenticia a los restaurantes. Ante los altos niveles de obesi-dad, cardiopatía coronaria y diabetes en la ciudad de Nueva York,2 se adoptó una regulación en 2006 obligando a los restaurantes que habían decidido hacer pública la información de calorías (cerca del 10 por ciento de restaurantes de la ciudad), a colocar dicha información en los menús y tableros de menús.3 Aunque algunas cadenas de restaurantes ya estaban proporcionando información nutri-cional a los consumidores antes de que la legislación entrara en vigencia, se encontró que la información tenía una repercusión insignificante sobre el cono-cimiento e información de los productos. Una encuesta realizada por la ciudad reveló que sólo el 8 por ciento de los clientes reportaron haber visto la informa-ción calórica. Los resultados de la encuesta demostraron que la información no estaba colocada en el lugar y momento de la compra, lo cual dificultaba la posi-bilidad de elegir opciones saludables. La regulación de la ciudad de Nueva York establece que los valores de contenido calórico de todos los productos deben estar disponibles en el punto de toma de decisión.4 La regulación tenía como objetivo “permitir a los neoyorquinos tomar decisiones mejor informadas y más saludables … para reducir la obesidad”.
Sin embargo, antes de que entrara en vigencia la regulación, el Alcalde Michael Bloomberg ya había propuesto dos leyes para combatir estos riesgos sanitarios—una prohibición de ácidos grasos trans y una ley que requería que los laboratorios reportaran los casos de diabetes a un registro ciudadano. Para ese entonces, ya había un alto consenso entre los neoyorkinos con respecto a una ley que regulara la información que los restaurantes suministraban a los consumido-res. Antes del proceso legislativo, la ciudad condujo y estudió encuestas para medir la aceptación del público con respecto al etiquetado de menús. Una vota-ción nacional realizada en 2005 indicó que el 83 por ciento de adultos querían que la información nutricional estuviera disponible en los restaurantes. Una encuesta telefónica, realizada poco tiempo después de que la ley entrara en vigencia, mostró que el 80 por ciento de los neoyorquinos apoyaba la expansión de la ley a todo el estado (Mello 2009).
La ciudad se enfrentó con algunos obstáculos a lo largo del camino, sin embargo, la Asociación de Restaurantes del Estado de Nueva York (NYSRA, por sus siglas en inglés) demandó a la Junta de Salud por su propuesta inicial,
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
100 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
alegando que la regulación de la ciudad se contraponía con las regulaciones fede-rales (derecho de preferencia federal), que dan a los restaurantes cierta flexibili-dad en la forma en que suministran información a sus clientes y prohíben que los estados regulen afirmaciones por parte de los restaurantes, a menos que estén asociadas con riesgos sanitarios. La demanda de la NYSRA también argumentaba que la regulación violaba la libertad de expresión, en tanto que restringía la forma en cómo los restaurantes comunicaban la información nutricional a sus consumidores. El derecho de prelación federal fue desestimado por el tribunal de distrito, que rechazó el argumento replicando que la regulación reducía la confusión del consumidor y promovía información que podía ayudar a reducir la obesidad. La ley entró en vigencia siete meses después, esta vez con normas revisadas que aplicaban no sólo a restaurantes que voluntariamente divulgaban el contenido calórico de sus alimentos, sino que a cualquier restaurante de la ciudad de Nueva York que formara parte de una cadena de restaurantes con 15 o más locales y que sirviera porciones estandarizadas. La NYSRA nuevamente trató de bloquear la implementación de la reglamentación. Esta vez, intervino la Administración de Alimentos y Medicamentos de los Estados Unidos (FDA, por sus siglas en inglés), declarando su apoyo a la iniciativa de la Junta de Salud. A partir de julio de 2008, la ciudad ha impuesto multas por incumplimiento (Mello 2009).
No ha sido fácil imponer normas a los restaurantes que difieren de o bien no están mencionados de forma específica en las regulaciones federales (Mello 2009), pero es probable que esta situación cambie. La Ley de Atención de Salud de 2010 (también conocida como la Affordable Care Act [Ley de Atención Asequible]) estableció la obligatoriedad de las etiquetas nutricionales en los menús para los restaurantes de cadena con 20 o más locales. Aunque todavía no se han evaluado los resultados de la regulación de la ciudad de Nueva York, un estudio realizado en 2008 encontró apoyo generalizado a favor de la nueva legis-lación (Armstrong 2008).
Argentina, Paraguay y Uruguay sólo requieren etiquetas nutricionales cuando se hace una declaración de propiedades saludables, pero desde 2003 las regula-ciones a nivel del MERCOSUR han impuesto el etiquetado obligatorio. A partir de 2006, las etiquetas nutricionales deben incluir información sobre el valor calórico y el contenido de proteínas, carbohidratos, grasa total, fibra dietética, grasas saturadas, grasas trans y sodio en los alimentos.5 La República Bolivariana de Venezuela sólo requiere etiquetas nutricionales en los alimentos que tienen usos dietéticos especiales y Chile sólo requiere denominación nutricional cuando se hace una declaración de propiedades saludables. Desde 2004, los demás países no habían implementado normativas (Hawkes 2004). En 2001, el Ministerio de Salud de Brasil aprobó una resolución que requiere el etiquetado de todos los productos alimenticios procesados e incluye aquellos que se venden en porcio-nes pequeñas en el país (Coitinho y otros 2002).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 101
Campañas de comunicación social—el cambio en el entorno informativo
El mercadeo social es sumamente exitoso cuando los mensajes son específicos y están enfocados a un público objetivo (Henley y Raffin 2010). Un buen ejemplo es la campaña de mercadeo social “1% or less” (1% o menos) que se llevó a cabo en Wheeling, West Virgina. La meta de la campaña era reducir el consumo de alimentos altos en grasas saturadas como una medida para reducir el riesgo de enfermedades cardíacas entre los habitantes de Wheeling. Dado que la leche entera, con un contenido alto de grasas saturadas, es uno de los seis alimentos más consumidos por los estadounidenses, la campaña de comunicación sociales estaba enfocada en lograr que los habitantes cambiaran de leche entera a leche del 2%, a leche del 1% o leche sin grasa. La campaña contaba con publicidad pagada e instrumentos de relaciones públicas para difundir el mensaje. Una agencia de publicidad externa se encargó de la publicidad pagada; los mensajes alentaban a los televidentes y radioescuchas a cambiar su consumo de leche entera a leche baja en grasa como una alternativa para reducir el riesgo de padecer enfermeda-des cardíacas. Como parte de la campaña de relaciones públicas, se formó un grupo de consulta integrado por líderes comunitarios y profesionales de la salud, que ayudó a desarrollar los mensajes de la campaña y le dio credibilidad. Además, se lanzaron una serie de eventos mediáticos—conferencias de prensa con promi-nentes médicos locales y eventos de degustación—para presentarles la historia a los directores de noticias y medios. La campaña logró cambiar el comporta-miento de las personas, y después de sólo seis semanas, el 36 por ciento de bebe-dores de leche reportaron haber cambiado a leche baja en grasa, en comparación con 3,6 por ciento de la comunidad de control y la venta de leche baja en grasa había aumentado del 29 al 46 por ciento en el grupo de intervención (Reger y otros, 2002). Seis meses después de la campaña, se siguieron manteniendo los cambios en el consumo y las ventas de la leche baja en grasa.
Por lo general, las campañas de comercialización social dirigidas a mejorar el régimen alimentario forman parte de una intervención más grande para mejorar el régimen alimentario. El proyecto Juntos Prevengamos la Obesidad Infantil (EPODE), que se examinará más adelante (véase la sección sobre programas comunitarios), es un ejemplo de un programa comunitario en Francia que usó campañas de comercialización social para mejorar el régimen alimentario e incrementar la actividad física.
Regulación de la publicidad—el entorno informativo
La publicidad impacta las preferencias, comportamientos adquisitivos y el con-sumo de alimentos en los niños (Hastings y otros, 2003). En 2007, negocios de todo el mundo gastaron más de US$ 9,6 mil millones en publicidad de alimentos y bebidas, de los cuales 1,7 mil millones estaban dirigidos a niños y adolescentes (FTC 2008).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
102 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
Es común que las empresas de alimentos negocien con los gobiernos y desa-rrollen medidas de autorregulación para evitar la regulación. Algunas empresas prefieren esto dado que en términos generales no incluyen medidas estrictas de fiscalización. Por otro lado, si desarrollan sus propias directrices, las empresas pueden promover una imagen de responsabilidad social corporativa ante un grupo de consumidores cada vez más informados. Algunas empresas se apegan al código de la Cámara de Comercio Internacional, que protege más a los niños. Otras empresas multinacionales han desarrollado sus propios códigos de con-ducta y lineamientos publicitarios. En 2006, la Fundación Clinton y la American Heart Association, en colaboración con la industria alimentaria, desarrollaron las directrices para la venta de bebidas en las escuelas. Tres empresas en particular (Coca Cola, PepsiCo—entre ellas representan el 75 por ciento del mercado mundial de bebidas—y Cadbury Schweppes) ayudaron a desarrollar las directri-ces, que incluían restricciones en el contenido nutricional y de calorías y en la publicidad de sus productos en las escuelas primarias (Hawkes 2004).
La Iniciativa Publicitaria de Alimentos y Bebidas para Niños de 2007, que incluye a 15 empresas alimentarias importantes, también desarrolló restricciones publicitarias que aplican a los niños menores de 12 años.6 Esta iniciativa prohíbe los anuncios en las escuelas primarias y exhorta a las empresas a dedicar no menos del 50 por ciento de su publicidad para niños a promover un régimen alimentario saludable (Sharma y otros, 2010). Sin embargo, estos códigos no son obligatorios y no hay ningún mecanismo que monitoree o sancione a las empre-sas que los infringen. En realidad son pocas las empresas que se han comprome-tido con las normas y pautas, y las normas no se han aplicado sistemáticamente en toda la industria. Los estudios revelan que la publicidad de prácticas alimen-tarias nocivas para la salud está intensificándose, a pesar del aumento de las restricciones autorregulatorias (Kunkel y otros 2009). Esta incapacidad para cambiar el comportamiento publicitario de la industria alimenticia llevó a la OMS a exhortar a los gobiernos a imponer lineamientos publicitarios obligato-rios para las empresas alimentarias (Oommen y Anderson 2008).
En el Reino Unido, las medidas de autorregulación emprendidas por la indus-tria alimentaria no lograron reducir el consumo de alimentos ricos en calorías en los niños. Sus índices de obesidad se encontraban entre los más altos en Europa, y se encontró que los niños en el Reino Unido consumían altos niveles de grasa, azúcar y sal. Conforme fue incrementando la toma de conciencia en torno a los riesgos de un régimen alimentario poco saludable, un estudio realizado por Hastings y Carins (2010) reveló la conexión entre la publicidad y las preferen-cias alimenticias entre los niños. Otro estudio elaborado por M. Watson descu-brió que el 81 por ciento de todos los gastos de publicidad alimenticia durante el horario de emisión de programación televisiva infantil estaba destinado a ali-mentos altos en grasa, azúcar y sal.7 En enero de 2008, el gobierno optó por una regulación estatutaria e impuso restricciones de programación para frenar la publicidad de alimentos poco sanos durante los programas de mayor audiencia dirigidos a niños menores de 16 años. Para definir qué productos clasificaban
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 103
como alimentos “poco saludables”, el gobierno desarrolló un sistema de perfil de nutrientes que califica cada alimento por sus niveles de grasa, sal y azúcar (Ofcom 2007).
Para determinar qué programas entrarían en la restricción, Ofcom, la autori-dad reguladora de las industrias de radiodifusión y telecomunicación en el Reino Unido, desarrolló un índice que identificaba los programas de televisión cuya audiencia estaba conformada por 20 por ciento o más de niños menores de 16 años. Los programas que rebasaban ese umbral fueron sometidos a la regulación, lo cual resultó ser relativamente exitoso: después de su implementación, los niños recibieron un 41 por ciento menos de publicidad de alimentos poco sanos; sin embargo, hubo un incremento de publicidad en otros medios de información (Hastings y Carins 2010). Otros países de la OCDE han implantado algunas regulaciones que limitan la intensidad de la publicidad de alimentos ricos en calorías y bajos en nutrientes.
En ALC, la comercialización de alimentos para los niños es generalizada y a menudo promueve alimentos altos en grasa, azúcar y sal, a través de obsequios y concursos. La comercialización en América Latina se hace principalmente en la televisión, pero también es común la publicidad en las escuelas, especialmente para las bebidas gaseosas (OPS 2011). Sin embargo, algunos países ya han apro-bado o están en proceso de aprobar la legislación sobre lineamientos publicitarios.
El Gobierno de Chile está desarrollando medidas autorregulatorias en la publicidad de alimentos para niños (Hawkes 2007). Y en México, la industria alimentaria ha desarrollado un código sobre la publicidad de alimentos y bebidas no alcohólicas para niños (Código de Autorregulación de Publicidad de Alimentos y Bebidas No Alcohólicas dirigida al Público Infantil), que incluye directrices detalladas sobre la clase de mensajes apropiados para niños; una enmienda recientemente aprobada por la Ley General de Salud de México declara que el contenido de los anuncios para comida chatarra no debe promo-ver malos hábitos alimentarios (OPS 2011).
En el Brasil, el Ministerio de Salud ha propuesto varias leyes para restringir la publicidad dirigida a los niños y la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria del Ministerio formó un grupo de trabajo que redactó una propuesta que incluía varias recomendaciones para restringir la publicidad de alimentos altos en grasa, azúcar y sal, y bajos en valor nutricional. La propuesta se consideró inconstitu-cional sobre la premisa que establece que la agencia no es la dependencia encar-gada de la regulación en esta materia. De modo semejante, São Paulo propuso una ley para combatir el sobrepeso y la obesidad, que requería que el gobierno adoptara medidas para reglamentar la comercialización de alimentos a los niños, en conjunto con el sector de publicidad, las empresas de medios, la sociedad civil y la industria alimentaria (Hawkes, 2007).
En base a la Estrategia Mundial sobre Régimen Alimentario, Actividad Física y Salud de la OMS desarrollada en 2004, la Organización Panamericana de la Salud (OPS) formuló una serie de recomendaciones sobre la regulación de la
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
104 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
publicidad. Estas recomendaciones fueron tratadas con los países miembro en julio de 2011 (OPS 2011).
Medidas fiscales—Incentivos y desincentivos económicos
En contraste con las estrategias regulatorias, los impuestos sobre los productos considerados como “poco sanos” afectan directamente al consumidor, influyendo o restringiendo sus elecciones y generando discusiones acerca del derecho que tienen los gobiernos para interferir en las decisiones personales. Como se men-cionó anteriormente, por lo general, la industria alimentaria se opone a la tribu-tación ya que puede reducir sus ganancias. Sin embargo, la actitud de consumidor hacia los impuestos varía.
En Estados Unidos, por ejemplo, la imposición de un impuesto en el punto de compra es un tema que se ha debatido enormemente. Los partidarios de recau-dar impuestos sobre alimentos poco sanos señalan que el permitir que la indus-tria se autorregule no ha logrado mejorar el régimen alimentario y que imponer impuestos sobre los alimentos poco sanos es una manera eficaz en función del costo de lograr que las personas consuman alimentos más saludables. Más aún, argumentan que el dinero recaudado puede ser invertido en subsidios para ali-mentos más saludables como frutas y verduras, y podría terminar por ahorrarle al gobierno dólares de salud.8 Los adversarios alegan que la imposición de impuestos sobre lo que alguien come es una trasgresión a la libertad personal y que las metas de salud pública deben obtenerse activando otro tipo de mecanis-mos que no usurpen la decisión personal y las libertades.9 Por otro lado, como los consumidores de bajos ingresos son los más sensibles a los cambios de precio, los impuestos sobre consumos específicos han sido tachados de regresivos y cri-ticados por imponer una mayor carga en poblaciones de ingresos inferiores (Robertson y otros 2007).
Existe evidencia que demuestra que gravar los refrescos, a los bajos niveles que son práctica común en Estados Unidos, conduce a una reducción moderada en el consumo de bebidas gaseosas en niños y adolescentes, pero la reducción del consumo de refrescos se ve compensada por aumentos en el consumo de otras bebidas altas en calorías (Fletcher y otros 2010). La evidencia también ha demostrado que aunque, en términos generales, el nivel tributario actual ha tenido una pequeña repercusión, algunos grupos de niños—niños que presentan sobrepeso, niños que provienen de hogares de bajos recursos y niños afroameri-canos—son más sensibles a estos impuestos, particularmente cuando los refres-cos están disponibles en las escuelas (Sturm y otros 2010).
Jacobson y Brownell (2000) llegaron a la conclusión de que la aceptación del gravamen sobre los refrescos en Estados Unidos sería aún mayor si los ingresos que generan se invirtieran en programas nutricionales o fueran utilizados para subsidiar la compra de alimentos saludables. Una encuesta conducida entre neo-yorquinos en conjunto con una propuesta para aumentar los impuestos en las bebidas gaseosas, encontró que el 52 por ciento de las personas apoyaron el
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 105
“impuesto al refresco”, pero el número incrementó al 72 por ciento cuando se les dijo a los entrevistados que los ingresos se usarían para prevenir la obesidad (Brownell y Frieden, 2009). De igual manera, Sturm y otros (2010) sugieren que los impuestos bajos sobre los refrescos tendrían una mayor repercusión si los ingresos se invirtieran en esfuerzos para prevenir la obesidad en vez de su reper-cusión directa en el consumo de refrescos de los niños. No obstante, ningún estado ha usado los ingresos tributarios para subsidiar alimentos saludables o programas nutricionales, más bien han sido usados para apoyar otros servicios como escuelas y transporte. En todos estos estados, los impuestos se habían recaudado para generar ingresos.
La experiencia de Polonia al eliminar los considerables subsidios a la mante-quilla y a la manteca es otro ejemplo internacional de cómo las medidas fiscales pueden lograr cambiar los hábitos alimentarios. A comienzos de los años noventa, el Gobierno de Polonia eliminó dichos subsidios y, como resultado, el consumo de aceites vegetales no hidrogenados incrementó rápidamente, sustitu-yendo de forma parcial el consumo de la mantequilla y la manteca. Este cambio alimentario produjo una disminución en las enfermedades coronarias de cerca del 28 por ciento entre 1990 y 1999 (Willet y otros 2006).
Por último, Dinamarca recaudó un impuesto sobre los alimentos altos en grasas saturadas a finales de 2011, pero tuvo que eliminarlo un año después a raíz de la crítica que recibió por aumentar los precios e incrementar la carga administrativa; por su parte, la industria alimentaria generó estadísticas mos-trando que el consumo de alimentos grasos no tuvo ningún cambio durante el período en el que fue impuesto el gravamen. Sin embargo, un estudio realizado por la Universidad de Copenhague mostró que el consumo sí disminuyó durante los tres primeros meses, aunque no estaba claro si esta disminución correspondía a la acumulación que se produjo días antes de que la recaudación entrara en vigor.10
Intervenciones para promover la actividad física
Campañas de comunicación social—el entorno informativo
Esta sección presenta ejemplos de campañas de comunicación social destinadas a promover la actividad física. Se incluyen estas políticas porque la OMS las considera como “mejor compra” (OMS 2011a). Sin embargo, otras evaluaciones no han encontrado que hay evidencia suficiente que indique que ciertas campa-ñas de comunicación en redes sociales son efectivas. Por ejemplo, el grupo de trabajo independiente que vela por los servicios preventivos en la comunidad en los Estados Unidos (Community Preventive Services Task Force) evaluó algunas de estas intervenciones a nivel comunitario y concluyó que no habían pruebas sufi-cientes para establecer la efectividad de campañas aisladas diseñadas a promover la actividad física a nivel comunitario ni en campañas de educación de salud a nivel escolar.11
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
106 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
Una de las campañas de promoción de la actividad física más conocidas es la iniciativa lanzada en los Estados Unidos por los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades de los Estados Unidos (CDC, por sus siglas en inglés). La campaña, denominada VERB, se enfocó en cambiar el estilo de vida sedentario e incrementar la actividad física de los “tweens” (niños de 9 a 13 años de edad) pertenecientes a varios grupos étnicos; los padres de los “tweens” fueron el objetivo secundario de la campaña. Con base en una investigación extensa realizada entre los “tweens” y sus padres, la campaña lanzada en 2002, fue dise-ñada para comprender sus comportamientos y actitudes hacia la actividad física. La investigación involucró grupos muestra, entrevistas y encuestas entre diferen-tes minorías y grupos étnicos. Con base en los hallazgos, se planeó la campaña usando técnicas comerciales y de mercadotecnia, aplicadas hacia la meta de salud pública de incrementar la actividad física (Wong 2004). Para que la cam-paña resultara eficaz, los mensajes promovían la actividad física como algo desea-ble, recalcando los elementos de actividad física que los “tweens” valoran, como jugar, divertirse y estar con los amigos. El razonamiento era que los “tweens” abandonarían más fácilmente sus comportamientos sedentarios, como ver tele-visión y jugar juegos de video, si las actividades físicas eran consideradas como oportunidades para divertirse.
En lugar de decirles cuánto y con qué frecuencia debían hacer ejercicio, los mensajes de VERB animaban a los “tweens” a proponer las actividades físicas que les gustaban. Los anuncios de televisión mostraban a personas de diferentes razas y orígenes étnicos divirtiéndose mientras hacían actividades físicas. Para construir la marca VERB, los organizadores de la campaña invitaron a deportistas popula-res y celebridades a vincularse con la campaña de salud pública. Los anuncios pagados que salían en televisión estaban programados para salir al aire cuando hubiera una mayor audiencia de “tweens” y sus padres. Otros anuncios y comer-ciales estaban dirigidos a los padres, alentándolos a dialogar con sus hijos acerca de la actividad física. VERB también estuvo presente en los festivales culturales y las ferias de la calle para incrementar la popularidad del programa en la comu-nidad. Se formaron asociaciones con organizaciones comunitarias, empresas y sitios Web para promover la marca VERB y para generar conciencia (Wong 2004). Gracias a las asociaciones con organizaciones de los parques, escuelas, iglesias y negocios, se crearon entornos exteriores accesibles y seguros para “tweens”. Después de un año, el 75 por ciento de los niños encuestados estaban conscientes de la campaña y había aumentado la cantidad de tiempo dedicado a realizar actividades físicas (Huhman y otros 2005).
En los países de ALC, una importante campaña de comunicación social lla-mada “Agita São Paulo” (Muévete, Sao Paulo) fue particularmente exitosa en generar conciencia en torno a la actividad física y el comportamiento en Brasil. La creciente preocupación en torno al incremento en el índice de enfermedades crónicas en São Paulo, llevaron a la ciudad a desarrollar una masiva y sofisticada campaña mediática dirigida a alentar la actividad física entre los habitantes. En 1990, los datos indicaron que la prevalencia de un estilo de vida sedentario en
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 107
hombres y mujeres entre los 18 y los 70 años de edad era del 69,3 por ciento (Matsudo y otros 2003). Después de dos años de reuniones con asesores sanita-rios en todo el mundo, y gracias a consultas con el gobierno, instituciones no gubernamentales y empresas privadas, “Agita São Paulo” fue lanzada en 1996. El programa fue diseñado para aumentar el conocimiento de los beneficios de la actividad física y para elevar los niveles de actividad física de la población. Se usaron mensajes sencillos para alentar a niños, adultos y adultos mayores a reali-zar 30 minutos de actividad física moderada al día, casi todos los días de la semana.
Para generar consciencia y promover la actividad física, los encargados del programa organizaron “mega eventos” donde lograron reunir a grandes sectores de la población, generalmente vinculados con eventos populares tales como carnavales y festivales que atrajeron la cobertura de los medios. “Agita Melhor Idade” (Muévete para un Mejor Envejecimiento), un programa específicamente diseñado para alentar la actividad física en los adultos mayores que consistía de una caminata en los días nacionales e internacionales de adultos mayores. Un elemento clave para determinar los resultados de la intervención fue el desarrollo de alianzas entre diferentes sectores. Para lograrlo, los organizadores se asociaron con numerosas instituciones que ayudaron a elaborar y distribuir folletos, carte-les y videos, y a esparcir el mensaje del programa “Acumula minutos de actividad física todos los días”. Los mensajes se centraron en mantener a las personas físi-camente activas mientras realizan actividades cotidianas, como pasear al perro, hacer jardinería y ocuparse de las tareas del hogar. Los mensajes de caminar y subir escaleras se colocaron a lo largo del sistema de transporte, y el baile, la actividad recreativa favorita del país, se usó en los mensajes dirigidos a todos sectores de la población (Matsudo y otros 2003).
Los fondos de la Secretaría de Salud permitieron a los organizadores del pro-grama, crear áreas donde los habitantes podrían realizar actividades físicas. Se rediseñaron los parques y los gimnasios se hicieron más accesibles. También se agregó un componente educativo, que incluía el ejercicio en los programas de estudios. La intervención resultó eficaz y logró aumentar la actividad física de los habitantes. Según la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés), el costo de la intervención fue de US$ 0.01 por persona y su rentabilidad fue de US$ 248 por AVAD (Anderson y otros 2009). Conocimiento sobre el programa aumentó significativamente y los que lo conocían reportaron mayor probabilidad de ser físicamente activos (Matsudo y otros 2002). La frecuencia de actividades físicas moderadas aumentó de 3,5 a 5,0 días por semana y la duración del ejercicio incrementó de 40 minu-tos a 120 minutos por día. El porcentaje de niños en edad escolar que hacían ejercicio por 150 minutos por semana aumentó del 20 por ciento al 40 por ciento en los niños y del 4 por ciento al 42 por ciento en las niñas (Anderson y otros 2009).
La OMS reconoció el éxito del programa y lo consideró un modelo útil para otros países en desarrollo. Como resultado, el modelo se aplicó en todo Brasil y
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
108 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
en 2000 el Ministerio de Salud del país lanzó el programa nacional “Agita Brasil” (Muévete Brasil). Además, Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela también replicaron el programa. En 2000, se creó la Red de Actividad Física de las Américas, a la que se asociaron todos estos países, con el apoyo del CDC y la OPS.
Modificación del entorno construido para promover la actividad física
Varias intervenciones dirigidas a promover la actividad física han realizado alguna modificación al entorno edificado para reducir el uso de vehículos automotores y hacer espacios más atractivos y seguros para peatones y ciclistas. Por ejemplo, los altos niveles de hipertensión y diabetes en la comunidad de bajos ingresos de Logan Circle en Chicago llevó a los miembros de la comunidad a implementar actividades físicas siguiendo el ejemplo del programa de la Ciclovía en Colombia (véase el capítulo 5) y a crear conciencia entre los vecinos para mejorar la segu-ridad en su comunidad (Bennett y otros 2007; Gómez-Feliciano y otros 2009).
A veces los gobiernos recurren a políticas de transporte, especialmente las que fomentan el caminar y el andar en bicicleta, para promover la actividad física. Conocidas como estrategias para calmar el tráfico, estas políticas han ayudado a las ciudades a reducir los accidentes de tránsito (Van Schagen 2003). Cada vez más, las ciudades usan estas estrategias como parte de un plan más grande para enfrentar una variedad de retos modernos. La ciudad de Nueva York, por ejem-plo, ha implantado diversos programas para promover la sostenibilidad ambien-tal, atraer negocios y turistas, incrementar la actividad física y mejorar la salud de los habitantes. Recientemente, la ciudad duplicó las millas de carriles para bici-cletas a casi 500 en solo tres años. La estrategia tiene por objeto atraer a un mayor número de ciclistas y hacer las calles más seguras para conductores, pea-tones, personas que usan el transporte público, y ciclistas. En promedio, los carri-les para bicicletas reducen los accidentes de tránsito para todos los usuarios de vías públicas en al menos 40 por ciento. El Comisionado también está elabo-rando políticas para abrirles la ciudad a los peatones por medio de plazas peato-nales y para eliminar embotellamientos, como en Times Square, agregando líneas de servicio de autobuses a los distritos circundantes para reducir el número de automóviles en las calles y carreteras.12
A pesar de que la mayoría de los votantes de la ciudad de Nueva York apoyan los carriles para bicicletas porque son más verdes y más saludables, el plan ha sido atacado por algunas personas y negocios. Dos organizaciones comunitarias, Neighbors for Better Bike Lanes (Vecinos a Favor de Mejores Carriles para Bicicletas) y Seniors for Safety (Adultos Mayores en Pro de la Seguridad), deman-daron al Departamento de Transporte (DOT, por sus siglas en inglés) por pro-porcionar, supuestamente, datos sesgados e información incorrecta acerca de los beneficios derivados de los carriles de bicicleta originales. Más específicamente, el DOT fue acusado de inflar el número de ciclistas que usó los carriles y de
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 109
minimizar el número de accidentes ocurridos desde la expansión de los mismos. Las organizaciones exigieron que se eliminaran los nuevos carriles (Shaer, 2011). Los negocios también se opusieron a la expansión, declarando que los carriles agregados causaban molestias a los conductores de la ciudad y redujeron el esta-cionamiento para las entregas; que los carriles para bicicletas obstaculizaban las ventas y dañaban la economía de la ciudad (Goodman 2010). Esta no es la pri-mera vez que los carriles para bicicletas generan debates tan álgidos en la ciudad: en 1980, el entonces Alcalde Edward Koch, agregó carriles para bicicletas en Manhattan, pero éstos fueron eliminados rápidamente después de las protestas presentadas por las asociaciones empresariales.
La ciudad ganó la demanda contra el DOT (Chaban 2011), y una encuesta reciente conducida por la oficina del Alcalde indica que el apoyo a favor de los carriles para bicicletas se excedió al 60 por ciento. En respuesta a las críticas que surgieron a partir de la demanda, la ciudad hizo referencia a datos más recientes, indicando que sólo cuatro peatones habían muerto en accidentes de bicicle-ta-peatón entre 2001 y 2005. Desde 2006 hasta 2010, el ciclismo se ha dupli-cado y sólo tres peatones han muerto en accidentes de bicicleta-peatón.13 Junto con la expansión de los carriles para bicicletas, el Alcalde se ha asociado con contratistas para establecer un programa de préstamo de bicicletas que les per-mitiría a los ciclistas alquilar bicicletas en los kioscos por una pequeña cuota.
Los entornos edificados que promueven la salud en las ciudades y las comu-nidades son un componente importante del Proyecto de Ciudades Saludable de la OMS, iniciativa que empezó en los países de altos ingresos pertenecientes a la OCDE. Este esfuerzo reconoce la naturaleza multisectorial de la promoción de la salud y pretende colocarla al frente de las agendas sociales, económicas y polí-ticas de los gobiernos locales. Cerca de 90 ciudades son miembros de la Red de Ciudades Europeas Saludables de la OMS y 30 de redes nacionales de Ciudades Saludables de la Región de Europa de la OMS cuentan con una membresía de más de 1.400 ciudades y pueblos.14
En ALC, el movimiento de Municipios y Comunidades Saludables replica el enfoque de las Ciudades Europeas Saludables para promover la salud al nivel local. Muchos países de ALC tienen municipios saludables o iniciativas comuni-tarias saludables, incluyendo a Argentina, Brasil, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, México (cerca de 1.000), Panamá, Paraguay, Perú (130), Trinidad y Tobago, y Uruguay.15
En ALC se está realizando un proyecto financiado por los CDC llamado GUIA (Guide for Useful Interventions for Physical Activity [Guía de Intervenciones Útiles para la Actividad Física]) para desarrollar estrategias basadas en evidencia que ayuden a promover la actividad física en la región. Entre los datos iniciales de la revisión de GUIA hay resultados prometedores con respecto a las políticas y planeación comunitaria con fondos locales, combinadas con clases gratuitas de actividad física para incrementar la actividad física en las comunidades (Hoehner y otros 2008). Si bien la bibliografía sobre las evaluaciones de tales intervencio-nes en América Latina es escasa, sí hay unos cuantos casos de intervenciones
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
110 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
comunitarias que han sido evaluadas y que demuestran pruebas de éxito. Entre ellas está el caso de Bogotá, ciudad con un entorno construido que promueve la actividad física (documentado en el siguiente capítulo).
Intervenciones comunitarias para promover regímenes alimentarios saludables e incrementar la actividad física
Programas en el entorno laboral
Entre los programas laborales más exitosos para mejorar el régimen alimentario e incrementar la actividad física está el programa “5-a-day” [5-al-día] de Treatwell en los Estados Unidos, que se valió de una combinación de enfoques ambientales y conductuales para mejorar el régimen alimentario de los empleados. El estudio buscaba evaluar la efectividad de una intervención nutricional en el ámbito labo-ral que incluyera a las familias y estuviera diseñada para promover el consumo de frutas y verduras. Cuando se llevó a cabo el estudio, sólo de un 20 a un 30 por ciento de los estadounidenses cumplían con la recomendación de consumir cinco o más raciones de frutas y verduras al día (Sorensen y otros 1999).
El programa abarcaba a 22 centros de salud comunitarios ubicados en áreas marginadas. Su componente conductual y educacional incluía la exposición periódica de los sujetos a la campaña de comunicación del programa, una línea telefónica de atención directa dedicada a dar información sobre el cáncer y una presentación nutricional sobre la forma de adquirir y preparar alimentos saluda-bles. A través de un Consejo Asesor de Empleados, los trabajadores pudieron participar en la planeación y coordinación de las actividades y eventos del pro-grama, lo cual resultó ser particularmente útil para organizar fiestas, series de debates y campañas educativas. Las familias de los empleados también participa-ron en la intervención, se les enviaron boletines informativos y cartas, se organi-zaron picnics y fiestas familiares, los que se usaron para crear conciencia en torno a la importancia de comer alimentos saludables. Para cambiar el entorno, se ofrecieron alimentos saludables en los dispensadores automáticos, en las comidas especiales y en las salas de descanso. Las políticas para el servicio de catering de las reuniones y funciones se modificaron para incluir frutas y verduras, y otras opciones con bajo contenido de grasas. También se usaron carteles, videos y folle-tos en los puntos de venta y las áreas para comer con el fin de crear una mayor conciencia y cambiar los hábitos de comportamiento.
Los resultados del programa revelaron que los trabajadores participantes incrementaron su consumo de frutas y verduras en un 19 por ciento. La partici-pación de las familias de los empleados facilitó el proceso de cambio, ya que es más fácil cambiar el comportamiento de los individuos dentro de un contexto social, en este caso el lugar de trabajo y la familia (Sorensen y otros 1999).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 111
Intervenciones escolares
El programa Prueba de Salud Cardiovascular en Niños y Adolescentes (CATCH, por sus siglas en inglés) usó un enfoque que promovía la salud dentro de las escuelas. El estudio de salud más grande realizado en las escuelas en Estados Unidos, incorporaba componentes educativos, conductuales y del entorno esco-lar. La meta era reducir los factores de riesgo de sufrir enfermedades cardiovas-culares al reducir el consumo de grasas e incrementar la actividad física. Este fue un estudio de tratamiento y control que involucraba un total de 96 escuelas, 28 escuelas de tercer a quinto grado a las que se les proporcionaban cambios en el servicio de la comida y mejoras en la educación física y los programas de estudios de salud; 28 escuelas adicionales recibieron educación familiar además de estos componentes. Se redujo el contenido de grasas totales, grasas saturadas y sodio en las comidas ofrecidas en las cafeterías escolares. Se llevaron a cabo sesiones de capacitación y visitas mensuales por parte del personal de intervención para influenciar la planeación de menús, los métodos de preparación y la publicidad en las cafeterías escolares. El personal de la cafetería recibió directrices y mate-riales didácticos sobre formas de preparar alimentos saludables, usando más ver-duras, frutas y frijol en platos fuertes y ensaladas. También se alentó a los estudiantes —mediante el componente educativo— a incrementar su consumo de frutas y verduras. A través del componente de educación física, se implemen-taron intervenciones estandarizadas, incluyendo el desarrollo de un programa de estudios y la capacitación del personal, y se dio un seguimiento aleatorio a las escuelas. Las familias participaron en las actividades dentro y fuera de la escuela para crear conciencia acerca de la campaña (véase a French y Stables 2003; McKenzie y otros 1996, y Nader y otros 1999).
Los resultados indican que la intervención en las cafeterías escolares reduje-ron exitosamente la cantidad de grasa total, grasas saturadas, sodio y calorías en los alimentos, y aumentó la fibra, vitamina A y vitamina C (French y Stables 2003). La intervención también logró incrementar la actividad física de los niños de moderada a vigorosa, reportando 12 minutos más de actividad al día y 18,6 yardas más corriendo que los niños del grupo de control (McKenzie y otros 1996). Finalmente, los niños de las escuelas intervenidas consumieron menos grasa total y grasas saturadas, y reportaron una mayor actividad física, en compa-ración con las escuelas de control (Nader y otros 1999).
Pathways, un estudio aleatorio de control entre estudiantes indígenas-ameri-canos, usó un enfoque multi-componente para evaluar la efectividad de reducir el peso corporal. Entre sus cuatro componentes estaba la participación de los miembros de la familia en las actividades del programa, la cual tenía la intención de ayudar a los niños a crear entornos propicios sobre los cuales construir com-portamientos saludables. Un componente de educación física que incluía sesio-nes de 30 minutos de actividad física moderada a energética a la semana, así como 2 descansos para hacer ejercicio de 10 minutos cada uno. Los niños reci-bían paquetes de refrigerios bajos en grasas y consejos que podían llevar a casa
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
112 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
para que sus familias pudieran preparar bocadillos sanos. El programa también incluía actividades escolares, tales como actividades físicas para un estilo de vida saludable, noches de diversión familiar y talleres. Los resultados del estudio mos-traron cambios significativos en el consumo de grasas y alimentos, en el grado de conocimiento relacionado con la salud y en el comportamiento saludable (Caballero y otros 2003).
Otros Programas Comunitarios
Uno de los programas comunitarios de enfoque multisectorial más exitosos fue el que se llevó a cabo en Karelia del Norte, Finlandia. Además del componente de reducción del consumo de sodio, esta intervención involucró a una multitud de partes interesadas, incluidos los supermercados, profesionales de la salud y escuelas.
La colaboración entre el gobierno y la industria alimentaria fue fundamental para la intervención. El gobierno ejerció considerable presión sobre la industria alimentaria para producir alimentos más saludables y reducir ciertos elementos del proceso de producción, como la sal y las grasas. Pero no todo fue castigo, también hubo recompensas; se ofrecieron incentivos para ayudar a la industria a producir alimentos más saludables. Por ejemplo, uno de los focos de atención más importantes del programa era reducir el consumo de lácteos, porque los productos lácteos altos en sodio y grasas saturadas eran de los alimentos más consumidos en la ciudad. Pero la campaña afectó de forma negativa a la industria láctea y para compensar las pérdidas excesivas, el gobierno puso en marcha un programa para ayudar a los productores de leche a cambiar al cultivo de bayas, un prometedor producto nuevo, ya que la campaña también promovía el con-sumo de frutas y verduras. Para ayudarles a hacer el cambio de granjeros lecheros a agricultores de bayas, en 1985 los Ministerios de Agricultura y Comercio finan-ciaron un proyecto de colaboración entre agricultores de baya, la industria de bayas y las autoridades comerciales y de salud. La asociación buscaba encontrar maneras innovadoras, incluidas las campañas de información y educación, para desarrollar productos nuevos y promover el consumo de bayas. El consumo incrementó gradualmente y muchos productores de leche cambiaron a la pro-ducción de bayas (Puska y otros 2002). La colaboración entre el proyecto y la industria alimentaria también desempeñó un papel importante en la interven-ción. Como parte de la meta de sustitución de la mantequilla por aceite vegetal para cocinar, el proyecto se coordinó con la industria alimentaria para promover y comercializar los productos para untar ricos en aceite vegetal y bajos en grasa total (Puska y otros 2009).
Otro buen ejemplo es EPODE, un programa comunitario diseñado para redu-cir la prevalencia de la obesidad en la niñez. El programa empezó en 1991 con un proyecto piloto en dos comunidades del norte de Francia (Fleurbaix y Laventie) bajo el nombre Fleurbaix Laventie Ville Santé. Dado el éxito del pro-grama piloto y los altos índices de obesidad en los niños del país, en 2004 el
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 113
Gobierno de Francia extendió el modelo a otras 10 ciudades, bajo el nombre de EPODE. La exitosa metodología de EPODE se ha replicado en 331 ciudades y pueblos europeos, así como en lugares fuera de Europa.
El estudio piloto se propuso investigar la repercusión de un programa escolar de nutrición sobre los niveles de IMC y los índices de sobrepeso y obesidad en niños entre 5 y 12 años de edad. Las intervenciones lograron reducir los índices de sobrepeso y obesidad en las dos comunidades—la tasa de niños con sobrepeso y obesos en Fleurbaix y Laventie era del 8,8 por ciento, mientras que en los pueblos de control era del 17,8 por ciento (Adamo 2007). Después se extendie-ron las intervenciones a toda la población de las ciudades piloto mediante acti-vidades educativas enfocadas a incrementar la actividad física y mejorar la nutrición.
EPODE es un programa preventivo que incorpora a todas las partes interesa-das, incluyendo a los alcaldes, dueños de tiendas, maestros de escuela, médicos, farmacéuticos, proveedores, dueños de restaurantes, asociaciones deportivas, los medios, científicos y varias divisiones del gobierno local. Orienta, crea concien-cia, cambia los comportamientos nutricionales y promueve un modo de vida saludable en niños entre 5 y 12 años de edad y en sus familias (Katan 2009). El programa alienta a los niños y a sus familias a comer alimentos más saludables y a equilibrar su alimentación con actividad física. Esencialmente, el programa depende de complejas técnicas de comercialización social para cambiar el com-portamiento individual. Los mensajes de EPODE son sencillos, fáciles de com-prender y alientan a los niños a probar compotas de fruta o agregar frutas y verduras a sus alimentos, en lugar de decirles lo que tienen que comer. Más aún, los mensajes tratan de evitar estigmatizar a los niños que no participan en el programa. Los mensajes representan los comportamientos saludables como una oportunidad para los niños de divertirse y jugar, en lugar de como una actividad de salud “Playing is already moving!” [¡Jugar ya es moverse!] (Henley y Raffin 2010).
Las actividades comunitarias les ofrecen a las familias experiencia práctica sobre cómo promover un comportamiento saludable. El componente de educa-ción nutricional incluye clases de cocina, eventos de degustación, sesiones de descubrimientos agrícolas y comidas proporcionadas en las escuelas para las familias. El componente de actividad física consiste en organizar días designados para caminar a la escuela y juegos al aire libre los fines de semana, así como desarrollar instalaciones deportivas y parques infantiles, planear caminatas y contratar a instructores deportivos (Katan 2009).
Programas comunitarios en América Latina
Los datos iniciales de la revisión de las intervenciones en América Latina diseña-das para promover la actividad física del proyecto GUIA, encontraron algunos resultados prometedores.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
114 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
La población de Brasil tiene un grado bajo de participación en niveles de actividad física moderados a altos, que van desde 10,5 por ciento en São Paolo, al 14,7 por ciento en Recife y al 21,5 por ciento en Brasilia (Simoes y otros 2009). En 2003, el Ministerio de Salud de Brasil lanzó un programa nacional para promover una vida saludable. Uno de los componentes del programa invo-lucraba la promoción de la actividad física recreativa y mejor nutrición. Dentro de este marco, el gobierno inició el programa “Academia das Cidades” (ACP), a través del cual se establecieron gimnasios en varias ciudades de Brasil. Se condu-jeron evaluaciones cuantitativas y cualitativas en las ciudades de Curitiba y Recife, y los resultados indicando algunas evidencias exitosas, se publicaron como parte de GUIA.
En Recife, la evaluación se llevó a cabo a través de un estudio transversal que examinó el efecto que el ACP había tenido en la creciente actividad física recrea-tiva entre adultos. A través del programa, el gobierno contrató a profesores de educación física para supervisar las actividades físicas recreativas, proporcionar educación nutricional y tomar mediciones de salud tales como la presión arterial y el IMC en espacios públicos de la ciudad. Las actividades recreativas incluyen clases de ejercicios aeróbicos, grupos de caminata y baile. La recreación supervi-sada es parte del sistema de salud pública y está abierta a los miembros de la comunidad de 10 de la mañana a 5 de la tarde; cerca de 10.000 personas se han matriculado en el programa desde 2002.
Se realizaron más de 2.000 entrevistas telefónicas con residentes de Recife, a quienes se les preguntó su nivel de actividad física, su participación y la exposi-ción a las actividades de la ACP. Los resultados de la encuesta indican que ha habido un aumento del 25 por ciento en la actividad física desde que se lanzaron los sitios de la ACP, sugiriendo el éxito del programa (Simoes y otros 2009).
Se hizo una evaluación similar en Curitiba, que además de ser la séptima ciudad más grande de Brasil, tiene una tradición de llevar a cabo esfuerzos inno-vadores e integrales de planeación urbana dirigidos hacia un modo de vida más saludable. Desde los años setenta, los espacios verdes de la ciudad han aumen-tado de menos de 1m2 por persona a 52m2 por persona. La ciudad promueve actividades físicas en todas sus instalaciones públicas y áreas de recreación mediante diversos programas manejados por la Secretaría Municipal del Deporte y la Recreación y el gobierno municipal. Es probable que los resultados de las encuestas telefónicas encontraran mayores niveles de participación en el ACP debido a la larga tradición de Curitiba de promover un estilo de vida más salu-dable que los resultados arrojados por la encuesta de Recife. Mientras que la participación actual y anterior en el ACP de Recife se mantuvo en el rango de entre 1,9 y 3,9 por ciento, la participación de Curitiba comprendió entre 5,6 y 11 por ciento. La sensibilización al programa también fue mayor en Curitiba, con 9 de cada 10 personas que reportaron conocer el programa, comparado con solo el 61,7 por ciento que reportaron en Recife. Esta intervención se suma a la evidencia que sugiere que las intervenciones comunitarias pueden aumentar los niveles de actividad física (Reis y otros 2010).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 115
La ciudad de Curitiba también organizó otra intervención importante para aumentar la actividad física en la comunidad. El programa llamado CuritibAtiva, fue implantado por la Secretaría Municipal del Deporte y la Recreación en 1998. El programa incluye a las múltiples partes interesadas y sectores en la ciudad. Comprende una multitud de actividades: algunas a corto plazo, como maratones y bailes; otras a largo plazo, como clases de educación física. Algunas actividades están hechas para grupos específicos, como los juegos escolares para jóvenes, y otras están orientadas a la comunidad en general, como un programa de camina-tas y ciertas actividades cívicas. También se introdujeron iniciativas para crear conciencia en torno al programa y aumentar el conocimiento de sus beneficios para la salud. El programa está siendo evaluado como parte del proyecto GUIA mediante modelos lógicos complejos que recopilan información de las partes interesadas responsables del programa. La evaluación les suministrará informa-ción a los coordinadores del programa sobre las brechas y superposiciones de la intervención y permitirá que otras ciudades de la región adapten el modelo CuritibAtiva a sus propias necesidades (Ribeiro y otros 2010).
Políticas para el control del tabaco
Gracias a las políticas existentes de control del tabaco, la prevalencia del tabaco en los países de la OCDE ha disminuido significativamente durante las últimas décadas. Gran parte de esta reducción ha sido resultado de los aumentos de impuestos, las regulaciones que establecen entornos sin humo y las campañas de información pública. Desde los años sesenta, la prevalencia del tabaco en los países de la OCDE descendió del 40 al 20 por ciento; en Canadá y Estados Unidos, la prevalencia disminuyó del 42 por ciento en 1965 al 16 por ciento en 2009 (OCDE 2011).
Las intervenciones costo-efectivas para controlar el consumo de tabaco son parte del Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT). Un total de 174 países ha adoptado el CMCT desde 2003. El tratado establece normas mínimas para poner en ejecución el control del tabaco, pero alienta a los países a elaborar políticas nacionales más estrictas. Las políticas van desde la fijación de precios y regulación de impuestos (Artículo 6); al empaquetado y etiquetado de los pro-ductos de tabaco (Artículo 11); la educación, comunicación, capacitación y campañas de información pública (Artículo 12); las ventas a los menores (Artículo 16); y medidas para enfrentar el comercio ilícito (Artículo 15) (OMS, 2011b). Países en todo el mundo han emprendido muchas de las estrategias del CMCT para reducir el consumo de tabaco. El convenio proporciona un contexto internacional que facilita la aprobación de las políticas de control del tabaco a nivel mundial.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
116 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
Aumento en el precio de los productos de tabaco—incentivos y desincentivos económicos
El aumento de los impuestos incrementa el precio general de los productos de tabaco y reduce la demanda, el hábito de fumar y otros consumos de tabaco (Harris 1987; Keeler y otros 1996). La reducción del consumo de tabaco como respuesta al incremento de impuestos se observa tanto en la frecuencia como en la prevalencia del uso. El aumento de impuestos sobre los cigarrillos promueve la cesación, previene la recaída y reduce la iniciación y el número de cigarrillos consumidos por fumadores.
Las mayores reducciones ocurren en adolescentes y adultos jóvenes ya que son de dos a tres veces más sensibles a los cambios en el precio del tabaco que los adultos (Community Preventive Services Task Force 2001). Las minorías raciales y étnicas, los grupos de menor nivel educativo y las poblaciones de bajos ingresos también son significativamente más sensibles a las alzas de precio (Chaloupka 1998). Se calcula que la elasticidad de los precios de la demanda va del 0,20 al 0,50 en países de ingresos altos y del 0,50 al 1,00 en países de ingresos bajos y medianos (Chaloupka y otros 1999). Esto significa que un aumento de impuestos del 10 por ciento reducirá la demanda de cigarrillos entre 3 y 5 por ciento. Y la elasticidad es mayor en los jóvenes. Los efectos también son más fuertes en los países de ingresos medios y bajos, donde se calcula que un aumento del 10 por ciento en el impuesto al tabaco conduciría a una reducción del 8 por ciento en su consumo.
En su intento por evitar la aprobación de medidas de control del tabaco, la industria tabacalera ha llevado a cabo una multitud de esfuerzos, que incluyen el cabildeo político, campañas de relaciones públicas e investigación. En su afán por impedir las regulaciones e influir en las decisiones políticas a menudo recu-rren a donaciones, cabildeos y amenazas de juicios (Saloojee y Dagli 2000). Para contrarrestar los aumentos en los impuestos al tabaco, las empresas o se oponen a la regulación o desarrollan marcas con precios inferiores para que sus produc-tos sigan siendo accesibles a los consumidores. Incluso hay veces en que la indus-tria implementa una variedad de esfuerzos mercadotécnicos relacionados con el precio, como descuentos por empaque múltiple y la distribución de cupones (Chaloupka y otros 2002). Estas estrategias pueden socavar las intenciones del gobierno. Por ejemplo, si la reacción de las empresas tabacaleras a un incremento tributario es bajar su precio en una cantidad mayor a la del aumento del impuesto, entonces los ingresos del gobierno serán inferiores de lo previsto (Harris 1987). Tal fue el caso en Hungría, donde las empresas tabacaleras respon-dieron al aumento de impuestos con diversas tácticas, incluyendo el desarrollo de un cigarrillo de menor precio que podía competir con las marcas existentes y disminuciones en los precios de sus productos que iban en contra de la meta máxima de los impuestos del gobierno (Szilagyi y Chapman 2003).
El aumento de los impuestos sobre el tabaco también puede incentivar el contrabando y el comercio ilegal de cigarrillos. El contrabando del tabaco ha sido
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 117
un problema en varios países y estados, como en el estado de Nueva York, des-pués de un aumento en los impuestos al tabaco (Davis y otros 2006), así como en países latinoamericanos, por ejemplo Brasil, donde el contrabando, la falsifi-cación y la fabricación ilegal de cigarrillos representó el 30 por ciento del número total de cigarrillos consumidos por la población durante 2005 (Müller y Wehbe 2008).16 Sin embargo, en términos generales, el grado del contrabando de cigarrillos tiene menos que ver con los impuestos que con las políticas guber-namentales, los esfuerzos de aplicación de la ley, la aceptación del contrabando y las ventas del mercado negro (Joossens y Raw 2000). Varios países han dise-ñado políticas antitabaco que incluyen medidas orientadas específicamente a vigilar el mercado y disuadir el contrabando. En los países escandinavos, se impu-sieron sistemas de vigilancia en toda la línea de producción y distribución de cigarrillos, y se colocaron números de serie únicos en cada paquete de cigarrillos como una medida para evitar el contrabando (OMS 2004a).
Como parte de su estrategia para disuadir a los gobiernos de aprobar las polí-ticas de control del tabaco, las empresas tabacaleras señalan las pérdidas econó-micas que sufriría el país si tales políticas fueran aprobadas. Si bien el aumento en el precio del tabaco y la reducción de su consumo podrían disminuir los ingresos públicos, hay estudios que revelan que los beneficios para la salud com-pensan las pérdidas y pueden incluso llegar a traducirse en mayores ganancias monetarias. No obstante, se debe hacer una distinción, las pérdidas económicas causadas por las políticas antitabaco se compensan más o menos fácilmente, según la dependencia económica de un país a la producción del tabaco. En otras palabras, el beneficio económico de las políticas antitabaco depende de si un país produce tabaco y cuánto produce. Un incremento en los impuestos sobre los productos de tabaco afectarían de forma negativa a los agricultores de los países donde la producción del tabaco es alta. Sin embargo, aún en la mayoría de los países donde la producción del tabaco es alta, la tierra dedicada al cultivo del tabaco sólo representa 0,25 a 1,5 por ciento de toda la tierra de cultivo (Banco Mundial 2003). Por otro lado, hay ejemplos de políticas antitabaco que han tenido éxito en países productores, como por ejemplo el caso de Brasil que se tratará más adelante.
Prohibición del consumo de tabaco en lugares públicos—regulación
En 1986, el Director General de Salud de Estados Unidos publicó un informe declarando que el humo de segunda mano causaba cáncer de pulmón en los no fumadores (HSS 2006). El informe planteó un nuevo cuestionamiento moral en el debate contra el tabaquismo, argumentando en contra de la idea que dice que el tabaquismo constituye una libertad civil básica que no debe ser restringida por los gobiernos. El efecto nocivo para los no fumadores les permitió a los gobiernos justificar las medidas antitabaco (Callinan y otros 2010).
En 2002, la ciudad de Nueva York lanzó un programa dinámico e integral de control del tabaquismo. El programa incluía diversos componentes, pero por lo
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
118 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
que más se le conoce es por su énfasis al prohibir fumar en los lugares de trabajo de la ciudad, incluidos los restaurantes y los bares. Gracias al apoyo del Departamento de Salud de la ciudad de Nueva York, se promulgó el Smoke-Free Air Act [Ley de Aire Libre del Humo de Tabaco] en 2002, el cual entró en vigor en marzo de 2003. El cumplimiento del 97 por ciento ha llevado a su expansión en 2011, cuando se declaró a los parques públicos, playas y plazas peatonales, áreas libres de humo de tabaco.17 Aunque la ciudad de Nueva York había prohi-bido fumar en la mayoría de los restaurantes en 1995, siguió permitiendo que se fumara en los bares y barras de restaurantes (Coooper 2002). El Artículo 1399-n claramente define que las áreas consideradas como “lugares de trabajo” deben cumplir con la ley.18 Para cumplir con la ley, los funcionarios de la ciudad de Nueva York animaron a los dueños de los lugares de trabajo a discutir la ley con los clientes y empleados, a colocar señales de “Prohibido Fumar” y a quitar los ceniceros de todo el recinto. Las violaciones a la ley están sujetas a multas que van de los US$ 200 a más de US$ 2.000, así como la suspensión de licencias prevista por la ley.19 Además de la ley antitabaco, hay otros componentes del programa que también contribuyeron a hacerlo todo un éxito en disminuir el consumo de tabaco. Los aumentos de impuestos, por una parte, incrementaron el precio legal del minoreo en un 32 por ciento, a casi US$ 7 por paquete. Además, para contrarrestar los mensajes comerciales de la industria tabacalera en los medios de publicidad tradicionales, los materiales de punto de venta, la comercialización indirecta (como el patrocinio de eventos deportivos públicos), y el cabildeo, la ciudad realizó una gran campaña de difusión impresa y en medios, en contra del tabaquismo (Frieden y Bloomberg 2007). También se pro-porcionaron tratamientos gratuitos de sustitución de nicotina para ayudar a los fumadores a dejar de fumar.
Contrariamente a la industria tabacalera y a las asociaciones de bares y restau-rantes, los neoyorquinos acogieron la ley con beneplácito. Un año después de la prohibición se publicó una encuesta realizada por la Universidad de Quinnipiac que encontró un índice de aprobación de la prohibición del 59 por ciento entre los habitantes de la ciudad de Nueva York.20 En cuanto a la repercusión de la legislación en la salud pública, la ciudad usó tres encuestas separadas para eva-luar los efectos de la ley en la prevalencia del consumo de tabaco.21 El taba-quismo disminuyó un 11 por ciento (del 21,6 al 19,2 por ciento) entre 2002 y 2003 luego de la intervención. La disminución se observó en los cinco distritos, en todos los grupos de edad, razas, orígenes étnicos y niveles de educación; y tanto en hombres como en mujeres. Casi la mitad de todos los entrevistados atribuyeron a la ley antitabaco y a la disminución a la exposición del humo como la razón principal de la disminución de fumadores (Frieden y otros 2005).
