El capítulo 41 del génesis en la Biblia, cuenta la historia de la interpretación que José, hijo de Jacob, hizo del sueño del Faraón: –“En mi sueño, he aquí, yo estaba de pie a la orilla del Nilo. Y vi siete vacas gordas y de hermoso aspecto que salieron del Nilo; y pacían en el carrizal. Pero he aquí, otras siete vacas subieron detrás de ellas, pobres, de muy mal aspecto y flacas, de tal fealdad como yo nunca había visto en toda la tierra de Egipto”. –José, le anunció: “He aquí, vienen siete años de gran abundancia en toda la tierra de Egipto, y después de ellos vendrán siete años de hambre”, y le aconsejó “nombre intendentes sobre el país y exija un quinto de la producción de la tierra de Egipto en los siete años de abundancia”, “y que los víveres sean una reserva para el país durante los siete años de hambre que ocurrirán en la tierra de Egipto”. Aquella historia milenaria, encierra el principio fundamental de una adecuada política fiscal por parte del Estado frente a las variaciones intrínsecas en el ciclo económico. De manera general, recomienda que el impulso que realiza el sector público al resto de la economía, sea menor en momentos de abundancia, para que sea mayor en momentos de escasez. El Salvador no ha seguido la pauta anterior y su política fiscal, tanto por su dirección como por su magnitud ha presentado un perfil contrario al deber ser, ya sea amplificando o acentuando la parte baja del ciclo económico, o no contribuyendo en recuperar las fortalezas en ahorro y espacio fiscal durante los años de recuperación en la parte alta del ciclo, relajando el aumento del gasto público. Entre 1981 a 2014, la política fiscal ha presentado perfil predominantemente procíclico, es decir, que ha sido expansiva o restrictiva de manera acoplada con el ciclo del crecimiento económico. En 19 de 34 (o el 56%) ocasiones analizadas, el impulso fiscal se comportó de manera alineada con el ciclo económico; de estos casos en 12 oportunidades (o el 35.3%), el impulso fiscal fue negativo en circunstancias en que la brecha del PIB era negativa. En correspondencia, en 7 oportunidades (o en el 20.6%), el impulso fiscal fue positivo en la parte alta del ciclo. En menor medida, durante 15 de los 34 años o 44.5% de las observaciones, la política fiscal se comportó de manera contracíclica; de estas solamente en 9 ocasiones (1987, 1988, 1989, 1991, 1992, 2001, 2005, 2009 y 2013) el país experimentó una política fiscal de estímulo, con un impulso fiscal positivo, en la parte baja del ciclo económico, lo que pudo influenciar en obtener resultados menos negativos. Asimismo, en 6 años (1993, 1994, 1997, 2000, 2007 y 2014) se registró un estímulo fiscal negativo durante la parte alta del ciclo económico. Julio de 2015 • No. 21 Estudios Económicos DEC Análisis económico Impulso fiscal y ciclo económico: elementos para una regla fiscal — José Andrés Oliva Cepeda 1
Transcript
El capítulo 41 del génesis en la Biblia, cuenta la historia de
la interpretación que José, hijo de Jacob, hizo del sueño del
Faraón: –“En mi sueño, he aquí, yo estaba de pie a la orilla
del Nilo. Y vi siete vacas gordas y de hermoso aspecto que
salieron del Nilo; y pacían en el carrizal. Pero he aquí, otras
siete vacas subieron detrás de ellas, pobres, de muy mal
aspecto y flacas, de tal fealdad como yo nunca había visto
en toda la tierra de Egipto”. –José, le anunció: “He aquí,
vienen siete años de gran abundancia en toda la tierra de
Egipto, y después de ellos vendrán siete años de hambre”,
y le aconsejó “nombre intendentes sobre el país y exija un
quinto de la producción de la tierra de Egipto en los siete
años de abundancia”, “y que los víveres sean una reserva
para el país durante los siete años de hambre que ocurrirán
en la tierra de Egipto”.
Aquella historia milenaria, encierra el principio fundamental
de una adecuada política fiscal por parte del Estado frente a
las variaciones intrínsecas en el ciclo económico. De manera
general, recomienda que el impulso que realiza el sector
público al resto de la economía, sea menor en momentos de
abundancia, para que sea mayor en momentos de escasez.
El Salvador no ha seguido la pauta anterior y su política fiscal,
tanto por su dirección como por su magnitud ha presentado
un perfil contrario al deber ser, ya sea amplificando
o acentuando la parte baja del ciclo económico, o no
contribuyendo en recuperar las fortalezas en ahorro y espacio
fiscal durante los años de recuperación en la parte alta del
ciclo, relajando el aumento del gasto público.
