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7/23/2019 TRATADO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Ramn A. Huapaya Tapia
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TRATADO DEL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO
Ramn A. Huapaya Tapia
Jurista Editores. Lima. 2006.
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INDICE
Prlogo
ESTUDIO PRELIMINAR: El actual proceso contencioso-
administrativo peruano y los importantes aportes que
nos proporciona el trabajo de Ramn Huapaya al
respecto
Nota preliminar del autor
Introduccin
PARTE 1 : EL SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA AL ORDENAMIENTO JURDICO y SU CONTROL
MEDIANTE EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES
CAPTULO I: El Proceso Contencioso-administrativocorno medio de Control Jurisdiccional de la
Administracin Pblica
PARTE II
LA EVOLUCION JURDICA DEL PROCESO CONTENCIOSO-
ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO COMPARADO: LASEXPERIENCIAS FRANCESA Y ALEMANA
CAPTULO II: FRANCIA: LOS ORGENES DEL PROCESO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO ESPLENDOR,
DECADENCIA Y RENACIMIENTO
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CAPITULO III: ALEMANIA: EL MODELO "SUBJETIVO" DE
JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
PARTE III: LA EVOLUCION HISTORICA DEL PROCESO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATNO EN EL PER
CAPTULO IV: LA EVOLUCIN DEL PROCESO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO EN EL PER DESDE LAS CONSTITUCIONES
REPUBLICANAS DE INICIO DEL SIGLO XIX HASTA LAENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY N 27584
PARTE IV
EL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y SU
INCIDENCIA EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
CAPTULO V: APORTES DEL DERECHO A LA TUTELA
JUDICIAL EFECTIVA EN LA NUEVA REGULACIN DEL
PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN EL PER
PARTE V
EL CONTENIDO DE LA TUTELA JURISDICCIONAL DE LAS
POSICIONES JURIDICAS DEL PARTICULAR FRENTE A LA
ADMINISTRACIN PBLICA: EL OBJETO DEL PROCESO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
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CAPTULO VI: EL OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSO-
ADMINISTRATNO EN LA LEY 27584 (Sus PRINCIPALES
IMPLICANCIAS JURDICAS EN LA TUTELA
JURISDICCIONAL DEL ADMINISTRADO)
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Prlogo
Es para m muy grato prologar la presente obra que
desarrolla los aspectos centrales del rgimen del procesocontencioso administrativo en el Per.
Por mandato de la Constitucin corresponde al referido
proceso un doble cometido: garantizar el sometimiento
pleno a la ley y el derecho de las entidades que conforman
el complejo conjunto conocido como Administracin Pblica,y la tutela de los derechos e intereses legtimos de los
ciudadanos.
En nuestro pas la regulacin legal vigente del proceso
contencioso administrativo lo ha configurado como un
proceso de plena jurisdiccin destinado directamente a lasatisfaccin de las pretensiones de las partes, de
conformidad con los modelos ms modernos a nivel
comparado sobre la materia.
Sin embargo, nuevos retos se presentan en la hora actual
para el contencioso administrativo lo que acrecienta la
importancia de la presente obra, porque debido a la
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entrada en vigencia hace poco ms de un ao del nuevo
Cdigo Procesal Constitucional que consagra el carcter
residual de los procesos constitucionales, se potencia
enormemente el rol del contencioso administrativo como elmedio o cauce ordinario puesto a disposicin de los
ciudadanos para el control jurisdiccional de las actuaciones
u omisiones de la Administracin Pblica, lo que permite
vislumbrar que en los prximos aos el citado proceso se
convertir en el instrumento mas importante para la tutela
jurisdiccional de los derechos de los ciudadanos frente a lasentidades administrativas.
Coincido plenamente con el autor para quien la forma de
responder a las nuevas exigencias que se le presentan al
proceso contencioso administrativo, consistente en la
enorme carga procesal que se producir comoconsecuencia de la re si dualidad de los procesos
constitucionales, necesita generar una especializacin
jurisdiccional en la organizacin judicial dedicada a la
atencin de los procesos o contenciosos administrativos, de
la que hoy se carece, salvo en el distrito judicial de Lima
que, sin embargo, requiere ampliar sustancialmente elnmero de salas y juzgados dedicados a la materia. En
dicho contexto la especializacin de los magis'trados en la
disciplina del Derecho Administrativo se convierte en un
imperativo para garantizar que los procesos contencioso
administrativos llevados a su conocimiento sean atendidos
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cumpliendo satisfactoriamente los cometidos que le
encarga la Constitucin.
Considero que tambin es necesario generar mecanismos
para asegurar la publicidad de las resoluciones dictadas enlos procesos contencioso administrativos, para que de
manera semejante a lo que sucede con las sentencias de
los procesos constitucionales, se publiquen oportunamente
ya sea en el Diario Oficial o en pginas electrnicas del
Poder Judicial de modo que permitan promover el
conocimiento, difusin e incluso control social de loscriterios jurisprudenciales, facilitando la elaboracin de
lineamientos que puedan servir de gua para la actuacin
de la Administracin Pblica con el objetivo de garantizar la
seguridad jurdica.
Conoc al autor de esta importante obra hace algunos aosen la oportunidad que fue mi alumno en un curso de
licenciatura sobre Derecho Administrativo que dicte en la
Facultad de Derecho de la Universidad de Lima. Siempre
llamo mi atencin la decidida y entusiasta vocacin que
desde entonces demostr en el estudio de los amplios y
variados temas que conforman el variopinto campo delDerecho Administrativo. Resalto especialmente su afn por
la incesante bsqueda de bibliografa sobre la materia,
seguramente con la intuicin de que el estudio y anlisis de
la doctrina es indispensable para la formacin del
profesional que desee especializarse en una determinada
rama del Derecho, regla que tiene mayor vigencia en la
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disciplina del Derecho Administrativo en la que es
indispensable reconducir la enorme cantidad de
disposiciones legales de muy diferente origen y jerarqua
que conforman el rgimen legal - administrativo a unconjunto de conceptos e instituciones que permitan su
manejo por los encargados de interpretadas y proceder a su
aplicacin.
He sido testigo de su notable desarrollo acadmico, que lo
ha llevado a ser uno de los ms jvenes y prometedoresprofesores de la disciplina de Derecho Administrativo en la
Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica
del Per. Forma parte, casi desde sus inicios, del grupo
conformado por profesores de la especialidad y otros
profesionales interesados en el estudio acadmico del
Derecho Administrativo que desde hace ms de 5 aos,bajo los auspicios de la citada casa de estudios, sostiene
reuniones quincenales dedicadas al estudio, anlisis e
intercambio de opiniones sobre los muy diversos temas que
son o pueden ser objeto de estudio por el Derecho
Administrativo en nuestro pas, analizando la evolucin
legislativa y la jurisprudencia administrativa, judicial yconstitucional relativa a la materia administrativa, de
manera similar a los seminarios de profesores existentes en
las universidades europeas.
La presente obra del profesor Ramn Huapaya que
tengo la satisfaccin de prologar se basa en la tesis que
present para obtener el ttulo de abogado, elaborada con
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evidente acuciosidad cientfica y rigor acadmico. El, como
muchos investigadores de calidad, ha pasado por el
duro proceso de dar trmino a la investigacin a la que
esta' emocionalmente avocado, por la necesidadapremiante de tener que proceder a su correspondiente
presentacin, quedndose an muchas ideas,
comentarios y reflexiones en el tintero.
Esta publicacin constituye un valioso aporte para la
tarea colectiva de construccin de la dogmtica del
Derecho Administrativo en nuestro pas y sin lugar a dudasser obligada y necesaria referencia para todos los que
deseen conocer acerca de los fundamentos, objeto y
alcances del proceso contencioso administrativo en nuestro
medio.
Lima, 23 de abril del 2006
Jorge Dans Ordez
Profesor de Derecho Administrativo
Pontificia Universidad Catlica del Per
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ESTUDIO PRELIMINAR: El actual proceso contencioso-
administrativo peruano y los importantes aportesque nos proporciona el trabajo de Ramn Huapaya al
respecto
-
Por Eloy Espinosa-Saldaa Barrera *
1. ALGUNOS APUNTES INICIALES
- Incluso en las sociedades con una mayor influencia de
liberalismo, en un corte ms clsico, una consecuencia
hasta cierto punto natural de Mayor institucionalizacin del
ejercicio del poder poltico bajo la forma, la cualcomnmente denominamos Estado, ha sido la del
progresivo crecimiento y/o complejizacin de las tareas
confiadas a las diferentes Administraciones Pblicas,
entendidas aqui como el conjunto de personas,
instituciones y canales procesales y/o procedimentales
mediante los cuales el Estado busca cumplir los objetivosque justifican su misma existencia.
"'No hay que ser un experto o experta en estas materias
para darse cuenta que este aumento de competencias (o,
en su caso, mayor complejidad en las que ya se tenan)
implicara mayores cuotas de poder para la Administracin,
adems de un replanteamiento de sus relaciones con los
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administrados y administradas. Todo ello envuelto dentro
de una dinmica en la cual a las entidades administrativas
se les demanda cada vez ms eficiencia y eficacia tanto en
su funcionamiento interno como en el desarrollo de susactividades en o ante la comunidad.