Al igual que la mayoría de las prohibiciones de fumar, la de la ciudad de Nueva York tuvo su respectiva oposición (Frieden y otros 2005). Apoyados con fondos de la industria tabacalera, el New York Nightlife Association (Asociación de Vida Nocturna de Nueva York) y la Empire State Restaurant and Tavern Association [Asociación de Restaurantes y Tabernas del Empire State), dos
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 119
grupos de cabildeo para los restaurantes y los bares de la ciudad, lanzaron adver-tencias en contra la prohibición aduciendo que afectaría negativamente a la economía al reducir las ganancias de los restaurantes y los bares de la ciudad.22 Un estudio preparado por las dos asociaciones para examinar las repercusiones económicas de la prohibición, informó que un estudio anterior había descubierto que la prohibición había afectado de forma negativa a los bares y restaurantes de la ciudad. El informe declaraba que después de la prohibición, se había reducido el plantel en un 16 por ciento en los bares, hoteles y clubes nocturnos, y que tres cuartas partes de los bares y restaurantes habían experimentado una disminución del 30 por ciento en la clientela (Ridgewood Economic Associates 2004).
Sin embargo, una evaluación realizada por la ciudad contradijo estos resulta-dos. La evaluación de la ciudad encontró que, a pesar de la ley antitabaco, la ciudad de Nueva York había tenido aumentos en el empleo, licencias de licor y pagos de impuestos sobre las utilidades desde que había entrado en vigor la ley. Por otro lado, datos del Departamento de Finanzas de la ciudad encontraron que de abril de 2003 a enero de 2004, los ingresos de los restaurantes de la ciudad habían aumentado en casi US$ 1,4 millones, comparado con el mismo período del año anterior (Elliott 2004).
La concientización y el conocimiento sobre el tabaco—el entorno informativo
La larga batalla que ha peleado Polonia contra el tabaquismo está evidenciada en las etiquetas de advertencia colocadas en los paquetes de cigarrillos. Gracias a la previsión de unos cuantos investigadores científicos perseverantes y una gran campaña de comunicación, el Parlamento polaco aprobó una ley en 1998 que requería que el 30 por ciento de los dos lados más grandes de los paquetes de cigarrillos incluyeran advertencias de salud (Zatonski 2003). Esto, junto con otras políticas tal como el aumento de impuestos, tuvo como consecuencia una nota-ble disminución en el índice de mortalidad del país (aproximadamente 10 por ciento entre 1991 y 2000).
En el Reino Unido, una regulación de 2003, prohibió cualquier material impreso que promoviera el tabaco. Un estudio comparativo entre países de los diferentes grados de rigidez de las prohibiciones de publicidad descubrió que las prohibiciones integrales del Reino Unido eran sumamente exitosas para crear conciencia en torno al tabaco y reducir la exposición dentro de la población (Harris y otros 2006).
Políticas antitabaco en ALC
La mayoría de los países de América Latina y el Caribe tienen una legislación que prohíbe fumar en algunos espacios públicos. Pero estas leyes no siempre son cla-ras en delimitar las áreas libres de tabaco y su cumplimiento no está asegurado. El resultado es que las concentraciones de nicotina transportadas por el aire en
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
120 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
los lugares públicos siguen siendo altas en algunos países de la región. Por ejem-plo, en 2005 se detectó en México casi un 80 por ciento de nicotina transportada por el aire en áreas dentro de hospitales, 93 por ciento en oficinas de gobierno y 100 por ciento en espacios del aeropuerto, restaurantes y bares (Navas-Ancien y Valdés-Salgado 2005). Desde entonces, México ha adoptado medidas para mejo-rar esta situación.
El mejor ejemplo de políticas de ambientes libres de humo de tabaco y uno de los mejores ejemplos de control del consumo de tabaco en ALC, es el esfuerzo de Uruguay, el cual, en 2006, se convirtió en el primer país de ingresos medios del mundo en aprobar una legislación de espacios libres de humo (véase el capítulo 5). Después de la implementación de estas políticas de espacios libres de humo de Uruguay, otros países y ciudades en la región también han promul-gado leyes que prohíben fumar en espacios públicos. La ciudad de México, por ejemplo, aprobó una ley de espacios libres de humo en febrero de 2008 prohi-biendo fumar en los lugares de trabajo cerrados y en los lugares públicos cerra-dos, incluyendo el transporte colectivo, los restaurantes y bares. Sólo se permite fumar en áreas designadas (Griffith y otros 2008). La estrecha colaboración entre el gobierno de la ciudad, los defensores de la salud y la sociedad civil posi-bilitaron la promulgación de leyes que prohíben fumar en espacios públicos, lanzaron una campaña de comunicación integral y reunieron los recursos finan-cieros necesarios para promover las intervenciones e investigaciones conductua-les y generaron conciencia del programa antitabaco. Las personas reportaron una reducción a la exposición del humo de segunda mano después de la implemen-tación de las medidas, y el apoyo a la intervención entre los habitantes de la ciudad de México aumentó significativamente, con un 98 por ciento totalmente de acuerdo con que el humo de segunda mano es nocivo y un 97 por ciento sosteniendo que la ley beneficia a su salud (OMS 2009).
Hay otros casos muy prometedores en la región, donde autoridades subnacio-nales han promulgado legislaciones que prohíben fumar en espacios públicos. En Argentina (véase el capítulo 5) y la República Bolivariana de Venezuela, los gobiernos locales han aprobado leyes para lograr entornos libres de humo de tabaco. En la República Bolivariana de Venezuela, el estado de Monagas aprobó, en 2003, una ley 100 por ciento libre de humo que prohíbe fumar en lugares públicos cerrados, en el transporte colectivo y en los lugares de trabajo (Sebrié y otros 2008).
Un exitoso ejemplo de una política antitabaco en un país productor es el de Brasil. Brasil es uno de los mayores productores de tabaco del mundo; no obs-tante, el país pudo imponer políticas antitabaco en los años ochenta y noventa que disminuyeron significativamente la demanda y consumo de tabaco. Brasil es el cuarto país productor de tabaco bruto del mundo después de China, India y Estados Unidos. El país produce más tabaco bruto del que consume: 576.6 tone-ladas métricas al año, o cerca del 7 por ciento de la producción total de tabaco del mundo (Jha y Chaloupka 1999). Da Costa y Goldfarb (2003) desentrañan los detalles de las políticas antitabaco en Brasil en esa época. Al igual que en
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 121
muchos otros países, la industria tabacalera de Brasil había establecido fuertes vínculos con el gobierno, tanto así que el gobierno llegó a financiar una parte de la producción del tabaco del país, pero otros productos agrícolas no recibieron tal apoyo. Hasta finales de los años setenta, las empresas tabacaleras suprimieron eficazmente cualquier intento de los defensores y profesionales de la salud de debatir el tema de los efectos nocivos del tabaco.
Sin embargo, la situación cambió cuando las investigaciones internacionales sobre el riesgo del tabaco comenzaron a circular por todo el país. En 1979, los informes acerca de los índices de mortalidad de Brasil por causa del tabaco empezaron a difundirse. La inquietud de la comunidad médica llevó a la Asociación Nacional del Cáncer y a otras asociaciones a organizar reuniones y conferencias cuyo objetivo era capacitar a los profesionales de la salud acerca de las consecuencias del consumo de tabaco. Se empezó a crear conciencia, y en 1987, el Ministerio de Salud comisionó un plan para el control del consumo de tabaco y estableció el Programa Nacional de Control del Tabaquismo, que jugó un papel significativo en el control del tabaco durante las décadas siguientes.
El progreso del país en términos de control del tabaco desde mediados de los años ochenta incluyó la participación de varios líderes que fueron claves para determinar el éxito de las políticas antitabaco. El primero fue Marcos Moares, director del Instituto Nacional del Cáncer (INCA), que estaba profundamente comprometido con la causa; gracias a él se incrementó la información y se creó conciencia acerca del tabaco en los años ochenta. Se condujeron amplias inves-tigaciones, se diseminó la información y se forjaron alianzas y asociaciones importantes para el control del tabaco. Otro interlocutor clave fue José Serra, nombrado Ministro de Salud durante la presidencia de Fernando Cardoso (1994 y 2002). Es gracias al compromiso de Serra que se prohibieron todas las formas de publicidad del tabaco y se impuso que los paquetes de cigarrillos llevaran imágenes de enfermedades causadas por el tabaquismo.
La fuerza y el éxito de estos dos prominentes líderes de la salud, apoyados por las poderosas asociaciones promotoras de la salud, tuvo que ver con su negativa a ser influidos por una bien organizada industria tabacalera que usó medios complejos y costosos para bloquear el movimiento contra el tabaquismo y la legislación antitabaco. Los grupos de cabildeo por parte de la industria usaron principios como la libertad de expresión comercial, el derecho a la información y la libertad de elección de los consumidores, para persuadir a los brasileños de no apoyar las políticas contra el tabaquismo. Las empresas hicieron uso de todos los canales de comunicación para mandar sus mensajes, enviando cartas a la radio y televisión. Crearon sofisticados salones de fumadores para promover el con-sumo de tabaco y para vincularlo con modos de vida deseables y cómodos. Cuando la publicidad del tabaco fue restringida, las empresas tabacaleras usaron publicidad en puntos de venta; cuando eso también fue restringido, patrocinaron eventos deportivos y encuentros ambientales, proponiéndose asociar al cigarrillo con actividades saludables.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
122 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
Los grupos de defensa e interlocutores clave encontraron una ventana de oportunidad en Brasil y emplearon todos los instrumentos a su alcance, inclu-yendo los medios, las campañas educativas y la investigación, para acelerar el programa antitabaco; aprobaron ley tras ley y emitieron restricción tras restric-ción hasta que se estableció un sistema integral de control del consumo del tabaco.
Los países de la región también imponen impuestos sobre el tabaco; estos impuestos, en general, se han incrementado en los últimos años. Sin embargo, las tasas de impuestos varían considerablemente, desde el 12 por ciento del precio del paquete de 20 cigarrillos más vendido en Antigua y Barbuda a más del 70 por ciento en Argentina, Chile, Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela. La mayoría de las tasas en la región se podrían aumentar sustancialmente (Cuadro 4.1).
Políticas de control al abuso del alcohol
Políticas fiscales—incentivos y desincentivos económicos
Una de las políticas de control del consumo de alcohol más conocidas es la legis-lación aprobada en la Unión Soviética durante la época de Mikhail Gorbachev. La reforma de alcohol de 1985 era una regulación integral que tenía la intención de frenar el creciente problema de abuso del alcohol en la entonces URSS. La legislación no solo incluía medidas para aumentar el precio de las bebidas alco-hólicas, sino que también dependía de otros mecanismos, tales como las reduc-ciones de la producción y venta estatal de las bebidas alcohólicas, la restricción en las horas de venta, el número de tiendas y lugares de servicio, y la clausura de destilerías (Reitán 2001). La política fue muy eficaz en la reducción del consumo de alcohol y, a través de ella, se disminuyó la tasa de mortalidad en los adultos. Entre 1985 y 1987, los años cuando estuvo en vigor la política de alcohol, la esperanza de vida de los hombres en Rusia aumentó de 61,7 a 64,9 años y la esperanza de vida de las mujeres de 73 a 74,3 años. De 1988 a 1994, luego de la eliminación de la ley, la esperanza de vida en los hombres disminuyó nuevamente a 57,6 años y a 71 años en las mujeres (Leon y otros 1997). A pesar de la buena repercusión, la política tuvo una enorme oposición, la mayor parte de la cual venía de adentro de las dependencias gubernamentales soviéticas, particular-mente de los Ministerios de Finanzas y Comercio y de la Comisión Central de Planificación; la política redujo drásticamente los ingresos por ventas de alcohol de las destilerías propiedad del gobierno y por impuestos sobre consumos espe-cíficos (Tarschys 1993).
En ALC, también hay ejemplos de iniciativas locales que han logrado imponer impuestos o aumentar el precio del alcohol como medidas para reducir su con-sumo. En la ciudad de Paulina, Brasil, los funcionarios de la ciudad aumentaron los precios del alcohol para frenar su consumo. Durante el carnaval, la ciudad experimentaba una alta incidencia de visitas a las salas de urgencias e instancias de disturbio público, principalmente relacionadas con el consumo de alcohol.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 123Cu
adro
4.1
. Pre
cio
de
vent
a n
acio
nal
de
un p
aque
te d
e 20
cig
arri
llos,
paí
ses
de
las
Am
éric
as, 2
008
y 20
10
2008
2010
País
Prec
io d
e un
paq
uete
de
20 c
igar
rillo
s
de la
mar
ca m
ás v
endi
da
Impu
esto
s (co
mo
%
del p
reci
o de
la
mar
ca m
ás v
endi
da)
Prec
io d
e un
paq
uete
de
20
ciga
rrill
os d
e la
mar
ca m
ás v
endi
da
Impu
esto
s
(com
o %
del
pre
cio
de la
mar
ca m
ás v
endi
da)
Dól
ares
inte
rnac
iona
les a
parid
ad d
el p
oder
adqu
isiti
vo
En U
S$ a
l tip
o de
cam
bio
ofic
ial
Impu
esto
tota
la
Dól
ares
inte
rnac
iona
les a
parid
ad d
el p
oder
adqu
isiti
vo
En U
S$ a
l tip
o de
cam
bio
ofic
ial
Impu
esto
s sob
re
cons
umos
espe
cífic
os
Impu
esto
ad
valo
rem
Der
echo
s de
impo
rtac
ión
Impu
esto
tota
la
Ant
igua
y B
arbu
da
3,20
2,
41
10
3,12
2,
41
0 0
0 12
Arg
entin
ab
2,11
1,
11
69
2,29
1,
37
0 69
0
76
Baha
mas
, Las
3,
35
2,69
31
3,
18
2,69
0
31
0 31
Barb
ados
8,
89
5,50
48
8,
57
5,50
34
0
0 48
Belic
e 4,
69
2,50
19
4,
63
2,50
10
0
0 21
Boliv
ia
1,99
0,
78
41
2,15
0,
85
0 29
0
42
Braz
ilb
1,59
1,
03
60
1,96
1,
84
26
0 0
60
Cana
dá b
6,
14
6,17
67
6,
61
7,84
58
0
0 67
Chi
le
3,56
2,
07
76
3,91
3,
06
0 60
0
76
Colo
mbi
a b
1,48
0,
80
34
1,53
1,
02
30
10
0 50
Cost
a Ri
ca
2,33
1,
35
56
2,22
1,
55
0 44
0
56
Cuba
…
0,
30
87
…
…
...
...
...
...
Dom
inic
a 2,
63
1,30
26
2,
63
1,30
13
0
0 26
Ecua
dor
3,39
1,
70
64
…
1,70
0
54
0 64
El S
alva
dorb
2,
79
1,40
41
3,
51
1,75
26
18
0
55
Esta
dos
Uni
dosb
4,
58
4,58
37
5,
72
5,72
40
0
0 45
Gra
nada
b
3,87
2,
22
41
4,92
2,
83
0 34
0
49
Gua
tem
ala
2,26
1,
29
57
2,88
1,
70
0 46
0
57
Guy
ana
3,02
1,
17
27
3,55
1,
47
0 16
0
21
Hon
dura
sb
2,23
0,
95
45
3,11
1,
43
26
0 0
39
Jam
aica
b
9,74
5,
05
44
11,5
7 6,
75
36
0 0
51
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
124 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
2008
2010
País
Prec
io d
e un
paq
uete
de
20 c
igar
rillo
s
de la
mar
ca m
ás v
endi
da
Impu
esto
s (co
mo
%
del p
reci
o de
la
mar
ca m
ás v
endi
da)
Prec
io d
e un
paq
uete
de
20
ciga
rrill
os d
e la
mar
ca m
ás v
endi
da
Impu
esto
s
(com
o %
del
pre
cio
de la
mar
ca m
ás v
endi
da)
Dól
ares
inte
rnac
iona
les a
parid
ad d
el p
oder
adqu
isiti
vo
En U
S$ a
l tip
o de
cam
bio
ofic
ial
Impu
esto
tota
la
Dól
ares
inte
rnac
iona
les a
parid
ad d
el p
oder
adqu
isiti
vo
En U
S$ a
l tip
o de
cam
bio
ofic
ial
Impu
esto
s sob
re
cons
umos
espe
cífic
os
Impu
esto
ad
valo
rem
Der
echo
s de
impo
rtac
ión
Impu
esto
tota
la
Méx
icob
3,
58
2,07
61
3,
61
2,37
3
46
0 63
Nic
arag
uab
2,90
1,
06
20
3,55
1,
30
16
0 0
29
Pana
máb
3,
32
1,96
32
5,
23
3,25
0
42
0 47
Para
guay
0,
40
0,20
19
0,
51
0,27
0
7 0
18
Perú
b
2,65
1,
27
43
2,87
1,
59
31
0 3
50
Repú
blic
a D
omin
ican
ab
4,87
2,
82
57
5,44
3,
24
26
17
0 57
San
Cris
tóba
l y N
ieve
s2,
45
1,85
18
3,
06
2,41
0
5 0
14
Sant
a Lu
cía
4,40
2,
41
30
4,28
2,
41
0 0
0 31
San
Vice
nte
y la
s G
rana
dina
s 3,
78
2,00
16
3,
78
2,00
2
0 0
16
Surin
ameb
2,
59
1,82
58
3,
05
2,19
41
0
0 50
Trin
idad
y T
abag
o 2,
17
2,22
37
3,
13
2,51
21
0
0 34
Uru
guay
b
2,92
1,
85
66
4,09
3,
32
54
0 0
72
Vene
zuel
a, R
B 4,
55
3,96
71
5,
64
6,17
0
68
0 71
Fuen
te: O
MS
2011
b, A
pénd
ice
4.N
ota:
US$
= d
ólar
es e
stad
ouni
dens
es; …
= d
atos
no
disp
onib
les/
no in
form
ados
a. E
l im
pues
to to
tal i
nclu
ye im
pues
tos
sobr
e co
nsum
os e
spec
ífico
s, de
rech
os d
e im
port
ació
n se
gún
corre
spon
da, I
VA y
otr
os im
pues
tos
no e
spec
ifica
dos
en o
tra
part
e, s
egún
repo
rtad
o el
31
de ju
lio d
e 20
10 y
no
refle
ja lo
s au
men
tos/
cam
bios
de
impu
esto
s qu
e qu
izá
haya
n oc
urrid
o de
spué
s de
esa
fech
a.b.
El p
aís
ha a
umen
tado
los
impu
esto
s so
bre
cons
umo
del t
abac
o de
sde
008,
per
o de
bido
a la
var
iabi
lidad
de
los
prec
ios
el e
fect
o no
es
nece
saria
men
te e
vide
nte
en lo
s in
dica
dore
s tr
ibut
ario
s.
Cuad
ro 4
.1. P
reci
o d
e ve
nta
nac
ion
al d
e un
paq
uete
de
20 c
igar
rillo
s, p
aíse
s d
e la
s A
mér
icas
, 200
8 y
2010
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 125
Paulina redobló esfuerzos para cumplir con la prohibición de venta de bebidas alcohólicas a menores de edad y a personas intoxicadas, e incrementó las regula-ciones de las licencias de bares y las infracciones contra los que beben y condu-cen. Durante los carnavales de 2003 y 2004, se prohibió la venta de bebidas alcohólicas a los menores y se duplicó el costo de la cerveza. Las evaluaciones de la iniciativa encontraron una reducción del 70 por ciento de los incidentes médi-cos y policiales relacionados con el consumo de alcohol (Monteiro 2007).
Sin embargo, es posible que los impuestos demasiado altos puedan tener conse-cuencias secundarias, posiblemente aumentando la producción transfronteriza, el contrabando y el comercio ilegal de alcohol, que a su vez, conduce a un mayor consumo del mismo (OMS 2004b). Impuestos altos sobre el alcohol también pue-den aumentar la producción no comercial de alcohol, y este producto no está sujeto ni a regulación ni a vigilancia, y por consiguiente, puede llegar a ser particu-larmente nocivo. Por ejemplo, la cachaça de Brasil, una bebida alcohólica producida en la región de Minas Gerais, es barata, fácil de producir y tiene un alto contenido de alcohol. Esto hace que la bebida sea una buena alternativa de producción ilícita y piratería alrededor de todo el país. Solamente un 10 por ciento de las destilerías del alcohol en Minas Gerais están registradas (Haworth y Simpson 2004).
Restricción de la disponibilidad y el acceso al alcohol
La prohibición total de las ventas de alcohol sólo se ha impuesto en países musul-manes y en pequeñas comunidades indígenas. Unos cuantos gobiernos han esta-blecido monopolios sobre la producción y venta de las bebidas alcohólicas. En Suecia, la cadena del gobierno, Systembolaget, enfrenta fuerte oposición de parte de las asociaciones de tiendas de autoservicios del país por monopolizar la venta de bebidas que contienen más del 2,25 por ciento de alcohol por volumen (Holder 2008).
Otros países cuentan con varias estrategias para limitar la disponibilidad del alcohol, tales como los sistemas de licencias que imponen un control parcial sobre la venta de bebidas alcohólicas. Con un sistema de licencias, los minoristas aplican y pagan al gobierno local, municipal o estatal por una licencia para ven-der alcohol. Las licencias se pueden suspender si se violan ciertas reglas, por ejemplo, si los dueños venden alcohol a menores de edad. La mayoría de los países de América Latina y el Caribe y algunos estados de los Estados Unidos operan a través de sistemas de licencias (OMS 2004b), mismos que han resul-tado eficaces en reducir el consumo de alcohol, ya que al proporcionar licencias a las tiendas y controlar su densidad, los gobiernos pueden determinar las distan-cias mínimas entre tiendas o limitar el número de licencias concedidas en cierto vecindario, especialmente si ese vecindario ya tiene varias tiendas agrupadas (Campbell y otros 2009; Stewart 2005). Otorgar licencias a las tiendas y priva-tizar la venta del alcohol pueden ser medias eficaces para reducir su consumo ya que los dueños están interesados en mantener el negocio y existe una mayor probabilidad de que respeten las reglas que corresponden a sus licencias (Anderson y otros 2009).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
126 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
Limitación del horario de venta de alcohol—Regulación
Los gobiernos también pueden regular la disponibilidad de alcohol al determinar cuándo puede venderse. En 1992, el pueblo aborigen de Halls Creek, Australia, en respuesta a las tasas elevadas de la violencia relacionada con el alcohol, restrin-gió el horario para la compra de alcohol. En solo dos años, la regulación, junto con programas educativos difundidos en las escuelas y las comunidades, más el establecimiento de un programa de atención en el pueblo, logró reducir el con-sumo de alcohol y por ende reducir el crimen y la violencia doméstica (Douglas 1998).
Para el 2008, la mayoría de los países en ALC, salvo Bolivia, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y República Dominicana habían implementado alguna legislación para limitar el horario de venta de alcohol (Ramírez y Ruge 2008). Pero, como se ha visto con otras regulaciones, estas leyes no siempre se cumplen. No obstante, hay algunas experiencias locales donde sí se han aplicado y cumplido las restricciones de venta, teniendo como resultado una disminución significativa en el abuso del consumo y la violencia relacionada con el alcohol.
Las restricciones de alcohol en Diadema, Brasil, son un buen ejemplo. La ciudad está ubicada a 20 Km del centro de São Paulo. Las tasas de homicidio eran elevadas y la mayoría (65 por ciento) estaban relacionadas con el alcohol. Con base en una investigación que indicaba que la mayoría de las agresiones y homicidios contra las mujeres habían ocurrido cerca de algún bar, entre las 11 p.m. y 6 a.m., el Alcalde de Diadema adoptó un nuevo código municipal que requería que todos los minoristas de alcohol dejaran de venderlo a las 11 p.m. (para mayores detalles, véase Pacific Institute for Research and Evaluation 2004).
Para lograr el apoyo a la ley, los líderes políticos de Diadema desarrollaron una estrategia informativa y educativa dirigida a todos los habitantes. Se distribuyó en todas los hogares de Diadema un folleto que describía la necesidad de ley. La campaña educativa incluía el uso de los noticiarios locales y anuncios radiales, así como sesiones con los líderes comunitarios. Seis meses antes de implementar la nueva política, la guardia civil municipal visitó a los minoristas y analizó la nueva propuesta de ley con los dueños. Tres meses después, volvieron a visitar a los dueños, solicitándoles que firmaran una declaración que estipulaba que estaban conscientes de la ley y de las consecuencias legales de infringirla. Además, se llevó a cabo una campaña de sensibilización entre los minoristas.
Antes de que la legislación entrara en vigencia, las encuestas de opinión pública confirmaron una aprobación de la comunidad del 83 por ciento. Encuestas más recientes muestran que el 98 por ciento de los habitantes de Diadema están familiarizados con la ley y que el 93 por ciento de las personas la apoyan (véase Pacific Institute for Research and Evaluation 2004).
Los oficiales municipales de la guardia civil realizan patrullajes en las noches para hacer cumplir la ley; también se llevan a cabo reuniones regulares e infor-mes a los oficiales. Las penas por incumplimiento son adjudicadas administrati-vamente, no criminalmente, y las sanciones claramente establecidas en la ley
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 127
prevén una advertencia inicial, seguida de una multa por la segunda violación, la tercera es una suspensión temporal de la licencia y finalmente la revocación de la misma.
A pesar de que los datos recopilados en los resultados de la experiencia de Diadema contienen ciertas limitaciones, algunos datos probatorios indican que la ley ha logrado reducir los homicidios. Se calcula que la política de Diadema previene aproximadamente 11 asesinatos por mes en una ciudad de 350.000 personas (Pacific Institute for Research and Evaluation 2004). El programa de Diadema se usó como modelo en 120 municipios y recientemente el estado de Pernambuco ha aprobado una ley buscando lograr el mismo efecto.
La mayoría de los países tienen algunas restricciones en cuanto al consumo de alcohol en lugares públicos como son los parques o las calles. Las políticas van desde una prohibición de posesión de envases de alcohol abiertos en lugares públi-cos hasta mantener a las personas ebrias fuera de los espacios públicos. Por ejemplo, en respuesta a tasas elevadas del consumo de alcohol y criminalidad, el gobierno de Nueva Zelanda impuso diversas prohibiciones de licor en todo el país, restrin-giendo progresivamente la posesión de alcohol distrito por distrito y limitando su consumo a ciertas horas y durante ciertas temporadas (Web y otros 2004).
Establecimiento de límites de edad para la compra y el consumo de bebidas alcohólicas—regulación
La edad legal mínima para consumir alcohol (MLDA, por sus siglas en inglés) en los Estados Unidos ha cambiado con el transcurso del tiempo. Después de la derogación de la prohibición del alcohol en 1933, la mayoría de los estados fija-ron la edad mínima para el consumo de alcohol a los 21 años, ya que esa era la mayoría de edad en los Estados Unidos en ese momento. Pero a partir de la Guerra de Vietnam, muchos estados bajaron sus MLDA a 18 años. Sin embargo, para mediados de los años setenta, la investigación reveló un aumento significa-tivo en los accidentes de tránsito relacionados con el alcohol después de que se redujera la edad mínima para el consumo de bebidas alcohólicas y 25 estados aumentaron sus límites de edad entre 1976 y 1983; otros 11 impusieron revoca-ciones de licencias (Grant 2011; Komro y otros 2011).
No obstante, los cambios de políticas más significativos sucedieron entre 1984 y 1986, cuando muchos de los estados empezaron a imponer restricciones. Esto se debió a la convergencia de varias fuerzas. Primero, se lanzó una campaña de comunicación social, centrándose en los riesgos de la bebida. En esa época comenzaron a surgir los grupos de defensa que se centraron principalmente en la problemática causada por conducir en estado de ebriedad. Uno de los grupos más activos fue el llamado Madres Contra la Conducción en Estado de Ebriedad (MADD, por sus siglas en inglés). La campaña masiva de MADD obtuvo el apoyo del Representante de los Estados Unidos, John J. Howard de Nueva Jersey, quien propuso una enmienda al proyecto de ley de transporte, haciendo un lla-mado nacional para aumentar el MLDA a los 21 años. La propuesta se topó con
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
128 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
fuerte oposición por parte de algunos Senadores, quienes alegaron que la pro-puesta representaba una violación a la Constitución, ya que se contraponía a los principios de federalismo que establecen que el poder de los estados sustituye al del gobierno federal. Por otro lado, estos Senadores sintieron que negarles el alcohol a muchachos de entre 18 y 20 años de edad era discriminatorio, ya que la mayoría de edad son los 18 años. El entonces presidente, Ronald Reagan, desempeñó un papel importante en este debate. Partidario de “menos gobierno” en la política, el presidente se opuso inicialmente a la propuesta ya que según él fortalecía al gobierno central y le restaba poder a los estados. Sin embargo, empezó a cambiar de opinión después de que le mostraron una cantidad signifi-cativa de investigación que demostraba un notable aumento de accidentes mor-tales en lugares con políticas menos restrictivas (Grant 2011). Más específicamente, según describe Wagenaar (1993), el apoyo de Reagan a la propuesta sucedió después de que la presidenta de MADD persuadió a Nancy Reagan de que la legislación contribuiría a evitar el problema de “fronteras sangrientas”, donde los jóvenes atravesaban los límites del estado para obtener alcohol en estados adya-centes con MLDA más bajos, aumentando así las probabilidades de accidentes automovilísticos (Wagenaar 1993). Después de la publicación de una encuesta de Gallup que confirmaba el apoyo decidido por parte de los estadounidenses para aumentar el MLDA a 21 años a nivel nacional, el presidente pasó el National Minimum Drinking Age Act (Ley Nacional de Edad Mínima para el Consumo de Alcohol), instando a los estados a elevar a sus MLDA a 21 años o a renunciar al 10 por ciento de sus fondos para carreteras federales (Grant 2011).
La mayoría de los países de ALC tienen restricciones de edad para la venta de alcohol, o al menos dentro de un local. En general, la edad mínima para la venta de alcohol es 18 años, excepto en Paraguay, donde el límite de edad es 20 años. Además de un puñado de países para los cuales no había datos disponibles hasta 2011, El Salvador es el único país de la región que no tiene restricciones de edad para la venta de alcohol (OMS 2011a).
Establecimiento de los límites del nivel de concentración de alcohol en la sangre—regulación indirecta
En 1989, el estado de Maryland aprobó la legislación sobre el nivel de concentra-ción de alcohol en la sangre (CAS). La ley prohíbe que las personas de 21 años o menores manejen con un CAS del 0,02 o mayor, medido según los gramos de alcohol por 100mL de sangre, o bien con una concentración de alcohol en el aliento de 210 litros. Las violaciones pueden ser sancionadas a través de la sus-pensión o revocación de la licencia de conducir, o multas de hasta US$ 500. En febrero de 1990, se lanzó una campaña educativa en la televisión, radio y medios impresos para coincidir con la aprobación de la legislación. Esta campaña se basó en una encuesta realizada entre los jóvenes de Maryland que examinaba su grado de conocimiento de la sanción. La campaña transmitió anuncios de servicio a la comunidad (PSA, por sus siglas en inglés) en la televisión y la radio, usando a
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 129
oficiales de policía locales como portavoces; también se distribuyeron folletos y carteles. El mensaje central de la campaña era: “You don’t have to be drunk to lose your license in Maryland” [Usted no tiene que estar borracho para perder su licencia en Maryland]. Una evaluación encontró que la ley fue eficaz y que la sanción estaba asociada con una considerable reducción estadística a nivel estatal de los accidentes de tránsito concernientes a conductores menores de 21 años que habían ingerido bebidas alcohólicas. Los efectos positivos de la sanción fue-ron mejorados por la información pública y la campaña de educación que recal-caba las sanciones por incumplimiento de la ley (Blomberg 1992).
Pero la eficacia de la legislación de CAS depende del tipo de medida de fisca-lización utilizada. La mayoría de los países usan pruebas de aliento en los puntos de control de sobriedad. El programa “Checkpoint Tennessee” [Punto de Control de Tennessee] fue particularmente eficaz en reducir la conducción en estado de ebriedad. En 1994, se inició un programa estatal de puntos de control para pre-venir que las personas condujeran en estado de ebriedad. Cada fin de semana se establecieron por todo el estado cuatro grupos de tres puntos de control; se usaron camionetas con generadores, luces, conos, carteles, equipo de video y pruebas de aliento. La iniciativa estuvo acompañada de una campaña estatal de carteles publicitarios y comunicados de prensa que anunciaban el programa e informaban a las personas de los arrestos realizados. Los PSA transmitidos en la televisión y la radio se usaron como medios primarios para anunciar la campaña. La televisión, la radio y la prensa le dieron cobertura a la iniciativa durante todo un año. Se desarrolló un logotipo para el programa que se incorporó en todo el material publicitario. Una serie de televisión llamada “Unlicensed to Kill” (Sin autorización para matar) sobre los efectos de conducir en estado de ebriedad, se produjo y salió al aire en Nashville. Los tenientes de los distritos coordinaron actividades con la policía e informaron a los medios locales de los puntos de control. Los resultados de las actividades de los puntos de control fueron entre-gados a los gerentes del proyecto para monitorear la eficacia del programa y aumentar la toma de conciencia entre los residentes.
Para medir efecto de sensibilización de la campaña, se administraron una serie de encuestas en las oficinas de renovación de licencias de conducir. Los resulta-dos de la encuesta encontraron que el apoyo al programa aumentó del 88,8 por ciento de los entrevistados en marzo de 1994 al 91,7 por ciento en septiembre de ese mismo año. Durante el año del programa, se establecieron 245 puntos de control de sobriedad comandados por la Patrulla de Carreteras de Tennessee y se observó una reducción del 20 por ciento en accidentes mortales. El monitoreo del programa indica que se mantienen estos niveles (Lacey y otros 1996).
En ALC, los esfuerzos para frenar las muertes y la discapacidad por causa de accidentes de tránsito relacionados con el alcohol se han desarrollado de manera fragmentada. Y a pesar de los límites de concentración sanguínea de alcohol impuestos en toda la región, no se sabe bien por qué razón no se han hecho cumplir plenamente (cuadro 4.2).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
130 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
Cuadro 4.2. Las políticas de control del consumo de alcohol, Países de las Américas
Impuesto sobre el consumo de cerveza/vino/bebidas alcohólicas
Edad mínima nacional para la venta legal de bebidas alcohólicas fuera de establecimientos (venta) (cerveza/vino/ bebidas alcohólicas)
Edad mínima nacional para la venta legal de bebidas alcohólicas, en establecimientos (servicio) (cerveza/vino/ bebidas alcohólicas)
Restricciones para la venta de bebidas alcohólicas en o fuera de establecimientos: tiempo (horas y días)/ubicación (lugares y densidad)/eventos específicos/ personas intoxicadas/ estaciones gasolineras
Máxima concentración legal de alcohol en la sangre (CAS) para conducir un vehículo (población en general/jóvenes/profesionales) en porcentaje
Argentina n.a. 18/18/18 18/18/18 Sí/n.a./Sí/n.a/n.a. 0.05/ 0.05/ Política de
cero tolerancia
Bahamas. Las Sí/No/Sí 18/18/18 18/18/18 Sí/Sí/Sí /No/No 0,08/0,08/0,08
Barbados Sí/Sí/Sí 18/18/18 18/18/18 No/No/ No/No/No No/No/No
Belice n.a. 18/18/18 n.a n.a
Bolivia Sí/Sí/Sí 18/18/18 18/18/18 No y Sí/Sí y No/ Sí/No/No No/No/No
Brasil Sí/Sí/Sí 18/18/18 18/18/18 No y Sí/Sí y No/Sí /No/No 0,02/0,02/0,02
Canadá Sí/Sí/Sí Subnacional Subnacional No/No/No/No/No 0,08/0,04/0,08
Chile Sí/Sí/Sí 18/18/18 18/18/18 NA 0,05/0,05/0,05
Colombia Sí/Sí/Sí 18/18/18 18/18/18 No/ Sí y No/Sí / no/No 0,04/0,04/0,04
Costa Rica Sí/Sí/Sí 18/18/18 18/18/18 Sí/Sí/Sí/Sí/Sí 0,05/0,05/0,05
Cuba Sí/Sí/Sí 18/18/18 18/18/18 Sí/Sí/Sí/Sí/Sí No/No/No
Dominica Sí/Sí/Sí 18/18/18 18/18/18 Sí/Sí/Sí/Sí/Sí n.a
Ecuador Sí/Sí/Sí 18/18/18 18/18/18 No/Sí/sí / No/No 0,08/0,08/0,08
El Salvador Sí/Sí/Sí n.a. n.a. Sí/n.a./n.a./n.a./Sí 0.05/ 0.05/ 0.05
Estados Unidos No/No/Sí 21/21/21 21/21/21 No/No/No/No/No 0.08/ 0.02/ 0.04
Guatemala No/No/No 18/18/18 18/18/18 Sí/No/Sí/No/No No/No/No
Guyana Sí/Sí/Sí 16/16/18 18/18/18 Sí y No/Sí/ Sí/Sí/No 0,08/0,08/0,08
Honduras Sí/Sí/Sí 18/18/18 18/18/18 Sí/ Sí y No/No/ Sí/Sí 0,07/0,07/0,07
Jamaica Sí/Sí/Sí No/No/No 18/18/18 No/No/No/No/No 0,08/0,08/0,08
México Sí/Sí/Sí 18/18/18 18/18/18 Sí/ Sí y No/Sí/ n.a./Sí 0,08/0,08/0,08
Nicaragua Sí/Sí/Sí No/No/No 18/18/18 Sí y No/ No/No/ Sí/No 0,05/0,05/0,05
Panamá Sí/Sí/Sí 18/18/18 18/18/18 Sí/Sí/No/No/No 0,08/0,08/0,08
Paraguay n.a. 20/20/20 20/20/20 No/No/Sí/No/No 0,05/0,05/0,05
Perú n.a. 18/18/18 18/18/18 Sí/Sí/Sí/n.a./n.a. 0,05/0,05/0,05
República Dominicana
Sí/Sí/Sí 18/18/18 18/18/18 Sí/No/No/Sí/Sí No/No/No
San Vicente y las Granadinas
Sí/Sí/Sí 18/18/18 18/18/18 Sí/ Sí y No/Sí/ Sí/Sí 0,05/0,05/0,05
Surinam Sí/Sí/Sí 18/18/18 18/18/18 No/No/No/No/No 0,05/0,05/0,05
Trinidad y Tobago
Sí/Sí/Sí 18/18/18 18/18/18 Sí/Sí/Sí/S/No 0,08/0,08/0,08
Uruguay Sí/Sí/Sí 18/18/18 18/18/18 Sí y No/ Sí y No/Sí/Sí/Sí 0,08/0,08/0,08
Venezuela, RB Sí/Sí/Sí 18/18/18 18/18/18 Sí/Sí y No/Sí/ No/No 0,08/0,08/0,08
Fuente: OMS, 2011c.Nota: n.a. = no aplicable; NA = no disponible
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 131
Notas a final del capítulo
1. La Organización Mundial de la Salud (OMS) considera que una intervención es una “major compra” si es “costo-efectiva”, de bajo costo y puede ser puesta en práctica en lugares de ingresos bajos (OMS, 2011c).
2. Para conocer la respuesta de la Junta de Salud de la ciudad de Nueva York a la demanda en su contra por parte de la Asociación de Restaurantes del Estado de Nueva York, ir a: http:/www.cspinet.org/new/pdf/nyc_frieden.pdf.
3. Junta de Salud de la Ciudad de Nueva York. Declaración de Thomas R. Frieden. Tribunal de Primera Instancia de los Estados Unidos, Distrito Sur de Nueva York. Julio 5, 2007. http://www.cspinet.org/new/pdf/nyc_frieden.pdf
4. Para ver el aviso oficial de la aprobación de la resolución que especifíca estos cambios en el Código de Salud emitida por la Junta de Salud de la ciudad de Nueva York, ir a: http://www.nyc.gov/html/doh/downloads/pdf/public/notice-aprobación-hc -art81-50-0108.pdf.
5. Para ver la regulación técnica del MERCOSUR para el etiquetado nutricional, ir a: http://www.temasactuales.com /assets/pdf/gratis/GMCR es_044_03.pdf.
6. Para detalles adicionales sobre la Iniciativa de la Publicidad de Alimentos y Bebidas para Niños, ir al sitio Web de la Better Business Bureau: http:/centralohio.bbb.org/storage/0/Shared%20Documents/Aug_Product_List_final1.pdf.
7. Para conocer detalles adicionales acerca de este estudio, ir a: http:/www.naos.naos.aesan.msps.es/naos/ficheros/estrategia/IV_Convencion/Miranda_Watson.pdf.
8. Un artículo del New York Times de 2011 sobre este tema puede encontrarse en: http:/www.nytimes.com/2011/07/24/opinion/sunday/24bittman.html?_r=3.
9. Para conocer los pros y contras de los argumentos en contra de los alimentos poco saludables y el subsidio a los sanos que salió en The Economist en 2011, visite: http:/www.economist.com/node/21524522.
10. Para un informe sobre la derogación del impuesto de Dinamarca sobre el contenido de grasa en los alimentos que apareció en 2012 en The Copenhagen Post, ir a: http://cphpost.dk/news/polit/fat-tax-repealed.
11. Véase: http://www.thecommunityguide.org/pa/campaigns/index.html
12. Para una descripción de la estrategia para calmar el tráfico implementada en la ciudad de Nueva York, visite el sitio del Departamento de Transporte de la ciudad: http:/www.nyc.gov/html/dot/html/about/stratplan.html.
13. Para ver una copia de la respuesta de la Oficina del Alcalde de la ciudad de Nueva York a un artículo que apareció en la revista New York relativo a los carriles para bici-cletas, visitar: http:/www.nyc.gov/html/om/pdf/bike_lanes_memo.pdf.
14. Para información adicional sobre las “Ciudades Saludables” de la OMS, ir a: http://www.euro.who.int/en/what-we-do/health-topics/environment-and-health/urban-health/activities/healthy-cities
15. Para información adicional sobre los municipios y comunidades saludables de la OMS en las Américas, ir a: http:/www.who.int/healthy_settings/types/hmc/en/.
16. Para leer el documento “Illegal Pathways to Illegal Profits: The Big Cigarette Companies and International Smuggling” (“Ganancias Ilegales: Las grandes empresas tabacaleras y el contrabando internacional”, emitido por el National Center for Tobacco-free Kids como parte de su Campaña para Niños Libres de Tabaco, visitar:
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
132 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
http://www.tobaccofreecenter.org/files/pdfs/en/Illegal_profits_to_illicit_profit _en.pdf.
17. Para un informe sobre las Mejores Prácticas: El programa de control del tabaquismo, actualizado el 12 de julio de 2011, publicado por el sitio Web de NYC Global Partners’ Innovation Exchange, visite: http:/www.nyc.gov/html/unccp/gprb/down-loads/pdf/NYC_Health_TobaccoControl.pdf.
18. Para información adicional, visite el sitio Web del Departamento de Salud del Estado de Nueva York en: http://www.health.ny.gov/regulations/public_health_law/section/1399/.
19. Para más información para los dueños de empresas y los empleadores en cuanto a la ley de Aire Libre de Tabaco de 2002 de la ciudad de Nueva York, visite: http://www.nyc.gov/html/doh/downloads/pdf/smoke/ tc5.pdf. Actualizado en diciembre de 2006.
20. Para leer el comunicado de prensa de la encuesta de la Universidad de Quinninnipiac sobre la prohibición de consumo de tabaco en los bares de la ciudad de Nueva York, “Ban the Butts in Bars, New York City Voters tell Quinnipiac University Poll; Let’s Have the Olympics, But Not if We Have to Pay”, publicado el 22 de noviembre de 2002, visite: http:/www.quinnipiac.edu/institutes-centers/polling-institute/new-york-city/release-detail?ReleaseID=463.
21. Los tres instrumentos fueron: una encuesta del Factor de Riesgo Conductual de Estado de Nueva York 1993-2001; un sistema de monitoreo por encuesta telefónica y una encuesta de salud de la comunidad para determinar el número de fumadores y la intensidad del tabaquismo, clasificando a los fumadores como “pesados” y “leves”.
22. Para un análisis del punto de vista de la Asociación de Derechos de los no Fumadores Estadounidenses, ir a: http://www.no-smoke.org/pdf/esrta.pdf.
Referencias
Adamo, K. B. 2007. Community-based Interventions Targeting Healthy Weights among School-aged Children. Report written on behalf of the Champlain Healthy School-aged Children Committee.
Anderson, P., D. Chiholm y D. C. Fuhr. 2009. “Effectiveness and Cost-effectiveness of Policies and Programmes to Reduce the Harm Caused by Alcohol.” Lancet 373: 2234–46.
Armstrong, K. 2008. Menu Labeling Legislation: Options for Requiring the Disclosure of Nutritional Information in Restaurants. St. Paul, MN: Tobacco Law Center.
Asaria, P., D. Chishol, C. Mathers, M. Ezzati y R. Beaglehole. 2007. “Chronic Disease Prevention: Health Effects and Financial Costs of Strategies to Reduce Salt Intake and Control Tobacco Use.” Lancet 370: 2044–53.
Banco Mundial. 2003. “The Economics of Tobacco Use & Tobacco Control in the Developing World.” Background Paper for the High Level Round Table on Tobacco Control and Development Policy. Organizado por la Comisióón con la Organización Mundial de la Salud y el Banco Mundial, Bruselas, Febrero.
Bennett, G.G., L. H. McNeill, K. Y. Wolin, D. T. Duncan, E. Puleo y K. M. Emmons. 2007. “Safe To Walk? Neighborhood Safety and Physical Activity Among Public Housing Residents.” PLoS Med 4(10): e306.
Blomberg, R. D. 1992. Lower BAC Limits for Youth. Evaluation of the Maryland .02 Law. Washington, DC: National Highway Traffic Safety Administration.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 133
Brownell, K. D. y T. R. Frieden. 2009. “Ounces of Prevention—The Public Policy Case for Taxes on Sugared Beverages.” New England Journal of Medicine 360: 1805–1808.
Caballero, B., T. Clay, S. M. Davis, B. Ethelbbah, B. H. Rock, T. Lohman, J. Norman, M. Story, E. J. Stone, L. Stephenson, J. Stevens y Pathways Study Research Group. 2003. “Pathways: A School-based, Randomized Controlled Trial for the Prevention of Obesity in American Indian Schoolchildren.” American Journal of Clinical Nutrition 78: 1030–38.
Callinan, J. E., A. Clarke, K. Doherty y C. Kelleher. 2010. “Legislative Smoking Bans for Reducing Secondhand Smoke Exposure, Smoking Prevalence and Tobacco Consumption.” Cochrane Collaboration The Cochrane Library (6).
Campbell, C. A. et al. 2009. “The Effectiveness of Limiting Alcohol Outlet Density As a Means of Reducing Excessive Alcohol Consumption and Alcohol Related Harm: Guide to Community Preventive Services.” American Journal of Preventive Medicine 37 (6).
Chaban, M. 2011. “Breaking: City Prevails in Prospect Park West Bike Lane Challenge.” New York Observer. Agosto.
Chaloupka, F. J. 1998. “How Effective Are Taxes in reducing Tobacco Consumption?” Prepared for the International Conference on the Social cost of Smoking. Lausanne, Suiza, Agosto 21–22, 1998.
Chaloupka, F. J., K. M. Cummings, C. P. Morley y J. K. Horan. 2002. “Tax, Price, and Cigarette Smoking: Evidence from the Tobacco Documents and Implications for Tobacco Company Marketing Strategies.” Tobacco Control 11 (Suppl I): 62–72.
Chaloupka, F. J., R. Hu, K. E. Warner, R. van der Merwe y A. Yurekli. 1999. “The Taxation of Tobacco Products.” In Curbing the Epidemic. Governments and the Economics of Tobacco Control, edited by Prabhat Jha y Frank J. Chaloupka. Washington, DC: Banco Mundial.
Cohen, D. L. y R. R. Townsend. 2012. “The Salt Controversy and Hypertension.” Journal of Clinical Hypertension 14 (4).
Coitniho, D., C. A. Monteiro y B. M. Popkn. 2002. “What Brazil Is Doing to Promote Healthy Diets and Active Lifestyles.” Public Health Nutrition 5(1A), 263–267.
Community Preventive Services Task Force. 2001. “Recommendations regarding interven-tions to reduce tobacco use and exposure to environmental tobacco smoke.” American Journal of Preventive Medicine 20(2S): 10–15.
Cooper, M. 2002. “Mayor Signs Law to Ban Smoking Soon at Most Bars.” The New York Times. Diciembre31, 2002.
Da Costa, L. M., and S. Goldfarb. 2003. “Government Leadership in Tobacco Control: Brazil’s Experience.” In Tobacco Control Policies: Strategies Successes & Setbacks, edited by J. de Beyer and L. W. Bringden. Washington, DC: Banco Mundial.
Davis, K., M. Farrelly, Q. Li y A. Hyland. 2006. Cigarette Purchasing Patterns among New York Smokers: Implications for Health, Price, and Revenue. Department of State, Nueva York. Marzo.
Douglas, M. 1998. “Restriction of the Hours of Sale of Alcohol in a Small Community: A Beneficial Impact.” Australian New Zealand Journal of Public Health 6: 714–19.
Elliott, A. 2004. “Bars and Restaurants Thrive Amid Smoking Bans, Study Says.” New York Times, Marzo 29.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
134 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
Fletcher, J., D. Frisvold y N. Tefft. 2010. “The Effect of Soft Drink Taxes on Child and Adolescent Consumption and Weight outcomes.” Journal of Public Economics 94: 967–74.
French, S. A., and G. Stables. 2003. “Environmental Interventions to Promote Vegetable and Fruit Consumption among Youth in School Settings.” Preventive Medicine 37 (6, pt. 1): 593–610.
Frieden, T. R., and M. R. Bloomberg. 2007. “How to Prevent 100 Million Deaths from Tobacco.” Lancet 369: 1758–61.
Frieden, T. R., F. Mostashari, B. D. Kerker, N. Miller, A. Hajat y M. Frankel. 2005. “Adult Tobacco Use Levels After Intensive Tobacco Control Measures: New York City, 2002–2003.” American Journal of Public Health 95(6): 1016–23.
FTC (Federal Trade Commission). 2008. Marketing Food to Children and Adolescents. Washington, DC: FTC. http://www.ftc.gov/os/2008/07/P064504foodmktingreport.pdf.
Gomez-Feliciano, L., L. L. McCreary, R. Sadowsky, S. Peterson, A. Hernandez, B. J. McElmurry y C. G. Park. 2009. “Active Living Logan Square.” American Journal of Preventive Medicine 37.
Goodman, J. D. 2010. “Expansion of Bike Lanes in City Brings Backlash.” New York Times, Noviembre 22.
Gostin, L. O. 2000. “Legal and Public Policy: Interventions to Advance the Population’s Health.” In Promoting Health: Intervention Strategies from Social and Behavioral Research, edited by B. D. Smedley and S. L. Syme, 390–416. Washington, DC: National Academies Press.
Grant, D. 2011. “Politics, Policy Analysis, and the Passage of the National Minimum Drinking Age Act of 1984.” Working Paper 1103, Department of Economics and International Business, Sam Houston State University, Huntsville, TX.
Griffith, G., C. Welch, A. Cardone, A.Valdemoro y C. Jo. 2008. “The Global Momentum for Smokefree Public Places: Best Practice in Current and Forthcoming Smokefree Policies.” Salud Pública Méx 50 (Suppl 3): 299–308.
Guthrie, J. F., J. J. Fox, L. E. Cleveland y S. Welsh. 1995. “Who Uses Nutrition Labeling, and What Effects Does Label Use Have on Diet Quality?” Journal of Nutrition Education 27:163–172.
Harris, F., A. MacKintosh, S. Anderson, G. Hastings, R. Borland, G. Fong, D. Hammond, K. Cummings for the ITC Collaboration. 2006. “Effects of the 2003 advertising/promo-tion ban in the United Kingdom on awareness of tobacco marketing: findings from the International Tobacco Control (ITC) Four Country Survey.” Tobacco Control 2006, Vol. 16.
Harris, J.E. 1987. “The 1983 Increase in the Federal Cigarette Excise Tax.” In Tax Policy and the Economy, edited by L.H. Summers. Cambridge, MA: MIT Press.
Hastings, G., and G. Carins. 2010. “Food and Beverage Marketing to Children.” In Preventing Childhood Obesity: Evidence Policy and Practice. Oxford: Wiley-Blackwell.
Hastings, G., M. Stead, and L. McDermott. 2003. Review of Research on the Effects of Food Promotion to Children. Report prepared for the Food Standards Agency. Glasgow, Scotland: University of Strathclyde.
Hawkes, C. 2004. Nutrition Labels and Health Claims: the Global Regulatory Environment. Ginebra: Organización Mundial de la Salud.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 135
Hawkes, C. 2007. Marketing Food to Children: Changes in the Global Regulatory Environment 2004–2006. Ginebra: Organización Mundial de la Salud.
Haworth, A., and R. Simpson. 2004. Moonshine Markets: Issues in Unrecorded Alcohol Beverage Production and Consumption. Policies Series on Alcohol in Society. Washington, DC: International Center for Alcohol.
Henley, N., and S. Raffin. 2010. Social Marketing to Prevent Childhood Obesity. In Preventing Childhood Obesity: Evidence Policy and Practice, edited by E. Waters, B. Swinburn, J. Seidell, and R. Uauy. Oxford: Wiley-Blackwell.
HHS (United States, Department of Health and Human Services). 2006. The Health Consequences of Involuntary Exposure to Tobacco Smoke: A Report of the Surgeon General. Rockville, MD: Public Service Office of the Surgeon General.
Hoehner, C. M., J. Soares, D. P. Perez, I. C. Ribeiro, C. E. Joshu, M. Pratt, B. D. Legetic, D. C. Malta, V. R. Matsudo, L. R. Ramos, et al. 2008. “Physical activity interventions in Latin America: a systematic review.” American Journal of Preventive Medicine 34:224–33.
Holder, H., ed. 2008. Alcohol Monopoly and Public Health: Potential Effects of privatiza-tion of the Swedish Alcohol Retail Monopoly. Stockholm: Swedish National Institute of Public Health.
Huhman, M., L. D. Potter, F. L. Wong, S. W. Banspach, J. C. Duke y C. D. Heitzler. 2005. “Effects of Mass Media Campaign to Increase Physical Activity among Children: Year-1 Results of the VERB Campaign.” Pediatrics 116: e277.
Institute of Medicine (IOM). 2010. Strategies to Reduce Sodium Intake in the United States. Washington, DC: Institute of Medicine.
Jacobson, M. F. y K. D. Brownell. 2000. “Small Taxes on Soft Drinks and Snack Foods to Promote Health.” American Journal of Public Health 90 (6).
Jha, P. y F. J. Chaloupka. 1999. Curbind the Epidemic: Governments and the Economics of Tobacco Control. Washington, DC: Banco Mundial.
Joossens, L. y M. Raw. 2000. “How Can Cigarette Smuggling Be Reduced?” BMJ 321 (7266).
Katan, M. 2009. “Weight-loss Diets for the Prevention and Treatment of Obesity.” New England Journal of Medicine 360: 923–25.
Keeler, T. E., T. W. Hu, P. G. Barnett, W. G. Manning y H. Y. Sung. 1996. “Do Cigarette Producers Price-discriminate by State? An Empirical Analysis of Local Cigarette Pricing and Taxation.” Journal of Health Economics 15: 499–512.
Komro, K. A. y T. L. Toomey. 2011. “Strategies to Prevent Underage Drinking” DUI Assessment Bellevue 23:20.
Kunkel, D., C. Mckinley y P. Wright. 2009. “The Impact of Industry Self-Regulation on the Nutritional Quality of Foods Advertised on Television to Children.” Trabajo comisio-nado por Children Now.
Lacey, J., R. Jones y J. Fell. 1996. “The effectiveness of the Checkpoint Tennessee Program.” In Proceedings of the Association for the Advancement of Automotive Medicine, 40th, Vancouver, 275–82. Des Plaines, IL: Association for the Advancement of Automototive Medicine.
Leon, D., L. Chenet, V. M. Shkolnikov, S. Zakharov, J. Shapiro, G. Rakhmanova, S. Vassin y M. McKee. 1997. “Huge Variation in Russian Mortality Rates 1984–94: Artefact, Alcohol, or What?” Lancet 350: 384–88.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
136 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
Lin, B. H., E. Frazao y J. Guthrie. 1999. “Away-From-Home Foods Increasingly Important to Quality of American Diet.” Agriculture Information Bulletin No. AIB749, Enero.
Mathios, A. 1998. “The Importance of Nutrition Labeling and Health Claim Regulation on Product Choice: An Analysis of the Cooking Oils Market.” Agricultural and Resource Economic Review 27 (2).