Entre 1981 a 2014, la política fiscal ha presentado perfil
predominantemente procíclico, es decir, que ha sido
expansiva o restrictiva de manera acoplada con el ciclo del
crecimiento económico. En 19 de 34 (o el 56%) ocasiones
analizadas, el impulso fiscal se comportó de manera
alineada con el ciclo económico; de estos casos en 12
oportunidades (o el 35.3%), el impulso fiscal fue negativo
en circunstancias en que la brecha del PIB era negativa. En
correspondencia, en 7 oportunidades (o en el 20.6%), el
impulso fiscal fue positivo en la parte alta del ciclo.
En menor medida, durante 15 de los 34 años o 44.5% de
las observaciones, la política fiscal se comportó de manera
contracíclica; de estas solamente en 9 ocasiones (1987,
1988, 1989, 1991, 1992, 2001, 2005, 2009 y 2013) el país
experimentó una política fiscal de estímulo, con un impulso
fiscal positivo, en la parte baja del ciclo económico, lo que
pudo influenciar en obtener resultados menos negativos.
Asimismo, en 6 años (1993, 1994, 1997, 2000, 2007 y 2014)
se registró un estímulo fiscal negativo durante la parte alta
del ciclo económico.
Julio de 2015 • No. 21
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Análisiseconómico
Impulso fiscal y ciclo económico: elementos para una regla fiscal— José Andrés Oliva Cepeda
1
De manera intuitiva, el impulso fiscal positivo aumenta
la demanda agregada y con ello podría aumentar la
actividad económica, mientras que un impulso fiscal
negativo tendría los efectos contrarios. Tanto el reporte
del Artículo IV de mayo de 2013, del Fondo Monetario
Internacional (FMI) para El Salvador y el presente análisis,
indican que las presiones fiscales existentes han incidido
en configurar un impulso fiscal negativo. Al seguir
implementando una disminución del déficit fiscal se
continuaría impulsando negativamente la demanda;
sin embargo, los déficits fiscales y la deuda pública
acumulada del país, apuntan a que la orientación de una
política fiscal contracíclica no constituye un elemento
que el país podría considerar en el corto plazo, debido a
lo cual será pertinente continuar reduciendo el impulso
fiscal sobre la demanda agregada.
Como se indica más adelante, lo anterior permitiría
transitar por un período de estabilización que contribuiría
a restablecer ciertos márgenes de política fiscal
macroeconómica hacia el futuro y crear las capacidades
que el país no ha conseguido fortalecer, durante la
historia reciente. Asimismo, se corrobora la necesidad
del encuentro simultáneo con políticas económicas
estructurales que dinamicen el crecimiento económico.
Se concluye, que la situación actual del país ofrece
limitadas posibilidades de apuntalar el crecimiento,
por el lado de un mayor impulso fiscal. En este sentido,
es importante promover e impulsar el diálogo para
alcanzar acuerdos, en torno a una disminución del déficit
fiscal, que posibilite crear más capacidades de política
macroeconómica fiscal, dentro del marco de una regla
fiscal, que brinde horizonte incorporando indicadores
ajustados por el ciclo económico, propiciando un perfil
más contracíclico a la política fiscal en el futuro, de
aplicación sujeta a plazos en un período de gradualidad
correspondiente a considerar.
Este análisis se separa en cuatro apartados. En
el primero se exponen las nociones teóricas
fundamentales entre el impulso fiscal y el ciclo
económico. En el segundo, se revisan las tendencias
y los ciclos de las variables a considerar. En el tercero,
se establecen los vínculos entre el impulso fiscal y la
situación de las finanzas públicas. Finalmente, en el
cuatro, se abordan conclusiones y reflexiones.
a. Nociones teóricas de la relación entre impulso fiscal y ciclo económico
En perspectiva, la evaluación detallada del desempeño
fiscal no está exenta de dificultades y consideraciones,
tanto por el lado de las cuentas fiscales, como por las
interacciones del sector público con la economía. Para
realizar análisis especializados es relevante aislar ciertos
factores para destacar la diferencia; por ejemplo, en tanto
los intereses no son determinados en el corto plazo, es
frecuente complementar el análisis de la evolución del
déficit fiscal con mediciones como el déficit primario
global, que se refiere a la diferencia entre ingresos y
gastos pero sin considerar intereses. El déficit primario es
una medida más cercana a la evaluación de política fiscal,
debido a que no toma en cuenta, en el aumento del gasto,
el efecto de la subida de las tasas de interés, influenciada
por otras condiciones. Asimismo, ingresos temporales
extraordinarios, provenientes de privatizaciones o venta
de derechos de explotación por parte de los Estados,
podrían conducir a la sobredimensión de los ingresos en
determinados períodos, por lo cual en ciertos tipos de
análisis no son tomados en cuenta.