Lo expuesto, que no solamente es un problema peruano,
exigir poner en debate una serie de conceptos y
situaciones hasta hace algn tiempo asumidas en el plano
jurdico casi como dogmas de fe. Ello sin importar cul es
en principio el rol y atribuciones reconocidas a laAdministracin o Administraciones Pblicas en un sistema
jurdico determinado, aunque, justo es reconocerlo, la
materia adquirir un cariz muy especial si, tal como ocurre
en nuestro pas, se le reconoce a los diferentes organismos
y rganos administrativos algn margen de
autocomposicin de sus conflictos, sin que ello descarte laposibilidad de otro tipo de actuacin (en el caso peruano,
en sede jurisdiccional) ulterior.
En el Per, como es de conocimiento general, y por influjo
de cmo se construy o en base a qu parmetros se
configuraron las diferentes instituciones vinculadas con
este tema, el funcionamiento de nuestras administracionespblicas y el desarrollo de sus relaciones con los
administrados y administradas se ha dado dentro de los
parmetros de un modelo con una clara inspiracin
europeo-continental; dicho con otras palabras, con el
reconocimiento de un margen de autotutela administrativa
sujeta a un eventual control jurisdiccional posterior. En ese
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escenario, el punto de partida de las resoluciones entre
Administracin y administrados y administradas es y ha
sido un procedimiento administrativo. Sin embargo, lo
resuelto en ese procedimiento administrativo no es elltimo y ni siquiera el principal espacio existente sobre el
particular.
Se apuesta entonces, en principio por una inicial auto tutela
administrativa (apuntalada -como no poda, por
consecuencia con este modelo, ser de otra manera- por la
ejecutividad y ejecutoriedad de las diferentes decisionesadministrativas) sujeta a un control jurisdiccional posterior!.
En este contexto, la posibilidad de cuestionar una accin u
omisin de la Administracin sin haber buscado antes un
pronunciamiento de dicha Administracin es una frmula
excepcional, y por ende, nicamente admitida en puntuales
ocasiones debidamente especificadas.Ahora bien, justo es decir que en nuestra historia, al igual
que en la de muchos estados iberoamericanos, la
independencia y la especializacin de nuestros juzgadores,
salvo honrosas excepciones, no ha sido precisamente un
constante del quehacer jurisdiccional, sobre todo s lo que
estaba en juego era un control jurdico de la labor de laAdministracin. Es ms, lo ocurrido durante buen tiempo
sirvi en varias ocasiones para desafortunadamente
fortalecer, muchas veces injustamente, una sensacin de
desconfianza en la capacidad, manejo tcnico e
independencia de nuestros juzgadores, y en especial, de
aquellos pertenecientes a la judicatura ordinaria.
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Si a ello le aadimos una visin ms bien restringida del
mbito de control jurisdiccional admisible desde la
judicatura a la Administracin (comprensin del quehacer
del juez (a) ordinario (a) cuya justificacin siendo conocida,no es posible detallar aqu por razones de tiempo y
espacio)2, fcilmente podemos entender cmo la
configuracin inicialmente planteada entro en los hechos -y
no precisamente como producto de una decisin
sistemtica y meditada, sino ms bien como consecuencia
de una acumulacin bastante desordenada~ coyuntural ycasi casusticaa ser matizada, ya que se confront con un
escenario realmente poco proclive a admitir una
judiciabilidad de la labor administrativa.
Mltiples son las situaciones que en el Per nos permitiran
corroborar las afirmaciones que acabamos de formular.
Basta con mirar como desde incluso nuestros mismostextos constitucionales parecera haberse apostado a la
configuracin de entidades administrativas a cuyo quehacer
habra querido asegurrsele una suerte de inmunidad de
jurisdiccin, alternativa muchas veces planteada como
pauta para preservar la autonoma funcional de las
entidades a las cuales venimos haciendo referencia3 . ycomo si lo anterior no tuviese suficiente entidad, las
mismas Constituciones peruanas acogeran algunas
restricciones al quehacer jurisdiccional que bien podran
entenderse como una, en nuestra modesta opinin,
contraproducente y peligrosa consagracin a nivel
constitucional de cuestiones polticas no justiciables4.
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De otra parte, la misma historia de cmo se inicia la
configuracin del proceso de Amparo en el Per y su inicial
plasmacin como un medio procesal de carcter alternativoes una buena demostracin de, entre otros factores, la
desconfianza existente a la capacidad tuitiva de los
derechos ciudadanos que podia desarrollarse a travs de
jueces y procesos ordinarios. Por otro lado, alguna
posibilidad de cuestionamiento jurisdiccional en abstracto a
ciertas formas de actuacin de la Administracin (normasadministrativas de carcter o con alcance general, aunque
con rango inferior a la ley) se confa el proceso de Accin
Populars.
y por si lo expuesto no fuese suficiente, en pocos
escenarios se haca ms patente la desconfianza a la labor
jurisdiccional como en aquellos en que la misma normativaimpona (y en algunos casos, hasta ahora impon) que la
solucin de ciertas controversias con o ante la
Administracin se resuelvan mediante arbitraje y la
conciliacin obligatoria, con una a todas luces clara
intencin de sustraerlas de una eventual revisin en sede
judicial, la suma de todo lo expuesto apuntabaindudablemente a un escenario poco tuitivo de los derechos
del administrado ante el quehacer de la Administracin.
En este escenario, y como bien seala Ramn Huapaya, en
el libro que aqu comenzamos a resear, la historia que
llev a la configuracin del Proceso Contencioso
Administrativo en el Per ha sido larga y azarosa.
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An cuando algunos remontan los antecedentes de esta
institucin al artculo 243 de la Constitucin de Cadiz7, ya
se encuentran disposiciones al respecto incluso en la Ley
Orgnica del Poder Judicial de 1912 (artculos 93 inciso 4 y94). El tema desarrollado con ms detalle en el
anteproyecto de Constitucin Poltica elaborado por la
denominada "Comisin Villarn" y dado a conocer a la
opinin pblica en 1931, para ser planteado con mayor
claridad en los artculos 11 y 12 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial de 1963 y el Reglamento de NormasGenerales de Procedimientos Administrativos (D.S. 006-67
-SC). Si encontramos una constante al respecto es un
tratamiento del tema todava poco sistemtico, y adems
planteado ms bien en clave del denominado contencioso
objetivo o de nulidad.
Todo lo recientemente expuesto gener mltiplesrepercusiones en el caso peruano, varias de ellas de fcil
constatacin: la existencia de ciertas zonas y/o actividades
por lo menos aparentemente exentas de control (y sobre
todo, de control jurisdiccional), con todo lo que esto puede
acarrear es una de las ms notorias. Ahora bien, tan o ms
relevante fue al respecto lo vinculado con la ordinarizacindel Amparo, diseado en principio como un medio procesal
de carcter sumarsimo y excepcional, y, como lgica
consecuencia de ello, una crisis de expectativas en base a
una doble consideracin: de un lado, creer que se cuenta
con un medio expeditivo para la tutela de derechos, pero
luego constatar que nos encontramos ante un mecanismo
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rebasado por la carga procesal que atrae para s, y por lo
mismo, poco idneo para absolver las controversias alli
derivadas. Por otro, asumir que se tiene a jueces con
mentalidad tuitiva, para despus encontrarse conjuzgadores (as) que, en base a criterios insuficientemente
sustentados, declaraban improcedentes las demandas de
Amparo puestas en su conocimiento, alegando que estos
casos debieran ser vistos mediante procesos ordinarios,
posicin por cierto no asumida por todos.
Junto a lo ya reseado, un proceso de Accin Popularpobremente utilizado, sea por no haber sido regulado
durante muchos aos o como consecuencia de su carcter
de mecanismo de proteccin en abstracto (ms nicamente
como resultado de ellol Notoria es tambin en esa poca la
labor de importantes sectores destinada a promover nuevas
alternativas de composicin de conflictos, o al menos,distintas perspectivas dentro de alternativas ya existentes.
En uno u otro caso, haba siempre una clara voluntad de
descartar una actuacin a cargo con rganos con
atribuciones jurisdiccionales, entidades a las cuales en
ocasiones incluso se les regatea su eficiencia y eficacia
como ltimo recurso o alternativa garantista. Uncontencioso-administrativo, si en rigor exista alguno,
enmarcado en los parmetros del denominado modelo
objetivo o de nulidad, en clave de proceso al acto, y por
ende, con ostensibles limitaciones para la tutela de los
derechos fundamentales de los Oas) administrados (as),
poco o nada aportaba para revertir la sensacin ciudadana
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de indefensin ante el quehacer de una Administracin
muchas veces inmune y hasta impune.
II. EL ACTUAL ESTADO DE LA CUESTIN, LA
CONSOLIDACIN DE CIERTOS APORTES Y LA APARICIN DE
DETERMINADOS RIESGOS
Es a un cuadro en lneas generales, tan poco
esperanzador como el que acabamos de describir, al cualnuestros ciudadanos han debido hacer frente durante
muchos aos. Sin embargo, una serie de variables van a =
permitir introducir un cambio de actitud, o al menos,
proporcionar ele.. mentos que lleven a considerar como
conveniente el incorporar ciertas modificaciones. Contra lo
que muchas veces se suele pensar, este contexto no essolamente consecuencia de situaciones de origen local: la
deno- minada "globalizacin", y la cada de un mundo
polticamente bipolar han llevado a, si cabe el trmino,
estandarizar a nivel mundial la exigencia de la existencia
(aunque a veces, honesto es decido, en un plano
netamente semntico) de una cierta configuracininstitucional y un determinado escenario garantista de los
derechos, (demanda que en varias ocasiones no se
sostiene, oportuno es acotarlo, en un esfuerzo por
democratizar las diferentes sociedades, sino ms bien en
una labor de promocin y proteccin de ciertas
inversiones).