––––––. 2000. “The Impact of Mandatory Disclosure Laws on Product Choices: An Analysis of the Salad Dressing Market.” Journal of Law and Economics 43 (2).
Matsudo, S. M., V. R. Matsudo, T. L. Araujo, D. R. Andrade, E. L. Andrade, L. C. de Oliveira y G. F. Braggion. 2003. “The Agita São Paulo Program As a Model for Using Physical Activity to Promote Health.” Pan American Journal of Public Health 14 (4): 265–72.
Matsudo, V., S. Matsudo, D. Andrade, T. Araujo, E. Andrade, L. C. de Oliveira y G. Braggion. 2002. “Promotion of Physical Activity in a Developing Country: The Agita São Paulo Experience.” Public Health Nutrition 5(1A): 253–61.
McKenzie, T. L., P. R. Nader, P. K. Strikmiller, M. Yang, E. J. Stone, C. L. Perry, W. C. Taylor, J. N. Epping, H. A. Feldman, R. V. Luepker y S. H. Kelder. 1996. “School Physical education: Effect of the Child and Adolescent Trial for Cardiovascular Health.” Preventive Medicine 25 (4): 423–31.
Meiro-Lorenzo, M., T. L. Villafana y M. N. Harrit. 2011. “Effective Responses To Noncommunicable Diseases: Embracing Action beyond the Health Sector.” HNP Discussion Paper 65132, Banco Mundial, Washington, DC.
Mello, M. M. 2009. “New York City’s War on Fat.” New England Journal of Medicine 360 (19).
Monteiro, M. 2007. Alcohol and Public Health in the Americas. A case for Action. Washington, DC: Organización Panamericana de la Salud.
Müller, F. y L. Wehbe. 2008. “Smoking and Smoking Cessation in Latin America: A Review of the Current Situation and Available Treatments.” International Journal of Chronic Pulmonary Disease 3 (2): 285–93.
Nader, P. R., E. J. Stone, L. A. Lytle, C. L. Perry, S. K. Osganian, S. Kelder, L. S. Webber, J. P. Elder, D. Montgomery, H. A. Feldman, M. Wu, C. Johnson, G. S. Parcel y R. V. Luepker. 1999. “Three-Year Maintenance of Improved diet and Physical Activity. The CATCH Cohort.” Archives of Pediatrics & Adolescent Medicine 153: 695–704.
Navas-Acien, A. y R. Valdes-Salgado. 2005. “Niveles de Nicotina en el ambiente de Lugares Publicos y de Trabajo del Distrito Federal.” Primer Informe Sobre el Combate al Tabaquismo. Institute for Global Tobacco Control, The Johns Hopkins Bloomberg School of Public Health y el Instituto Nacional de Salud Pública.
OCDE (Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica). 2011. Health at a Glance 2011: OECD Indicators. París: OCDE.
Ofcom. 2007. Ofcom Final Statement on the Television Advertising of Food and Drink Products to Children. London: Office of Communications. Available at: http://stake-holders.ofcom.org.uk/binaries/consultations/foodads_new/statement/statement.pdf.
OMS (Organización Mundial de la Salud). 2004a. Building blocks for tobacco control: A handbook. Ginebra: OMS.
———. 2004b. Global Status Report: Alcohol Policy. Ginebra: OMS.
———. 2006. “Reducing Salt Intake in Populations: Report of a WHO Forum and Technical Meeting,” París, Francia, Octubre 5–7.
———. 2009. WHO Report on the Global Tobacco Epidemic 2009. Ginebra: OMS.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 137
———. 2011a. Global Status Report on Noncommunicable Diseases 2010. Ginebra: OMS.
———. 2011b. WHO Report on the Global Tobacco Epidemic 2011. Ginebra: OMS.
———. 2011c. Global Status Report on Alcohol and Health. Ginebra: OMS.
Oommen, V. G. y P. J. Anderson. “2008 Policies on Restrictions of Food Advertising During Children’s Television Viewing Times: An International Perspective.” 2008. Proceedings Australian College of Health Service Executives 2008 Conference, Going for Gold in Health Motivation, Effort, Performance. Gold Coast, Australia.
OPS (Organización Panamericana de la Salud). 2008. Healthy Oils and the Elimination of Industrially Produced Trans Fatty Acids in the Americas. Washington, DC: OPS.
———. 2011. Recommendations from a Pan American Health Organization Expert Consultation on the Marketing of Food and Nonalcoholic Beverages to Children in the Americas. Washington, DC: OPS.
Pacific Institute for Research and Evaluation. 2004. “Prevention of Murders in Diadema, Brazil. The Influence of New alcohol Policies.” http://resources.prev.org/resource_pub_brazil.pdf.
Puska, P., P. Pirjo y U. Ulla. 2002. “Influencing public nutrition for Noncommunicable disease prevention: from community intervention to national programme—experien-ces from Finland.” Public Health Nutrition 5(1A): 245–51.
Puska, P., E. Vartiainen, T. Laatikaninen, P. Jousilahti y M. Paavola, eds. 2009. The North Karelia Project: From North Karelia to National Action. Helsinki: Helsinki University Printing House.
Ramirez, A. y C. Ruge. 2008. �Políticas para la reducción de la violencia relacionada con el alcohol en los jóvenes. Un enfoque ambiental.” Washington, DC: Organización Panamericana de la Salud.
Reger, B., M. G. Wootan y S. Booth-Butterfields. 2002. “Using Mass Media to Promote Healthy Eating: A Community-based Demonstration Project.” Preventive Medicine 35: 285–92.
Reis, R. S., P. C. Hallal, D. C. Parra, I. C. Ribeiro, R. C. Brownson, M. Pratt, C. M. Hoehner y L. Ramos. 2010. “Promoting Physical Activity Through Community-Wide Policies and Planning: Findings From Curitiba, Brazil.” Journal of Physical Activity and Health 7(Suppl 2): S137–45.
Reitan, T. 2001. “The Operation Failed but the Patient Survived: Varying Assessments of the Soviet Union’s Last Anti-alcohol Campaign.” Communist and Post-communist Studies 34(2): 241–60.
Ribeiro, I. C., A. Torres, D. Parra, R. Reis, C. Hoehner, T. Schmid, M. Pratt, L. R. Ramos, E. J. Simões y R. C. Brownson. 2010. “Using Logic Models as Iterative Tools for Planning and Evaluating Activity Promotion Programs in Curitiba, Brazil.” Journal of Physical Activity and Health 7 (Suppl. 2): S155-S162.
Ridgewood Economic Associates. 2004. “The Economic Impact of the New York State Smoking Ban on New York’s Bar.” Prepared for the New York Nightlife Association and the Empire State Restaurant and Tavern Association, Mayo 12.
Robertson, A., T. Lobstein y C. Knai. 2007. “Obesity and Socio-economic Groups in Europe: Evidence Review and Implications for Action.” Con fondos de Comisión Europea, Noviembre.
Saloojee, Y. y E. Dagli. 2000. “Tobacco Industry Tactics for Resisting Public Policy on Health.” Bulletin of the World Health Organization 78 (7).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
138 Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales
Sassi, F. y J. Hurst. 2008. “The Prevention Of Lifestyle-Related Chronic Diseases: An Economic Framework.” Organisation for Economic Co-operation and Development Health Working Paper 32. Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica, París.
Sebrié, E. M., V. Schoj y S. A. Glants. 2008. “Smoke Free Environments in Latin America: On the Road to Real Change?” Prevention and Control 3 (1).
Shaer, M. 2011. “Not Quite Copenhagen. Is New York Too New York for Bike Lanes?” New York Magazine, Marzo 20.
Sharma, L. L., S. P. Teret y K. D. Brownell. 2010. “The Food Industry and Self-Regulation: Standards to Promote Success and to Avoid Public Health Failures.” American Journal of Public Health 100 (2).
Simoes, E. J., P. Hallal, M. Pratt, L. Ramos, M. Munk, W. Damascena, D. P. Perez, C. M. Hoehner, D. Malta y R. C. Brownson. 2009. “Effects of a Community-Based, Professionally Supervised Intervention on Physical Activity Levels Among Residents of Recife, Brazil. American Journal of Public Health 99 (1).
Sorensen, G., A. Stoddard, K. Peterson, et al. 1999. “Increasing Fruit and Vegetable Consumption through Workplaces and Families in the Treatwell 5-A-Day Study.” American Journal of Public Health 89 (1): 54–60.
Stender, S., J. Dyerberg y A. Astrup. 2006. “Consumer Protection through a Legislative Ban on Industrially Produced Trans Fatty Acids in Foods in Denmark.” Scandinavian Journal of Food and Nutrition 50(4): 155–60.
Stewart, K. 2005. How Alcohol Outlets Affect Neighborhood Violence. Stamford, CT: Prevention Research Center, Pacific Institute for Research and Evaluation.
Sturm, R., L. Powell, J. Chriqui y F. Chaloupka. 2010. “Soda Taxes, Soft Drink Consumption, and Children’s Body Mass Index.” Health Affairs 29 (5): 1052–58.
Szilagyi, T. y S. Chapman. 2003. “Tobacco Industry Efforts to Keep Cigarettes Affordable: A Case Study from Hungary.” Central European Journal of Public Health 11 (4): 223–28.
Tarschys, D. 1993. “The Success of a Failure: Gorbachev’s Alcohol Policy, 1985–88” Europe-Asia Studies 45 (1): 7–25.
Taubes, G. 1998. “The (Political) Science of Salt.” Science 281: 898–901, 903–07.
Van Camp, D. J., N. H. Hooker, and D. M. Souza-Monteiro. 2010. “Adoption of Voluntary Front of Package Nutrition Schemes in UK Food Innovations.” British Food Journal 112 (6): 580–91.
Van Schagen, I. 2003. “Traffic-Calming Schemes.” Institute for Road Safety Research. Leidschendam, the Netherlands: SWOV. http://www.swov.nl/rapport/R-2003-22.pdf.
Wagenaar, A. C. 1993. “Research Affects Public Policy: The Case of the Legal Drinking Age in the United States.” Addiction 88 (Suppl): 75S–81.
Webb, M., P. Marriott-Lloyd y M. Grenfell. 2004. Banning the Bottle: Liquor Bans in New Zealand. http://www.alcohol.org.nz/sites/default/files/useruploads /ActsImagePdf/banningbottleliquorbans.pdf.
Willett, W. C., J. P. Koplan, R. Nugent, C. Dusenbury, P. Puska y T. A. Gaziano. 2006. “Prevention of Chronic Diseases by Means of Diets and Lifestyle Changes”. In Disease Control Priorities in Developing Countries, edited by D. T. Jamison, J. G. Breman, A. R. Measham, G. Alleyne, M. Claeson, D. B. Evans, P. Jha, A. Mills, and P. Musgrove. Washington, DC: Banco Mundial.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gobernanza de Intervenciones para Promover Una Vida Saludable: Ejemplos Internacionales 139
Wong, F. 2004. “VERB—A Social Marketing Campaign to Increase Physical Activity Among Youth.” Preventing Chronic Disease 1 (2).
Zatonski, W. 2003. “Democracy and Health: Tobacco Control in Poland.” In Tobacco Control Policy. Strategies, Successes, and Setbacks, edited by J. de Beyer and L. W. Brigden. Washington, DC: World Bank.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe140
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe 141
C A P Í T U L O 5 .
Este capítulo documenta la gobernanza en el diseño e implementación de algu-nas intervenciones poblacionales exitosas o prometedoras para prevenir los fac-tores de riesgo para la salud en América Latina y el Caribe (ALC). En concreto, en estos estudios de casos se examina qué interesados directos participaron directa o indirectamente en el proceso decisorio; qué posiciones mantuvieron; con qué incentivos se enfrentaron; qué estrategias prosiguieron; cómo los arreglos institucionales existentes afectaron el proceso de toma de decisiones; qué leccio-nes pueden aprenderse de estos procesos; y cuáles fueron los éxitos y los contratiempos.
Los casos de estudios fueron seleccionados en base a una revisión panorámica de los programas multisectoriales de base poblacional en la región. Algunos de estos casos de estudio se encuentran entre los programas más representativos y/o prometedores de la región para la promoción de estilos de vida saludable y para la reducción de factores de riesgo para la salud. Cada caso de estudio examina una política para la reducción de diferentes factores de riesgo para la salud: ali-mentación inadecuada, inactividad física y tabaquismo. Igualmente, se incluyó casos de estudios de diferentes países de la región. No se comisionó ningún caso de estudio para el control del abuso del alcohol, puesto que en el momento en que se inició el estudio sólo se identificaron dos experiencias integrales para el control del abuso del alcohol con un foco geográfico limitado y que ya habían sido estudiadas.
Los cuatro primeros casos de estudio documentados en este reporte son los siguientes: las políticas de Argentina para la reducción del consumo de grasas trans y sodio; Bogotá como ciudad con un ambiente que promueve la actividad física; el Acuerdo Nacional de Salud Alimentaria de México (Estrategia contra el Sobrepeso y la Obesidad) y las políticas de control al tabaquismo del Uruguay. Puesto que las políticas documentadas de Argentina y México son relativamente
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el CaribeMaría Eugenia Barbieri por el Ministerio de Salud de la Nación Argentina; Olga L. Sarmiento, Adriana Díaz del Castillo y Ethel Segura Durán; Evelyne Rodríguez; Amanda Sica, Franco González Mora, Winston Abascal y Ana Lorenzo por el Ministerio de Salud Pública del Uruguay
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
142 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
recientes la información sobre sus resultados es limitada. Estas políticas fueron examinadas puesto que muchas de las estrategias y medidas incluidas en las mismas han sido efectivas en otros contextos. Las políticas de Uruguay y Bogotá son anteriores y algunos de sus resultados ya han sido documentados. Un quinto caso, las políticas de control al tabaquismo en Argentina fue incluido en el aná-lisis. Aunque Argentina no ha ratificado el Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT), el país ha progresado en el control al tabaquismo, y su expe-riencia puede brindar importantes lecciones para la región.
Argentina: Enmienda del Código Alimentario para reglamentar las grasas trans y los convenios entre el gobierno y la industria alimentaria para reducir el sodio en alimentos procesados
Por María Eugenia Barbieri por el Ministerio de Salud de la Nación Argentina
Con la finalidad de reducir las grasas trans y la ingesta de sodio en los regímenes alimentarios, el Ministerio de Salud de la Nación (MSN) inició un diálogo con múltiples actores—dependencias gubernamentales, productores de alimentos y distribuidores, universidades y sociedades científicas y el público en general. Este diálogo condujo a acuerdos para enmendar el Código Alimentario para reglamen-tar las grasas trans y alcanzar las metas para la reducción del sodio de los alimen-tos procesados. De los dos procesos, la eliminación de las grasas trans fue el menos problemático ya que era técnicamente factible. La experiencia fuera de Argentina, así como la investigación y el desarrollo, proporcionaron modelos importantes a seguir y los productos sustitutos estaban disponibles. De hecho, el 70 por ciento de las empresas de producción de alimentos del país ya estaba reestructurando sus procesos de producción cuando comenzó el diálogo. La disminución del con-sumo de sal fue más difícil—el sodio es un ingrediente clave en los alimentos procesados y los productos horneados, hay menos concientización acerca de sus efectos negativos en la salud y hay menos opciones disponibles. La gobernanza de estos procesos de formulación de políticas fue compleja, dada la participación de una amplia variedad de interesados directos que enfrentan diferentes incenti-vos. El cuadro 5.1 presenta a los interesados directos clave que participaron en ambos procesos, sus posiciones, las estrategias que usaron, sus interacciones y las enseñanzas extraídas.
El Ministerio de Salud de la Nación (MSN) jugó un papel protagónico en el esfuerzo para reducir las grasas trans y el sodio en los alimentos procesados. A través de su iniciativa, se creó una Comisión Nacional para la Eliminación de Grasas Trans y Reducción de la Sal. La Comisión abarca organizaciones públicas y empresariales, asociaciones científicas y grupos de la sociedad civil, incluidos: el Ministerio de Salud; el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGYP); el Ministerio de Desarrollo Social; el Ministerio de Ciencia y Tecnología; el Ministerio de Economía; el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI); el Instituto Nacional de Alimentos (INAL); la Federación Argentina de la Industria del Pan y Afines (FAIPA); la Coordinadora de las
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 143
Industrias de Productos Alimenticios (COPAL); la Asociación Argentina de Grasas y Aceites (ASAGA); diversos grupos empresariales; algunas cooperativas de trabajadores; universidades y sociedades científicas; y grupos de consumido-res. Se establecieron diferentes grupos de trabajo dentro de la comisión para avanzar las políticas de reducción de las grasas trans y el sodio. Estos grupos trataron las inquietudes de todos los organismos participantes y elaboraron estra-tegias para superar estas inquietudes.
Enmienda del Código Alimentario para reglamentar las grasas trans
El consumo de grasas trans aumenta el riesgo de enfermedad cardíaca coronaria y diabetes (Brunner y otros 2007; Hu y otros 1997, 2001). La enfermedad coro-naria es una causa principal de muerte en Argentina y, según la Encuesta Nacional del Factor de Riesgo de 2009, el 9,6 por ciento de la población dice sufrir de diabetes.
En 2007, la Organización Panamericana de la Salud (OPS) creó el grupo de trabajo conocido como “Las Américas Libres de Grasas Trans” para evaluar la repercusión de los ácidos grasos trans en la nutrición y la salud y para encontrar maneras de eliminarlos gradualmente. En 2008, el grupo de trabajo emitió la Declaración de Rio de Janeiro, mediante la cual recomendó lo siguiente: el reem-plazo de las grasas trans en los alimentos procesados y el uso de una concentra-ción no mayor del 2 por ciento de la cantidad total de grasa en aceite y margarinas y no mayor del 5 por ciento en los alimentos procesados; exigir a la industria alimentaria que coloque etiquetas de nutrición en sus alimentos proce-sados, indicando la cantidad de grasas trans que contienen; la elaboración de programas educativos acerca de las diferentes grasas y la manera de leer las eti-quetas; y la constitución de grupos de trabajo nacionales con representantes de la industria, científicos y autoridades de salud pública para abordar estos temas. Si bien las autoridades argentinas lanzaron esfuerzos muy importantes para reducir las grasas trans en 2008, el MSN ya había introducido ciertas medidas en 2004, siguiendo las recomendaciones del Programa de Prevención del Infar-to en Argentina (PROPIA) en la Universidad Nacional de La Plata (UNLP).
La política
Como resultado de las conversaciones entre el gobierno y la industria, se preparó una enmienda al Código Alimentario del país para reglamentar la cantidad de grasas trans en los alimentos procesados. La enmienda se incluyó en el Artículo No. 155, capítulo III, que establece que: “El contenido de los ácidos grasos trans de producción industrial en los alimentos no debe exceder el 2 por ciento de la cantidad total de grasas en los aceites vegetales y las margarinas para el consumo directo y el 5 por ciento de la cantidad total de grasas en otros alimentos. Estos límites no se aplican a las grasas de los rumiantes, incluida la grasa láctea”. El artículo se incorporó en diciembre de 2010 a través de la Resolución No. 137 de la Secretaría de Políticas, Reglamentación e Institutos del MSN y la Resolución
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
144 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
No. 941 de la entonces Secretaría de Agricultura, Ganado, Pesca y Alimentos—ahora el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGYP) que fijó un período de dos años comenzando en diciembre de 2010 para la modificación de los aceites vegetales y las margarinas para el consumo directo y hasta cuatro años para modificar otros alimentos.
Mientras los plazos para reemplazar las grasas trans siguen su curso, otros esfuerzos están actualmente en marcha, tales como difundir información a las pequeñas y medianas industrias que tienen mayor dificultad en cumplir con la norma porque carecen de recursos financieros y técnicos para comenzar el pro-ceso de reestructuración; y el lanzamiento de campañas para educar a los consu-midores acerca de los regímenes alimentarios saludables. Con respecto al primero, se preparó una guía de recomendaciones y estrategias para reemplazar las grasas trans para las pequeñas y medianas empresas.1 También se prepararon materiales para los consumidores con información sobre el daño a la salud de consumir grasas trans y acerca de cómo leer las etiquetas alimentarias. Sobre la base de la resolución GMC No. 46 de MERCOSUR adoptada en agosto de 2006, se requiere indicar el nivel de grasas trans en las etiquetas de los productos.
Proceso de formulación de políticas
En 2008, el MSN tomó el liderazgo al celebrar una reunión nacional para empe-zar a aplicar las recomendaciones de la Declaración de Río. Entre los participan-tes estuvieron representantes de diversas dependencias gubernamentales, de la comunidad académica y la industria, quienes acordaron establecer las siguientes comisiones de trabajo: una comisión académica-científica coordinada por la UNLP; una comisión reglamentaria-legislativa coordinada por INAL; y una comi-sión de comunicaciones-consumidores coordinada por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (entonces la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos).
La comisión reglamentaria-legislativa fue constituida por varios organismos públicos y representantes de la industria alimentaria. Entre los organismos públi-cos estaban el Ministerio de Salud de la Nación, el MAGYP, el INAL e INTI. Los representante de la industria, incluía a la COPAL, cámaras de comercio, empre-sas de alimentos y bebidas, y ASAGA. Esta última entidad, que está conformada de técnicos y empresas involucradas en producir y procesar grasas, aceites y subproductos, ya estaba trabajando en maneras de substituir las grasas trans en otros productos.
En 2008, la comisión reglamentaria-legislativa comenzó a trabajar en la enmienda al Código Alimentario. Con ese fin, el grupo estudió los precedentes internacionales. Por ejemplo, en 2006, Dinamarca limitó las grasas trans al 2 por ciento del contenido total de grasas en todos los alimentos comercializados y Canadá recomendó que las grasas trans no deben exceder el 2 por ciento de la cantidad total de contenido de grasa en aceites vegetales y margarinas para untar o el 5 por ciento en otros alimentos.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 145
Interesados directos principales, sus posiciones y estrategias
En todo el proceso, las autoridades del MSN buscaron el diálogo con todos los actores pertinentes, en particular los productores y distribuidores en los sectores alimentario y de ganadería. El Ministerio se centró en temas tales como la pro-ducción de alimentos más saludables, el uso de etiquetas alimentarias apropiadas, la búsqueda de incentivos—tales como medidas fiscales—para propiciar cambios radicales, técnicas de mercadotecnia, la creación de interacciones y asociaciones, la promulgación de leyes, el establecimiento de reglamentaciones y mecanismos de cumplimiento y el suministro de la información necesaria al público.2
Las distintas organizaciones participantes han adoptado diversas funciones. INAL, por ejemplo, que forma parte de la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica y que es una entidad descentra-lizada del MS, jugó un papel importante en emprender las medidas para reducir las grasas trans; su conocimiento acerca de los reglamentos, tecnología, etique-tado de alimentos y análisis del contenido de grasas trans lo hizo particularmente idóneo para esta posición. A solicitud del MSN, INAL coordinó el grupo de trabajo que abordó los temas reglamentarios que condujeron a la modificación del Código Alimentario.
El INAL también ayudó a plantear el tema de las grasas trans en los niveles provinciales y municipales a través de la Red Nacional de Protección de Alimentos (RENAPRA) y la Red Nacional de Laboratorios Oficiales de Análisis de Alimentos (RENALOA). La RENAPRA tiene cerca de 1.000 agentes que trabajan en entidades regulatorias de alimentos provinciales y municipales, inter-cambian información acerca de las mejores prácticas, forman consenso en los controles alimentarios e imparten capacitación. Entre los temas traídos a la aten-ción de la red mensualmente fueron las grasas trans. Esto ayudó a colocar el tema de las grasas trans en el programa de diversas jurisdicciones. La RENALOA promueve el intercambio de información para mejorar la calidad de los análisis de alimentos de los laboratorios e imparte capacitación a los laboratorios socios; su papel fue centrarse en los temas de control de alimentos para lograr consenso entre las provincias y los municipios.
El INAL también colaboró con el MAGYP en las actividades de comunica-ción, y con ese Ministerio e INTI en la preparación de un manual sobre el redi-seño de los procesos de producción en pequeñas y medianas empresas.
El MAGYP participó en estas conversaciones para promover el valor agregado de los alimentos saludables en el mercado y para elaborar el marco normativo. Colaboró en las negociaciones entre los sectores público y privado, participó en actividades multidisciplinarias para preparar reglamentos de grasas trans y un manual para las pequeñas y medianas empresas y difundió los resultados a través de boletines informativos, sitios Web,3 publicaciones, informes de gestión, ferias y eventos del sector alimentario y agropecuario.
El INTI asistió al MSN en la difusión de evidencia sobre la factibilidad tecno-lógica para reemplazar las grasas trans, participó en las negociaciones con las empresas y ayudó a preparar el manual para guiar a las pequeñas y medianas
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
146 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
empresas en la modernización de sus procesos en cuanto a las grasas trans. Si bien se alineó con los objetivos del MSN, difirió con alguna de sus estrategias. Por un lado, el Instituto solicitó que el Ministerio le proporcionara un acuerdo que clarificara las responsabilidades del INTI y lo certificara con la industria, a la cual también prestaba asesoramiento. Además, exigió que se mantuvieran las políti-cas, las discusiones con respecto a medidas de control y una estrategia de educa-ción negociada con el Ministerio de Educación. Por último, subrayó la baja participación de las pequeñas y medianas empresas en las conversaciones.
Se invitó a la COPAL a participar en la eliminación de las grasas trans, pero ésta transfirió su función principal a ASAGA, una asociación de técnicos, profe-sionales, especialistas, investigadores y empresas interesadas en los aspectos científicos y técnicos de las grasas, los aceites y los subproductos usados en los alimentos. Dado que ASAGA ya estaba explorando cómo reemplazar las grasas en los alimentos en el momento en que comenzaron las conversaciones y lo estaba haciendo con tecnologías económicamente factibles, podía aliviar las inquietudes de las industrias por reglamentos y presiones internacionales relacio-nadas con la adopción de nuevas tecnologías. Se reunió con las empresas alimen-tarias para tratar la factibilidad de las innovaciones y para establecer los cronogramas que el conjunto de las empresas estaban dispuesto a aceptar. Además, comprendiendo las dificultades que las pequeñas y medias empresas enfrentaban en adaptarse a los nuevos procesos, ASAGA colaboró con otros miembros de la comisión en la elaboración del manual para apoyarles.
Desde el principio, algunas empresas resistieron el cambio porque les preocu-paban los costos, ya que los sustitutos eran costosos (y las grasas son el insumo más costoso). En la medida en que los proveedores de los productos alternativos pudieron reducir sus costos y extender los ahorros, la sustitución se volvió más viable, aunque las empresas sí tuvieron que ajustar sus procesos productivos, que requirieron tiempo e inversión. El hecho de que el MSN estuviese dispuesto a tratar plazos y metas con las empresas fue bien recibido.
Las empresas grandes indicaron su preocupación por las pequeñas y medianas empresas ya que suponían que sería muy difícil para las empresas más pequeñas cumplir con las nuevas normas para eliminar las grasas trans. Con el fin de aliviar sus preocupaciones, la ASAGA, el INAL, el INTI, el MAGYP, el MS y la COPAL prepararon una guía con recomendaciones de las posibles opciones. A pesar de estos esfuerzos, fue difícil conseguir que los productores más pequeños y media-nos participaran en la conversación.
La disparidad de métodos analíticos y la capacidad de los laboratorios para controlar el cumplimiento con las normas para las grasas trans también represen-taron un problema. Para compensar esto, la ASAGA definió un análisis estándar para todos los laboratorios. El INTI, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) e INAL colaboraron con la ASAGA para elaborar la norma. El MS también está elaborando una metodología de análisis.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 147
Acuerdos con la industria para reducir el sodio en los alimentos procesados en panes artesanales
Según los datos del MSN, las principales causas de muerte en Argentina en 2012 fueron las enfermedades cardiovasculares4 y el alto consumo de sal aumenta el riesgo de contraer estas enfermedades. En efecto, los argentinos consumen, por término medio, 12 g de sal diariamente (Ferrante y otros 2011), muy por encima de los 5 g al día que recomienda la OMS. Y, según las encuestas nacionales de factores de riesgo de 2005 y 2009, el consumo de sal está en aumento. En 2005, el 23 por ciento de los adultos en el país agregaron sal a los alimentos cocinados; en 2009 esta cifra había aumentado al 25,3 por ciento.
La “Estrategia Mundial sobre Régimen Alimentario, Actividad Física y Salud” (OMS 2004) recomienda limitar el consumo de sodio de cualquier origen. La OPS, a su vez, en su Declaración Política para la Reducción de las Enfermedades Cardiovasculares en las Américas recomendaba reducir el consumo de sal en los alimentos—a lo que Argentina se adhirió—a menos de 5 g por persona por día para 2020. En 2010, el MSN abordó este tema, lanzando la iniciativa “Menos Sal, Más Vida,” que alienta a un menor consumo de sal como una manera para redu-cir las enfermedades cardiovasculares, cerebrovasculares y las nefropatías. La estrategia se basa en tres componentes: concienciación del público sobre la nece-sidad de reducir el consumo de sal; una reducción progresiva de la sal en los alimentos procesados mediante convenios con la industria alimentaria; y una reducción del contenido de sal en el pan artesanal.
Un 60 por ciento de la sal ingerida en Argentina viene de los alimentos pro-cesados.5 La cantidad de sal en el pan es particularmente importante, ya que el pan es una fuente clave del consumo de sal. Cada argentino come un promedio de 190 g de pan cada día, lo que representa el 25 por ciento de su cantidad total de consumo de sal (Ferrante y otros 2011). Dado la meta de la Organización Mundial de la Salud de un total de 5 g al día, la disminución de sal en productos de panadería se convierte en muy importante.
La política
Los Ministerios de Salud y de Agricultura acordaron con la COPAL que la sal se debe reducir progresivamente y reducirse voluntariamente en los alimentos pro-cesados. Se focalizaron cuatro grupos alimentarios porque eran los más consumi-dos, tenían un alto contenido de sal y se podía reducir fácilmente la sal en su contenido—productos cárnicos; farináceas (galletitas, panificados y snacks); pro-ductos lácteos (queso); y sopas, aderezos y alimentos enlatados.
En 2004, trabajando a través del Centro de Granos y Productos Oleaginosos y la Federación Argentina de la Industria del Pan y Afines (FAIPA)—que repre-senta a 30.000 panaderías en el país—y con el apoyo de VIGI+A (un programa del MSN financiado por el Banco Mundial para fortalecer la vigilancia sanitaria), el INTI lanzó un proyecto para reducir la sal en los productos horneados. El proyecto estaba orientado a evaluar el uso de la sal en panaderías a pequeña
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
148 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
escala y para transferirles tecnología de reducción de sal a través de la capacita-ción e información.
En 2007, la FAIPA y el MSN firmaron un acuerdo para desarrollar productos de panadería saludables. Este acuerdo contempló estrategias de comunicación, programas de educación para el consumidor, transferencia de tecnologías y capa-citación para el sector de la panadería. También procuró mejorar el valor nutri-tivo de los panes y el reemplazo de las grasas trans. Estas actividades se detuvieron en 2008 para ser retomadas en 2009 con un proyecto en la provincia de La Pampa con el objetivo de estudiar el consumo de la sal, las grasas trans y la fibra en los productos de panadería y para demostrar su repercusión en la salud. Se espera que los resultados preliminares estén disponibles en 2014 y luego el estu-dio se extenderá a otras provincias.
Resultados de la política
En 2011, 20 empresas y cámaras de comercio acordaron cumplir con las metas de reducción de sal en ciertos productos específicos; otros negocios se asociaron en 2012. Además, el MSN ha indicado que diseñará un logotipo para que los participantes los coloquen en sus productos para mostrarle al público de que forman parte del programa.
Las panaderías participan voluntariamente en la iniciativa de reducción de sal, y en el momento de preparar este informe, 8.000 más se habían adherido al acuerdo. Si bien algunas panaderías han sido renuentes a declarar cómo preparan sus productos, parece que la adaptación a la tecnología de reducción de sal no ha sido muy difícil para ellos y sus clientes están contentos con los esfuerzos de las panaderías para elaborar productos más saludables.
Según un estudio llevado a cabo por el MSN, los acuerdos voluntarios contraí-dos con la industria alimentaria, considerando una reducción de 3 g en la ingesta diaria de sal, generarían un ahorro neto de US$ 3.765 millones y una ganancia de 656.657 años de vida ajustados por calidad (AVAC) en el escenario de alto impacto y un ahorro de US$ 2.080 millones y una ganancia de 401.659 AVAC en el escenario de bajo impacto. Los resultados llevarían a reducciones en la incidencia de enfermedad coronaria (24,1 por ciento), infarto agudo de miocar-dio (21,6 por ciento) y derrame cerebral (20,5 por ciento), además de reduccio-nes en la mortalidad por enfermedad coronaria (19,9 por ciento) y por todas las causas (64,4 por ciento) (Ferrante y otros 2012).
El Proceso de formulación de políticas
El establecimiento de las metas de reducción de sal para todas las categorías de alimentos ha sido un proceso complejo debido a la amplia gama de productos en cada categoría. En consecuencia, las metas difirieron para cada conjunto de ali-mentos, con base en la factibilidad técnica, la aceptación de los consumidores, la repercusión en la salud y la importancia de los productos en el mercado. Las reducciones progresivas acordadas comprendían desde el 5 por ciento al 15 por ciento sobre los valores máximos medidos o sobre los niveles más altos que el promedio establecido. Para la categoría de sopas, aderezos, y alimentos enlatados,
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 149
solo se llegaron a acuerdos para las sopas; para la categoría de productos lácteos, solo se alcanzaron acuerdos para los quesos. Las metas de reducción de sal se deben cumplir en dos años, y se espera que con esta estrategia voluntaria, progre-siva, la meta de la OMS de 5 g de consumo de sal promedio por persona por día se alcanzará en 2020. Existen planes para ampliar la lista de los productos, pero éstos aún no se han seleccionado.
Se ha implantado una estrategia de dos partes para monitorear los acuerdos. Primero, se constituyó una comisión de control multisectorial, constituido por el MSN, el MAGYP, COPAL, INAL e INTI. La comisión se encarga de recoger y analizar los indicadores indirectos, como qué empresas se adhieren a los acuerdos y cuánta sal se ha reducido en algunos productos (datos que vendrán de las empresas). Segundo, una red de laboratorios encabezada por INAL evaluará los productos. Si las empresas no logran cumplir, se les dará seis meses para hacerlo con la ayuda de facilitadores. De lo contrario, se pueden retirar del acuerdo voluntario sin sanción.
Respecto a la sal en panes artesanales, el MSN y la FAIPA iniciaron activida-des colaborativas para producir este pan con menos o ninguna sal. La FAIPA también ha participado en diversas actividades diseñadas para fomentar un régi-men alimentario saludable, tales como fortificar la harina con ácido fólico o eli-minar el bromato de potasio en los panes. Desde 2004, en colaboración con el INTI y el MSN, ha trabajado para reducir el sodio. La estrategia de dos partes ofrece asistencia técnica y la asistencia en la transferencia de tecnología a las panaderías y difunde ampliamente información acerca de los temas relacionados con el consumo de sal. La FAIPA, el Ministerio de Salud de la Nación e INTI también han apoyado conversaciones en las provincias y municipios interesados en el tema, distribuyendo afiches acerca de la sal en el pan, suministrando tazas de medición de la sal para la preparación de panes, iniciando campañas de infor-mación, desarrollando recetas y ayudando en la capacitación de panaderos.
Interesados directos principales, sus posiciones y sus estrategias
El MSN también desempeñó un papel protagónico en este proceso. Como se mencionara anteriormente, en 2004 el Ministerio comenzó a trabajar con las panaderías para reducir la sal en los panes artesanales. Pero no fue hasta 2008 que los esfuerzos para reducir la sal en los alimentos procesados se fortalecieron, por-que al comienzo estaba poco claro si la función del Ministerio era reglamentar o negociar con las empresas; se pensaba que el Ministerio solo podía alertar al público acerca de los regímenes alimentarios saludables. Por otro lado, surgieron debates internos acerca de la estrategia para reducir la sal; algunos argumentaban que conduciría a un aumento de bocios (debido al consumo de menos sal yodada), ya que la sal se contemplaba como un vehículo para incorporar otros nutrientes en el régimen alimentario.
Igual que en el caso con la reducción de las grasas trans, se llegaron a acuerdos con la industria para reducir el sodio en los alimentos procesados dentro del contexto de la Comisión Nacional Multisectorial para la Eliminación de las
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
150 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
Grasas Trans y la Reducción de la Sal. Junto con el MSN, otros organismos como el MAGYP, COPAL, FAIPA, INAL e INTI también jugaron un papel clave.
El rol del INAL fue clave en conseguir que sus técnicos trataran las maneras de reducir la sal con las empresas alimentarias y las cámaras de comercio y explo-raran cómo implementarlas para cada grupo alimentario.
El INTI colaboró con la FAIPA en la reducción de la sal en el pan y en trans-ferir conocimiento acerca de cómo cambiar los procesos de producción. El Instituto también le ayudó al Ministerio de Salud de la Nación a difundir eviden-cia respecto a la factibilidad técnica de reducir la sal, en la capacitación de los panaderos, y participando en las negociaciones con las empresas.
Si bien el INTI adoptó los objetivos del MSN, difirió con su estrategia. El INTI abogaba por metas más estrictas en la reducción del sodio y mejor control acerca de cómo las empresas podían usar los acuerdos para mejorar su posición en el mercado. Tampoco estuvo de acuerdo en la limitada representación de las pequeñas y medianas empresas en las conversaciones.
El Ministerio de Agricultura, al cumplir su meta de promover el valor agre-gado de los alimentos saludables y las reglamentaciones de diseño que lo fomen-tan, contribuyó sus conocimientos sobre la factibilidad técnica de reducir el consumo de sal y, especialmente, en los reglamentos. Este Ministerio trabaja dentro de la Comisión Nacional Alimentaria (CONAL) y dentro de la Comisión Mixta FAO/OMS del Codex Alimentarius; también participa en la definición de normas en MERCOSUR. Sus comunicaciones con la industria resultaron muy útiles ya que el Ministerio tiene experiencia en la introducción de cambios de tecnología y en fomentar la producción de alimentos saludables en la industria agro-alimentaria, especialmente en las pequeñas y medianas empresas. El Ministerio de Agricultura también ofreció asistencia técnica a las pequeñas y medianas empresas.
La participación activa de las empresas de procesamiento de alimentos ayudó a iniciar el diálogo y a alcanzar consenso en las medidas de reducción de la sal. Para fomentar la participación de las empresas de procesamiento de alimentos, el MSN buscó la colaboración de la COPAL, una asociación que comprende a más de 35 empresas de alimentos y bebidas. La COPAL coordinó el trabajo de las empresas y las cámaras de comercio en este esfuerzo y organizó reuniones para definir las metas y los plazos en la preparación de las conversaciones con el MSN. La COPAL también suministró información sobre el contenido de sodio en los alimentos.
Las empresas de procesamiento de alimentos estaban motivadas a unirse a las conversaciones y en alcanzar consenso sobre las medidas porque eran conscien-tes de las tendencias internacionales acerca de y la demanda de los consumidores de alimentos saludables. También entendieron que los reglamentos podrían introducirse rápidamente, lo que significaría que tendrían menos tiempo para adaptarse. La COPAL les recalcó a las empresas hasta qué grado el MSN estaba dispuesto a tratar las medidas con las empresas y en crear reglas claras que pre-valecieron durante todo el proceso.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 151
Al principio algunas empresas estaban renuentes a participar, particularmente respecto a los esfuerzos de reducción de la sal porque temían que esta medida cambiaría el sabor de sus productos y perderían clientes, especialmente si sus competidores no participaban en los acuerdos. También estaban preocupadas de las opciones disponibles para la conservación de los alimentos. Las empresas más grandes también temían que las pequeñas y medianas empresas ni tenían el capital para reestructurarse ni se sintieran presionadas para hacerlo, porque la probabilidad de ser inspeccionadas era baja. Esto, a su vez, generaría una compe-tencia desleal entre las empresas grandes y sus contrapartes pequeñas y medianas.
Si bien estaba claro que las empresas más pequeñas necesitaban ayuda, apo-yarlos era difícil ya que estas empresas no están asociadas bajo una única entidad y no tienen ni tiempo ni los recursos técnicos y económicos para tratar procesos y metas. Las empresas más grandes entonces propusieron que el Estado ayudara a las empresas más pequeñas, pero esto representaba una carga extraordinaria para el MSN, que no tenía los recursos para identificar a las pequeñas y medianas empresas e invitarles a que participen.
Por último, algunas empresas cuestionaron los métodos de monitoreo de cum-plimiento. La medición del contenido de sal requiere la puesta a prueba de muestras grandes para comprobar que se cumplen las metas y, dado que las técnicas no son uniformes, el proceso tiene un margen grande de error. En res-puesta, la COPAL, además de una evaluación de laboratorio, está desarrollando una manera de medir sal. Según este mecanismo, las empresas proporcionarían los datos acerca de sus productos, procesos y la manera que ellos operan para demostrar que su trabajo cumple con el acuerdo. El MSN se propone reunirse con las asociaciones científicas para que puedan ayudar a definir los métodos de monitoreo.
En el caso del pan artesanal, el compromiso de la FAIPA es tan fuerte que la disminución del sodio en el pan artesanal está ahora en el programa de activida-des de la Federación. Sin embargo, la FAIPA ha pedido más recursos financieros del MSN para difundir información en los medios de difusión y para viajar a las provincias y los municipios para conseguir el apoyo de más panaderías.
Enseñanzas extraídas
El MSN lideró la creación de un grupo de trabajo de entidades públicas y priva-das para reducir los ácidos grasos trans y el sodio en los alimentos procesados. La experiencia de Argentina de esfuerzos conjuntos y coordinados, junto con los acuerdos multisectoriales, representa un esfuerzo pionero en la región.
La experiencia de Argentina demuestra la importancia de trabajar con diver-sas entidades públicas involucradas en la reglamentación de alimentos y activi-dades de tecnología de alimentos, dado que este conocimiento está más allá del alcance del MSN. Esta participación multisectorial era esencial para negociar las metas y los plazos con la industria, que está bien organizada y tiene los recursos económicos y técnicos para participar en las conversaciones y defender sus inte-reses. A este respecto, la voluntad del Ministerio de dialogar y negociar con la
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
152 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
industria disipó los temores iniciales de las empresas acerca de cambios súbitos y cronogramas cortos o ninguno para la adaptación y ayudó a persuadirlos a colaborar para definir las medidas que benefician a la salud pública.
Las negociaciones fueron posibles porque ya hay un esfuerzo internacional en marcha en este asunto y los consumidores están exigiendo cada vez más alimen-tos saludables. Además, la inclusión de diferentes actores en la experiencia brindó la oportunidad de formar un equipo de trabajo multisectorial que pro-dujo en último término la enmienda al Código Alimentario y desarrolló los acuerdos voluntarios, sentando así las bases para las medidas futuras para promo-ver regímenes alimentarios saludables.
La experiencia de Argentina reveló los inconvenientes de tener recursos limi-tados para llevar a cabo campañas de información masivas y para obtener la participación de más panaderías en prácticas de “menos sal, más vida”. Además, las pequeñas y medianas empresas solo participaron en las discusiones de manera limitada, en gran parte porque están esparcidas alrededor del país y no están organizadas bajo una asociación general que podría representarlos y facilitar las negociaciones. Además, es improbable que los dueños o los empleados de estas empresas más pequeñas tengan el tiempo y los recursos para tratar estos temas, y el MSN no tiene el tiempo o el presupuesto para involucrarlos a todos ellos en las conversaciones.
Con respecto al monitoreo y evaluación de los nuevos reglamentos de grasas trans y los acuerdos de sodio, todavía está por definirse un método estandarizado para los laboratorios que realizarán las pruebas. Las asociaciones empresariales ya han avanzado en este respecto formando sus propios grupos de trabajo, pero las entidades estatales deben estar más activamente involucradas. Por otro lado, si bien se lograron acuerdos voluntarios sobre los temas de sodio (debido a las dificultades técnicas con respecto a sustitutos), se deben considerar reglamentos a largo plazo. El acuerdo voluntario es un esfuerzo políticamente oportuno para colocar el tema en los programas de interés público, pero no tiene ni los meca-nismos de cumplimiento ni las sanciones que se pueden aplicar cuando los pro-ductores de alimentos no cumplen.
El MSN también está preocupado que, según se va acercando la fecha de cumplimiento, las empresas pedirán extensiones citando temas técnicos y legales. Si bien esto no sería un problema con la eliminación de las grasas trans (la mayo-ría de la industria ya ha empezado a modernizar sus procedimientos) sí podría plantear un problema con los esfuerzos de reducción del sodio. También podrían plantearse preguntas acerca de la capacidad del sector público para monitorear y evaluar el cumplimiento, especialmente con respecto a la disponibilidad de laboratorios de pruebas y su capacidad para desempeñar sus tareas. Otros temas incluyen la información de referencia limitada necesaria para realizar las activi-dades de monitoreo y evaluación y la inquietud de que las políticas mundiales de las empresas multinacionales no se alinearán con los acuerdos voluntarios firmados en Argentina. Por último, las estrategias lanzadas por el MSN podrían detenerse debido a un cambio en la gestión, como ya ha ocurrido.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 153Cu
adro
5.1
. Gob
ern
anza
de
acti
vid
ades
mul
tise
ctor
iale
s p
ara
pro
mov
er u
n ré
gim
en a
limen
tari
o sa
lud
able
: Ref
orm
a d
el C
ódig
o A
limen
tari
o d
e A
rgen
tin
a p
ara
reg
lam
enta
r las
gra
sas
tran
s en
los
alim
ento
s p
roce
sad
os y
los
acue
rdos
con
la in
dus
tria
alim
enta
ria
par
a re
duc
ir e
l sod
io.
Inte
resa
dos d
irect
os c
lave
y su
s pos
icio
nes
Estr
ateg
ias
Inte
racc
ión
entr
e lo
s int
eres
ados
di
rect
os
Ense
ñanz
as e
xtra
ídas
Min
iste
rio d
e Sa
lud
de la
Nac
ión
(MSN
):
• Pr
oteg
er a
la p
obla
ción
con
tra
el e
fect
o pe
rjudi
cial
de
las
gras
as tr
ans
y la
inge
sta
exce
siva
de
sodi
o.
Inst
ituto
Nac
iona
l de
Alim
ento
s (IN
AL),
es p
arte
de
la A
dmin
istr
ació
n N
acio
nal d
e Al
imen
tos,
M
edic
amen
tos,
y Te
cnol
ogía
Méd
ica
y de
pend
e de
l M
inis
terio
de
Salu
d de
la N
ació
n:
• Si
endo
par
te d
el M
inis
terio
de
Salu
d de
la N
ació
n,
man
tení
a la
mis
ma
posi
ción
.
Inst
ituto
Nac
iona
l de
Tecn
olog
ía In
dust
rial (
INTI
): A
unqu
e co
mpa
rtía
la p
osic
ión
del M
inis
terio
de
Sal
ud d
e la
Nac
ión
difir
ió c
on e
l mis
mo
en
algu
nos
punt
os:
• A
ntes
de
part
icip
ar e
n la
s ne
goci
acio
nes,
re
quiri
ó un
acu
erdo
inst
ituci
onal
ent
re e
l IN
TI y
el
Min
iste
rio d
e Sa
lud
de la
Nac
ión
para
acl
arar
sus
re
spon
sabi
lidad
es e
n el
pro
ceso
.
• A
bogó
por
med
idas
más
est
ricta
s de
sod
io.
• Pi
dió
may
or c
ontr
ol d
el u
so d
e es
tas
med
idas
por
la
s em
pres
as.
• P
idió
más
dis
cusi
ón d
e có
mo
se d
ebe
real
izar
el
mon
itore
o de
los
acue
rdos
.
MSN
• Co
ordi
nó e
l pro
ceso
.
• Vi
ncul
ó la
s ac
cion
es c
on o
tros
org
anis
mos
pú
blic
os.
• N
egoc
ió e
sfue
rzos
con
el s
ecto
r priv
ado.
• D
ifund
ió in
form
ació
n a
los
cons
umid
ores
.
INA
L
• Co
ntrib
uyó
cono
cim
ient
o re
glam
enta
rio,
tecn
ológ
ico
y de
mon
itore
o.
• Pr
esen
tó e
l tem
a en
los
nive
les
prov
inci
ales
y
mun
icip
ales
a tr
avés
de
las
rede
s en
las
que
part
icip
a.
• Lo
s té
cnic
os p
artic
ipar
on e
n la
s ne
goci
acio
nes
con
las
empr
esas
.
• A
yudó
a d
iseñ
ar u
n m
anua
l par
a m
oder
niza
r los
pro
ceso
s de
pro
ducc
ión
de p
eque
ñas
y m
edia
nas
empr
esas
par
a el
imin
ar la
s gr
asas
tran
s.
INTI
:
• Su
s té
cnic
os p
artic
ipar
on e
n la
s ne
goci
acio
nes
con
las
empr
esas
.
• Re
spec
to a
l sod
io, p
rove
yó c
apac
itaci
ón a
l se
ctor
de
pana
dería
.
El M
inis
terio
de
Salu
d de
la N
ació
n co
nduj
o el
pro
ceso
. Su
coor
dina
ción
con
otr
as
depe
nden
cias
gub
erna
men
tale
s fu
e cl
ave,
ya
que
esta
s úl
timas
con
trib
uyer
on
con
asis
tenc
ia e
info
rmac
ión
acer
ca d
e te
cnol
ogía
s al
imen
taria
s, re
glam
ento
s y
arm
oniz
ació
n co
n la
s no
rmas
de
MER
COSU
R en
el e
tique
tado
de
los
alim
ento
s, e
tc. E
stas
áre
as e
stán
más
allá
de
la c
apac
idad
del
Min
iste
rio d
e Sa
lud
de
la N
ació
n.
En c
uant
o al
sod
io, l
os té
cnic
os d
e IN
AL
e IN
TI
part
icip
aron
en
las
conv
ersa
cion
es c
on la
s em
pres
as a
limen
taria
s y
las
cám
aras
de
com
erci
o so
bre
las
med
idas
de
redu
cció
n de
la s
al y
las
man
eras
de
inic
iarla
s.
Para
apo
yar l
as p
eque
ñas
y m
edia
nas
empr
esas
en
el p
roce
so d
e ad
apta
ción
, se
aco
rdó
que
el g
obie
rno
apoy
aría
sus
es
fuer
zos
con
info
rmac
ión
y as
iste
ncia
. En
el c
aso
de la
s gr
asas
tran
s, s
e el
abor
ó un
a gu
ía s
obre
las
reco
men
daci
ones
pa
ra s
ustit
uir l
as g
rasa
s tr
ans
con
la
part
icip
ació
n de
l gob
iern
o y
el s
ecto
r pr
ivad
o.
En e
l cas
o de
las
gras
as tr
ans,
el c
osto
de
la te
cnol
ogía
de
sust
ituci
ón h
a es
tado
di
smin
uyen
do c
on e
l tra
nscu
rso
del
tiem
po. P
or lo
tant
o, fu
e im
port
ante
par
a la
in
dust
ria a
cord
ar c
on e
l gob
iern
o re
spec
to
al p
lazo
nec
esar
io p
ara
alca
nzar
las
met
as
de la
pol
ítica
.
Fort
alez
as:
• D
iálo
go y
neg
ocia
ción
inte
rsec
toria
l.
• El
pap
el re
ctor
del
Min
iste
rio d
e Sa
lud
de la
N
ació
n.
• Li
dera
zgo
y co
ordi
naci
ón c
on o
tras
en
tidad
es p
úblic
as.
• D
iálo
go y
neg
ocia
ción
con
el s
ecto
r pr
ivad
o.
• El
esf
uerz
o co
njun
to p
úblic
o y
priv
ado
para
la s
alud
púb
lica
indi
ca re
spet
o de
la
s em
pres
as d
e la
s in
quie
tude
s de
los
cons
umid
ores
.
Opo
rtun
idad
es:
• U
n cl
ima
inte
rnac
iona
l fom
enta
el t
raba
jo
para
pro
mov
er lo
s re
gím
enes
alim
enta
rios
salu
dabl
es.
• El
aum
ento
de
la d
eman
da d
e pa
rte
de lo
s co
nsum
idor
es d
e al
imen
tos
salu
dabl
es.
• La
cre
ació
n de
un
grup
o de
trab
ajo
inte
rsec
toria
l que
con
dujo
a la
m
odifi
caci
ón d
el C
ódig
o A
limen
tario
.
Punt
os d
ébile
s:
• Re
curs
os li
mita
dos.
• La
s pe
queñ
as y
med
iana
s em
pres
as
no tu
vier
on g
ran
part
icip
ació
n en
las
conv
ersa
cion
es a
cerc
a de
las
med
idas
.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
154 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
Cuad
ro 5
.1. G
ober
nan
za d
e ac
tivi
dad
es m
ulti
sect
oria
les
par
a p
rom
over
un
rég
imen
alim
enta
rio
salu
dab
le: R
efor
ma
del
Cód
igo
Alim
enta
rio
de
Arg
enti
na
par
a re
gla
men
tar l
as g
rasa
s tr
ans
en lo
s al
imen
tos
pro
cesa
dos
y lo
s ac
uerd
os c
on la
ind
ustr
ia a
limen
tari
a p
ara
red
ucir
el s
odio
.
Inte
resa
dos d
irect
os c
lave
y su
s pos
icio
nes
Estr
ateg
ias
Inte
racc
ión
entr
e lo
s int
eres
ados
di
rect
os
Ense
ñanz
as e
xtra
ídas
• A
bogó
por
la c
ontin
uida
d de
las
polít
icas
.
Min
iste
rio d
e A
gric
ultu
ra, G
anad
ería
y P
esca
(M
AG
YP):
• Pr
omov
er e
l val
or a
greg
ado
de lo
s al
imen
tos
salu
dabl
es e
n el
mer
cado
y c
rear
un
mar
co
norm
ativ
o.
COPA
L (C
oord
inad
ora
de la
s Ind
ustr
ias d
e Pr
oduc
tos
Alim
entic
ios)
:
• N
egoc
iar l
as m
etas
y la
s co
ndic
ione
s, e
vita
ndo
la
impl
emen
taci
ón s
úbita
de
med
idas
que
pod
rían
ser c
osto
sas.
• En
vis
ta d
e la
tend
enci
a in
tern
acio
nal d
e ex
amin
ar
esto
s fa
ctor
es d
e rie
sgo,
reco
noci
ó la
nec
esid
ad
de e
xam
inar
est
os te
mas
.
• Re
spon
der a
la c
reci
ente
dem
anda
de
los
cons
umid
ores
de
alim
ento
s sa
luda
bles
.
• Re
clam
ó qu
e la
s pe
queñ
as y
med
iana
s em
pres
as
tend
rían
vent
ajas
inju
stas
, ya
que
tend
rían
men
or
prob
abili
dad
de s
er in
spec
cion
adas
.
• N
o te
nía
la c
apac
idad
de
inve
rtir
en la
s ad
apta
cion
es n
eces
aria
s.
• D
efin
ir cr
iterio
s un
iform
es p
ara
mon
itore
ar e
l cu
mpl
imie
nto
de la
s m
etas
aco
rdad
as.
• Su
pos
ició
n co
n re
spec
to a
las
redu
ccio
nes
de
sodi
o y
gras
as tr
ans
era
dife
rent
e po
rque
:
• Re
spec
to a
las
gras
as tr
ans,
pre
sent
ó y
difu
ndió
los
dato
s pr
obat
orio
s so
bre
la
viab
ilida
d de
reem
plaz
ar la
s gr
asas
tran
s y
el s
odio
en
los
alim
ento
s.
• A
yudó
a d
iseñ
ar u
n m
anua
l par
a m
oder
niza
r los
pro
ceso
s de
pro
ducc
ión
de
las
pequ
eñas
y m
edia
nas
empr
esas
par
a el
imin
ar la
s gr
asas
tran
s.
MAY
GP:
• Co
ntrib
uyó
cono
cim
ient
o re
glam
enta
rio y
te
cnol
ógic
o.
• D
ifund
ió in
form
ació
n po
r div
erso
s ca
nale
s de
com
unic
ació
n or
ient
ada
a la
s pe
queñ
as
y m
edia
nas
empr
esas
.
• Su
s té
cnic
os p
artic
ipar
on e
n la
s ne
goci
acio
nes
con
las
empr
esas
.
• Co
n el
INTI
, apo
yó a
la in
dust
ria m
edia
nte
el d
iseñ
o un
man
ual p
ara
mod
erni
zar l
os
proc
esos
de
prod
ucci
ón d
e la
s pe
queñ
as
y m
edia
nas
empr
esas
par
a el
imin
ar la
s gr
asas
tran
s.
COPA
L:
• Re
pres
entó
al s
ecto
r em
pres
aria
l en
las
nego
ciac
ione
s de
las
med
idas
.
• O
rgan
izó
reun
ione
s co
n la
s em
pres
as p
ara
acor
dar l
os p
lazo
s y
las
met
as a
trat
ar c
on
el M
inis
terio
de
Salu
d.