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son utilizados a plena capacidad o eficientemente, con
lo cual constituye una medida “adecuada para analizar
la evolución del resultado fiscal ya que elimina el efecto
ciclo económico sobre la recaudación y el gasto” (Gay y
Escudero, 2010).
Bajo este enfoque se introduce otro elemento a
considerar. Cuando la brecha del producto es positiva o
el PIB observado se encuentra arriba de su potencial, se
puede sobrestimar el desempeño fiscal, debido a que
el déficit fiscal podría ser más bajo, que el explicado
únicamente por acciones de política. Por otro lado,
cuando la brecha del producto es negativa o el PIB
observado se encuentra abajo del PIB potencial, es
posible subestimar el desempeño fiscal medido, es
decir, el déficit pudiera ser más alto, en relación con el
explicado únicamente por acciones de política.
Conceptualmente, en general, el perfil de la política
fiscal, independiente del ciclo económico, se resume
en el cambio en el déficit fiscal primario ajustado por el
ciclo, como porcentaje del PIB tendencial o potencial1. Si
los gastos aumentaron más que los ingresos corregidos
por el ciclo económico, aumenta el déficit fiscal y se
configura un episodio neto de impulso fiscal positivo,
en donde se aumentó más la demanda por bienes en
el gasto, que lo que disminuyó el ingreso disponible
privado por la recaudación tributaria, por decisión de
política. Por el contrario, si el déficit primario ajustado
1 Ver anexo metodológico. La fórmula de impulso fiscal es:
EstudiosEconómicos
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Examinar la política fiscal implica, además de revisar los
principales resultados expresados en la evolución de la
deuda pública acumulada y del déficit fiscal, verificar
la relación que tiene la política fiscal sobre la actividad
económica y la actividad económica sobre la política
fiscal, para profundizar en el análisis, con una visión de
mediano y largo plazo, incorporando las variaciones del
crecimiento económico.
En ese sentido, la literatura especializada muestra que un
aspecto trascendente es el ciclo económico y la dificultad
que implica la fuerte correlación que existe entre las
cuentas fiscales y la actividad económica, proponiendo
indicadores ajustados por el ciclo. Por un lado, los
indicadores habitualmente observados, sin ajuste por
el ciclo, pueden ser considerados ex post, y muestran el
resultado después de que tanto el ciclo económico como
la política fiscal han interactuado. Lo anterior constituye un
problema de “endogeneidad”, de manera que es difícil
determinar si el ciclo económico es explicado por el
estímulo o desestímulo fiscal, o el resultado fiscal es
explicado por el ciclo económico. En este sentido, es
recurrente realizar mediciones, como las que se proponen
a continuación, ajustadas por el ciclo, que incorporen tales
efectos, los separen y distingan la parte del déficit derivada
de las decisiones de política fiscal y la parte que está
influenciada por el ciclo económico.
Los indicadores ajustados por el ciclo económico parten
de observar si el PIB se encuentra por encima o por
debajo de la tendencia general o su nivel potencial
de más largo plazo. Una vez corregidos se obtiene el
resultado fiscal estructural que “representa el saldo
presupuestario hipotético que debería observarse si la
economía estuviese en situación de pleno empleo”, es
decir, aquella situación donde los factores productivos
Nota: se multiplica por -1 debido a que un incremento en el déficit fiscal, tomándolo con signo negativo, resulta negativo aunque implique un aumento o un impulso fiscal positivo.
4
por el ciclo disminuye, implica que por términos de
política los gastos descienden más de lo que los ingresos
aumentan, o lo que redujeron el ingreso disponible y se
configura un episodio neto de disminución o de impulso
fiscal negativo sobre la demanda agregada.
La relación entre el PIB con su valor potencial y el impulso
fiscal, da cuenta si la política fiscal influye en aumentar
o en disminuir la demanda agregada o es contracíclica
o procíclica. Las combinaciones a considerar pueden
apreciarse en el cuadro 1; una política fiscal expansiva
se presenta en un escenario donde la brecha del PIB es
negativa y la variación del déficit primario (sin contar
intereses) estructural o corregido por el ciclo económico,
resulta positiva; en este caso, la demanda agregada
recibiría una política fiscal contracíclica o un impulso
fiscal positivo en términos de política, lo que atenuaría
el ciclo recesivo. También, en el escenario de una brecha
del PIB positiva, donde la economía se encuentra en una
fase expansiva del ciclo económico, y un impulso fiscal es
negativo, el aumento del gasto es menor que el aumento
de los ingresos vía impuestos, la política fiscal presenta
un resultado contracíclico.