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Hoy pues, por conviccin o sin ella, y como bien apunta
Ramn Huapaya desde el inicio de su trabajo, se seala que
en todo ordenamiento jurdico que se precie de ser
democrtico la Administracin o Administraciones Pblicasdeben encontrarse sometidas al Derecho, a parmetros
jurdicos. Como lgica consecuencia de ello, existirn
medios de control sobre actuaciones u omisiones de dichas
Administraciones, siendo el escenario de control por
excelencia el ejercido por organismos o por rganos con
atribuciones de naturaleza jurisdiccional.En cualquier caso, actualmente existe un innegable cambio
en la comprensin de estos temas, apuntndose a efectuar
mayores requerimientos tuitivos a los diferentes rganos
jurisdiccionales ya en funcionamiento, as como a una
racionalizacin y potenciacin del uso de los medios
procesales destinados a viabilizar la actuacin de esosrganos.
Nosotros estamos de acuerdo con las razones que hoy,
dejando de lado algunas consideraciones histricas que
aqu solamente hemos podido esbozar, justifican el admitir
primero una auto tutela administrativa y luego un eventual
control jurisdiccional posterior (las cuales, a saber son: elpermitir una respuesta rpida de quien se encuentra ms
tcnicamente familiarizado con ciertos temas y, adems,
evitar sobrecargar con ms trabajo a una ya sobrecargada
judicatura ordinaria). Asimismo, vemos en principio con
buenos ojos, algunas acciones recientemente tomadas.
Todo ello parece, por lo menos de primera impresin,
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conjugar adecuadamente y al mismo tiempo los
requerimientos de manejo tcnico, cobertura garantista,
eBciencia y eficacia existentes.
Sin embargo, no podemos aqu dejar de anotar cmoalgunas deficiencias en la plasmacin del nuevo escenario
que comienza a apuntalarse, unidas a las consecuencias de
ciertas no deseables actuaciones de operadores vinculados
con el cabal funcionamiento del sistema propuesto, pueden
terminar causando nuevos problemas o agudizando otros
ya existentes, abriendo as la puerta a que, siguiendo aquel viejo dicho popular, muchos remedios sean peores a las
eventuales enfermedades a las cuales supuestamente se
quiere enfrentar.
Con ello no menospreciamos los meritorios avances hasta
hoy alcanzados, los cuales sera imposible analizar inextenso en un texto como ste. Hay indudablemente un
esfuerzo del Tribunal Constitucional Peruano por judicializar
ciertos temas, y como consecuencia de ello, dejar de lado la
idea de que pueden existir zonas exentas a la
interpretacin y control del juez (a) constituciona19o
Asimismo, justo es reconocer cmo el supremo intrpretede la Constitucin viene buscando establecer posiciones
nicas a nivel conceptual, y por lo tanto, consagrar
opciones predecibles para los y las justiciableslO, adems
de intentar darle cierta racionalidad al uso de los diferentes
procesos constitucionales, sobre todo si stos tienen como
pretensin la tutela de los diversos Derechos
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Fundamentalesll. Y con anterioridad a estos ltimos
cambios, ya el legislador, mediante la Ley 27584 y sus
modificaciones, haba introducido en el Per un proceso
contencioso administrativo que reclama ser subjetivo o deplena jurisdiccin12.
Por otro lado, y dentro de una preocupacin por darle
racionalidad al uso de los diversos medios procesales cuya
pretensin es la de la tutela de ciertos aspectos de la
supremaca de nuestra Constitucin actualmente vigente,
tambin cabe resaltar como en el Cdigo ProcesalConstitucional van a introducirse una serie de preceptos
directamente relacionados con los temas que aqu venimos
desarrollando, preceptos entre los cuales bien podemos
resaltar a los que buscan instituir en nuestro pas un
Amparo subsidiario o residuap3, o incorporan la posibilidad
de deducir medidas cautelares en los procesos de AccinPopularl4. Finalmente, y por solamente quedamos en el
comentario de los aspectos a todas luces ms saltantes,
oportuno es anotar cmo un recientsimo pronunciamiento
del Tribunal Constitucional ha buscado proteger, pero a la
vez delimitar, el mbito de accin que puede tenerse
cuando lo que se sigue es un arbitrajel5oPor lo menos teoricamente, todas las medidas que
acabamos de resear nos llevaran a un escenario
cualitativamente mejor, en el cual casi se habran superado
las diferentes dificultades y limitaciones antao existentes
para asegurar una cabal proteccin de los derechos
ciudadanos frente al quehacer de la Administracin una vez
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concluido el procedimiento administrativo correspondiente.
Desafortunadamente este plausible deseo no se ha
plasmado del todo, quedando todava algunas cosas por
corregir, y adems, faltando respuestas lo suficientementecontundentes ante nuevos riesgos que hoy aparecen en el
desarrollo de sta a la vez tan importante como compleja
materia.
Algunos temas pueden ser buenos ejemplos de estas
preocupaciones: el de una tendenciosa e interesadajudicializacin de diversas incidencias e incidentes dentro
del arbitraje, consiguiendo con ello en muchas ocasiones
desnaturalizar su configuracin como mecanismo autnomo
de heterocomposicin de conflictos es uno de ellos. El otro,
el haber apostado por un Amparo residual o subsidiario sin
acompaarle de algunas necesarias previsiones.Finalmente, y muy ligado al punto anterior, la reforma de
algunos aspectos de la regulacin otorgada al Proceso
Contencioso Administrativo se hace, independientemente
de que quiera admitirse ello o no, una tarea urgente y con
una relevancia insoslayable. Si en estos temas no se
efectan las correcciones necesarias, las dificultades ahacer frente pueden ser tan o ms grandes que aqullas a
las cuales se quiso superar, salvo mejor opinin.
No es ste el lugar donde corresponda opinar con cierto
detalle acerca de la, si cabe el trmino, progresiva
judicializacin del arbitraje en el Per, materia que por
cierto s hemos abordado inclusive en trabajos
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relativamente recientesl6. El paso a un amparo residual o
subsidiario, y, sobre todo, el tratamiento a proporcionar a
los procesos contenciosoadministrativo si son materias a las
cuales inmediatamente dirigiremos nuestra atencin, porrazones que, tal como aqu esperamos acreditar, van
justificndose por si mismas. A ese anlisis pasaremos pues
a continuacin.
III. EL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO HOY VIGENTE ENNUESTRO PAs Y LOS REALES ALCANCES DE SU ROL
TUITIVO LUEGO DE LA CONSAGRACIN DE UN AMPARO
SUBSIDIARIO O RESIDUAL
Si comenzramos a analizar las diferentes razones que
impulsaron a algunos destacados juristas peruanos apromover lo que finalmente hoy se conoce como el Cdigo
Procesal Constitucional, una de ellas seguramente sera la
de intentar racionalizar el uso de los procesos constitucio-
nales, y, sobre todo, el del Amparo. Y es que,
independientemente de las buenas intenciones que
pudieron motivar su instauracin, lo cierto es que, si deasignaturas pendientes debe hablarse, el Amparo
alternativo en Per no asegur precisamente un escenario
ms tuitivo para los administrados frente al quehacer de la
Administracin.
No olvidemos entonces que temas como el de la
procedencia de las demandas tienen una relevancia capital
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dentro de todo ordenamiento jurdico, mxime si la
pretensin que est en juego en algn caso es la tutela de
los diversos Derechos Fundamentales. Pocas cosas ponen
tan abiertamente en entredicho la credibilidad de unsistema de imparticin de justicia como un inadecuado
tratamiento de esta materia, ya que el ciudadano puede
entender muchas cosas, pero entre ellas habitualmente no
se encuentra el que le denieguen lo solicitado, luego de
haber transcurrido un tiempo muchas veces bastante largo,
sin existir un pronunciamiento sobre el fondo de lacontroversia planteada. Por otro lado, tambin le cuesta
trabajo al ciudadano el que se le cree la expectativa de
contar con un mecanismo en lneas generales expeditivo
para la tutela de sus derechos, y que luego constate cuan
lejos se encuentra ese medio procesal de permitirle
alcanzar los objetivos que decan motivarle. De all laespecial preocupacin de los promotores del Cdigo
Procesal Constitucional en como abordar lo referente a la
procedencia de las demandas, y en esa lnea, el paso a un
Amparo residual o subsidiario.
Ahora bien, justo es anotar que el ciudadano no iba
directamente al Amparo por capricho, sino porqueconsideraba que all encontraba ms rpidamente tutela
para sus pretensiones. Ello implica que si hoy no va a acudir
desde el principio a ese medio procesal en el caso en el
cual exista una va igualmente satisfactoria, habr, para no
dejar as a los justiciables en situacin de indefensin, que
hacer algunas indispensables precisiones, entre las cuales
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se encuentran las relacionadas con determinar cundo
estamos hablando de una "va igualmente satisfactoria", el
mejorar la regulacin de los medios ordinarios llamados a
asumir el grueso de la tutela de los derechos (por lo menos,la de los ms frecuentemente vulnerados y/o amenazados).
Y, finalmente, el buscar la especializacin de los juzgadores
que debern estar a cargo de este tipo de procesos.