• U
na fa
lta d
e es
tand
ariz
ació
n de
la
bora
torio
s pa
ra re
aliz
ar la
s pr
ueba
s de
m
onito
reo
y ev
alua
ción
de
las
med
idas
.
• N
o se
pue
den
hace
r cum
plir
los
acue
rdos
vo
lunt
ario
s so
bre
la d
ism
inuc
ión
del
cont
enid
o de
sod
io.
Am
enza
s
• La
s em
pres
as p
roba
blem
ente
sol
icita
rán
exte
nsio
nes
para
alc
anza
r las
met
as (e
n pa
rtic
ular
con
resp
ecto
a la
redu
cció
n de
l so
dio)
.
• M
onito
reo
y ev
alua
ción
:
• U
na c
apac
idad
y d
ispo
nibi
lidad
lim
itada
de
los
labo
rato
rios.
• In
form
ació
n de
refe
renc
ia li
mita
da.
• La
s em
pres
as tr
ansn
acio
nale
s qu
e fij
an
sus
polít
icas
al n
ivel
mun
dial
pue
den
obst
acul
izar
los
acue
rdos
aco
rdad
os.
• Fa
lta d
e co
ntin
uida
d po
tenc
ial d
ebid
a a
los
cam
bios
de
gest
ión
con
el tr
ansc
urso
del
tie
mpo
.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 155Cu
adro
5.1
. Gob
ern
anza
de
acti
vid
ades
mul
tise
ctor
iale
s p
ara
pro
mov
er u
n ré
gim
en a
limen
tari
o sa
lud
able
: Ref
orm
a d
el C
ódig
o A
limen
tari
o d
e A
rgen
tin
a p
ara
reg
lam
enta
r las
gra
sas
tran
s en
los
alim
ento
s p
roce
sad
os y
los
acue
rdos
con
la in
dus
tria
alim
enta
ria
par
a re
duc
ir e
l sod
io.
Inte
resa
dos d
irect
os c
lave
y su
s pos
icio
nes
Estr
ateg
ias
Inte
racc
ión
entr
e lo
s int
eres
ados
di
rect
os
Ense
ñanz
as e
xtra
ídas
• El
sod
io e
s un
a m
aner
a de
baj
o co
sto
de d
ar s
abor
a
muc
hos
alim
ento
s pr
oces
ados
.
• Ta
mbi
én p
rese
rva
los
alim
ento
s y
su s
ustit
ució
n es
difí
cil,
cono
cim
ient
os té
cnic
os re
lativ
amen
te
infe
riore
s qu
e en
el c
aso
de la
s gr
asas
tran
s pa
ra
enco
ntra
r opc
ione
s.
• Pi
dió
que
una
cam
paña
edu
cativ
a am
plia
sob
re
el d
año
a la
sal
ud d
el a
lto c
onsu
mo
de s
odio
y la
s gr
asas
tran
s en
los
alim
ento
s se
ela
bora
ra c
on e
l M
inis
terio
de
Educ
ació
n.
• Re
quiri
ó m
ayor
es e
sfue
rzos
par
a co
ntac
tar a
las
pequ
eñas
y m
edia
nas
empr
esas
y p
ara
difu
ndir
la
info
rmac
ión.
• Co
n re
spec
to a
las
gras
as tr
ans,
la in
dust
ria y
a es
taba
trab
ajan
do p
ara
reem
plaz
arlo
s,da
da
la fa
ctib
ilida
d té
cnic
a y
la d
ispo
nibi
lidad
de
expe
rienc
ia e
xtra
njer
a e
inve
stig
ació
n y
desa
rrol
lo.
Sin
emba
rgo,
la in
dust
ria e
xpre
só s
u in
quie
tud
resp
ecto
al c
osto
ele
vado
de
la s
ustit
ució
n de
las
gras
as tr
ans.
FAIP
A (F
eder
ació
n A
rgen
tina
de la
Indu
stria
del
Pan
y
Afin
es):
Repr
esen
taro
n a
las
pana
dería
s en
el
proc
eso
de re
ducc
ión
de s
odio
de
los
pane
s ar
tesa
nale
s.
• U
n co
mpr
omis
o co
n la
sal
ud y
los
buen
os h
ábito
s al
imen
tario
s.
• Re
copi
ló y
ent
regó
info
rmac
ión
sobr
e el
co
nten
ido
de s
odio
en
los
alim
ento
s.
FAIP
A
• A
poyó
al M
inis
terio
de
Salu
d de
la N
ació
n en
la d
ifusi
ón d
e in
form
ació
n ac
erca
de
la
inic
iativ
a.
• D
istr
ibuy
ó y
prep
aró
mat
eria
les
para
of
rece
r mat
eria
les
didá
ctic
os a
los
pana
dero
s.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
156 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
Cuad
ro 5
.1. G
ober
nan
za d
e ac
tivi
dad
es m
ulti
sect
oria
les
par
a p
rom
over
un
rég
imen
alim
enta
rio
salu
dab
le: R
efor
ma
del
Cód
igo
Alim
enta
rio
de
Arg
enti
na
par
a re
gla
men
tar l
as g
rasa
s tr
ans
en lo
s al
imen
tos
pro
cesa
dos
y lo
s ac
uerd
os c
on la
ind
ustr
ia a
limen
tari
a p
ara
red
ucir
el s
odio
.
Inte
resa
dos d
irect
os c
lave
y su
s pos
icio
nes
Estr
ateg
ias
Inte
racc
ión
entr
e lo
s int
eres
ados
di
rect
os
Ense
ñanz
as e
xtra
ídas
• Im
agen
pos
itiva
ent
re lo
s co
nsum
idor
es, s
in
requ
erir
gran
des
inve
rsio
nes
o m
odifi
caci
ones
de
los
proc
esos
de
prod
ucci
ón.
• La
resi
sten
cia
de lo
s pa
nade
ros
de s
umin
istr
ar
info
rmac
ión
sobr
e su
s pr
oduc
tos.
• M
ayor
difu
sión
de
los
esfu
erzo
s de
las
pana
dería
s.
• M
ayor
es re
curs
os p
ara
agre
gar m
ás p
anad
ería
s a
la in
icia
tiva.
• La
con
tinui
dad
de la
s po
lític
as.
ASA
GA
(Aso
ciac
ión
Arg
entin
a de
Gra
sas
y A
ceite
s):
• N
egoc
iar l
as m
etas
y lo
s pl
azos
, evi
tand
o la
im
plem
enta
ción
súb
ita d
e m
edid
as.
• Se
guir
la te
nden
cia
inte
rnac
iona
l par
a tr
abaj
ar e
n es
tos
fact
ores
de
riesg
o.
• C
reci
ente
dem
anda
de
los
cons
umid
ores
de
alim
ento
s sa
luda
bles
.
• El
cos
to d
e la
s op
cion
es d
e su
stitu
ción
de
gras
as
tran
s.
• La
s em
pres
as g
rand
es s
e qu
ejar
on d
e qu
e se
en
fren
taría
n co
n co
mpe
tenc
ia d
esle
al d
e la
s pe
queñ
as y
med
iana
s em
pres
as p
orqu
e la
s pe
queñ
as e
mpr
esas
tení
an b
aja
capa
cida
d de
inve
rsió
n y
men
or p
roba
bilid
ad d
e se
r in
spec
cion
adas
.
• D
efin
ir cr
iterio
s un
iform
es p
ara
mon
itore
ar e
l cu
mpl
imie
nto
de la
s m
etas
aco
rdad
as.
• O
rgan
izó
sem
inar
ios
para
cap
acita
r a lo
s pa
nade
ros.
ASA
GA
:
• Co
ntrib
uyó
cono
cim
ient
os té
cnic
os p
ara
el
reem
plaz
o de
las
gras
as tr
ans.
• Re
pres
entó
al s
ecto
r em
pres
aria
l en
las
nego
ciac
ione
s de
las
med
idas
.
• O
rgan
izó
reun
ione
s co
n la
s em
pres
as p
ara
acor
dar l
os p
lazo
s y
las
met
as a
trat
ar c
on
el M
inis
terio
de
Salu
d.
• D
iseñ
ó un
man
ual p
ara
mod
erni
zar l
os
proc
esos
de
prod
ucci
ón d
e la
s pe
queñ
as
y m
edia
nas
empr
esas
par
a el
imin
ar la
s gr
asas
tran
s.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 157
Bogotá, Colombia: una ciudad con un entorno edificado que promueve la actividad física
Olga L. Sarmiento, Adriana Díaz del Castillo y Ethel Segura Durán
Gracias a los esfuerzos de las dependencias de gobiernos locales, los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil, con el transcurso de los años la ciudad de Bogotá, Colombia, ha desarrollado un entorno que promueve la actividad física. La infraestructura y los programas como la Ciclovía, CicloRutas, el sistema de tránsito rápido TransMilenio y los gimnasios al aire libre hacen a la ciudad un ejemplo en la región. Esta sección describe el proceso por el cual estas interven-ciones se elaboraron y se implementaron.
La Ciclovía recreativa
El programa de la Ciclovía implica el cierre temporal de calles al tránsito de vehículos automotores para ofrecer espacios seguros y libres para la recreación y la actividad física (OPS, 2009; Sarmiento y otros 2010a). Al momento de escribir este informe, la Ciclovía opera todos los domingos y días feriados desde las 7 a.m. hasta las 2 p.m. y entre 600.000 y 1,4 millones de personas (8 al 19 por ciento de la población de la ciudad) la usan. Desde 1999, el programa ha organizado un evento anual desde las 6 p.m. hasta la medianoche. En 2011, el programa costó US$1,7 millones en materiales, personal, operaciones y mantenimiento, que estaba cubierto principalmente por el presupuesto de la ciudad (Díaz del Castillo y otros, 2011). Un estudio de costo-beneficio de 2010 reveló que por cada US$1 invertido en la Ciclovía, se podía ahorrar entre US$3 y US$4 a través de benefi-cios sanitarios relacionados con ser físicamente activo (Montes y otros, 2012). De programas similares en todo el mundo, el de Bogotá es el más antiguo y el que tiene mayor cantidad de usuarios, la mayoría de los cuales son hombres; el 60 por ciento de los usuarios tienen entre 19 y 45 años de edad, y el 90 por ciento per-tenece a grupos socioeconómicos bajos y medios (Universidad Nacional 2005).
Desde 1996, se han ofrecido actividades adicionales durante el horario opera-tivo de la Ciclovía: estaciones de servicio; sitios que promueven actividad física y la salud, conocidos como puntos RAFI; y ubicaciones de Recreovía (cuadro 5.2).
Resultados de la política
El programa de Ciclovía es conocido ampliamente por sus potenciales beneficios para la salud, incluido la promoción de la actividad física, el mejoramiento del capital social de una comunidad y el fomento de su reactivación económica, promoviendo calidad de vida y reduciendo la contaminación ambiental al dismi-nuir el número de vehículos automotores y el nivel de ruido (Hoehner y otros 2008; Sarmiento y Behrentz 2008; Sarmiento y otros 2010b).
Con base en el tamaño de la población de Bogotá y la cantidad de usuarios y los minutos promedio de participación de la Ciclovía, se calcula que el programa podría proporcionar el 13,64 por ciento de los minutos semanales recomendados
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
158 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
de actividad física al nivel de población (Sarmiento y otros, 2010a). De los usua-rios de la Ciclovía, el 40,5 por ciento dice haber participado durante al menos tres horas (Universidad Nacional, 2005) y sus actividades notificadas incluyen ciclismo (46,2 por ciento), caminar (47,9 por ciento) y otros (5,9 por ciento) (Montes y otros 2012).
Además, se calculó que el 20 por ciento de adultos que dijeron haber partici-pado en la Ciclovía realizaron al menos 30 minutos de actividad física durante el tiempo libre al menos cinco días a la semana, por lo tanto satisfaciendo las recomendaciones de actividad física (Sarmiento y otros, 2010a). Las mujeres que dijeron haber participado regularmente en la Ciclovía también tenían mayor probabilidad de realizar actividad física durante su tiempo libre (Gómez y otros, 2004). La cantidad promedio de minutos de actividad física durante el tiempo libre y de usar la bicicleta como medio de transporte entre los usuarios de la Ciclovía es mayor que el de la población general adulta de Bogotá.
Proceso de formulación de políticas
La Ciclovía comenzó como un experimento en 1974 cuando un grupo de estu-diantes expropió algunas de las calles principales de la ciudad para montar sus bicicletas y llamar la atención a la falta de sitios públicos recreativos de la ciudad. También participaron otros activistas que habían estado organizando paseos en bicicleta anuales (comenzando en Bogotá) para promover el uso de bicicletas para la recreación y el bienestar. El Departamento de Tránsito y Transporte de la ciudad apoyó informalmente el evento facilitando el cierre de las calles. La acti-vidad continuó por un par de años, aunque no en forma sistemática (Díaz del Castillo y otros 2011; Gómescásseres 2003; Alcaldía Mayor de Bogotá e Instituto Distrital de Cultura y Turismo 2007).
En 1976, el Departamento de Tránsito y Transporte condujo un estudio que recomendaba crear una Ciclovía temporal. Los resultados del estudio conduje-ron a la promulgación del Decreto 577, que definió formalmente la Ciclovía y estableció cuatro circuitos en calles principales ubicadas en vecindarios de bajos y altos ingresos. En esta etapa, el programa no tenía una organización definida ni una entidad responsable de su operación y promoción. Según algunos
Cuadro 5.2. Actividades ofrecidas por la Ciclovía de Bogotá
Actividad o programa Descripción
Recreovía
(sitios de actividad física)
Escenarios ubicados a lo largo de la vía o en espacios públicos en donde se ofrecen clases de actividad física de una hora dirigidas por instructores. Actualmente hay 19 áreas de Recreovía que operan durante los fines de semana: 17 los martes, jueves y/o miércoles, y 11 dos veces a la semana durante la noche.
Estaciones de servicio Los proveedores a lo largo de la vía ofrecen alimentos y bebidas saludables y hay estaciones de reparación de bicicletas. La Secretaría de Integración Social selecciona a los proveedores.
Actividades infantiles Actividades recreativas y deportes.
Puntos RAFI Estos sitios promueven la actividad física y la nutrición saludable; proporcionan mediciones de peso y de talla para calcular el IMC. El Instituto Distrital de Recreación y Deportes está a cargo de los puntos RAFI.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 159
entrevistados, el programa tampoco era una prioridad para gobierno, que en ese momento estaba centrado en construir infraestructura para vehículos automoto-res, tales como puentes. Sin embargo, grupos de usuarios continuaron organi-zando eventos y buscando el apoyo oficial para lograr su condición formal. Por otro lado, el apoyo del público a los eventos demostró su deseo de espacios recreativos públicos.
En 1982, el nuevo alcalde de Bogotá, Augusto Ramírez Ocampo, formal-mente inauguró la Ciclovía semanal. El objetivo del alcalde era mejorar la equi-dad a través de la recreación (Bushnell 2007; Dávila y Gilbert, 2001; Mockus y otros 1997; Ramírez 1983, 2005). En dos años, la Ciclovía se había extendido a 84 km, ofreciendo un espacio seguro y libre para el ciclismo, atletismo, patinaje sobre ruedas y caminatas. El Departamento de Tránsito y Transporte de la ciudad y un comité multisectorial administró conjuntamente la Ciclovía. Sin embargo, en 1984 cambió la administración de la ciudad y también las prioridades. Para 1995, las vías se habían reducido a 51 km y funcionaba más que nada en las áreas de ingresos altos y participaban menos personas (Gómescásseres, 2003). Sin embargo, algunas personas siguieron usando las vías y asumieron la responsabili-dad de cerrarlas al tráfico, incluso aquellas que no habían sido aprobadas oficialmente.
En la década de los noventa, la Ciclovía tuvo un impulso importante, el cual coincidió con la construcción de las infraestructuras descritas más adelante. Todos estos cambios en la ciudad fueron provocados indirectamente por varios factores. Primero, la Constitución de Colombia de 1991 consolidó un proceso de descentralización que había estado en marcha durante varios años, otorgando mayor autonomía a Bogotá. Además, la constitución declaraba que la recreación, los deportes y el tiempo libre eran derechos de todos los ciudadanos, y que el estado sería responsable de promover y supervisar tales actividades. También, un estatuto estableció una nueva organización administrativa para Bogotá, creando oportunidades para la participación ciudadana, y aumentando la autonomía del alcalde. También aumentó el presupuesto de la ciudad, que, unido a los otros cambios, les dio a las autoridades los fondos y la autonomía de gestión que per-mitió implementar cambios urbanos, incluyendo el fortalecimiento de la Ciclovía y la creación de otros programas e infraestructuras (Díaz del Castillo y otros 2011). Hasta que estos cambios entraron en vigor, las condiciones políticas y administrativas de la ciudad eran menos democráticas: los alcaldes no eran elegidos a través del voto popular hasta 1988, los mandatos eran irregulares y cortos, y los políticos gozaban de poca credibilidad. Por otro lado, el presupuesto de la ciudad no abarcaba las necesidades asociadas con el crecimiento rápido que experimentó la ciudad desde los años cincuenta (Instituto de Estudios Urbanos, 2011; Varela, 1998).
Segundo, los instrumentos de ordenamiento territorial también cambiaron, y estos cambios intentaron definir los lineamientos para la planificación urbana a corto, mediano y largo plazo. Los dos instrumentos principales fueron: (a) los esquemas de gestión de ordenamiento territorial con base en la 9a. Ley/1989 de
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
160 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
la reforma urbana, la 2nda. ley/1991 y la ley 388/1997, que establecen como un requisito obligatorio la adopción de un plan territorial para todos los municipios, eficaz en el largo plazo (9 años, posteriormente cambiado a 12 años); y (b) la elaboración de planes de desarrollo por cada administración, definiendo un pre-supuesto vinculado a metas específicas.
Tercero, la transformación de la Ciclovía y la construcción de las infraestruc-turas descritas más adelante también se vincularon a los cambios en la adminis-tración de la ciudad. De 1995 a 2003, las administraciones elegidas de la ciudad del Alcalde Antanas Mockus (1995–97 y 2001–03) y del Alcalde Enrique Peñalosa (1998-2000) compartieron una visión de la ciudad y su ciudadanía que asignó prioridad a los cambios urbanos y a una cultura de participación ciuda-dana. El programa de la Ciclovía fue un escenario donde estas ideas se afianzaron (Alcaldía Mayor de Bogotá e Instituto Distrital de Cultura y Turismo, 2007; Montezuma, 2003; Pizano, 2003). La primera administración de Mockus no ejecutó su presupuesto total, dejándole a la administración de Peñalosa más recursos para llevar a cabo sus planes. Además, Peñalosa fue elegido junto con un ayuntamiento que apoyaba sus planes, de manera que su plan de desarrollo conocido como “Por la Bogotá que queremos” (1998–2000) fue incluido en un acuerdo del ayuntamiento en 1998. Las prioridades compartidas de estas tres administraciones le permitieron a la ciudad poner en marcha diversos programas, incluidos la renovación de espacios públicos y la introducción de nuevos sistemas de transporte público.
Durante estas tres administraciones, se introdujeron varios cambios a la ges-tión de la Ciclovía, los cuales consolidaron y ampliaron el programa. La adminis-tración del programa fue transferida del sector de transporte al sector de recreación y deportes, bajo el Instituto Distrital de Recreación y Deportes (IDRD). Este cambio institucional intensificó el programa, según la Ciclovía fue evolucionando para convertirse en un espacio para la recreación, los deportes y el uso adecuado del tiempo libre, la actividad física y un mejor bienestar.
Otros cambios incluyeron la asignación de personal nuevo para administrar las vías y la definición de la estructura orgánica del programa; la creación de convenios informales con la policía y la Secretaría de Educación para aglutinar los esfuerzos de la policía y de los estudiantes para apoyar la operación de la Ciclovía (Ley 191/1995 y Resolución 4210/1996 estipulaban que el 10 por ciento de los que hacían el servicio militar con la policía debían hacerlo en la Ciclovía, así como los estudiantes de escuela secundaria que hacían el servicio social obligatorio); aumentar el área de 81 km en 1996 a 121 km en 2000, reco-nectando el circuito de Norte a Sur para cubrir el 70% de las comunidades e instalar señales permanentes; el lanzamiento de nuevas actividades (por ejemplo, la Recreovía; véase el cuadro 5.2); la promoción de una imagen del programa que ayudó a consolidarlo y a conseguir la aceptación pública; la extensión de los eventos por dos horas; y el aseguramiento del financiamiento privado. Para 1997, la Ciclovía atravesaba el 70 por ciento de las localidades de Bogotá y en 2000 las vías cubrían 121 Km interconectados (recientemente se cerraron
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 161
temporalmente 24 Km debido a la construcción del sistema de tránsito rápido de autobuses TransMilenio de la ciudad) (Gómescásseres, 2003).
Pero la Ciclovía también enfrentó oposición. En los años noventa, los negocios a lo largo de las vías programadas para la expansión se opusieron a estos cambios. Su organismo representativo, la Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO) reclamó que la Ciclovía amenazaba sus medios de vida al restringir la circulación de vehículos automotores. La administración de la ciudad pudo contrarrestar el reclamo mostrando pruebas (con base en estudios de mercado apoyados por la cámara de comercio) de que los negocios no sufrirían. Dada la popularidad del programa, la ciudad siguió adelante con sus planes y alentó al sector privado a que abriera negocios a lo largo de los caminos—como tiendas de reparación de bicicletas y kioscos de alimentos—que los ciclistas y peatones recibirían con beneplácito. Para alentar a los dueños de negocios, se realizaron talleres con los afectados potenciales y se establecieron estacionamientos alter-nativos. El alcalde también alegó que la ampliación de la Ciclovía significaba poner el interés general del público antes de los intereses privados.
Los dueños de vehículos privados, que reclamaban que los cierres de calles interrumpían el flujo de tránsito, también se opusieron ocasionalmente a la Ciclovía. En 2007–08, un representante del congreso presentó una enmienda a una ley de transporte que incluía el cambio del horario de operación del pro-grama existente de las 7 a.m. a las 2 p.m. a un horario de las 5 a.m. a mediodía. Los usuarios respondieron manifestándose en apoyo al calendario original a tra-vés de las redes sociales, Internet, medios y peticiones (Comité Cívico Pro Defensa de la Ciclovía 2008; Peñalosa 2008; Revista Cambio 2008). Si bien el proyecto fue bloqueado por otras razones, la reacción del público mostró el poder de organización de los usuarios.
Aunque la intención no era oponerse a la Ciclovía, la construcción del sistema de tránsito rápido de autobuses TransMilenio de la ciudad también redujo algu-nos circuitos y conexiones de la Ciclovía. Sin embargo, al momento de escribirse este documento, el circuito ha vuelto a conectarse y la Ciclovía cubre 121 kms de largo.
A partir de 2007, el programa no ha experimentado grandes cambios, aunque ha tenido algunos cambios. En 2007, dos concejales de la ciudad presentaron un proyecto al ayuntamiento y dos representantes del congreso presentaron legisla-ción en el Congreso que declaraba a la Ciclovía como un patrimonio nacional y cultural. Estas iniciativas procuraron promover y proteger el programa, y garan-tizar los recursos para mantener su calidad y cobertura. Ese mismo año, la Ciclovía fue incluida en las recomendaciones del Plan Nacional de Salud Pública (Decreto 3039) y en 2009, en la Ley sobre Obesidad (1355) como una estrategia para prevenir los factores de riesgo de las ENT.
Interesados directos principales durante la fase inicial
En contraposición a otras políticas multisectoriales examinadas en este docu-mento, en la Ciclovía, las CicloRutas, el TransMilenio y los gimnasios al aire libre de Bogotá, el sector de la salud no lideró su desarrollo ni administró sus
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
162 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
operaciones. La Ciclovía y la infraestructura examinada aquí fueron el resultado de los esfuerzos conjuntos de los alcaldes, diferentes dependencias gubernamen-tales locales y la sociedad civil. El cuadro 5.3 muestra a los interesados directos clave que participaron en estos procesos de formulación de políticas y describe sus posiciones, las estrategias que usaron, sus interacciones y las enseñanzas extraídas.
Con respecto a la Ciclovía en particular, los estudiantes y los activistas ciclistas fueron clave al comienzo, como lo fueron los residentes de la ciudad, que apo-yaron al programa haciendo uso de la Ciclovía. El ayuntamiento, en particular los alcaldes Mockus y Peñalosa, así como varias dependencias gubernamentales locales fueron fundamentales para la implementación de la Ciclovía y continúan jugando un papel clave en su mantenimiento. En diferentes momentos durante su desarrollo, la Ciclovía ha sido opuesta por los comerciantes y los dueños de vehículos.
Este programa es un ejemplo notable de un esfuerzo multisectorial. Actualmente está siendo administrado por el IDRD, con la ayuda de la policía y el Ministerio de Educación, que prestan apoyo logístico y recursos humanos; el instituto de planificación urbana; el sector de transporte; el sector ambiental; el sector de la salud, que proporciona asistencia de urgencia a través de la secretaría de salud local; las empresas mercadotécnicas y de servicio; la comunidad acadé-mica y los grupos de investigación que promueven el programa y realizan las evaluaciones; el público, que ha movilizado el apoyo según haya sido necesario a través de los años y que sigue usando el programa; y los concejales de la ciudad y los representantes del congreso que han procurado consolidarlo y protegerlo (Meisel y otros, en prensa).
Enseñanzas extraídas
Los factores que reforzaron el programa para la promoción de la actividad física incluyen un abordaje multisectorial con el liderazgo claro (IDRD) para promover la iniciativa, la voluntad política, la participación del público y el uso del merca-deo social. Los factores que obstaculizaron el programa incluyen el cambio de prioridades del gobierno que no promovieron la continuidad del programa; la oposición de los dueños de vehículos privados; las prioridades de transporte que favorecían a los vehículos por encima de las bicicletas o los peatones; y la oposi-ción de los comerciantes que pensaban que el programa dañaría a sus intereses.
CicloRutas
Las CicloRutas de Bogotá constan de carriles permanentes dedicados al tránsito de bicicletas separados de las vialidades de vehículos automotores.6 Según datos del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), en 2010 había 344 Km de CicloRutas, la red más extensa en América Latina.7 Las vías fueron diseñadas originalmente para la recreación y posteriormente se convirtieron en una estrategia alternativa de transporte. Su ubicación también podría permitir el intercambio entre una
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 163
modalidad de transporte y otro, como entre bicicletas y autobuses del sistema de tránsito rápido TransMilenio. Lamentablemente, hay 90 interrupciones a lo largo del circuito que dificulta las conexiones con otras vías y con el transporte masivo y pone en peligro la seguridad de los usuarios. La red también tiene 1.640 ciclo-parqueaderos en toda la ciudad que son gratuitos y están monitoreados (en pun-tos de conexión y en estaciones de autobuses de tránsito rápido). Sin embargo, solo el 40 por ciento de los usuarios de las CicloRutas dicen haber visto los cicloparqueaderos y, de éstos, solo el 19 por ciento las han usado (Segura 2011). La mayoría de los usuarios de las CicloRutas son hombres que residen en vecin-darios de ingresos bajos y medianos. En 2009, el costo calculado de la construc-ción y el mantenimiento de las CicloRutas de Bogotá fue de US$3 millones, con una inversión total de US$50 millones.8
Resultados de la política
En los estudios realizados en países de ingresos altos, los carriles dedicados a las bicicletas han estado asociados con la promoción de la actividad física (Pucher y otros 2010). En Bogotá, los estudios de usuarios de las CicloRutas muestran que el 70 por ciento usan la bicicleta más de cinco días a la semana, el 73 por ciento lo hacen porque las bicicletas ofrecen un medio rápido de transporte, el 13 por ciento lo hacen por motivos de salud y el 14 por ciento citan otras razones. Casi un cuarto informa que la infraestructura de las CicloRutas es un incentivo para usar las bicicletas como un medio de transporte (Segura 2011). El número pro-medio de minutos utilizados haciendo alguna actividad física durante el tiempo libre y en hacer ciclismo como transporte por usuarios de las CicloRutas es mayor que el de la población adulta de Bogotá.
Un estudio de costo-beneficio de 2010 reveló que por cada US$ 1 invertido en las CicloRutas, se podrían ahorrar US$ 2,8 en beneficios sanitarios relaciona-dos con ser físicamente activos (Ricaurte 2010). Este beneficio notificado está por debajo del informado para las Ciclovías debido a la diferencia en el número de usuarios entre los dos programas.
Proceso de formulación de la política
Las CicloRutas fueron incluidas en el plan de desarrollo de Bogotá, “Formar Ciudad”, durante la administración 1995–97 del alcalde Mockus, en el cual el espacio público era una de las prioridades. El plan incluía una “red vial de Ciclovía” permanente para brindar beneficios recreativos y ambientales que vin-cularían el sistema hídrico de la ciudad con las zonas verdes metropolitanas.9 En 1997, se construyó el primer corredor en el canal del rio Fucha.10 Sin embargo, las CicloRutas enfrentaron la oposición de algunos residentes. En concreto, las personas que vivían alrededor del río Fucha se quejaron de que la construcción afectaba negativamente al ambiente. La ciudad negoció con estos residentes, ofreciendo construir un parque lineal (que en último término fue construido), y las CicloRutas siguieron siendo una prioridad.
En 1996, la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA) realizó un estudio para el Plan Maestro de Transporte Urbano que recomendaba
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
164 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
diversificar las modalidades de transporte de la ciudad y proporcionar conexio-nes entre las modalidades de transporte (Nair y Kumar 2005; Colombia, Instituto de Desarrollo Urbano 2003). Si bien las recomendaciones no fueron adoptadas en ese momento, algunas fueron incluidas dentro del marco del plan maestro de las CicloRutas tres años después (Alcaldía Mayor de Bogotá, Instituto de Desarrollo Urbano 1999).
Al cambiar la administración de la ciudad, también cambió el énfasis en las CicloRutas, y el programa cambió de un enfoque ambiental y recreativo a uno que ponía el énfasis en los medios alternativos de transporte. El plan de desarro-llo del alcalde Peñalosa incluía 80 Km de CicloRutas a lo largo de la red vial general y de los principales parques de la ciudad con la intención de “reducir los tiempos de viaje, ofrecer un servicio cómodo y eficaz y respetar el ambiente circundante” (Concejo de Bogotá 1998). El IDU contrató con un grupo privado para crear un Plan Maestro de CicloRutas que promovería el uso de la bicicleta como medio de transporte; el plan delineaba los conceptos, las acciones y las políticas diseñadas para implementar y mantener una red de 300,9 Km. Si bien el foco de interés principal del Plan Maestro era el transporte, también mencio-naba el uso de bicicletas para fomentar la salud, la recreación y los deportes.11 Por lo tanto, el proyecto de las CicloRutas se desarrolló dentro del plan de apro-vechamiento de la tierra y de 1998 a 2001, la ciudad construyó 232 Km, a la vez que simultáneamente renovaba las rutas viales y la infraestructura para los auto-buses de tránsito rápido TransMilenio. Entre 2002 y 2004, se agregaron otros 67 Km. En 2003, el Banco Mundial proporcionó un préstamo para construir cone-xiones viales y optimizar la red. Las administraciones posteriores entre 2004 y 2010 construyeron otros 76 Km.12
La administración del alcalde Luis Eduardo Garzón (2004–07) incluyó a las CicloRutas en el Plan Maestro de Movilidad 2005-06 como una estrategia no motorizada, y en el Plan Maestro de Espacios Públicos como parte del subsis-tema de espacio público multisectorial. Si bien ambos planes mencionan los beneficios potenciales para la salud, éstos no eran las metas principales ni tam-poco estuvo involucrado el sector de la salud en el diseño, implementación, o promoción del programa (Alcaldía Mayor de Bogotá 2009).
Además, las redes no fueron una prioridad en las administraciones posteriores (como lo fueron con el Alcalde Peñalosa), y estos ayuntamientos posteriores solo cumplieron con las disposiciones del plan de aprovechamiento de la tierra de 2004 (Artículo 174, Clasificación de Secciones Viales, Decreto 430), que reque-ría que todas las construcciones viales incluyeran CicloRutas en la red vial prin-cipal y en la red arterial. En 2009, esta infraestructura fue incluida en la Ley 1355 sobre obesidad como un programa recomendado para prevenir las ENT. A pesar de esto, el Plan Maestro de CicloRutas todavía no se ha formalizado mediante un decreto administrativo.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 165
Interesados directos principales y sus posiciones
Los administradores de la ciudad, incluidos los alcaldes Mockus y Peñalosa, juga-ron claramente un rol de liderazgo en el lanzamiento y desarrollo de las CicloRutas, primero como una conexión entre el sistema hídrico y las áreas ver-des metropolitanas para la recreación y posteriormente como una modalidad alternativa de transporte. El IDU también fue un interesado directo clave en apoyar la generación de esta infraestructura, así como el IDRD y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB). Las recomendaciones para diver-sificar las modalidades de transporte de la ciudad contenidas en el estudio de la JICA de 1996, realizado para el Plan Maestro de Transporte Urbano, apoyaron la creación de las CicloRutas. Los residentes de la ciudad apoyaron el programa mediante el uso de la infraestructura. Por último, algunas organizaciones de nivel comunitario se opusieron a la construcción de las CicloRutas alrededor del rio Fucha, alegando que afectaban negativamente al medio ambiente.
La red es un esfuerzo multisectorial. El IDU la mantiene pero las empresas de servicios públicos también están involucradas, como la EAAB, la Empresa Telefónica de Bogotá (ETB) y la empresa de energía de Colombia (Codensa). El sector de transporte (a través de la Secretaría de Movilidad) también participó. En 2006, la policía nacional firmó un acuerdo para garantizar la seguridad y realizar actividades educativas con los usuarios. Los estudiantes universitarios y activistas organizaron grupos de ciclismo para alentar a los estudiantes universi-tarios y a los trabajadores a usar las CicloRutas, mejorar la seguridad y promover el uso de la bicicleta como una opción alternativa de transporte. También parti-ciparon en campañas de abogacía (Segura 2011; Universidad de los Andes 2011).
Enseñanzas extraídas
Esta infraestructura enfrentó varios retos a lo largo del camino, incluido el hecho de que el número de usuarios es bajo (aproximadamente 1 por ciento de la población, según datos de 2004 a 2008), dado el tamaño de la inversión (Cámara de Comercio de Bogotá 2009). Según un estudio de 2011 (Segura 2011) y datos de la Cámara de Comercio de Bogotá, el bajo uso podría atribuirse, en parte, a la falta de una red de conexión con otras modalidades de transporte, la seguridad limitada, el alto nivel de crimen e insuficientes e inadecuados cicloparqueaderos. El hecho de que los automóviles se tengan en mayor estima que las bicicletas también puede ser una barrera para los nuevos usuarios. Además, la construcción de las CicloRutas no estuvo acompañada de campañas de promoción acerca del respeto que se debe otorgar a los ciclistas o de medidas para reducir los acciden-tes y los robos; por estas razones, la red no atrae a ciertos grupos (e.g., las mujeres, personas de ingresos altos, niños y adultos mayores) (Cámara de Comercio de Bogotá 2009). El hecho de que la gestión de la red no esté coordinada adecuada-mente—Bogotá no tiene una entidad única encargada de promover y facilitar el uso de la bicicleta como un medio de transporte—también es perjudicial. Por último, la ciudad no tiene una política clara sobre el uso de bicicletas que incluya
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
166 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
reglamentos porque el Plan Maestro de CicloRutas no fue incluido en un acto administrativo, por lo que solo sirve de marco de referencia.13
Varios factores apoyaron la creación y la extensión de las CicloRutas para promover la actividad física: la visión de la ciudad que recalcaba medios sosteni-bles de transporte; un plan de desarrollo que consideró estos medios prioridades y asignó recursos suficientes para hacerlas realidad; y cambios en la red vial que apoyaron la nueva infraestructura (por ejemplo, la construcción de corredores para los autobuses de tránsito rápido TransMilenio, que incluyó la construcción de aceras, separadores y CicloRutas (con la siembra de árboles y redes subterrá-neas). Los factores que obstaculizaron la iniciativa incluyeron interrupciones en la red que desalentaron su uso; una falta de liderazgo directamente responsable de la coordinación del diseño de la infraestructura, su implementación y moni-toreo; las prioridades de transporte perjudiciales que otorgaron mayor peso a los vehículos que a las bicicletas; la inseguridad vial y la criminalidad; la categoría baja otorgada a la bicicleta como una opción de transporte; y financiamiento inadecuado para su mantenimiento.
Sistema de autobuses de tránsito rápido TransMilenio
TransMilenio es un sistema de autobuses de tránsito rápido (BRT, por sus siglas en inglés) mediante el cual los autobuses usan carriles dedicados y operan de manera similar a los sistemas sobre rieles con estaciones exclusivas (Peñalosa 2002, 1-22).
Actualmente, el TransMilenio tiene 84 Km de vías principales y 895 Km de carriles, los cuales transportan a 463 millones de pasajeros al año (datos de 2010 y 2011), y esta cifra ha crecido en forma sostenida en un 5 por ciento anual-mente en los últimos años (TransMilenio 2011a).14 Un promedio de 192.936 pasajeros lo usan durante las horas pico, de los cuales el 82 por ciento están en los niveles de ingresos 2 y 3 y el 93 por ciento no poseen un vehículo (un perfil similar a aquellos que utilizan otras formas de transporte público). El costo de un boleto de autobús en 2013 era de US$ 0,93 (1.700 pesos colombianos), que cubre desplazamientos por toda la red; dos viajes diarios durante 20 días durante las horas pico equivalía al 12 por ciento del salario mínimo en 2013.
El TransMilenio opera a través de una asociación pública-privada que fun-ciona de la siguiente manera: el IDU proporciona la infraestructura (troncales, estaciones, patios, plataformas y talleres); siete compañías privadas seleccionadas mediante licitación pública (y que se pagan por Km cubierto) operan el sistema y dos compañías privadas obtienen concesiones para recolectar las tarifas; TransMilenio S.A. planifica, administra y controla el sistema y se financia con el 3 por ciento del costo de los boletos y la publicidad en las estaciones (Cain y otros 2006; TransMilenio 2011b).
Se calcula que la infraestructura de la Fase I costó US$ 240 millones (US$ 5,9 millones por Km2), financiado con el impuesto a la gasolina (46 por ciento), el presupuesto nacional (20 por ciento), un préstamo del Banco Mundial (6 por
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 167
ciento) y fondos locales (28 por ciento). Los costos de la Fase II se calcularon en US$545 millones (US$13,3 millones por Km2) y fueron financiados por el gobierno nacional (66por ciento) y el impuesto a la gasolina (34 por ciento). En el plan maestro del TransMilenio, el costo de la inversión total se calculó en US$ 3.3200 millones, incluyendo los vehículos y el cobro de las tarifas (Cain y otros 2006; Hidalgo y otros 2007; Leal y Bertini 2003).
Resultados de la política
Si bien el sistema del TransMilenio no fue planificado como un medio para pro-mover la actividad física, sus estaciones están separadas una de otra por cerca de 500 m haciendo que los usuarios caminen alrededor de 15 minutos por viaje. En otros modos de transporte público, los usuarios pueden pedirle al conductor del autobús que se detenga más cerca de sus destinos y por lo tanto caminar mucho menos. El TransMilenio por lo tanto aumenta la probabilidad de que los adultos en un vecindario con un par de estaciones del TransMilenio caminen más que los que viven en otros vecindarios (Cervero y otros 2009). En promedio, la cantidad de minutos que los usuarios del TransMilenio caminan, tanto como un medio de transporte y para actividades recreativas, es mayor que el de la población adulta en general de Bogotá.
El Proceso de formulación de la política
El proceso de construir el sistema BRT comenzó en 1995, cuando el plan de desarrollo “Formar Ciudad” incluía proyectos como el metro, el metrobus, y vías troncales. Durante 1998-2001 la administración de ese momento también pro-puso un sistema que integrara un metro con carriles dedicados para autobuses, y planteó la creación de una empresa, TransMilenio S.A., para operarlo. Sin embargo, en ese momento el plan para la construcción de un metro se aplazó indefinidamente porque los costos excedían los fondos del país y dicho sistema no satisfaría la demanda (Cain y otros 2006; Gilbert, 2008). A pesar de su renuencia inicial, las autoridades aprobaron un sistema BRT que condujo en último término al TransMilenio (basado en la experiencia de 20 años con carriles dedicados para autobuses en Curitiba, Brasil). La prioridad era mejorar el sistema de transporte (Gilbert 2008). TransMilenio S.A. fue creada en 1999 a través del Convenio 04 del Consejo de Bogotá. El plan, el diseño y la construcción del pro-yecto involucraron empresas locales y extranjeras; los estudios de factibilidad tomaron cerca de 18 meses (Leal y Bertini 2003).
Los operadores de transporte público, que ejercen enorme poder político y económico en la ciudad, se opusieron fuertemente al sistema nuevo. Para resol-ver el conflicto, las autoridades invitaron a los operadores a licitar en los contra-tos para operar el sistema. Al final, sin embargo, la mayoría de los contratos fueron adjudicados a las empresas grandes, lo cual fue criticado por los expertos y por los medios (Gilbert 2008; Hidalgo y otros 2007; Leal y Bertini 2003). Si bien el proceso cambió en cierta medida en fases posteriores del TransMilenio, aún se critica la concentración de la inversión en unas cuantas manos. El nuevo sistema de autobuses también implicó un cambio en la relación entre la ciudad
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
168 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
y los operadores de transporte (con base en contratos de concesiones) y en el modelo económico adoptado, enmarcado como un subsidio para la infraestruc-tura. Además, separó el cobro de pasajes de las operaciones del sistema (Sandoval 2010).
En abril de 2000, cuatro empresas formadas por operadores locales y asocia-das con inversionistas internacionales, obtuvieron la concesión para operar 470 autobuses nuevos. En diciembre, la Fase I del TransMilenio comenzó operaciones oficialmente. Ese mismo año, un documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) fijó los Lineamientos para el sistema de trans-porte masivo de Bogotá, evidenciando la voluntad política a nivel nacional. Para 2002, se completaron los cuatro troncales de la Fase I. Un año después, el sistema estaba transportando a cerca de 792.000 pasajeros diarios. Para diciembre de 2005, se habían completado los tres troncales de la fase II que funcionaban ple-namente.15, 16
Durante la construcción de la fase II en 2004 y nuevamente en 2007 y 2011 durante la campaña electoral para alcalde, el TransMilenio fue tema de crítica y debate público (El Tiempo, 2007; Revista Semanal 2007, 2010). Los residentes se quejaban de que la construcción causaba congestión y que el pavimento en los corredores del sistema se estaba deteriorando rápidamente, lo que significaba inversiones grandes para renovarlo y atrasaba los tiempos de viaje. También muchos se quejaban de que los autobuses iban abarrotados de gente, que la seguridad era inadecuada, y que los pasajes eran caros (Cain y otros, 2006; Gilbert, 2008; hidalgo y otros, 2007). Además, algunos vecinos aseveraron que sus propiedades habían sido perjudicadas durante la construcción del sistema. Las asociaciones de arquitectos y planificadores urbanos también criticaron las obras incompletas (por ejemplo, paredes de propiedades demolidas) por razones estéticas (El Tiempo 2011).
También en 2007, el diseño de uno de los corredores (Avenida Carrera 7) provocó un debate entre expertos, políticos, los medios y el público (El Tiempo 2007; Revista Semana 2007; Revista Semana 2010b).
Inicialmente el plan proponía una red de 388 Km, para satisfacer el 85 por ciento de la demanda de la ciudad, la cual se construiría en ocho etapas termi-nando en 2016, aunque ese calendario se ha cambiado varias veces. La construc-ción de la primera parte de la Fase III sufrió varios retrasos y sobrecostos, así como problemas de corrupción (El Tiempo 2011b; Revista Semana 2012; Revista Semana 2010ª). Actualmente, se necesitan recursos adicionales para financiar el resto de las etapas y el debate ha resurgido con respecto a los méritos relativos de un metro o sistema de tranvía y sus ventajas sobre el TransMilenio (Metro en Bogotá 2012).
Igual que las otras tres intervenciones examinadas, el sector de la salud no estuvo involucrado en la planificación, el diseño, la puesta en práctica o el man-tenimiento del sistema de TransMilenio. Más bien, la función del sector de la salud, como con la Ciclovía, ha estado limitada a responder a las emergencias en
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 169
el sistema según vayan ocurriendo. Los investigadores han explorado el potencial de TransMilenio para generar beneficios de salud pública (Cervero y otros 2009).
Interesados directos principales
El interesado directo principal detrás del desarrollo del TransMilenio fue la admi-nistración de la ciudad a través de los sectores de planificación urbana y de trans-porte, que querían mejorar el sistema de transporte público. A nivel nacional, el CONPES apoyó su desarrollo. Desde su inicio, el programa y su infraestructura han enfrentado la oposición de los operadores de transporte público.
Enseñanzas extraídas
Los factores que promovieron el TM como una infraestructura que promueve la actividad física incluyen la voluntad política de los gobiernos nacional y local, y la ubicación de estaciones a una distancia de cerca de 500 m entre sí, lo que permite una caminata de al menos 15 minutos. Los factores que dificultaron el programa incluyen la baja satisfacción de los usuarios; el costo de la tarifa, que es alta para los grupos de menores ingresos; y diversos problemas que salieron a la luz durante la implementación.
Gimnasios al aire libre
Los gimnasios gratuitos al aire libre están ubicados en parques urbanos y cuentan con equipo de bajo mantenimiento para que los residentes puedan realizar acti-vidades físicas en forma gratuita.17 Estos gimnasios han sido instalados en seis parques (tres metropolitanos, dos zonales y uno local) en cuatro vecindarios de Bogotá (datos del 2011); recientemente se instalaron unos cuantos equipos en algunos parques zonales en Engativá. Cada parque tiene equipo de ejercicio que permite a varias personas a hacer precalentamientos, tonificación muscular, esti-ramiento y ejercicios aeróbicos (la cantidad de equipo depende del tamaño y las condiciones del parque). El objetivo es que las personas usen cada unidad del equipo durante 10 minutos y, para los parques que tienen 11 unidades, que hagan todo el ciclo en 1 hora y 50 minutos.18 El costo del equipo en cada parque, la adaptación de la tierra y la instalación de 11 unidades de equipo fue de US$ 25.000–28.000; los costos varían según las condiciones de los parques.
Proceso de formulación de políticas
El primer gimnasio al aire libre fue instalado en 2009. Ese año, la unidad técnica del IDRD promovió la idea de renovar el equipo existente en los parques e ins-talar nuevas unidades para poder servir a los diversos grupos etarios y a las nece-sidades de actividad física de la comunidad. Simultáneamente, una empresa privada presentó una propuesta al IDRD para la instalación de gimnasios al aire libre en los parques. Ese mismo año, la empresa colocó cierto equipo en el Parque Tunal como muestra de lo que podría ofrecer. Cuando la empresa retiró las máquinas ocho meses después, la comunidad lanzó una campaña por correo, pidiendo que el equipo se reinstalara. Presionado por las exigencias de la
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
170 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
comunidad, el IDRD decidió adquirir el equipo (con base a sus propias especifi-caciones) e instalarlo usando recursos del sector privado en el marco del Convenio 78 de 2002.19 Este acuerdo creó una exención tributaria para las empresas que invierten en la gestión, mantenimiento o mejoramiento de los parques distritales a través de contratos firmados con el IDRD.
Durante los años siguientes, el IDRD trató de llegar al sector privado a través de dos modelos. El primero era una versión modificada del programa del IDRD “Adopte un Parque”, una iniciativa que buscaba asociaciones entre la comunidad, la empresa privada y el distrito para recuperar y mantener los parques de la ciudad mediante acuerdos interinstitucionales de uno a tres años;20 el cambio le brindó al sector privado la oportunidad de proporcionar equipo de ejercicio para los gimnasios al aire libre. En el segundo modelo, las empresas privadas donarían el equipo, pero no serían responsables de mantenerlos. El acuerdo 78 de 2002 de Bogotá adoptó esta segunda opción.
El IDRD también involucró a las comunidades en el proceso de instalar los gimnasios; el Instituto celebró talleres en diversos vecindarios para identificar las preferencias de los residentes y examinó estudios anteriores acerca de sus nece-sidades. También consiguió que las comunidades se apropiaran del equipo; por ejemplo, una asociación vecinal vigila al equipo para prevenir el vandalismo. Desde 2009, Colsanitas (una empresa de atención de salud prepaga), los Laboratorios Novartis, Colombia Atlético S.A. y el propio IDRD han donado equipo. Este equipo fue instalado en vecindarios de ingresos altos, medianos y bajos y en todos los parques de diversos tamaños en la zona metropolitana. Los primeros equipos eran importados, pero fueron instalados por empresas colom-bianas; posteriormente, las compañías colombianas empezaron a fabricar el equipo basado en los diseños del IDRD. En 2011, fue instalado nuevo equipo con la ayuda de dos cooperativas del sector de educación y la administración de la ciudad de Engativá.
Durante todo este tiempo, el proceso nunca enfrentó alguna oposición; más bien, el público ha sido entusiasta. Pero es difícil recaudar fondos para equipo nuevo y protegerlo contra el vandalismo. Con el fin de proteger al equipo, éste se instaló en parques más grandes, donde se podía garantizar la vigilancia y la comunidad ha promovido la protección del equipo. El único inconveniente es que el equipo debe ser instalado en superficies duras, reduciendo las áreas verdes. El IDRD está tratando de encontrar un diseño que use materiales más respetuo-sos del medio ambiente.
Interesados directos principales
El IDRD fue el interesado directo principal que promovió la instalación de equipo nuevo en espacios públicos y la renovación del equipo existente para responder a las necesidades de diferentes comunidades y grupos etarios. El sector privado financió algún equipo para promover una imagen de responsabilidad social de las empresas. La comunidad ha apoyado a los gimnasios al aire libre mediante su uso y solicitando su instalación. Actualmente, los siguientes sectores
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 171
participan en el uso y el mantenimiento de gimnasios al aire libre: el sector pri-vado (salud y educación), y los sectores de recreación, cultura y deporte.
Enseñanzas extraídas
Los factores que facilitaron el programa fueron los convenios mutuamente bene-ficiosas entre los sectores privado y público y la apropiación por parte de la ciu-dadanía. Los factores que obstaculizaron el programa fueron el financiamiento inadecuado para instalar el equipo nuevo y el vandalismo.
Enseñanzas extraídas de la Ciclovía, las CicloRutas, el TransMilenio y los gimnasios al aire libre
La implementación de la Ciclovía y las infraestructuras son todos ejemplos de trabajo multisectorial, aunque cada uno de ellos ocurre a través de diferentes niveles de acuerdos formales y cantidad de participantes. En los cuatro casos, el papel del sector de la salud ha sido secundario y limitado en cuanto a estos pro-grama y infraestructuras. Por lo tanto, el sector de la salud debe construir sobre la base de las experiencias o los programas de otros sectores, principalmente aque-llos relativos a la recreación, cultura, deportes, transporte y planificación urbana. Esto es especialmente importante en los contextos que buscan evitar la duplica-ción ineficiente de esfuerzos y para optimizar los recursos encaminados a promo-ver la actividad física. Dado los beneficios potenciales de la Ciclovía, las CicloRutas, el TransMilenio, y los gimnasios al aire libre al promover la actividad física y, a su vez, previniendo las ENT, el sector de la salud debe participar en su planificación y evaluación.
La Ciclovía y los programas paralelos (Recreovía), así como los gimnasios al aire libre demuestran que es posible optimizar los recursos si la infraestructura urbana existente se usa para promover la actividad física y si las alianzas públi-co-privadas se promueven dentro de los objetivos más amplios de la ciudad. Ya que los beneficios de estos programas involucran varios objetivos (incluyendo, sin carácter limitativo, la actividad física), es más fácil crear un ambiente colabo-rativo que incluya a otros sectores, como los sectores de recreación, integración social, transporte, cultura y turismo.
Los casos examinados aquí demuestran cómo las estrategias para mejorar el espacio público se pueden usar para promover la actividad física. Sin embargo, tales esfuerzos deben ir acompañados de actividades que aseguren la seguridad, la igualdad social y ofrezcan oportunidades para personas de diferentes grupos etarios, incluidas aquellas con discapacidades. También ilustran cómo tales esfuerzos se deben mantener a través de las distintas administraciones de la ciu-dad. Las ciudades, que evolucionan constantemente, deben incluirlos en sus planes a corto, mediano y largo plazo, lo que promovería un abordaje más inte-gral y eficaz.
Estos casos ilustran aún más la necesidad de fortalecer e integrar a las institu-ciones para alcanzar objetivos comunes y satisfacer las necesidades del público.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
172 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
En el caso de Bogotá, los esfuerzos multisectoriales estaban encaminados a tener un impacto en la población en general, haciendo posible que la ciudad se trans-formara significativamente en un tiempo relativamente corto.
Con respecto a la Ciclovía, las CicloRutas, y el TransMilenio, fue la visión, el compromiso y la voluntad política de los líderes de la ciudad, que fueron clave al comienzo del proceso y eso, en último término, condujo al éxito del programa y las infraestructuras. Los planes se ejecutaron porque eran una parte importante de los programas y las prioridades de estos líderes, respondieron a las necesidades de la ciudad (por ejemplo, de transporte, equidad y recreación) y concordaban con los modelos sostenidos a través de varias administraciones. Por ejemplo, con el transcurso del tiempo, el cambio de administración permitió fortalecer el pro-grama de la Ciclovía y garantizar su continuidad. Por su parte, el público ha apoyado a la Ciclovía y los gimnasios al aire libre usándolos con frecuencia. Este apoyo sostenido hace difícil que los funcionarios del gobierno tomen posturas que vayan en contra de la opinión pública.
Por último, la experiencia de Bogotá ilustra cómo la tarea de promover la actividad física debe incluir varias dimensiones—en otras palabras, debe incluir estrategias para promover la actividad física durante actividades recreativas y como medio de transporte (por ejemplo, montando en bicicleta y caminando).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 173Cu
adro
5.3
. Gob
ern
anza
de
acti
vid
ades
mul
tise
ctor
iale
s p
ara
pro
mov
er la
act
ivid
ad fí
sica
: la
Cic
loví
a, la
s C
iclo
Rut
as, e
l Tra
nsM
ilen
io y
los
gim
nas
ios
al a
ire
libre
en
Bog
otá,
Col
omb
ia.
Inte
resa
dos d
irect
os c
lave
y su
s pos
icio
nes
Estr
ateg
ias
Inte
racc
ión
entr
e lo
s int
eres
ados
di
rect
osEn
seña
nzas
ext
raíd
as d
e lo
s cua
tro
prog
ram
as
Cic
loví
a
Dur
ante
su
desa
rrol
lo:
• Lo
s es
tudi
ante
s bu
scab
an e
spac
ios
de la
ci
udad
par
a la
recr
eaci
ón y
el b
iene
star
.
• Lo
s ac
tivis
tas
y lo
s en
tusi
asta
s de
l cic
lism
o ta
mbi
én d
esea
ban
un e
spac
io d
e la
ciu
dad
prot
egid
o de
los
vehí
culo
s au
tom
otor
es p
ara
la re
crea
ción
y e
l bie
nest
ar.
• El
ayu
ntam
ient
o, e
n pa
rtic
ular
los
alca
ldes
M
ocku
s y
Peña
losa
, tuv
iero
n un
a vi
sión
nu
eva
del d
esar
rollo
e h
icie
ron
a la
Cic
loví
a y
otro
s pr
ogra
mas
diri
gido
s a
prom
over
la
recr
eaci
ón, e
l bie
nest
ar y
áre
as p
ara
uso
peat
onal
una
prio
ridad
.
• El
Dep
arta
men
to d
e Tr
ánsi
to y
Tra
nspo
rte
apoy
ó a
la C
iclo
vía
med
iant
e el
cie
rre
de
calle
s de
sde
el in
icio
.
• Lo
s re
side
ntes
de
la c
iuda
d hi
cier
on u
so d
el
prog
ram
a.
• Lo
s se
ctor
es d
e ed
ucac
ión
y de
seg
urid
ad
prop
orci
onar
on p
erso
nal a
la C
iclo
vía.
• A
lgun
os d
ueño
s de
veh
ícul
os p
rivad
os s
e op
usie
ron
a la
Cic
loví
a po
r la
inco
mod
idad
qu
e cr
eó a
l cer
rar c
alle
s pr
inci
pale
s du
rant
e el
dí
a.
• Lo
s es
tudi
ante
s ac
tivis
tas
y lo
s en
tusi
asta
s de
la
bici
clet
a pr
imer
o in
tent
aron
cre
ar u
na C
iclo
vía
en 1
974,
cua
ndo
los
estu
dian
tes
llena
ron
las
calle
s pr
inci
pale
s de
la c
iuda
d co
n su
s bi
cicl
etas
y
los
entu
sias
tas
de la
bic
icle
ta c
omen
zaro
n a
orga
niza
r pas
eos
anua
les
en b
icic
leta
pa
ra p
rom
over
el u
so d
e la
bic
icle
ta p
ara
la
recr
eaci
ón y
el b
iene
star
.