De manera inversa, se configura una política fiscal
procíclica, en momentos en que la brecha del PIB es
negativa, y la variación del déficit primario estructural
corregido por el ciclo económico disminuye, es decir, si
la política fiscal aumenta más los ingresos que los gastos,
se establecería un impulso fiscal negativo. Asimismo,
existiría una política fiscal procíclica, si con una brecha
del PIB positiva, se introduce un impulso fiscal positivo
en términos de política.
b. Tendencias y ciclos Como punto de partida es pertinente observar la
evolución de los valores de las series involucradas y su
ciclo, tanto del PIB como de los componentes principales
de la ejecución fiscal. Empleando datos oficiales desde
1981 hasta 2014, en el gráfico 12 se muestran los aspectos
a considerar: los valores reales observados, su tendencia
suavizada y el ciclo correspondiente, referido a su
diferencia, desde 2000 a 2014. El panel A del gráfico 1
corresponde al valor total de la producción, indica que
después de cinco años de la crisis económica de 2009, el
valor del PIB en términos reales en 2014 se aproxima a su
tendencia suavizada. Lo anterior muestra que la brecha
del PIB se ha reducido y manifiesta que después de un
período más largo que el ciclo anterior, el valor del PIB
retorna a su nivel de tendencia de largo plazo o potencial.
Por su parte, los paneles B, C y D muestran la relación de
los componentes de la ejecución fiscal, con su tendencia.
En relación con la recaudación tributaria, se percibe
cómo, cuando el PIB observado se ubica arriba de su
tendencia, también la recaudación impositiva se sitúa
arriba de su tendencia, es decir, que la relación entre
sus componentes cíclicos es directamente proporcional.
2 Se aplicó la metodología descrita en el anexo 1.
Cuadro 1. Relación general entre impulso fiscal y ciclo económico
Alto, PIB arriba A. Contracíclica en la parte C. Procíclica, amplía la
de su potencial alta del ciclo, tiempo de parte alta del ciclo
ahorrar para el futuro económico
Bajo, PIB debajo B. Procíclica, agudiza la D. Contracíclica, en la
de su potencial parte baja del ciclo parte baja del ciclo,
económico atenúa el período
recesivo
Fuente: elaboración propia
Reducción Ampliación
ImpulsoConceptos
Ciclo
Análisis económico No. 21 • julio de 2015
Fuente: elaboración propia
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Gráfico 1. Valor, tendencia y ciclo: PIB y componentes principales de la ejecución fiscal
(Millones de US$ corridos por la inflación)A. PIB B. Impuestos
D. Tasa de crecimiento del gasto en intereses y su tendencia.
Crecimiento
Crecimiento de la tendencia
3.9
La recaudación tributaria con respecto a la tasa de
crecimiento de la tendencia de largo plazo, también
percibe un leve descenso. Antes de la crisis de 2009, se
ubica en 4.8%, mientras que a finales de 2014 asciende
a 3.5%. De hecho, durante el año 2014 se percibe un
descenso de 0.7% en la recaudación en términos reales, es
decir, que el ascenso de los precios fue superior a lo que
el fisco recibió en ingresos tributarios adicionales, lo cual
está debajo de su tendencia. Durante los últimos 24 años,
este aspecto se registró solamente en 1996, 2009 y 2014.
El panel C del gráfico 2 presenta el comportamiento
del gasto primario. Durante la última década, en
relación con su tendencia, la tasa de crecimiento del
gasto primario percibió incrementos importantes,
en 2005, 2006, 2008 y 2013, con tasas de 6.8%, 8%,
9.6% y 5.4%, respectivamente. Contrariamente, en
los años 2004, 2007 y 2014, con tasas de -5.6%, -1.7
% y -1.9%, respectivamente, mostraron descensos
significativos, en términos reales y en relación con
su tendencia.
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Por su parte, auspiciado por tasas internacionales
relativamente bajas, el gasto público en intereses muestra
un descenso fuerte en su nivel de largo plazo durante
el último quinquenio, disminuyendo las presiones en la
disponibilidad de recursos por parte del sector público.
Presentando una reducción de 3.9%, antes de la crisis de
2009, a 1.4% al finalizar 2014; alrededor de lo anterior, se
han percibido volatilidades relevantes en 2006 y 2013,
con tasas de 15.2% y 10.3%, respectivamente (panel D,
gráfico 2). Hacia el futuro, el gasto público interno en
intereses podría aumentar, a medida que las circunstancias
internacionales presenten modificaciones.