Entendiendo pues que era necesario efectuar una serie de
acciones, y entre ellas, las descritas en un prrafo anterior
de este mismo texto, los promotores del Cdigo ProcesalConstitucional propusieron -propuesta que los congresistas
finalmente acogieron- una vacatio legis de seis meses. Sin
embargo, transcurrieron esos seis meses y la sensacin que
queda, mirando inclusive ,cul es el actual estado de la
cuestin, es la de no haberse hecho lo suficiente.
y es que al parecer, y a pesar de ser una pauta doctrinariay jurisprudencialmente establecida en contextos como el
argentino, bastante estudiados en nuestro pas, aqu la
mayor parte de los jueces y abogados peruanos parecen
desconocer hasta ahora que existen criterios para
determinar cuando estamos ante la ya varias veces
mencionada "va igualmente satisfactoria". Sin embargo, eltema dista de ser nuevo en el Derecho Comparado,
escenario en el cual jurisprudencia como la emitida en su
momento por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin
Argentina ha apuntalado el uso de criterios como rapidez,
inmediacin, inmediatez, celeridad o prevencin, criterios
cuyo anlisis implica siempre una evaluacin caso a caso.
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Ello indudablemente significa tomar en cuenta factores
como el de la irreparabilidad del perjuicio a sufrirse en el
derecho invocado si se siguen los medios procesales
habituales17, una vez que, claro est, se ha determinadocon claridad cul es la pretensin del demandante, qu es
lo que busca o espera obtener dicho demandante al iniciar
el proceso. Esta evaluacin de la irreparabilidad del dao
debe efectuarse en forma objetiva, sin que puedan alegarse
elementos para justificar la inmediata interposicin de una
demanda de Amparo, elementos entre los cuales suelenincluirse a la demora normal propia de cada proceso, los
inconvenientes y molestias habituales para quien debe
iniciar un proceso ordinario o la inactividad del afectado
para plantear oportunamente los medios ordinarios de
tutela de sus derechos.
Contrario sensu, solamente cuando el demandante pruebaque no existen otras vas idneas para tutelar su derecho
proceder una directa interposicin de una demanda de
Amparo. Apreciar la legitimacin procesal existente, la
duracin prevista para cada proceso, la cobertura all
otorgada y/o reconocida para el ofrecimiento y actuacin de
pruebas, la presencia de un escenario cautelar y lascaractersticas concedidas al mismo, el carcter de la
sentencia a emitirse o las facilidades previstas para
asegurar su ejecucin, as como la de cualquier otra
actuacin jurisdiccional realizada dentro de ese proceso en
particular son pues aspectos cuya observacin no puede
soslayarse si lo que se encuentra en debate es si estamos o
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no ante una va igualmente satisfactoria al Proceso de
Amparo.
Contando ya con pautas o parmetros para analizar cada
caso en particular (pues en rigor resulta imposibleestablecer una sola e invariable respuesta para resolver
todos los problemas que pudiesen presentarse al respecto),
y luego de su indispensable difusin, son otros los temas
que deberan preocupamos. Nos explicamos: si se tiene
presente que hasta antes de la entrada en vigencia del
Cdigo Procesal Constitucional peruano el setenta porciento de los procesos de Amparo iniciados en nuestro pas
buscaban proteger derechos relacionados con materias
laborales o previsionales, frente a situaciones generadas
por acciones u omisiones de autoridades, funcionarios o
servidores estatales, fcilmente puede presuponerse que la
tarea a realizar se encuentra relacionada a cuanpreparados estn los procesos contencioso-administrativos
o l6s laborales actualmente previstos en el ordenamiento
jurdico peruano para constituirse en aquellas vas
ordinarias igualmente satisfactorias que el actual
tratamiento previsto para el Amparo reclama.
El tema es indudablemente de la mayor relevancia, ya quesi el hasta hace poco vigente flujo de casos no vara, y
procesos como los contencioso-administrativos o los
laborales son asumidos como las vas "igualmente
satisfactorias", ms o menos el setenta por ciento de las
demandas a presentarse podran declararse improcedentes,
obligando a los justiciables, recin luego de darse ese
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frustrado intento, a acudir a otra va procesal para recin
all tratar de tutelar las pretensiones cuya proteccin
buscabal8. Y esto de por s es grave, lo que puede tambin
suceder era tan o las notorias dificultades geogrficaspropias de nuestro pas, cuando no muy poco familiarizada
con prcticas democrticas, la Ley 27584 plantea un
proceso contencioso-administrativo radicalmente distinto al
anteriormente existente en el Per.
Uno de los rasgos que caracteriza a esa norma es su
formulacin bastante explicativa, por no decir didctica ypedaggica. La ley 27584 establece minuciosamente cul
es la finalidad, y cules los principios inspiradores,
actuaciones administrativas impugnables y pretensiones
tutelables por este tipo de procesos. Estas pretensiones
permiten deducir una serie de consecuencias. Para efectos
del tema que aqu estamos abordando, la ms importantede ellas es indudablemente la del abandono de un
contencioso de nulidad y el paso a un contencioso de plena
jurisdiccin. Sin embargo, hay tambin varios otros
importantes aspectos que comentar.
As por ejemplo, necesario es anotar, como lo hace Juan
Jos Diez Snchez, que esta incorporacin del contenciosoadministrativo de plena
. jurisdiccin al ordenamiento peruano debera conllevar
ciertos alcances que la misma regulacin de la ley 27584
no parecera recoger a cabalidad, pues no todo lo actuado
por el sujeto (a eso apela el nombre de contencioso-
administrativo subjetivo) Administracin pblica con
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ejercicio de su imperium puede en el Per ser revisado por
un juez en lo contencioso administrativ021o Por otro lado, si
nos ceimos a lo previsto en el artculo 27 de la ley 27584,
disposicin introducida en el Congreso y no propuesta porlos impulsores de la ley que venimos comentando, se
restringe la actividad probatoria en un contencioso-
administrativo a las actuaciones recogidas en el
procedimiento administrativo seguido previamente a la
actuacin judicial, no permitiendo incorporar al proceso la
probanza de hechos nuevos o no alegados en la etapaprejudicial.
Aqu se recoge una restriccin en rigor incompatible con un
proceso al cual precisamente se le denomina de plena
jurisdiccin en mrito a que le permite a sus juzgadores
efectuar todas las actividades que considere necesarias
para asegurar la plena vigencia de derechos como la tutelaJudicial efectiva.
"Articulo 4.- Actuaciones impugnables
Conforme a las previsiones de la presente Ley y cumpliendo
los requisitos expresamente aplicables a cada caso,
procede la demanda contra toda actuacin realizada en~jercicio de potestades administrativas.
Son impugnables en este proceso las siguientes
actuaciones administrativas:
1. Los actos administrativos y cualquier otra declaracin
administrativa.
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2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra
omisin de la administracin pblica.
3. La actuacin material que no se sustenta en acto
administrativo.4. La actuacin material de ejecucin de actos
administrativos que transgrede principios o normas del
ordenamiento jurdico.
5. Las actuaciones u omisiones de la administracin
pblica respecto de la validev ificacia, ejecucin o
interpretacin de los contratos de la administracin pblica,con excepcin de los casos en que es obligatorio o se
decida, conforme a ley, someter a conciliacin o arbitraje la
controversia.
6. Las actuaciones administrativas sobre el personal
dependiente al servicio de la administracin pblicd'23.
Si bien podramos anotar que para muchos esta lista nodebiera entenderse como una de carcter taxativa, tal vez
hubiese sido conveniente realizar ciertas precisiones en
algunos temas. Nada se dice en la ley, por ejemplo, de la
eventual existencia de actos polticos o de discrecionalidad
poltica, y menos aun del posible marco de control
jurisdiccional a los mismos. Ello a pesar de que condiscutible criterio una lectura mas bien literal de la
Constitucin de 1993 habilitara la existencia de actos
tomados por la misma Presidencia de la Repblica que no
podran ser judicialmente controlados Oa declaratoria de un
estado de excepcin, por ejemplo), y que sta es una
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materia generadora de importantsimas controversias en el
Derecho Comparado.
En sntesis, en el Per se apunta a lo que la doctrinadenomina la exclusividad del proceso contencioso-
administrativo como medio procesal para impugnar en sede
judicial las actuaciones de la Administracin Pblica. Sin
embargo, en el caso peruano la vocacin de universalidad
de este proceso debe ser relativizada. As lo reconoce
expresamente el artculo 3 de la misma ley 27584, cuandosaca de los casos pasibles de revisin mediante procesos
contencioso administrativos a aquellos en los cuales se
puede recurrir a los procesos constitucionales. Ello tambin
podra deducirse en esos supuestos donde la misma
Constitucin vigente exime o parece eximir ciertas
decisiones de una eventual revisin en sede jurisdiccional.Sin embargo, justo es anotar que estos matices siempre
debern ser entendidos como excepciones que confirman la
regla general.
No nos encontramos entre quienes cuestionan el exigir el
agotamiento de la va administrativa como requisito para la
procedencia de las demandas en procesos contencioso-administrativos24, pero si somos de los que creemos
existen aspectos que deben cambiar en la regulacin de la
competencia judicial territorial y funcional hasta hoy
prevista.
Como es de conocimiento general, cuando hablamos de
competencia nos estamos refiriendo al mbito en el cual un
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juzgador puede ejercer vlidamente las responsabilidades
de carcter jurisdiccional que se le han
confiado, existiendo adems diversos criterios para
delimitar esa competencia, como el territorio, la materia, elgrado o la cuanta.
La ley peruana del proceso contencioso-administrativo tiene
algunas importantes precisiones sobre la competencia de
los jueces que tramitan este tipo de procesos, precisiones
ms bien vinculadas al tema territorial y al plano funcional.
En el mbito territorial se establece que el juez competentepara conocer el proceso contencioso-administrativo en
primera instancia es, a eleccin del demandante, el juez del
lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se
produjo la actuacin impugnable (artculo 8 de la ley).