• Lo
s re
side
ntes
de
la c
iuda
d pa
rtic
ipar
on
entu
sias
tam
ente
en
la C
iclo
vía
y en
los
even
tos
que
lo p
rece
dier
on.
• El
ayu
ntam
ient
o in
icia
lmen
te p
rom
ulgó
un
decr
eto
junt
o co
n el
dep
arta
men
to d
e tr
ánsi
to,
y lo
s se
ctor
es d
e pl
anifi
caci
ón d
istr
ital y
de
obra
s pú
blic
as. P
oste
riorm
ente
, el a
lcal
de
Ram
írez
Oca
mpo
inau
guró
el p
rogr
ama
en lo
s añ
os o
chen
ta.
• El
may
or im
puls
o de
l pro
gram
a vi
no
post
erio
rmen
te d
uran
te la
s ad
min
istr
acio
nes
de lo
s al
cald
es M
ocku
s y
Peña
losa
. Dur
ante
su
s ad
min
istr
acio
nes
la g
eren
cia
de la
Cic
loví
a fu
e tr
ansf
erid
a de
l sec
tor d
e tr
ansp
orte
al
IDRD
. Est
e ca
mbi
o in
tens
ificó
el p
rogr
ama.
La
Cic
loví
a ob
tuvo
una
est
ruct
ura
oper
ativ
a y
orgá
nica
def
inid
a y
se o
frec
iero
n se
rvic
ios
nuev
os p
ara
satis
face
r las
nec
esid
ades
de
los
usua
rios.
Los
cam
bios
incl
uían
: la
asig
naci
ón d
e pe
rson
al n
uevo
par
a pa
ra a
dmin
istr
ar la
s ví
as
(cui
dado
res
de la
Cic
loví
a); e
l est
able
cim
ient
o de
con
veni
os in
form
ales
con
la p
olic
ía
• Lo
s ac
tivis
tas
orig
inal
men
te p
resi
onar
on
para
la c
reac
ión
de u
n ár
ea p
ara
la
activ
idad
recr
eativ
a y
el c
iclis
mo,
que
fue
apoy
ada
por e
l Dep
arta
men
to d
e Tr
ánsi
to
y Tr
ansp
orte
de
la c
iuda
d m
edia
nte
el c
ierr
e de
cal
les
a lo
s ve
hícu
los
auto
mot
ores
.
• Lo
s ac
tivis
tas
tam
bién
se
invo
lucr
an
cuan
do s
e pr
esen
ta a
lgun
a pr
opue
sta
para
redu
cir o
afe
ctar
neg
ativ
amen
te a
la
Cic
loví
a. T
al fu
e el
cas
o de
l pro
yect
o de
enm
iend
a de
la le
y de
tran
spor
te q
ue
habr
ía re
duci
do la
s ho
ras
del p
rogr
ama.
Lo
s ac
tivis
tas
se m
ovili
zaro
n a
trav
és d
e la
s re
des
soci
ales
, el I
nter
net y
los
med
ios,
y
som
etie
ron
petic
ione
s pa
ra m
anife
star
su
opo
sici
ón a
est
a pr
opue
sta.
• Lo
s se
ctor
es d
e se
gurid
ad y
edu
caci
ón
firm
aron
con
veni
os p
ara
vela
r por
mej
or
segu
ridad
en
la C
iclo
vía.
• La
adm
inis
trac
ión
de la
ciu
dad
cont
rarr
estó
la o
posi
ción
del
sec
tor
com
erci
al m
edia
nte
la p
rese
ntac
ión
de
dato
s pr
obat
orio
s de
la re
perc
usió
n de
l pr
ogra
ma
sobr
e lo
s ne
goci
os a
trav
és d
e es
tudi
os d
e m
erca
do ll
evad
os a
cab
o co
n el
apo
yo d
e la
Cám
ara
de C
omer
cio
de
Bogo
tá.
• La
con
stitu
ción
de
1991
de
Colo
mbi
a cr
eó
un c
onte
xto
favo
rabl
e pa
ra la
Cic
loví
a al
co
nsol
idar
el p
roce
so d
e de
scen
tral
izac
ión
conc
edie
ndo
may
or a
uton
omía
pol
ítica
y
adm
inis
trat
iva
a la
ciu
dad
y es
tabl
ecie
ndo
plaz
os fi
jos
para
los
alca
ldes
. La
cons
titu-
ción
tam
bién
dec
laró
que
la re
crea
ción
, los
de
port
es y
el t
iem
po li
bre
eran
der
echo
s de
ca
da c
iuda
dano
; que
la in
frae
stru
ctur
a se
ría
dem
ocrá
tica
y qu
e el
est
ado
sería
resp
onsa
-bl
e de
sup
ervi
sarla
.
• La
cre
ació
n de
un
com
ité m
ultis
ecto
rial d
e la
Cic
loví
a (c
ompu
esto
de
cicl
ista
s ac
tivis
tas,
la
pol
icía
, el D
epar
tam
ento
de
Trán
sito
y
Tran
spor
te, l
a Se
cret
aría
de
Educ
ació
n,
Cold
epor
tes
y la
Fed
erac
ión
Nac
iona
l de
Cic
lism
o) d
io u
n im
puls
o in
icia
l al d
esar
rollo
de
la m
edid
a.
• En
con
trap
osic
ión
a la
Cic
loví
a, la
s C
iclo
Ruta
s su
frie
ron
de u
na fa
lta d
e co
ordi
naci
ón in
sti-
tuci
onal
. No
hay
ning
una
entid
ad p
rinci
pal a
ca
rgo
de la
pro
moc
ión
y fa
cilit
ació
n de
l uso
de
bic
icle
tas
com
o un
med
io d
e tr
ansp
orte
. Ta
mpo
co e
xist
e un
a po
lític
a cl
ara
sobr
e el
us
o de
bic
icle
tas
que
incl
uye
regl
amen
tos,
po
rque
el P
lan
Mae
stro
de
las
Cic
loRu
tas
no h
a si
do in
clui
do e
n ni
ngún
dec
reto
(más
bi
en, s
olo
sirv
e co
mo
mar
co d
e re
fere
ncia
). Po
r otr
o la
do, l
os re
glam
ento
s ex
iste
ntes
as
igna
n pr
iorid
ad a
los
vehí
culo
s au
tom
oto-
res
sobr
e la
s bi
cicl
etas
.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
174 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
Cuad
ro 5
.3. G
ober
nan
za d
e ac
tivi
dad
es m
ulti
sect
oria
les
par
a p
rom
over
la a
ctiv
idad
físi
ca: l
a C
iclo
vía,
las
Cic
loR
utas
, el T
ran
sMile
nio
y lo
s g
imn
asio
s al
air
e lib
re e
n B
ogot
á, C
olom
bia
.
Inte
resa
dos d
irect
os c
lave
y su
s pos
icio
nes
Estr
ateg
ias
Inte
racc
ión
entr
e lo
s int
eres
ados
di
rect
osEn
seña
nzas
ext
raíd
as d
e lo
s cua
tro
prog
ram
as
• Lo
s ne
goci
os a
lrede
dor d
e la
Cic
loví
a,
repr
esen
tado
s po
r la
Fede
raci
ón N
acio
nal
de C
omer
cian
tes
(FEN
ALC
O),
tam
bién
se
opu
sier
on a
l pro
gram
a al
egan
do q
ue
caus
aba
una
redu
cció
n de
la a
ctiv
idad
ec
onóm
ica.
Dur
ante
su
impl
emen
taci
ón a
ctua
l:
• El
Dep
arta
men
to d
e Tr
ánsi
to y
Tra
nspo
rte
de
la c
iuda
d.
• O
rgan
ism
os d
e pl
anifi
caci
ón u
rban
a.
• El
Ayu
ntam
ient
o.
• El
Inst
ituto
Dis
trita
l de
Recr
eaci
ón y
Dep
orte
(ID
RD).
• El
sec
tor d
e la
seg
urid
ad.
• Lo
s se
ctor
es d
e co
mer
cial
izac
ión
y de
se
rvic
ios.
• La
com
unid
ad a
cadé
mic
a y
el s
ecto
r de
inve
stig
ació
n.
• El
sec
tor d
e la
sal
ud.
• El
sec
tor d
e la
edu
caci
ón.
• El
sec
tor a
mbi
enta
l.
y la
Sec
reta
ría d
e la
Edu
caci
ón p
ara
unir
los
esfu
erzo
s de
la p
olic
ía y
de
los
estu
dian
tes
para
cu
brir
las
nece
sida
des
del p
úblic
o; e
l aum
ento
de
la lo
ngitu
d de
la v
ía (d
e 81
Km
en
1996
a
121
Km e
n 20
00);
el la
nzam
ient
o de
nue
vas
activ
idad
es (c
omo
la R
ecre
ovía
); la
pro
moc
ión
de la
imag
en d
el p
rogr
ama
que
cont
ribuy
ó a
su c
onso
lidac
ión
y ac
epta
ción
púb
lica;
21 la
ex
tens
ión
de la
dur
ació
n de
los
even
tos
por d
os
hora
s; y
la o
bten
ción
de
finan
ciam
ient
o pr
ivad
o (u
na p
eque
ña p
ropo
rció
n).
• Pa
ra e
nfre
ntar
a la
opo
sici
ón, l
a ad
min
istr
ació
n ut
ilizó
tale
s es
trat
egia
s co
mo
la o
rgan
izac
ión
de ta
llere
s co
n aq
uello
s em
pres
ario
s po
tenc
ialm
ente
afe
ctad
os (c
omo
tiend
as
de re
para
ción
de
bici
clet
as y
pro
veed
ores
de
alim
ento
s) y
el e
stab
leci
mie
nto
de
esta
cion
amie
ntos
alte
rnat
ivos
.
• U
n co
ngre
sist
a pr
esen
tó u
n pr
oyec
to d
e en
mie
nda
a le
y de
tran
spor
te q
ue p
ropo
nía
un
cam
bio
al h
orar
io d
e la
Cic
loví
a (d
e 7
a.m
.–2
p.m
. a 5
a.m
.–m
edio
día)
arg
umen
tand
o qu
e pe
rtur
baba
el t
ráfic
o.
• Lo
s ne
goci
os c
erca
de
la C
iclo
vía
se o
pusi
eron
a
la m
edid
a, a
lega
ndo
que
afec
taba
a s
us
nego
cios
.
• Lo
s cu
atro
pro
gram
as s
on b
ueno
s ej
empl
os
del t
raba
jo m
ultis
ecto
rial c
on é
xito
, aun
que
difie
ren
en c
uant
o a
los
tipos
de
acue
rdos
y
cant
idad
de
part
icip
ante
s in
tere
sado
s.
En lo
s cu
atro
cas
os, e
l pap
el d
el s
ecto
r de
la s
alud
en
prom
over
la a
ctiv
idad
físi
ca h
a si
do s
ecun
daria
. Por
lo ta
nto,
el s
ecto
r de
la
salu
d tie
ne q
ue c
onst
ruir
sobr
e la
bas
e de
la
s ex
perie
ncia
s o
los
prog
ram
as d
e ot
ros
sect
ores
, prin
cipa
lmen
te a
quel
los
rela
tivos
a
la re
crea
ción
, cul
tura
, dep
orte
s, tr
ansp
orte
y
plan
ifica
ción
urb
ana.
• La
Cic
loví
a y
los
prog
ram
as p
aral
elos
(R
ecre
ovía
), ju
nto
con
los
gim
nasi
os a
l aire
lib
re, d
emue
stra
n qu
e es
pos
ible
opt
imiz
ar
los
recu
rsos
si l
a in
frae
stru
ctur
a ur
bana
ex
iste
nte
se u
sa p
ara
prom
over
la a
ctiv
idad
fís
ica
y si
las
alia
nzas
púb
lico-
priv
adas
se
prom
ueve
n de
ntro
de
los
obje
tivos
am
plio
s de
la c
iuda
d.
• Lo
s cu
atro
pro
gram
as in
dica
n có
mo
se
pued
en u
sar l
as e
stra
tegi
as p
ara
mej
orar
el
espa
cio
públ
ico
para
mej
orar
la a
ctiv
idad
fís
ica.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 175Cu
adro
5.3
. Gob
ern
anza
de
acti
vid
ades
mul
tise
ctor
iale
s p
ara
pro
mov
er la
act
ivid
ad fí
sica
: la
Cic
loví
a, la
s C
iclo
Rut
as, e
l Tra
nsM
ilen
io y
los
gim
nas
ios
al a
ire
libre
en
Bog
otá,
Col
omb
ia.
Inte
resa
dos d
irect
os c
lave
y su
s pos
icio
nes
Estr
ateg
ias
Inte
racc
ión
entr
e lo
s int
eres
ados
di
rect
osEn
seña
nzas
ext
raíd
as d
e lo
s cua
tro
prog
ram
as
Cic
loR
utas
• La
adm
inis
trac
ión
de la
ciu
dad
orig
inal
men
te
quer
ía c
onec
tar a
los
cana
les
de a
gua
con
las
zona
s ve
rdes
met
ropo
litan
as c
on fi
nes
recr
eativ
os; p
oste
riorm
ente
se
cent
ró e
n la
pr
ovis
ión
de m
odal
idad
es a
ltern
ativ
as d
e tr
ansp
orte
par
a la
ciu
dad.
• El
Inst
ituto
de
Des
arro
llo U
rban
o (ID
U)
• La
Age
ncia
de
Coop
erac
ión
Inte
rnac
iona
l del
Ja
pón
(JIC
A)
• El
Inst
ituto
Dis
trita
l de
Recr
eaci
ón y
Dep
orte
(ID
RD)
• La
em
pres
a de
agu
a y
alca
ntar
illad
o.
• A
lgun
as o
rgan
izac
ione
s de
niv
el c
omun
itario
se
opu
sier
on a
las
Cic
loRu
tas
cons
trui
das
alre
dedo
r de
los
cana
les,
arg
umen
tand
o qu
e da
ñaba
n el
ent
orno
alre
dedo
r del
Río
Fuc
ha.
Otr
os a
poya
ron
y pr
omov
iero
n el
cic
lism
o co
mo
un m
edio
alte
rnat
ivo
de tr
ansp
orte
.
• Va
rias
adm
inis
trac
ione
s de
la c
iuda
d in
cluí
an
a la
s C
iclo
Ruta
s en
sus
mod
elos
y p
lane
s de
la
ciud
ad.
• JI
CA
real
izó
un e
stud
io p
ara
el P
lan
Mae
stro
de
Tran
spor
te U
rban
o y
reco
men
dó d
iver
sific
ar la
s m
odal
idad
es d
e tr
ansp
orte
de
la c
iuda
d. E
sta
reco
men
daci
ón b
rindó
apo
yo la
cre
ació
n de
l Pl
an M
aest
ro d
e la
s C
iclo
Ruta
s.
• El
sec
tor d
e pl
anifi
caci
ón u
rban
a, a
trav
és d
el
IDU
, sup
ervi
só e
l tra
bajo
y c
omis
ionó
el e
stud
io
que
dio
luga
r al P
lan
Mae
stro
de
las
Cic
loRu
tas.
• La
em
pres
a de
agu
a y
alca
ntar
illad
o ap
oyó
la m
edid
a: la
s pr
imer
as C
iclo
Ruta
s se
co
nstr
uyer
on p
ara
inte
grar
los
cana
les
de
agua
con
el s
iste
ma
verd
e m
etro
polit
ano.
Pa
rtic
ipó
adem
ás e
n la
con
stru
cció
n de
alg
unos
se
gmen
tos.
• La
opo
sici
ón a
l niv
el d
e la
com
unid
ad a
la
cons
truc
ción
de
las
Cic
loRu
tas
alre
dedo
r de
los
cana
les
fue
desa
rtic
ulad
a po
r la
ofe
rta
de la
ciu
dad
de c
onst
ruir
un
parq
ue li
neal
alre
dedo
r del
río
Fuch
a.
• Lo
s ci
clis
tas
activ
ista
s pa
rtic
ipar
on e
n ca
mpa
ñas
de a
boga
cía.
• Es
tos
cuat
ro p
rogr
amas
tam
bién
ilus
tran
có
mo
tale
s es
fuer
zos
debe
n co
ntin
uars
e a
trav
és d
e la
s di
stin
tas
adm
inis
trac
ione
s de
la
ciu
dad.
Las
adm
inis
trac
ione
s ta
mbi
én
debe
n es
tar a
bier
tas
a ca
mbi
os n
uevo
s y
de
vang
uard
ia te
cnol
ógic
a. A
dem
ás, s
e de
be
plan
ifica
r el p
apel
de
los
dive
rsos
act
ores
y
el p
úblic
o pa
ra q
ue la
con
stru
cció
n, e
l uso
y
la p
erm
anen
cia
de la
infr
aest
ruct
ura
y el
eq
uipo
sea
n re
cibi
das
con
bene
plác
ito y
pr
omov
idas
por
todo
s lo
s in
tere
sado
s. L
os
prog
ram
as il
ustr
an a
ún m
ás la
nec
esid
ad
de fo
rtal
ecer
e in
tegr
ar la
s in
stitu
cion
es
exis
tent
es p
ara
alca
nzar
los
obje
tivos
co
mun
es y
sat
isfa
cer l
as n
eces
idad
es d
el
públ
ico.
• U
na v
olun
tad
polít
ica
fuer
te y
la
part
icip
ació
n de
l púb
lico
son
esen
cial
es.
Con
resp
ecto
a la
Cic
loví
a, la
s C
iclo
Ruta
s, y
el
Tra
nsM
ileni
o, fu
e la
vis
ión,
el c
ompr
omis
o y
la v
olun
tad
polít
ica
de lo
s líd
eres
de
la
ciud
ad q
ue fu
eron
cla
ve p
ara
com
enza
r el
pro
ceso
y q
ue e
n úl
timo
térm
ino
llevó
al
éxi
to d
e lo
s pr
ogra
mas
. Los
pla
nes
se e
jecu
taro
n po
rque
fuer
on u
na p
arte
im
port
ante
de
los
prog
ram
as y
las
prio
ridad
es d
e la
s ad
min
istr
acio
nes
de la
ci
udad
, res
pond
iero
n a
las
nece
sida
des
de la
ciu
dad
(por
eje
mpl
o, c
on re
spec
to
al tr
ansp
orte
, la
equi
dad
y la
recr
eaci
ón) y
co
ncor
daba
n co
n lo
s m
odel
os s
oste
nido
s a
trav
és d
e va
rias
adm
inis
trac
ione
s.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
176 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
Cuad
ro 5
.3. G
ober
nan
za d
e ac
tivi
dad
es m
ulti
sect
oria
les
par
a p
rom
over
la a
ctiv
idad
físi
ca: l
a C
iclo
vía,
las
Cic
loR
utas
, el T
ran
sMile
nio
y lo
s g
imn
asio
s al
air
e lib
re e
n B
ogot
á, C
olom
bia
.
Inte
resa
dos d
irect
os c
lave
y su
s pos
icio
nes
Estr
ateg
ias
Inte
racc
ión
entr
e lo
s int
eres
ados
di
rect
osEn
seña
nzas
ext
raíd
as d
e lo
s cua
tro
prog
ram
as
Tran
sMile
nio
(aut
obus
es d
e tr
ánsi
to rá
pid
o)
Inic
ialm
ente
:
• La
adm
inis
trac
ión
de la
ciu
dad
quer
ía
mej
orar
el s
iste
ma
de tr
ansp
orte
.
• Lo
s co
nduc
tore
s de
tran
spor
te p
úblic
o se
op
onía
n al
sis
tem
a.
• Se
ctor
es d
e Pl
anifi
caci
ón U
rban
a y
de
Tran
spor
te
• El
Con
sejo
de
Polít
ica
Econ
ómic
a y
Soci
al
(CO
NPE
S) p
rest
ó ap
oyo
al n
ivel
nac
iona
l.
• Fr
anqu
icia
s pr
ivad
as
• Lo
s du
eños
de
casa
s ce
rca
del s
itio
de
cons
truc
ción
del
Tra
nsM
ileni
o se
opo
nían
a la
pe
rtur
baci
ón.
Más
reci
ente
men
te:
• Lo
s re
side
ntes
se
quej
aron
de
la c
onge
stió
n ge
nera
da p
or la
con
stru
cció
n y
sus
retr
asos
, de
l det
erio
ro rá
pido
del
pav
imen
to e
n lo
s co
rred
ores
del
sis
tem
a (q
ue c
ondu
jo
a gr
ande
s in
vers
ione
s en
man
teni
mie
nto
y au
men
tos
en ti
empo
s de
via
je),
de lo
s au
tobu
ses
abar
rota
dos
de g
ente
, de
una
falta
de
seg
urid
ad y
de
las
alta
s ta
rifas
. Los
due
ños
de c
asas
que
viv
ían
cerc
a de
la e
stac
ión
tam
bién
se
quej
aron
de
que
sus
prop
ieda
des
habí
an s
ufrid
o.
• La
adm
inis
trac
ión
de la
ciu
dad
adop
tó u
n ab
orda
je d
e ar
riba
haci
a ab
ajo
para
mej
orar
el
trán
sito
de
la c
iuda
d.
• Lo
s co
nduc
tore
s de
tran
spor
te p
úblic
o am
enaz
aron
con
hue
lgas
.
• La
opo
sici
ón d
e co
nduc
tore
s de
tr
ansp
orte
s pú
blic
os s
e re
solv
ió c
uand
o se
les
ofre
ció
la o
port
unid
ad d
e pa
rtic
ipar
en
el p
roce
so d
e lic
itaci
ón p
ara
la
oper
ació
n de
los
auto
buse
s.
• Po
r su
part
e, e
l púb
lico
ha a
poya
do a
la
Cic
loví
a y
a lo
s gi
mna
sios
hac
iend
o bu
en
uso
de e
llos.
Est
e ap
oyo
cont
inuo
y d
ecid
ido
hizo
difí
cil
que
los
func
iona
rios
del g
obie
rno
adop
tara
n in
icia
tivas
que
era
n im
popu
lare
s co
n el
púb
lico.
En
este
sen
tido,
mie
ntra
s el
apo
yo d
el p
úblic
o a
las
Cic
loRu
tas
y al
Tr
ansM
ileni
o no
fue
obvi
o al
com
ienz
o de
lo
s pr
oces
os (c
omo
lo fu
e co
n la
Cic
loví
a),
post
erio
rmen
te e
l púb
lico
se c
onvi
rtió
en
un in
tere
sado
dire
cto
impo
rtan
te q
ue u
só
la in
frae
stru
ctur
a e
hizo
sab
er s
u op
inió
n.
La le
cció
n ge
nera
l es
que
tant
o lo
s ac
tore
s gu
bern
amen
tale
s co
mo
los
grup
os d
e in
teré
s fu
eron
(y s
on) n
eces
ario
s, p
ero
ning
uno
es s
ufic
ient
e po
r sí m
ism
o.
• Lo
s cu
atro
pro
gram
as d
e Bo
gotá
dem
uest
ran
que
la ta
rea
de p
rom
over
la a
ctiv
idad
físi
ca
debe
incl
uir d
iver
sas
dim
ensi
ones
—po
r ej
empl
o, q
ue s
e pu
ede
hace
r med
iant
e el
oc
io y
med
iant
e ot
ras
activ
idad
es, c
omo
las
rela
cion
adas
con
el t
rans
port
e, c
omo
ser
mon
tar e
n bi
cicl
eta
y ca
min
ar.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 177Cu
adro
5.3
. Gob
ern
anza
de
acti
vid
ades
mul
tise
ctor
iale
s p
ara
pro
mov
er la
act
ivid
ad fí
sica
: la
Cic
loví
a, la
s C
iclo
Rut
as, e
l Tra
nsM
ilen
io y
los
gim
nas
ios
al a
ire
libre
en
Bog
otá,
Col
omb
ia.
Inte
resa
dos d
irect
os c
lave
y su
s pos
icio
nes
Estr
ateg
ias
Inte
racc
ión
entr
e lo
s int
eres
ados
di
rect
osEn
seña
nzas
ext
raíd
as d
e lo
s cua
tro
prog
ram
as
Gim
nas
ios
al a
ire
libre
• El
Inst
ituto
Dis
trita
l de
Recr
eaci
ón y
Dep
orte
(ID
RD) p
rom
ovie
ron
la in
stal
ació
n de
eq
uipo
nue
vo e
n lo
s es
paci
os p
úblic
os y
la
reno
vaci
ón d
el e
quip
o ex
iste
nte
en lo
s pa
rque
s pa
ra re
spon
der a
las
nece
sida
des
de
las
dife
rent
es c
omun
idad
es y
gru
pos
etar
ios.
• U
na e
mpr
esa
priv
ada
quer
ía v
ende
r equ
ipo.
• La
com
unid
ad a
poyó
a lo
s gi
mna
sios
al a
ire
libre
.
• El
sec
tor p
rivad
o (C
olsa
nita
s, L
abor
ator
ios
Nov
artis
y C
olom
bia
Atlé
tico,
S.A
.) fin
anci
ó el
equ
ipo
de e
jerc
icio
par
a pr
omov
er
una
imag
en s
ocia
lmen
te re
spon
sabl
e (r
espo
nsab
ilida
d so
cial
inst
ituci
onal
).
Act
ualm
ente
:
• El
sec
tor p
rivad
o (s
alud
y e
duca
ción
)
• Lo
s se
ctor
es d
e re
crea
ción
, cul
tura
y d
epor
tes
• El
IDRD
pro
mov
ió u
na a
lianz
a pú
blic
o-pr
ivad
a pa
ra a
segu
rar q
ue e
l equ
ipo
se in
stal
ara
en
los
parq
ues
y lo
s gi
mna
sios
al a
ire li
bre
esté
n di
spon
ible
s pa
ra p
rom
over
la a
ctiv
idad
físi
ca,
la s
alud
y e
l bie
nest
ar. L
a al
ianz
a tr
abaj
ó co
n do
s m
odel
os: e
l pro
gram
a “A
dopt
e un
Par
que”
, m
edia
nte
el c
ual e
l sec
tor p
rivad
o do
na y
m
antie
ne e
l equ
ipo
y un
seg
undo
mod
elo
que
solo
con
tem
plab
a la
don
ació
n de
equ
ipos
.
• La
com
unid
ad a
yuda
a m
ante
ner e
l equ
ipo
y ap
oya
al p
rogr
ama
haci
endo
uso
del
mis
mo.
Cu
ando
se
retir
ó el
prim
er e
quip
o de
l Par
que
Tuna
l, la
com
unid
ad p
rote
stó
a tr
avés
de
una
cam
paña
por
cor
reo
y ex
igió
que
el m
ism
o fu
ese
rein
stal
ado.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
178 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
México: Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria, Estrategia Nacional contra el Sobrepeso y la Obesidad
Por Evelyne Rodríguez
Con el liderazgo de la Secretaría de Salud de México, se llegó a un Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria (ANSA) firmado por varias dependencias gubernamentales y la industria, el cual busca reducir el alto porcentaje de perso-nas con sobrepeso y obesidad. Las Bases Técnicas del Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria es el documento técnico que acompaña al Acuerdo; en él se describen las acciones que cada Ministerio y cada agencia deberán tomar. Finalmente, derivado del ANSA, la Secretaría de Salud y la Secretaría de Educación Pública también suscribieron los Lineamientos Generales para el Expendio o Distribución de Alimentos y Bebidas en Establecimientos de Consumo Escolar en Planteles de Educación Básica (lineamientos). Este docu-mento establece los criterios que rigen qué alimentos y bebidas se recomiendan para consumo y venta en las escuelas y cuáles no se deben distribuir. El proceso de formulación de la política que culminó en estos documentos fue largo y difícil. Al final, si bien las medidas acordadas son menos ambiciosas que las propuestas originalmente por la Secretaría de Salud, estos acuerdos representan algunos de los esfuerzos más integrales en la región para luchar contra la epidemia del sobre-peso y la obesidad.
Antecedentes
México tiene una de las tasas más elevadas de obesidad en ALC y en los países de la OCDE (OCDE 2011). Según la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición de 2012 (ENSANUT 2012), el 9,7 por ciento de pre-escolares (menores de 5 años) tienen sobrepeso u obesidad. Entre los niños en edad escolar (5 a 11 años de edad), 34,4 por ciento tienen sobrepeso o son obesos; el 19,5 por ciento de los niños tienen sobrepeso y el 17,4 por ciento obesidad, mientras que el 20,2 por ciento de las niñas tienen sobrepeso y el 11,8 por ciento obesidad. En adolescen-tes entre los 12 a 19 años de edad, el 35 por ciento tiene sobrepaso o es obeso; el 19,6 por ciento de los niños tiene sobrepeso, el 14,5 por ciento es obeso, el 23,7 por ciento de las niñas tiene sobrepeso y el 12,1 por ciento obesidad. En adultos de 20 años de edad y mayores, el 71,3 por ciento tienen sobrepeso u obesidad: el 42,6 el por ciento de los hombres tienen sobrepeso y el 26,8 por ciento obesidad, mientras que el 35,5 por ciento de las mujeres tienen sobrepeso y el 37,5 por ciento obesidad. Entre 2006 y 2012 (los años de las dos últimas encuestas ENSANUT), aumentó la prevalencia del sobrepeso y la obesidad en adolescentes y adultos (aunque a una tasa de crecimiento inferior a la mostrada entre 1999 y 2006) y en los niños menores de 5 años; mientras que la prevalencia en niños en edad escolar permaneció igual.
En 2008, los costos atribuibles a la obesidad en México representaron el 13 por ciento del gasto sanitario total (0,3 por ciento del producto interno bruto
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 179
[PIB]). Si no se implementan intervenciones costo-efectivas para prevenir y controlar la obesidad y sus comorbilidades (hipertensión, diabetes de tipo 2, enfermedades cardiovasculares, cáncer de mama y cáncer colorrectal), los costos directos se podrían duplicar y los costos indirectos se triplicarían en un decenio.22
La política
Enfrentado con estos desafios, en enero de 2010 el Gobierno de México, bajo el liderazgo de la Secretaría de Salud, lanzó el Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria: Estrategia contra el sobrepeso y la obesidad. El ANSA se centró en implementar acciones nacionales, multisectoriales y multidisciplinarias para revertir la epidemia de la obesidad y sus enfermedades crónicas asociadas. El Acuerdo fue firmado por las secretarías y los organismos del sector público y por los representantes de la industria. Estableció las siguientes metas principales a ser alcanzadas en 2012: revertir la tendencia ascendente en la prevalencia del sobre-peso y la obesidad en los niños de 2–5 años de edad, bajando la tasa a la cifra de 2006; detener el aumento de la prevalencia del sobrepeso y la obesidad en la población de 5–19 años de edad; y desacelerar el crecimiento en la prevalencia del sobrepeso y la obesidad en la población adulta.
El ANSA determinó los siguientes objetivos específicos:
• Fomentar la actividad física en la población en los entornos escolar, laboral, comunitario y recreativo, con la colaboración de los sectores público, privado y social.
• Aumentar la disponibilidad, accesibilidad y el consumo de agua simple potable.
• Disminuir el consumo de azúcares y grasas en las bebidas• Incrementar el consumo diario de frutas y verduras, leguminosas, cereales de
granos enteros y fibra en la dieta, aumentando su disponibilidad, accesibilidad y promoviendo su consumo.
• Mejorar la capacidad de toma de decisiones informadas de la población sobre una dieta correcta a través de un etiquetado útil, de fácil comprensión, y del fomento del alfabetismo en nutrición y salud.
• Promover y proteger la lactancia materna exclusiva hasta los seis meses de edad y favorecer una alimentación complementaria adecuada a partir de los 6 meses de edad
• Disminuir el consumo de azúcares y otros edulcorantes calóricos agregados a los alimentos, entre otros, aumentando la disponibilidad y accesibilidad de alimentos con reducido o ningún edulcorante calórico agregado
• Orientar a la población sobre el control de tamaños de porción recomendables en la preparación casera de alimentos, poniendo accesibles y a su disposición alimentos procesados que se lo permitan, e incluyendo en restaurantes y expendios de alimentos, tamaños de porciones reducidas
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
180 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
• Disminuir el consumo diario de grasas saturadas en la dieta y reducir al mínimo las grasas trans de origen industrial.
• Disminuir el consumo diario de sodio, reduciendo la cantidad de sodio adicio-nado y aumentando la disponibilidad y la accesibilidad de productos de bajo o sin sodio.Las Bases Técnicas del Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria (en lo
sucesivo denominado las Bases Técnicas) es un documento que detalla las polí-ticas y las acciones propuestas para la prevención del sobrepeso y la obesidad. Las Bases Técnicas específica los objetivos, las actividades y las acciones que cada organismo o entidad debe emprender para alcanzar las metas de 2012; incluye 117 objetivos y 249 actividades.
En agosto de 2010, también dentro del contexto de ANSA, la Secretaría de Salud y la Secretaría de Educación Pública emitieron otro documento, los Lineamientos Generales para el Expendio o Distribución de Alimentos o Bebidas en Establecimientos de Consumo Escolar en Planteles de Educación Básica (en adelante denominado los Lineamientos), que es un reglamento de carácter obligatorio para todas las escuelas de educación básica públicas y priva-das. Estos Lineamientos establecen los criterios nutrimentales que regulan el tipo de alimentos y bebidas que son recomendables para su consumo y expendio en las escuelas así como los que no deben ser distribuidos. También establece un Comité del Establecimiento de Consumo Escolar para monitorear la prepara-ción, manipulación, consumo, y venta de alimentos y bebidas en las escuelas.
Además de las secretarías de Salud y de Educación Pública, los jefes de las siguientes secretarías y los departamentos del gobierno federal y entidades tam-bién firmaron el ANSA: el Organismo Federal de Protección del Consumidor (PROFECO); el Instituto de Seguridad Social y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE); Petróleos Mexicanos (PEMEX); la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (CONADE); el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF); la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA); la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA); la Secretaría de Economía (SE); la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP); la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS); la Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA); la Secretaría de Marina (SEMAR); la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL); y el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS).
El ANSA también fue firmado por el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) en representación de las instituciones académicas; y por la industria representada por el Consejo Coordinador Empresarial (CCE), la Confederación de Cámaras Industriales (CONCAMIN), la Cámara Nacional de la Industria de Transformación (CONACITRA) y el Consejo Mexicano de la Industria de Productos de Consumo (CONMEXICO). Posteriormente, el ANSA también fue avalado por gobiernos estatales y locales.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 181
El Proceso de Formulación de la Política
Hubo diferentes procesos de negociación para el ANSA, para la Base Técnica y para los Lineamientos. El ANSA y la Base Técnica fueron sujetos a tres procesos de negociación—dentro de la Secretaría de Salud para conciliar la estrategia de cinco pasos propuesta por la Coordinación de Asesores del Secretario de Salud y el acuerdo integral propuesto por el Subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud; dentro del gobierno federal para alcanzar consenso entre la Secretaría de Salud y las otras secretarías y otros organismos; y entre la Secretaría y la industria respecto al texto del ANSA. Las negociaciones para el ANSA y las Bases Técnicas duraron 10 meses; el ANSA se firmó en enero 2012 y las Bases Técnicas se publi-caron en febrero 2010. Los Lineamientos fueron objeto de negociaciones separa-das entre la Secretaría de Salud, la Secretaría de Educación Pública, la SE y la industria.
Durante este proceso de negociación, comenzó la emergencia por la influenza H1NI, y la Secretaría de Salud emitió una alerta sanitaria que duró desde abril 2009 hasta junio 2010. Los funcionarios de alto nivel en la Secretaría concentra-ron sus esfuerzos en enfrentar la emergencia y, como resultado, el proceso de negociación se suspendió temporalmente.
En la Secretaría de Salud
De las dos iniciativas para encarar la epidemia de la obesidad y el sobrepeso den-tro de la Secretaría de Salud, la Coordinación de Asesores al Secretario puso énfasis en la responsabilidad individual; la propuesta apoyada por el Subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud argumentó que, además de la responsa-bilidad individual, el sobrepeso y la obesidad eran problemas multifactoriales resultantes del entorno donde viven, socializan y trabajan las personas. Dado que muchos de los factores que inciden en la epidemia están fuera del ámbito del sector de la salud, el enfoque del Subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud también recomendó la integración e implementación de políticas a través de una participación amplia de organizaciones gubernamentales e industriales pertinentes y de partes interesadas de la sociedad civil. Los proponentes también opinaron que las acciones deben realizarse en los niveles individual, familiar, comunitario y escolar. Estas propuestas polarizadas debilitaron la posición de la Secretaría en sus discusiones y negociaciones con otros organismos y con la indus-tria y con el tiempo debilitó al ANSA.
En el Gobierno Federal
La Secretaría de Salud presentó una propuesta de acuerdo nacional contra la obesidad al Gabinete Social en la cual establecía las acciones para cada orga-nismo; la propuesta, que era más ambiciosa que el acuerdo que finalmente se firmó, fue adoptada en términos generales por el Gabinete Social en marzo de 2009. Con el apoyo del Gabinete Social, la Secretaría de Salud reunió a los diver-sos organismos que estarían involucrados para tratar sus responsabilidades bajo las acciones propuestas, incluyendo a la Secretaría de Educación Pública y STPS,
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
182 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
SE, SHCP, SEDESOL y SAGARPA. De acuerdo a la Secretaría de Salud, solo la Secretaría de Educación Pública mostró cierto interés en adherirse al acuerdo, incluyendo al propio Secretario. Los otros organismos consideraban que el tema de la obesidad era una responsabilidad de la Secretaría de Salud.
Según autoridades de la Secretaría de Salud que fueron entrevistadas, las siguientes acciones estaban contempladas en la propuesta original, pero no fue-ron aceptadas durante las negociaciones y por lo tanto quedaron fuera del ANSA: la actualización del etiquetado nutricional por la SE; estímulos fiscales e impuestos sobre las bebidas gaseosas por parte de la SHCP; el cambio del sumi-nistro de productos en las tiendas de Diconsa por la SEDESOL-Diconsa; la substitución de leche entera por leche desnatada en la leche subsidiada vendida por Liconsa SEDESOL-Liconsa; SEDESOL-Oportunidades para cambiar los suplementos nutritivos ofrecidos por el programa “Oportunidades” (un pro-grama de transferencia condicional de dinero en efectivo); la SEDESOL para cambiar las normas para los sitios de construcción y SAGARPA para promover menor grasa en los productos lácteos vendidos en los mercados.
Entre la Secretaría de Salud y la industria
Dado que algunas de las intervenciones originalmente propuestas en el ANSA podrían haber afectado significativamente a la industria, la Secretaría de Salud comenzó un proceso de negociación con los cuerpos representativos de la indus-tria. Este proceso fue largo, difícil y agotador para ambas partes. Al final, la indus-tria acordó firmar el ANSA y la Secretaría acordó no publicar la Base Técnica como parte del mismo documento. Por lo tanto, ni el ANSA ni la Base Técnica incluyen ninguna acción específica que deba tomar la industria. Durante estas negociaciones, el INSP actuó como un cuerpo técnico de la Secretaría de la Salud, aportando datos probatorios para apoyar las propuestas de la Secretaría y asistiendo a la mesa de negociaciones con la industria alimentaria, siempre con la presencia de un oficial de la Secretaría. Se trataron las 10 metas del ANSA durante las negociaciones, llegando a acuerdos rápidamente en algunas pero no en otras. Por ejemplo, se acordó fácilmente el fomentar el consumo de agua y la actividad física pero hubo desacuerdo en temas como la reducción en el consumo de azúcares, grasas saturadas y sodio.
Negociaciones para los Lineamientos Generales
Al firmar el Acuerdo, comenzaron las negociaciones para los Lineamientos. El INSP elaboró una propuesta luego de reuniones regulares con las Secretarías de Salud y de Educación Pública. Dada la naturaleza descentralizada del funciona-miento de los servicios de salud y de educación, las dos Secretarías también tra-taron los Lineamientos propuestos con las autoridades estatales de salud y de educación a través de citaciones conjuntas. Las negociaciones sobre estos Lineamientos fueron particularmente complejas. Además de la participación de las antedichas Secretarías y del apoyo técnico del INSP, la Presidencia y la SE participaron a solicitud de la industria, así como SAGARPA. La industria de la bebida y alimentaria participó a través de organizaciones institucionales como
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 183
CONMEXICO, el Consejo Nacional Agropecuario (CNA), la Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX) y el CCE; CONMEXICO dirigió el proceso.
Las Secretarías de Salud y de Educación Pública enviaron sus propuestas de lineamientos a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) antes de su publicación; esta propuesta no se había acordado totalmente con la indus-tria, pero contenía mecanismos de implementación gradual. COFEMER es un organismo de la SE cuyo mandato es evaluar los reglamentos que los organismos del gobierno federal desean expedir para asegurar que sus prestaciones sociales sean mayores que sus costos. Con este fin, los organismos deben presentar sus reglamentos preliminares a la Comisión, pasar por un proceso de consulta pública y aguardar la decisión de COFEMER. Tan pronto recibe estos reglamen-tos, COFEMER tiene la obligación de hacerlos públicos, así como sus opiniones al respecto y las autorizaciones y exenciones que otorga. En el proceso de apro-bación de los Lineamientos, COFEMER recibió unas 900 observaciones, a las cuales dieron respuesta las secretaría de Salud y de Educación Pública. Las con-versaciones con la industria comenzaron después que los Lineamientos fueran enviados a COFEMER. Según ocurrió durante las negociaciones del ANSA, el INSP y expertos de otras instituciones, como el Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán (INNSZ) y la Universidad iberoameri-cana, apoyaron a ambas secretarías. Los datos probatorios y las recomendaciones internacionales, en particular de la OMS, también fueron muy útiles. Por otro lado, en la mesa de negociaciones la industria fue representada por funcionarios en gran parte responsables de los aspectos normativos y de los enlaces con el gobierno, y los expertos nutricionales participaron solo esporádicamente.
Las inquietudes principales de la industria durante las negociaciones fueron que no se habían calculado las repercusiones económicas de las medidas, que los Lineamientos no contemplaban disposiciones sobre la implementación, evalua-ción, vigilancia y cumplimiento de las medidas, que la propuesta no discutía la venta de alimentos en las escuelas o en los alrededores de las escuelas y que no se había considerado la implementación de medidas complementarias o alterna-tivas como la actividad física, el cierre de la venta de alimentos en las y escuelas, y la provisión de almuerzos y/o accesibilidad a agua potable. En respuesta, las secretarías de Salud y de Educación Pública argumentaron que la industria ya estaba preparada para tratar con las posibles consecuencias económicas, ya que era técnicamente capaz de hacer los cambios necesarios en sus procesos y que algunos de los productos aceptables ya estaban disponibles en el mercado, y que los cambios no representarían un alto costo económico; se contrató al Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) para evaluar el impacto económico del proceso. Las secretarías también afirmaron que el ambiente escolar limitaba las posibilidades de que los estudiantes compraran alimentos fuera de las escue-las mientras estaban en clases y que trabajarían con las autoridades locales para prevenir las ventas de alimentos en áreas alrededor de las escuelas. Por último, las Secretarías también alegaron que otras medidas existentes ya promovían las actividad físicas.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
184 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
Como resultado de las negociaciones, se modificó la propuesta original y se eliminaron algunos elementos, como la restricción de alimentos basada en su densidad energética, y se cambio el texto para evitar que algunos productos fuesen estigmatizados. Con la aprobación de COFEMER, las secretarías de Salud y de Educación Pública conjuntamente emitieron los Lineamientos en agosto de 2010. Estos Lineamientos han sido altamente publicitados.
Interesados directos principales
El cuadro 5.4 muestra a los actores principales y sus funciones en esta iniciativa. En el sector público, la Secretaría de Salud encabezó el diseño y las negociaciones, dependiendo en gran medida del INSP. El Gabinete Social también jugó un papel importante al reunir a todos los organismos federales pertinentes para la
Cuadro 5.4. Funciones y responsabilidades de las instituciones participantes durante las negociaciones del ANSA.
Instituciones y Departamentos o Unidades Funciones y responsabilidades
Secretaría de Salud
• El Secretario
• La Subsecretaría de Prevención y Promoción de Salud
• Dirección General de Promoción de la Salud
• Dirección de Estrategia y Desarrollo de Ambientes Sanos
• Coordinación de Asesores del Secretario
• Unidad de Coordinación para la Vinculación y la Participación Social
Diseño del Acuerdo propuesto; conducción de sus negociaciones dentro de la rama ejecutiva y con la industria.
Responsable del monitoreo.
Secretaría de Educación Pública
• El Secretario
• Secretaría de Educación Básica
• Dirección General de Gestión del Desarrollo e Innovación Educativa
Negociación de los Lineamientos con la Secretaría de Salud.
Responsable de la implementación.
Instituto Nacional de Salud Pública
• Centro de Investigación en Nutrición y Salud
Diseño de recomendaciones específicas para el Acuerdo.
Generación de datos probatorios técnicos para el diseño y negociación del Acuerdo.
Participación en la Secretaría de Salud en las mesas de negociación con la industria; provisión de apoyo técnico a la Secretaría de Salud.
Secretaría de Economía
• Subsecretaría de Industria y Comercio
Participación en la negociación de los Lineamientos con la industria, junto con las secretarías de Salud y de Educación Pública.
Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) Responsable de aprobar los reglamentos federales que repercuten en el sector privado. Aprobó los Lineamientos.
Presidencia de la República
• Gabinete Social
Convocación a los departamentos y organismos del gobierno federal para tratar el Acuerdo.
Consejo Mexicano de la Industria de Productos de Consumo (CONMEXICO)
Liderazgo de la industria en las negociaciones del ANSA y de los Lineamientos.
Nota: ANSA = Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 185
discusión y firma del Acuerdo. En cuanto a los Lineamientos, los negociadores principales del gobierno fueron las Secretarías de Salud, de Educación Pública y de Economía. Del lado de la industria, el papel protagónico lo desempeñó CONMEXICO, una organización general que reúne a 43 empresas principales, principalmente de la industria de alimentos y de bebidas, incluida la Coca Cola, PepsiCo, Nestlé, Bimbo, Danone, Alpura, Barcel y Kellogg).
Enseñanzas extraídas
De los tres documentos examinados, el de los Lineamientos es el más visible, el más fuerte legalmente y el que contiene las acciones más sustantivas que los otros dos. El ANSA y las Bases Técnicas son documentos de política amplios que esta-blecían metas solo hasta el 2012. Las actividades y las acciones incluidas en estos dos instrumentos pertenecen solo al gobierno federal, y pocas de estas actividades representan cambios de fondo del trabajo normal de los organismos y programas. Los mayores cambios corresponden a las Secretarías de Salud y de Educación Pública, y tratan sobre la mejora de la calidad de los desayunos escolares. Se excluyeron del Acuerdo algunos programas y acciones pertinentes, como los programas de salud preventiva dentro de la Secretaría de Salud, el IMSS y el ISSSTE. Además, la mayoría de las actividades que estaban relacionadas con los programas que distribuyen el apoyo alimentario habían quedado excluidas, con la única excepción de la composición láctea vendida por SEDESOL-Liconsa. Según un funcionario de la Secretaría de Salud, el ANSA es solo un “mínimo aceptable”, mientras que los Lineamientos representan una “experiencia con éxito internacional”. El cuadro 5.5 muestra a los interesados directos clave que participaron en estos procesos de formulación de política, sus posiciones, las estrategias que usaron, sus interacciones y las enseñanzas extraídas.
Entre los puntos fuertes de esta experiencia cabe señalar los siguientes: el esfuerzo colocó eficazmente el tema de la obesidad dentro del programa del gobierno y generó una mayor consciencia acerca de la industria; publicó un documento público basado en datos probatorios internacionales que orientan la lucha contra el sobrepeso y la obesidad; fue una experiencia de aprendizaje acerca del sobrepeso y obesidad y cómo hacer frente a la epidemia; generó un diálogo multisectorial y negociación alrededor del tema; demostró el liderazgo y las capacidades de coordinación de la Secretaría de Salud en la colaboración con otros organismos públicos y con el sector privado y fortaleció su relación con la Secretaría de Educación Pública para posicionar el tema dentro de la agenda escolar; y mostró lo que se puede lograr mediante un esfuerzo público-privado conjunto dirigido hacia una meta de salud pública. Finalmente, el proceso de consulta pública de los Lineamientos permitió que se discutieran todos los temas pertinentes planteados por la industria y los otros interesados.
El contexto actual brinda muchas oportunidades de seguir el trabajo iniciado por el ANSA: existe un clima internacional dispuesto a trabajar en los modos de vida saludables y los consumidores exigen alimentos saludables cada vez más.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
186 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
La iniciativa también tuvo algunos puntos débiles. Entre ellos están el hecho de que no se calculó el costo de las actividades y las acciones del Acuerdo para los organismos federales y la industria; no se asignaron los recursos presupuesta-rios para las acciones que el gobierno se había comprometido a realizar (por ejemplo, la disponibilidad de agua potable en las escuelas); no se estableció nin-gún sistema para vigilar y evaluar los acuerdos; no se realizaron evaluaciones del Acuerdo ni de sus medidas; el Foro Nacional para la Prevención del Sobrepeso y la Obesidad, el cual debería haber estado integrado por organismos federales y representantes de la industria, la comunidad académica, las municipalidades, y la sociedad civil según se contempló en el ANSA, nunca fue creado, y la responsa-bilidad por el monitoreo del Acuerdo fue asignado al Consejo Nacional para la Prevención y el Control de Enfermedades Crónicas y no Transmisibles (CONACRO), una entidad integrada solamente por organismos federales, y que no ha funcionado todavía; y el Acuerdo no se está cumpliendo.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 187Cu
adro
5.5
. Gob
ern
anza
de
acti
vid
ades
mul
tise
ctor
iale
s p
ara
pre
ven
ir lo
s fa
ctor
es d
e ri
esg
o d
el s
obre
pes
o y
la o
bes
idad
: Acu
erd
o N
acio
nal
par
a la
Sal
ud
Alim
enta
ria
de
Méx
ico
(par
te d
e la
Est
rate
gia
Nac
ion
al p
ara
Com
bat
ir la
Ob
esid
ad [A
NSA
]).
Posi
cion
es d
e lo
s in
tere
sado
s di
rect
os c
lave
Estr
ateg
ias
Inte
racc
ión
entr
e lo
s in
tere
sado
s di
rect
osEn
seña
nzas
ext
raíd
as
Secr
etar
ía d
e Sa
lud
(SS)
: Con
duci
r los
pro
ceso
s di
rigid
os a
redu
cir l
a pr
eval
enci
a de
l sob
repe
so y
la
obe
sida
d en
la p
obla
ción
.
Inst
itut
o N
acio
nal
de
Salu
d P
úblic
a (I
NSP
): So
sten
er la
mis
ma
posi
ción
de
la S
ecre
taría
de
Salu
d.
Secr
etar
ía d
e Ed
ucac
ión
Púb
lica
(SEP
): Pa
rtic
ipar
en
las
conv
ersa
cion
es c
on e
l pro
pósi
to d
e re
duci
r el
sob
repe
so y
la o
besi
dad
entr
e lo
s ni
ños
en e
dad
esco
lar.
Secr
etar
ía d
e Ec
onom
ía (S
E): P
artic
ipar
con
la
indu
stria
en
las
disc
usio
nes
rela
cion
adas
con
los
Line
amie
ntos
.
La C
omis
ión
Fed
eral
Reg
ulat
oria
(CO
FEM
ER):
Ase
gura
r que
la re
perc
usió
n so
cial
de
los
Acu
erdo
s y
en p
artic
ular
los
Line
amie
ntos
fuer
a po
sitiv
a; o
sea
, que
sus
pre
stac
ione
s so
cial
es
fuer
an m
ayor
es q
ue lo
s co
stos
.
Pres
iden
cia
de
la R
epúb
lica–
Gab
inet
e So
cial
: Co
nvoc
ar a
los
prin
cipa
les
orga
nism
os
resp
onsa
bles
y e
xplo
rar l
as m
edid
as p
ara
redu
cir
la e
pide
mia
de
la o
besi
dad.
Con
sejo
Mex
ican
o d
e la
Ind
ustr
ia d
e Pr
oduc
tos
de
Con
sum
o (C
ON
MEX
ICO
): D
efen
der l
os in
tere
ses
de la
indu
stria
en
las
nego
ciac
ione
s pa
ra e
l AN
SA
y lo
s Li
neam
ient
os.
Secr
etar
ía d
e Sa
lud
•Co
ordi
nar e
l pro
ceso
•A
rtic
ular
las
acci
ones
con
otr
os o
rgan
ism
os
públ
icos
•N
egoc
iar l
as a
ccio
nes
con
el s
ecto
r priv
ado
•D
ifund
ir la
info
rmac
ión
a lo
s co
nsum
idor
es.
INSP
•Pr
opor
cion
ó co
noci
mie
ntos
técn
icos
es
peci
aliz
ados
par
a re
dact
ar e
l Acu
erdo
, la
Base
Téc
nica
y lo
s Li
neam
ient
os.
•A
poyó
técn
icam
ente
a la
SS
dura
nte
las
nego
ciac
ione
s co
n la
indu
stria
.
•U
tiliz
ó da
tos
prob
ator
ios
inte
rnac
iona
les
exis
tent
es p
ara
reda
ctar
las
nego
ciac
ione
s co
n la
indu
stria
.
SEP
•Fu
e un
o de
los
orga
nism
os q
ue b
rinda
ron
su a
poyo
a y
com
prom
iso
con
el A
cuer
do,
adem
ás d
e la
Sec
reta
ría d
e Sa
lud.
•N
egoc
ió lo
s Li
neam
ient
os y
act
ualm
ente
lo
s im
plem
enta
.
SE •Pa
rtic
ipó
en la
s ne
goci
acio
nes
para
los
Line
amie
ntos
.
Hub
o cu
atro
pro
ceso
s de
neg
ocia
ción
. El
prim
ero
tuvo
luga
r den
tro
del S
S en
tre
aque
llos
que
dese
aban
una
est
rate
gia
basa
da e
n la
s re
spon
sabi
lidad
es
indi
vidu
ales
y a
quel
los
que
dese
aban
un
acue
rdo
mul
tisec
toria
l más
inte
gral
.
Una
vez
se
adop
tó la
dec
isió
n so
bre
la
estr
ateg
ia q
ue s
e ib
a a
usar
, se
pres
entó
un
a pr
opue
sta
al G
abin
ete
Soci
al. S
e ac
eptó
est
a pr
opue
sta
y lu
ego
el G
abin
ete
Soci
al c
onvo
có a
toda
s la
s de
pend
enci
as
gube
rnam
enta
les
fede
rale
s pe
rtin
ente
s pa
ra tr
atar
el a
cuer
do p
ropu
esto
. En
esta
ne
goci
ació
n, la
SEP
fue
el o
rgan
ism
o qu
e pr
estó
may
or a
poyo
a la
pro
pues
ta d
e la
SS
. En
esta
inst
anci
a de
las
nego
ciac
ione
s,
algu
nas
de la
s ac
tivid
ades
orig
inal
es d
e la
pro
pues
ta fu
eron
rech
azad
as p
or lo
s or
gani
smos
que
ser
ían
resp
onsa
bles
de
ejec
utar
las.
Com
o re
sulta
do, s
e ne
goci
ó un
a pr
opue
sta
men
os a
mbi
cios
a co
n la
in
dust
ria. L
a in
dust
ria s
olo
acep
tó fi
rmar
el
AN
SA y
no
los
Line
amie
ntos
.
En e
l con
text
o de
l AN
SA lo
s Li
neam
ient
os s
e re
dact
aron
y a
cord
aron
ent
re la
s SS
y la
SEP
. Lo
s Li
neam
ient
os te
nían
que
som
eter
se
a CO
FEM
ER p
ara
apro
baci
ón. D
uran
te e
l pr
oces
o de
apr
obac
ión
las
SS y
la S
EP, c
on
la in
terv
enci
ón d
e la
SE,
neg
ocia
ron
con
la in
dust
ria. U
na v
ez a
prob
ados
, fue
ron
emiti
dos.
Fort
alez
as
•Se
col
ocó
el te
ma
en e
l pro
gram
a de
l go
bier
no;
•Se
gen
eró
un d
iálo
go y
neg
ocia
ción
m
ultis
ecto
rial a
lrede
dor d
el te
ma;
•El
pro
ceso
se
apoy
ó en
un
buen
di
agnó
stic
o de
l tem
a;
•Se
dem
ostr
ó el
lide
razg
o y
la c
apac
idad
de
coo
rdin
ació
n de
la S
S co
n ot
ros
orga
nism
os p
úblic
os y
con
el s
ecto
r pr
ivad
o;
•Se
logr
ó un
trab
ajo
conj
unto
púb
lico-
priv
ado
haci
a un
a m
eta
de s
alud
púb
lica.
;
•Se
fort
alec
ió la
rela
ción
ent
re la
SS
y la
SEP
;
•Se
gen
eró
may
or c
onci
entiz
ació
n ac
erca
de
l pap
el d
e la
indu
stria
en
el te
ma;
y
•Se
dio
un
proc
eso
de c
onsu
lta p
úblic
a pa
ra
los
Line
amie
ntos
.