Como se detalla en el anexo 2, se constató la relación
estadística3 entre las variaciones alrededor de su
tendencia o ciclo de las series, tanto para los ingresos
totales, los impuestos, los gastos totales, gasto
primario e intereses con respecto a la brecha del PIB.
Las relaciones pueden apreciarse en el gráfico 3, que
relaciona los componentes cíclicos de las variables.
El panel A, confirma cómo la recaudación tributaria
presenta una fuerte vinculación con el ciclo económico.
Asimismo, tal como lo acota el panel B, el gasto público
primario también presenta una vinculación con el ciclo
económico, aunque de menor magnitud4 (panel B).
Las elasticidades encontradas muestran que cuando el
crecimiento económico se separa de su tendencia en
1%, los ingresos totales aumentan en 2.3% mientras el
gasto primario total se separa en 0.75%. Por otro lado,
se indagó sobre la relación cíclica del crecimiento y el
3 El examen estadístico se realizó a través de la regresión en relación entre el ciclo económico y las cuentas fiscales, más una serie de variables dicotómicas relevantes (cuando se percibieron efectos externos específicos en los años 1985, 1986 y 1990) y un término autorregresivo. Un coeficiente o elasticidad positiva significativa indica un papel procíclico en general. Los coeficientes o elasticidades con respecto al ciclo económico de los ingresos totales, ingresos tributarios, gasto total y gasto primario resultaron positivos y estadísticamente significativos, siendo iguales a 2.33, 2.26, 0.68, y 0.74, respectivamente. El coeficiente del gasto en intereses no resultó estadísticamente significativo. Los detalles se ubican en el anexo 2.4 El valor del coeficiente o elasticidad de los ingresos totales es mayor que el de los gastos totales.
gasto en intereses, pero no se corroboró una relación
estadística significativa, debido a lo cual para realizar el
cálculo del déficit primario ajustado por el ciclo, se utilizó
la serie ajustada por el ciclo de los ingresos totales y del
gasto primario.
c. Impulso fiscal y situación de las finanzas públicas
Para acotar la influencia de la política fiscal sobre la
demanda agregada, se construyeron diagramas de
dispersión con los datos de la serie histórica (gráfico 4).
Los gráficos relacionan la brecha del PIB y el crecimiento
económico, con la dirección del cambio en el déficit
primario ajustado por el ciclo o impulso fiscal, para
observar si la política fiscal es procíclica o contracíclica, o
influye en aumentar o en disminuir la demanda agregada.
Como indican los paneles A y B del gráfico 4, en mayor
medida, la política fiscal ha presentado un perfil en general
procíclico. En 19 de 34 de las ocasiones analizadas entre
1981 y 2014, o el 56%, el impulso fiscal se comportó de
manera alineada con el ciclo económico; de estas, en 12
oportunidades o el 35.3%, el impulso fiscal fue negativo
en circunstancias en que la brecha del PIB era negativa, es
decir, acentuando la parte baja del ciclo económico. Estas
observaciones se ubican en el cuadrante inferior izquierdo
(panel B), región que ilustra un impulso fiscal y una brecha
del PIB negativa, presentando la mayor cantidad de puntos
y mayor magnitud. Durante estos años, las finanzas
públicas se han comportado de manera contraria a lo ideal,
amplificando la parte baja acentuando las condiciones
económicas no favorables. En correspondencia, en 7
oportunidades o en el 20.6%, el impulso fiscal fue positivo
durante la parte alta del ciclo (cuadrante superior
derecho del panel B).