Tratando de evitar mayores perjuicios al demandante,
quien, si su contraparte es una instancia de carcterregional o nacional, puede as ver drsticamente recortado
su derecho de acceso a la justicia al tener que sostener un
proceso en una localidad que en ocasiones puede estar
bastante lejos de su domicilio, el proyecto presentado al
Congreso habilitaba tambin al demandante a poder
interponer su demanda ante el juez de su propia localidad.Lamentablemente esa ltima posibilidad no fue recogida en
el texto final de la ley, lo cual resulta preocupante si ahora
tomamos en cuenta que el contencioso-administrativo va a
constituirse en el medio procesal ordinario para la defensa
de los derechos fundamentales de los administrados frente
al quehacer de la Administracin.
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Ahora bien, si en la determinacin de la competencia de
carcter territorial hay aspectos sin duda muy
controvertidos, la controversia tiene tanta o mayor
intensidad si el criterio a desarrollarse es el funcional.Aqu, luego de la modificacin introducida por la ley 27709,
se ha vuelto a los trminos originahnente planteados por
los autores del proyecto, establecindose entonces que el
juez competente para conocer en primera instancia un
proceso contencioso es, en lneas generales, el juez
especializado en lo Contencioso Administrativo, y en loslugares donde no exista ese juez especializado, el Juez Civil
o el Juez Mixto respectivo. Fcilmente puede presumirse
que corresponder a la Sala Contencioso Administrativa de
la Corte Superior (o la Sala Civil, si sta no existiese) y a la
Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema conocer
estos casos en apelaci y casacin, de acuerdo con losparmetros establecidos por ley.
Sin embargo, si continuamos en el anlisis de la normativa
actualmente vigente sobre el particular, rpidamente
comprobaremos como esa regla general admite muchas e
importantes excepciones, ya que si lo impugnado sonresoluciones expedidas por el Banco Central de Reserva, la
Superintendencia de Banca y Seguros, el Tribunal Fiscal, el
Tribunal Registral, el Consejo de Minera y los Tribunales de
instituciones como el CONSUCODE, INDECOPI y dems
organismos reguladores. En estos casos, es competente en
primera instancia la Sala Contencioso Administrativa de la
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Corte Superior correspondiente, siendo las Salas Civil y
Constitucional y Social de la Corte Suprema las instancias
que conoceran ese tipo de controversias en apelacin y
casacin, respectivamente.El razonamiento que impulsa esta distincin es
indudablemente interesante y atendible, pues busca que
situaciones ya conocidas por una instancia colegiada a nivel
administrativo sean vistas tambin por una instancia
colegiada en el escenario jurisdiccional. Es ms, es ste
precisamente el razonamiento seguido en otros pases,razonamiento que permiti justificar la modificacin del
texto originalmente aprobado por el Congreso al respecto,
texto mediante el cual se estableca que la primera
instancia para conocer todo proceso contencioso
administrativo era un juez de primer grado, sea sta
especializado en lo contencioso-administrativo, o en sudefecto, uno mixto o civil.
Sin embargo, y a la luz de lo que pudiera ocurrir con el
cambio a un Amparo con una naturaleza ms bien
"residual", habra que evaluar la pertinencia de la
alternativa asumida, o si sta puede involucrar una nada
deseable acumulacin de procesos esperando serconocidos por las salas de las diferentes Cortes Superiores,
y en su caso, por las Salas Civil y Constitucional y Social de
la Corte Suprema de Justicia de la Repblica. Estamos pues
ante un tema en el cual lo prudente parece ser esperar a
ver como se desenvuelven los acontecimientos vinculados
con esta materia, salvo mejor parecer.
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Por otro lado, uno de los temas donde la regulacin acogida
en la normativa actualmente prevista en el Per merece
ms de un reparo, es indudablemente en el tratamiento de
la actividad probatoria. Fcil es resaltar, por solamentehacer una referencia inicial a aspectos dentro de esta
materia, lo contraproducente que resulta en el articulo 27
de la ley 27584, completamente apartado de la lgica de un
contencioso-administrativo de plena jurisdiccin, y que
adems, recorta el margen de accin judicial en temas tan
sensibles como los de ofrecimiento y actuacin de pruebas.Sin embargo, esta equivocacin, no consignada en el
proyecto de ley alcanzado al Congreso, sino introducida en
el desarrollo del debate parlamentario, no es el nico
reparo que puede hacerse al tratamiento del tema
probatorio en la ley 27584. Fcilmente puede discutirse
sobre, por ejemplo, lo previsto sobre la oportunidad en lacual deben ofrecerse los diversos medios probatorios.
Una revisin del artculo 28 de la ley que venimos
analizando solamente permite apreciar una mencin a que
los medios probatorios deben ser ofrecidos por las partes
en los actos postulatorios, siendo indispensable acompaar
todos los documentos y pliegos interrogatorio s a losescritos de demanda y contestacin. Esta aparentemente
acertada aplicacin del principio procesal de preclusin
encierra sin embargo un grueso error, pues no toma en
cuenta la posibilidad de probar hechos nuevos, producidos
o descubiertos posteriormente al momento en que se
ofrecieron los diversos medios probatorios en e! proceso,
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posibilidad s prevista en e! proyecto enviado en su
oportunidad al Congreso de la Repblica25o
Tambin se incurrir en algunas imprecisiones al abordarse
e! tema de la carga de la prueba. La ley 27584 sealarque, salvo disposicin legal diferente, la carga de la prueba
corresponde a quien afirma los hechos que sustentan su
pretensin (en este sentido su artculo 30). Esta formulacin
general parece olvidar que e! demandado, como parte de
su defensa, puede alegar hechos nuevos a los consignados
por e! demandante, correspondindole al demandado y noal demandante la carga de la prueba en esos casos.
Estamos entonces ante errores que convendra corregir a la
brevedad posible. Ahora bien, justo es reconocer que al
lado de esas equivocaciones la ley 27584 tiene tambin
importantes aciertos en e! tratamiento de! tema probatorio:
permite, por ejemplo, que e! juzgador pueda ordenar deoficio la actuacin de las pruebas adicionales que considere
convenientes para el mejor esclarecimiento de la
controversia sometida a su despacho.
Ello, claro est, deber efectuarse mediante resoluciones
debidamente motivadas.
Se dir adems que si mediante una actuacinadministrativa impugnada se establece una sancin, la
carga de la prueba sobre si dicha sancin fue o no
correctamente impuesta corresponder a la entidad
administrativa involucrada. Ello en mrito a, mientras no se
acredite lo contrario, la existencia de una necesaria
presuncin de inocencia de! administrad026.
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y por si lo expuesto no fuese suficiente, se prescribe en e!
artculo
31 de la ley que venimos analizando lo siguiente:
"Artculo 31.- Obligacin de colaboracin por parte de laadministracin
Las entidades administrativas debern facilitar al proceso
todos los documentos que obren en su poder e informes
que sean solicitados por el Juez En caso de incumplimiento}
el juez podr aplicar las sanciones previstas en el artculo
53 del Cdigo Procesal Civil al funcionario responsable." 27En sntesis, encontramos a nivel probatorio un escenario
con luces
y sombras, al cual convendra introducir importantes
modificaciones, mxime si ahora e! proceso contencioso
administrativo va a convertirse en e! medio procesal
ordinario para la tutela de los derechos fundamentales delos administrados frente al accionar de la Administracin.
Ojal pronto la reforma legislativa o un quehacer
jurisdiccional ms comprometido con la proteccin de los
derechos y libertades ciudadanas permitan revertir, o por lo
menos, mediatizar las no deseadas consecuencias de un
inadecuado diseo normativo en este tema en particular.Dejando atrs e! tema probatorio, debemos aadir adems
que la regulacin sobre los alcances de las sentencias, as
como la determinacin de ciertas pautas vinculadas a la
ejecucin de dichas sentencias son tambin materias en las
cuales debieran plantearse varios reparos.
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Nos explicamos. En primer trmino, en tanto y en cuanto
son diversas las pretensiones que pueden plantearse en un
proceso contencioso-administrativo, son mltiples las
posibilidades de accin con las que cuenta aquellasentencia que declare fundada la demanda. Ello permite
entender, sobre todo en el especial supuesto de un proceso
contencioso-administrativo que se reclama de plena
jurisdiccin (donde el objeto del proceso es finalmente el
procurar una cabal tutela para los derechos fundamentales
de los administrados), como en el Derecho Comparado sesuele permitir al juzgador en este tipo de procesos emitir
una sentencia que no se cia exactamente a lo
formalmente pretendido por las partes, admitiendo una
lectura ms flexible del principio de congruencia procesal
que aquella que, por ejemplo, podemos encontrar en un
proceso civil.Expresin de esa lnea de pensamiento es la salida
frecuentemente prevista en el Derecho Comparado de
habilitar a un juez a declarar la nulidad total de un acto
administrativo sobre el cual nicamente se haba pedido
deducir su nulidad parcial, y viceversa, siempre y cuando
con ello no se vulnere el derecho de defensa (se deje ensituacin de indefensin) a aquel que pudiera verse
afectado con una declaracin de nulidad total inicialmente
no solicitada. Esa aplicacin del principio Jura Novit Curia
haba sido asumida por los autores del proyecto de ley,
pero no fue finalmente acogida por el Congreso de la
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Repblica, pues si revisamos el primer inciso del artculo 38
de la Ley 27584, all se establece lo siguiente:
"[...] La sentencia que declare fundada la demanda podr
decidir en funcin de la pretensin planteada lo siguiente:1. La nulidad total o parcia4 o inificacia del acto
administrativo impugnado, de acuerdo a lo demandado
[.. .]"(el subrayado es nuestro).