Punt
os d
ébile
s
•N
o se
est
imó
el c
osto
de
las
acci
ones
y n
o se
asi
gnar
on re
curs
os p
resu
pues
tario
s pa
ra
aque
llas
acci
onas
a la
s qu
e el
gob
iern
o se
ha
bía
com
prom
etid
o.
•N
o se
est
able
ció
ning
ún s
iste
ma
para
ev
alua
r los
Acu
erdo
s;
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
188 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
Cuad
ro 5
.5. G
ober
nan
za d
e ac
tivi
dad
es m
ulti
sect
oria
les
par
a p
reve
nir
los
fact
ores
de
ries
go
del
sob
rep
eso
y la
ob
esid
ad: A
cuer
do
Nac
ion
al p
ara
la S
alud
A
limen
tari
a d
e M
éxic
o (p
arte
de
la E
stra
teg
ia N
acio
nal
par
a Co
mb
atir
la O
bes
idad
[AN
SA])
.
Posi
cion
es d
e lo
s in
tere
sado
s di
rect
os c
lave
Estr
ateg
ias
Inte
racc
ión
entr
e lo
s in
tere
sado
s di
rect
osEn
seña
nzas
ext
raíd
as
COFE
MER
•A
prob
ó lo
s Li
neam
ient
os.
Gab
inet
e So
cial
•A
poyó
al S
S al
con
voca
r a to
das
las
depe
nden
cias
gub
erna
men
tale
s pe
rtin
ente
s pa
ra p
artic
ipar
en
las
disc
usio
nes
del A
NSA
.
CON
MEX
ICO
•Re
pres
enta
nte
prin
cipa
l de
la in
dust
ria q
ue
part
icip
ó en
las
nego
ciac
ione
s de
l AN
SA y
lo
s Li
neam
ient
os.
•Es
tuvo
en
desa
cuer
do c
on la
s ac
tivid
ades
es
pecí
ficas
por
age
ncia
, y p
or lo
tant
o so
lam
ente
firm
o el
AN
SA q
ue c
ontie
ne
los
obje
tivos
gen
eral
es; l
as a
ccio
nes
espe
cífic
as s
e pu
blic
aron
por
sep
arad
o co
mo
un d
ocum
ento
den
tro
de la
s Ba
ses
Técn
icas
.
•N
o se
han
eva
luad
o ni
el A
cuer
do n
i sus
m
edid
as e
spec
ífica
s;
•El
For
o N
acio
nal p
ara
la P
reve
nció
n de
l So
brep
eso
y la
Obe
sida
d, in
tegr
ado
por
agen
cias
fede
rale
s y
repr
esen
tant
es d
e la
indu
stria
, la
com
unid
ad a
cadé
mic
a, la
s m
unic
ipal
idad
es y
la s
ocie
dad
civi
l, ta
l co
mo
se e
stab
leci
ó en
el A
NSA
, nun
ca
se c
onst
ituyó
. En
vez,
la re
spon
sabi
lidad
de
mon
itore
ar e
l Acu
erdo
se
dele
gó e
n el
Con
sejo
Nac
iona
l par
a la
Pre
venc
ión
y el
Con
trol
de
Enfe
rmed
ades
Cró
nica
s y
no T
rans
mis
ible
s (C
ON
AC
RO),
pero
est
e m
onito
reo
no e
stá
ocur
riend
o;
•N
i el A
NSA
ni l
as B
ases
Téc
nica
s so
n ob
ligat
orio
s y,
por
lo ta
nto,
no
pued
en
hace
rse
cum
plir.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 189
Uruguay: Políticas de control del tabaco
Amanda Sica, Franco González Mora, Winston Abascal y Ana Lorenzo por el Ministerio de Salud Pública del Uruguay
Las políticas de control del tabaco del Uruguay, que son de las más fuertes en la región, se han dado a través de un proceso largo y continuo caracterizado por una asociación fuerte entre las organizaciones de la sociedad civil, las organizaciones internacionales, los organismos paraestatales y las dependencias gubernamentales, así como por un liderazgo y compromiso fuerte de los responsables de la política. El Uruguay fue el primer país sudamericano que ratificó el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco y el primer país de ingresos medios que san-cionó la legislación para la creación de entornos 100 por ciento libres de humo de tabaco. Como resultado de sus políticas fuertes contra el tabaquismo, entre 2006 y 2009, el consumo diario de tabaco entre adultos disminuyó en 10 puntos porcentuales.
Antecedentes
En Uruguay, 14.5 por ciento de todas las muertes (alrededor de 13 por día) se atribuye al consumo de tabaco: el 34,9 por ciento por cáncer, el 28,7 por ciento por enfermedades respiratorias, el 28 por ciento por enfermedades cardiovasculares y el 8 por ciento por el humo ajeno (Sandoya 2011).
La política
En consonancia con su compromiso temprano parar controlar el consumo de tabaco, el Uruguay elaboró políticas para promover la salud pública durante más de una década. Lo que es más importante, desde que el país ratificó el CMCT se ha estado trabajando en forma sostenida para adoptar las medidas incluidas en el Convenio, centrándose en la creación de los entornos sin humo de tabaco en toda la nación.
Resultado
Si bien no se puede declarar definitivamente que el consumo diario de tabaco descendió del 2001 al 2006, ha habido una disminución de 10 puntos porcen-tuales entre 2006 y 2009 (cuadro 5.6).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
190 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
Cuadro 5.6.Prevalencia de tabaquismo diario entre la población de 15–64 años de edad, en zonas urbanas, Uruguay, 1998–2011
Intervalos de confianza
Fuente Incidencia (%) Bajo (%) Alto (%)
Tercera Encuesta Nacional de Prevalencia del Consumo de Drogas, 2001
30,7 28,8 32,7
Cuarta Encuesta Nacional de Prevalencia del Consumo de Drogas, 2006
33,5 32,3 34,7
Encuesta Global de Tabaquismo en Adultos (2009 de AGCS)
23,5 21,8 25,4
Encuestas de viviendas continuas, 2011 22,8 21,7 23,9
Fuente: Cálculos utilizando información de las tres encuestas.
Proceso de formulación de políticas
Los esfuerzos del Uruguay contra el tabaquismo comenzaron mucho antes de que el país firmara y ratificara el CMCT. En los años cincuenta, pioneros como el doctor Joseph Saralegui y el profesor Helmut Kasdorf comenzaron a trabajar en actividades de control del tabaco. Y desde 1988, la primera Policlínica de Adicción al Tabaco comenzó operaciones en el Consultorio Médico “A” de la Facultad de Medicina de la Universidad de la República. En los años noventa, con el apoyo de la OPS y el Comité Latinoamericano Coordinador del Control del Tabaquismo (CLACCTA), se organizaron actividades educativas para profesores de escuelas primarias y secundarias para reducir la prevalencia del tabaco y su aparición en niños y jóvenes. En 1994, se desarrolló el primer curso de posgrado sobre el tabaco y la salud, y la Facultad de Medicina de la Universidad de la República fue declarada un entorno libre de humo de tabaco. Ese mismo año, la Comisión Honoraria de la Lucha Contra el Cáncer (CHLCC) empezó a infor-mar al público y a colaborar con diversas instituciones en la implementación de entornos 100 por ciento libres de humo de tabaco, a conducir investigaciones sobre la juventud y el tabaquismo y a dictar cursos sobre control del tabaco. Simultáneamente, el Comité Honorario para la Salud Cardiovascular trabajó en actividades educativas y coordinó la primera competencia “Parar y Ganar”.
En 2000, a petición de la Dirección General de Salud (DIGESA) del Ministerio de Salud Pública, se estableció una organización no oficial, la Alianza Nacional para el Control del Tabaco (ANCT). La alianza comprendía dependen-cias gubernamentales, organismos paraestatales, organismos internacionales, organizaciones académicas y organizaciones no gubernamentales (ONG). La Alianza fue la primera entidad que propuso el tema del control del tabaco como una cuestión de salud pública en los medios, y dio visibilidad al movimiento organizado para el control del tabaco en Uruguay. La asociación creó una mayor comprensión de la magnitud del problema entre fumadores y no fumadores, con los últimos tomando conciencia de su derecho a no estar expuesto al humo de tabaco de otros. El proceso de cohesión y empoderamiento en el movimiento de control del tabaco del Uruguay empezó con una amplia campaña educativa y de
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 191
información, seguida de la promoción por la firma y posterior ratificación del CMCT.
La ANCT contribuyó de forma decisiva a la ratificación del CMCT y en lograr avances en la legislación nacional antitabaco. En 2002, el Comité de Salud Pública del senado se reunió con miembros de la recién formada ANCT. Durante la reunión, los miembros presentaron a la Alianza, al senado y a la vez su preo-cupación por la epidemia de tabaquismo en el país. En 2003 y 2004, el parla-mento recibió a miembros de diferentes organizaciones sanitarias, incluyendo al Sindicado Médico del Uruguay (SMU), el Ministerio de Salud Pública y la ANCT; esto fue un esfuerzo conjunto de las instituciones estatales y la sociedad civil para promover la ratificación del CMCT.
En ese momento, se realizaron varios talleres con periodistas, gerentes de recursos humanos de organismos públicos y gerentes de servicios sanitarios. Además, se distribuyeron todas las pruebas científicas disponibles sobre la epide-mia del tabaquismo. Las actividades encaminadas a informar y sensibilizar a los responsables de la política en el parlamento y a los representantes de los diferen-tes partidos políticos fueron de gran importancia estratégica. Como resultado de todo este trabajo, en 2005 la Alianza recibió un reconocimiento especial durante el Día Mundial Sin Tabaco de la OPS/OMS.
El Uruguay ratificó el CMCT a través de la ley No. 17.793 en julio de 2004, convirtiéndose en uno de los 40 primeros países que ratificaron el CMCT en el mundo y el primero en hacerlo en América del Sur.
Además, en 2004 el Ministerio de Salud Pública creó al Comité Consultivo Nacional para el Control del Tabaco, una entidad oficial para que le asesorara en todos los aspectos de control del tabaco.
En 2005, el nuevo Presidente, el doctor Tabaré Vázquez, un oncólogo com-prometido al control del tabaco, asumió el poder. Ese año, se creó el Programa Nacional para el Control del Tabaco dentro del Ministerio de Salud Pública y se convirtió en el punto focal del control del tabaco a nivel nacional. Este programa ha sido responsable de la planificación, elaboración e implementación de todas las políticas de control del tabaco que el país ha llevado a cabo desde entonces. También representa el país en los niveles regional e internacional.
En los primeros meses de la nueva administración, el país adoptó rápidamente las políticas del CMCT a través de Decretos Ejecutivos. El nuevo gobierno expi-dió siete decretos relacionados con el control del tabaco en menos de cinco meses, que ponían el énfasis en reducir la exposición al humo ajeno. El uso del ejecutivo de reglamentos de vía rápida para el control del tabaco impulsó al congreso a comenzar a trabajar en estas medidas y eventualmente a emitir la legislación correspondiente.
La reglamentación de espacios libres de humo de tabaco (Decreto 268/05) fue aprobada el 5 de septiembre de 2005 y entró en vigor seis meses después, el 1 de marzo de 2006. Los seis meses intermedios se usaron para suministrar infor-mación, concientizar y preparar la implementación. El público fue informado acerca de los beneficios de entornos sin humo de tabaco y fue sensibilizado sobre
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
192 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
los derechos de los no fumadores. Las campañas siempre llevaban mensajes posi-tivos y no estigmatizaban a los fumadores, ofreciendo tratamiento a las personas que deseaban dejar de fumar. La primera campaña, “1 Millón de Gracias”, reco-gió las firmas de personas que agradecían a los fumadores porque el 1 de marzo de 2006 dejarían de fumar en los espacios cerrados. La meta de 1 millón de fir-mas fue excedida por 300.000 firmas adicionales recogidas en 45 días. Además de alcanzar la meta, toda la población y los medios de comunicación se movili-zaron eficazmente, demostrando ampliamente el grado de compromiso y acep-tación de la población de entornos sin humo de tabaco. La segunda campaña, el “Uruguay Sin Humo de Tabaco”, hizo énfasis en los beneficios del aire sin humo de tabaco, concientizó acerca de los derechos de los no fumadores y ofreció tra-tamiento a los que decidieran dejar el consumo de tabaco.
Dado que las asociaciones de bares, restaurantes y comercios se oponían cate-góricamente a la reglamentación sin humo de tabaco, era esencial alcanzar un consenso con estos empresarios. En todo momento se puso de manifiesto que la política era una política de alto nivel y que no se cambiaría. Por consiguiente, la propia medida nunca estuvo en cuestión, simplemente se trataba de implemen-tarla de la mejor manera. Las asociaciones empresariales estaban preocupadas de que la medida podría tener repercusiones económicas negativas para ellas. Para contrarrestar esto, el gobierno aportó pruebas científicas que mostraba los efec-tos positivos potenciales de las políticas. Las mismas asociaciones empresariales realizaron encuestas de opinión entre sus clientes acerca de los efectos posibles de la medida—los resultados mostraron que más del 80 por ciento de los entre-vistados apoyaban la medida, incluyendo a los fumadores. En el curso de muchas reuniones entre empresarios, sociedad civil, y el gobierno se llegó a un acuerdo para asegurar la transparencia en los casos de hacer cumplir el decreto dando lugar a medidas punitivas. A partir de allí, las asociaciones empresariales presta-ron su apoyo decidido a la aplicación de las medidas y se han convertido en socios en el proceso.
Los defensores de la salud también trabajaron estrechamente con los empre-sarios y el sindicato de transporte público. En particular, se realizó un esfuerzo muy importante para conseguir el apoyo de los sindicatos de conductores de autobuses, que se oponían a los cambios. Las autoridades pusieron de relieve el tema de la salud ocupacional y acordaron proporcionar tratamiento a todos los fumadores que lo solicitaran a través de los agentes de salud pública. Las autoridades también recalcaron que se impondrían sanciones a los conducto-res que fumaran dentro de los vehículos.
En 2005, se agregaron otros dos decretos ejecutivos a la medida de entornos libres de humo de tabaco: se subió el impuesto especial al tabaco, lo cual dio lugar a un aumento del precio del tabaco, y las advertencias sanitarias ahora cubrirían hasta el 50 por ciento de los lados más grandes de la cajetilla de ciga-rrillos e incluirían imágenes. La selección de estas imágenes se hizo después de un análisis cuidadoso de diversas propuestas; las imágenes finales fueron elegidas por grupos focales y posteriormente aprobadas por el Ministerio de Salud
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 193
Pública. Además, se prohibió el uso de términos engañosos como ligero, ultra ligero, o suave en la publicidad de las tabacaleras y también se prohibió la publi-cidad del tabaco y el patrocinio de firmas tabacaleras en competiciones deportivas.
En 2007 una reforma impositiva impuso un impuesto de valor agregado (IVA) del 22 por ciento a los productos de tabaco que habían estado exentos hasta ese momento y este impuesto se agregó a los impuestos al consumo ya existentes. Ese mismo año, comenzó el debate parlamentario sobre un proyecto de ley integral de control del tabaco, el cual culminó en la aprobación de la ley 18.256 del 6 de marzo de 2008.23 Esta ley agregó a las medidas ya implantadas una prohibición integral de publicidad, promoción y patrocinio de productos de tabaco y el requisito de proporcionar el diagnóstico y tratamiento por adicción al tabaco en el primer nivel de atención en todos los servicios sanitarios. Estas nuevas medidas constituyeron un paquete integral de medidas convergentes.
Para eludir la prohibición de usar términos como “ligero” o “ultra ligero” en las cajetillas de cigarrillos, la industria tabacalera vinculó estos términos a colores, haciendo conocer a los consumidores la asociación entre un color y su término asociado. Para eliminar esta práctica, se aprobó una reglamentación en 2009, permitiéndole a la industria tabacalera solo una única marca de cigarrillos; ade-más, el tamaño de la advertencia sanitaria se aumentó al 80 por ciento de los dos lados más grandes de las cajetillas de tabaco, en conformidad con el Artículo 11 del CMCT y sus lineamientos. En 2010, el precio de los productos de tabaco aumentó nuevamente debido al aumento de impuestos. El precio de los pro-ductos de tabaco en efecto aumentó mucho más que el índice de precios al consumidor (IPC).
Entre 2004 y 2010, el clima político era favorable al control del tabaco: el partido en el poder tenía una mayoría en ambas cámaras y un legislador clave que promovía el proceso (un médico) estaba en el partido de oposición princi-pal. Otros partidos también apoyaban las medidas.
Por otro lado, la reacción de la industria tabacalera a las medidas de control del tabaco fue evitarlas o debilitarlas. Cuando el Uruguay se convirtió en un país sin humo de tabaco en 2005, la industria reclamó que los controles limitaban la “libertad” y los “derechos” de los fumadores. Publicó artículos en la prensa local que citaban las prácticas en países como Chile, Países Bajos y España, donde se designaban áreas para fumadores dentro de sitios cerrados.
La industria y algunos grupos, como agencias de publicidad y dueños de kios-cos, se resistieron a la prohibición de publicidad, promoción y patrocinio en ciertos puntos de reunión. La industria también desatendió la prohibición al entregar muestras de cigarrillos gratis a jóvenes, lanzó publicidad sin incluir las advertencias requeridas por los reglamentos, o sencillamente ignoró la prohibición.
Además, cuando el parlamento debatió la ley antitabaco, la industria pre-sionó a los legisladores para que la rechazaran, argumentando que la ley
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
194 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
limitaría los derechos individuales, afectaría negativamente al turismo y dañaría la competitividad de la industria nacional frente a las empresas multi-nacionales, ya que éstas podían hacer publicidad en otros países.
Por último, la industria eligió la vía del litigio tanto al nivel nacional como internacional. A partir de 2008, presentó pleitos judiciales y administrativos en el Uruguay contra todos los reglamentos. Abal Hermanos, representando a Philip Morris en Uruguay, British American Tobacco (BAT) y Monte Paz presentaron pleitos contra diferentes reglamentos, incluida la Ley de Control del Tabaco de marzo de 2008; el decreto reglamentario de la ley de junio de 2008; una ordenanza de agosto de 2008 (514/2008) que prevé una única presentación por cada marca comercial de productos de tabaco y el tamaño de los pictogramas en el 50 por ciento de la superficie total de ambos lados de la cajetilla; el decreto que aumentó el tamaño de los pictogramas al 80 por ciento de la superficie total de ambos lados de la cajetilla; y las ordenan-zas de 2009 y 2011 que contemplan nuevos diseños gráficos.
En su primera demanda, BAT y Abal Hermanos interpusieron recursos por la transgresión a los derechos fundamentales y a las libertades en la orde-nanza 514/2008. Alegaron que era ilegal porque restringiría los derechos de las empresas a usar sus marcas y diseños y usurparía el derecho a trabajar y el derecho al comercio y a la industria, causando grave daño económico a empresas tabacaleras y a sus trabajadores. Pero los tribunales de primera ins-tancia y los tribunales de apelación reconocieron la prerrogativa del Ministerio de Salud Pública para reglamentar las políticas sanitarias y consideraron los reglamentos justificados y no excesivos.
Abal Hermanos también interpuso una demanda ante la Corte Suprema de Justicia del Uruguay, reclamando que los Artículos 9 y 24 de la ley No. 18.256 vulneraban los principios de legalidad y la separación de los poderes, porque la rama legislativa debe manejar la limitación de derechos. También argumenta-ron que la marca estaba siendo expropiada indirectamente sin compensación, con base al tamaño requerido de los gráficos y que los derechos al trabajo, comercio, marcas, industria y producción también serían limitados.
Todas las empresas tabacaleras cuestionaron la legalidad de otros decretos y ordenanzas usando los mismos argumentos. Sin embargo, el tribunal, como lo hizo la Corte Suprema, reconoció el poder reglamentario del Ministerio de Salud Pública con respecto a la salud. También encontró que el país estaba cum-pliendo con el CMCT, que se había ratificado por ley, y que el Ministerio debe proteger la salud pública para evitar miles de muertes causadas por el tabaco cada año.
Al nivel internacional, Philip Morris Brands Sarl (Suiza), Philip Morris Products S.A. y Abal Hermanos S.A. solicitaron arbitraje al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) en febrero de 2010 (Suiza y Uruguay tienen un acuerdo de protección de inversiones y forman parte del CIADI).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 195
En todo el proceso legal, el Uruguay ha reclamado su derecho soberano a establecer políticas de salud pública para proteger a su población de la ame-naza para la salud del consumo del tabaco. Además, alegó que el derecho a la salud, que está estrechamente relacionada con el derecho a la vida, debe considerarse como un derecho humano fundamental, y que se deben implantar medidas para reglamentar la comercialización de productos nocivos.
Interesados directos principales
Entre los partidarios de las iniciativas, instituciones y grupos ciudadanos, interna-cionales, públicos y privados, apoyaron las medidas de control del tabaco. Desde 2000 hasta 2004, muchos de estos partidarios se coordinaron bajo una organi-zación general creada por el Ministerio de Salud Pública—la ANCT. La Alianza incluía a la Oficina de Representación de la OPS en el Uruguay, el Municipio de Montevideo (División de Salud), el Comité Honorario para la Lucha contra el Cáncer, la Comisión Honoraria para la Salud Cardiovascular, el Sindicato Médico del Uruguay, la Federación Médica del Interior (fuera de Montevideo) (FEMI), la Facultad de Medicina de la Universidad de la República, Fumadores Pasivos Uruguayos y la Sociedad Uruguaya de Médicos de Familia (SUMEFA). Esta amplia gama de organizaciones, muchas con antecedentes excelentes y reconocimiento social, ayudó a obtener fondos y crear consciencia pública acerca de los temas. El Ministerio de Salud Pública sirvió como sede de la Alianza y fue el enlace con los poderes ejecutivo y legis-lativo en la promoción del control del tabaco. El cuadro 5.7 resume a los intere-sados directos clave que participaron en estos procesos de formulación de políticas, sus posiciones, las estrategias que usaron, sus interacciones y las ense-ñanzas extraídas.
El Programa Nacional para el Control del Tabaco, creado por el Ministerio de Salud Pública en 2005, ha jugado un papel protagónico desde su comienzo. Ha funcionado como un punto focal nacional en el desarrollo y la implementación de las políticas para el control del tabaco.
Más recientemente, instituciones fuera del Ministerio de Salud Pública y la Alianza, tales como el Fondo Nacional de Recursos, también jugaron un rol. El Fondo realizó actividades de tratamiento de la adicción al tabaquismo y capacitó a profesionales de la salud para descentralizar los servicios y mejorar el acceso al tratamiento gratuito en todo el país; también puso en marcha un programa que ofrecía medicamentos gratuitos en los consultorios. Otras instituciones que par-ticiparon en esta coyuntura incluyeron el Centro de Investigación de la Epidemia del Tabaquismo (CIET), que realizó investigaciones para promover y fortalecer las capacidades de control del tabaco y para monitorear los efectos de las políti-cas, y la Sociedad Uruguaya de Tabacología (SUT), una sociedad científica que ofrece formación profesional continua, actividades académicas y la conducción de investigación.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
196 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
Un actor clave en la promulgación del decreto de espacios sin humo de tabaco fue el Presidente de la República, cuya convicción firme acerca del control del tabaco persuadió a todos los miembros de su partido a respaldar los principios del CMCT y posteriormente condujo a la aprobación de la ley. La ley contó con el apoyo de todos los partidos políticos. El apoyo incondicional del Presidente de la República ayuda a explicar el hecho de que el poder ejecutivo, junto con el movimiento organizado de control del tabaco, expidió, a partir de 2005, una serie de medidas de control del tabaco que hizo que Uruguay se convirtiera en un país libre de humo de tabaco.
Entre los rangos de la oposición a las medidas, la industria tabacalera lideró la lucha contra el control del tabaco. Durante muchos años, tres empresas han elaborado y comercializado el tabaco en Uruguay—Monte Paz, S.A., la empresa nacional, y BAT y Philip Morris (Abal Hermanos), dos multinacio-nales. Desde los años ochenta, Monte Paz S.A. ha tenido la mayor participación en el mercado. Los negocios como los bares y los restaurantes también se opusie-ron al decreto de entornos sin humo de tabaco al comienzo del proceso ya que alegaban que esto les afectaría negativamente.
Factores que apoyaron a la implementación
Varios factores fomentaron la implementación de las medidas de control del tabaco, incluyendo los seis factores principales que se describen a continuación.
La creación de la ANCT bien puede ser uno de los factores más importantes en la implementación eficaz de las medidas de control del tabaco. La composi-ción multidisciplinaria de la Alianza y su independencia de la política partidaria fueron fundamentales para su éxito. Muchos de los grupos que se aglutinaron bajo su coordinación ya tenían excelentes antecedentes y reconocimiento social, lo que ayudó a obtener fondos y crear consciencia pública acerca de los temas. Y también fue beneficioso que trabajaran como grupo, porque ningún delegado podía ser señalado por mantener una posición contra el tabaquismo. Los esfuer-zos del cabildeo de la Alianza también enfocaron los efectos del consumo de tabaco en la salud y el control de tabaco en las noticias. La Alianza realizó talleres con periodistas, administradores de los servicios de salud y aquellos responsables por los recursos humanos en las dependencias gubernamentales. Además, les proporcionó a los legisladores las pruebas científicas sobre la magnitud del problema.
Otro factor clave fue la creación del Programa Nacional para el Control del Tabaco dentro del Ministerio de Salud Pública. Esta entidad creó y lanzó la cam-paña de control del tabaco del país, preparó las estrategias de prevención, esta-bleció el tratamiento para aquellos adictos al tabaco y coordinó los esfuerzos nacionales con los de otros grupos que estaban elaborando las políticas. El Programa también se hizo cargo de comprobar el cumplimiento de los reglamen-tos en todo el país, mediante inspectores especialmente capacitados. Los resulta-dos de las inspecciones se registran en un programa informático que clasifica la
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 197
información por zona geográfica, actividad y tipo de violación. Con base en los datos y la consulta con el Programa y el Comité Nacional Consultivo para el Control del Tabaco, el Ministerio de Salud Pública impone las sanciones. A los niveles regional e internacional, el Programa Nacional representa al Uruguay en la Comisión Intergubernamental para el Control del Tabaco de MERCOSUR y Estados Asociados y en las reuniones de la OMS y la Secretaría del CMCT. El Programa también intercambia información con otros países de América Latina y el Caribe y algunos países fuera de la región.
La existencia del Comité Honorario para la Lucha Contra el Cáncer y la Comisión Honoraria para la Salud Cardiovascular también fue fundamental; el hecho de que ambas entidades son autónomas y están comprometidas a prevenir enfermedades claramente ayudó a implementar estas medidas.
El compromiso internacional del país, a través de su ratificación del CMCT, también tuvo que ver. El Uruguay estaba comprometido a cumplir con el CMCT, cuyo énfasis era el control del consumo y la reducción de la demanda y la oferta mediante aumentos de precio (con impuestos); la reglamentación sobre el contenido de los productos y las emisiones; el requerimiento de las adverten-cias sanitarias en las etiquetas; la promoción de campañas públicas de educación; la prohibición de los anuncios y el patrocinio de los productos de tabaco; y el tratamiento de la adicción al tabaco.
El contexto político también fomentó el cambio y ayudó a producir las nue-vas políticas nacionales. La organización política del país, donde todos los parti-dos políticos participan en acuerdos que conducen a políticas nacionales también ayudó, como hizo la participación activa de legisladores de los partidos de opo-sición en todo el proceso.
Por último, el compromiso del entonces Presidente Tabaré Vázquez también fue fundamental en promulgar las medidas.
Enseñanzas extraídas
El Uruguay pudo llevar a cabo las tareas con éxito gracias a una asociación entre las organizaciones gubernamentales y de la sociedad civil que buscaron y alcan-zaron el consenso en los temas de control del tabaco.
Los diversos grupos dependieron de las campañas de información que alertaban al público acerca de los riesgos de fumar. Fueron cuidadosos en no estigmatizar a los fumadores, sin embargo, lo que les permitió captar la atención tanto de fumadores y no fumadores. La sensibilización de la población a través de mensajes positivos logró una mayor aceptación del público de todas las medi-das contra el tabaquismo.
La adopción de entornos sin humo de tabaco como el elemento principal de la política, no solo resultó ser una estrategia eficaz que permitió a los partidarios a centrarse posteriormente en otras intervenciones, pero también representa un cambio significativo en el comportamiento social.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
198 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
Gracias a esta estrategia multifacética la opinión pública cambió de aceptar el tabaquismo como un hábito normal a considerarlo un hábito nocivo. Por lo tanto, las autoridades pudieron aprobar programas para dejar de fumar y evitar que no fumadores comenzaran a fumar.
Se crearon procedimientos de control claros y transparentes junto con los procedimientos de cumplimiento. Los últimos incluían sanciones económicas severas para los infractores, ya que se entendió que si los reglamentos no se hacían cumplir serían ineficaces. Además de las advertencias sanitarias en las cajetillas de cigarrillos también se exigía que se incluyeran gráficos grandes junto con el texto. Por otro lado, las imágenes se eligieron con base en los resultados de estudios de la población destinataria. Los estudios llegaron a la conclusión de que las imágenes que incluían a personas tenían una mayor repercusión que aquellas solo con símbolos.
Los lineamientos clínicos nacionales para abordar el tabaquismo se aplicaron a todo el personal sanitario, no solo a los médicos; todo el personal de salud está sujeto a estos lineamientos en conformidad con los reglamentos vigentes. La provisión de acceso gratuito y universal al tratamiento de depen-dencia al tabaco en los servicios de atención de salud tanto públicos como privados, al nivel de atención primaria, se consideró que no solo era importante sino que también justa.
Una vez que las medidas fueron adoptadas, era importante enfocar a dos gru-pos en particular—aquellos de bajo nivel socioeconómico y cultural y los adoles-centes. El primer grupo fue elegido porque tiene tasas mayores de fumadores que el público en general. El segundo grupo era importante porque está en esas edades en que la epidemia de tabaquismo se propaga y siempre existe el riesgo de que una generación nueva de adolescentes comience a fumar.
La aplicación simultánea de un paquete integral de medidas consiguió que existiera sinergia y que se mejorara la repercusión de cada medida.
Temas pendientes
En primer lugar, las autoridades deben intensificar el monitoreo para asegurar el cumplimiento de las medidas de control del tabaco. Segundo, se deben redo-blar esfuerzos para conseguir la aprobación del proyecto de ley que las autorida-des sanitarias presentaron al parlamento en mayo de 2012 y que busca eliminar la única publicidad remanente del tabaco (donde se vende tabaco). Tercero, los aumentos de precio a los productos de tabaco deben reflejar las condiciones económicas, tales como mejores niveles de ingresos y la inflación. Tomando en cuenta estas condiciones, los aumentos deben ser periódicos. Cuarto, ya que los jóvenes siguen considerando la posibilidad de fumar, las autoridades sanitarias deben conducir frecuentes campañas de información dirigidas a ellos. Quinto, las instituciones de salud deben llevar a cabo programas para evaluar el alcance, la calidad y los resultados sanitarios de sus tratamientos de abandono del hábito de fumar. Sexto, las autoridades deben avanzar con las estrategias para promover los hogares libres de tabaco. Séptimo, se debe realizar más investigación para
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 199
determinar la carga de morbilidad y muerte causada por el tabaquismo, así como los años de vida sana perdidos por discapacidad. La investigación debe estar acompañada de estudios sobre la carga económica que las enfermedades impo-nen sobre los sistemas de atención de salud y seguridad social. Y por último, se necesita más investigación para determinar los factores relacionados con el con-sumo de tabaco entre los grupos de bajo nivel socioeconómico y los adolescentes.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
200 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
Cuad
ro 5
.7. G
ober
nan
za d
e ac
tivi
dad
es m
ulti
sect
oria
les
par
a p
reve
nir
el c
onsu
mo
de
tab
aco:
pol
ític
as d
e co
ntro
l del
tab
aco
del
Uru
gua
y.
Posi
cion
es d
e lo
s in
tere
sado
s di
rect
os c
lave
Estr
ateg
ias
Inte
racc
ión
entr
e lo
s in
tere
sado
s di
rect
osEn
seña
nzas
ext
raíd
as
La p
resi
den
cia
apoy
ó el
con
trol
del
taba
co.
El M
inis
teri
o d
e Sa
lud
Púb
lica:
Ant
e su
insi
sten
cia,
la
Alia
nza
Nac
iona
l par
a el
Con
trol
del
Tab
aco
se
form
ó en
200
0. C
omen
zand
o en
200
5, e
l tra
bajo
se
llev
ó a
cabo
a tr
avés
del
Pro
gram
a N
acio
nal d
e Co
ntro
l del
Tab
aco.
La A
lian
za N
acio
nal
par
a el
Con
trol
del
Tab
aco
(la
Alia
nza
) abo
gó y
trab
ajó
en fa
vor d
e la
s po
lític
as
de c
ontr
ol d
el ta
baco
. Las
inst
ituci
ones
que
fo
rmar
on p
arte
de
la A
lianz
a fu
eron
:
•El
Min
iste
rio d
e Sa
lud
Públ
ica,
que
act
uó c
omo
el
orga
nism
o pr
inci
pal e
n el
esf
uerz
o y
la in
stitu
ción
qu
e fo
rjó a
la A
lianz
a N
acio
nal.
A p
artir
de
2005
es
te tr
abaj
o se
llev
ó a
cabo
a tr
avés
del
Pro
gram
a N
acio
nal p
ara
el C
ontr
ol d
el T
abac
o
•El
Mun
icip
io d
e M
onte
vide
o.
•El
Com
ité H
onor
ario
par
a la
Luc
ha C
ontr
a el
Cá
ncer
•La
Com
isió
n H
onor
aria
par
a la
Sal
ud
Card
iova
scul
ar.
•La
Org
aniz
ació
n Pa
nam
eric
ana
de la
Sal
ud (a
tr
avés
de
su R
epre
sent
ació
n en
Uru
guay
).
•El
Sin
dica
to M
édic
o de
l Uru
guay
.
•La
Fed
erac
ión
Méd
ica
del I
nter
ior (
fuer
a de
M
onte
vide
o).
•La
Uni
vers
idad
de
la R
epúb
lica.
•Fu
mad
ores
Pas
ivos
Uru
guay
os.
La p
resi
den
cia
pro
mul
gó
vario
s de
cret
os
ejec
utiv
os p
ara
el c
ontr
ol d
el ta
baco
, lo
que
com
enzó
el p
roce
so. L
as d
ispo
sici
ones
en
est
os d
ecre
tos
fuer
on p
oste
riorm
ente
sa
ncio
nada
s en
la le
y y
apro
bada
s po
r el
parla
men
to.
La A
lian
za
•Su
s es
fuer
zos
de c
abild
eo tr
ajer
on a
la lu
z,
en lo
s m
edio
s in
form
ativ
os, l
os a
spec
tos
del c
onsu
mo
y el
con
trol
de
taba
co p
ara
la
salu
d.
•Tr
abaj
ó pa
ra ra
tific
ar e
l CM
CT.
•Re
aliz
ó ta
llere
s co
n pe
riodi
stas
, ad
min
istr
ador
es d
e lo
s se
rvic
ios
de
salu
d y
aque
llos
resp
onsa
bles
de
los
recu
rsos
hum
anos
en
las
depe
nden
cias
gu
bern
amen
tale
s.
•La
nzó
una
cam
paña
inte
gral
en
los
med
ios
de c
omun
icac
ión
para
gar
antiz
ar e
l apo
yo
del p
úblic
o al
dec
reto
de
ento
rnos
sin
hu
mo
de ta
baco
—la
cam
paña
“1 m
illón
de
grac
ias”.
•Pr
opor
cion
ó pr
ueba
s ci
entíf
icas
sob
re la
m
agni
tud
del p
robl
ema
del t
abac
o a
los
legi
slad
ores
.
•D
espu
és d
e m
ucha
s re
unio
nes
con
asoc
iaci
ones
com
erci
ales
de
bare
s,
rest
aura
ntes
, cas
inos
y e
mpr
esar
iale
s,
las
auto
ridad
es s
anita
rias
acor
daro
n lo
s pr
oced
imie
ntos
de
cont
rol y
ase
gura
ron
la tr
ansp
aren
cia
cuan
do s
e im
pong
an
sanc
ione
s. A
par
tir d
e es
e m
omen
to, l
as
asoc
iaci
ones
em
pres
aria
les
pres
taro
n su
ap
oyo
tota
l a la
med
ida
de e
ntor
nos
sin
hum
o de
taba
co.
•En
con
vers
acio
nes
con
el s
indi
cato
de
cond
ucto
res
de a
utob
uses
, las
aut
orid
ades
sa
nita
rias
tam
bién
pus
iero
n en
relie
ve e
l te
ma
de la
sal
ud o
cupa
cion
al y
aco
rdar
on
prop
orci
onar
el t
rata
mie
nto
a to
dos
los
fum
ador
es q
ue lo
sol
icita
ran
a tr
avés
de
los
agen
tes
de s
alud
púb
lica.
Ade
más
re
calc
ó qu
e se
impo
ndría
n sa
ncio
nes
a lo
s co
nduc
tore
s qu
e fu
mar
an d
entr
o de
los
vehí
culo
s.
•La
inte
racc
ión
con
la in
dust
ria ta
baca
lera
ha
sid
o de
enf
rent
amie
nto;
al m
omen
to
de p
repa
rar e
ste
docu
men
to, s
eguí
a pe
ndie
nte
el a
rbitr
aje
inte
rnac
iona
l en
el
CIA
DI.
•El
Uru
guay
pud
o lle
var a
cab
o la
s ta
reas
a
trav
és d
e un
a as
ocia
ción
de
gobi
erno
-so
cied
ad c
ivil
que
busc
ó y
alca
nzó
cons
enso
en
los
tem
as.
•La
Alia
nza
usó
cam
paña
s de
info
rmac
ión
para
ale
rtar
al p
úblic
o ac
erca
de
los
riesg
os
de fu
mar
. Sin
em
barg
o, fu
e cu
idad
osa
de n
o es
tigm
atiz
ar a
los
fum
ador
es y
po
r lo
tant
o at
raer
la a
tenc
ión
tant
o de
fu
mad
ores
y n
o fu
mad
ores
. En
últim
a in
stan
cia,
est
o co
nduj
o a
una
may
or
acep
taci
ón d
e lo
s co
ntro
les.
•Lo
s m
iem
bros
de
la A
lianz
a ad
opta
ron
el
tem
a co
mún
de
crea
r ent
orno
s lib
res
de
hum
o de
taba
co, l
o cu
al re
sultó
ser
una
es
trat
egia
efic
az q
ue p
oste
riorm
ente
les
perm
itió
enfa
tizar
otr
as in
terv
enci
ones
.
•La
s po
lític
as s
e ce
ntra
ron
en e
l tem
a de
lo
s en
torn
os li
bres
de
hum
o de
taba
co. A
tr
avés
de
este
abo
rdaj
e, la
opi
nión
púb
lica
cam
bió
desd
e ac
epta
r el t
abaq
uism
o co
mo
un h
ábito
nor
mal
has
ta c
onsi
dera
rlo c
omo
un h
ábito
que
per
judi
cial
. Por
lo ta
nto,
las
auto
ridad
es p
udie
ron
apro
bar p
rogr
amas
pa
ra p
rohi
bir f
umar
y e
vita
r que
los
no
fum
ador
es c
omie
ncen
a fu
mar
.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 201Cu
adro
5.7
. Gob
ern
anza
de
acti
vid
ades
mul
tise
ctor
iale
s p
ara
pre
ven
ir e
l con
sum
o d
e ta
bac
o: p
olít
icas
de
cont
rol d
el ta
bac
o d
el U
rug
uay.
Posi
cion
es d
e lo
s in
tere
sado
s di
rect
os c
lave
Estr
ateg
ias
Inte
racc
ión
entr
e lo
s in
tere
sado
s di
rect
osEn
seña
nzas
ext
raíd
as
•So
cied
ad U
rugu
aya
de M
édic
os d
e Fa
mili
a.
Otr
os in
tere
sad
os d
irec
tos
fuer
a d
e la
Alia
nza
que
ta
mb
ién
ap
oyar
on e
l con
trol
del
tab
aco:
•Fo
ndo
Nac
iona
l de
Recu
rsos
.
•Ce
ntro
de
Inve
stig
ació
n de
la E
pide
mia
de
Taba
quis
mo
(CIE
T)
•So
cied
ad U
rugu
aya
de T
abac
olog
ía (S
UT)
Inte
resa
dos
en
con
tra
de
las
med
idas
de
cont
rol
del
tab
aco:
La in
dus
tria
tab
acal
era—
Mon
te P
az S
.A.,
la
empr
esa
naci
onal
, jun
to c
on B
ritis
h A
mer
ican
To
bacc
o (B
AT) y
Phi
lip M
orris
(Aba
l Her
man
os),
dos
mul
tinac
iona
les.
Las
asoc
iaci
ones
com
erci
ales
de
bar
es,
rest
aura
ntes
, cas
inos
y e
mp
resa
s in
icia
lmen
te
se o
pusi
eron
a lo
s en
torn
os s
in h
umo
de ta
baco
, po
rque
pen
saba
n qu
e di
smin
uiría
n su
s ga
nanc
ias.
Ta
mbi
én q
uería
n as
egur
ar la
tran
spar
enci
a en
la im
plem
enta
ción
de
las
sanc
ione
s po
r in
cum
plim
ient
o co
n lo
s en
torn
os s
in h
umo
de
taba
co.
La u
nió
n d
e co
nd
ucto
res
de
auto
bus
es s
e op
uso
al
dec
reto
de
ento
rnos
sin
hum
o d
e ta
bac
o.
El M
inis
teri
o d
e Sa
lud
a tr
avés
del
Pr
ogra
ma
Nac
ion
al d
e Co
ntro
l del
Ta
bac
o (d
esd
e 20
05)
•La
nzó
una
cam
paña
inte
gral
diri
gida
a lo
s m
edio
s de
com
unic
ació
n pa
ra g
aran
tizar
el
apoy
o de
l púb
lico
al d
ecre
to d
e en
torn
os
sin
hum
o de
taba
co (“
Uru
guay
Sin
Hum
o de
Tab
aco”
). La
cam
paña
se
basó
en
los
bene
ficio
s de
los
espa
cios
sin
hum
o de
ta
baco
, con
cien
tizan
do s
obre
los
dere
chos
de
los
no fu
mad
ores
.
•El
Pro
gram
a fu
e re
spon
sabl
e de
la
form
ulac
ión
e im
plem
enta
ción
de
las
polít
icas
de
cont
rol d
el ta
baco
a n
ivel
na
cion
al, c
oord
inan
do e
sfue
rzos
con
los
otro
s gr
upos
que
est
aban
ela
bora
ndo
las
polít
icas
.
•A
sum
ió la
tare
a de
mon
itore
ar e
l cu
mpl
imie
nto
de lo
s re
glam
ento
s, u
sand
o a
insp
ecto
res
capa
cita
dos
para
llev
ar a
ca
bo la
tare
a de
alc
ance
nac
iona
l.
La in
dus
tria
tab
acal
era:
•Cu
ando
el U
rugu
ay s
e co
nvirt
ió e
n un
pa
ís s
in h
umo
de ta
baco
en
2006
, la
indu
stria
recl
amó
que
la m
edid
a lim
itaba
la
“lib
erta
d” e
infr
ingí
a lo
s “de
rech
os” d
e lo
s fu
mad
ores
. Pub
licó
artíc
ulos
en
la
pren
sa lo
cal q
ue c
itaba
las
prác
ticas
en
país
es c
omo
Chi
le, P
aíse
s Ba
jos
y Es
paña
, do
nde
se p
erm
itían
áre
as d
esig
nada
s pa
ra
fum
ador
es d
entr
o de
los
sitio
s ce
rrad
os.
•Se
cre
aron
los
cont
role
s cl
aros
y
tran
spar
ente
s, a
sí c
omo
proc
edim
ient
os
de c
umpl
imie
nto.
Est
os in
cluy
en s
anci
ones
ec
onóm
icas
sev
eras
par
a in
frac
tore
s, y
a qu
e es
cla
ro q
ue s
i los
regl
amen
tos
no s
e ha
cen
cum
plir,
resu
ltan
inef
icac
es.
•La
s ad
vert
enci
as s
anita
rias
en la
s ca
jetil
las
de c
igar
rillo
s te
nían
que
incl
uir g
ráfic
os
gran
des
junt
o co
n lo
s te
xtos
. Ade
más
, la
s im
ágen
es s
e el
igie
ron
en b
ase
a lo
s re
sulta
dos
de e
stud
ios
de la
pob
laci
ón
dest
inat
aria
. Est
os e
stud
ios
enco
ntra
ron
que
las
imág
enes
que
incl
uían
a p
erso
nas
tení
an u
n ef
ecto
may
or q
ue a
quel
las
que
solo
repr
esen
taba
n sí
mbo
los.
•Ta
mbi
én s
e ad
opta
ron
med
idas
inte
gral
es,
lo q
ue a
umen
tó la
efic
acia
de
las
med
idas
in
divi
dual
es.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
202 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
Cuad
ro 5
.7. G
ober
nan
za d
e ac
tivi
dad
es m
ulti
sect
oria
les
par
a p
reve
nir
el c
onsu
mo
de
tab
aco:
pol
ític
as d
e co
ntro
l del
tab
aco
del
Uru
gua
y.
Posi
cion
es d
e lo
s in
tere
sado
s di
rect
os c
lave
Estr
ateg
ias
Inte
racc
ión
entr
e lo
s in
tere
sado
s di
rect
osEn
seña
nzas
ext
raíd
as
•A
dem
ás, c
uand
o el
par
lam
ento
deb
atió
la
ley
antit
abac
o, la
indu
stria
eje
rció
pr
esio
nes
polít
icas
sob
re lo
s le
gisl
ador
es
para
que
la re
chaz
aran
: Ale
gó q
ue la
ley
redu
ciría
los
dere
chos
indi
vidu
ales
, dañ
aría
al
turis
mo
y da
ñaría
la c
ompe
titiv
idad
de
la in
dust
ria n
acio
nal t
abac
aler
a co
n re
spec
to a
em
pres
as m
ultin
acio
nale
s, q
ue,
argu
men
taba
, pod
rían
anun
ciar
en
otro
s pa
íses
.
•Po
r últi
mo,
la in
dust
ria u
só e
l liti
gio
a lo
s ni
vele
s na
cion
ales
e in
tern
acio
nale
s.
A p
artir
de
2008
, pre
sent
ó de
man
das
judi
cial
es y
adm
inis
trat
ivas
a n
ivel
na
cion
al c
ontr
a to
dos
los
regl
amen
tos.
A
nive
l int
erna
cion
al, P
hilip
Mor
ris B
rand
s Sa
rl (S
uiza
), Ph
ilip
Mor
ris P
rodu
cts
S.A
. y
Aba
l Her
man
os S
.A. s
olic
itaro
n qu
e la
C
IAD
I-Ban
co M
undi
al a
rbitr
ara
a su
favo
r en
con
tra
del U
rugu
ay e
n fe
brer
o de
201
0 (S
uiza
y U
rugu
ay ti
enen
un
acue
rdo
de
prot
ecci
ón d
e in
vers
ione
s y
form
an p
arte
de
la C
IAD
I).
Las
asoc
iaci
ones
com
erci
ales
de
bar
es,
rest
aura
ntes
, cas
inos
y e
mp
resa
s re
aliz
aron
su
prop
ia e
ncue
sta
de o
pini
ón
para
det
erm
inar
los
punt
os d
e vi
sta
de s
us
clie
ntes
sob
re lo
s en
torn
os s
in h
umo
de
taba
co; l
os re
sulta
dos
indi
caro
n qu
e m
ás
del 8
0 po
r cie
nto
de lo
s en
trev
ista
dos—
incl
uido
s lo
s fu
mad
ores
—ap
oyab
an la
m
edid
a.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 203
Argentina: Políticas de control del tabaco
María Eugenia Barbieri por el Ministerio de Salud de la Nación de Argentina
Aunque Argentina todavía no ha ratificado el CMCT, el Ministerio de Salud (MS) del país y grupos de la sociedad civil han trabajado eficazmente durante varios años en la lucha contra el tabaco: han forjado coaliciones, difundido infor-mación y ayudado a prestar los servicios. En particular, jugaron un rol clave en conseguir la aprobación de la Ley Nacional No. 26687 de control del tabaco, a pesar de una fuerte oposición de la poderosa industria tabacalera.
Antecedentes
En Argentina, el consumo de tabaco causa 40.591 muertes por año—casi 13,6 por ciento de ellas en personas mayores de 35 años. El cáncer es responsable por el 31 por ciento del total de muertes, seguido por las enfermedades cardiovascu-lares (30 por ciento) y las enfermedades respiratorias (27 por ciento). También se calcula que 11 personas mueren cada día a raíz de enfermedades relacionadas con el tabaco (Pichon-Riviere y otros 2013).
Además, se pierden unos 824.804 años de vida ajustados en función de disca-pacidad (AVAD) debido al consumo de tabaco, con un 35,5 por ciento represen-tando muerte prematura y un 64,5 por ciento representando personas que viven con diferentes grados de discapacidad. Los hombres soportan la mayor carga (67 por ciento de AVAD perdidos), pero el aumento del tabaquismo entre las muje-res, especialmente mujeres jóvenes, podría cambiar estas cifras (Rossi y otros, 2005). Además se calcula que se pierden unos 926.878 AVAC debido al con-sumo de tabaco (Pichon-Riviere y otros 2013). Se calcula que las enfermedades asociadas con el consumo de tabaco representan el 15 por ciento de gastos sani-tarios nacionales, muy por encima de los impuestos recaudados del tabaco en cualquier año (Bruni, 2005). Nueva información indica que el costo directo de las enfermedades relacionadas con en tabaquismo representan el 1 por ciento del producto interno bruto (PIB) y el 12 por ciento de los gastos nacionales en salud (Pichon-Riviere y otros 2013).
En los últimos 14años, el consumo de tabaco en Argentina ha descendido en términos generales: en 1999, por ejemplo, la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR) calculó que el 39,8 por ciento de la población entre 16 y 64 años fumaba. subió vertiginosamente durante la crisis económica, que concluyó en 2003. Según las Encuestas Nacionales de Factores de Riesgo de 2005 y 2009, el consumo de tabaco entre adultos (18 años y más) entre esos dos años se redujo de 29,7 por ciento a 27,1 por ciento. La Encuesta Global de Tabaquismo en Adultos (GATS, por sus siglas en inglés) llevada a cabo en 2012 encontró que la prevalencia del consumo de tabaco disminuyó a 21,4 por ciento en 2012, lo cual representa 700.000 fumadores menos que en 2009. Sin embargo, aunque el consumo de tabaco en general ha disminuido, el consumo de tabaco entre adolescentes es
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
204 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
motivo de preocupación. Según la Encuesta Mundial de Tabaquismo en Jóvenes (GYTS, por sus siglas en inglés) de 2012, el 22 por ciento de estudiantes entre 13 y 15 años fumaban.
La política
Las políticas de control del tabaco en Argentina han evolucionado con el trans-curso del tiempo. Uno de los hitos más significativos fue la aprobación de la ley No. 26687 en 2011, que reglamenta los anuncios, la promoción y el consumo de productos de tabaco. Sus aspectos clave incluyen una prohibición al consumo de tabaco en todos los espacios públicos o privados cerrados, incluidos los casinos, bingos, bares, restaurantes, teatros, museos, bibliotecas, transporte público, esta-dios cubiertos y lugares de trabajo; una prohibición de anuncios, promoción y patrocinio de cigarrillos o productos de tabaco en los medios y en las vías públi-cas; advertencias sanitarias con gráficos en las cajetillas de cigarrillos y una prohi-bición de palabras engañosas como ligeros, suaves, de bajo contenido de alquitrán o términos similares; y una prohibición de ventas de cigarrillos a menores, sueltos o en paquetes, en establecimientos educativos, sanitarios, o recreativos. En los niveles provinciales y locales, se han introducido muchos controles desde los años noventa; en 2005, algunas provincias empezaron a aprobar leyes contra el taba-quismo con el apoyo técnico del MS. En total, 21 de las 24 provincias tienen este tipo de leyes.
Si bien las leyes varían, en general ellas promueven los entornos sin humo de tabaco y prohíben los anuncios, la promoción y el patrocinio de productos de tabaco, o ventas a menores. Algunas provincias tienen leyes estrictas respecto a las áreas libres de tabaco, como lo hace la ciudad de Buenos Aires, pero otras 14 agregaron excepciones, como salas de juego y casinos, áreas de entretenimiento que no admiten a personas menores de 18 años, centros de salud mental, prisio-nes, áreas reservadas en bares, restaurantes o cafeterías y clubes de fumadores. En menor grado, algunas leyes también permiten que los establecimientos definan sus áreas donde está permitido fumar (por ejemplo, Santa Cruz permite que los establecimientos industriales, comerciales, o de servicios elijan si aplicarán o no la prohibición de fumar).
Catorce provincias han ratificado artículos que abarcan los anuncios, la pro-moción y el patrocinio: por ejemplo, se prohíben los anuncios directos o indirec-tos y el patrocinio de eventos deportivos o culturales, así como el uso de ropa en tales eventos anunciando los nombres de las empresas tabacaleras. Pero tres provincias permiten algunos anuncios, si declaran que el consumo de tabaco daña la salud. En las provincias que no han pasado controles al consumo del tabaco, algunos municipios han introducido sus propias leyes.
Un principio básico legal es que las normas de las jurisdicciones de nivel más alto tienen precedencia sobre aquellas de niveles inferiores; si las normas son incompatibles, la norma nacional prevalece sobre la ley provincial, y la provincial prevalece sobre la municipal. Si la norma protege un derecho humano, del
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 205
mismo modo que las regulaciones que protegen la salud, se aplica la norma más protectora. Por lo tanto, la ley nacional fija las normas para espacios 100 por ciento libres de humo de tabaco. Donde las provincias o los municipios ya tienen leyes promulgadas, la norma más alta relativa a la salud pública prevalecerá, ya sea nacional, provincial, o municipal.
Resultado
La salud pública se ha beneficiado claramente de estas leyes y acciones. Por ejem-plo, la ciudad de Neuquén registró una reducción significativa de la exposición al humo ajeno, de síntomas respiratorios (del 57,5 por ciento al 28,8 por ciento) e irritación (del 86,3 por ciento al 37,5 por ciento) después que se introdujo la ley contra el humo ajeno (Schoj y otros 2010), y en la provincia de Santa Fe, las hospitalizaciones por síndrome coronario agudo se redujeron en un 28,3 por ciento después de la aprobación de la ley antitabaco.24 Por otro lado, las leyes de entornos 100 por ciento libres de humo en la Ciudad de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Tucumán no afectaron negativamente a los bares y los restaurantes (González-Rozada y otros 2008).
Según un estudio llevado a cabo por el Ministerio de Salud durante 2012–20, 7.500 muertes por cardiopatía coronaria (CC), 16.900 por infarto de miocardio, y 4.300 por derrame cerebral podrían evitarse si la Ley Nacional No. 26687 se implementara y aplicara. El porcentaje de reducción anual de muertes sería de 3 por ciento por CC, 3 por ciento por infarto de miocardio y 1 por ciento por derrame cerebral (Konfino y otros 2012).
Proceso de formulación de la política
Argentina aún no ha ratificado el Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT), aunque la presidenta ya lo firmó y se han introducido 31 proyectos de ley en el congreso nacional para ratificarlo. Algunos estudios sugieren que este retraso se debe al cabildeo de la industria tabacalera de los legisladores y funcio-narios dentro del Ministerio de Economía (Mejía y otros 2008; Barnoya y Glantz 2002). Los portavoces de la industria sostienen que la reducción del consumo de tabaco tendría repercusiones económicas significativas en los productores del tabaco, el empleo y la recaudación del Fondo Especial del Tabaco (FET), un impuesto al cigarrillo que sostienen es la piedra angular de pequeños productores (recuadro 5.1) (Mejía y otros, 2008). Sin embargo, hay estudios que refutan estos argumentos. Por ejemplo, la investigación realizada por la Universidad Torcuato Di Tella (Buenos Aires) encontró que los fondos del FET no necesariamente benefician a los pequeños productores, porque los fondos se distribuyen sobre la base de la cantidad producida por cada provincia. Por ejemplo, Salta y Jujuy, que son las dos provincias con la mayor producción, reciben dos terceras partes de los fondos. Pero en estas dos provincias, unos pocos productores principales repre-sentan la mayoría del cultivo de tabaco, y por lo tanto son ellos quienes se
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
206 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
benefician de los fondos del FET, no los pequeños agricultores (Alonso y González-Rozada, 2010). Según los datos más recientes del Ministerio de Agricultura, en 2011, el 65,4 por ciento de los recursos del FET fueron asignados a Salta (35 por ciento) y Jujuy (30,4 por ciento). Estas provincias representan el 15,1 por ciento del total de productores de tabaco, con un promedio de 17,2 hectáreas plantadas por productor (13,0 en Salta y 21,4 en Jujuy), el más alto del país.