7
8
Gráfico 3. Relación del ciclo económico y ciclo de la recaudación y del gasto primario
(Millones de US$ corridos por la inflación)
A. Ciclo económico y ciclo en recaudación tributaria
B. Ciclo económico y ciclo del gasto primario
-150
-100
-50
0
50
100
150
200
250
-300
-200
-100
0
100
200
300
400
500
600
700
1980
19
81
1982
19
83
1984
19
85
1986
19
87
1988
19
89
1990
19
91
1992
19
93
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19
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Ciclo de la recaudación tributaria
Cicl
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A. Ciclo económico y ciclo en recaudación tributaria
PIB real Impuestos
-250
-200
-150
-100
-50
0
50
100
150
200
250
-300
-200
-100
0
100
200
300
400
500
600
700
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19
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1986
19
87
1988
19
89
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19
91
1992
19
93
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19
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Ciclo del gasto primario
Cicl
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B. Ciclo económico y ciclo del gasto primario
PIB real Gasto primario
-60
-40
-20
0
20
40
60
-300
-200
-100
0
100
200
300
400
500
600
700
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1990
19
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19
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19
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Ciclo del gasto en intereses
Cicl
o ec
onóm
ico
C. Ciclo económico y ciclo del gasto en intereses
PIB real Intereses
Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales deflactados en términos reales
A pesar de lo anterior, en menor medida, durante 15
de los 34 años o 44.1% de las observaciones, la política
fiscal se comportó de manera contracíclica; de estas,
solamente en 9 ocasiones (1987, 1988, 1989, 1991, 1992,
2001, 2005, 2009 y 2013) el país experimentó una política
fiscal de estímulo con un impulso fiscal positivo, en la
parte baja del ciclo económico, lo que pudo influenciar en
obtener un resultado menos negativo en el crecimiento
(cuadrante inferior derecho del panel B). Asimismo, en 6
años (1993, 1994, 1997, 2000, 2007 y 2014) se registró
un estímulo fiscal negativo durante la parte alta del ciclo
económico, contribuyendo en recuperar las fortalezas
en ahorro y espacio fiscal en los años en que se
encontró en la parte alta del ciclo, relajando el
aumento del gasto público.
En este mismo sentido, el panel de C del gráfico 4,
ilustra la relación entre el impulso fiscal y el crecimiento
económico mismo. En general, se visualiza una leve
inclinación de la línea de tendencia5, es decir que en
términos de su magnitud, el impulso fiscal ha tenido poco
5 La correlación simple se ubica en 0.3% y el coeficiente R2 de la regresión indica que la varianza del impulso fiscal explica el 11.1% de la varianza del crecimiento.
C. Ciclo económico y ciclo del gasto en intereses
Análisis económico No. 21 • julio de 2015
impacto en aumentar o disminuir la demanda agregada,
o el crecimiento económico. En particular, no se registran
observaciones con tasas de crecimiento e impulsos
fiscales negativos, con excepción de 1982. En la mayoría
de ocasiones, la relación se ubica en el cuadrante superior
izquierdo, donde se aprecian 17 observaciones o el 50%
de los datos. Es decir, estos fueron años en los cuales se
registró una tasa de crecimiento positiva con episodios
de impulsos fiscales negativos. En contraste, el cuadrante
superior derecho, posee 14 ocasiones donde se observó
un impulso fiscal positivo con crecimiento económico.
La situación actual del país ofrece limitadas posibilidades
de apuntalar el crecimiento, a través de un mayor impulso
fiscal. Por ejemplo, en el gráfico 5 se aborda la relación
entre la situación o los niveles de déficit fiscal y deuda
pública con el impulso fiscal. Inicialmente, acorde con las
metodologías presentadas, el panel A del gráfico 5, describe
la relación del déficit fiscal observado y su tendencia
histórica de largo plazo. Se aprecia que este ha mostrado
un incremento paulatino desde 1994, donde representaba
-1.8% del PIB, hasta ubicarse en un nivel de -3.9% del PIB en
2010, nivel donde aproximadamente se ha mantenido.
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Gráfico 4. Relación de la brecha del PIB y el crecimiento con impulso fiscal
(1981-2014) 1/
A. Perfil de la política fiscal B. Relación brecha-impulso fiscal
C. Relación del crecimiento y el impulso fiscal (1982-2014) 1/
1/ Impulso fiscal como porcentaje del PIB potencial. Brecha del PIB diferencia logarítmica entre su valor observado y su tendencia medida según el filtro de Hodrick y Prescott (HP).
Fuente: Elaboración propia
1982
1986 1989
1992 1993
19962014
2009
y = 0.4425x + 2.5999 R² = 0.11187
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
-8 -6 -4 -2 0 2 4 Crec
imie
nto
Impulso scal (% del PIB potencial)
Procíclica en la parte baja,
35.3%
Procíclica en la parte alta,
20.6%
Contracíclica en la parte baja,
26.5%
Contracíclica en la parte alta,
17.6% 44.1%contracíclica
56%procíclica
1982
1986
1989 1990 1991
1993
1995
1996 1997
2001
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-6
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-3
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0
1
2
3
4
5
-8 -6 -4 -2 0 2 4
Brec
ha d
el P
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Impulso scal (% del PIB potencial)
Contracíclica
Contracíclica
Procíclica
Procíclica
En general, en la medida que los déficits estructurales son
altos, las necesidades de ajuste obligan a que el impuesto
fiscal sea negativo. Como indica el panel B del gráfico 5,
elevados déficits fiscales de largo plazo o estructurales
han sido acompañados, en mayor medida, por episodios
de impulsos fiscales negativos, de tal manera que la
mayoría de observaciones se ubican en el cuadrante
izquierdo, con impulsos fiscales más negativos en relación
con ocasiones en que la tendencia de largo plazo del
déficits ha resultado más elevada. Lo anterior ilustra que
altos niveles de déficit fiscal reducen las posibilidades de
aumentos mayores y de manera inversa se presentan con
más frecuencia descensos en el impulso fiscal.