Consideramos que esta postura es un error, el cual
puede en el
futuro tener repercusiones si comienzan a tramitarse atravs del contencioso-administrativo asuntos hoy
abordados mediante Amparo.
y junto a la equivocacin aqu comet.ida, la disposicin que
venimos analizando deja sin resolver otra inquietud de
innegable relevancia: la de si un juez del contencioso-
administrativo puede declarar la nulidad de un actoadministrativo por razones distintas a las que fuesen
invocadas por las partes en conflicto. Nosotros creemos
que, en estricta aplicacin del principio Jura Novit Curia,
dicha posibilidad s debiera ser admitida28.
La lgica restrictiva del primer inciso del artculo 38 de laLey 27584 es afortunadamente dejada de lado en otros
apartados del mismo dispositivo que venimos analizando.
As por ejemplo, si lo que est en juego es el
restablecimiento o reconocimiento de dicha situacin
jurdica, aun cuando esas medidas no hayan sido
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pretendidas o planteadas en la demanda (en este sentido el
segundo inciso del mismo artculo 38 de la Ley).
Cerramos nuestro comentario sobre los alcances de las
sentencias de este tipo de procesos sealando que, por lomenos en nuestra opinin, el juzgador (a) de un
contencioso-administrativo puede ordenar el cese de
aquella actuacin material no sustentada en acto
administrativo alguno, adoptando para ello cuanta medida
sea necesaria para obtener la efectividad de la sentencia
(artculo 38, inciso tercero). Creemos que aqu, tambin enaplicacin del principio Jura Novit Curia, no es indispensable
que esas medidas hayan sido planteadas o pedidas por las
partes.
y si de la ejecucin de las sentencias es de lo que se habla,
es necesario no perder de vista que de poco o nada sirve
todo lo que hemos revisado si luego no tenemos cmoasegurar una completa ejecucin de las sentencias emitidas
en cualquier proceso judicial en general y en un proceso
contencioso-administrativo en particular.
Ello tiene especial relevancia y complejidad en los proceso
contencioso-administrativos en el Per, pues las ms de las
veces estas sentencias lo que establecen son obligacionespara diversas reparticiones de la Administracin pblica o
para el personal que las conduce o integra. Estamos pues
ante un tema tan sensible que en su momento fue el que
llev a la irregular suspensin de la puesta en vigencia de
toda la ley 27584 mediante Decreto de Necesidad y
Urgencia, situacin por lo menos aparentemente superada
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con la modificacin del texto original de la ley del
Contencioso-Administrativo efectuada a travs de la ley
27684. Como bien seala un destacado autor nacional.
"(...) suelen presentarse algunos problemas cuando la parteque debe cumplir lo dispuesto por una sentencia es el
Estado o una entidad estata4 pues a menudo incurren en la
inejecucin del mandato judicial'.29
A ello habra que aadir, coincidiendo con ese mismo autor,
que la actitud administrativa de sistemtico incumplimiento
de sus obligaciones, sobre todo si ellas implican el pago deuna suma de dinero, muchas veces lamentablemente ha
buscado ser justificada y hasta fortalecida, recurriendo para
ello a normas y conceptos de los ms diversos, destacando
ntidamente entre esa argumentacin la alegacin de
limitaciones de carcter presupuestal o la inembargabilidad
de algunos bienes del Estad03.Los dos argumentos a los cuales acabamos de referirnos
son conceptualmente dbiles, pues frente a la primera
alegacin bastara con tener una previsin presupuestal
razonable para atender debidamente este tipo de
requerimientos; y en lo referente al otro argumento, tal
como lo seal el Tribunal Constitucional peruano en unade sus sentencias, la inembargabilidad de ciertos bienes
estatales solamente es constitucionalmente posible si
dichos bienes son de dominio pblico, necesarios para
asegurar el cumplimiento de los fines asumidos como
propios del aparato estatal31. Es ms, y como bien indica
ese pronunciamiento del supremo intrprete de nuestra
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Constitucin, nada debiera impedir la ejecucin forzosa de
una sentencia contra los bienes estatales de uso privado.
Sin embargo, esa posicin ha sido tradicionalmente
resistida por diferentes gobiernos existentes en nuestropas. Una serie de medidas o actitudes fueron tomadas
tratando de evitar que el Estado cumpla con la obligacin
judicialmente establecida de que pague ciertas sumas de
dinero. Estas idas y venidas finalmente devinieron en la
modificacin del texto original de la ley 27584 y la
consagracin de una nueva formulacin para el artculo 42de la norma que regula el proceso contencioso-
administrativo en el Pero, modificacin introducida a travs
de la ley 27684.
La pauta ahora vigente para la ejecucin de las
obligaciones de dar suma de dinero parte de sealar como
responsable de su cumplimiento al titular del PliegoPresupuestario en donde se gener la deuda, para a
continuacin establecer los procedimientos a seguir en
estos casos. La norma que venimos analizando se cuida
tambin en anotar como, en cualquier caso, el personal que
debe hacer cumplir estas resoluciones est prohibido de
calificar el contenido o los fundamentos de esospronunciamientos, restringir sus efectos o interpretar sus
alcances, bajo responsabilidad civil, penal o administrativa.
La lectura del nuevo texto del artculo 42 de la ley, y sobre
todo, la de su cuarto inciso, deja abierta la posibilidad de
iniciar procedimientos de ejecucin forzosa contra bienes
estatales de dominio privado. Sin embargo, habra que
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cotejar lo alli dispuesto con lo previsto en el artculo 2 de la
ley 27684, el cual dispone volver a darle vigencia a dos
normas que claramente impiden esa posibilidad de
ejecucin. Una contradiccin realmente inaceptable, quelegislativa o jurisprudencialmente debe ser superada
cuanto antes.
No son pocos pues los cambios a introducir entonces al
tratamiento del proceso contencioso-administrativo en el
Per. Es ms el abordar debidamente que es lo que debe
hacerse al respecto no es tarea fcil, pues no solamenteimplica tener en claro por dnde van los requerimientos de
nuestra realidad, sino tambin el contar con conocimiento
de una serie de categoras e instituciones vinculadas a
diferentes reas del Derecho como son el Derecho
Administrativo, el Derecho Procesal y hasta el Derecho
Constitucional. Eso es precisamente lo que busca ydemuestra alcanzar el muy interesante trabajo de Ramn
Huapaya, justamente aquel que provoca la reflexin que
aqu hemos venido haciendo.
IV. PASANDO A LO PRINCIPAL: ANOTACIONES SOBRE UNTRABAJO EN EL CUAL SE ABORDA SERIAMENTE UN TEMA DE
LA MAYOR RELEVANCIA
En todo este conjunto de preocupaciones gira el libro de
Ramn Huapaya que se nos ha pedido presentar. En este
trabajo, el hoy profesor Huapaya comienza plantendose
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como actualmente no puede entenderse hablar de un
Estado Constitucional sin una Administracin Pblica
actuando conforme a Derecho y siendo pasible por lo
mismo de un control con naturaleza jurisdiccional, paraluego involucrarse en un profundo estudio del llamado a
desempearse como medio procesal ordinario destinado a,
antes incluso de preocuparse del correcto funcionamiento
de estas reparticiones estatales, asegurar que acciones u
omisiones administrativas no afecten un ejercicio regular de
los derechos de los(as) administrados (as).
En forma prolija y con un importante manejo de fuentes
bibliogrficas, Ramn Huapaya nos explicar como surge
ese medio probatorio dentro de la tradicin europeo-
continental, haciendo para ello referencia a experiencias
tan ricas e interesantes como la francesa o la alemana,cada una de ellas con caractersticas muy propias, pero no
por eso menos importantes. La rigurosidad de su enfoque
no est por cierto reida con la claridad que caracteriza a la
redaccin de lo all consignado, y permite, por ejemplo,
entender a cabalidad cmo aparece y en qu se sustenta
ese progresivo, pero a la vez irreversible, paso de uncontencioso objetivo a uno subjetivo o de plena jurisdiccin.
Importante y valioso es tambin su esfuerzo por explicar
como se fue configurando el proceso que llev a una
paulatina incorporacin del contencioso administrativo al
ordenamiento jurdico peruano, tarea hasta hoy poco
emprendida, por lo menos no en forma sistemtica. En
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todos estos casos, los extranjeros y el peruano, el trabajo
de Ramn Huapaya no se quedar en la mera descripcin
de las situaciones ya transcurridas, sino que efectuar un
anlisis y una evaluacin de las mismas; lo cual enriquecemucho ms su aporte.
Sin embargo, si se nos pide opinin, los captulos ms
importantes'
de este trabajo son los que vienen a continuacin. Se
proceder primero a explicar que es lo que justifica un
cambio cualitativo en el enfoque de la institucin "procesocontencioso-administrativo" en el Per: el derecho de una
tutela judicial efectiva como sustento para luego pasar a
revisar el contenido de esta tutela jurisdiccional dentro de
un contencioso administrativo, o, dicho de otra manera, las
pretensiones que el ciudadano busca alcanzar frente a la
Administracin con el uso de este medio procesal.Este captulo, realmente modular dentro del libro que ahora
presentamos, viene acompaado de otro no menos
relevante, en el que se analiza como se ha venido
determinando cul es la va procesal ms adecuada para
abordar pretensiones vinculadas con la tutela de los
derechos ciudadanos frente a la Administracin, ya sea suactividad o frente a su inaccin. Aqu ha habido el enorme
mrito de revisar y actualizar lo inicialmente planteado,
incluyendo dentro de aquello que ha sido materia
d.e anlisis a aquella muy reciente jurisprudencia del
Tribunal ConstitucIonal peruano mediante la cual esa
importante institucin ha buscado determinar qu casos
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debern ser vistos por Amparo, cules por Proceso de
Cumplimiento y cules por Proceso Contencioso-
Administrativo, es pecificacin que tambin ha incluido una
referencia a cundo y cmo convendra efectuar esaevaluacin en cada caso en particular.