Recuadro 5.1. El Fondo Especial del Tabaco (FET)
El Decreto-ley No. 19800 de 1972 creó el Fondo Especial del Tabaco (FET). El FET se financia
mediante un impuesto especial al consumo de tabaco, aproximadamente el 7 por ciento del
precio de la venta al por menor de cada paquete de cigarrillos.
Según la ley, el 80 por ciento del impuesto recaudado es para el apoyo al precio para los
productores del tabaco, que representa una subvención; el 20 por ciento restante va a la
modernización y a esfuerzos de diversificación en las provincias tabacaleras. Argentina
empezó a reducir el subsidio en 1997, cuando firmó el Acuerdo Agrícola de la Organización
Mundial del Comercio, un acuerdo que exige que la asistencia interna se debe reducir en un
13 por ciento en 10 años, a partir de 1995. Actualmente, Argentina no puede proporcionar
más de US$ 75 millones por año en subsidios directos a las actividades tabacaleras.
Los fondos recaudados se asignan a las provincias tabacaleras con base a la cantidad de
tabaco producido. Los ingresos del Fondo aumentaron un 214 por ciento de 2006 a 2011,
ascendiendo a un poco más de mil millones de pesos argentinos en 2011. La mayoría de los
recursos van a Jujuy y Salta, que reciben más del 60 por ciento.
El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAYGP) hace cumplir el FET.a El Ministerio
vincula el precio de las variedades de tabaco y transfiere los fondos recaudados del FET a las
provincias, las cuales, a su vez, pagan el recargo directamente a los productores. El Ministerio
también usa los saldos restantes para financiar los planes de modernización del sector. Estos
planes incluyen crédito a los productores de tabaco, insumos tecnológicos, estudios de
comercialización, retención de sistemas de pago, compra de bienes de capital, asistencia
técnica, cursos de capacitación y fortalecimiento institucional.
En muchas ocasiones entre 1984 y 2004, el poder ejecutivo ha tratado reducir las trans-
ferencias del FET. Por ejemplo, el Decreto 455 de 1999 establecía una reducción del 12 por
ciento y el presupuesto de 2001 estipulaba una reducción del 50 por ciento—ninguna entró
en vigencia. Por el contrario, en 2008 se aprobó la ley 26.467, creando medidas para com-
pensar al complejo agroindustrial, a las economías regionales que dependen de la produc-
ción de tabaco, y la recaudación fiscal por el daño potencial causado por las medidas de
control del tabaco, aumentando la cantidad del FET. La ley se presentó junto con otra regla-
mentación de medidas de salud (archivo 0039-EP-2008, presentado a la cámara de repre-
sentantes) firmada por la presidenta y el Ministerio de Salud. Sin embargo, la ley no fue
aprobada.
Fuente: Alonso y González-Rosada, 2010.a. Argentina, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. 2008. Ejecución mensual del presupuesto del FET – Ejerci-cio. Ley 26.467: Modificaciones a la Ley Nº 24.674 de Impuestos Internos y a la Ley Nacional del Tabaco Nº 19.800. Establézcanse medidas económicas para desalentar el consumo de productos elaborados con tabaco.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 207
En diciembre de 2009, se formó la Coalición para Ratificar el CMCT, abar-cando a casi 70 ONG y asociaciones científicas que promueven el control del tabaco. La Coalición trabaja estrechamente con el Programa Nacional para el Control del Tabaquismo del MSN (para más detalles sobre el desarrollo y metas de este programa, ver la sección de interesados directos principales, más abajo) y está elaborando una estrategia para ratificar el CMCT. La Coalición va en pos de su objetivo mediante promoción de la causa, campañas mediáticas, la capaci-tación de periodistas, celebración de actos públicos (como marchas al congreso nacional para exigir la ratificación) y la difusión de materiales a legisladores que explican por qué los temas del tabaquismo son fundamentales. Inicialmente, las estrategias de la coalición fueron eficaces. Por ejemplo, el senador por la Ciudad de Buenos Aires, Daniel Filmus, incluyó el tema del tabaco en su programa y celebró dos audiencias a las cuales convocó grupos de la sociedad civil, personas afectadas por el tabaco (adictos o aquellos con problemas de salud), representan-tes del Programa Nacional para el Control del Tabaquismo, médicos, economis-tas, abogados y empresas tabacaleras. En febrero de 2010, él propuso legislación para ratificar el CMCT. Sin embargo, la industria nuevamente impidió que se aprobase la ley, usando los mismos argumentos anteriores—ratificar el CMCT dañaría las economías regionales, eliminaría el FET y prohibiría la producción de tabaco. La Coalición entonces advirtió contra tales retrasos y presionó a los fun-cionarios para que ratificaran el CMCT y aprobaran una ley nacional sólida. Consciente de que el CMCT no se aprobaría íntegramente, la Coalición propuso la promulgación de una ley nacional que incluía algunas de las medidas del CMCT: el establecimiento de entornos 100 por ciento sin humo de tabaco; la prohibición de anuncios de productos de tabaco, las promociones y patrocinios; y la provisión de advertencias sanitarias, con gráficos, en las cajetillas de cigarrillos.
Posteriormente (y cuando ya estaba claro que las subvenciones al tabaco per-manecerían), los productores y los vendedores de cigarrillos rompieron filas con los productores de tabaco. En junio de 2010, se redactó una nueva ley para el control del tabaco (archivo 1950/10), apoyada por el Programa Nacional para el Control del Tabaquismo que incluía algunas provisiones de leyes anteriores redactadas por el MS en entre 2006 y 2008. Se presentaron cuatro proyectos de ley más (tres de legisladores que representaban provincias tabacaleras) que incluían concesiones como áreas separadas para fumadores, requisitos de venti-lación para espacios cerrados (bares y restaurantes), pequeñas advertencias en cajetillas de cigarrillos (sin gráficos) y prohibiciones parciales de anuncios. Las negociaciones continuaron entre los partidarios de control del tabaquismo y los que apoyaban las leyes más débiles. Representantes de la coalición colaboraron con los legisladores, insistiendo que los entornos sin humo de tabaco y las adver-tencias en las cajetillas con gráficos no eran negociables. Sin embargo, al final cedieron en el tema de los anuncios (permitiendo excepciones en publicaciones comerciales dirigidas a los que cultivan, manufacturan, importan, exportan, dis-tribuyen, depositan y venden productos de tabaco y en comunicaciones directas
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
208 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
con personas mayores de 18 años, previo consentimiento y confirmación de edad). Sin embargo, esta última excepción deja la ley abierta a la interpretación.
Esta legislación es un paso inicial que, combinado con otras medidas, está diseñada a cumplir con el Programa Nacional. Sin embargo, fue solo hasta el 2011, después de varios intentos y el apoyo de grupos de la sociedad civil y el MS, que el congreso nacional aprobó la ley No. 26687, que regula los anuncios, la promoción y el consumo de productos de tabaco. Como se mencionó anterior-mente, se han introducido muchos controles en los niveles provinciales y locales desde los años noventa.
Si bien esta legislación representa un paso importante en el control del taba-quismo, los partidarios insisten que no es un sustituto para la ratificación del CMCT. Primero, no cumple con todas las recomendaciones de protección sani-taria en ese Convenio. Además, no es un tratado internacional que compromete a los estados participantes con ciertas obligaciones. Por último, sus disposiciones no están incorporadas en la Constitución de Argentina, que está por encima de cualquier ley nacional o provincial. Debe observarse, sin embargo, que aun sin la ratificación del CMCT. Argentina, después de la promulgación de muchas leyes nacionales y subnacionales, ha logrado reducir la prevalencia del tabaquismo por un 18 por ciento entre 1999 y 2012, un descenso que representa mas de 1 millón de fumadores menos. También ha habido una disminución en la prevalencia de tabaquismo entre los jóvenes, tal como lo refleja el GYTS. La promulgación de leyes que promueven entornos libres de tabaco han disminuido la exposición al humo pasivo. Asimismo, el MS desarrolló un fuerte sistema de vigilancia del tabaco que proporcionó la oportunidad de implementar el GATS en América Latina. Todos estos logros se alcanzaron sin que el CMCT fuera ratificado, lo cual permite apreciar el beneficio adicional que la ratificación del CMCT tendría en mejorar la salud en Argentina.
Interesados directos principales, sus posiciones y estrategias
El MSN y su Programa Nacional para el Control del Tabaquismo desempeñaron papeles protagónicos al dirigir las políticas y las medidas de control del tabaco de Argentina. Las coaliciones de la sociedad civil también trabajaron inquebranta-blemente para apoyar las medidas antitabaco. Por otro lado, la poderosa industria tabacalera del país—incluidos los cultivadores de tabaco, así como los producto-res y vendedores de cigarrillos—se opusieron fuertemente a la aprobación de estas medidas. El cuadro 5.8 resume a los interesados directos clave que partici-paron en estos procesos de formulación de políticas, sus posiciones, las estrategias que usaron, sus interacciones y las enseñanzas extraídas.
En Argentina, las políticas de control del tabaco han sido limitadas, y el mer-cado para comerciar y anunciar los productos de tabaco prácticamente no tenía ninguna restricción. Sin embargo, en 2003 el MSN empezó a trabajar activa-mente para lanzar algunas de las medidas contenidas en el CMCT. Con ese fin,
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 209
a través de la Resolución Ministerial 236 de 2003 y el financiamiento del Programa VIGI+A, se estableció el Programa Nacional de Prevención y Control del Tabaquismo para sensibilizar y empoderar a la población, promover la ratifi-cación del CMCT y aprobar leyes nacionales. Posteriormente, a través de la Resolución Ministerial 1124 de 2006, se convirtió en el Programa Nacional para el Control del Tabaquismo, con fondos del MSN.
El Programa Nacional se dirigió a los conductores principales detrás de la epidemia de tabaquismo, incluidos el acceso fácil a los productos de tabaco, las amplias imágenes positivas asociadas con el tabaquismo, la alta exposición al humo ajeno y la capacidad limitada de los servicios de salud para ayudar a los individuos a dejar de fumar. Las actividades del Programa abordan el problema del tabaco en tres dimensiones coordinadas: prevención primaria, cesación y protección de los fumadores pasivos. Las actividades incluyen reglamentar el acceso al tabaco, la promoción de un modo de vida sin tabaco, la promoción y reglamentación de entornos sin humo de tabaco, y el desarrollo de servicios e incentivos para ayudar a los fumadores a dejar de fumar. Desde 2011, también ha sido responsable de la aplicación de la ley nacional del control del tabaco, asumiendo la obligación de crear un registro nacional de denuncias e infractores.
El MSN también apoya estudios económicos que calculan la elasticidad de los precios del consumo de cigarrillos y los efectos sobre los ingresos tributarios. Por ejemplo, un estudio de 2004 descubrió que un aumento del 10 por ciento en el precio de los cigarrillos reduciría el consumo en un 2,65 por ciento, un resultado similar al encontrado en países de ingresos altos. En cuanto a los ingresos fiscales, los impuestos podrían aumentar hasta un 102 por ciento y, por lo tanto, aumen-tarían los ingresos (González-Rozada 2006). El Ministerio también promueve estudios para redactar y dar seguimiento a los proyectos de ley.
El mensaje del MSN está diseñado para desalentar el consumo e impedir que la gente comience a fumar. En concreto, intenta fijar normas que restrinjan los anuncios (en lo posible) o la promoción y el patrocinio de los productos de tabaco; prohibir que la industria use términos engañosos como cigarrillos “lige-ros” o “suaves”; requerir advertencias sanitarias fuertes en las cajetillas de cigarri-llos; difundir mensajes para contrarrestar los anuncios de cigarrillos; redefinir el tabaquismo como una adicción; e incorporar los temas de la prevención del tabaquismo y el control del humo ajeno en el sistema educativo. Si bien algunos de estos temas se abordaron en la ley nacional aprobada en 2011—como prohi-bir el uso de palabras engañosas y colocar advertencias sanitarias gráficas en paquetes de cigarrillos—el Ministerio sigue evaluando varias leyes nacionales, provinciales y municipales para prohibir completamente los anuncios de tabaco, las promociones y los patrocinios. También distribuye información y material didáctico, realiza estudios sobre la comercialización y los anuncios del tabaco y organiza concursos escolares sobre el tema.
El MSN también ha trabajado ampliamente para promover entornos 100 por ciento libres de humo de tabaco en instituciones públicas y privadas, espacios de
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
210 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
uso colectivo, transporte y hogares y fija normas que prohíben fumar en entornos de trabajo y áreas públicas cerradas. Con este fin, creó un registro nacional de empresas e instituciones libres de tabaco, que en 2012 enumeró 1.252 empresas privadas, municipios, organismos públicos, escuelas, hospitales y universidades nacionales; capacitó al personal en las instituciones que querían convertirse en 100 por ciento sin humo de tabaco y se prepararon guías de prácticas adecuadas y otros materiales didácticos para conseguir que más instituciones crearan espa-cios sin humo de tabaco; ofreció asistencia técnica a las provincias y los munici-pios sobre cómo introducir leyes sobre áreas libres de tabaco; distribuyó información al público en general; y emprendió estudios y evaluaciones en áreas libres de tabaco y la aceptación del público, así como acerca de sus beneficios para la salud. El Programa Nacional ha trabajado también para promover zonas urbanas libres de tabaco mediante su cooperación con la Red Argentina de Municipios Saludables. Desarrolla cursos de capacitación y ofrece asistencia téc-nica y económica a los municipios para que puedan satisfacer los requisitos para ser considerados 100 por ciento libres de tabaco, distribuye materiales en los eventos y dedica parte de su sitio Web a este tema.
El MSN también participa en diversos esfuerzos diseñados para ayudar a las personas a que dejen de fumar, como con un servicio telefónico gratuito para ayudar a los fumadores a que dejen el hábito; concursos “Dejar y Ganar”; una página Web para apoyar a los fumadores que quieren dejarlo;25 la elaboración de lineamientos nacionales para el tratamiento de la adicción al tabaco respaldada por más de 35 instituciones nacionales científicas, la comunidad académica y profesionales; la capacitación de equipos sanitarios para tratar la adicción al tabaco; y la difusión de información sobre cómo dejar de fumar para el público en general.
Las actividades de monitoreo del MSN incluyen: un módulo sobre el taba-quismo en las Encuestas Nacionales sobre los Factores de Riesgo de 2005 y 2009; una encuesta del tabaquismo entre adolescentes escolares en 2000, 2002, 2003 y 2007; y encuestas sobre el tabaquismo en las ciudades grandes.
Los grupos de la sociedad civil también jugaron un papel importante en con-seguir la aprobación de los controles del tabaco. Estos grupos formaron coalicio-nes, difundieron información, vigilaron el cumplimiento, prestaron servicios y trabajaron colaborativamente para contrarrestar el cabildeo de la industria taba-calera. Estos grupos incluyen a la Coalición para Ratificar el CMCT, la Unión Antitabática Argentina (UATA), la Asociación Argentina del Tabaco (AsAT), la Alianza Libre de Humo de Tabaco–Argentina (ALIAR), y la Fundación Interamericana del Corazón-Argentina (Mercet y otros, 2010).
ALIAR, creada en 2007, es una coalición de más de 100 grupos que trabajan para la aprobación de leyes de control del tabaco y, en particular, para establecer áreas 100 por ciento libres de humo de tabaco en todo el país. ALIAR incluye a asociaciones médicas, de derechos humanos y ambientales; grupos de profesio-nales de la salud; el sector de restaurantes; y organizaciones de comunicación. La alianza patrocina proyectos legales a los niveles municipales y provinciales como
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 211
una manera de contrarrestar las acciones de la industria tabacalera para prevenir la promulgación de una ley nacional. También trabaja con los medios y con orga-nizaciones de derechos humanos o de género y ha contribuido pruebas científi-cas acerca de los efectos económicos y sanitarios de las áreas libres de tabaco, ha evaluado el cumplimiento de las normas antitabaco mediante el monitoreo de la calidad del aire y la opinión pública y se ha posicionado como una fuente fiable de información.
La UATA, creada en 1987, tiene más de 300 miembros que coordinan las actividades y los programas educativas.
La AsSAT es un grupo científico que se creó en 2006 compuesta de profesio-nales de la salud, periodistas, educadores y formadores de la opinión pública, entre otros. Participa en comisiones centradas en la educación, la prensa y los medios, los jóvenes, Páginas web, boletines, políticas y relaciones interinstitucionales.
La Fundación Interamericana del Corazón-Argentina, creada en 2009, aborda proyectos con una perspectiva multidisciplinaria (medicina, leyes, economía y trabajo social): promueve leyes y políticas públicas; desarrolla actividades educa-tivas y de capacitación para el público en general y audiencias específicas como el sector de la salud, los medios y las organizaciones de la sociedad civil; y parti-cipa en proyectos de investigación.
El poderoso sector tabacalero de Argentina, tanto los productores de tabaco como los fabricantes de cigarrillos y los vendedores, realizaron una oposición sostenida y de varios frentes contra las medidas de control del tabaco. En contra-posición a la situación en Uruguay, el sector productor de tabaco de Argentina es importante para la economía y empleo del país, en particular en las provincias de Jujuy, Salta y Misiones, donde se produce el 94 por ciento de tabaco de la nación. Argentina exporta casi el 80 por ciento de su tabaco que, en 2011, tota-lizó US$392,9 millones y 82 millones de Kg (MAYGP 2011). El país produce el 2 por ciento del tabaco del mundo y controla el 4 por ciento del comercio inter-nacional de este producto (Corradini y otros 2004).
La industria tabacalera del país (producción y ventas de cigarrillos) está suma-mente concentrada y es de propiedad particular. Consta de solo dos empresas—Nobleza Piccardo (vinculado a BAT) y Massalin Particulares (una filial de Philip Morris), representando el 37,2 por ciento y el 62,8 por ciento, respectivamente, del monto facturado del mercado (González-Rozada 2006). Se calcula que en 2009, la producción tabacalera contribuyó el 0,2 por ciento del PNB del país.26 Con respecto al empleo, la producción de tabaco en su totalidad (actividades primarias y secundarias) empleó a 170.754 trabajadores, o el 1 por ciento de la población empleada a nivel nacional. En las siete provincias tabacaleras, el empleo relacionado con el tabaco representa un 1,9 por ciento del empleo—5,1 por ciento en Misiones, 4,3 por ciento en Jujuy y 2,5 por ciento en Salta (MAYGP 2011).
En general, las estrategias que la industria tabacalera ha usado para bloquear los controles en Argentina son similares a las que la industria ha usado en los
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
212 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
Estados Unidos y en otros sitios. Por ejemplo, ha presionado para conseguir un código débil y voluntario de autorreglamentación que eliminó los anuncios de televisión desde 2003; ha redactado leyes menos estrictas que ha neutralizado o desviado la atención de iniciativas más fuertes; ha promovido programas como la “Cortesía de Poder Elegir” para evitar el establecimiento de entornos 100 por ciento sin humo de tabaco, programas de prevención para jóvenes y medidas más estrictas; y ha difundido declaraciones falsas acerca de los efectos económicos negativos de las políticas (Sebrie y otros 2005).
Enseñanzas extraídas
La política de control del tabaco de Argentina avanzó una vez que el Programa Nacional de Control del Tabaquismo se estableció en 2003. Desde entonces, se han logrado muchos avances: se han creado entornos sin humo de tabaco; se han conducido estudios sobre las repercusiones en la salud y económicas y los resul-tados de las intervenciones, que han suministrado información valiosa para la formulación de políticas; se han aprobado leyes en la mayoría de las provincias y en varios municipios. A nivel nacional, los servicios para “dejar de fumar” se han fortalecido y se han desarrollado muchas actividades para concientizar sobre el tema.
Este progreso se ha debido a la estrategia del MSN para liderar y coordinar los intereses de varios actores (organizaciones de la sociedad civil, asociaciones cien-tíficas, ministerios de salud provinciales y municipales y el público). Estos acto-res, una vez conscientes de los problemas relacionados con el tabaco, luego podrían exigir que el estado actuara para detener el avance de la epidemia. Además, las organizaciones de la sociedad civil de Argentina han presionado a los legisladores para que aprueben medidas de control del tabaco, han difundido información sobre la repercusión de fumar y los mitos asociados con las conse-cuencias económicas del control del tabaco, y han apoyado diferentes iniciativas como los entornos sin humo de tabaco y los programas nacionales y provinciales. Además, las autoridades provinciales y municipales introdujeron numerosos reglamentos para controlar la epidemia del tabaco, aún antes que se aprobara la ley nacional. El MSN, a través del Programa Nacional del Control del Tabaco, juega un papel importante en la coordinación de las acciones de estos múltiples actores involucrados en la implementación de las medidas para controlar el tabaco.
Es obvio que las estrategias del Ministerio habrían tenido pocas probabilida-des de ser exitosas sin estos socios, dado el poco apoyo que tuvo de otras unida-des de la rama ejecutiva (en particular, de los Ministerios de Agricultura y de Economía) y de cuerpos legislativos nacionales y provinciales y dada la resisten-cia de la industria tabacalera. La implementación de las medidas de control del tabaco se puede simplificar con la metáfora de un juego entre dos participantes, un lado oponiéndose a las medidas y el otro, defendiéndolas. El primero está conducido por el sector de producción y comercialización del tabaco, el cual es
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 213
apoyado por algunos legisladores y los Ministerios de Agricultura y de Economía. Los partidarios del control del tabaco son conducidos por el Ministerio de Salud de la Nación, unido a los esfuerzos de las unidades provinciales y municipales de salud y por las organizaciones de la sociedad civil.
Las principales enseñanzas extraídas son que se pueden lograr avances en las políticas de control del tabaco, aún en un país donde la industria tabacalera es poderosa y resiste tales medidas. El trabajo de los gobiernos nacional y municipal (la estrategia de abajo arriba), con la cooperación y el apoyo de diversos grupos sociales, y el lanzamiento de campañas públicas de información a lo largo de 10 años lograron ganancias significativas, a pesar de los obstáculos. También demuestra que, aún sin ratificar el CMCT, se pudieron aprobar leyes para reducir los efectos perjudiciales del tabaco.
Si bien aún quedan muchos temas pendientes, los esfuerzos hasta la fecha han conducido a la creación de redes multisectoriales y multidisciplinarias (como la Coalición para la Ratificación del CMCT); el empoderamiento de los actores que pueden generar mayores exigencias para la acción; y la aprobación de leyes provinciales, municipales y nacionales.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
214 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
Cuad
ro 5
.8. G
ober
nan
za d
e ac
tivi
dad
es m
ulti
sect
oria
les
par
a p
reve
nir
el c
onsu
mo
de
tab
aco:
pol
ític
as d
e co
ntro
l del
tab
aco
de
Arg
enti
na.
Inte
resa
dos d
irect
os c
lave
y su
s po
sici
ones
Es
trat
egia
s In
tera
cció
n en
tre
inte
resa
dos d
irect
os
Ense
ñanz
as e
xtra
ídas
El M
inis
teri
o d
e Sa
lud
de
la N
ació
n (n
acio
nal)
a tr
avés
del
Pro
gram
a N
acio
nal d
el C
ontr
ol
del T
abac
o, a
sí c
omo
los
min
iste
rios
de s
alud
pr
ovin
cial
es y
los
mun
icip
ios
trab
ajar
on p
ara
redu
cir l
os e
fect
os p
erju
dici
ales
del
taba
co
med
iant
e:
•La
regl
amen
taci
ón d
el a
cces
o al
taba
co;
•La
pro
moc
ión
de m
odos
de
vida
sin
taba
co;
•La
pro
moc
ión
y re
glam
enta
ción
de
ento
rnos
si
n hu
mo
de ta
baco
;
•La
cre
ació
n de
ser
vici
os e
ince
ntiv
os p
ara
ayud
ar a
los
fum
ador
es a
que
dej
en e
l há
bito
.
•El
aum
ento
de
la c
apac
idad
en
y la
pro
visi
ón
de a
sist
enci
a té
cnic
a a
los
mun
icip
ios
para
ay
udar
les
a co
nver
tirse
en
100
por c
ient
o lib
res
de h
umo
de ta
baco
.
Las
org
aniz
acio
nes
de
la s
ocie
dad
civ
il se
mov
iliza
ron
para
redu
cir l
os e
fect
os
perju
dici
ales
del
con
sum
o de
taba
co. L
as
orga
niza
cion
es d
esta
cada
s so
n:
•La
Coa
lició
n pa
ra la
Rat
ifica
ción
del
CM
CT
en
Arg
entin
a.
•La
Uni
ón A
ntita
bátic
a A
rgen
tina
(UAT
A)
•La
Aso
ciac
ión
Arg
entin
a de
l Tab
aco
(AsS
AT)
El M
inis
teri
o d
e Sa
lud
de
la N
ació
n c
reó
el
Prog
ram
a N
acio
nal d
el C
ontr
ol d
el T
abac
o,
que
ha e
labo
rado
una
pol
ítica
am
plia
par
a ab
orda
r los
tem
as p
rinci
pale
s en
el c
ontr
ol
del t
abac
o, ta
les
com
o:
•G
ener
ar c
onci
entiz
ació
n y
empo
dera
mie
nto
del p
úblic
o.
•Pr
omov
er la
ratif
icac
ión
del C
onve
nio
Mar
co p
ara
el C
ontr
ol d
el T
abac
o (C
MC
T)
y la
apr
obac
ión
de la
s le
yes
prov
inci
ales
y
naci
onal
es y
las
orde
nanz
as m
unic
ipal
es.
•G
ener
ar in
form
ació
n pa
ra g
uiar
y e
valu
ar la
to
ma
de d
ecis
ione
s en
el c
ontr
ol d
el ta
baco
.
•Fo
men
tar l
a cr
eaci
ón d
e un
a re
d de
or
gani
zaci
ones
de
la s
ocie
dad
civi
l y
la c
omun
idad
cie
ntífi
ca, l
os m
edio
s, y
lo
s or
gani
smos
san
itario
s m
unic
ipal
es
prov
inci
ales
par
a ap
oyar
y a
mpl
iar l
as
activ
idad
es d
el p
rogr
ama.
Org
aniz
acio
nes
de
la s
ocie
dad
civ
il:
•Pr
omoc
ión
de la
cau
sa.
•C
reac
ión
de c
oalic
ione
s.
•D
ifusi
ón d
e in
form
ació
n, in
cluy
endo
ca
mpa
ñas
med
iátic
as, c
apac
itaci
ón d
e pe
riodi
stas
, difu
sión
de
info
rmac
ión
a le
gisl
ador
es.
Los
logr
os d
e co
ntro
l del
taba
co d
e A
rgen
tina
se d
eben
cla
ram
ente
al l
ider
azgo
y lo
s es
fuer
zos
del M
inis
terio
de
Salu
d y
su
Prog
ram
a N
acio
nal d
el C
ontr
ol d
el T
abac
o,
así c
omo
los
esfu
erzo
s so
sten
idos
de
num
eros
as o
rgan
izac
ione
s de
la s
ocie
dad
civi
l que
han
abo
gado
, sum
inis
trad
o in
form
ació
n, c
apac
itado
y p
ropo
rcio
nado
as
iste
ncia
técn
ica
a le
gisl
ador
es y
otr
as
inst
anci
as n
orm
ativ
as p
ara
prom
over
le
gisl
ació
n so
bre
el c
ontr
ol d
el ta
baco
a
nive
l nac
iona
l y p
rovi
ncia
l. Es
te p
roce
so n
o ha
sid
o fá
cil,
y la
opo
sici
ón d
e la
s pr
ovin
cias
pr
oduc
tora
s de
taba
co y
de
la in
dust
ria
taba
cale
ra h
a si
do fi
rme
y bi
en o
rgan
izad
a.
La le
y na
cion
al p
ara
el c
ontr
ol d
el ta
baco
se
deb
ió e
n pa
rte
a lo
s pa
rtid
ario
s qu
e ge
nera
ron
una
‘rupt
ura’
en la
coo
pera
ción
en
tre
la in
dust
ria y
los
prod
ucto
res
del
taba
co a
l cen
trar
se e
n lo
s as
pect
os d
e la
sa
lud
de la
legi
slac
ión
y la
cla
rific
ació
n de
qu
e la
sub
venc
ión
del t
abac
o qu
e re
cibe
n la
s pr
ovin
cias
no
se e
limin
aría
.
•La
cre
ació
n de
l Pro
gram
a N
acio
nal d
e Co
ntro
l del
Tab
aco
impu
lsó
el c
ontr
ol d
el
taba
co e
n A
rgen
tina.
Est
e Pr
ogra
ma
del
Min
iste
rio d
e Sa
lud
ha c
ondu
cido
gra
n pa
rte
del e
sfue
rzo
de c
ontr
ol d
el ta
baco
en
el p
aís.
•Lo
s es
fuer
zos
coor
dina
dos
del g
obie
rno
y la
s or
gani
zaci
ones
de
la s
ocie
dad
civi
l par
a pr
esio
nar a
los
legi
slad
ores
par
a ap
roba
r la
s m
edid
as d
e co
ntro
l del
taba
co, d
ifund
ir in
form
ació
n so
bre
el e
fect
o pe
rjudi
cial
del
ta
baco
y a
poya
r la
inic
iativ
a lib
re d
e hu
mo
de ta
baco
en
todo
el p
aís
tam
bién
han
sid
o cl
ave
en e
l éxi
to h
asta
aho
ra.
•La
form
ulac
ión
de la
s po
lític
as d
e co
ntro
l del
ta
baco
en
Arg
entin
a es
un
buen
eje
mpl
o de
la
s di
ficul
tade
s in
here
ntes
en
la e
labo
raci
ón
e im
plem
enta
ción
de
esta
s le
yes
en p
aíse
s do
nde
hay
pode
roso
s ac
tore
s qu
e se
opo
nen
a el
las,
en
este
cas
o la
indu
stria
taba
cale
ra,
varia
s pr
ovin
cias
pro
duct
oras
de
taba
co y
a
vece
s de
pend
enci
as g
uber
nam
enta
les
com
o el
Min
iste
rio d
e A
gric
ultu
ra, G
anad
ería
y
Pesc
a y
el M
inis
terio
de
Econ
omía
, a lo
s qu
e le
s pr
eocu
paba
los
posi
bles
efe
ctos
ne
gativ
os p
ara
los
prod
ucto
res
y lo
s in
gres
os
fisca
les.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 215Cu
adro
5.8
. Gob
ern
anza
de
acti
vid
ades
mul
tise
ctor
iale
s p
ara
pre
ven
ir e
l con
sum
o d
e ta
bac
o: p
olít
icas
de
cont
rol d
el ta
bac
o d
e A
rgen
tin
a.
Inte
resa
dos d
irect
os c
lave
y su
s po
sici
ones
Es
trat
egia
s In
tera
cció
n en
tre
inte
resa
dos d
irect
os
Ense
ñanz
as e
xtra
ídas
•La
Alia
nza
Libr
e de
Hum
o de
Tab
aco-
Arg
entin
a (A
LIA
R)
•La
Fun
daci
ón In
tera
mer
ican
a de
l Cor
azón
-A
rgen
tina
(FIC
-Arg
entin
a)
Min
iste
rio
de
Ag
ricu
ltur
a, G
anad
ería
y P
esca
y
Min
iste
rio
de
Econ
omía
:
•D
emos
trar
on s
u pr
eocu
paci
ón p
or e
l da
ño e
conó
mic
o qu
e es
tas
polít
icas
y la
ra
tific
ació
n de
l CM
CT
podr
ían
tene
r par
a lo
s pr
oduc
tore
s.
•In
dica
ron
su p
reoc
upac
ión
por l
a po
sibl
e pé
rdid
a de
ingr
esos
en
la tr
ibut
ació
n de
l ta
baco
.
Gob
iern
os p
rovi
nci
ales
y lo
cale
s (e
n
par
ticu
lar l
os g
obie
rnos
de
pro
vin
cias
no
p
rod
ucto
ras)
•M
ostr
aron
su
preo
cupa
ción
por
los
efec
tos
perju
dici
ales
del
con
sum
o de
taba
co.
•M
onito
reo
del c
umpl
imie
nto.
•Pr
esta
ción
de
serv
icio
s.
•Pr
omoc
ión
de la
ratif
icac
ión
del C
MC
T y
las
leye
s na
cion
ales
o p
rovi
ncia
les
de c
ontr
ol
del t
abac
o m
edia
nte
estr
ateg
ias
tale
s co
mo
acto
s pú
blic
os, m
arch
as p
úblic
as a
l Con
gres
o N
acio
nal.
Min
iste
rio
de
Ag
ricu
ltur
a, G
anad
ería
y P
esca
•D
ifund
ió in
form
ació
n ac
erca
de
los
efec
tos
nega
tivos
que
la ra
tific
ació
n de
l CM
CT
podr
ía te
ner e
n la
s pr
ovin
cias
pro
duct
oras
.
Min
iste
rio
de
Econ
omía
•Es
tabl
eció
met
as d
e re
caud
acio
nes
anua
les
trib
utar
ias
con
la in
dust
ria ta
baca
lera
, a
cam
bio
de n
o re
caud
ar o
aum
enta
r nin
gún
impu
esto
, con
trib
ució
n, fo
ndo,
o re
carg
o al
ta
baco
.
Gob
iern
os p
rovi
nci
ales
y lo
cale
s (e
n
par
ticu
lar g
obie
rnos
en
pro
vin
cias
no
p
rod
ucto
ras)
•Va
rias
prov
inci
as h
an a
prob
ado
las
leye
s de
co
ntro
l del
taba
co c
on e
l apo
yo té
cnic
o de
l M
inis
terio
de
Salu
d na
cion
al. C
órdo
ba, S
anta
Fe
, Tuc
umán
, la
Ciu
dad
de B
ueno
s A
ires,
Río
N
egro
, Cha
co, C
orrie
ntes
, Tie
rra
del F
uego
, Sa
n Ju
an y
San
Lui
s fu
eron
los
prim
eros
en
hace
rlo. V
ario
s m
unic
ipio
s ta
mbi
én h
an
apro
bado
las
orde
nanz
as d
e co
ntro
l del
ta
baco
, tal
es c
omo
Bahí
a Bl
anca
.
•Es
te e
jem
plo
tam
bién
indi
ca q
ue a
un e
n ta
les
circ
unst
anci
as a
dver
sas,
los
esfu
erzo
s co
ncer
tado
s y
com
prom
etid
os d
e lo
s de
fens
ores
de
la s
alud
, tan
to d
entr
o y
fuer
a de
l gob
iern
o co
mo
en lo
s ni
vele
s na
cion
ales
y lo
cale
s pu
eden
tene
r éxi
to a
l ap
roba
r leg
isla
ción
par
a re
duci
r los
efe
ctos
pe
rjudi
cial
es d
el ta
baco
.
•La
nat
ural
eza
fede
ral d
el p
aís
tam
bién
ag
rega
una
cap
a de
com
plej
idad
, dad
o qu
e la
s le
yes
naci
onal
es n
eces
itaría
n el
apo
yo
de to
das
las
prov
inci
as. E
sto
ha im
pedi
do la
ra
tific
ació
n de
l CM
CT,
por
que
las
prov
inci
as
prod
ucto
ras
se h
an o
pues
to a
ello
. Sin
em
barg
o, b
ajo
el li
dera
zgo
del M
inis
terio
de
Salu
d, q
ue tr
abaj
ó a
trav
és d
e la
s pr
ovin
cias
y
los
ayun
tam
ient
os (e
stra
tegi
a de
aba
jo
arrib
a), c
onsi
guie
ndo
la c
oope
raci
ón y
el
apo
yo d
e ot
ros
grup
os s
ocia
les
y el
la
nzam
ient
o de
cam
paña
s de
info
rmac
ión
públ
ica
a lo
larg
o de
10
años
pro
duje
ron
resu
ltado
s si
gnifi
cativ
os. E
sto
dem
uest
ra q
ue
aun
sin
ratif
icar
el C
MC
T, s
e pu
eden
ado
ptar
m
edid
as y
se
pued
en a
prob
ar le
yes
para
cr
ear e
ntor
nos
100
por c
ient
o si
n hu
mo
de
taba
co e
n m
ucho
s lu
gare
s.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
216 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
Cuad
ro 5
.8. G
ober
nan
za d
e ac
tivi
dad
es m
ulti
sect
oria
les
par
a p
reve
nir
el c
onsu
mo
de
tab
aco:
pol
ític
as d
e co
ntro
l del
tab
aco
de
Arg
enti
na.
Inte
resa
dos d
irect
os c
lave
y su
s po
sici
ones
Es
trat
egia
s In
tera
cció
n en
tre
inte
resa
dos d
irect
os
Ense
ñanz
as e
xtra
ídas
Prov
inci
as p
rod
ucto
ras
y p
rod
ucto
res
de
tab
aco:
Las
pro
vinc
ias
de Ju
juy
(37
por
cien
to d
e pr
oduc
ción
); Sa
lta (3
4,5
por
cien
to),
Mis
ione
s (2
2 po
r cie
nto)
y T
ucum
án
(42
por c
ient
o) s
e op
usie
ron
a la
s po
lític
as,
incl
uida
la ra
tific
ació
n de
l CM
CT,
por
que
ello
s:
•no
que
rían
perd
er e
l em
pleo
y la
act
ivid
ad
econ
ómic
a.
•no
que
rían
perd
er lo
s re
curs
os d
el F
ondo
Es
peci
al d
el T
abac
o (7
,35
por c
ient
o de
l pr
ecio
fina
l del
cig
arril
lo).
La in
dus
tria
tab
acal
era:
Nob
leza
Pic
card
o (r
epre
sent
ante
s de
Brit
ish
Am
eric
an T
obac
co)
y M
assa
lin P
artic
ular
es (f
ilial
de
Phill
ip M
orris
) se
opu
sier
on a
las
polít
icas
.
Aún
en
prov
inci
as s
in le
yes
antit
abaq
uism
o (p
rinci
palm
ente
las
prov
inci
as p
rodu
ctor
as)
algu
nos
mun
icip
ios
han
intr
oduc
ido
sus
prop
ias
orde
nanz
as, c
omo
Tala
(Sal
ta),
San
Salv
ador
de
Juju
y (J
ujuy
) y Ja
rdín
Am
éric
a (M
isio
nes)
.
Prov
inci
as p
rod
ucto
ras
y p
rod
ucto
res
de
tab
aco
•A
men
udo,
per
o no
sie
mpr
e, h
an c
oope
rado
co
n la
indu
stria
taba
cale
ra p
ara
bloq
uear
la
ratif
icac
ión
del C
MC
T y
otra
s le
yes
de c
ontr
ol
del t
abac
o.
•H
an p
rom
ovid
o le
yes
antit
abac
o m
ás d
ébile
s en
el c
ongr
eso
para
evi
tar l
a ra
tific
ació
n de
l C
MC
T y
leye
s na
cion
ales
más
fuer
tes.
La in
dus
tria
tab
acal
era
(Seb
rié
y ot
ros
2005
):
•C
reó
un c
ódig
o de
aut
orre
glam
enta
ción
vo
lunt
ario
y d
ébil
que
elim
inó
anun
cios
por
te
levi
sión
a p
artir
de
2003
.
•Pr
opus
o pr
oyec
tos
de le
y m
enos
est
ricto
s qu
e ne
utra
lizar
on o
des
viar
on la
ate
nció
n de
m
ejor
es in
icia
tivas
.
•Pr
omov
ió p
rogr
amas
com
o “C
orte
sía
de
Pode
r Ele
gir”
par
a ev
itar l
os e
ntor
nos
100
por
cien
to li
bres
de
hum
o de
taba
co.
•Co
nduj
o pr
ogra
mas
de
prev
enci
ón p
ara
jóve
nes,
par
a ev
itar m
edid
as m
ás e
stric
tas.
•D
ifund
ió lo
s ef
ecto
s ec
onóm
icos
neg
ativ
os
de ta
les
polít
icas
.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 217
Notas a final del capítulo
1. Los Lineamientos del Ministerio de Salud de la Nación para las pequeñas y medianas empresas se encuentran en: http://www.msal.gov.ar/argentina-saludable/pdf/Guia%20de%20Recomendaciones%20PyMEs%20marzo%202011.pdf.
2. Un ejemplo de un afiche proporcionando tal información al público está disponible en: http://www.msal.gov.ar/argentina-saludable/media/Afiche%20grasas%20trans.pdf.
3. Para ver un ejemplo de un sitio Web, sírvase visitar: www.alimentosargentinos.gob.ar.
4. Argentina, Dirección de Estadísticas e Información de Salud. 2010. Estadísticas vita-les-2010. Serie 5-Número 54.2011. Buenos Aires: Ministerio de Salud de la Nación.
5. Argentina, Ministerio de Salud de la Nación. 2011. – Sal + Vida: Disminuí el Consumo de Sal para Tener una Vida Más Saludable. Hoja Informativa.
6. Colombia, Alcaldía Mayor de Bogotá and Instituto de Desarrollo Urbano. 1999. Plan Maestro de CicloRutas.
7. Colombia, Instituto de Desarrollo Urbano. 2011a. CicloRutas. http://www.idu.gov.co/web/guest/espacio_CicloRutas.
8. Colombia, Instituto de Desarrollo Urbano. 2009. Programas desarrollados en función de la promoción y uso de las CicloRutas.
9. Colombia, Instituto de Desarrollo Urbano. 2011a. CicloRutas. http://www.idu.gov.co/web/guest/espacio_CicloRutas
10. Colombia, Instituto de Desarrollo Urbano 2003. Ciclorutas. Sistema de transporte alternativo. http://www.itdp.org/documents/Seminar/3%20Andres%20Trujillo.pdf
11. Colombia, Alcaldía Mayor de Bogotá, Instituto de Desarrollo Urbano. 1999. Plan Maestro de CicloRutas.
12. Colombia, Instituto de Desarrollo Urbano 2003. Ciclorrutas. Sistema de transporte alternativo. http://www.itdp.org/documents/Seminar/3%20Andres%20Trujillo.pdf.
13. Colombia, Cámara de Comercio de Bogotá. 2009. Movilidad en bicicleta en Bogotá. http://camara.ccb.org.co/documentos/5054_informe_movilidad_en_bicicleta_en_Bogotá.pdf.
14. Colombia, Cámara de Comercio de Bogotá y Universidad de Los Andes. 2011. Observatorio de movilidad. Comportamiento de los indicadores de movilidad de la ciudad a diciembre de 2010.
15. Colombia, Instituto de Desarrollo Urbano 2011b. Infraestructura TransMilenio. http://www.idu.gov.co/web/guest/construcciones_transmilenio.
16. Bogotá. Colombia, Departamento Nacional de Planeación. 2000. Documento Conpes 3093. Sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros de Bogotá.
17. Colombia, Secretaría de Cultura, Recreación y Deportes. 2011. “Bogotá cuenta con seis Parques Biosaludables para todo el público”.
18. Colombia, Instituto Distrital de Recreación y Deporte. 2010. Adopta un Parque. http://www.idrd.gov.co/htms/seccion-adopta-un-parque_128.html.
19. Colombia, Concejo de Bogotá. 2002. Acuerdo 78 de 2002. http://www.alcaldiaBo-gotá.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6824
20. Colombia, Instituto Distrital de Recreación y Deporte. 2010. Adopta un Parque. http://www.idrd.gov.co/htms/seccion-adopta-un-parque_128.html
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
218 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
21. Incluso hoy en día, las personas entrevistadas recuerdan el lema “Bogotá no tiene mar, pero tiene la Ciclovía,” algo que en su opinión fue una estrategia mercadotécnica con mucho éxito.
22. México, 2012. Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2012, Evidencia para la Política Pública en Salud. Obesidad en adultos: los retos de la cuesta abajo. Disponible en: http://ensanut.insp.mx/doctos/analiticos/ObesidadAdultos.pdf
23. El texto está disponible en: http://www.parlamento.gub.uy/Leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18256&Anchor Fecha de acceso más reciente: 26 marzo 2013.
24. Argentina, Ministerio de Salud de la Nación. 2009. Reducción de los Ingresos Hospitalarios por Síndromes Coronarios Agudos Luego de la Implementación Exitosa de la Legislación 100% Libre de Humo. Boletín de Monitoreo de Enfermedades No Transmisibles y Factores de Riesgo No. 1.
25. Para visitar la página web, véase www.dejohoydefumar.gov.ar
26. En 2002, tres empresas tabacaleras multinacionales (Japan Tobacco, Philip Morris, y British American Tobacco) controlaban la mayor porción del mercado del tabaco, con ingresos que excedían los US$121 millones. Esta cifra es mayor que el producto interno bruto combinado (PIB) de Albania, Bahrein, Belice, Bolivia, Botswana, Camboya, Camerún, Estonia, Georgia, Honduras, Jamaica, Jordania, Ex República Yugoslava de Macedonia, Malawi, Malta, Moldova, Mongolia, Namibia, Nepal, Paraguay, el Senegal, Tayikistán, el Togo, Uganda, Zambia, y Zimbabue (OPS 2004).
Referencias
Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Instituto Distrital de Cultura y Turismo. 2007. La ciclovía: laboratorio para el futuro: Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Bogotá, Colombia.
Alonso, C. y M. González-Rozada. 2010. Algunas consideraciones para el tratamiento del Convenio Marco de Control de tabaco. http://www.utdt.edu/ver_contenido.php?id_contenido=5595&id_item_menu=11594.
Barnoya J. y S. Glantz. 2002. “Tobacco Industry Success in Preventing Regulation of Secondhand Smoke in Latin America: The ‘Latin Project.’ ” Tobacco Control 11:305–14.
Blanco-Marquizo, A., B. Goja, A. Peruga, M. R. Jones, J. Yuan, J. M. Samet, P. N. Breysse y A. Navas-Ancien. 2010. “Reduction of Secondhand Tobacco Smoke in Public Places Following National Smoke-Free Legislation in Uruguay.” Tobacco Control 19: 231–4.
Bruni, J. M. 2005. Costos directos de la atención médica de las enfermedades atribuibles al consumo de tabaco en Argentina. Buenos Aires: Ministerio de Salud.
Brunner, E., K. Rees, K. Ward, M. Burke, and M. Thorogood. 2007. “Dietary Advice for Reducing Cardiovascular Risk.” The Cochrane Collaboration. http://www.cochrane.org.
Bushnell, D. 2007. Colombia. Una nación a pesar de sí misma. Bogotá: Editorial Planeta.
Cain, A., G. Darido, M. R. Baltes, P. Rodríguez y J. C. Barrios. 2006. Applicability of Bogotá’s Transmilenio BRT System to the United States. Washington, DC: Federal Transit Administration.
Cámara de Comercio de Bogotá. 2009. “Movilidad en bicicleta en Bogotá.” Available at http://camara.ccb.org.co/documentos/5054_informe_movilidad_en_bicicleta_en_bogota.pdf (acceso más reciente: marzo 27, 2013).
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 219
Cervero, R., O. L. Sarmiento, E. Jacoby, L. F. Gomez y A. Neiman. 2009. “Influences of Built Environments on Walking and Cycling: Lessons from Bogotá.” International Journal of Sustainable Transportation 3: 203–26.
Champagne, B. M., E. Sebrié y V. Schoj. 2010. “The Role of Organized Civil Society in Tobacco Control in Latin America and the Caribbean.” Salud Pública de México 2 (S330–9): 10–52.
Colombia, Alcaldía Mayor de Bogotá, Instituto de Desarrollo Urbano. 1999. Plan Maestro de CicloRutas.
Colombia, Instituto de Desarrollo Urbano 2003. Ciclorrutas. Sistema de transporte alter-nativo. http://www.itdp.org/documents/Seminar/3%20Andres%20Trujillo.pdf.
Colombia, Universidad Nacional (National University). 2005. Resultados del estudio de Ciclovía y Recreovía. Estudio Universidad Nacional. Convenio inter administrativo N0311 entre el IDRD y la Facultad de Ciencias de la Universidad Nacional.
Colombia, Alcaldía Mayor de Bogotá and Instituto Distrital de Cultura y Turismo. 2007. La ciclovía: laboratorio para el futuro.
Comité Cívico Pro Defensa de la Ciclovía. 2008. Defendamos nuestra ciclovía. http://www.defendamoslaciclovia.blogspot.com/.
Concejo de Bogotá 1998. “Acuerdo 6 de 1998. Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Santa Fe de Bogotá, D.C., 1998-2001 – Por la Bogotá que queremos.” Available at http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=535 (ultimo acceso en marzo 27, 2013).
Corradini, E., H. Zilocchi, R. Cuesta, R. Segresso, M. Jiménez y J. Musco. 2004. Caracterización del Sector Productor Tabacalero en la República Argentina. Segunda versión. Serie Documentos de Investigación. Universidad Católica Argentina.
Dávila, J. y Gilbert, A. 2001. “Los alcaldes mayores y la gestión de Bogotá, 1961–2000.” Territorios 5: 15–34.
Díaz del Castillo, A., O. L. Sarmiento, R. Reis y R. C. Brownson. 2011. “Translating Evidence to Policy: Urban Interventions and Physical Activity Promotion in Bogotá, Colombia, and Curitiba, Brazil.” Translational Behavioral Medicine 1: 350–60.
El Tiempo. 2007. “Arrancó Campaña por Alcaldía de Bogotá con Polémica por TransMilenio en la Carrera Séptima.” http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-3412063.
———. 2011a. “Así Van las Troncales de TransMilenio en la Calle 26 y la Carrera 10a.” http://www.eltiempo.com/colombia/Bogotá/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-10843124.html.
———. 2011b. “Revelan sobrecostos en TransMilenio de Soacha, la 26 y la 10a.” Available at http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-9965966 (acceso más reciente: marzo 27, 2013).
Ferlay, J., H. R. Shin, F. Bray, D. Forman, C. Mathers y D. M. Parkin. 2008. GLOBOCAN 2008 v2.0, Cancer Incidence and Mortality Worldwide. International Agency for Research on Cancer CancerBase No. 10 http://globocan.iarc.fr/.
Ferrante, D., J. Konfino, R. Mejía, P. Coxson, A. Moran y L. Goldman. 2012. “Relación costo-utilidad de la disminución del consumo de sal y su efecto en la incidencia de enfermedades cardiovasculares en Argentina.” Rev Panam Salud Pública 32(4): 274–80.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
220 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
Ferrante, D., N. Apro, V. Ferreira, M. Virgolini, V. Aguilar, M. Sosa, P. Perel y J. Casas. 2011. “Feasibility of Salt Reduction in Processed Foods in Argentina.” Rev Panam de Salud Pública 29 (2): 69–75.
Gilbert, A. 2008. “Bus Rapid Transit: Is Transmilenio a Miracle Cure?” Transport Reviews 28(4): 439–67.
Gómescásseres, T. 2003. “Deporte, Juego y Paseo Dominical: la Recreación en Espacios Públicos Urbanos, el Caso de la Ciclovía de Bogotá.” Tesis para optar por el título de socióloga. Universidad Nacional de Colombia.
Gómez, L. F., J. C. Mateus y G. Cabrera. 2004. “Leisure-Time Physical Activity among Women in a Neighborhood in Bogotá, Colombia: Prevalence and Socio-Demographic Correlates.” Cadernos de Saúde Pública 20(4): 1103–9.
González-Rozada, M. 2006. Economía del Control del Tabaco en los Países del MERCOSUR y Estados Asociados. Argentina 1996–2004. Washington, DC: OPS.
González-Rozada, M., M. Molinari y M. Virgolini. 2008. The Economic Impact of Smoke-Free Laws on the Sales in Bars and Restaurants in Argentina. Buenos Aires: Universidad Torcuato Di Tella y Minsiterio de Salud de la Nación.
Hidalgo, D., P. Custodio y P. Graftieaux. 2007. A Critical Look at Major Bus Improvements in Latin America and Asia: Case Studies of Hitches, Hiccups, and Areas for Improvement; Synthesis of Lessons Learned. Washington, DC: Banco Mundial.
Hoehner, C. M., J. Soares, D. P. Perez, I. C. Ribeiro, C. E. Joshu, M. Pratt, B. D. Legetic, D. C. Malta, V. R. Matsudo, L. Ramos, E. J. Simões y R. C. Brownson. 2008. “Physical Activity Interventions in Latin America: A Systematic Review.” American Journal of Preventive Medicine 34(3): 224–33.
Hu, F., J. Manson y W. Willett. 2001. “Types of Dietary Fat and Risk of Coronary Heart Disease.” Journal of the American College of Nutrition 20(1): 5–19.
Hu, F., M. Stampfer, J. Manson, E. Rimm, G. Colditz, B. Rosner, C. Hennekens y W. Willett. 1997. “Dietary Fat Intake and the Risk of Coronary Heart Disease in Women.” New England Journal of Medicine 337: 1491–9.
Instituto de Estudios Urbanos. 2011. Evolución urbana de Bogotá. Bogotá, Colombia. Available in http://institutodeestudiosurbanos.info/endatos/0100/0140/01411.htm (acceso más reciente: marzo 27, 2013).
Konfino J., D. Ferrante, R. Mejía, P. Coxson, A. Moran, L. Goldman y E. Perez-Stable. 2012. “Impact on Cardiovascular Disease Events of the implementation of Argentina’s National Tobacco Control Law.” Tobacco Control 2012;0: 1–8.
Leal, M. T. y R. L. Bertini. 2003. “Bus Rapid Transit: An Alternative for Developing Countries.” Paper presented at the Institute of Transportation Engineers annual mee-ting, August 24–27, Seattle, Washington.
Ministerio de Salud de la Nación. 2013. “Encuesta Mundial de Tabaquismo en Adultos. Argentina 2012.” Resumen ejecutivo. Buenos Aires, Argentina.
Meisel, J. D., O. L. Sarmiento, F. Montes, E. O. Martinez, P. D. Lemoine, J. A. Valdivia, R. C. Brownson y R. Zarama 2013. “Network Analysis of Bogotá’s Ciclovía Recreativa, a Self-Organized Multisectorial Community Program to Promote Physical Activity in a Middle-Income Country.” American Journal of Health Promotion (en prensa). doi: http://dx.doi.org/10.4278/ajhp.120912-QUAN-443.
Mercet Champagne, Beatriz y Ernesto Sebrié y Verónica Schoj. 2010. “The Role of Organized Civil Society in Tobacco Control in Latin America and the Caribbean.”
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 221
Salud Pública de México Vol. 10(52supl2): S330–39. Available at http://bvs.insp.mx/rsp/articulos/articulo_e4.php?id=002536 (last accessed on April 8, 2013).
Mejia, R., V. Schoj, J. Bernoya, L. Flores y E. Pérez-Stable. 2008. “Tobacco Industry Strategies to Obstruct the FCTC in Argentina.” CVD Prevention and Control 3(4): 173–9.
Metro en Bogotá. 2012. “Se abre la discusión sobre la posibilidad de tener un tranvía por la 7a.” http://www.metroenBogotá.com/movilidad-Bogotá/carrera-7/se-abre-la-discusion-sobre-la-posibilidad-de-tener-tranvia-por-la-7a.
MAYGP (Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca). 2011. Impacto Regional del Convenio Marco para el Control de Tabaco. Cuantificación del Impacto Económico y Social en las Provincias Productoras de Tabaco. Buenos Aires: MAGP.
Mockus, A., J. Castro, J. Ruiz, J. Silva y N. Cordoba. 1997. Descentralización. Modernización de la gestión en Santa Fe de Bogotá. Bogotá: Fundación Corona.
Montes, F., O. L. Sarmiento, R. Zarama, M. Pratt, G. Wang, E. Jacoby, T. Schmid, M. Ramos, O. Ruiz, O. Vargas, et al. 2012. “Do Health Benefits Outweigh the Costs of Mass Recreational Programs: An Economic Analysis of Four Ciclovía Programs.” Journal of Urban Health: Bulletin of the New York Academy of Medicine.
Montezuma, R. 2003. La Transformación de Bogotá. Redefinición Ciudadana y Espacial 1995–2000. Quito Programa de Gestión Urbana. UN/HABITAT, Fundación Ciudad Humana.
Nair, P. y D. Kumar. 2005. “Transformation in Road Transport System in Bogotá: An Overview.” ICFAI Journal of Infrastructure (September): 20–8.
OCDE (Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica). 2010. Obesity and the Economics of Prevention: Fit or Fat. Documento preparado por Franco Sassi. París: OCDE
OMS (Organización Mundial de la Salud). 2004. Global Strategy on Diet, Physical Activity and Health. Ginebra: OMS.
———. 2011. Health at a Glance 2011: OECD Indicators. París: OCDE. http://dx.doi.org/10.1787/health_glance-2011-en.
OPS (Organización Panamericana de la Salud). 2004. Tobacco Increases the Poverty of Countries. Fact Sheet. Washington, DC: OPS.
———. (Organización Panamericana de la Salud). 2009. La Vía RecreActiva de Guadalajara, Facultades de Medicina e Ingeniería de la Universidad de los Andes BC, Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades. Manual para implementar y promocionar la Ciclovía Recreativa. Bogotá: OPS.
Peñalosa, E. 2002. “The Role of Transport in Urban Development Policy.” In Sustainable Transport: A Sourcebook for Policy-Makers in Development Cities. Eschborn, Germany: GTZ.