Asimismo, las posibilidades de utilizar un impulso fiscal
como política descansan en el nivel de deuda pública,
el cual es elevado. Utilizando los datos disponibles
del nivel de deuda pública, el panel C del gráfico 5,
ilustra cómo los impulsos fiscales se traducen en un
aumento del déficit fiscal, y éste en un aumento de la
deuda pública. Por ejemplo, durante 2001 se realizó un
impulso fiscal positivo de 1.2% del PIB, y se registró un
ascenso de la deuda pública de 30.9% a 34.5% del PIB;
en 2008 se obtuvo un impulso fiscal de 1.2% del PIB y la
deuda alcanzó el 42.6% del PIB. Finalmente, el nivel de
deuda pública alcanza el 59.6% del PIB en 2014, niveles
similares a los observados durante el primer quinquenio
10
Gráfico 5. Relación del déficit observado, déficit de largo plazo, deuda pública e impulso fiscal
A. Déficit fiscal y su nivel de tendencia de largo plazo
B. Relación del déficit de largo plazo y el impulso fiscal
C. Impulso fiscal y deuda pública
Fuente: Elaboración propia
-5.7
-1.8
-3.9
-16
-14
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
1980
19
81
1982
19
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19
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19
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95
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13
2014
Dé cit scal Dé cit scal (tendencial) -12
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1.0
2.0
3.0
4.0
Deuda pública Im
puls
o sc
sal
Impulso scal Deuda (% PIB)
Análisis económico No. 21 • julio de 2015
de los noventa, años en los cuales también se registraron
impulsos fiscales negativos.
De manera similar, la conclusión anterior ha sido
reflejada también en otros estudios que han explorado
el mismo fenómeno; por ejemplo, Fuentes y Tobar
EstudiosEconómicos
DEC
11
(2004), mencionan que para fortalecer la política
fiscal como instrumento contracíclico, es necesario
transitar por un período de ajuste fiscal o reducción
del déficit, a objeto de reducir la carga de la deuda
pública y ampliar los márgenes de maniobra de
la política.
d. Conclusiones y reflexiones
En concordancia con lo que indica la literatura económica, los componentes de la ejecución fiscal guardan
una fuerte correlación con el ciclo económico en El Salvador. En tal sentido, es recomendado construir y dar
seguimiento a los indicadores fiscales ajustados por el ciclo económico, para poder indagar sobre la dirección
de la política fiscal y su relación con la actividad económica y establecer si ayuda a suavizar el ciclo, o si lo
amplifica. Lo deseable es ahorrar en período de vacas gordas o abundancia, para poder elevar el consumo en
la época de vacas flacas o escasez.
Tanto por su dirección como por su magnitud, los datos muestran que desde 1981 a 2014, la política fiscal
ha presentado un perfil, predominantemente procíclico, contrario a lo deseable. En 19 de 34 (o el 56%) de
las ocasiones analizadas, el impulso fiscal se comportó de manera alineada con el ciclo económico; de estos
casos, en 12 oportunidades (o el 35.3%), el impulso fiscal fue negativo en circunstancias en que también la
brecha del PIB era negativa. En correspondencia, en 7 oportunidades (o en el 20.6%), el impulso fiscal fue
positivo en la parte alta del ciclo. De esta manera, la política fiscal ha presentado un perfil contrario, ya sea
amplificando o acentuando la parte baja del ciclo económico, o no contribuyendo en recuperar las fortalezas
en ahorro y espacio fiscal durante los años de recuperación o en la parte alta del ciclo, relajando el aumento
del impulso fiscal.
A pesar de lo anterior, en menor medida, en 15 de los 34 años analizados, lo que implica un 44.5% de las
observaciones, la política fiscal se comportó de manera contracíclica; de estas, solamente en 9 ocasiones
(1987, 1988, 1989, 1991, 1992, 2001, 2005, 2009 y 2013) el país experimentó una política fiscal de estímulo
con un impulso fiscal positivo, en la parte baja del ciclo económico, lo que pudo influenciar en obtener
resultados menos negativos en la economía en esos años; mientras que en 6 episodios (1993, 1994, 1997,
12
2000, 2007 y 2014), es decir, en el 26.5%, se registró un estímulo fiscal negativo durante la parte alta del ciclo
económico, lo que permitió recuperar el espacio fiscal o ahorro durante los períodos de bonanza.