Aun cuando ya sobre el proceso contencioso administrativo
ya hemos comenzado a ver en el Per algunos libros y/o
artculos bastante interesantes, creemos justo sealar que
el texto del profesor Huapaya es, hoy por hoy, el esfuerzo
ms completo y mejor logrado en lo referente a este medioprocesal en nuestro pas, y por qu no decirlo, el que
plantea y estudia con mayor claridad y detalle los alcances
de la tutela que puede dar la judicatura ordinaria a los
derechos de los (las) administrados(as) cuando estos(as) se
relacionan con una Administracin dotada de imperium (y
por ende, pasible de caer en supuestos de abuso de poder ode desviacin de poder).
Vaya nuestra enhorabuena por ello, mxime si se trata del
esfuerzo de un joven profesor e investigador con obras
cada vez ms rigurosas, y con la preocupacin por ir
aprendiendo ms e ir haciendo las cosas mejor. Desde que
conocimos ya hace algunos aos a Ramn, iniciandoentonces su incursin en el mbito acadmico de la mano
de un destacado administrativista y mejor amigo como el
Doctor Richard Martin Tirado, ese poner toda su capacidad
e inters por saber ms y trabajar mejor ha sido sin duda su
distintivo, importante rasgo que ojal jams pierda, para
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que as contine proporcionndonos obras tan valiosas
como la que hoy tienen en sus manos.
Quedan indudablemente muchas cosas en el tintero, pero
ya parece prudente ir terminando, para as invitarles apasar a lo realmente importan te.
Nos alegra entonces mucho el estar de forma acompaando
en ese proceso a Ramn Huapaya, y nos reconforta muy
especialmente, a pesar del poco tiempo disponible, haber
tenido el honor y el placer de elaborar el presente
comentario, nicamente una plida resea sobre el estadode la cuestin y el tratamiento otorgado dado en el Per a
materias tan relevantes como las desarrolladas tan
prolijamente en un libro como el que ahora ustedes lectores
comenzarn a revisar, trabajo cuya lectura recomendamos
muy sincera y especialmente.
Lima, abril del 2006.
_______________________________________________
Profesor Titular Ordinario de Pre y Post Grado en Derecho Administrativo y
Derecho Constitucional de las Universidades Pontificia Catlica del Per,
Nacional Mayor de San Marcos, de Lima, de Piura y Garcilaso de la Vega.
Profesor Principal y Ex - Director General de la Academia de la Magistratura.
Miembro de las Juntas Directivas de las Asociaciones Peruanas de Derecho
Administrativo, Constitucional y Procesal, as como del Instituto
Iberoamericano de Procesal Constitucional. Es adems Presidente de la Sala
Colegiada de la Junta de Apelaciones de Reclamos de Usuarios del
Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Miembro de la Comisin
de Libre Competencia de Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y
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la Propiedad Intelectual. Sin embargo, ninguna de las opiniones aqu
vertidas compromete a alguna de estas instituciones.
Los parmetros de cmo se aborda este tipo de preocupaciones en el
escenario norteamericano los encontramos en libros como los de
GUASTAVINO, Elas Tratado de la "Jurisdiccin Administrativa" y su
revisin judicial. Buenos Aires, Biblioteca de la Academia Nacional de
Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, dos volmenes, 1987;
MAlRAL, Hctor - Control Judicial de la Administracin Pblica, Buenos
Aires, Depalma, dos volmenes, 1984; o TAWIL, Guido Santiago -
Administracin y Justicia, Buenos Aires. Edicin del autor distribuida
por Depalma, dos volmenes, 1993.
Tambin encontramos importantes artculos al respecto, como los de
BIANCHI, Alberto - '~gunas reflexiones crticas sobre la peligrosidad o
inutilidad de una teora general del contrato administrativo". En: El
Derecho. Buenos Aires, Universitas, Tomos 184 y 185, 1995; o
BUDASSI, Ivn - Juicios contra el Estado en el sistema anglosajn.
Existe un sistema anglosajn? En: CASSAGNE, Juan Carlos (Director)
- Procedimiento y Proceso Administrativo. Buenos Aires, Lexis Nexis /
Abeledo Perrot - Pontificia Universidad Catlica Argentina, 2005 p.
711-721.
La idea del juez "administrador de justicia" sujeto a la ley, y que
solamente dentro de esas pautas poda evaluar aquellos mbitos de
la actuacin administrativa (reglada o discrecional) que el legislador
considerase conveniente, tarea a la cual deba avocarse
circunscribindose a los parmetros que los Parlamentos reputasen
oportunos es una constante que aparece en el contexto europeo
continental desde las mismas revoluciones burguesas que siguen o
acompaan a la francesa.
Esta constante tendi a consolidarse en el difcil juego de poder que
implic la convivencia en ese lugar del mundo de los denominados
"principio monrquico" y "principio democrtico" durante la segunda
mitad del siglo diecinueve. Y si bien hoy lo entonces sucedido ha ido
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evolucionando por otros derroteros, innegable es que ha marcado su
impronta en la forma como se han configurado y cmo se presentan
hasta hoy una serie de materias en pases como el Per, tema que
desarrollaremos con detalle en otros trabajos.
Es este el sentido, por ejemplo, que parece inspirar una lectura literal
de la Constitucin peruana de 1993 cuando parece prescribir la
irrevisabilidad en sede jurisdiccional de las decisiones del Consejo
Nacional de la Magistratura en materia de evaluacin y ratificacin de
jueces. Afortunadamente, tal como veremos luego, el Tribunal
Constitucional peruano, desde el caso "Gonzles Ros" ha tenido una
serie de pronunciamientos que, por lo menos en el caso del Consejo,
han descartado esa lectura literal y sus perniciosas consecuencias,
postura que luego de alguna forma ha sido fortalecida por lo prescrito
en el stimo inciso del artculo cinco del hoy en el Per vigente
Cdigo Procesal Constitucional.
A ello podra llevarnos una lectura literal de lo prescrito al final del
artculo 200 del texto constitucional de 1993 cuando seala que no
corresponde al juez (a) cuestionar la declaracin del Estado de
Excepcin en el Per. En este punto aqu nos queda solamente anotar
que, asumiendo posturas que no se agoten en lecturas literales
reidas con el sentido actualmente reconocido a la interpretacin
constitucional, ojal en su momento nuestros jueces constitucionales
puedan construir una comprensin distinta a ese precepto. Y si ello no
se materializara, bueno sera plantear una reforma constitucional al
respecto, salvo mejor parecer.
Proceso constitucional institudo en el Per para controlar la
constitucionalidad y legalidad como ya algo se adelant, normas
administrativas de carcter general y con rango inferior a la ley:
bsicamente decretos con alcances de carcter reglamentario,
aunque tambin aqu puede incluirse a algunas actuaciones
indebidamente en rigor denominadas resoluciones, a pesar de no
tener efectos individuales o individualizable. Esta Accin Popular si
bien siempre ha sido un mecanismo de control abstracto cuyo
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objetivo directo no es el de tUtela de los derechos, lo traemos a
colacin en tanto y en cuanto en el Per es el medio procesal por el
cual se tramitan materias que en otros ordenamiento s son siempre
abordados dentro de procesos contencioso-administrativos.
Esto es lo previsto incluso hasta hoy en la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado y su Reglamento.
Artculo en donde se establece la prescripcin del ejercicio de
funciones jurisdiccionales por parte de los gobiernos de turno. Un
interesante anlisis al respecto es e! de CASSAGNE, Juan Carlos -
Sobre e! origen hispnico de! sistema judicialista y de otras
instituciones de! Derecho Pblico Iberoamericano y Comparado. En :
Civitas. Revista Espaola de Derecho Administrativo N 127. Madrid,
Civitas, Julio-Septiembre, 2005, p. 363-379.
Como es de conocimiento general, e! proceso constitucional de
Accin Popular se plantea como un mecanismo de control abstracto,
por lo cual, en principio, no hay Esta lnea de pensamiento se
consagra con claridad desde el ya clebre caso "Diodoro Gonzles
Ros" (Expediente 2409-2002-AA/TC), pero ha tenido su expresin
ms notoria en el caso "Lizana Puelles" (Expediente 5854-2005-
PA/TC).
10 En este tenor se encuentra lo sealado en, entre otros, el caso
Manuel Anicama Hernndez (Expediente 1417 -2005-AA/TC), en el
cual, se coincida o no con lo resuelto, el Tribunal Constitucional fija
posicin en temas de tanta relevancia como el de la determinacin
del contenido, los lmites y la titularidad de los derechos
fundamentales.
11 Tema abordado en el ya mencionado caso Anicama, proceso en el
cual uno de sus temas centrales era el de la relacin entre los
procesos de Amparo y los contencioso-administrativos, ]Jero tambin
desarrollado en casos como "Maximiliano VillanuevaValverde"
(Expediente 0168-2005-AC/TC, proceso en el cual se plantea
m~i'e~;kl~=!:esos. contericiosa Administrativos y~los-
cumplimientor~riIl1Ctpaiilr-atEEtoVim:iaI~t::SaIl Pablo" (Expediente
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3846-2004-PA/TC~ en aOnde,= aunsi=establecer con claridad en
base a qu supuestos, el Alto Tribunal proclama la subsistencia del
Amparo contra Amparo).