Peñalosa, E. 2008. “La Ciclovía es un Patrimonio Cultural de los Bogotános.” http://www.caracol.com.co/oir.aspx?id=578955.
Pichon-Riviere, A., A. Alcaraz, A. Bardach, F. Augustovski, J. Caporale y F. Caccavo. 2013. “Carga de Enfermedad atribuible al Tabaquismo en Argentina.” Documento Técnico IECS N° 7. Mayo 2013.
Pitarque, R., P. Perel, and G. Sanchez. 2000. Mortalidad Anual Atribuible al Tabaco en Argentina, Año 2000. Programa Vigia. Buenos Aires: Ministerio de Salud de la Nación.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
222 Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe
Pizano, L. 2003. Bogotá y el Cambio. Percepciones sobre la Ciudad y la Ciudadanía. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia y Universidad de los Andes.
Pucher, J., J. Dill y S. Handy. 2010. “Infrastructure, Programs, and Policies to Increase Bicycling: An International Review.” Preventive Medicine 50: S106–25.
Ramírez, A. 1983. “La Ciudad para El Ciudadano.” En Ciclovías, Bogotá para el Ciudadano, editado por B. Villegas. Bogotá: Benjamín Villegas.
Ramírez, A. 2005. “Todos los Ombligos son Redondos.” (document no publicado).
Revista Cambio. 2008. Posibilidad de Cambio de Horario de la Ciclovía ha Puesto en Alerta a Sus Usuarios. No. 775. Bogotá, Colombia.
Revista Semana. 2007. TransMilenio Destrozaría la Séptima. http://www.semana.com/enfoque-principal/transmilenio-destrozaria-septima/100700-3.aspx.
———. 2010a. “Líos en TransMilenio III.” Available at http://www.semana.com/enfoque/lios-transmilenio-iii/134065-3.aspx (last accessed March 27, 2013).
———. 2010b. “Procuraduría Recomienda Suspender la Licitación de Obras de TransMilenio por la Séptima.” http://www.semana.com/nacion/procuraduria- recomienda-suspender-licitacion-obras-transmilenio-septima/143525-3.aspx.
Ricaurte, A. M. 2010. “Cost Benefit Analysis of the CycloRoute in Bogotá: A Health and a Willingness to Pay Approach.” Thesis for a master’s degree in economics, Faculty of Economy, Universidad de los Andes.
Rossi, S., M. E. Roger, J. Leguiza y A. Irurzun. 2005. Carga Global de Enfermedad Atribuible al Tabaquismo en Argentina. Programa Vigia. Buenos Aires: Ministerio de Salud de la Nación.
Sandoval, E. 2010. “¿A dónde Van los Recursos de TrasnMilenio?” In Hace 10 años. La Historia de la Ciudad que Cambió. Bogotá: Subdirección Imprenta Digital.
Sandoya, E. y E. Bianco. 2011. “Mortalidad por tabaquismo y por humo de segunda mano en Uruguay.” Revista Uruguaya de Cardiología 26: 201–06.
Sarmiento, O. L. y E. Behrentz. 2008. La Ciclovía, Un Espacio sin Ruido. Nota Uniandina.
Sarmiento, O. L., T. Schmid, D. Parra, A. D. del Castillo, L. Gómez, M. Pratt, E. Jacoby, J. D. Pinzon y J. Duperly. 2010a. “Quality of Life, Physical Activity and Built Environment Characteristics among Colombian Adults.” Physical Activity and Health 7: S181–95. Bogotá, Colombia.
Sarmiento, O. L., A. Torres, E. Jacoby, M. Pratt, T. Schmid y G. Stierling. 2010b. “The Ciclovía-Recreativa: A Mass Recreational Program with Public Health Potential.” Journal of Physical Activity and Health 7: S163–80.
Schoj, V., M. Alderete, E. Ruiz, S. Hasdeu, B. Linetzky y D. Ferrante. 2010. “Impacto de Legislación 100% Libre de Humo en la Salud de los Trabajadores Gastronómicos de la Ciudad de Neuquén, Argentina.” Tobacco Control 19 (2): 134–7.
Sebrie, E., J. Barnoya, E. Perez-Stable y G. Stanton. 2005. “Tobacco Industry Successfully Prevented Tobacco Control Legislation in Argentina.” Tobacco Control 14 (5).
Segura, E. 2011. “Movilidad y Espacio Público en el Planeamiento Urbano para Promover Ciudades Más Saludables: El Caso de las CicloRutas y TransMilenio en Bogotá D.C.- Colombia.” Tesis de doctorado, Bogotá: Escuela de Gobierno, Universidad de Los Andes.
TransMilenio. 2011a. Sistema TransMilenio. Cifras. http://www.transmilenio.gov.co/WebSite/Contenido.aspx?ID=TransmilenioSA_TransmilenioEnCifras_Estadisticas Generales.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Intervenciones multisectoriales para promover una vida saludable en América Latina y el Caribe 223
———. 2011b. Sistema TransMilenio. Componentes. http://www.transmilenio.gov.co/WebSite/Contenido.aspx?ID_REDIRECT=TransmilenioSA_QuienesSomos_SistemaDeTransporte _Componentes.
Universidad Nacional. 2005. Resultados del estudio de Ciclovía y Recreovía. Estudio Universidad Nacional. Convenio inter administrativo N0311 entre el IDRD y la Facultad de Ciencias de la Universidad Nacional. Colombia: Universidad Nacional
Universidad de Los Andes. 2011. “A los Andes en bici.” 2011. Available at http://www.uniandes.edu.co/component/content/article/276-a-los-andes-en-bici (acceso más reciente: March 27, 2013).
Varela, C. 1998. La Ciudad Latinoamericana en Nuestros Días. Revista Austral de Ciencias Sociales (2): 19–27.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe224
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe 225
C A P Í T U L O 6 .
Enseñanzas extraídas y agenda para el futuroMaría Eugenia Bonilla-Chacín y Claudia Trezza
La región de América Latina y el Caribe (ALC) ha venido registrando una rápida transición demográfica y epidemiológica, con consecuencias importantes para la salud y la economía en la región. No solo se está envejeciendo la población rápi-damente, sino que también está registrando modificaciones importantes en el modo de vida, incluidos cambios alimentarios y una forma de vida más sedenta-ria. Esto, a su vez, ha dado lugar a cambios en los perfiles de enfermedad y mor-talidad de la región reflejados en el creciente peso que las enfermedades no transmisibles (ENT)—como las enfermedades del corazón, los accidentes cere-brovasculares, el cáncer y la diabetes—tienen en la carga de morbilidad regional. Estas condiciones también representan una creciente amenaza económica y de desarrollo para los hogares, los sistemas de salud y las economías en América Latina y el Caribe.
Parte de esta carga sanitaria y económica se puede evitar, ya que muchas ENT se deben a la exposición a factores de riesgo prevenibles, tales como un régimen alimentario poco saludable, la inactividad física, el consumo de tabaco y el abuso del alcohol. Un régimen alimentario poco saludable representa un riesgo sanita-rio importante para la población de América Latina y el Caribe. Los regímenes alimentarios en varios países de la región son ricos en energía, altos en sodio, azúcar refinada y grasa; y bajos en frutas y verduras. Estos regímenes alimentarios ricos en energía, combinados con un estilo de vida sedentario, son responsables de las elevadas tasas de sobrepeso y obesidad en adultos en la región, particular-mente en las mujeres. El Estudio de Carga de Morbilidad de 2010 del Institute for Health Metrics and Evaluation clasificó un índice de masa corporal alto (IMC) como el factor principal de riesgo sanitario en Argentina, Chile y Uruguay; el segundo en el Caribe y en Mesoamérica, y en Colombia y en la República Bolivariana de Venezuela; y el tercero en el resto de la región. El consumo de tabaco queda entre los cinco primeros factores principales de riesgo sanitario en la región, dado los años de vida ajustados en función de la discapacidad (AVAD) atribuibles al mismo. El abuso del alcohol es el factor principal de riesgo sanitario en la mayoría de los países de ALC. En efecto, en 2010 el abuso del alcohol se estimó que era el factor principal de riesgo sanitario en todas las subregiones de
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
226 Enseñanzas extraídas y agenda para el futuro
ALC, con la excepción del Caribe y Argentina, Chile y Uruguay, donde el alco-hol está clasificado entre los cinco primeros factores de riesgo (Lim y otros 2012). El abuso del alcohol no solo aumenta el riesgo de desarrollar varias ENT, sino también aumenta el riesgo de lesiones, particularmente aquellas resultantes de accidentes de tránsito y violencia.
Experiencia regional e internacional en intervenciones multisectoriales para prevenir factores de riesgo sanitario—Lecciones para América Latina y el Caribe
Las políticas sanitarias se configuran no solo por funcionarios públicos, sino tam-bién por procesos sociales y políticos más amplios y contextuales (Roberts y otros 2008). Estos procesos, a su vez, se configuran por la interacción entre diferentes interesados directos, su poder relativo, sus posiciones, y la percepción pública de la reforma sanitaria. La interacción entre los diferentes interesados directos, su poder para modelar políticas y las estrategias que utilizan afectan los resultados a corto y mediano plazo de cualquier reforma (Roberts y otros, 2008). Estos factores no son fijos, pueden ser influenciados a través de las estrategias políticas adoptados por los interlocutores.
En el caso de las intervenciones dirigidas a mejorar los regímenes alimentarios, aumentar la actividad física, y reducir el uso del tabaco y el abuso del alcohol, estos procesos tienden a ser más complejos. En contraposición a las intervencio-nes de prevención secundaria y de control realizadas dentro del sistema de salud, las intervenciones basadas en la población incluyen a una multitud de actores y fuerzas opuestas dentro y fuera del gobierno (cuadro 6.1). Ellas también requie-ren del papel de los interesados directos fuera del sector salud, sin embargo el papel de los interesados directos del sector sanitario, particularmente los minis-terios de salud, en general es esencial para hacer que estas políticas se lleven a cabo. Dado esta complejidad, los hacedores de políticas y otros defensores de la salud deben hacer frente a los desafíos de gobernanza de los procesos de tomas de decisiones relacionados a estas intervenciones.
A pesar de estos desafíos, existen múltiples ejemplos de intervenciones mul-tisectoriales exitosas o prometedoras para promover un estilo de vida saludable. Algunos de estos ejemplos fueron examinados en los capítulos 4 y 5 y resumidos en el cuadro O.2. Para aprender de estos ejemplos internacionales, es importante evaluar los procesos mediante los cuales ellos fueron desarrollados e implemen-tados. Con ese fin, es importante examinar: los principales interesados directos que influenciaron y le dieron forma a las decisiones de política, sus posiciones, los incentivos que enfrentaron y las estrategias que usaron, y los arreglos institu-cionales que enmarcaron los procesos de toma de decisiones.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Enseñanzas extraídas y agenda para el futuro 227
Principales Interesados Directos
En las políticas encaminadas a mejorar el régimen alimentario, el papel protagó-nico dentro del gobierno lo han desempeñado no solo los ministerios de salud y las autoridades sanitarias locales, sino también los ministerios de agricultura, los institutos de tecnología industrial, los organismos de protección de los consumi-dores (como la Administración de Alimentos y Medicamentos de Estados Unidos [FDA, por sus siglas en inglés]) y otros (véase el cuadro 6.1). La industria alimen-taria también ha participado activamente, a veces oponiéndose a las acciones del gobierno y a veces trabajando con el mismo para impulsar metas de salud pública. Además, las industrias de restaurantes y de publicidad también han des-empeñado papeles importantes en estos procesos. Por ejemplo, la modificación del Código Alimentario en Argentina para regular las grasas trans en alimentos procesados fue posible gracias a la participación del Ministerio de Salud de la Nación; el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca; la Asociación Argentina de Grasas y Aceites; la Coordinadora de las Industrias de Productos Alimenticios; el Instituto Nacional de Tecnología Industrial; el Instituto Nacional de Alimentos, y otros.
Cuadro 6.1. Costo-efectividad y sectores claves involucrados en intervenciones multisectoriales diseñadas para reducir los factores de riesgo de las enfermedades no transmisibles
Factor de riesgoEficacia en función del costo
Intervención Sectores involucrados
Régimen alimentario poco saludable
Mejor compraa
Estrategias de reducción de sal
Agricultura, salud, Industria alimentaria y del comercio alimentario, industria de la publicidad, asociaciones de restaurantes, Gobiernos locales, Legislaturas y otros
Reemplazo de las grasas trans
Otras intervenciones costo-efectivasb
Regulación de la publicidad para comercializar alimentos y bebidas altos en sal, grasa y azúcar, especialmente para niños
Impuestos y subsidios que promueven regímenes alimentarios saludables
Inactividad física Eficaz sin evidencia
suficiente sobre su costo-efectividadc
Modificar el entorno construido para incrementar la actividad física
Gobiernos locales, planificación urbana, transporte, salud, organizaciones de la sociedad civil y medios de comunicación.
Programas comunitarios para mejorar la nutrición e incrementar la actividad física
Eficaz sin evidencia suficiente sobre sucosto-efectividadc
Programas en el entorno laboral
Agricultura, salud, industria alimentaria y del comercio alimentario, escuelas, lugares de trabajo, minoristas y otros.
Programas escolares
Otros programas comunitarios
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
228 Enseñanzas extraídas y agenda para el futuro
Factor de riesgoEficacia en función del costo
Intervención Sectores involucrados
Consumo de tabaco Mejor compraa
Medidas fiscales
Prohibición del humo de tabaco en espacios públicos
Prohibición de la publicidad de tabaco, Sensibilizar e incrementar el conocimiento en torno a los peligros del consumo de tabaco.
Finanzas, salud, legislatura, organizaciones internacionales, industria tabacalera y organizaciones de la sociedad civil
Abuso del alcohol
Mejor compraa
Políticas fiscales
Gobiernos federales y estatales, Gobiernos locales, Organizaciones del sector salud, Policía y Organizaciones de la sociedad civil.
Restricciones a la disponibilidad y acceso al alcohol
Limitar el horario de venta de alcohol
Restricciones de edad para la compra y venta de alcohol
Otras intervenciones costo-efectivasb CASd
Fuente: Autor, basado en OMS 2011a. Nota: El cuadro incluye la mayoría de los programas examinados para este estudio. a. “Mejor compra” se refiere a las intervenciones que la Organización Mundial de la Salud (OMS} considera como “costo-efectivas, de bajo costo y que pueden implementarse en entornos de escasos recursos” (OMS 2011a). b. Estas son otras intervenciones costo-efectivas que no se encuentran entre las “mejores compras” de la OMS. c. Estas son intervenciones eficaces cuya evidencia de costo-efectividad sigue siendo insuficiente. d. Concentración de alcohol en la sangre.
En muchas políticas para promover la actividad física, las autoridades locales (por ejemplo, ciudades, municipios y comunidades) han desempeñado papeles protagónicos en su diseño e implementación, particularmente la del transporte local, deportes y recreación y organismos de planificación urbana. Por ejemplo, en la actual gerencia e implementación de la Ciclovía de Bogotá participan los siguientes sectores y actores: las agencias de planificación urbana, el Instituto Distrital de Recreación y Deportes, los sectores de transporte, seguridad, publi-cidad, servicios, academia e investigación, salud, educación y ambiente.
En las políticas de control del tabaco y del alcohol, diferentes entidades del gobierno han desempeñado papeles importantes, incluidos los organismos en los sectores de salud, agricultura, comercio, economía y finanzas así como organis-mos del poder legislativo del gobierno. En los esfuerzos para controlar el con-sumo de tabaco y el abuso del alcohol, el papel de las organizaciones de la sociedad civil ha sido particularmente fuerte y eficaz en preconizar y apoyar las políticas. De manera análoga, particularmente en el control del tabaco, la indus-tria y los productores de tabaco han sido poderosos interesados directos que se oponen a las medidas de control.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Enseñanzas extraídas y agenda para el futuro 229
A veces, la movilización hacia una meta de salud pública no se origina en el gobierno, sino que viene de grupos de interés externos que promueven la reforma. Estos grupos pueden ser grupos de proveedores, como médicos o enfer-meras; grupos de consumidores; o grupos que abogan por temas específicos, como prevenir el consumo de bebidas alcohólicas por menores de edad en los Estados Unidos, la reducción del consumo de tabaco en Uruguay y Argentina, o cerrando temporalmente las calles al tránsito de vehículos automotores para actividades recreativas en Bogotá, Colombia. El éxito legislativo de estos grupos depende de diversos factores, incluida su capacidad de convencer y movilizar a suficientes interlocutores políticos y para desarrollar soluciones sólidas y bien basadas para encarar los retos de salud pública.
Los gobiernos y los defensores de la salud enfrentan muchas dificultades al promover una vida saludable. No solo las empresas y los negocios privados tien-den a resistir medidas que ellos consideran excesivamente intrusivas o que podrían reducir sus utilidades, pero los ciudadanos a menudo también se oponen a las medidas si consideran que estas usurpan sus libertades personales o modos de vida, o que les impone cómo deben vivir. Algunos de estos interesados direc-tos pueden ser muy poderosos en cuanto a los recursos que ellos pueden movi-lizar en oposición a estas políticas. Esto es particularmente el caso de las industrias transnacionales del tabaco, alcohol y alimentos y bebidas. Los esfuer-zos para mejorar la salud pública mediante la reducción del consumo de sal, la eliminación de grasas trans de alimentos procesados, la imposición de impuestos sobre las bebidas alcohólicas, el agregado de carriles para bicicletas, o la prohibi-ción de fumar en lugares públicos, no son inmunes a tal oposición.
Los gobiernos también pueden enfrentar obstáculos internos: a menudo, las instancias normativas no están de acuerdo en qué metas públicas son válidas y sobre cuál es la mejor manera de proseguirlas. Por ejemplo, en el caso del control del tabaco en los países productores, los ministerios de salud quizá difieran con los ministerios de agricultura y de hacienda. El desarrollo y posterior rescisión de las políticas de control del alcohol de la era de Gorbachev en la antigua URSS es otro ejemplo de políticas que fueron fuertemente opuestas dentro del gobierno. El éxito legislativo o reglamentario a menudo depende de la efectividad de la estrategia de un gobierno para alinear los intereses de los partidos políticos y organismos, grupos de la sociedad civil, negocios privados y el público hacia una meta común de salud pública.
Estrategias de los Interesados Directos
La experiencia internacional ha demostrado que, a fin de superar los retos rela-cionados al diseño e implementación de políticas multisectoriales de promoción de estilos de vida saludable, se requiere de intenso diálogo y negociación con todas las partes interesadas, así como mecanismos sólidos de coordinación y arre-glos institucionales que favorezcan esta coordinación, medición eficaz y movili-zación de la opinión pública, información e investigación disponible para
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
230 Enseñanzas extraídas y agenda para el futuro
movilizar a la opinión pública e interesados directos importantes, un liderazgo fuerte de políticos e instancias normativas y aprovechar condiciones favorables para el diseño y ejecución de estas políticas.
Si estos diálogos y negociaciones han de tener éxito, se debe tener una com-prensión clara de los incentivos que cada uno de los actores enfrenta. Hay ejem-plos prometedores de convenios entre el gobierno y la industria que procuran mejorar la salud de la población. En este sentido, hay dos ejemplos de acuerdos entre la industria de alimentos y el Gobierno de Argentina para reducir sodio en alimentos procesados y modificación del Código Alimentario para regular las grasas trans. En ambos casos, los hacedores de política tenían un claro entendi-miento de los incentivos y limitaciones que enfrentaba la industria y trabajó con ella para sobreponer muchos de estos desafíos y alcanzar un acuerdo.
Como resultado del dialogo que el gobierno iniciara, a menudo las empresas han formulado sus propias pautas y normas para mejorar su repercusión sobre la salud pública. En el Reino Unido, por ejemplo, las empresas alimentarias formu-laron sus propias normas para el rotulado nutricional (Sistema de Semáforos), que ha resultado eficaz (Van Camp y otros 2010).
Sin embargo, estas acciones voluntarias pueden ser ineficaces, forzando a las instancias normativas a imponer reglamentos para reemplazarlos. En Europa, Canadá, y Estados Unidos, las acciones voluntarias de rotulación nutricional tempranas no lograron cumplir con las normas y las expectativas del gobierno, haciendo que los gobiernos cambiaran a directrices obligatorias. En la ciudad de Nueva York, el alentar a los restaurantes a proporcionar información nutricional voluntariamente a plena vista a los clientes resultó ineficaz y el ayuntamiento recurrió a imponer reglamentos obligatorios (Mello 2009). Los reglamentos de la industria para restringir publicidad inapropiada—como promover alimentos insalubres para los niños—demostraron ser débiles y dio lugar a bajos niveles de adherencia de la industria. Esto llevó al Gobierno del Reino Unido a imponer reglamentos estatutarios que restringen la publicidad de alimentos insalubres limitando las horas durante las cuales los alimentos altos en grasa, azúcar y sal se pueden difundir por televisión (Hawkes 2007).
A veces la interacción entre un gobierno y el sector que procura reglamentar puede ser muy conflictiva, y el gobierno debe estar preparado para esto. La regla-mentación de la industria tabacalera es un ejemplo. Aún los países que han reducido con éxito la prevalencia del tabaco mediante políticas fuertes de con-trol todavía enfrentan obstáculos, como es el caso del Uruguay. En 2010, Phillip Morris International solicitó al Centro Internacional para el Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI) un procedimiento de arbitraje contra el Gobierno del Uruguay por sus políticas de control del tabaco, específicamente por el requisito que el 80 por ciento de los paquetes deben mostrar advertencias sanitarias y por prohibirles a las empresas tabacaleras que diferencien sus marcas a través de sus productos (Weiler 2010).
Los esfuerzos más exitosos también requieren de una coordinación fuerte entre los muchos interesados directos involucrados. A menudo, el rol de
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Enseñanzas extraídas y agenda para el futuro 231
liderazgo del Ministerio de Salud ha sido clave para una coordinación eficaz, así como lograr acuerdos institucionales que la solidifiquen. Tal fue el caso en Argentina donde el Ministerio de Salud de la Nación coordinó las negociaciones que condujeron a los acuerdos para reducir el sodio y para revisar el Código Alimentario del país para reducir las grasas trans en los alimentos procesados. Por medio de la iniciativa del Ministerio, se creó una Comisión Nacional para Eliminar las Grasas Trans y Reducir la Sal, la cual incluye a varias organizaciones públicas y empresariales, asociaciones científicas y grupos de la sociedad civil. Esto también ocurrió en el Uruguay, donde a petición del Ministerio de Salud, se estableció la Alianza Nacional para el Control del Tabaco (ANCT), un orga-nismo de coordinación que comprende dependencias gubernamentales, organis-mos paraestatales, organizaciones internacionales, instituciones académicas y organizaciones no gubernamentales (ONG).
Las instancias normativas y los partidarios en general de la salud, a menudo miden y movilizan a la opinión pública como una estrategia para conseguir el apoyo de estas políticas de promoción de la salud y asegurar que se lleve a cabo su diseño e implementación. Por ejemplo, mientras se trataba la reglamentación para reducir las grasas trans en la ciudad de Nueva York, el gobierno de la ciudad enviaba mensajes constantes y persuasivos al público sobre las conexiones entre las grasas trans y la enfermedad cardíaca coronaria. Esta campaña ayudó a crear consenso público a favor de la reglamentación. En el Uruguay también la política para promover entornos sin humo de tabaco estuvo acompañada con intensas campañas de comunicación para garantizar el apoyo público. De igual manera, en la ciudad de Diadema, Brasil, las campañas de educación y las conversaciones con los minoristas de bebidas alcohólicas, rápidamente trasformó la opinión del público a favor de las políticas de restricción del alcohol.
En muchos de los casos con éxito, la investigación desempeñó un rol crucial en la adopción de procedimientos preventivos a nivel poblacional. Una base sólida, independiente y convincente de investigación es imprescindible para configurar la opinión pública e incrementar el apoyo a las políticas. En el Reino Unido, la decisión de crear una reglamentación estatutaria para la publicidad de alimentos dirigida a los niños fue influenciada por la investigación que encontró una asociación entre la publicidad y las preferencias alimentarias de los niños, así como un estudio que reveló que un gran porcentaje de la publicidad de alimen-tos durante el tiempo de emisión de programación infantil proyectaba alimentos altos en grasa, azúcar y sal (Hastings y Carins 2010). La investigación debe comunicarse eficazmente a las instancias normativas y al público. En muchos casos, los grupos de la sociedad civil desempeñaron un rol crucial en la divulga-ción de los datos y el trabajo de concientización entre la población.
En el centro de muchos de los casos con éxito ha estado el liderazgo y el compromiso político de unas cuantas figuras políticas clave. En el Uruguay, un grupo de políticos e instancias normativas comprometidos, incluido el ex-Presi-dente Tabaré Vázquez, apoyados por fuertes grupos de la sociedad civil que abogan por la salud, lucharon contra la industria tabacalera que ejercía presión
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
232 Enseñanzas extraídas y agenda para el futuro
política y adoptaron políticas integrales y eficaces de control del tabaco. En Bogotá, los esfuerzos continuos de dos alcaldes, Antanas Mockus y Enrique Peñaloza, estuvieron detrás de la consolidación del entorno construido de la ciudad, y en la ciudad de Nueva York, el liderazgo del Alcalde Michael Bloomberg ha sido uno de los factores principales detrás de las diferentes iniciativas de esti-los de vida saludables en la ciudad.
A menudo la participación de instancias normativas se configura por la defensa y los esfuerzos de persuasión de los grupos de la sociedad civil. Tal fue el caso de las políticas sobre la edad legal mínima para consumir alcohol (MLDA, por sus siglas en inglés) en los Estados Unidos. En especial, las Madres contra la Conducción en Estado de Ebriedad (MADD, por sus siglas en inglés), una orga-nización fundada por la madre de una víctima de un conductor ebrio reinci-dente, fue fundamental en convencer a los políticos e instancias normativas, incluido el ex-Presidente de los Estados Unidos, Ronald Reagan, para la aproba-ción de una ley que otorga fondos viales a los estados que tienen medidas contra la conducción en estado de ebriedad.
El aprovechamiento de condiciones o momentos favorables también ha sido clave en la promulgación y la implementación de algunas de estas políticas. En cuanto al control del tabaco, el Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT) ha generado un contexto internacional que ha facilitado la aprobación de las políticas de control del tabaco a nivel mundial. La firma y ratificación del CMCT en el Uruguay fue un motor potente de las políticas antitabaco de ese país. Asimismo, el proceso de descentralización en Colombia posibilitó que los alcaldes electos prosiguieran independientemente políticas que cambiaron el entorno edificado en Bogotá.
Agenda inconclusa para América Latina y el Caribe
En este contexto de cambio del perfil de enfermedad de la región, el fortaleci-miento de los esfuerzos multisectoriales para reducir los factores de riesgo sani-tario, particularmente aquellos dirigidos hacia la reducción del consumo de tabaco y el abuso del alcohol, deberían ser una prioridad en la región. Afortunadamente, ya existen varias intervenciones que han tenido buenos resul-tados y son costo-efectivas diseñadas para disminuir la exposición al consumo de tabaco y al abuso del alcohol. Sin embargo, existen menos intervenciones cos-to-efectivas para mejorar el régimen alimentario y promover la actividad física, salvo aquellos dirigidos a disminuir la ingesta de sodio y grasas trans. Por lo tanto, el control del tabaco y, en particular, del abuso del alcohol—que es el factor de riesgo sanitario principal en la mayoría de la región—debe ser una prioridad. Sin embargo y en vista de la importancia que tienen el sobrepeso y la obesidad como un factor de riesgo, los países de ALC también deberían experimentar con dife-rentes programas y políticas dirigidas a detener e incluso revertir la creciente prevalencia de estas condiciones.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Enseñanzas extraídas y agenda para el futuro 233
La región también ha experimentado varios ejemplos de intervenciones exi-tosas o prometedoras para promover una vida saludable, incluyendo los conve-nios entre el gobierno y la industria alimentaria en Argentina para reducir el sodio y las reformas al Código Alimentario para reducir las grasas trans en los alimentos procesados; un entorno edificado en Bogotá, Colombia, que promueve la actividad física; la Academia das Cidades y Agita São Paulo en el Brasil tam-bién diseñados para promover la actividad física; el Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria en México (la Estrategia Contra el Sobrepeso y la Obesidad); y las políticas antitabaco en el Uruguay. En estos y otros casos, grupos de defen-sores de la salud e instancias normativas motivados y profundamente compro-metidos han trabajado diligentemente y con éxito a nivel local y nacional para contrarrestar la oposición e implantar políticas eficaces y/o prometedoras y duraderas para prevenir las ENT.
No obstante, a excepción de las iniciativas antitabaco, la información acerca de las actividades en curso para combatir las ENT a nivel poblacional en ALC es relativamente poca y no muy difundida. De hecho, queda mucho por hacer en la región para mejorar el régimen alimentario, promover la actividad física y reducir el consumo de tabaco y el abuso del alcohol.
Los esfuerzos en curso para reducir la ingesta de sodio y grasas trans en Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y México son la excepción. Además, estos esfuerzos deben consolidarse y evaluarse. De manera análoga, muy pocos países tienen reglamentos para las etiquetas nutricionales, y los países de la región recién están comenzando a diseñar y ejecutar intervenciones comunitarias para prevenir y controlar el sobrepeso y la obesidad. Cambiar la creciente tendencia en el porcentaje de gente con sobrepeso y obesa no ha sido fácil a nivel mundial, pero algunas políticas han resultado eficaces en mejorar el régimen alimentario y promover la actividad física. Además, dado que los hábitos nutricionales comienzan muy temprano en la niñez y que hay un número creciente de niños con sobrepeso en la región, es de particular importancia considerar y evaluar las intervenciones al nivel escolar.
Un plan detallado prometedor en la lucha contra la obesidad es el Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria de México. Para contrarrestar las tasas eleva-das de obesidad en el país, el gobierno estableció un plan integral estratégico que incluye la colaboración de múltiples actores, incluidas diversas dependencias gubernamentales, el sector privado, la sociedad civil y la comunidad académica. El gobierno intentó reducir el sobrepeso y la obesidad aumentando las oportu-nidades para la actividad física y mejorando el régimen alimentario de la pobla-ción. Según el plan, se fomentaría el aumento de la actividad física en las escuelas, los lugares de trabajo y los vecindarios y las comunidades. Se prohibirán las grasas trans, y se implementarán programas a través de diferentes sectores de la sociedad para promover un mayor consumo de frutas, hortalizas y granos.
Con la finalidad de contrarrestar el aumento de los estilos de vida sedentarios, algunas de las ciudades de la región han implantado políticas que promueven y facilitan la actividad física. Muchas de las ciudades de la región tienen Ciclovías,1
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
234 Enseñanzas extraídas y agenda para el futuro
sistemas de transporte público sostenibles o ciclo-rutas, por ejemplo, pero la mayoría de estos esfuerzos están centrados en los principales centros urbanos en los países de ingresos medios altos. Por ejemplo, si bien la mayoría de los países tienen al menos una Ciclovía, la mayoría están en uno o dos centros urbanos grandes; solo Brasil, Colombia, México y Perú tienen varios en funcionamiento.2 Uno de los mejores ejemplos de un entorno edificado es el de Bogotá, Colombia.
Si bien es cierto que casi todos los países han firmado el Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT) y subsiguientemente han aprobado leyes y regla-mentos, a menudo estos no se aplican estrictamente. Queda mucho por hacer en cuanto a las políticas fiscales dado que muchos países aún pueden aumentar los impuestos. En 2010, en solo 4 de 32 países para los cuales los datos estaban disponibles, los impuestos representaban más del 70 por ciento del precio de venta de la marca de cigarrillos más vendida (OMS 2011a).
Con respecto a las políticas relacionadas al alcohol, la mayoría de los países tienen algunas intervenciones costo-efectivas implantadas para controlar el abuso del alcohol, pero, nuevamente, estas no se aplican necesariamente (OMS 2011b; Monteiro 2007). Por ejemplo, si bien la mayoría de los países de la región tienen leyes que fijan topes en los niveles de concentración sanguínea de alcohol mientras se conduce y restricciones en las horas de ventas de alcohol, estos regla-mentos no siempre se hacen cumplir. Además, dado que estas leyes tienen muchas brechas, en particular la legislación que restringe las ventas de alcohol, aún queda mucho margen para fortalecerlas. Como se mencionó anteriormente, el abuso del alcohol es el factor de riesgo sanitario principal en gran parte de la región, ya que aumenta el riesgo de lesiones y de contraer ENT. A pesar de esto, la información sobre estrategias integrales para controlar el abuso del alcohol en la región sigue siendo escasa. La revisión bibliográfica realizada para este estudio encontró solo dos buenos ejemplos de estrategias integrales—las intervenciones en las ciudades de Diadema y Paulina en Brasil—ambas al nivel local.
Dado que algunas intervenciones multisectoriales para prevenir factores de riesgo sanitario son más eficaces a nivel regional, es importante desarrollar enfo-ques regionales y subregionales para promover la vida saludable. Esto es válido para las políticas fiscales, en particular las que tratan la tributación al tabaco y al alcohol. La armonización de la fijación de precios del tabaco y del alcohol (mediante niveles de impuesto) reducirían, por ejemplo, el incentivo para el contrabando, así como estandarizar las prohibiciones de publicidad del tabaco y las etiquetas nutricionales, también haría a estas políticas más eficaces. Se están realizando algunos esfuerzos subregionales con este fin, como el trabajo de MERCOSUR en las etiquetas nutricionales y el trabajo de la Comisión Intergubernamental para el Control del Tabaco (también parte de MERCOSUR).
El fortalecimiento de los sistemas de vigilancia debe formar parte de cualquier estrategia para prevenir y controlar las ENT, ya que esto mejoraría la base de información sobre estas enfermedades. Por ejemplo, hasta la fecha se cuenta con muy pocos datos sobre algunos factores de riesgo sanitario, y cuando la informa-ción está disponible, no está estandarizada, lo cual hace muy difícil la
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Enseñanzas extraídas y agenda para el futuro 235
comparación entre países o a través del tiempo. Esto es particularmente el caso de la inactividad física, el sobrepeso y la obesidad, la glucemia alta, la hiperten-sión y los lípidos sanguíneos anormales. Algunos países ni siquiera tienen datos disponibles sobre el consumo de tabaco y el abuso del alcohol. La información sobre la prevalencia de las ENT, aunque está disponible en la mayoría de los países, se basa generalmente en datos administrativos, lo que hace imposible desglosarlo a través de grupos socioeconómicos, residencia rural o urbana, o niveles educativos. Sin este nivel de desglose es muy difícil desarrollar interven-ciones para los más necesitados.
Las políticas y las intervenciones existentes en los países de ALC han sido poco investigadas y evaluadas. Dicha evaluación es particularmente importante en el caso de las políticas encaminadas a mejorar el régimen alimentario y pro-mover la actividad física, ya que existe menos evidencia internacional sobre intervenciones costo-efectivas relacionadas a estos factores de riesgo. El Proyecto GUIA (Guía para Intervenciones Útiles para la Actividad Física en Brasil y América Latina)3 intenta llenar este vacío para el factor de riesgo de la inactivi-dad física. Aunque este proyecto, financiado por los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades (CDC, por sus siglas en inglés) es de suma impor-tancia para arrojar luz sobre las intervenciones actuales de actividad física en la región, no es suficiente. Si los gobiernos de la región han de ejecutar planes sig-nificativos para reducir las ENT, deben desarrollar una revisión general de la situación actual que demuestre los puntos fuertes y los puntos débiles de los programas en curso e identificar dónde se necesita más acción. Además, la expe-riencia internacional y la experiencia en la región han mostrado la importancia de la investigación no solo para la formulación de políticas basada en la evidencia sino también para movilizar la opinión pública en apoyo a las políticas de pro-moción de la salud.
Notas a final del capítulo
1. Un programa de Ciclovía cierra temporalmente las calles al tránsito de vehículos auto-motores, ofreciendo espacios seguros y libres para la recreación y la actividad física.
2. Para información adicional sobre otros programas de ciclovías en las Américas, visite: http://www.cicloviasrecreativas.org/en/map .
3. El Proyecto GUIA es un esfuerzo cuya meta es identificar, probar y difundir las inter-venciones eficaces que promueven la actividad física en las Américas. Esta asociación multidisciplinaria incluye al Ministerio de Salud del Brasil, a varias universidades brasileñas, los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades y la Organización Panamericana de la Salud.
Referencias
Hastings, G. y G. Carins. 2010. Food and Beverage Marketing to Children. In Preventing Childhood Obesity. Evidence Policy and Practice, edited by E. Waters, B. Swinburn, J. Seidell y R. Uauy. Oxford, Reino Unido: Wiley-Blackwell.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
236 Enseñanzas extraídas y agenda para el futuro
Hawkes, C. 2007. Marketing Food to Children: Changes in the Global Regulatory Environment 2004–2006. Geneva: World Health Organization.
Lim, S., A. D. Lopez, C. J. L. Murray, M. Ezzati, T. Vos, A.D. Flaxman, G. Danaei, K. Shibuya, H. Adair-Rohani, M. Amann, H. R. Anderson, K.G. Andrews, M. Aryee, C. Atkinson, L. J. Bacchus, A. Bahalim, et al. 2012. “A Comparative Risk Assessment of Burden of Disease and Injury Attributable to 67 Risk Factors and Risk Factor Clusters in 21 Regions, 1990–2010: A Systematic Analysis for the Global Burden of Disease Study 2010.” Lancet 380 (9859): 2224–60.
Mello, M. M. 2009. “New York City’s War on Fat.” New England Journal of Medicine 360 (19).
Monteiro, M. 2007. Alcohol and Public Health in the Americas. A Case for Action. Washington, DC: OPS.
OMS (Organización Mundial de la Salud). 2008a. The Global Burden of Disease: 2004 Update. Ginebra: OMS. Accesible en http://www.who.int/evidence/bod” www.who.int/evidence/bod
———. 2008b. Global Health Observatory Data Repository, Noncommunicable Diseases Risk Factors. Ginebra: OMS.
———. 2011a. Global Status Report on Noncommunicable Diseases 2010. Ginebra: OMS.
———. 2011b. Report on the Global Tobacco Epidemic 2011. Ginebra: OMS.
———. 2011c. Global Status Report on Alcohol and Health. Ginebra: OMS.
Roberts, M., W. Hsiao, P. Berman, y M. Reich. 2008. Getting Health Reform Right: A Guide to Improving Performance and Equity. New York: Oxford University Press.
Van Camp, D. J., N. H. Hooker, and D. M. Souza-Monteiro. 2010. “Adoption of Voluntary Front of Package Nutrition Schemes in UK Food Innovations.” British Food Journal 112 (6): 580–91.
Weiler, T. 2010. Phillip Morris vs. Urugay. An Analysis of Tobacco Control Measures in the Context of International Investment Law. Report #1 for Physicians for a Smoke Free Canada, 28 July.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe 237
A P É N D I C E A
Fuentes de encuestas de estado de salud, información sobre las ENT y discapacidades:Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y Honduras, diversos años.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
238 Apéndices
País
En
cues
ta
Esta
do d
e sa
lud
auto
notif
icad
o EN
T D
isca
paci
dad
Chi
le
Encu
esta
de
Cara
cter
izac
ión
Soci
oeco
nóm
ica
Nac
iona
l (C
ASE
N),
2009
—
Tien
e [u
n m
iem
bro
de la
fam
ilia]
que
ha
sido
trat
ado
por c
ualq
uier
a de
las
sigu
ient
es e
nfer
med
ades
en
los
últim
os 1
2 m
eses
… [l
as re
spue
stas
pos
ible
s in
cluy
en h
iper
tens
ión,
dia
bete
s, d
epre
sión
y a
sma]
¿Suf
re c
ualq
uier
a de
est
as c
ondi
cion
es a
larg
o pl
azo?
[Un
máx
imo
de tr
es p
or p
erso
na]:
cegu
era
o di
ficul
tad
para
ve
r, so
rder
a o
dific
ulta
d pa
ra o
ír, m
udez
o d
efic
ienc
ias
del h
abla
, def
icie
ncia
s fís
icas
, def
icie
ncia
s m
enta
les
o in
tele
ctua
les,
def
icie
ncia
s ps
íqui
cas
o ps
iqui
átric
as.
Colo
mbi
a En
cues
ta d
e Co
ndic
ione
s de
Vi
da (E
CV
), 20
08
En g
ener
al …
su
esta
do d
e sa
lud
es (m
uy b
ueno
, bu
eno,
regu
lar,
mal
o]
¿Suf
re u
sted
de
una
enfe
rmed
ad c
róni
ca (e
nfer
med
ad a
la
rgo
plaz
o, tr
atam
ient
o pr
olon
gado
, etc
.)?
(Enc
uest
ado
solo
al n
ivel
dom
éstic
o) E
ste
hoga
r inc
luye
a
algu
ien
que,
deb
ido
a un
a en
ferm
edad
, acc
iden
te, o
co
ndic
ión
de n
acim
ient
o, e
xper
imen
ta p
erm
anen
tem
ente
cu
alqu
iera
de
los
sigu
ient
es: c
egue
ra to
tal;
sord
era
tota
l; m
udez
; difi
culta
d pa
ra m
over
se o
cam
inar
por
cu
enta
pro
pia;
difi
culta
d pa
ra b
añar
se, v
estir
se o
com
er
por s
í mis
mo;
difi
culta
d pa
ra s
alir
solo
; difi
culta
d pa
ra
com
pren
der o
apr
ende
r.
Bras
il Pe
squi
sa N
acio
nal
Am
ostr
a D
omic
ilios
(P
NA
D),
2008
En g
ener
al [i
ndiv
iduo
], us
ted
cons
ider
a qu
e su
est
ado
de s
alud
es:
m
uy b
ueno
, bu
eno,
regu
lar,
mal
o,
muy
mal
o.
¿Le
ha d
icho
un
méd
ico
o pr
ofes
iona
l de
la s
alud
qu
e us
ted
tiene
[una
con
dici
ón q
ue a
fect
a su
co
lum
na v
erte
bral
o c
ostil
las;
art
ritis
o re
umat
ism
o;
cánc
er; d
iabe
tes;
bro
nqui
tis o
asm
a; h
iper
tens
ión;
ca
rdio
patía
; in
sufic
ienc
ia re
nal;
depr
esió
n;
tube
rcul
osis
; ten
dini
tis; c
irros
is]?
En g
ener
al, d
ebid
o a
un p
robl
ema
de s
alud
, ¿tie
ne u
sted
di
ficul
tade
s en
[alim
enta
rse
por s
í mis
mo;
bañ
arse
o ir
al
baño
sin
ayu
da; l
evan
tar o
bjet
os p
esad
os; j
ugar
dep
orte
s o
hace
r tra
bajo
físi
cam
ente
exi
gent
e, m
over
mue
bles
o
real
izar
que
hace
res
dom
éstic
os, s
ubir
grad
as o
esc
aler
as;
agac
hars
e, a
rrod
illar
se, o
acu
rruc
arse
; cam
inar
más
de
1 km
; cam
inar
cer
ca d
e 10
0 m
; hac
er la
s co
mpr
as d
e al
imen
tos,
ropa
, o m
edic
amen
tos
sin
ayud
a?
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Apéndices 239
País
En
cues
ta
Esta
do d
e sa
lud
auto
notif
icad
o EN
T D
isca
paci
dad
El S
alva
dor
Encu
esta
de
Hog
ares
de
Pro
pósi
tos
Múl
tiple
s (E
HPM
), 20
07
—
En e
l mes
ant
es d
e la
enc
uest
a, ¿
cuál
fue
el s
ínto
ma
más
reci
ente
, enf
erm
edad
, les
ión
acci
dent
al q
ue
(nom
bre)
tuvo
? [a
sma/
dific
ulta
d pa
ra re
spira
r; in
sufic
ienc
ia re
nal;
cánc
er/t
umor
; hip
erte
nsió
n;
infa
rto
card
íaco
/ ins
ufic
ienc
ia d
el m
ioca
rdio
; di
abet
es]
Preg
unta
107
. ¿Ti
ene
diab
etes
?
—
Hon
dura
s
Encu
esta
de
Cond
icio
nes
de
Vida
, 200
4 (E
NCO
VI
2004
) —
En lo
s 30
día
s an
tes
de la
enc
uest
a, ¿
tuvo
ust
ed u
na
enfe
rmed
ad o
afe
cció
n co
mo
[hip
erte
nsió
n;
diab
etes
]?
¿Pre
gunt
a 11
6a, E
n lo
s úl
timos
cin
co a
ños,
alg
uien
en
este
hog
ar fu
e di
agno
stic
ado
con
cánc
er?
—
Fuen
te: E
l aut
or, e
n ba
se a
la in
form
ació
n de
las
encu
esta
s de
las
fuen
tes
enum
erad
as.
Not
a: —
= d
atos
no
disp
onib
les.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
240 Apéndices
En cualquier análisis que utilice estos datos pueden surgir sesgos de la percepción subjetiva de una persona de lo que es una “enfermedad” (por ejemplo, “¿tiene alguna enfermedad?”), o por multiplicar factores como la utilización de los servi-cios de salud (por ejemplo, “¿buscó atención médica debido a una enfermedad específica?”) que se vean afectado por la percepción y por el acceso físico y financiero a los proveedores. Las encuestas también pueden variar en cuanto a la especificidad de sus preguntas, que pueden ir de lo general (por ejemplo, “cual-quier condición permanente de salud”) a problemas de salud específicos (por ejemplo, diabetes). El período recordatorio también puede variar según el tipo de pregunta, ya que algunas preguntan acerca del mes antes de la encuesta (por ejemplo, “tratamiento buscado en los últimos 30 días”) o un diagnóstico existente (por ejemplo, “¿ha sido diagnosticado con una enfermedad?”). Por último, las preguntas también pueden variar en cuanto a la fuente de la información. La Pesquisa Nacional Amostra Domicilios (PNAD) de Brasil, por ejemplo, pregunta si un “profesional médico ha diagnosticado enfermedades específicas,” en compa-ración con la encuesta de Colombia o de Chile que preguntan si la persona “tiene alguna enfermedad crónica”. También varía la información acerca de la discapa-cidad. Las medidas de discapacidad que más se utilizan son indicadores de la actividad cotidiana (AVD) que también puede ir desde lo específico a lo general y de temporal a permanente. Dado que estas diferencias de la información acerca de las enfermedades no transmisibles (ENT) son comunes en los estudios acerca de estas enfermedades, los resultados e interpretaciones en esta sección se deben considerar con cuidado. Según las preguntas varían en el plazo que se le pide al entrevistado que considere para sus respuestas (un mes, un año) y el tipo de diagnóstico (médico o autodiagnosticado), los indicadores resultantes de las ENT no son totalmente comparables entre países.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe 241
El análisis alimentario presentado en este documento utiliza las Encuestas de Medición de Niveles de Vida (LSMS por sus siglas en inglés), las Encuestas de Ingresos y Gastos y la base de datos nutricional del Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA). Las LSMS y las Encuestas de Ingresos y Gastos suministran información de consumo al nivel doméstico. La Base de Datos Nacional de Nutrientes para la Referencia Estándar del USDA suministra infor-mación sobre la composición de los alimentos al nivel del producto.
Por lo general se usan tres tipos de datos para evaluar la disponibilidad de alimentos y las pautas de consumo en el mundo (Serra-Majem y otros, 2003). El primer tipo de información son los datos sobre el suministro y la utilización de los alimentos que constituyen la base de las hojas de balance de alimentos. Estos datos permiten una evaluación de la disponibilidad de alimentos a un nivel glo-bal, no de los alimentos que en realidad se consumen. Además, estos datos no permitirían ningún examen de las pautas de consumo o de la disponibilidad de alimentos a través de diferentes grupos socioeconómicos. El segundo tipo de información son datos de las encuestas de ingresos y gastos de los hogares, que es el tipo utilizado en este estudio. Aunque estos datos solo suministran informa-ción al nivel doméstico, permiten hacer evaluaciones de las variaciones socioeco-nómicas a través de grupos de población. Por último, el tercer tipo son datos de las encuestas de consumo de alimentos individuales. Esta es la fuente más fiable de datos para este tipo de análisis; sin embargo, las encuestas nutricionales indi-viduales son costosas y lentas y, por lo tanto, no muchos países las realizan. Por ejemplo, ninguno de los países centroamericanos incluidos en este estudio tiene encuestas nutricionales individuales representativas a nivel nacional. El cuadro presenta resultados usando los tres tipos de datos de principios de los años noventa de Canadá, Polonia y España. Como se ilustra en el cuadro, los resulta-dos usando encuestas del presupuesto doméstico, si bien mayores, son similares a aquellos que usan encuestas individuales.
Para este estudio se analizaron dos años de información nutricional detallada de Guatemala y Panamá y tres años de Nicaragua (cuadro B.2). En la mayoría de los países los años analizados son cercanos entre sí, siendo la mayoría de la
Metodología del análisis alimentario
A P É N D I C E B
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
242 Apéndices
información de la primera mitad de los años 2000. En Nicaragua, si bien los datos de los dos primeros años vienen de encuestas comparables, el marco de la muestra cambió levemente entre las dos encuestas,1 que hace que los resultados no sean plenamente comparables. Además, los datos de 2009 quizá reflejen los efectos de la crisis económica y financiera y por lo tanto sus resultados también deberán evaluarse con cuidado. Por último, en Panamá los años son 2003 y 2008, cuando comenzó la crisis alimentaria, lo que probablemente haga dificulte las comparaciones a través de esos dos años. Solo en Guatemala los datos de los dos años son plenamente comparables.
Para calcular el perfil nutricional de los hogares en Centroamérica, se identi-ficaron los productos alimenticios en las encuestas y se cotejaron con los elemen-tos en la base de datos nutricional del USDA. La mayoría de las frutas, verduras, bebidas y carnes se cotejaron en este estadio. Los productos que no se cotejaron fueron principalmente comidas locales y tradicionales, algunas frutas u hortalizas cuyos nombres no se podían traducir y alimentos poco comunes. Luego las comi-das se cotejaron en las encuestas con los elementos equivalentes en la base de datos del USDA. La lista de los alimentos latinoamericanos en la base de datos del USDA ayudó a cotejar varios elementos de las encuestas.2
Una vez hecho el cotejo, se hizo la conversión de los equivalentes nutriciona-les de los diversos alimentos. En primer lugar, se transformó la cantidad de ali-mentos en gramos utilizando la presentación característica de un producto como una referencia. Al obtener el peso de los productos, se evaluó el consumo nutri-cional en cuanto a la energía, los carbohidratos, las grasas y el sodio. La energía se mide en calorías; los carbohidratos, las grasas y el sodio, en gramos. Por último, los alimentos consumidos también se clasificaron con base en los grupos alimen-tarios usados en “Mi plato,” que forma parte de la estrategia de comunicación de las Directrices Alimentarias para los estadounidenses del USDA para 2010. Los grupos alimentarios son granos, proteínas, verduras, frutas, productos lácteos y aceites. La categoría “azúcar agregada” se agregó a estos grupos, la cual incluye bebidas endulzadas, caramelos y otros postres.
Cuadro B.1. Ingesta media de energía y macronutrientes de las hojas de balance de alimentos (HBA), de encuestas de presupuesto doméstico (EPD) y de encuestas individuales (EI): Canadá, Polonia y España, 1990–1992.
Canadá Polonia España
HBA EPD EI HBA EPD EI HBA EPD EI
Energía (kcal) 3.017 2.115 2.057 3.348 2.629 2.093 3.688 2.634 2.022
Proteína (g) 94,8 81,3 87,2 102,5 71,6 68,2 105,0 93,5 90,7
Carbohidratos (g) 331,0 269,4 239,7 442,0 344,0 264,9 364,3 294,0 201,7
Grasa (g) 128,4 84,6 80,4 114,7 106,9 83,3 181,2 121,0 84,1
Fuente: Serra-Majem y otros 2003.Nota: kcal = kilocalorías; g = gramos.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
Apéndices 243
Cuadro B.2. Países y encuestas, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, diversos años.
Base de referencia Seguimiento
Costa Rica Ingresos y gastos, 2004 —
Guatemala Niveles de vida, 2000 Niveles de vida, 2005/6, 2011
Honduras Niveles de vida, 2004 —
Nicaragua Niveles de vida, 2001 Niveles de vida, 2005, 2009
Panamá Niveles de vida, 2003 Niveles de vida, 2008
Nota: — = datos no disponibles.
Por lo tanto, el equivalente nutricional (Ni) del producto alimenticio (i) podría darse mediante la expresión:
donde, = Es la cantidad del producto alimenticio (i) comprado o adquirido por el
hogar en gramos en los últimos 15 días. = Porcentaje de porción comestible, que se supone es 100, y
= El factor de conversión para el nutricional pertinente o sucesivo (k) de la base de datos nutricional por 100 g. (k) puede ser calorías, carbohidratos, grasa o sodio.
Notas a final del capítulo
1. La encuesta de 2005 representó una muestra más grande en las áreas ya encuestadas en 2001 y también muestreó áreas recién pobladas que no existían en el censo anterior (1995). La expansión de la muestra no fue neutral. La mayor expansión se llevó a cabo en departamentos con una incidencia más alta de pobreza, probablemente áreas de acceso difícil o con poblaciones dispersamente distribuidas.
2. Por ejemplo, la base de datos del USDA incluye varios tipos de tamales y sopas de frijol, y elementos específicos tales como arepas, pupusas, empanadas y otras comidas características de América Latina. Por último, las comidas sin equivalencias fueron desglosadas en sus componentes y cotejadas con el ingrediente principal. Por ejemplo, el “pavo preparado” se codificó como el elemento “pavo, todas los tipos, la carne y la piel, cocinado, asado” en la base de datos del USDA.
Referencias
Serra-Majem, L., D. L. MacLean, D. Brulé, W. Sekula, R. Prattala, R. Garcia-Closas, A. Yngve, M. Lalonde, and A. Petrasovits. 2003. “Comparative analysis of nutrition data from national, household, and individual levels: results from a WHO-CINDI collabo-rative project in Canada, Finland, Poland and Spain.” Journal of Epidemiological Community Health 57 (1): 74–80.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe
244 Apéndices
USDA (United States, Department of Agriculture) and HHS (Department of Health and Human Services). 2010. Dietary Guidelines for Americans, 2010. 7th ed. Washington, DC: U.S. Government Printing Office.
WHO (World Health Organization). 2004. The Global Burden of Disease. Geneva: WHO.
———. 2008. The Global Burden of Disease: 2004 update. Geneva: WHO.
La región de América Latina y el Caribe ha estado enfrentando una rápida transición demográfica y
epidemiológica lo cual ha tenido importantes consecuencias sanitarias y económicas. La población no solo está
envejeciendo rápidamente, sino que también está experimentando grandes cambios en estilos de vida. Estos
cambios, a su vez, han dado lugar a cambios en los perfiles de enfermedad y mortalidad de la región, mismos
que se han traducido en una mayor proporción de enfermedades no transmisibles, como enfermedades
cardíacas, accidentes cerebrovasculares, cáncer y diabetes, dentro de la carga sanitaria global. Como afectan
cada vez a más personas, las enfermedades no transmisibles representan una creciente amenaza para la
economía y el desarrollo de los hogares, los sistemas de salud y las economías regionales.
Sin embargo, una parte de esta carga sanitaria y económica se puede evitar. Una parte importante de las
enfermedades no transmisibles responde a factores de riesgo prevenibles, tales como una dieta poco saludable,
un estilo de vida sedentario, el consumo de tabaco y el abuso del alcohol, los principales factores de riesgo de la
salud en la mayor parte de la región. Este libro describe el diseño e implementación de políticas de promoción
de estilos de vida saludables en la región, para así prevenir efectivamente la mortalidad prematura por
enfermedades no transmisibles.
La reducción de la exposición a estos factores de riesgos a nivel de la sociedad requiere el esfuerzo conjunto de
las partes interesadas y de una variedad de sectores; por lo tanto, el proceso de toma de decisiones presenta
desafíos para los decisores de políticas y otros defensores de la salud. La experiencia internacional ha
demostrado que la superación de estos retos requiere a menudo la negociación y el diálogo entre todas las
partes interesadas, la movilización de la opinión pública, el apoyo en la información y la investigación, el
liderazgo y el compromiso político de figuras políticas claves, arreglos institucionales que favorezcan la
coordinación multisectorial y el aprovechamiento de condiciones favorables, entre otros.
Promoviendo una vida saludable en América Latina y el Caribe examina los procesos de diseño e implementación
de varias políticas sanitarias multisectoriales exitosas o prometedoras de dentro y fuera de la región. Dentro de
América Latina y el Caribe el reporte examina: el convenio entre el gobierno y la industria para reducir el sodio
en los alimentos procesados y la enmienda del Código Alimentario para reducir las grasas trans en Argentina;
un entorno edificado que promueve la actividad física en Bogotá, Colombia; los Acuerdos Nacionales para la
Salud Alimentaria en México; y las políticas de control del tabaco en Uruguay.
Spanish Fund for Latin America and the Caribbean
Promoviendo una vida saludable en A
mérica Latina y el C
aribeBonilla-C
hacín
Fondo Español para América Latina y el Caribe