Se constató que el impulso fiscal ha tenido poco impacto en aumentar o disminuir la demanda agregada. Se
verificó que elevados déficits fiscales de largo plazo han sido acompañados, en mayor medida, por sucesos de
impulsos fiscales negativos. De manera similiar, las posibilidades de utilizar un impulso fiscal como política
dependen también del nivel de deuda pública, el cual es elevado, debido a lo cual se concluye que la situación
actual del país ofrece limitadas posibilidades de apuntalar el crecimiento, a través de un mayor impulso fiscal.
Lo anterior pone de manifiesto la necesidad de un ajuste fiscal, que por naturaleza es contractivo, por lo que
se requiere del encuentro simultáneo con políticas económicas estructurales que dinamicen el crecimiento
económico, que incluyan la mejora en el clima de inversión, reducción en la tramitología y costos para la
realización de proyectos de inversión.
El panorama apunta a la importancia de recobrar el dinamismo económico para acrecentar el crecimiento
elevando su tendencia de mediano plazo, lo que conlleva a recuperar el crecimiento potencial del largo plazo
del país. En este sentido, es importante promover e impulsar el diálogo para alcanzar acuerdos y decisiones,
en torno a una disminución del déficit fiscal, que posibilite crear más capacidades de política macroeconómica
fiscal, dentro del marco de una regla fiscal, que brinde horizonte, incorporando indicadores ajustados por el ciclo
económico propiciando un perfil más contracíclico a la política fiscal en el futuro, de aplicación sujeta a plazos en
un período de gradualidad correspondiente a considerar.
Anexo 1: Metodología utilizada para el cálculo
Para medir el déficit fiscal ajustado por el ciclo y el impulso fiscal se siguieron los siguientes pasos metodológicos:
o Convertir en términos reales la ejecución del sector público usando el deflactor implícito del PIB.
o Definir la brecha del PIB, y establecer si el PIB se encuentra arriba o debajo de su potencial. Se realizó una
medición de la brecha del PIB utilizando el método del Hodrick–Prescott6.
o Determinar econométricamente, la elasticidad de los componentes del sector público con respecto al PIB. Es decir,
la medida con el que los ingresos o los gastos aumentan cuando aumenta el PIB por encima de su potencial.
6 Para mayor explicación del uso del filtro en esta metodología consultar: Fuentes, Julieta y Marlene Tobar Silva. “La Política Fiscal como herramienta de ajuste cíclico en El Salvador”, Documento de trabajo 2004-01, Primer Semestre 2004. Banco Central de Reserva de El Salvador
Análisis económico No. 21 • julio de 2015
EstudiosEconómicos
DEC
13
o Ajustar los ingresos y gastos reales observados por el ciclo, con la fórmula7 utilizada por el FMI para convertir
ambas magnitudes sin el ciclo económico.
o Con los datos de ingresos y gastos reales, calcular el déficit fiscal y déficit fiscal primario global ajustado por el
ciclo, en magnitudes y como porcentaje del PIB.
o Calcular el impulso fiscal como el cambio en el déficit fiscal primario ajustado por el ciclo. Para el déficit fiscal
primario se tomó la diferencia entre los ingresos totales y el gasto primario ajustados por el ciclo. La variación
del déficit fiscal primario ajustado por el ciclo o impulso fiscal, se calculó, como porcentaje del PIB potencial
o tendencial.
7
Anexo 2: Resultado de las ecuaciones econométricas
Fuente: Elaboración propia. Notas: Significancia estadística ***1%, **5%, *10%. Ciclo del PIB, es la diferencia entre el logaritmo natural del PIB real observado y su tendencia según filtro de Hodrick y Prescott. Igualmente, ciclo de ingresos totales, tributarios, gasto total, primario e intereses es la diferencia entre dichos valores en términos reales, menos su tendencia correspondiente según filtro de Hodrick y Prescott en logaritmos naturales. Variables Dicotómicas tienen el valor de uno en dicho año. Componente “Ar”, implica un valor rezagado de la variable explicativa.
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1985
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1989
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o
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17.3
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1994
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1996
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1998
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o
1999
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2001
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lico
2003
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2004
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lico
2005
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2007
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2011
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Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El SalvadorTel.: (503) 2248-5600, 2278-3366