12 Avance cualitativo que de alguna manera se ve mediatizado con el
tratamiento dado a este proceso en su ley de regulacin, la 27584,
sobre todo luego del paso del proyecto que la inspirase por el debate
parlamentario. Una detallada narracin de la implicanc1as y
consecuenaas- ae 10- ocurrido al-Tespecto se encuentra en nuestro
"Cdigo Procesal Constitucional... ", Op. Cit., sobre todo p. 151 Y ss.
13 Nos referimos aqu a lo previsto en el segundo inciso del artculo 5
del hoy vigente Cdigo Procesal Constitucional. Por otro lado, si bien
conocemos que en rigor no es lo mismo hablar de un Amparo
subsidiario que de uno residual, distincin que comienza a ser
explicitada y explicada por algunos autores, solo convencionalmente
en este trabajo usaremos ambos conceptos (Amparo subsidiario y
Amparo residual) como sinnimos.
14 A ello apunta lo prescrito en el artculo 94 del Cdigo Procesal
Constitucional, precepto mediante el cual se admite la procedencia de
solicitar medida cautelar una -vez expedida sentencia estimatoria de
primer grado, siendo el contenido de la medida cautelar admitida el
de la suspensin de la eficacia de la norma considerada como
violatoria de la supremaca constitucional por quienes fuesen
juzgadores en primera instancia. La intencin de hacer con esto ms
atractiva la interposicin de demandas de Accin Popular es a todas
luces evidente, pero todava es muy pronto para determinar si
ayudar a conseguir los objetivos buscados.
115 En este sentido lo resuelto por el Tribunal Constitucional en el
caso "Fernando Cantuarias Salaverry" (Expediente 6167-200S-
PHC/TC), proceso sobre e! cual tambin haremos algn comentario en
otro apartado de este mismo trabajo.
16 Nuestro comentario, ms bien en detalle, sobre lo que aqu hemos
denominado una interesada y tendenciosa judicializacin del
arbitraje, as como acerca de una sentencia que, en nuestra opinin,
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es una insuficiente respuesta del Tribunal Constitucional Peruano al
respecto, la consignamos en "Y despus del Procedimiento
Administrativo qu le toque recoge bsicamente nuestra exposicin
en el Segundo Congreso~Nacional (Peruano) de Derecho
Aamlhstrativo (Lima, Pontificia Universidad Catlica del Pet,.ab;ril
2006).
17 Pauta seguida por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin
Argentina desde el caso Kot, el segundo en antigedad entre los que
dieron inicio al Amparo argentino a nivel federal. All, entre otras
afirmaciones, se sealar como idea siempre a tomar en cuenta que
"la proteccin judicial de los derechos constitucionales no tolera ni
consiente semejantes dilaciones". Un completo resumen de la
posicin aqu descrita la encontramos en SAGS, Nstor Pedro -
Derecho Procesal Constitucional, Accin de Amparo. Volumen lI.
Buenos Aires, Astrea, 1988 (con varias ediciones posteriores),
especialmente p. 165 Y ss.
18 Es ste el momento de hacer frente a alguna crtica que se ha
deslizado por all, vinculada a una supuesta incompatibilidad de!
Amparo residual con e! derecho a un recurso sencillo y rpido o a
cualquier otro recurso efectivo antes los jueces o tribunales
competentes destinado a amparar nuestros derechos fundamentales,
derecho plasmado por e! artculo 25 de la Convencin Americana de
Derechos Humanos.
En realidad, si analizamos lo sealado por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en casos como el Velsquez Rodrguez (con
sentencia del 29 de Julio de 1988), y sobre todo, a lo prescrito en sus
prrafos 60 y 66, apreciaremos que lo requerido por el Alto Tribunal
Internacional no es solamente la existencia de medios procesales,
sino la certeza de que estos son adecuados y eficaces para
determinar si se ha incurrido en una violacin a los derechos
involucrados y se han tomado las medidas necesarias para recuperar
su pleno ejercicio.
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Fjense que no se habla de estar ante medios procesales ordinarios o
especiales y especficos para la tutela de dichos derechos: solamente
debe asegurarse una defensa adecuada y eficiente de los mismos. El
hecho de que el amparo pase a ser residual y~dee de ser alternativo
no afecta por si esta situacin, siempre'" y c:uando pueda acreditar
se que los medios ordinarios de proteccin previstos satisfagan los
requerimientos de adecuacin y eficacia a los cuales ya hemos hecho
referencia.
Nota preliminar del autor
Este Tratado tiene su origen previo en la elaboracin de la
tesis de licenciatura denominada "El objeto del procesocontencioso-administrativo en la Ley N 27584", sustentada
el da 31 de marzo de 2005 en la Sala de Grados de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Lima, ante un
Tribunal presidido por el profesor Julio Geldres Bendez, e
integrado por los profesores Dante Mendoza Antoniolli y
Richard Martin Tirado. Dicho Tribunal tuvo a bien calificardicho trabajo como sobresaliente (nota 20), con mencin
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5umma G/m Laude, mximo calificativo reservado para las
tesis de grado sustentadas en la Universidad de Lima.
Desde ya, expreso mi agradecimiento al Tribunal por los
juicios de valor expresados durante la sustentacin de latesis, as como por haberme formulado interesantes
sugerencias y precisiones que han sido incorporadas en la
presente obra. No obstante ello, la presente obra se
presenta sustancialmente ampliada y reelaborada en
mucho desde aquel texto original que le sirve de base,
debido al tiempo transcurrido y a las mayores reflexiones ynueva bibliografa consultada desde aquel entonces. Sobre
todo, debido a que es mi intencin ofrecer un Tratado que
desarrolle un sistema de derecho procesal administrativo,
especficamente desde su garanta ms importante, el
proceso contencioso-adminis tra tivo.
Considero preciso indicar, que si bien es cierto que como
dice Alfredo Bryce, escribir es un acto solitario e
incomprendido muchas veces, nadie es lo suficientemente
erudito ni autosuficiente, para poder emprender una
investigacin, sin aquello que los Beatles, denominaron "a
Httle help of the jriendl'. En este caso, sin que ello impliqueresponsabilidad alguna por las afirmaciones aqu vertidas,
quiero agradecer a las siguientes personas, eso s, haciendo
mencin expresa que el orden de los factores, no altera el
producto resultante, que en nada hace a las amistades, la
fraternidad y los sentimientos que considero
imperecederas.
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A mis padres, Ramn y Mery, por su permanente apoyo, por
brindarOle la calidez de un hogar sano y constituido, y por
su amor. A mi padre, por brindarme su ejemplo en el da ada, as como su enorme capacidad intelectual, lo cual me
produce sino admiracin, un aliciente para lograr todo lo
que ha logrado y seguir logrando. A mi hermosa madre,
por brindarme su amor, apoyo y esfuerzo incansablemente,
lo cual me ha generado una deuda que nunca terminar de
pagar ni en esta vida ni en las subsiguientes, realmente,gracias mam, con profundo amor. Quiero agradecer
tambin a mi "Mam Maruja", mi ta Maruja Tapia de Otoya,
as como a su esposo, mi to Lucho Otoya. Asimismo,
agradezco a mis hermanos, con amor, a Orlando,
Guadalupe, y a Mara Gracia, pequeo ngel quien se nos
adelant en partir al lugar donde algn da todos tendremosque llegar. Este trabajo, adems, est dedicado a mi abuelo
Alfredo Tapia, y a la memoria de mis abuelos, Mara
Eugenia de Tapia, Mara Encarnacin de Huapaya y Orlando
Huapaya. Por ltimo, a toda mi extensa y gran familia.
Al doctor Jorge Dans Ordez, por brindarme en sus clases
universitarias del lejano ao 1997 en la Universidad deLima, la ilusin por el Derecho Administrativo. Don Jorge me
brind la enorme consideracin de acogerme en
innumerables ocasiones en su hogar para dialogar sobre
esta investigacin y muchas otras cosas ms, abusando de
su intensa agenda diaria. En todo caso, conocerlo en las
aulas universitarias, me ha brindado una inmerecida
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consideracin: ser instruido directamente por quien es
decididamente la mxima autoridad en el Derecho
Administrativo de nuestro pas. Le agradezco
profundamente el hecho de haberme brindado el apoyo y elnimo necesarios para iniciar y poder culminar esta
investigacin (as como su decisivo apoyo bibliogrfico), as
como por haber escrito el Prlogo con el que comienza esta
obra. Por ende, gracias, en este caso, no es una palabra
que rena todos los sentimientos de mi gratitud presente y
futura, por darme el privilegio de su amistad. Espero, eneste caso, que el producto no defraude su confianza. El
mismo afecto le guardo a su dilecta esposa, la seora
Martha Titto de Dans, as como a su pequeo benjamn,
Jorgito.
Al doctor Richard Martin Tirado, quien fue mi Asesor de
Tesis, le agradezco por haberme permitido el privilegio deacceder a su despacho de abogado, ensearme que el
Derecho (y sobre todo el Administrativo) se hace a la
manera de los artesanos, a pulso y tesn, en su caso, desde
el correcto y ponderado ejercicio de la funcin pblica. Le
agradezco adems por haberme ofrecido la gran
oportunidad de iniciarme en las labores universitarias comosu Adjunto de Docencia all en el ao 2001,